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LOS ORGENES DE LA DOCTRINA DE DERECHO ADMINISTRATIVO

EN VENEZUELA

Jos Ignacio Hernndez Gonzlez Profesor de Derecho Administrativo

en la Universidad Central de Venezuela y en la Universidad Catlica Andrs Bello

Director del Centro de Estudios de Derecho Pblico de la Universidad Montevila

Resumen: Los orgenes de la doctrina del Derecho Administra-tivo venezolano estn relacionados con la formacin del Estado a inicios del siglo XX. Esto permiti caracterizar a ese Derecho Administrativo como un Derecho esencialmente liberal.

Palabras clave: Derecho Administrativo Venezolano, Historia del Derecho Administrativo Venezolano.

Abstract: The origins of the Administrative Law doctrine in Venezuela are related with the consolidation of the State at the beginning of the Twentieth Century. As a consequence, the Vene-zuelan Administrative Law was characterized as a liberal Law.

Keyword: Venezuelan Administrative Law, History of the Venezuelan Administrative Law.

Recibido: 2 de diciembre de 2015 Aceptado: 4 de enero de 2016

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Los orgenes de la doctrina de Derecho Administrativo en VenezuelaJos Ignacio Hernndez Gonzlez

sumArio

IntroduccinI. Precisando los orgenes del Derecho Administrativo

venezolano II. Estudio sistemtico de los primeros textos del Derecho

Administrativo venezolano

introduccin

En 1908 comenz el que ha sido, hasta ahora, el Gobierno de mayor duracin en Venezuela. Nos referimos a la larga tira-na de Juan Vicente Gmez, que se extendi desde 1908 hasta 1935. Los orgenes de esa tirana pueden ubicarse en el ltimo ao del siglo XIX venezolano, 1899. En ese entonces Venezuela era un territorio fragmentado, azotado por las continuas gue-rras civiles que se venan sucediendo desde los inicios de nues-tra Independencia, en 1811, y que en parte, eran incentivadas por los regmenes caudillista entonces imperantes. Pensar en la existencia de un Estado nacional centralizado era, entonces, algo poco creble. Ciertamente, en el siglo XIX se adelantaron importantes avances en la organizacin del Estado venezo-lano, pero siempre a la sombra del rgimen personalista del Gobierno de turno 1.

En 1899 el Presidente de Venezuela, Ignacio Andrade, afrontaba una difcil situacin. Su mentor poltico, el caudillo Joaqun Crespo, haba muerto en una de las tantas revueltas armadas que se haban sucedido. Ello deriv en una cada vez

1 Para una primera referencia de los hechos narrados en esta introduccin, y sin pretensin alguna de exhaustividad, puede verse a Carrera Damas, Germn, Formulacin definitiva del proyecto nacional: 18701900, Serie Cuatro Repblicas, Cuadernos Lagoven, Caracas, 1988; Olavarra, Jorge, Gmez. Un enigma histrico, Fundacin Olavarra, Caracas, 2007; Pino, Elas, Venezuela metida en cintura. 19001945, Universidad Catlica Andrs bello, Caracas, 2006; Polanco Alcntara, Toms, Juan Vicente Gmez. Apro-ximacin a una biografa, Caracas, 2004 y Quintero, Ins, El ocaso de una estirpe, Editorial Alfa, Caracas, 2006.

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Revista Electrnica de Derecho Administrativo Venezolano N 7/2015

ms creciente inestabilidad que fue aprovechado por un perso-naje peculiar de nuestra historia: Cipriano Castro, caudillo de la regin andina, quien decidi levantarse en armas con ape-nas sesenta hombres y de esa manera instaurar un gobierno liberal. Lo inestable del rgimen de Andrade qued en eviden-cia pues el osado intento de Castro tuvo xito, asumiendo el poder en 1899 e iniciando un proceso de centralizacin del Estado y paulatino debilitamiento de los caudillos locales.

Con Cipriano Castro vino un hacendado andino, sin prc-tica militar o de Gobierno. Su compadre, Juan Vicente Gmez, quien ocup diversos cargos de importancia bajo el rgimen de Castro y jug un papel destacado en la pacificacin deVenezuela, con la extincin de las guerras civiles. Posterior-mente Gmez asumir la Vicepresidencia y, en tal condicin, le correspondi suplir a Cipriano Castro, quien en 1899 tuvo que marchar al extranjero para atender a su salud.

Nunca ms volvera. En diciembre de 1908 Juan Vicente Gmez asume la Presidencia de la Repblica desplazando a Castro del poder y consolidando el proceso de centraliza-cin del Estado nacional iniciado en 1899. Al trmino de su gobierno, 27 aos despus, Venezuela estaba organizada como un Estado nacional centralizado, con un Ejrcito Nacional que erradic las milicias locales de los caudillos; una hacienda pblica nacional; importantes obras pblicas de vialidad, que permitieronlaunificacinterrestredelpas,ylaexistenciadeuna Administracin organizada como una estructura buro-crtica central y slida. Administracin Pblica a la cual le correspondi atender los crecientes cometidos asumidos por el Estado Nacional, en especial, luego de la irrupcin del petrleo en nuestra economa.

La anterior crnica es de vital importancia, pues precisa-mente correspondi a Juan Vicente Gmez, mediante Decreto de 4 de enero de 1909, crear la clase de Derecho administrativo de la Universidad Central de Venezuela, fomentando de esa

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manera el estudio especializado del Derecho administrativo, que hasta entonces, se imparta conjuntamente con el Derecho Constitucional. La razn para crear esa clase fue el creciente nmero de Leyes administrativas dictadas y que regularon a la Administracin desde distintas aristas. La centralizacin del Estado, que inici en 1899, haba derivado en un importante y vasto conjunto de Leyes administrativas que daban vida alDerechoadministrativo,cuyacrecienteentidad justific lacreacin de la clase.

La creacin de la clase motiv a la sistematizacin de los programas de la asignatura y, como consecuencia, se escribie-ron los primeros textos de formacin universitaria de Derecho administrativo venezolano. Nos referimos a los trabajos de Federico Urbano, de 1910 y Federico lvarezFeo, de 1925. Pre-cisamente,elobjetodeestasbrevesreflexionesesanalizarlosperfilesdelDerechoadministrativovenezolanoenlasprime-ras obras de Urbano y lvarezFeo, lo que nos permitir poner en evidencia, desde la experiencia de Venezuela, la estrecha relacin existente entre el Derecho administrativo y el Estado.

i. prEcisAndo los orgEnEs dEl dErEcHo AdministrAtivo vEnEzolAno

1. La tesis de mayor difusin: el Derecho administrativo surge con la Revolucin Francesa. La confusin entre Derecho administrativo y rgimen administrativo

Una tesis que con frecuencia podemos ver expuesta en el Derecho administrativo venezolano es que tal disciplina surge con ocasin a la Revolucin francesa. Por lo tanto, antes de esa Revolucin no sera posible postular la existencia del Derecho

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administrativo 2.Talafirmacinconfunde,comopretendemosdemostrar, el Derecho administrativo con el rgimen administra-tivo.

Tal y como explic Maurice Hauriou, todos los Estados modernos ejercen funcin administrativa, pero no todos tie-nen rgimen administrativo. En efecto, todo Estado organi-zado puede asumir el rgimen administrativo para organizar a su Administracin, mientras que otros Estados pueden pres-cindir de ese rgimen 3. Bajo esta perspectiva, la funcin admi-nistrativa se concibe como la actividad orientada a proveer las necesidades de orden pblico y asegurar el funcionamiento de ciertos servicios pblicos para la satisfaccin del inters general y la gestin de los asuntos de utilidad pblica. Esa funcin, por ello, puede desenvolverse o no a travs del rgi-menadministrativo,queesdefinidoatravsdedosnotas:(i) la centralizacin de las funciones administrativas en la autoridad jurdica del Poder ejecutivo y (ii) la separacin de atribucio-nes entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Esta segunda nota apareja a su vez importantes consecuencias: (a) el reco-nocimiento de prerrogativas de poder pblico (prrogatives de puissance publique y en especial, la llamada potestad de autotutela administrativa); (b) la sujecin de la Administracin a un Derecho autnomo, distinto por ello del Derecho Privado, y (c) la exclusin de la Administracin de la jurisdiccin del Poder Judicial y sometimiento a la jurisdiccin administrativa, siempre y cuando obre a travs de la funcin administrativa. Por ello es que, como Eisenmann apunt, la autonoma del Derecho administrativo debe ser entendida desde una doble significacin:autonoma adjetiva (la inmunidad del Poder Ejecu-

2 Jos Pea Sols (Manual de Derecho administrativo, Volumen Primero, Tri-bunal Supremo de Justicia, Caracas, 2004, pp. 77 y ss.) aborda este tpico, y concluye que el origen del Derecho Administrativo debe aparejarse al advenimiento de la Revolucin Francesa.

