Los municipios frente a las Autonomas Departamentales y el
Estado Plurinacional en Bolivia
INTRODUCCIN
Actualmente Bolivia se encuentra en momento crucial en su
historia. Se est desarrollando un profundo debate sobre su
reorganizacin poltico territorial, la misma que delimitar el marco
normativo legal para la implementacin de su segunda fase de
descentralizacin.
En esta discusin se han planteado dos propuestas principales:
Autonomas Departamentales y el Estado Plurinacional; las mismas que
responden a dos actores contrapuestos. En primera instancia estn
los departamentos productores de hidrocarburos, que cuentan con el
respaldo de la oposicin poltico partidaria al gobierno actual, y
tambin con el apoyo de las lites del oriente boliviano. En segunda
instancia se encuentra el gobierno del presidente Evo Morales que
cuenta con un alto nivel de legitimidad social, lo que le ha
permitido contar con un alto nivel de representacin en el Poder
Legislativo y en la Asamblea Constituyente. Las posturas de ambos
actores y falta voluntad para negociar que demostrado han generado
que la discusin se polarice, y se susciten enfrentamientos polticos
y sociales.De acuerdo a las evaluaciones iniciales la segunda fase
de la descentralizacin no estara encausada por la bsqueda de una
mayor eficiencia en la provisin de servicios en el mbito
subnacional, sino que respondera a otros intereses ms bien
sectarios. En medio de este debate se encuentra los municipios, que
han sido en cierta forma marginados del debate poltico, social y
acadmico sobre autonomas en Bolivia. Por lo que el presente trabajo
de investigacin pretende centrarse en dicho nivel de gobierno;
principalmente porque a partir de la vigencia de la Ley de
Participacin Popular (1994), la descentralizacin municipalista ha
logrado importantes avances en inclusin: poltica, social y
econmica.
De ah surge el inters de analizar ambas propuestas desde la
perspectiva municipal. Las preguntas de investigacin que
fundamentan este trabajo son: Cul es la concepcin que tienen los
modelos de Autonomas Departamentales y el de Estado Plurinacional
sobre los municipios? Cules podran ser los efectos que tendra la
implementacin de cada uno de estos modelos en trminos de
descentralizacin sobre la situacin actual de los municipios?Debido
a que la presente investigacin asume un enfoque cualitativo,
definindose de manera especfica como un estudio
exploratorio-descriptivo, no se ha planteado una hiptesis de
trabajo. Empero bajo la nocin de que la aplicacin de un proceso de
descentralizacin determina la redistribucin de poder poltico,
administrativo y fiscal en todos los niveles de gobierno, se parti
de la siguiente premisa como gua de investigacin: La implementacin
de cualquiera de los modelos de descentralizacin en discusin
Autonomas Departamentales y Estado Plurinacional generar
modificaciones en la situacin actual de los municipios en las
dimensiones poltica, administrativa y fiscal, relevantes de la
descentralizacin.
El objetivo principal de esta investigacin es efectuar un
anlisis comparativo en trminos de descentralizacin de las dos
propuestas que se encuentran en debate Autonomas Departamentales y
Estado Plurinacional. Los objetivos especficos son: (a) identificar
las implicaciones negativas que ocasionaran los modelos propuestos
sobre los logros de la descentralizacin municipalista vigente en
Bolivia, y (b) identificar los potenciales avances que contendran
los modelos en discusin a favor de los municipios. El objeto de
estudio es el marco jurdico legal de las dos modelos propuestos,
los mismos que se comparan con la situacin actual de los municipios
configurada por el modelo de Participacin Popular; se consider
tambin los aportes brindados por especialistas en el tema, quienes
fueron entrevistados para la presente investigacin.
La discusin de cada propuesta se efecto a la luz de las
dimensiones: poltica, administrativa y fiscal, de la teora de la
descentralizacin. Metodolgicamente este trabajo es sumamente
creativo en la aplicacin del Derecho Comparado y el Mtodo
Comparado; as mismo, se utiliz la herramienta FODA (ajustada al
mbito municipal) para ordenar la informacin analizada. Siendo este
estudio un anlisis para polticas pblicas, busca principalmente
generar informacin relevante para orientar a los tomadores de
decisiones y al debate boliviano.
El presente trabajo est compuesto por tres captulos. En el
primero se desarrolla la descripcin de dos puntos importantes, el
primero el modelo de descentralizacin municipalista vigente,
resaltando sus principales implicaciones para la realidad nacional;
as como, los logros municipales alcanzados. El segundo es la
descripcin explicativa de cmo, cundo y porqu se retoma la discusin
sobre descentralizacin en Bolivia. En dicho captulo a partir de la
problematizacin del tema se plantea el diseo de la
investigacin.
En el captulo segundo, se describen los aspectos tericos de la
descentralizacin que determinan las dimensiones relevantes para
hacer posible la comparacin de los modelos; tambin se exponen las
consideraciones tericas que corresponden al enfoque de polticas
pblicas.En el captulo tercero, se desarrolla el anlisis comparativo
de los modelos, inicialmente a partir de las dimensiones de la
descentralizacin ordenadas en trminos de fortalezas, oportunidades,
debilidades y amenazas. Para luego integrar la discusin en trminos
de autonoma y democratizacin. Dentro de los hallazgos fundamentales
de la presente investigacin corresponde indicar que
comparativamente que de los tres casos estudiados, el modelo que le
otorga un mayor nivel de autonoma a los municipios, es el de
Participacin Popular, seguido descendentemente por el de Autonomas
Departamentales y finalmente el Estado Plurinacional.Sin embargo,
corresponde sealar que cada propuesta encierra aspectos que
favorecen a los municipios y les permitira mejorar sus condiciones
actuales; as como, temas particulares que se convierten en un
riesgo para los logros municipales. Por lo que se en el apartado
conclusiones y recomendaciones se plantean los ajustes que debern
realizarse en las propuestas que permitan dos aspectos puntuales:
(a) evitar el impacto negativo de ellas sobre el municipio, y (b)
rescatar las mejoras que postulan para el fortalecimiento de este
nivel de gobierno.CAPITULO I
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN BOLIVIA
Este captulo tiene como objetivo general describir el proceso de
de descentralizacin en Bolivia, lo que significa considerar las
coordenadas espacio temporales que marcan los dos momentos ms
importantes del proceso (hasta la actualidad) la promulgacin de la
Ley de Participacin Popular y el debate sobre autonomas vinculado
con la Asamblea Constituyente. La presentacin es en orden
cronolgico.
As mismo, se busca lograr dos objetivos especficos de esta
seccin. El primero es discutir los alcances y logros de la
descentralizacin municipalista con la implementacin de la Ley de
Participacin Popular, se busca efectuar una descripcin de los
cambios trascendentales en se suscitaron en Bolivia en el mbito
local y las implicaciones que ello gener en la realidad
nacional.
El segundo objetivo especfico de este captulo es presentar diseo
de la investigacin, planteando el problema, el objeto y los
objetivos del estudio. Tambin se exponen los motivos que impulsaron
este trabajo, su respectiva justificacin; y la importancia del
mismo.1. 1 Consideraciones necesarias
Bolivia es una repblica unitaria, cuyo gobierno es democrtico
representativo y participativo, es un Estado social y democrtico de
derecho; el ejercicio de la soberana est delegado a los poderes
legislativo, ejecutivo y judicial. Su sistema es presidencialista
parlamentario, y de democracia multipartidista.
El Congreso Nacional de la Repblica (poder legislativo) es
bicameral, cuenta con dos cmaras legislativas iguales en jerarqua
con atribuciones y responsabilidades distintas pero
complementarias. La Cmara de Diputados, est compuesta por
parlamentarios elegidos mediante sufragio universal, 68 en
circunscripciones departamentales (plurinominales) y 62 en
circunscripciones uninominales, haciendo un total de 130. La Cmara
de Senadores est conformada por 27 miembros elegidos por voto
ciudadano por circunscripciones departamentales. El mandato
constitucional tanto de diputados como de senadores es de 5 aos.