3 Hauriou, Maurice, Prcis de droit administratif et de droit public, decimose-gunda edicin, Dalloz, Pars, 2002 (reproduccin de la edicin de 1933), pp. 1 y ss.

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tivo al Poder Judicial) y la autonoma sustantiva (la existencia de reglaspropias,especficasyexorbitantesdelDerechocomn)4.

Por ello, cuando se sita el origen del Derecho adminis-trativoenlaRevolucinFrancesa,enrealidad,seestidentifi-cando los orgenes del rgimen administrativo, que es tan solo una de las variaciones del Derecho administrativo. Para los pases que no adoptaron el rgimen administrativo, por ello, la referencia a la Revolucin Francesa tiene a estos efectos poca utilidad5.

2. Replanteando el anlisis: el Estado como el presupuesto del Derecho administrativo. Los atributos estatales y la Administracin Pblica

Al indagar sobre los orgenes del Derecho administrativo en Venezuela, por ello, no podemos remontarnos a la Revolu-cin Francesa. No slo por cuanto como vimos la Revolucin Francesa en realidad slo deriv en la creacin una especial forma de organizacin del Derecho administrativo el rgi-men administrativo sino por cuanto, adems, en el caso de Venezuela, el surgimiento del Derecho administrativo no puede hacerse depender de un evento que, por trascendente, no deja de ser sin embargo forneo. Por ello, indagar sobre los orgenes del Derecho administrativo nos obliga a analizar la estrecha vinculacin entre Estado y Derecho administrativo.

En efecto, la tesis que defendemos es que el surgimiento del Derecho administrativo no depende de la Revolucin Francesa y, ni siquiera, del advenimiento del Estado de Derecho. El sur-gimiento del Derecho administrativo depende de la existencia

4 Eisenmann, Charles, Un dogme faux: lautonomie du droit administra-tif, en Perspectivas del Derecho pblico en la Segunda Mitad del Siglo XX. Homenaje al profesor Enrique SayagusLaso, Tomo IV, Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1969, pp. 419 y ss.

5 Por todos, vid. Dicey, Albert, Introduction to the study of the law and the Cons-titution, novena edicin, MacMillan and Col, Limited, Londres, 1952, pp. 328 y ss.

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del Estado, o ms correctamente, del llamado Estado moderno, con lo cual el origen del Derecho administrativo es resultado de un proceso gradual. Sebastin MartnRetortillo Baquer lo ha resumido magistralmente 6:

(...) la existencia del Derecho administrativo no es fenmeno cuyo origen quepa residenciar en un momento concreto y preciso. Como todo fenmeno humano, ir establecindose de modo progresivo, poco a poco a travs de una larga y a veces accidentada gestacin.

Ciertamente, el Derecho administrativo es un Derecho estatal, tal y como observa Allan R. BrewerCaras 7:

Hemos dicho que adems de ser un derecho de las per-sonas, el derecho administrativo es un derecho estatal en el sentido que adems de emanar del Estado, est desti-nado a regular una parte esencial de la organizacin y de la actividad del mismo; particularmente a la Administracin Pblica como complejo orgnico, su organizacin y funcio-namiento; el ejercicio de la funcin administrativa, y las relaciones jurdicas entre las personas jurdicas estatales y los administrados; siendo su objeto, por tanto, normar ins-titucionesdecarcterpblicoquepersiguenfinespblicosy colectivos, situados por encima de los intereses particula-res.

Entendemos que el Derecho administrativo es un Dere-cho estatal pues su presupuesto es el Estado, o sea, para que exista Derecho administrativo debe existir Estado. Citando de nuevo a Sebastin MartnRetortillo Baquer 8:

6 MartnRetortillo Baquer, Sebastin, Instituciones de Derecho administrativo, Civitas, Madrid, 2007, p. 38

7 BrewerCaras, Allan, Derecho administrativo. Tomo I, Universidad Exter-nado de Colombia/Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2005, p. 185.

8 Instituciones de Derecho administrativo, cit. pp. 37 y ss.

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(...) advertir que no puede hablarse de Derecho administra-tivo hasta que no existe Administracin pblica; y, obvia-mente, no cabe hablar de ella, hasta que no existe Estado e, incluso, hasta que dentro de l, aqulla no se estructura como una organizacin diferenciada de las que desempe-an otras funciones del propio Estado y se establece tam-bin el rgimen de sus relaciones con los ciudadanos

La Administracin presupone al Estado y ste, por ende, es el presupuesto del Derecho administrativo 9. En este sentido, Cassese ha enfatizado que la Administracin es una realidad tributaria del Estado, que a su vez, es una forma de organiza-cin propia del Siglo XIV 10, o sea, antes del Estado de Derecho formado en las revoluciones liberales de los siglos XVIII y XIX, incluyendo a nuestro proceso de emancipacin.

Uno de los principales exponentes de esta corriente, asu-mida con gran amplitud, es M.S. Giannini 11. A partir del significado cultural de Administracin, definida como unaorganizacin permanente destinada a prestar servicios, afirmaquejurdicamentesuconceptocomienzaadecantarseen el Medioevo. Con ste, la organizacin administrativa es una organizacin propia que se interpone entre la colectivi-dad general y los rganos constitucionales, puntualizando que el Estado comienza a formarse entre los Siglos XV y XVII. Para entonces la Administracin era la organizacin que dic-taba actos autoritarios, con lo cual, la Revolucin francesa fue

9 Vid. Ballb, Manuel, Derecho administrativo, en Nueva Enciclopedia Jurdica, Tomo I, F. Seix, Editor, Barcelona, 1985, p. 66. Para el autor, la funcin administrativa, y por ende, el Derecho administrativo supone la existencia de un Estado constituido. En Venezuela, vid. Rodrguez Gar-ca, Armando, Libertad, Estado y Derecho administrativo. El papel del Derecho administrativo en la modernidad democrtica, Revista de Dere-cho pblico N 117, Caracas, 2009, pp. 45 y ss.

10 Cassese, Sabino, Las bases del Derecho administrativo, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1994, p. 28.

11 Principalmente, vid. Giannini, Massimo Severo, Derecho administrativo, Ministerio para las Administraciones Pblicas, Madrid, 1991, pp. 37 y ss.

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determinante para la creacin del Estado de Derecho admi-nistrativo, resultado del acoplamiento de distintas figuras,desde el Derecho constitucional ingls (divisin de poderes e interdiccin a la arbitrariedad, por ejemplo), como del absolu-tismo ilustrado (la existencia de normas de Derecho pblico). Aqu se resume la dialctica de continuidad y ruptura con el Antiguo Rgimen. Con todo, Giannini advierte los riesgos del uso indebido de los trminos Derecho administrativo y Admi-nistracin,cuestionandoquienes,desdelapandectstica,afir-man la perenne existencia del Derecho administrativo, lo que Gianninicalificacomounacriatura imposible,elDerechoadministrativodesconocidoy,enfin,notasgrotescas.

Por ello, la Administracin y el Derecho administrativo tambin es una categora histrica 12. Lo es por varias razones:

La primera de ellas, pues el Derecho administrativo, como Derecho estatal, asume las consecuencias de la transformacin histrica del Estado. El trnsito del Estado absoluto al Estado liberal, y luego, al Estado social, ha marcado su innegable impronta sobre la Administracin. Aqu la nota determinante es la muta-bilidad.

La segunda razn, es que la Administracin de cada poca es el resultado de la formacin histrica del Estado, producto del amalgamamiento de distintas eta-

12 Se trata de una conclusin que ha sido objeto de diversos estudios en Dere-cho comparado. Vid. Muoz Machado, Santiago, Las concepciones del Derecho administrativo y la idea de participacin en la Administracin, en Revista de Administracin Pblica N 84, Madrid, 1977, p. 521, y posterior-mente, Tratado de Derecho administrativo y Derecho pblico General, Tomo I, Thomson Civitas, Madrid, 2004, p. 49. Vase tambin a Linde Paniagua, Enrique, Fundamentos de Derecho administrativo. Del derecho del poder al Dere-cho de los ciudadanos, UNEDColex, Madrid, 2009, p. 92. Entre nosotros, por todos, vid. BrewerCaras, Allan, Derecho administrativo. Tomo I. Los supues-tos fundamentales del Derecho administrativo. Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1996, pp. 17 y ss.

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pas. La Administracin que surge con la transforma-cin del Estado no es, en realidad, una Administracin nueva, en tanto ella preserva muchas de sus tcnicas anteriores.Deallquenopuedeafirmarsequelasfigu-ras del Derecho administrativo bajo el Estado de Dere-chosonfigurasnuevasdeunnuevoDerecho:suorigense remontar incluso al Antiguo Rgimen, y en muchos casos,setratardefigurasprestadasdelDerechocivilydelpropioDerechoromano.Estojustifica,anuestroentender, la frase polmica de Mayer, segn la cual la Constitucin pasa y la Administracin queda. Los cam-bios constitucionales, que incluso suponen la refun-dacin del Estado aun cuando es sta una expresin bastante gastada no suponen el advenimiento de una nueva Administracin. Aqu el signo es la estabilidad de la Administracin 13.

Habra todava una tercera razn. Si se asume la nocin relativa del Derecho administrativo como aqul deri-vado de la Revolucin francesa y salvando las crti-cas antes expuestas entonces, al igual que sucede con el Derecho mercantil, habr que sealar que se trata de una categora histrica pues surgi por la concreta coyuntura de la Revolucin francesa y la peculiar inter-pretacin de la separacin de poderes.

Llegamos entonces a una conclusin fundamental: el presupuesto del Derecho administrativo es el Estado, o ms

13 Como seal Mayer, el Derecho Constitucional pasa y el Derecho admi-nistrativo queda. La frase est contenida en el prlogo de la tercera edi-cin de su Derecho administrativo Alemn de 1923. Vase la explicacin a las condicionantes histricas dentro de las cuales Mayer dio esta frase en Gallego Anabitarte, Alfredo y Marcos Fernndez, Ana de, Derecho admi-nistrativo I. Materiales, sptima reimpresin corregida, Madrid, 1995, pp. 13 y ss. Nuestra explicacin de este punto, en relacin con la historia del Derecho administrativo en Venezuela, en Hernndez G., Jos Ignacio, Introduccin al concepto constitucional de Administracin Pblica en Venezuela, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 2011, pp. 27 y ss.

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precisamente, el Estado moderno 14, entendido como la forma ms perfeccionada de la organizacin del poder nico y uni-ficador.Estadomodernoquecomotalesunconceptonuevo.En efecto, como recuerda H. Heller 15, la palabra Estado es un trmino nuevo que designa una cosa totalmente nueva, a saber, la unin de las organizaciones sociales dispersas las poliarquas para crear unidades de poder continuas y recia-mente organizadas con un ejrcito, con una nica y compe-tente jerarqua de funcionarios y un orden jurdico unitario, imponiendo adems a los sbditos el deber de obediencia con carcter general. Es decir, que el Estado surge cuando el poder de dominacin se transforma en soberana institucionalizada, o sea, en institucin 16, todo lo cual requiere a su vez de una Administracin como instrumento de dominacin, tal y como estudi Max Weber 17.

14 El trmino Estado moderno se emplea para caracterizar a las organizaciones sociales que han adquirido esa unidad que es consustancial al concepto social que nos ocupa. Sin embargo, con tal expresin pareciera recono-cerse que, incluso antes, habran otros tipos de Estados. En este sentido, vid. Hauriou, Andr, Derecho constitucional e instituciones polticas, Editorial Ariel, Barcelona, 1980, p. 115. Seala el autor que el Estado (...) es una forma perfeccionada de la sociedad que no siempre ha existido.

15 Heller, Herman, Teora del Estado, Fondo de Cultura Econmica, Mxico D.F., 2002, pp. 169 y ss. Advertimos que Heller cuestiona la denominacin Estado medieval, dado que hay ciertos requisitos mnimos para afirmar la existencia del verdadero poder estatal.

16 Esto pone en evidencia la poca utilidad de separar el concepto social y jurdico del Estado. No se trata de afirmar, como sealara Kelsen, el dua-lismo del Estado, sino de apuntar que el Estado tiene dos sentidos que deben ser concebidos de manera separada, a pesar de poder aparecer indisolublemente unidos. Al afirmar que el Estado se erige en institucin, estamos afirmando su juridificacin, pues de acuerdo con Romano, la ins-titucin se compone de normas, de figuras subjetivas y de organizacin, o sea, de ordenamiento jurdico. Vid. Romano, Santi, El ordenamiento jurdico, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1963, pp. 122 y ss.

17 Weber, Max, Economa y sociedad. Esbozo de sociologa comprensiva, Tomo I, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1974, pp. 170 y ss. Este planteamiento de Weber es relevante para la hiptesis de la cual parte este trabajo, con lo que convendra recapitular, brevemente, sobre su significado. Al estudiar el concepto de asociacin (y no se olvide que el Estado es, precisamente, una asociacin), Weber aludi a la existencia de un dirigente y de un cua-dro administrativo que ejerce el poder de gobierno dentro de la asociacin

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Nuestra posicin puede ser cuestiona pues entiende que existi un Derecho administrativo, incluso, en el Estado abso-luto. Conscientes de lo relativo de esta conclusin, podemos afirmarla. El Estado absoluto conoci de un Derecho admi-nistrativo, simplemente, pues como Estado moderno contaba ya con una Administracin, entendida como el asiento del poder, y sujeta a reglas bsicas de funcionamiento. El adve-nimiento del Estado de Derecho reformul hondamente esas reglas, de acuerdo con los principios del rgimen representa-tivo: divisin de poderes, principio de legalidad, supremaca de la Constitucin y reconocimiento de derechos fundamen-tales,entreotros.LaAdministracinmodificsustcnicasdeactuacin,asumi,enfin,nuevasconductas.Peronosetratse insiste en ello de una nueva Administracin. All est el ejemplo paradigmtico observado por Tocqueville, que com-prob cmo la Administracin que surge de la Revolucin Francesa hunde sus races en el absolutismo 18.

3. Estado y Derecho administrativo en Venezuela

El surgimiento del Derecho administrativo en Venezuela, por lo tanto, est asociado a la evolucin del Estado venezo-lano. La existencia jurdica de ese Estado se inicia en 1811,

(p. 40). Luego, al abordar el estudio de la dominacin (que es la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos especficos), Weber concluye que toda dominacin sobre una pluralidad de hombres requiere de un modo normal (no absolutamente siempre) un cuadro administrativo (p. 170). La obediencia del cuadro administrativo al seor puede depender de distintos factores, que a su vez se traducirn en distintas formas de dominacin: racional basada en la autoridad legal y en autoridades impersonales; tradicional autoridad del seor llamado por la tradicin; y carismtica la obediencia es el caudillo (pp. 172173). Son en todo caso tipos ideales, que en la prctica aparecen entremezclados. Aqu se inserta entonces la dominacin legal con administracin burocrtica, en el cual la dominacin se basa en un sistema jurdico formal y racional. Esto presupone la existencia de un cuerpo de autoridades impersonales, basadas en la jerarqua administrativa (pp. 174175). Dentro de este cuadro hay a su vez un tipo puro: el cuadro administrativo burocrtico.

18 Tocqueville, Alexis de, El antiguo rgimen y la revolucin, Fondo de Cultura Econmica, Madrid, 1996, pp. 109 y ss.

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con la primera Constitucin. Difcilmente podra sealarse, sin embargo, que durante el siglo XIX venezolano el Estado tuvieselosatributosestatalesaloscualesserefiereHeller.Lascontinuas guerras civiles proyeccin de nuestra guerra de independencia junto al caudillismo imperante, aunado a la fragilidad institucional del pas, hacan que la existencia del Estado nacional fuese ciertamente precaria. Durante el siglo XIX se adelantaron esfuerzos notables por propender a tal centra-lizacin, lo que motiv a una incipiente actividad administra-tiva.Sinembargo,elresultadofinal,alcierredelsigloXIX,erala de un Estado nacional todava en formacin.

Cipriano Castro, en 1899, comenzar un proceso de signo inverso: la centralizacin del Estado. De un sistema de gobierno basado en el pacto con los caudillos locales, se pasa a un sis-tema basado en instituciones centrales de Gobierno, y entre ellas, la Administracin Pblica. A este proceso de centraliza-cincoadyuvsindudaelfindelasguerrasciviles,quepuedeubicarse en 1903. Cesadas las contiendas y revueltas militares, el esfuerzo pudodirigirse, ahora definitivamente, a la cons-truccin de un Estado nacional, sobre la base de las precarias instituciones que se venan formando durante el siglo XIX. El Estado central asumi distintos cometidos pblicos, lo que implic el esfuerzo de ordenacin jurdica de esa actividad. El resultado fue el creciente nmero de Leyes administrativas que comenzadictarsedesdeentonces.EsasLeyesreflejaronuncambio por dems notable: durante el siglo XIX el ciudadano poda prescindir del Estado central, en tanto ste no era una realidad tangible. En el siglo XX, por el contrario, el ciudadano ya no puede prescindir de ese Estado, que pasa a ser, paula-tinamente, una realidad presente. Esta realidad se consolida bajo la dictadura de Gmez, con lo cual, a su muerte Manuel Caballero Venezuela era un Estado nico y centralizado, y una nacin consolidada 19. La centralizacin del Estado vene-zolano alcanzada en esa etapa se apalanca notablemente en la

19 Caballero, Manuel, Gmez, el tirano liberal, Alfa, Caracas, 2007, p. 360.

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Administracin. Al examinarse los hitos alcanzados durante la dictadura de Gmez centralizacin de la hacienda pblica nacional;consolidacindelEjrcitoNacional;unificacinterri-torial del pas con vas de comunicacin, formacin de una burocracia centralizada se observar que todos estos hitos parten de un mismo punto: la Administracin Pblica Nacio-nal 20.