Las funciones del poder legislativo son legislar y fiscalizar las
polticas pblicas.El poder ejecutivo est a cargo de una estructura
jerrquica cuya cabeza es el presidente de la repblica, le secunda
el vicepresidente quien adems es el presidente nato del Congreso
Nacional de la Repblica; el presidente cuenta con una gabinete
ministerial que, como cuerpo colegiado, cuenta con ministros
encargados de reas especficas como Hacienda, Justicia, Gobierno,
Relaciones Exteriores, entre otras. La sede de ambos poderes se
encuentra en la ciudad de La Paz (sede de gobierno). El poder
judicial esta compuesto por tres rganos: la Corte Suprema de
Justicia se encarga de la administracin de justicia, el Tribunal
Constitucional es responsable del control constitucional; y el
Consejo de la Judicatura es la instancia disciplinaria.El sistema
poltico en Bolivia muestra ciertas connotaciones importantes en la
realidad. En el caso de que en las elecciones presidenciales los
candidatos no logren ms del 50% de la votacin ciudadana, el
Congreso Nacional es quien define al ejecutivo; por consecuencia se
desarrolla un proceso de negociacin que deriva en la formacin de
alianzas polticas que repercuten en el poder legislativo como en el
ejecutivo. Las coaliciones polticas que se han producido, previo al
periodo constitucional actual, han provocado que la conformacin del
gabinete ministerial que trabaja directamente con el presidente sea
cuoteado entre los partidos que se aliaron para facilitar la
eleccin del presidente en el congreso. Se debe reconocer que este
sistema ha contribuido al ejercicio del poder gubernamental y a la
creacin de condiciones de gobernabilidad; adems de haber permitido
superar los conflictos tpicos del presidencialismo en sistemas
multipartidistas fragmentados, donde se suscita el bloqueo entre el
poder ejecutivo y legislativo. Sin embargo, no se debe perder de
vista las crticas de los partidos de oposicin, quienes consideran
que con el sistema vigente se habra atentado contra la autonoma del
poder legislativo, debido a que se suscit una subordinacin a favor
del poder ejecutivo, adems de una sujecin del trabajo parlamentario
a las decisiones tomadas por las cpulas partidarias que no forman
parte del parlamento (Mayorga 2001: 112)Corresponde precisar que el
Congreso Nacional tiene la atribucin de elegir por dos tercios de
votos al nivel jerrquico superior del Poder Judicial, es decir, a
los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Tribunal
Constitucional y a los miembros del Consejo de la Judicatura. En
consecuencia el nivel efectivo de pesos y contrapesos entre los
tres poderes del Estado, est vinculado fuertemente con las alianzas
polticas que se desarrollen al interior del Congreso Nacional; lo
que en definitiva determinar el nivel de independencia de cada uno
de ellos y el control mutuo que puedan efectuar.
Territorialmente Bolivia est dividida en nueve departamentos La
Paz, Oruro, Potos, Pando, Cochabamba, Chuquisaca, Tarija, Beni y
Santa Cruz; cada departamento se divide en provincias, contando
toda la repblica con un total de 112 provincias; cada una de ellas
se divide en secciones provinciales que llegan a 327 y stas a su
vez en cantones que son 1.652. Se debe sealar que las secciones
provinciales son la base territorial del municipio, es decir, el
espacio geogrfico que corresponde al municipio es la seccin
provincial.Sobre la base de la divisin territorial, polticamente la
organizacin interna esta conformada de la siguiente manera, en cada
departamento la mxima autoridad es el prefecto que es elegido por
voto ciudadano, el mismo cuenta con una instancia de fiscalizacin,
la cual es el Consejo Departamental, la misma que es un cuerpo
colegiado cuyos miembros son elegidos por los Concejos Municipales
existentes en cada provincia. Cada provincia cuenta con un
subprefecto que es designado por el prefecto, que cumple con
funciones administrativas y de representacin del prefecto. En los
municipios el gobierno local est conformado por el alcalde y
concejo municipal que son elegidos por voto ciudadano. Debido a que
las prefecturas son una instancia desconcentrada del gobierno
nacional en el pasado inmediato se han subordinado a las decisiones
y al poder del gobierno nacional; quedando por consecuencia dos
niveles de gobierno relevantes en cuestin de autonoma: el gobierno
nacional y el municipal. Sin embargo, se debe precisar que con la
reciente reforma que permite que sean los ciudadanos de cada
departamento los que elijan a sus prefectos, el nivel de
subordinacin ha disminuido en tanto muchas de estas autoridades no
responden al partido poltico que sustenta al gobierno nacional. Las
provincias estn subordinadas a las decisiones departamentales de
sus respectivas prefecturas.En el caso de muchos municipios en los
que el voto popular no ha definido directamente al alcalde y cuya
decisin se ha remitido al concejo municipal, se han observado la
conformacin de alianzas polticas nacionales que han definido dichas
designaciones; lo que ha significado cierto nivel de intromisin
poltica nacional en el mbito local. Empero corresponde sealar que
no se ha observado en los municipios una alineacin poltica
generalizada hacia el partido que ostenta el poder a nivel
nacional, esto se debe a la que la correlacin de fuerzas a nivel
nacional no necesariamente se repite de la misma manera en el mbito
local; ms an con la apertura electoral realizada en el 2004 cuando
se promulg la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas.
Dicha norma otorga la posibilidad de que las personas que pretende
ser elegidas como autoridades nacionales y municipales no necesitan
pertenecer necesariamente a un partido poltico, ya que pueden
formar sus propias organizaciones y registrarlas ante la Corte
Nacional Electoral; este aspecto que ha favorecido al crecimiento
de nuevos liderazgos locales.
1. 2 Las reformas de segunda generacin
En el proceso electoral de 1993 la democracia boliviana vivi una
coyuntura que mostr un alto nivel de crecimiento, madurez y
consolidacin de un sistema pluripartidista, ya que se contaba con
un rgano electoral capaz de verificar los resultados electorales
para evitar cualquier tipo de fraude. Gonzalo Snchez de Lozada
(Goni) candidato del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR)
alcanz cerca del 36% de los votos, lo que se constituy en un
resultado importante, el ms alto desde 1980. Su plan de gobierno
gener amplias esperanzas en los votantes, el Plan de Todos fue una
propuesta que pretenda la modernizacin estatal de Bolivia (Mesa
2003: 174).Durante el periodo constitucional de Gonzalo Snchez de
Lozada (1993 1997) se llevaron adelante reformas establecidas como
de segunda generacin, entre las ms importantes estn la
Capitalizacin, cuyo objetivo fue abrir las cinco principales
empresas estatales Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos
(YPFB), Lloyd Areo Boliviano (LAB), Empresa Nacional de
electricidad (ENDE), y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones
(ENTEL) a los inversionistas privados extranjeros, entregndoseles
el 50% de las acciones; el objetivo fue generar una mayor inversin
y transferencia de tecnologa del exterior e incrementar el
potencial exportador del pas. Este proceso fue tendiente a liberar
recursos estatales para la inversin social e infraestructura,
necesarios para asegurar un crecimiento econmico a largo plazo. Por
consiguiente se estableci el sistema de regulacin sectorial
mediante la creacin de superintendencias.
As mismo, se implement polticas sociales como el Bonosol que fue
financiada por los recursos provenientes de la capitalizacin,
consiste en un pago anual a las personas mayores de 65 aos; y los
seguros materno infantil y el de vejez, ambos vinculados a la
prestacin de servicios de salud. Otra reforma fue la de pensiones
que modific el sistema solidario de jubilacin para establecer un
mecanismo de ahorro individual de las aportaciones, cuyos recursos
son administrados por inversores privados.Cabe destacar de igual
manera la reforma educativa; la promulgacin de las Leyes del
Instituto Nacional de Reforma Agraria, y de Participacin Popular
que fue el mecanismo de transformacin de los gobiernos locales; as
como la Ley de Descentralizacin Administrativa dirigida a las
prefecturas departamentales, para articular a los municipios con el
gobierno nacional.Finalmente, es fundamental resaltar la reforma
constitucional realizada, mediante la que se cre la Defensora del
Pueblo, el Consejo de la Judicatura. Entre otros aspectos, se puede
indicar que en dicho periodo se integr a Bolivia al Mercado Comn
del Sur (MERCOSUR) como pas asociado.
Resultara sumamente extenso efectuar consideraciones evaluativas
sobre cada una de las reformas desarrolladas. Sin embargo se puede
sealar que en cuanto a las reformas de segunda generacin Bolivia ha
avanzado buscando un mayor crecimiento para reducir la pobreza y
aumentar la equidad; pese a que algunos resultados de este proceso
estn siendo positivos, se los observa lentos en relacin a lo que se
esperaba en cuanto a la reducir la pobreza y lograr mayor
crecimiento. Esto ltimo ha generado incertidumbre sobre la
sostenibilidad poltica de las reformas en el futuro. (Antelo
2000:78)1.3 Descentralizacin municipal
Dentro de las reformas impulsadas en el primer mandato de
Gonzalo Snchez de Lozada, una de las que caus mayor impacto a la
realidad poltica, social y econmica de Bolivia es el proceso de
descentralizacin municipal cuyo modelo fue implementado a partir de
la Ley de Participacin Popular No 1551 de 20 de abril de 1994.Para
comprender a cabalidad el impacto de esta reforma es preciso
describir el escenario inmediato anterior a la implementacin de la
Ley de Participacin Popular (LPP). Bolivia tiene una tradicin
municipal desde la poca colonial, lo que implica que los municipios
siempre han estado presentes en la configuracin estatal; el marco
institucional boliviano reconoca la autonoma municipal. El texto de
la constitucional de 1967 estableci que la autonoma de los
gobiernos comunales y que las autoridades municipales: alcaldes y
concejales deba ser electos por sufragio. En 1985 con la
promulgacin de la Ley Orgnica de Municipalidades se definieron las
actividades de los municipios y se estableci que la autonoma
municipal se ejerce a travs de: (a) la libre eleccin de sus
autoridades, (b) la facultad de recaudar recursos e invertirlos,
(c) la programacin y ejecucin de toda la gestin tcnica
administrativa, jurdica, econmica, cultural y social, y (d) el
ejercicio de las atribuciones estipuladas constitucionalmente. Aqu
se puede observar una intencin de superar la centralizacin estatal,
pero en la realidad no hubo un avance importante hacia la
descentralizacin. Esto en virtud de que, del total de 124
municipios existentes (todos ellos mayoritariamente ubicados en
reas urbanas), slo 20 contaban con alguna capacidad administrativa
para el ejercicio de sus facultades y competencias (Assies
2002:1).De acuerdo a las previsiones presupuestarias se transfiri
el 10% del presupuesto nacional a los municipios, monto que en un
90% fue acaparado los municipios del eje central: La Paz, Santa
Cruz y Cochabamba. As claramente se observa que la implementacin de
esta reforma fue limitada y con un sesgo fundamentalmente urbano
(Op. cit.). Una de las consecuencias de esta reforma es que
contribuy a generar una alta tasa de abstencionismo en las
elecciones municipales de 1987, debido a la poca relevancia de los
gobiernos municipales para la poblacin (Nickson 1995:109). La
reforma le reconoci al municipio una facultad normativa, lo que le
permiti establecer derechos y obligaciones de los ciudadanos de su
jurisdiccin territorial, y otra coercitiva para exigir el
cumplimiento de la norma municipal. Asimismo, se le asignaron al
municipio materias competenciales: (a) planificacin y la promocin
del desarrollo urbano; (b) prestacin de servicios pblicos:
construccin, administracin y mantenimiento de la infraestructura
bsica de las poblaciones (mercados, cementerios, lugares de
esparcimiento, alumbrado pblico), y aseo urbano; (c) ejercer
control sobre los precios y calidad de los productos de primera
necesidad y procurar su abastecimiento; y (d) reglamentacin del
trfico vehicular y los espectculos pblicos; entre otras referidas
al ejercicio de derechos y obligaciones como sujeto de derecho
pblico. El ejercicio Las mismas que deban sujetarse a las
directrices regionales y nacionales.
Para describir la realidad del nivel de gobierno local en
Bolivia en el periodo temporal inmediatamente anterior a la Ley de
Participacin Popular es til remitirse a los argumentos de Carlos
Hugo Molina, quien destaca:
el municipio antes de abril de 1994 estaba cerrado al radio
urbano, ya que para que se establezca una unidad territorial se
requera poseer una poblacin igual o mayor a dos mil habitantes, lo
que genero la exclusin de alrededor del 42% de la poblacin. El
sistema tributario estableca que el cumplimiento de las
obligaciones fiscales se har efectivo en el domicilio legal del
contribuyente, esta definicin tcnica determinaba que las ciudades
de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, en las cuales tenan en ese
entonces su domicilio legal las empresas ms importantes de la
repblica, quedaba el 81% de los recursos nacionales asignados a los
municipios y que correspondan a los impuestos nacionales
coparticipables de 124 alcaldas existentes en el pas, solo 24
adquiriran la calidad de gobiernos municipales por administrar
recursos suficientes para ejecutar las competencias que la ley de
Municipalidades le asignaba; los dems municipios tenan solo una
referencia geogrfica (Molina 2003: 73).Se debe recordar que Bolivia
comenz los aos noventa como uno de los pases ms centralizados y
pobres del continente, marcado desde la poca colonial por un
sistema centralista, derivado de la extraccin de materias primas y
el imperio espaol, que hizo que los escasos recursos pblicos se
quedaran mayoritariamente en las principales capitales de
departamento y grandes centros urbanos. Con el tiempo esto llev a
un fuerte sesgo hacia las reas urbanas y una desatencin crnica de
las reas rurales, donde se concentra la pobreza. En este sentido,
los procesos de democratizacin en Bolivia, y en general en Amrica
Latina, fueron consecuencia de la profunda distancia existente
entre el Estado y la Sociedad Civil (Almagro 2004: 1)
Hacia 1993 se haba desatado una fuerte discusin sobre
descentralizacin en Bolivia patrocinada por los Comits Cvicos
Departamentales del pas, encabezados por el comit de Santa Cruz.
Esta discusin haba sido llevada al Congreso a travs de la
presentacin de una serie de propuestas de descentralizacin que
proponan como actor principal al nivel de gobierno intermedio, es
decir, las prefecturas departamentales. Empero dichas propuestas no
prosperaron por la falta de respaldo poltico en el Congreso de ese
entonces. Durante el proceso electoral de 1993 Gonzalo Snchez de
Lozada junto con un equipo tcnico haba iniciado el diseo de una
propuesta de descentralizacin que no se enfoc a las prefecturas
sino a los municipios; eventualmente este fue el modelo que luego
se convertira en la poltica pblica implementada (Blanes 1999: 3
4).
El 20 de abril 1994 entr en vigor la Ley de Participacin Popular
(LPP) y con ella se efectu una verdadera transformacin en el papel
de los gobiernos municipales. El objeto de la misma tiene que ver
con el reconocimiento, promocin y consolidacin del proceso de
participacin popular de las comunidades indgenas, campesinas y
urbanas, en la vida jurdica, poltica y econmica del pas. Asimismo
se estableci una justa distribucin y mejor administracin de los
recursos pblicos en un ambiente de equidad para mejorar la calidad
de vida de la poblacin. La Ley de Participacin Popular busca
perfeccionar la democracia hacindola: (a) representativa, mediante
el fortalecimiento de los instrumentos polticos y econmicos; y (b)
directa, facilitando la participacin ciudadana y garantizando la
igualdad de oportunidades en los niveles de representacin a mujeres
y hombres. Los alcances de la norma legal para el logro de los
objetivos antes mencionados se concentran en tres acciones
primordiales: (a) reconocimiento a instancias de participacin
ciudadana articulndolas con los gobiernos locales; (b) delimitacin
de la jurisdiccin territorial del municipio en la seccin de
provincia, ampliando las competencias y recursos de los municipios,
efectuando paralelamente transferencia de infraestructura (para su
administracin, mantenimiento y renovacin) correspondiente a las
reas de educacin, salud, deportes, caminos vecinales, micro riego;
(c) en cuanto a la distribucin de recursos establece que el sistema
de transferencias a favor de los municipios debe realizarse
mediante una frmula per cpita para corregir los desequilibrios
histricos entre reas urbanas y rurales, ya que stas ltimas ahora si
reciben recursos cuya cantidad se determina por su cantidad
poblacional. Para consolidar coherencia entre el modelo de
descentralizacin municipalista y el contexto institucional vigente
en Bolivia en 1994 se efectuaron una serie de reformas como la
constitucional en 1995 para adecuarla a la nueva realidad
municipal. En 1999 se promulg la Ley de Municipalidades, que
permiti generar un marco legal ms ordenado para el desenvolvimiento
de los gobiernos locales.En el grfico 1 se puede observar que el
modelo de descentralizacin vigente realmente se constituy en un
cambio profundo; que logr cambiar en gran medida la centralizacin
del Estado que haba caracterizado a Bolivia. Es as que el mbito
local creci bastante, en contraposicin el nivel intermedio se
redujo, al igual que el nacional que transfiri recursos y
competencias a los municipios.
Fuente: elaboracin propia sobre la base de Ameller (2003).La
distincin de tres momentos en el proceso se debe a que en 1975 bajo
el gobierno de Hugo Bnzer (1971 1978) se desarroll un proceso de
desconcentracin de recursos del gobierno nacional hacia las
Corporaciones de Desarrollo Departamental (brazo operativo de
inversin de las prefecturas), por lo que se observ cierto
crecimiento en el nivel departamental. El cambio drstico de la
centralizacin tradicional del Estado boliviano fue a partir de
1994, siendo ese el primer momento realmente importante.
Enseguida se describen los pilares de la transformacin que
implic la LPP en trminos de descentralizacin: redistribucin del
poder poltico, administrativo y fiscal, haciendo hincapi en la
participacin ciudadana en la toma de decisiones.
1.3.1 Redistribucin de poder poltico.
La ley de Participacin Popular define al municipio como la base
del sistema de ordenamiento territorial, y se defini a la autonoma
municipal como la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y
tcnica en el mbito de su jurisdiccin y competencias territoriales.
Conforme lo establece la Ley de Participacin Popular, los gobiernos
municipales, se encuentran establecidos en la jurisdiccin
territorial correspondiente a la seccin de provincia, en la misma
que slo podr haber un municipio.En la actualidad el gobierno
municipal se integra por dos instancias: una ejecutiva, constituida
por el Alcalde Municipal, y una normativa fiscalizadora conformada
por un cuerpo colegiado denominado el Concejo Municipal. La eleccin
de los concejales se realiza por votacin universal, directa y
secreta, y son elegidos por un periodo de cinco aos. El alcalde es
elegido por mayora absoluta de votos vlidos y a falta de ello, por
el Concejo en una eleccin de segundo grado.
1.3.2 Redistribucin del poder administrativo
Cuando se promulg el modelo de descentralizacin municipal, se
encontraba vigente la Ley Orgnica de Municipalidades No. 696 de 10
de enero de 1985; por lo que la de Participacin Popular aadi los
siguientes rubros: a) Dotacin de equipamiento, insumos, suministros
e infraestructura a los servicios de salud y educacin, as como la
administracin y supervisin de la infraestructura en las reas de
salud, educacin, saneamiento bsico, educacin, cultura y deporte; b)
Supervisin del desempeo de las autoridades educativas, directores
de centros educativos pblicos y personal docente, pudiendo proponer
cambios en dichos funcionarios por causal justificada, as como en
el rea de salud a sus autoridades, las observaciones que tengan
como objetivo remover funcionarios se presenta en calidad de
proposicin;
c) Administracin de padrn de contribuyentes para la recaudacin
de los recursos propios, sobre la base del catastro urbano y rural
y las lneas de planificacin nacional en cuanto al uso de suelo; d)
Promocin del desarrollo humano y rural, as como atencin al
microrriego, caminos vecinales y saneamiento bsico; y e) Responder
a las peticiones, representaciones, solicitudes y actos de control
social de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) y del
Comit de Vigilancia (CV).