Fue precisamente en este perodo histrico de formacin del Estado nacional en Venezuela o de consolidacin, si se prefiere cuando se crea la clase deDerecho administrativocomo materia autnoma 1909 y cuando aparece el primer texto conocido de Derecho administrativo venezolano, a cargo de Federico Urbano, y publicado en 1910. El segundo texto conocido de Derecho administrativo venezolano tambin corresponde a esta poca: Federico lvarez Feo, en 1925. No es casualidad que el Derecho administrativo en Venezuela comience a ser desarrollado doctrinariamente en este perodo: la centralizacin del Estado nacional se tradujo en un creciente cuerpodeLeyesadministrativas,cuyoestudiojustificlacrea-cin de la clase y la aparicin de los primeros textos, principal-mente, formados de la actividad docente de sus autores.

ii. Estudio sistEmtico dE los primEros tExtos dEl dErEcHo AdministrAtivo vEnEzolAno

Siguiendo el informe que dirigiera el Consejo Univer-sitario de la Universidad Central de Venezuela al entonces Presidente de la Repblica, General J. V. Gmez, fue creada, mediante Decreto de 4 de enero 1909, la clase de Derecho administrativo. La memoria que presenta el Ministro de Instruc-cin Pblica al Congreso de los Estados Unidos de Venezuela en sus sesiones ordinarias de 1909, da cuenta de las particularidades de

20 BrewerCaras, Allan, BrewerCaras, Allan, El desarrollo institucional del Estado centralizado en Venezuela (18991935) y sus proyecciones contempor-neas, Universidad Catlica del Tchira, San Cristbal, 1988, pp. 16 y ss.

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la creacin de esa materia, que integraba la Ctedra de Dere-cho Constitucional y Derecho administrativo, y que se leera en el segundo ao de la carrera, bajo la denominacin Dere-cho administrativo, Cdigo de hacienda, Cdigo de Minas y dems Leyes sueltas historia del Derecho La Resolucin 274 de 5 de enero de 1909, dictada por el Ministerio de Instruccin Pblica, acord que por disposicin del General Juan Vicente Gmez, Presidente de la Repblica, se crea en la Universidad Central, conforme al Decreto Ejecutivo de fecha de ayer, la ctedra de Derecho Constitucional y Derecho administrativo y se nombra para desempearla al ciudadano Doctor Federico Urbano. En la Universidad de los Andes (segn la nmina al 22 de enero de 1909 contenida en la citada memoria) se impar-ta la clase de Derecho Poltico y Administrativo, a cargo del Doctor Marcial Hernndez S. 21.

Es decir, que a pesar de formar una sola ctedra junto con el Derecho Constitucional, su lectura se llev a cabo de manera independiente, pues su extensin y utilidad (...) han hecho imposible hasta hoy, que ambas asignaturas puedan leerse en un solo ao. Es por ello que J.M. HernndezRon, primer tra-tadista del Derecho administrativo en Venezuela 22, seal que

21 En especial, de HernndezRon, vase Historia del Derecho admi-nistrativo venezolano, originalmente publicado en Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal, N. 6, Caracas, 1938, pp. 95 y ss. Nuestros comentarios sobre la creacin de la clase de Derecho administrativo, en Hernndez G., Jos Ignacio, Hernndez G., Jos Ignacio, Una mirada al Derecho Administrativo en el centenario de su enseanza, en 100 Aos de la Enseanza del Derecho Administrativo en Venezuela 19092009. Tomo I, Uni-versidad Central de Venezuela, Centro de Estudios de Derecho Pblico, Funeda, Caracas, 2011, pp. 38 y ss.

22 Los trabajos de Federico Urbano y Federico lvarez Feo que comentamos en este ensayo, constituyen los primeros textos conocidos del Derecho administrativo venezolano, cuyo origen fue bsicamente los apuntes de sus clases. El primer Tratado, y en realidad, el primer Libro no limitado a los apuntes de clase del Derecho administrativo venezolano, es el Tratado de Elemental de Derecho Administrativo, que en dos volmenes, fue publi-cado en 1937. La segunda edicin, de 1943, const de tres volmenes. Como nuestro objeto es analizar los dos primeros textos del Derecho adminis-trativo venezolano, los comentarios al Tratado sern ms bien marginales.

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a partir de 1909, se hizo efectiva la enseanza del Derecho administrativo en Venezuela. Enseanza que cumpli cien aos en 2009 23.

Cul era la situacin del Derecho administrativo en la Venezuela de inicios del siglo XX? Como antes referamos, el estudio del Derecho administrativo no era ms que la lectura de las Leyes administrativas que, con mayor frecuencia e impul-sadas luego por el petrleo incidan en distintos mbitos del quehacer cotidiano. Se le denominaba a tal clase Leyes nacio-nales, lo que condujo a un pobre desarrollo del Derecho admi-nistrativo, fomentado tambin (lo seala as HernndezRon) en la ausencia de una burocracia profesional. En todo caso, la importancia que se le dio al Derecho administrativo en 1909 era la de las citadas Leyes administrativas, a cuya glosa se limi-taba su formacin universitaria. No obstante, Federico Urbano, primer profesor de la asignatura, adverta en 1910 (con oca-sin de las exposiciones que sobre el Derecho administrativo publicara en la Revista Universitaria) que no comprendemos el estudio de las leyes administrativas sin el de los principios que han de ser su base y fundamento, por lo que juzgamos inseparable, lo menos para el que haya de recibir el grado de Doctor en Ciencias Polticas, el conocimiento de las leyes administrativas, y los principios de la ciencia de la Adminis-tracin. Empero, al examinar el Curso de Derecho administrativo de Federico lvarez Feo, editado sobre la base de sus clases, comprobamos que la enseanza del Derecho administrativo giraba principalmente en torno a las Leyes administrativas,

23 HernndezRon, Historia del Derecho administrativo venezolano, cit., pp. 95 y ss. Sobre la enseanza del Derecho administrativo en Venezuela, vase en especial a AraujoJurez, Jos, Derecho administrativo. Parte gene-ral, Paredes, 2007, pp. 53 y ss., y Villegas, Jos Luis, La enseanza del Derecho administrativo en Venezuela. En la bsqueda de nuevos mto-dos y sistemas, en Derecho administrativo iberoamericano. Tomo III, Paredes, Caracas, 2007, pp. 2.517 y ss.

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al punto de prestarse atencin, por ejemplo, a la recoleccin y explotacin de las plumas de garza 24.

Junto a este estudio exegtico, el Derecho administrativo se caracteriz por la carencia de textos universitarios. La Revista Universitaria, en su nmero 54 (diciembre de 1911) dio cuenta de esta realidad, a consecuencia de la peticin cursada por varios estudiantes de Ciencias Polticas en la cual exhortaron al Ministro de Relaciones Interiores a ordenar la recopilacin de un volumen de las diversas leyes y decretos que forman el Derecho administrativo Venezolano. La importancia del Derechoadministrativosejustific,deesamaneraglosandolas palabras de Carlos F. Grisanti, en la reapertura de clases de la Universidad en que l resume la legislacin dictada para alcanzar la mayor suma de felicidad. A la caresta de tex-tos, la RevistaagregabaladificultadenencontraresecuerpodeLeyes administrativas.

El vaco tardara en ser llenado. El Tratado Elemental de Derecho administrativo de J. M. HernndezRon de 1937 (profe-

24 El texto de Derecho administrativo del profesor Federico Urano fue publi-cado en la Revista Universidad, a partir de los nmeros editados desde 1910. Lamentablemente, como comprob en su momento HernndezRon, luego Allan R. BrewerCaras y, ms recientemente, nosotros, estos textos estn incompletos, al menos, en la Biblioteca Rojas Astudillo (Caracas). El segundo texto conocido de Derecho administrativo es el del segundo profesor de la Clase, Federico lvarez Feo, correspondiente a sus clases de las dcada de los veinte. BrewerCaras refiere, citando a HernndezRon, que estos textos nunca fueron publicados. Hay, en todo caso, una edicin mimeografiada que recoge el Curso de finanzas y leyes de hacienda y el Curso de Derecho administrativo del Profesor lvarez (Caracas, 1975). Los textos de Federico Urbano y Federico lvarez Feo, junto al artculo de HernndezRon, fueron luego recogidos en el libro Textos Fundamentales del Derecho Administrativo (Cien aos de la creacin de la Ctedra de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela), Academia de Ciencias Polticas y Sociales, Caracas, Caracas, 2010, en el cual nos correspondi escribir el estudio introductorio. Un completo anlisis comparativo de los programas de Urbano y lvarez, puede ser visto en BrewerCaras, Allan, Una pin-celada histrica sobre el sistema de enseanza del Derecho administra-tivo, en Desafos del Derecho administrativo contemporneo, Tomo I, Paredes, Caracas, 2009, pp.23 y ss.

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sor, desde 1931, de la ctedra, entonces denominada Derecho administrativo y leyes especiales), constituye la primera obra de sistematizacin no exegtica del Derecho administrativo, en especial, en su primer tomo. Suceda, as, el presupuesto que V.E. Orlando ha sealado para arraigar el estudio jurdico del Derecho administrativo como sistema. Empero, la llamada parte especial del Derecho Administrativa segua el curso de las Leyes administrativas, como luego hara Toms Polanco Alcntara en su extraordinario Derecho administrativo Especial de 1959 25.

1. El Derecho administrativo en Federico Urbano (1910)

El primer texto de Derecho administrativo venezolano, del cual tengamos noticias, corresponde al primer profesor de la asignatura, Federico Urbano, y fue publicado a partir de 1910, es decir, en los comienzos del rgimen gomecista, lo que es indicio importante para sostener que la centralizacin del Estado venezolano es un proceso que inicia en 1899. El pro-ceso de centralizacin del Estado iniciado con Cipriano Castr llev a un proceso de organizacin de ese Estado a travs de las Leyes administrativas, cuyo nmero creci de tal manera quese justificsuestudiosistemticoa travsde laclasedeDerecho administrativo, aun cuando su contenido era tal que a decir de Urbano hubiesen hecho falta dos aos para com-pletar su estudio26.

25 Recientemente se ha reimpreso en Venezuela el trabajo del profesor Toms Polanco Alcntara (Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 2012). El profe-sor BrewerCaras realiz, para la ocasin, un estudio de la relevancia de esa obra (pp. IX y ss.).

26 Urbano, Federico, Exposicin de Derecho administrativo venezolano. Utilizaremos la versin contenida en el libro de la Academia de Ciencias Polticas y Sociales, ya citado, Textos fundamentales del Derecho administra-tivo (p. 10).

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A. La relacin AdministracinLibertad

Federico Urbano comenz sus lecciones con unos prole-gmenos, orientados a establecer los principios bsicos del Derecho administrativo. All, asoma Urbano una primera aproximacin conceptual al objeto del Derecho administra-tivo 27:

La funcin primordial del Estado, la que informa su carc-ter y le distingue de las dems esferas sociales, es la de mantener inalterable el orden del Derecho en el seno de la sociedad;yporellopuededefinirseelEstado,comohemoshecho en otras ocasiones: la sociedad organizada para el mantenimiento del orden del derecho en el seno de ella

Se desprende de tal aproximacin una referencia general a la idea de orden pblico y, de manera correlativa, el recono-cimiento del poder del Estado para restringir las libertades de los ciudadanos, precisamente, en defensa de ese orden pblico. Aqu, el autor alude a las dos escuelas que han analizado las relaciones entre el Estado actuando en este mbito como Administracin y el ciudadano: la escuela individualista, que tiende a limitar la accin del Estado, y la escuela socialista, que propende a que el Estado dirija la accin social en todas las esferas de su actividad: quiere crear la tutela del Estado sobre todaslasdemsesferassociales,afindehacerdelelmotornico de todo el mecanismo de la sociedad. Urbano se decanta por rechazar la aplicacin de la escuela socialista 28:

Siemprehemosestadoafiliadosa laescuelaquetiendeaindependizar las diferentes esferas de la actividad humana, y hemos pensado y pensamos que el poder social del Estado

27 Urbano, Federico, Exposicin de Derecho administrativo venezolano, cit., p. 11

28 Urbano, Federico, Exposicin de Derecho administrativo venezolano, pp. 11 y 12. De esa pgina se toma la cita que hacemos a continuacin, en el texto principal.

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no debe tener otra influencia sobre aquellas otras esferassociales sino la de mantenerlas en la independencia en que nuestra razn las concibe para contribuir a la armnica rea-lizacin del desenvolvimiento del ser racional

Formulada esta premisa, Urbano resume una mxima que sintetiza muy bien la esencia del rgimen republicano que ins-pir la construccin de la Repblica Liberal en Venezuela, en el siglo XIX:

Porque hemos credo que la sociedad es para el individuo y no el individuo para la sociedad, porque el individuo tiene unfinpropioylasociedadesunmedioderealizarlo

La sociedad es concebida por Urbano como una organiza-cin libre y preexistente al Estado, que condiciona bajo el rgi-men representativo al Gobierno. Ciertamente, el autor alude a sociedad, pero la expresin debe entenderse referida al con-cepto ya tratado de Estado, es decir, la sociedad organizada. Luego, el sentido general de la expresin comentada es que el Estado, al realizar el poder administrativo, debe orientarse al individuo, lo que no niega la relevancia de ese poder adminis-trativocomomediodecoaccinparalarealizacindelosfinesesenciales del Estado. Ese poder administrativo, de tal manera, emana inmediatamente de la naturaleza del Estado y ste no puededejardeejercerlaparallenarlosfinesdesuexistencia.

B. Derecho administrativo, relaciones con los ciudadanos y Derecho civil

El Estado entra en relaciones con los ciudadanos para la consecucindesusfines,talycomoresumeUrbano.Hayser-vicios explica Urbano cuya trascendencia para el bienestar y los intereses de la comunidad obligan al Estado a intervenir para procurar su direccin y hacer efectivas las obligaciones que de ellos tienen que nacer. Tales servicios (entre los cuales se enumera la apertura, conservacin y vigilancia de las vas

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de comunicacin, salubridad pblica e instruccin pblica, entre otras) dan lugar a relaciones jurdicas que no pueden confundirse con las que la naturaleza establece entre estos y que garantiza el Derecho Civil y estn bajo la salvaguardia del poder judicial.

Las relaciones jurdicas regidas por el Derecho Civil exis-ten, as, entre los ciudadanos, pero tambin entre los ciuda-danos y el Estado, de forma tal que esas relaciones quedan gobernadas por el Derecho Civil y tuteladas por el Poder Judi-cial 29. Pero hay casos en los cuales el Estado acta como repre-sentante de la comunidad para servir y promover los intereses de sta, lo que da lugar a relaciones regidas por el Derecho Penal o Constitucional, pero tambin a relaciones en las cuales el Estado extiende su accin un poco ms all de la protec-cin a los derechos de los particulares y ve por la garanta de los intereses de la comunidad: promueve el bienestar general y atiende a satisfacer necesidades de la colectividad a que no puede atender el inters individual. Estas relaciones, precisa-mente, son las que se encuentran regidas por el Derecho admi-nistrativo.

C. La definicin de Derecho administrativo

Llegado a este punto, Federico Urbano formula la que podra ser la primera definicin de Derecho administrativovenezolano 30:

29 De acuerdo con Urbano, el Estado considerado como persona jurdica puede hallarse ligado con los ciudadanos por vnculos civiles, por ejem-plo, cuando celebra un contrato de obras que da lugar a relaciones pura-mente civiles como si (se) hubiese celebrado entre dos ciudadanos; de suerte tal que as el Gobierno, representante del Estado, como el ciuda-dano contratista deberan ocurrir a los funcionarios judiciales competen-tes cuando se quisiese hacer efectivo el cumplimiento de las condiciones de ese contrato (Exposicin de Derecho administrativo venezolano, p. 13). Preciso es retener esta frase, para contrastarla con lo que luego seala el autor al definir el Derecho administrativo.

30 Exposicin de Derecho administrativo venezolano, pp. 1314.

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Laramadelderechopblicoquefijalasreglasquehandeguiar al Estado en la realizacin de los principios de Dere-cho Pblico; y las relaciones del Estado y de los ciudadanos, en todo lo que se dirige a proveer el bien de la comunidad.