Estas nuevas funciones establecidas a favor de los municipios
fueron el cimiento del proceso de consolidacin del papel de los
gobiernos locales en el contexto boliviano.1.3.3 Redistribucin del
poder fiscal En este apartado se analiza la capacidad financiera de
los municipios, en cuanto a sus ingresos determinando la fuente de
los mismos, y la forma en la que estos recursos se destinan y el
nivel de autonoma con el que los municipios disponen de ellos.
Transferencia de recursos por el gobierno nacionalLa Ley de
Participacin Popular convirti el 20% de los ingresos nacionales en
coparticipables, es decir, se determina una transferencia automtica
a las cuentas municipales que increment en 2,6 veces los recursos
que percibieron los municipios entre 1990 y el 2000. El sistema de
transferencias busc un nivel de equidad en la distribucin de los
recursos utilizando un criterio per cpita. As, mientras en 1990 las
ciudades capitales acaparaban el 92% de los fondos de
coparticipacin tributaria, en 1997 recibieron el 39% y las
provincias el 61% restante. Hoy da el 35% de la inversin nacional
se ejecuta por los gobiernos locales. (Molina 2003: 78)
La coparticipacin tributaria es la transferencia de los ingresos
nacionales que efecta el gobierno central a favor de los
municipios. Los ingresos nacionales estn compuestos por la
recaudacin fiscal correspondiente al Impuesto al Valor Agregado
(IVA), Rgimen Complementario al IVA (RC-IVA), Impuesto a las
Utilidades de las Empresas (IUE), Impuesto a las transacciones
(IT), Impuesto al Consumo Especfico (ICE), Impuesto a la Transmisin
Gratuita de Bienes (Sucesiones), Impuesto Salidas al Exterior
(ISAE), Gravamen Arancelario (GA) (Velsquez 2004: 208). La
recaudacin de stos impuestos compete al Servicio de Impuestos
Nacionales, exceptuando el ltimo que corresponde a la Aduana
Nacional; ambas instancias remiten dichos ingresos al Tesoro
General de la Nacin, que luego los transfiere a los municipios.
Los recursos por coparticipacin tributaria no son totalmente de
libre disponibilidad por los municipios, en la actualidad hay un
margen entre el 9.6 al 20.4% que son utilizados para financiar
programas nacionales o cubrir gastos bancarios. Entonces entre 79.6
y el 90.5% corresponden a los recursos a favor de los municipios
que no se encuentran etiquetados, los cuales se disponen en
inversin y gasto corriente. De acuerdo a la Ley de Participacin
Popular slo el 10% de los recursos por coparticipacin se deben
destinar a gasto corriente, pero por disposicin de la Ley 1702 de
17 de julio de 1996 se ampli a 15%, en los siguientes aos este
porcentaje fue ampliado incluso a 45% pero ya en el 2001 se
restableci el 15%. (Velsquez 2004: 229)
Otros recursos que llegan a los municipios mediante
transferencia del gobierno nacional, son aquellos que corresponde a
los recursos provenientes del alivio de la deuda externa para la
lucha contra la pobreza HIPC II vigente con La Ley del Dilogo desde
el 2000, y los que se originan en la recaudacin del Impuesto
Directo sobre los Hidrocarburos (IDH) vigente desde 2005 (nueva Ley
de Hidrocarburos). Ambas fuentes financieras tienen algunas
caractersticas que las convierten en recursos etiquetados
destinados a polticas nacionales en las que el municipio slo
interviene como ejecutor, principalmente la primera, ya que las
transferencias por IDH no han sido totalmente etiquetadas. Recursos
Propios
La Ley de Participacin Popular establece que los ingresos
municipales corresponde a la recaudacin de los siguientes tributos:
(a) Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios que comprende los
impuestos a la propiedad rural, a los inmuebles urbanos, y sobre
los vehculos automotores, motonaves y aeronaves; y (b) las patentes
y otros impuestos establecidos por los municipios mediante
Ordenanzas Municipales (Lastra 2004: 109).Se debe precisar que los
gobiernos locales bolivianos no estn facultados autnomamente a
crear, modificar, suprimir o determinar las alcuotas de dichos
tributos, ya que requieren la aprobacin del Poder Legislativo. La
totalidad de los ingresos municipales establecidos como recursos
propios son de dominio exclusivo de los gobiernos municipales.
Fuente: elaboracin propia con datos de la Direccin Nacional de
Polticas Municipales
De acuerdo a la informacin compilada por la Direccin de Polticas
Municipales dependiente del Viceministerio de Descentralizacin
sobre los recursos financieros municipales, que se presenta en el
Grfico 2, se puede indicar de manera global que el porcentaje de
recursos propios de los municipios es menor con relacin a las
transferencias que reciben del gobierno nacional.Si bien se ha
observado un considerable crecimiento en la recaudacin de los
ingresos propios de las municipalidades. El 94% de las
municipalidades no han asumido en toda su integridad sus
competencias de recaudacin y control tributario (Lastra 2004: 142
143). En el grfico 3 se hace un comparativa de los ingresos propios
frente a las transferencias que forman los recursos financieros con
los que cuentan los gobiernos locales, los datos que se incorporan
corresponde al periodo entre 1997 y 2005.
Fuente: elaboracin propia con datos de la Direccin Nacional de
Polticas Municipales
Agrupando a los municipios por departamento se observa una mayor
generacin de recursos propios de aquellos que corresponden a La Paz
(44%), Santa Cruz (42%) y Cochabamba (41%); mientras que Potos
(12%), Pando (20%), y Beni (23%) tienen a los municipios con la
menor recaudacin de recursos propios; se debe precisar que los
municipios que corresponde a las ciudades capitales tienen una
capacidad mayor de generar sus propios recursos. Transferencia de
infraestructura
La Ley de Participacin Popular transfiri a los municipios la
propiedad y responsabilidades de provisin, mejoramiento y ampliacin
de la infraestructura social y equipamiento en materia de educacin,
cultura, salud, deportes, vivienda, caminos vecinales y otras
facilidades de carcter productivo. En el rea de salud se
transfirieron a los municipios hospitales de segundo y tercer
nivel, hospitales de distrito, centros de salud y puestos
sanitarios que antes dependan directamente del Ministerio de Salud.
En el rea de Educacin se transfirieron establecimientos de educacin
inicial, primaria y secundaria, as como bibliotecas, museos y otros
que eran dependientes del gobierno nacional, con excepcin de los
declarados como patrimonio nacional y de jurisdiccin de las
universidades. Asimismo quedaron bajo la jurisdiccin municipal, los
campos deportivos y polifuncionales, con excepcin de aquellos
destinados a prcticas de tipo nacional y/o internacional; sobre los
que los municipios tienen responsabilidades de administracin, y
mantenimiento de la infraestructura. (Blanes 1999:9)
1.3.4 Participacin Ciudadana y Control Social
El modelo de descentralizacin municipal surgido de la Ley de
Participacin Popular reconoce como actores de la participacin
popular a las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) y Comits
de Vigilancia (CVs). Las OTBs estn expresadas en las comunidades
campesinas, pueblos indgenas y juntas vecinales organizadas de
acuerdo a sus usos y costumbres (sus representantes pueden
responder a un criterio de autoridad indgena o tnica) o en su caso
a disposiciones estatutarias (secretarios generales, u otros
representantes segn lo establezcan en la misma organizacin).
Corresponde poner en relieve que la aplicacin de los usos y
costumbres responden a la realidad principalmente rural y los
mecanismos estatutarios son de carcter mayormente urbano en los
municipios, lo que no implica que entre ambas sean excluyentes. Los
CVs son instancias articuladoras entre el municipio y las
Organizaciones Territoriales de Base, tal como se observa en el
grfico 4.
Fuente: Maydana 2004Ambas instancias como sujetos de la
Participacin Popular tienen sus roles claramente determinados.