LadefinicindeUrbanosebasaenotrastantasdefinicio-nes extradas de un autor espaol de Derecho administrativo, que ha tenido la paciencia de reunirlas. As, se cita a Abella, Batbie, Colmeiro, Cuesta, Diedonn, Ducroq, Faucart, Lafe-rriere, Laserna, Macarel, Manna, Mellado, Merucci, Posada Herrera, Santa Mara, Serrigny, Trolley y Vico 31.

En el estudio de tal Derecho, Urbano diferencia a los principios de legislacin que comprenden la Ciencia de la Administracin de la legislacin positiva el Derecho administrativo. Aclara sin embargo que, aun cuando el estu-dio se centra en la legislacin positiva (las Leyes administrativas) es preciso tomar en cuenta los principios de legislacin, cuyo estudio es necesario para hacer comprender el sentido de las Leyes administrativas y facilitar su aplicacin.

D. La materia de Derecho administrativo

El concepto de Derecho Administrativo aportado por Urbano es claramente descriptivo, y parte de considerar que el Estado a travs de la Administracin puede actuar bajo normas de Derecho Civil o bajo normas de Derecho Pblico, las cuales slo aplicarn cuando la Administracin acte para proveer el bien de la comunidad. Al desarrollar este concepto, Urbano vuelve sobre la relacin entre la Administracin y la

31 Al respecto, opina HernndezRon que sin duda, una de las fuentes de informacin del Profesor Urbano fue el Tratado Elemental de Derecho Admi-nistrativo por el doctor Fernando Mellado, autor espaol, Catedrtico de la Universidad de Madrid hacia fines del siglo pasado, pues este texto contiene casi todas las definiciones que aqul transcribe (Historia del Derecho administrativo venezolano, en Textos Fundamentales del Derecho Administrativo (Cien aos de la creacin de la Ctedra de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela), cit., p. 62).

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libertad general del ciudadano, para apuntar que de acuerdo a la Constitucin, las relaciones de los ciudadanos con el Estado parten del rgimen representativo, que permite a los ciudada-nos participar en la formacin del poder de acuerdo con el marco de garantas establecidos en la propia Constitucin a travs del reconocimiento de los derechos polticos y civiles. Sin embargo, es indispensable que el Estado, al entrar en rela-cin con los ciudadanos, limite tales derechos civiles y pol-ticos,con locualparaUrbanoseprecisafijar los lmitesycondiciones bajo los cuales tales derechos pueden ser reclama-dos y atendidos.

Para Federico Urbano, la garanta de los derechos polti-cos y civiles del ciudadano, en el rgimen representativo, es la materia del Derecho administrativo, o sea, la accin del Poder Pblico tendente a garantizar o hacer efectivos los dere-chos de cada uno de los ciudadanos, garantizados por la Carta Fundamental.La intervencindelEstadose justificaante lanecesidad de satisfacer ciertas necesidades del ciudadano que difcilmente podran ser atendidas por el inters privado, ya porque los elementos que para ello seran necesarios no estn al alcance de las individualidades, ya porque la concurrencia de esas necesidades engendrara choque entre intereses par-ticulares que haran imposibles la satisfaccin de aquellas. Urbano coloca algunos ejemplos de tales necesidades, as, el sufragio, la proteccin de la inviolabilidad del hogar, la crea-cindeinstitutosbenficosylagarantadelorden.Deeselistoextrae Urbano la siguiente conclusin32:

(...) la materia del Derecho Administrativo, es todo lo que contribuyaahacereficaceslosderechospolticosdelosciu-

32 Exposicin de Derecho administrativo venezolano, p. 19. Este concepto de Urbano, a decir de HernndezRon, fue tomado de Mellado, para quien el Derecho administrativo se orienta a la satisfaccin de las necesidades colectivas en el cumplimiento de los fines sociales y en la vida externa y de relacin del Derecho Pblico. Vid. Historia del Derecho administra-tivo venezolano, cit, p. 63.

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dadanos y a satisfacer aquellas necesidades que se originan de la accin colectiva o del desenvolvimiento de las fuerzas sociales,yqueesnecesarioparalarealizacindelfinracio-nal del Estado.

Es relevante destacar cmo en este trabajo, la Administra-cinaparececonfiguradaenatencinalservicioalciudadanoy, en concreto, al servicio a sus derechos fundamentales 33. Urbano seala, en este punto, dos lmites al Derecho adminis-trativo, es decir, a la intervencin del Estado orientada a asegu-rar la satisfaccin de tales necesidades:

En primer lugar, Urbano acota que las relaciones entre ciudadanos deben quedar gobernadas por el Derecho Civil bajo el amparo del Poder Judicial, mientras que las relaciones del ciudadano frente al Estado como repre-sentante de la colectividad, para la realizacin de los finesracionalesdelEstado,handequedarregidasporel Derecho administrativo.

En segundo lugar, la actividad que asume la Adminis-tracin puede ser traspasada a los ciudadanos, cuando stos adquieran la capacidad para su gestin. Para Urbano, el desenvolvimiento de las fuerzas sociales la difusin de las luces, el desarrollo de la riqueza pblica pueden ir dando por resultado que la iniciativa indivi-dual y la accin privada invadan el campo de la accin administrativa, asumiendo la direccin que hasta hoy est bajo la tutela y direccin del Estado. Coloca como ejemplo la instruccin pblica, en la cual la actividad del Estado se ha reducido a la supervigilancia.

33 Urbano sostiene que el objeto del Derecho administrativo es garantizar al ciudadano el ejercicio de los derechos que el Derecho Pblico le otorga, as como promover y ejecutar cuanto se juzgue necesario para la realiza-cin del bien social (p. 21).

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Esta ltima aseveracin deriv en una crtica de Hernn-dezRon, para quien la evolucin del Derecho administrativo (a medida que la teora socialista ha ido tomando posiciones cada vez ms expectantes) ha mostrado la intervencin del Estado intensamente, como sera el caso de la educacin. Hay un dato que debe retenerse: el tiempo que media entre la obra de Urbano (1910) y la de HernndezRon (1938) ya haba marcado una profunda transformacin en la Administracin Pblica, a favor de una mayor intervencin 34.

E. Las caractersticas de la buena Administracin

ConfiguradalamateriadelDerechoadministrativo,enlostrminos sealados, Urbano seala cules deben ser las carac-tersticasquehadereunirlaAdministracin.Atalfin,acotaen primer lugar la relevancia del principio de legalidad: la Ley es la primera fuente de Derecho administrativo, y junto a ella, el Reglamento puede tambin cumplir una funcin normativa sin alterar la sustancia de la disposicin legal y sin lesionar los derechos que ella otorga o garantiza 35.

En segundo lugar, Urbano seala como caractersticas necesarias de la buena Administracin la unidad y la des-centralizacin. La unidad es entendida como jerarqua: la Administracin debe operar a travs de cargos con tareas pro-piasyjerrquicamentedistribuidas.Esaunidadhacemsefi-caz y expedita la accin administrativa y da ms garanta a los gobernadosrespectoalaeficaciayseguridaddesusderechos.La descentralizacin, por su parte, se opone a la centralizacin, considerada como contraria a la buena Administracin 36.

34 En su Tratado, HernndezRon examina en detalle la evolucin del Dere-cho administrativo desde la doctrina individualista hasta la doctrina intervencionista (Tomo I, pp. 167 y ss.).

35 Exposicin de Derecho administrativo venezolano, p. 20. 36 Llama la atencin la crtica que hace Urbano a la centralizacin, pues

sta ser uno de los principios centrales del Gobierno que, desde 1899, comenz a desarrollarse en Venezuela, y que para el momento en el cual Urbano escribe su Exposicin, ya se haba manifestado.

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En tercer lugar, Urbano estudia a la Administracin a tra-vs de la separacin de poderes, pero cuidndose de no equi-parar Administracin a Poder Ejecutivo. Si bien ambos se confunden con frecuencia, es necesario mantenerlos diferen-ciados pues el Poder Ejecutivo ejerce funciones de otro linaje (parece referirse aqu a la actividad de Gobierno), lo que jus-tifica sudenominacin como Poder Ejecutivo y no PoderAdministrativo 37.

2. El Derecho administrativo en Federico lvarezFeo (1925)

Federico Urbano regent la clase de Derecho administra-tivo hasta 1916, cuando la Universidad Central de Venezuela fue cerrada. Desde entonces, el estudio del Derecho admi-nistrativo se redujo a la Escuela de Ciencias Polticas y a las Universidades en ciudades del interior (Mrida, Trujillo, San Cristbal y Valencia). Si bien no se conocen textos de Dere-cho administrativo en este perodo, HernndezRon efectu el estudio de la Sinopsis de conocimientos requeridos para optaralCertificadoOficialdeSuficiencia correspondientealTtulo de Abogado, redactado por la Comisin Nacional de Ciencias Polticas. Esa Sinopsis, que describa el contenido temticonecesariopara laobtencindelCertificado, fuedic-tadaen1915ymodificadaen1917.Dentrodesucontenidoseencuentran los temas correspondientes a Derecho administra-tivo,yque reflejanbien cul era lavisinacadmicaquedeesa disciplina se tena. Para HernndezRon, en esa Sinopsis seaprecia la influenciadeBerthlemyencuantoa ladistin-cin de los servicios pblicos esenciales y facultativos. En todo

37 No entendemos, por ello, la observacin que formula HernndezRon, en el sentido que predomina en Urbano la tesis que centra el Derecho admi-nistrativo en el Poder Ejecutivo, lo que es una orientacin nacida en Fran-cia, citando HernndezRon a Berthlemy. En realidad, Urbano no limita el Derecho administrativo al Poder Ejecutivo, sino que por el contrario, distingue la Administracin de ese Poder Ejecutivo, en tanto se engloba tambin al Gobierno (Historia del Derecho administrativo venezolano, cit., p. 64).

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caso, el contenido fue principalmente exegtico, llevado por las cada vez ms crecientes Leyes administrativas, lo que dot a esa Sinopsis de un contenido ms bien desordenado, carente de cualquier sistematizacin 38.

La Universidad Central de Venezuela fue reabierta en 1922, regentando la Ctedra llamada Derecho administrativo y Leyes especiales Federico Alvarez Feo, quien lleg a publicar las notas de sus clases, en lo que constituye, por ello, el segundo texto de Derecho administrativo conocido en Venezuela 39. A diferencia del trabajo de Urbano, se trata de un texto en el cual se intercalan esquemas de los temas con algn desarrollo ms pausado, muy especialmente, en los comentarios de las muchas Leyes administrativas que all se citan. Ello en parte era consecuencia del propio contenido de la Ctedra, que como su nombre lo indicaba, daba preferencia al estudio exegtico de las Leyes administrativas, que ya para 1925 haban alcanzado un nmero notable, como resultado del progresivo proceso de centralizacin del Estado nacional.

Una posible explicacin de ello es que la importancia pri-mera dada a la Ctedra no era el estudio dogmtico del Dere-cho administrativo, sino el estudio de las muy diversas y numerosasLeyesadministrativas,cuyadispersindificultabasu difusin entre los estudiantes de Derecho 40.

38 HernndezRon es muy crtico con la Sinopsis de 1915, en la cual seala que hay una mezcolanza de divisiones; reveladora de gran confusin, y de aqu su heterogeneidad. Respecto a la Sinopsis de 1971, acota Hernn-dezRon que en ella, se recomendaba la lectura de Berthlemy, Hauriou y Bonnard (Historia del Derecho administrativo venezolano, p. 71). Vase en sentido similar a BrewerCaras, Allan, Una pincelada histrica sobre el sistema de enseanza del Derecho administrativo, cit., pp. 23 y ss.

39 HernndezRon seal cmo fue confeccionado un Cuaderno con los apuntes de las clases de Federico Urbano, el cual no lleg sin embargo a publicarse. La primera publicacin en Venezuela, por lo tanto, fue reali-zada en la obra ya comentada, Textos fundamentales del Derecho administra-tivo, pp. 85 y ss., intitulada Curso de Derecho administrativo.

40 Una queja que se haba formulado mucho antes, apuntaba precisamente a la dificultad de estudiar las Leyes administrativas, incluso, para deter-

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A. El contenido de la actividad administrativa de acuerdo a la distincin entre servicios facultativos y esenciales

Para abordar el anlisis de las Leyes administrativas, lvarez Feo adopta la ya comentada distincin entre servicios facultativos y esenciales, que si bien se inspira en Berthlemy, se separa sin embargo en algunos detalles 41. Esto llev al autor a realizar un detallado estudio de las Leyes administrativas que conforman cada uno de estos servicios, con lo cual, la obra de lvarez Feo aparece ms centrada en la parte especial del Derecho administrativo que en la parte general.

Otro indicio del nivel de detalle de las Leyes administrati-vas analizadas por lvarez Feo, es la distincin realizada entre la polica general y la polica especial. El concepto de polica se asume a partir del orden pblico, pero siempre subordi-nadoalaLeypenal.Atalfin,entiendequelaproteccindelorden pblico supone una funcin preventiva y otra funcin represiva, pero advierte que tal funcin represiva el castigo impuesto por las infracciones cometidas debe estar a cargo del juez penal y no de la Administracin 42.

minar cules estaban vigentes. A ello hace referencia HernndezRon en Historia del Derecho administrativo venezolano, cit., pp. 51 y ss.

41 Bsicamente, pues lvarez Feo incluye dentro de servicios facultativos servicios que Berthlemy considera esenciales y viceversa. Vid. Hernn-dezRon, Historia del Derecho administrativo venezolano, cit., pp. 73 y ss. Un ejemplo muy notable queremos extraer: mientras Berthlemy califica como facultativo el servicio de gestin de bienes patrimoniales, lvarez Feo lo cataloga como esencial, abarcando el aprovechamiento de los hidrocarburos. No es de extraar que, con tal calificacin, quiso real-zarse la importancia estratgica que ya para 1925 tenan los hidrocarburos en la economa venezolana. En otros puntos, HernndezRon observa la influencia de Santamara de Paredes, as, en las subdivisiones de los ser-vicios administrativos facultativos.

42 Curso de Derecho administrativo, pp. 200 y ss. No avanza el autor cul es el contenido de la funcin represiva, pero pareciera estar refirindose a la imposicin de penas privativas de libertad, dado que las Leyes admi-nistrativas por l estudiadas s contenan medidas represivas a cargo de la

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Para el autor, el servicio de polica es aquel que tiene por misin: impedir o hacer cesar por medio de la fuerza las tras-gresiones a la ley penal y auxiliar a la administracin de justi-cia para descubrir los culpables y comprobar el cuerpo de los delitos. Hay, as, Administraciones que tienen su propia poli-ca lo que sera la polica especial y cuerpos que operan con la polica general.

B. La responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica

Como sea que la obra de lvarez Feo intercal partes esquemticas con desarrollos conceptuales, ciertos temas apa-recen tratados en un tono ms dogmtico. Sucede as de manera especial con la responsabilidad patrimonial de la Administra-cin Pblica. Se explica cmo en un principio se parti de la irresponsabilidaddelaAdministracin,paraluegoafirmarsela tesis contraria. En tal sentido, el Estado puede ser responsa-ble por los daos causados a los ciudadanos, en su actividad legislativa y judicial, pero tambin por la actividad del Poder Ejecutivo. El Poder Ejecutivo, por ende, puede incurrir en res-ponsabilidad civil, salvo cuando dicte un Reglamento, caso en el cual la responsabilidad queda supeditada a la inconstitucio-nalidad de tal norma. Se llega incluso a asomar la diferencia entre la falta imputable al Poder Ejecutivo y la falta atribuible al funcionario pblico 43.

Administracin, distintas a la privacin de libertad. Por ejemplo, la des-truccin de la propiedad privada por razones sanitarias (p. 225).

43 Curso de Derecho administrativo, cit., pp. 103 y ss. Muy notable es el anlisis de las sentencias de la Corte Federal y de Casacin, referidas a demandas intentadas por quien fue Presidente, Ciprino Castro, y que pre-cisamente distinguen entre la responsabilidad atribuida al Poder Ejecu-tivo y la responsabilidad atribuida al funcionario (pp. 108 y ss.).

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C. Los servicios facultativos de carcter econmico: la intervencin administrativa y el liberalismo

Al momento de estudiar los servicios pblicos facultati-vos, lvarez Feo analiza la intervencin del Estado en el trans-porte de personas. Comienza sealando que hay dos escuelas que abordan el estudio de la intervencin administrativa en la economa: la escuela individualista, que defienden queel Estado debe abstenerse de toda intervencin, y la escuela intervencionista, que acepta la intervencin pblica, en espe-cial, en materia de ferrocarril. Luego, seala que en la prctica ha triunfado en todas partes de manera absoluta la doctrina intervencionista. En Venezuela, en todo caso, la intervencin administrativa en materia de transporte, concretamente ferro-carriles, de acuerdo a las Leyes que estudi lvarez Feo, se realiz por medio de concesiones 44.