Dicho marco institucional esta delimitado por la Ley No. 1551. Para
tener una idea ms clara de cmo se articulan estas instancias dentro
del proceso de toma de decisiones a nivel local en Bolivia se
describen enseguida los derechos y obligaciones de ambas.Una OTB
est facultada para: (a) proponer, pedir, controlar y supervisar la
realizacin de obras (de acuerdo a las necesidades comunitarias en
materia de: educacin, salud, deporte, saneamiento bsico,
microrriego, caminos vecinales y desarrollo urbano y rural; (b)
representacin y obtencin de cambios de acciones sobre obras y
servicios pblicos que sean contrarios a sus intereses comunitarios,
as como la proposicin de cambios en autoridades educativas y del
rea de salud; (c) acceso a la informacin sobre el manejo de los
recursos destinados a la participacin popular; y (d) ser promotoras
de una gestin de preservacin del medio ambiente y el desarrollo
sostenible. Dentro de las obligaciones de la OTB se encuentran: (a)
identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecucin y
administracin de obras para el bienestar colectivo, atendiendo
preferentemente los aspectos de educacin formal y no formal,
mejoramiento de la vivienda, cuidado y proteccin de la salud,
masificacin del deporte y mejoramiento de las tcnicas de produccin;
(b) participar y cooperar con el trabajo solidario en la ejecucin
de obras y en la administracin de los servicios pblicos; (c)
informar y rendir cuentas a la comunidad de las acciones que
desarrollen en su representacin; (d) promocin del acceso equitativo
de hombres y mujeres a niveles de representacin; y (e) coadyuvar al
mantenimiento, resguardo y proteccin de los bienes pblicos,
municipales y comunitarios.
Los Comits de Vigilancia estn conformados por un representante
de cada distrito o cantn de la jurisdiccin, elegido por la OTB,
instancia que se auto-organiza internamente para establecer su
directiva. Como instancia articuladora de la comunidad al municipio
el CV cuenta con atribuciones especficas: (a) vigilar que los
recursos municipales de Participacin Popular, sean invertidos en la
poblacin urbana y rural, de manera equitativa, y que el gasto
corriente municipal no abarque ms del 15%; y (b) pronunciarse sobre
el presupuesto de los recursos de Participacin Popular, y la
rendicin de cuentas de gastos e inversiones efectuada por el
Gobierno Municipal. Este pronunciamiento deber hacerse pblico por
cualquier medio de comunicacin, remitindose copia al Poder
Ejecutivo (en su calidad de supervisor indirecto del buen uso de
los recursos municipales).
Se instaur un sistema de planificacin local, estableciendo el
Plan de Desarrollo Municipal (PDM) como la base y pilar fundamental
del proceso de planificacin. Este documento se convierte en el
resumen de la demanda social local priorizada del municipio, por lo
que debe integrar y articular las propuestas distritales,
cantonales, comunales, vecinales, etc.; el PDM debe contener:
diagnstico, visin estratgica y programacin quinquenal o de mediano
plazo (Blanes 1999:10). A partir de los PDM se elaboran cada ao los
Planes Operativos anuales, que constituyen el men de acciones que
desarrollaran sobre la base del presupuesto municipal anual.
Los Comits de Vigilancia estn facultados a interponer queja ante
el Ministerio de Hacienda (Poder Ejecutivo) cuando observe que el
gobierno municipal ha tomado una decisin que contradiga los marcos
establecidos para los recursos de la Participacin Popular
(transferencias del gobierno nacional por coparticipacin
tributaria). La misma que se remite al gobierno municipal para que
subsane la observacin, en caso de que lo haga el Poder Ejecutivo,
hace una representacin ante la Cmara de Senadores del Congreso de
la Repblica, quien ante el incumplimiento por el gobierno municipal
a un segundo llamado de correccin, determina el congelamiento de
las cuentas de los recursos municipales hasta que el problema sea
resuelto.
En trminos de participacin ciudadana y control social en el
nivel municipal, el modelo boliviano ha sido reconocido por su alto
grado de formalizacin, que es mayor comparativamente con lo que
sucede, por ejemplo, con Mxico y Colombia. (Maydana 2004: 194) La
ejecucin de esta participacin ha generado un esquema de control
social orientado al cumplimiento de los planes y proyectos
concertados de acuerdo a los objetivos de desarrollo municipal en
el marco de los Programas de Desarrollo Municipal (PDM) quinquenal
y los Planes Operativos Anuales (POA).
Una de las manifestaciones de la capacidad de la Ley de
Participacin Popular para organizar a la sociedad civil articulada
en las OTBs urbanas, reflejadas en las juntas vecinales y las
rurales mediante las comunidades indgenas es que mediante medidas
de presin expresaron y exigieron atencin a sus demandas sociales en
el ao 2003, lo que desencaden los conflictos sociales y polticos
conocidos como febrero y octubre negro que obligaron a la renuncia
del entonces presidente Gonzalo Snchez de Lozada (2002 2003).
Empero, se debe aclarar que el impacto de la Particin Popular en la
realidad boliviana, no es suficiente para explicar los sucesos del
2003; lo que nico que es evidente, es que la sociedad civil se pudo
articular mediante las redes creadas y fortalecidas por la LPP. 1.4
La segunda fase de la descentralizacin en Bolivia
En este apartado se describe la configuracin poltica, social y
econmica que llev a agendar nuevamente en Bolivia en tema de la
descentralizacin; ya como una segunda fase orientada a otros
actores distintos al municipio. La relacin cronolgica parte de la
crisis de 2002 hasta la estructuracin de las propuestas antagnicas
que se encuentran todava en discusin, la de las Autonomas
Departamentales y el Estado Plurinacional. Se busca exponer el
contexto de Bolivia en trminos de la (nueva) discusin sobre
descentralizacin; los puntos clave son cmo? cundo? y por qu? se
agenda el tema de las autonomas departamentales, y las
consecuencias inmediatas de ello en el debate nacional y en la
Asamblea Constituyente.1.4.1 La crisis poltica y la convulsin
social que agenda las autonomasLa mala administracin de Hugo Banzer
Sures (1997 2002) y una severa recesin econmica, provocaron la
decepcin ciudadana sobre el modelo poltico econmico que mostr en
este periodo constitucional no beneficiar a la poblacin. El
descrdito de los partidos polticos, el parlamento y los altos
niveles de corrupcin, generaron que los ciudadanos decidieran de
manera diferente su voto en las elecciones de 2002. El proceso
electoral ofreci un escenario complejo en el que Gonzalo Snchez de
Lozada gan (nuevamente) con el 22,46% de la votacin,
sorpresivamente Evo Morales como candidato presidencial del
Movimiento al Socialismo (MAS) quedo como segundo con 20,94%; y
como tercero el exitoso ex alcalde cochabambino Manfred Reyes
Villa. (Mesa 2003: 179 181)
El triunfo del candidato del Movimiento Nacionalista
Revolucionario se debi parcialmente a un proceso de reingeniera
electoral. De todas formas el pequeo margen que lo separaba de los
dems candidatos de inicio representaba un problema. No es de
sorprender que Evo Morales haya logrado un resultado favorable,
debido al descontento social generalizado que deposit su voto en
una alternativa antisistema a los partidos tradicionales. Por
ejemplo, un factor que le favoreci en momentos previos a las
elecciones fue la declaracin del Embajador de los Estados Unidos en
Bolivia Manuel Rocha que sealaba que el voto por Morales le traera
consecuencias funestas a las relaciones del pas con EE.UU. (Op.
cit.).La falta de un nivel mnimo de legitimidad y los problemas
irresueltos heredados del anterior periodo complic mucho el segundo
mandato presidencial de Gonzalo Snchez de Lozada. Los conflictos se
iniciaron debido a que, para implementar el plan Obras con empleos
ofrecido en la campaa electoral, requera recursos que no podan ser
autofinanciados por lo que solicit un prstamo al Fondo Monetario
Internacional (FMI). El gobierno requera 3.900 millones de dlares
condicionados por este organismo a una reduccin en el dficit fiscal
de 3% (del 8,6 al 5,6%) respecto del Producto Interno Bruto. Como
parte de las recomendaciones del organismo el gobierno decidi
establecer un impuesto sobre los ingresos de personas fsicas
(Impuesto sobre la Renta de las Personas IRP) con una base amplia
traducida en dos salarios mnimos. Desde su anuncio esta medida
gener el rechazo de la poblacin, que se tradujo en una fuerte
convulsin social el 12 y 13 de febrero (febrero negro), por lo que
al final no pudo ser implementada. (Espinoza y Gozalvez 2003: 34
35)
La articulacin de los actores sociales fue bastante sui generis,
ya que la oposicin a la implementacin de la medida parti de un motn
de un grupo policial en la ciudad de La Paz, grupo que
simultneamente peda la atencin a sus demandas salariales. A esto le
siguieron las protestas de la poblacin a travs de sus juntas
vecinales en las principales ciudades del pas, principalmente en La
Paz y el Alto. La dura oposicin del Movimiento al Socialismo (MAS)
liderado por Evo Morales contribuy a la articulacin de los
movimientos sociales (movimiento sin tierra, cocaleros, campesinos,
sindicatos, obreros, etc.) con la amenaza de asumir mayores medidas
de presin a las marchas y bloqueos. El desborde social llev al
saqueo y destruccin de propiedad pblica (infraestructura de algunos
ministerios e instancias de gobierno) y privada (centros
comerciales, tiendas, bancos, entre otros), a lo que el gobierno
respondi con represin militar.