No puede apreciarse una objecin por parte de lvarez Feo a la intervencin administrativa en los sectores econmi-cos por l estudiados, como es el caso de correos, telgrafos y telecomunicaciones.Porelcontrario,talintervencinesjustifi-cada por el carcter estratgico de la actividad o por la mayor capacidad de la Administracin para asumir su gestin. Esto marca un cambio importante con la posicin de Urbano, quien postulaba una actividad administrativa basada en la menor intervencin como resguardo a la libertad. Nuevamente, la distancia entre uno y otro texto acredita la evolucin de la acti-vidad administrativa, que pas de una actividad tpicamente abstencionista a una actividad de mayor intervencin, como consecuencia del entonces incipiente efecto del petrleo en la economa venezolana.

44 Curso de Derecho administrativo, pp. 295 y ss. Como bien recuerda el autor, en Venezuela, las concesiones de ferrocarriles durante las ltimas dcadas del siglo XIX, tuvieron un peso importante, en especial, ante el cometido del Estado consistente en fomentar la construccin de ferroca-rriles bajo el sistema de concesin. Apunta cmo, inicialmente, el objetivo fue la explotacin de tal actividad mediante la gestin directa del Estado, intento que al fracasar, dio paso al sistema de concesiones.

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3. Recapitulacin: los rasgos iniciales del Derecho administrativo venezolano en la primera doctrina

La publicacin del primer texto conocido de Derecho administrativo venezolano es ciertamente tardo: 1910 45. Her-nndezRon explica esta tardanza no slo en la deficienciageneral de los estudios acadmicos en Venezuela, sino en espe-cial, por las particularidades del medio venezolano, poco pro-penso (escribe el autor en 1938) a la formacin del funcionario pblico y al respeto a la legalidad administrativa 46.

Lo cierto es que los primeros textos del Derecho admi-nistrativo abordaron el estudio de esta disciplina no desde la perspectiva de la llamada parte general, sino desde la parte especial. Enello, creemos, influyelcrecimientode lasLeyesadministrativasaun ritmoque justificel esfuerzode resu-mir, en un orden temtico, que no sistemtico, sus principios fundamentales.

As, en los dos primeros textos de Derecho administra-tivo venezolano, de los profesores Federico Urbano y Federico lvarez Feo, se aborda el Derecho administrativo venezolano en dos momentos distintos (1910 y 1925), pero con un punto en comn: la relevancia dada al estudio de las Leyes adminis-trativas,cuyonmerocrecientejustificlacreacindelaclasede Derecho administrativo en 1909. El nivel de detalle de tales

45 Sin pretensin de exhaustividad, cabe acotar que ya mucho antes de esa fecha, en otros pases se haban publicado textos de Derecho administra-tivo. En el caso de la Amrica espaola, vid. Matilla Correa, Andry, Los primeros pasos de la ciencia del Derecho administrativo en Cuba, Universidad Carlos III de Madrid, 2011. All comenta el texto Breve tratado de Derecho Administrativo espaol general del reino y especial de la isla de Cuba, de 1847, de Jos Mara Morilla. Especialmente, en las pginas 316 y siguientes, Matilla pasa revista de las primeras obras en la Amrica Espaola en el siglo XIX.

46 Historia del Derecho administrativo venezolano, cit., pp. 47 y ss. Cita el autor el trabajo de Brice, ngel Francisco, Leccin inaugural de la Cte-dra de Derecho administrativo y Leyes especiales en la escuela de Cien-cias Polticas en Maracaibo, en Revista del Colegio de Abogados del Zulia, N 80, 1937.

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Leyes, apreciable muy en especial en la obra de lvarez Feo, es ndice relevador de los cambios que comenzaron a darse en el Estado venezolano a partir de 1899, orientados a la centrali-zacin del Estado nacional y, como consecuencia, la consolida-cin de una Administracin centralizada, en el marco de los regmenes autocrticos de Cipriano Castro (18991908) y Juan Vicente Gmez (19081935).

El grado de detalle de las Leyes administrativas demues-tra tambin la intensidad de la intervencin administrativa, la cual en todo caso fue creciente, lo que se evidencia en la diferente perspectiva desde la cual asumen el estudio de tales Leyes los dos autores comentados. Federico Urbano se inclin por la escuela individualista, rechazando la tutela del Estado y proponiendo, por ello, el traspaso de servicios atendidos por la Administracin a la iniciativa privada. Quince aos despus Federico lvarez Feo asumir una posicin distinta: no cues-tiona la intervencin administrativa en la economa, la cual porelcontrariollegaajustificar.Enloscomentariosqueaestasdos obras realiza aos despus (1938) J. M. HernndezRon, la tendencia fue la crtica a la postura de Urbano y la recepcin de la visin de lvarez Feo.

Precisamentepor ese enfoque, la definicindelDerechoadministrativo (en especial, en la obra de lvarez Feo) no se hace a partir de un rgimen exorbitante, ni tampoco se carac-teriza al Derecho administrativo como un Derecho especial. El enfoque es ms bien descriptivo: el Derecho administrativo estudia la actividad orientada al servicio a los ciudadanos, en especial, a sus derechos fundamentales. Recuerda este enfoque el concepto que, tiempo despus, ser asumido por la doctrina italiana: la Administracin se encarga de la gestin concreta del inters pblico 47.LarealizacindelosfinesdelEstadoatravs de relaciones entre el ciudadano y la Administracin se manifest, como lo hemos sealado, en un nmero creciente de

47 Por ejemplo, Guido Zanobini, Corso di Diritto Amministrativo, primer volu-men, octava edicin, Giufrr, Milano, 1958, 1 y ss.

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Leyes administrativas. Esto permite, cuando menos, matizar laafirmacinquehicieraHernndezRon,encuantoalescasopeso que tuvo el principio de legalidad, como causa determi-nante del atraso en el estudio del Derecho administrativo 48.

Es importante advertir que la referencia al principio de legalidad, en el perodo comprendido entre 1899 y 1935 (den-tro del cual se inscriben las dos obras comentadas) tiene un claro sentido utilitario, dado que el carcter autocrtico de esos regmenes impeda considerar la existencia de un principio de legalidad en el sentido democrtico que esa expresin tiene. Salvando esta cuestin, es innegable no slo el peso que la Ley tuvo en este perodo (en concreto, la Ley administrativa), sino el cuidado puesto no slo en la elaboracin de esas Leyes sino en su recopilacin 49. Por ello, salvo las reas de inters pro-pias del Gobierno (en especial, de Juan Vicente Gmez), rigi en Venezuela un Estado de Derecho pero entendido como Estado de legalidad, es decir, la ordenacin de la actividad de la Administracin por la Ley, no como lmite de su actividad en defensa y proteccin de la libertad algo impensable en un rgimen no democrtico sino ms bien como criterio ordena-dor de esa actividad, en un claro propsito de racionalizar la actividad administrativa.

Que el contenido de las primeras obras comentadas no haya dado especial inters al desarrollo de la parte general, sinembargo,noimpideconsiderarlainfluenciaqueesasobrastuvieron en el primer estudio sistemtico de nuestra disci-plina (el Tratado elemental de HernndezRon, de 1937), el cual influyasuvezotraobrafundamentalenelDerechoadminis-trativo venezolano: el Derecho administrativo especial de Toms Polanco Alcntara (1959), que sigue precisamente el estudio temtico de las Leyes administrativas. La completa sistema-

48 Historia del Derecho administrativo venezolano, cit., pp. 47 y ss.49 Recuerda HernndezRon cmo en 1913 se ordena la publicacin del

ndice de Leyes vigentes. Historia del Derecho administrativo venezo-lano, cit., p. 52.

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tizacin del Derecho administrativo venezolano slo llegara tiempo despus, bajo la rectora de Antonio Moles Caubet, que cre en la Universidad Central de Venezuela un seminario de Derecho Pblico que luego dara lugar al Instituto de Derecho Pblico. De las aulas del Instituto saldran los dos textos que, culminados en 1963, marcarn el inicio del estudio sistemtico del Derecho administrativo venezolano, de acuerdo a los par-metros del rgimen administrativo francs: el Manual de Dere-cho Administrativo de Eloy Lares Martnez (quien sucedi en la ctedra a HernndezRon) y Las instituciones fundamentales del Derecho Administrativo y la jurisprudencia venezolana de Allan R. BrewerCaras 50.

50 Sobre la influencia del Instituto de Derecho Pblico, vase, de Allan R. BrewerCaras, Perspectiva histrica sobre el Instituto de Derecho Pblico y el Derecho administrativo y su rol en la enseanza universita-ria en Venezuela, en 100 Aos de la Enseanza del Derecho Administrativo en Venezuela 19092009. Tomo I, cit., pp. 11 y ss. Vase igualmente la obra conmemorativa al cincuentenario de ese texto, [completar].

LOS ORÍGENES DE LA DOCTRINA DE DERECHO …€¦ · rras civiles que se venían sucediendo desde los inicios de nues ... de importancia bajo el régimen de Castro y jugó un ... de

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