El saldo de febrero negro fue de 33 personas muertas y 189
heridos, entre civiles, policas y militares. Incluso el sector
privado respald las protestas sociales contra el que se denomin
como el impuestazo. Una vez que se anunci la revocatoria de la
medida, retirando el proyecto de Ley del Congreso Nacional de la
Repblica, el conflicto continu y se empezaron a escuchar voces que
exigan la renuncia del presidente. (Ailln 2003: 47)
Los diferentes sectores y movimientos sociales continuaron en
los siguientes meses con movilizaciones reclamando la atencin a sus
peticiones sectoriales. Todos ellos vinculados principalmente al
desempleo, bajos salarios e ingresos, el escaso impacto
distributivo de la poltica social, y el agravamiento de las
condiciones de pobreza, que segn lo reportado en el 2003 afecta a
ms de dos tercios de las familias bolivianas. (Escobar 2003:
49)
Por su parte el gobierno de Snchez de Lozada, anunci la
exportacin del gas hacia norteamrica por puertos chilenos, lo que
permitira la obtencin de recursos, que se seran destinados a la
inversin pblica para el desarrollo econmico y para mejorar las
condiciones sociales. La medida fue rechazada, lo que deton la
rebelin popular de octubre de 2003 que articul a la mayora de la
sociedad boliviana, planteando principalmente la necesidad de una
nueva Ley de Hidrocarburos que implicara la recuperacin de los
derechos de propiedad de estos recursos a favor del Estado
boliviano, la industrializacin del gas, la reposicin de Yacimientos
Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB), el priorizar mercados, los
precios y los usos que se deberan dar a los recursos obtenidos
(Villegas 2003: 33).
La presencia de Evo Morales y el MAS, se tradujeron en una
fuerte oposicin al gobierno no solo discursivamente, sino de manera
activa a travs de medidas de presin en coordinacin con muchos
sectores sociales. Se debe recordar que la reivindicacin de una
Asamblea Popular Constituyente represent un eje central en el
discurso poltico, que se arrastr desde las elecciones del 2002
hasta la coyuntura del 2003. (Stefanoni 2003: 64)
La peticin de renuncia del mandatario se tradujo en una ola de
protestas sociales con diversas medidas de presin que se
desarrollaron en gran parte del territorio nacional, que ocasion
incluso la suspensin de toda actividad por la toma de edificios
pblicos por organizaciones vecinales y sociales en varias ciudades
principalmente en La Paz, y El Alto, abanderada de las protestas y
el movimiento social. Los resultados de los enfrentamientos fueron
mayores a los suscitados en febrero. Tras la masacre del 12 y 13,
finalmente el 14 de octubre de 2003 Gonzalo Snchez de Lozada enva
una carta al Congreso Nacional presentando se renuncia y antes de
que la misma sea hecha pblica l se traslada a los EEUU.
El derrocamiento de Gonzalo Snchez de Lozada de la presidencia
se puede resumir en los siguientes puntos: (1) la enorme fragilidad
e ilegitimidad de la coalicin poltica que lo llevo a la presidencia
Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), Movimiento de la
Izquierda Revolucionaria (MIR) y Nueva Fuerza Republicana (NFR) ;
(2) la persistencia de una profunda recesin econmica entre otros
factores a causa de las crisis argentina y brasilea , el nivel de
desempleo que fue uno de los ms altos histricamente y que afect no
slo a sectores obrero, campesino o indgena, sino tambin a las
clases medias profesionales (14% de la poblacin econmicamente
activa). Se genera entonces una disminucin en los niveles de
ingreso y el bienestar econmico; (3) la negativa percepcin
ciudadana especialmente en El Alto respecto de los acuerdos no
transparentes de Bnzer, Quiroga y Snchez de Lozada para exportar el
reciente descubierto gas natural ubicado en la regin del Chaco
boliviano a travs de puertos chilenos. Todo ello sumado al
indiscriminado uso de la fuerza pblica contra la poblacin. (Urioste
2004:159)
A la renuncia de Snchez Lozada, asume de inmediato el poder el
vicepresidente Carlos Mesa; los movimientos sociales no presentaron
rechazo a esta asuncin constitucional, porque en su momento Mesa
objet la poltica represiva de Snchez de Lozada. El nuevo mandatario
asume funciones sosteniendo que habr referndum para la exportacin
de gas, para atender las peticiones de cambi de polticas se
convocar a una Asamblea Constituyente, as como la revisin de la Ley
de Hidrocarburos vigente (Mamani 2003: 24)
Corresponde hacer algunas consideraciones sobre el mandato de
Mesa; durante casi siete meses logr un frgil ambiente de tolerancia
y relativa paz social. Uno de sus problemas radic en que su
gobierno no tuvo ni un solo representante congresal, ya que l fue
invitado por el MNR a ser acompaante de frmula de Gonzalo Snchez de
Lozada y por consiguiente no tena una estructura poltico
parlamentaria que lo respaldara. La estructura del poder ejecutivo
no se sustentaba en ningn partido poltico y no poda afectar las
cuotas de poder organizadas a raz de la alianza poltica de ese
periodo constitucional. (Urioste 2004: 159)
El gobierno del presidente Mesa (2003 2005) se centr en dos ejes
polticos, por un lado revitaliz en la poltica exterior la demanda
martima de Bolivia, aprovechando la ola opositora a la exportacin
del gas por Chile. La otra fue el tema del gas, a partir de la
convocatoria del referndum, tema que gener una serie de oposiciones
de la oligarqua boliviana (oriental principalmente), que busco
boicotear la consulta popular. Este grupo articul la consigna de
autonomas departamentales para contrarrestar la intencin de
modificacin de la poltica hidrocarburfera y el proceso de la
reforma constitucional para la elaboracin de la nueva Ley de
Hidrocarburos, como parte de una estrategia defensiva ante el
ascenso de fuerzas campesinas y populares en los espacios de las
instituciones liberales (especialmente municipios y el sistema de
partidos). Adems estos actores emergentes tenan grandes
oportunidades de disputar el ejecutivo en las prximas elecciones.
(Tapia 2005: 156)
Las presiones llevaron a la modificacin del proyecto original y
a que la nueva ley terminara siendo promulgada por el presidente de
la Cmara de Senadores. La nueva Ley de Hidrocarburos redujo el
verdadero alcance de los resultados del referndum y respondi a los
intereses de las transnacionales petroleras asentadas en Bolivia
desde el proceso de capitalizacin. Como consecuencia se produce una
ola de protestas y movilizaciones entre mayo a junio de 2005, que
insisten en la convocatoria a una asamblea constituyente. Es as que
a las posiciones sociales se aade la presin de los sectores de la
oligarqua que terminaron por presionar para la renuncia del
presidente Carlos Mesa el 06 de junio de 2005. Antes de su
renuncia, el presidente emiti un decreto de convocatoria a la
Asamblea Constituyente que no tuvo efecto poltico alguno. (Tapia
2005: 157)
Con la nueva Ley de Hidrocarburos y el establecimiento del
Impuesto directo a los Hidrocarburos (IDH), se determin que los
recursos coparticipables del mismo sean repartidos entre los
departamentos. El sistema de transferencias estableci un mecanismo
de distribucin que fija que el 4% de la recaudacin por el IDH
corresponde a cada uno de los departamentos productores de
hidrocarburos, y el 2% para los no productores. Este sistema provoc
un incremento de las disparidades horizontales entre las regiones,
generando un mayor enfrentamiento y polarizacin social. Despus de
la renuncia de Mesa se present una nueva ola de protestas debido a
la sucesin constitucional que deba recaer en el siguiente orden de
prelacin: Presidente de la Cmara de Senadores Presidente de la
Cmara de Diputados Presidente de la Corte Suprema de Justicia. Los
movimientos sociales no aceptaron que los representantes del poder
legislativo asumieran la presidencia, por lo que ellos se vieron
obligados tras fuertes presiones sociales a renunciar a la sucesin,
siendo posesionado como nuevo mandatario constitucional Eduardo
Rodrguez Veltz cabeza del poder judicial quien gobern Bolivia del
09 de junio de 2005 al 22 de enero de 2006. Su labor se orient a
convocar a elecciones generales y procurar apaciguar la convulsin
social que haba retornado.
Consiguientemente el 18 de diciembre de 2005 se desarrollan las
elecciones nacionales, donde Evo Morales logra un inusitado apoyo
electoral que sobrepas el 50% de la votacin. Asumiendo el mando
presidencial el 22 de enero de 2006. Simultneamente se realizaron
las elecciones prefecturales, por primera vez en la historia del
pas ya que el nombramiento de prefectos era atribucin privativa del
presidente de la repblica. Este cambio se dio por las presiones de
las oligarquas que exigan las autonomas departamentales.
La eleccin de prefectos gener nuevos actores para el debate
sobre autonomas, stos dotados de un notable cmulo de recursos. Este
aspecto favoreci a los movimientos cvicos de las regiones de la
media luna para articular un movimiento que presionara para
consolidar las autonomas departamentales.
Para ese entonces la agenda nacional estaba orientada a dos
puntos clave, la nacionalizacin de los hidrocarburos y la
realizacin de la Asamblea Constituyente. La revitalizacin del tema
de autonomas departamentales fue la respuesta de la oligarqua
crucea al anuncio de la convocatoria para la Asamblea
Constituyente, hecha por el gobierno como estrategia de presin
contra la cabeza del Comit Cvico de Santa Cruz y con el patrocinio
del sector empresarial de dicho departamento. El referndum con
carcter vinculante sobre la procedencia o no de las autonomas
departamentales, cont al inicio con el apoyo del gobierno
boliviano, pero a muy poco de la realizacin de la consulta
ciudadana de julio de 2006, se decidi por rechazarlo. El no en el
referndum obtuvo un apoyo del 54% de la poblacin, pero el si logr
ganar en cuatro de los cuatro departamentos de Bolivia: Santa Cruz,
Pando, Beni y Tarija (Mayorga 2006: 12).Pese al carcter vinculante
regional del referndum, el debate de las autonomas departamentales
fue trasladado a la Asamblea Constituyente. Esto profundiz el
conflicto. En este escenario surgieron una serie de propuestas para
la segunda etapa de la descentralizacin en Bolivia, las que se
analizarn enseguida. Simultneamente al referndum autonmico se
desarroll la eleccin de asamblestas para la Asamblea Constituyente,
cuyo resultado determino la composicin poltica de esta instancia,
fueron doce fuerzas polticas las participantes: MAS con 137
constituyentes (53.73%), PODEMOS con 60 asamblestas (23.53%), en
tercer lugar se encuentra el MNR con 13 representantes, quedando 40
representaciones (15.69%) desagregadas en las restantes fuerzas
polticas intervinientes; haciendo un total de 255 miembros, de
acuerdo a la convocatoria efectuada. 1.4.2 Propuestas para la
segunda fase de la descentralizacin
Dentro del debate pblico sobre autonomas, se han ido planteado
una serie de propuestas referentes a cmo Bolivia debera encarar su
segunda fase de descentralizacin. Las mismas que podran agruparse
como lo plantea Ameller (2003) que se muestra en el grfico 5; la
estructura de los espacios del nivel nacional, departamental y
local se reconfiguraran de manera distinta a la situacin actual.
Las propuestas a las que hace referencia son: (a) el Estado
Triterritorial, (b) Autonomas Departamentales, y (c) las Autonomas
de carcter tnicoindgena. Obviamente este esbozo es slo una idea
inicial que se presenta con fines ilustrativos; no se trata de algo
que permita determinar o proyectar el reordenamiento poltico
territorial que ocasionara la implementacin de cada una de ellas
(Ver grfico 5).
Fuente: elaboracin propia sobre la base de Ameller (2003)
Por su parte la Fundacin Friedrich Ebert y, el Instituto
Latinoamericano de Investigaciones Sociales (FES ILDIS: 2005),
debido a la gran cantidad de propuestas surgidas y la diversidad
que encierran en si mismas cada una de ellas plante una
clasificacin en cinco grupos: (a) Autonomas Departamentales, (b)
Federacin de Municipios, (c) Autonomas tnicas, (d) Propuestas
Indgenas, y (e) Regionalizacin. Una vez que se instal la Asamblea
Constituyente el 6 de agosto de 2006, se organizaron distintas
comisiones para analizar, discutir y disear la nueva Constitucin
Poltica del Estado. De inici los asambleistas sopesaron una serie
de dificultades, debido a la imposibilidad de arribar a acuerdos en
cuanto a la aprobacin de las normas internas para el desarrollo de
su trabajo; as como los mecanismos mediante los cuales debera
aprobarse el texto constitucional producto final del cnclave. Una
vez puesto en marcha el trabajo de las comisiones, cada una de
ellas gener espacios en los que recibi propuestas sobre los temas
que estaba trabajando, la primera meta era la elaboracin de
propuestas del texto constitucional que luego deberan discutirse en
el pleno de la Asamblea. Es as que la Comisin de Autonomas,
Descentralizacin y Reordenamiento Territorial elabor dos propuestas
de texto constitucional, ambos reflejados en los Informes de Mayora
y Minora respectivamente. En Informe de Mayora corresponde a la
propuesta gubernamental del Estado Plurinacional que se ubicara
como una propuesta de carcter tnico indgena, que se elabor a partir
del proyecto de Autonomas regionales indgenas y Estado
Multicultural planteado por el Vicepresidente de la Repblica lvaro
Garca. El Informe de Minora se sustenta en el planteamiento de las
Autonomas Departamentales de la media luna y los partidos de
oposicin al gobierno del presidente Evo Morales.El trabajo de la
Asamblea Constituyente fue sumamente accidentado debido a que los
enfrentamientos sociales y polticos se profundizaron, a raz de la
falta de predisposicin al dilogo por el Movimiento al Socialismo
(MAS); partido que no busco consensuar con el resto de la fuerzas
polticas con representacin en la constituyente. A este problema se
sum la dura oposicin poltica y de las regiones productoras de
petrleo. Consecuentemente, el escenario constituyente no llego a
satisfacer las expectativas de ser el medio para solucionar la
profunda crisis poltica y social que vive Bolivia; al contrario
gener an mayor enfrentamiento y radicalidad. Finalmente el 9 de
diciembre de 2007 en Oruro (la sede oficial del foro fue Sucre) se
aprob en detalle la nueva Constitucin Poltica del Estado; en medio
de fuertes crticas por la oposicin argumentando que se incurri en
ilegalidad e ilegitimidad.
La conmocin que gener dicha aprobacin se ve claramente reflejada
en las notas de prensa de diferentes medios de comunicacin en sus
respectivas primeras planas. A partir de ese momento debido a las
presiones de la media luna se viene promoviendo la adopcin de
autonomas departamentales de facto, desconociendo el marco
institucional boliviano; los departamentos de Santa Cruz, Beni,
Tarija y Pando se encuentran en el proceso de aprobacin de sus
Estatus Autonmicos, para su respectiva vigencia.Desde el 2005,
durante y hasta despus de la conclusin de la Asamblea Constituyente
se ha observado un escenario de conflicto y polarizacin, generado
entre otros factores por el indigenismo y el regionalismo. La
prueba de fuego para consolidar una coexistencia de los
particularismos tnicos y regionales es un proyecto nacional popular
que sea el fundamento de la democracia boliviana y del proceso de
descentralizacin, mismo que se pretende profundizar a partir del
anlisis de las autonomas departamentales y aquellas con
connotaciones indgenas. (Mayorga 2006: 13)
Este hecho ha profundizado la divisin social y regional ya que
se trata de la visin de dos Bolivias, una que pide autonoma y la
otra que reclama la unidad. Por consiguiente se podran vislumbrar
en dos escenarios extremos: la vigencia de las autonomas indgenas,
delineando un Estado Plurinacional para una parte del pas y las
Autonomas Departamentales en la media luna.
Un tema que ha atravesado transversalmente a la discusin de
autonomas es el de la distribucin de coparticipacin tributaria
correspondiente a los ingresos por la explotacin Hidrocarburfera.
De acuerdo a lo expuesto en el Informe de Anlisis de la Situacin
Institucional de Gobernabilidad (IGR) del Banco Mundial, este
debate en torno a las autonomas ha generado la segunda fase de
descentralizacin en Bolivia:El segundo tramo est enfocado en el
fortalecimiento del nivel departamental de gobierno. La fuerza
impulsora de este segundo tramo es el conflicto por la divisin de
los ingresos provenientes de los recursos naturales, lo que ha
tomado la forma de una demanda por mayor autonoma regional
[autonomas departamentales] y la retencin de una porcin del ingreso
localmente producido. A pesar de su importancia, la
descentralizacin actual no parecera estar motivada por la mejora de
la calidad de los servicios pblicos, la reduccin de las inequidades
regionales en la distribucin de recursos, o el fortalecimiento de
la responsabilidad fiscal, a pesar de su importancia.(Frank 2005:
4)
Obviamente al tratar el tema de la descentralizacin, una
variable relevante son los recursos financieros que se destinan a
los gobiernos subnacionales; en este caso las transferencias se han
convertido en una fuente de conflicto adicional.
Es as que se ha descrito algunas de las aristas ms relevantes de
la discusin en la que se cierne la realidad boliviana en cuanto a
las autonomas, que ha llevado a una de las mayores crisis sociales
que ha vivido el pas durante su corta historia democrtica; as como
las propuestas que se han efectuado con la intensin de encarar la
segunda fase de la descentralizacin. En la seccin siguiente se va a
ubicar al municipio en el debate autonmico en que se encuentra
Bolivia, y las implicaciones que una modificacin en el proceso de
descentralizacin se generaran para los municipios.
1.5 Diseo de la investigacin
Despus de contextualizar al lector sobre el proceso de la
descentralizacin en Bolivia y el debate actual sobre autonomas, y
habiendo discutido los alcances y logros del modelo vigente de
descentralizacin municipal; en este apartado corresponde presentar
el diseo de la presente investigacin.1.5.1 Justificacin: el
municipio en la discusin de autonomasEl panorama boliviano,
descrito en los apartados anteriores muestra un alto nivel de
incertidumbre sobre el futuro del proceso de descentralizacin. Hoy
da se tiene una nueva Constitucin Poltica aprobada por la Asamblea
Constituyente y existe una mayora congresal del partido
oficialista, as como un alto nivel de apoyo social ello sugerira la
posibilidad de una pronta promulgacin de la constitucin. Empero, se
debe indicar que es posible que se observe una obstaculizacin por
la falta de consenso en su aprobacin por la Asamblea Constituyente,
y el fuerte rechazo de las regiones ms prsperas, desarrolladas y
que tienen en su territorio los recursos hidrocarburferos evitaran
la efectiva aplicacin de la nueva constitucin que se sostiene en el
modelo del Estado Plurinacional, ms bien estos departamentos
implementaran las Autonomas Departamentales de facto. Esto hace
difcil tener claridad en cuanto a lo que pueda suceder en el corto
plazo, pero es evidente que hay una gran probabilidad de se
produzcan dos escenarios simultneos en Bolivia que permitan la
vigencia del Estado Plurinacional y las Autonomas
Departamentales.
En medio del debate est la lucha por imponer modelos antagnicos
de organizacin territorial, mismo en el que no se ha efectuado
ninguna consideracin del proceso de descentralizacin vigente, que
sera un buen punto de partida para establecer un modelo que asimile
todas las consecuencias deseables de la descentralizacin, y est
basado en la experiencia lograda desde la vigencia de la Ley de
Participacin Popular. El Banco Mundial por ejemplo, ha precisado
que antes de consolidar un nuevo modelo de descentralizacin se
deberan consolidar y uniformar los logros municipales (Frank 2005:
4). Por otra parte se debe considerar que en un pas con una
institucionalidad tan dbil como Bolivia y con recursos econmicos
escasos para sustentar el nivel de participacin poltica y ciudadana
actual, no parece prudente expandir la descentralizacin mediante la
creacin de un tercer nivel intermedio de gobierno. (Mac Lean 2003:
283)El modelo vigente de descentralizacin, establecido mediante la
Ley de Participacin Popular (1994), ha consolidado hitos
importantes vinculados a la inclusin poltica, social y econmica
durante algo ms de diez aos de aplicacin. El debate actual se
centra en la determinacin de otros mecanismos de descentralizacin;
esta discusin se est desarrollando en un contexto de enfrentamiento
y polarizacin regional, social y poltica, y se han perfilado dos
propuestas principales: Autonomas Departamentales y el Estado
Plurinacional. Los especialistas han sealado que algunos aspectos
de estas propuestas podran impactar negativamente en los
importantsimos logros de la descentralizacin en Bolivia,
particularmente en el papel relevante adquirido por los municipios.
Se debe considerar tambin que un proceso de descentralizacin
implica un reordenamiento poltico, competencial y fiscal entre
todos los niveles de gobierno, porque se trata de un juego de suma
cero. Es as que de inicio, pese a que el reordenamiento territorial
que se pretende realizar en Bolivia se enfoca en otros gobiernos
subnacionales, no se debe peder de vista que el municipio no
mantendr su status quo actual. En la discusin sobre autonomas
subnacionales, se ha dejado de lado la consideracin de los
municipios. El debate poltico, social y acadmico se ha centrado en
ver como avanzar hacia una segunda etapa de la descentralizacin
tomando considerando primordialmente al establecimiento de un nivel
de gobierno intermedio y a otros gobiernos subnacionales distintos
al municipio. Ante la ausencia de un anlisis sobre las
implicaciones que tendra una segunda fase de descentralizacin en
los municipios, algunas de las preguntas ms importantes que animan
esta investigacin son: realmente estn en riesgo los avances en
descentralizacin que se han logrado en Bolivia? cmo y porqu? los
modelos alternativos privilegian algn nivel de gobierno en
particular? perjudican a otros? con qu implicaciones? el
establecimiento de un modelo alternativo de descentralizacin tendra
efectos en dimensiones cruciales para el desarrollo como autonoma y
la democracia?. 1.5.2 Objetivos
Por lo expuesto anteriormente, el objetivo principal de esta
investigacin es efectuar un anlisis comparativo en trminos de
descentralizacin de las dos propuestas que se encuentran en debate
Autonomas Departamentales y Estado Plurinacional, para identificar
las consecuencias potenciales que la implementacin de cada de una
de ellas tendra sobre la configuracin actual municipio boliviano.
Los objetivos especficos que se pretenden lograr son: (a)
identificar las implicaciones negativas que ocasionaran los modelos
propuestos sobre los logros de la descentralizacin municipalista
vigente en Bolivia, y (b) identificar los potenciales avances que
contendran los modelos en discusin a favor de los municipios. De
acuerdo a los objetivos indicados esta investigacin es un anlisis
para las polticas pblicas, que pretende ayudar a evaluar las
opciones de marco constitucional que determinarn las opciones de
poltica pblica en materia de descentralizacin que se implementara
en Bolivia. Se pretende aportar informacin pertinente y confiable a
los tomadores de decisiones, en este caso, tengan informacin sobre
las implicancias de los modelos que se pretenden aplicar con
relacin al contexto actual, donde se encuentran los municipios como
ejes motores de la descentralizacin y del desarrollo subnacional.
No solamente se pretende generar esta informacin para los agentes
gubernamentales como tomadores de decisiones, sino que se trata de
informar el debate pblico, lo que implica generar consecuencias
democratizadoras. La contribucin de esta investigacin al informar
el debate pblico, es la mejora del ejercicio de la discusin social,
para la toma de decisiones sobre asuntos cruciales que tienen que
ver con el bienestar de la sociedad.1.5.3 Preguntas de
Investigacin. En funcin a los objetivos sealados anteriormente,
corresponde indicar que este trabajo est delimitado por las
siguientes preguntas de investigacin:Cul es la concepcin que tienen
los modelos de Autonomas Departamentales y el de Estado
Plurinacional sobre los municipios?
Cules podran ser los efectos que tendra la implementacin de cada
uno de estos modelos en trminos de descentralizacin sobre la
situacin actual de los municipios?
Consiguientemente los objetos de estudio son: (a) el modelo de
descentralizacin municipalista vigente en Bolivia determinado a
partir de la Ley de Participacin Popular, y (b) los Informes de
Mayora y Minora de la Comisin de Autonomas Descentralizacin y
Reordenamiento Territorial de la Asamblea Constituyente que
encierran los modelos de Estado Plurinacional y Autonomas
Departamentales respectivamente.Mediante el presente trabajo de
investigacin que asume un enfoque cualitativo se realiza un estudio
exploratorio y descriptivo. Fundamentalmente por que en primera
instancia el tema no ha sido analizado anteriormente; ya que si
bien existe una serie de trabajos que analizan los mecanismos para
encarar la segunda fase de descentralizacin en Bolivia, ninguno de
ellos se ha orientado a considerar como sujeto principal al
municipio; tampoco han determinado cuales podran ser las
implicaciones en este nivel de gobierno con la aplicacin de un
nuevo reordenamiento territorial. En segunda instancia debido a que
con el anlisis de las propuestas se busca describir la concepcin
que tienen sobre el municipio las dos propuestas en discusin.
Metodolgicamente un estudio exploratorio descriptivo, con un
enfoque cualitativo no implica plantear la formulacin de una
hiptesis, por el carcter inductivo que encierra. Por ello no se
plantea una hiptesis de trabajo en esta investigacin (Hernndez
2003). Sin embargo, bajo la nocin de que la aplicacin de un proceso
de descentralizacin o la reconfiguracin del mismo determina una
redistribucin de poder poltico, fiscal y administrativo se parte de
la siguiente premisa como gua de investigacin:
La implementacin de cualquiera de los modelos de
descentralizacin en discusin Autonomas Departamentales y Estado
Plurinacional generar modificaciones en la situacin actual de los
municipios en las dimensiones poltica, administrativa y fiscal,
relevantes de la descentralizacin.El marco terico de la
descentralizacin determina los puntos especficos para hacer posible
la comparacin de las dos propuestas y contrastarlas con la situacin
actual de los municipios. Por lo que en el captulo segundo se
exponen y discuten las variables que emergen de las dimensiones
poltica, administrativa y fiscal que son consideradas en el
presente trabajo de investigacin.Los mtodos de investigacin
considerados para el anlisis son el Derecho Comparado y el Mtodo
Comparado. El primero permite lograr una aproximacin del derecho
interno, por lo que es esencial en este estudio debido a que los
objetos de estudio son normas legales. El segundo fue elegido por
que permite realizar un estudio de casos, y efectuar la comparacin
entre ellos para lograr un anlisis mediante un proceso sistemtico y
ordenado.Debido a las limitaciones de informacin que se tienen en
el presente trabajo de investigacin, principalmente por que dos de
los tres modelos de descentralizacin que se consideran (Autonomas
Departamentales y Estado Plurinacional) an no han sido
implementados, no se puede aplicar los mtodos indicados en un
sentido estricto, por lo que se los utiliza por analoga. Para
ordenar la informacin, que aportan los textos jurdicos que se
estudian en este trabajo, se recurri a la herramienta de anlisis
FODA (o SWOT, Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats); es
evidente que la misma corresponde al campo del diseo estratgico
organizacional; por lo que se ajust sus dimensiones al contexto
municipal. Cuadro 1: Diagrama de anlisisDimensin FODACarcterF
O
D
AD
E
S
C
E
N
T
R
A
L
I
Z
A
C
I
NDimensin Descentralizacin
Fortalezas InternaPoltica
Debilidades
Administrativa
OportunidadesExterna
Fiscal
Amenazas
El diagrama de anlisis del presente trabajo de investigacin se
describe en el Cuadro 1. El mismo que considera las dimensiones de
la teora de la descentralizacin, y las del anlisis de fortalezas,
debilidades, oportunidades y amenazas que plantean para los
municipios en los modelos propuestos para la segunda fase de la
descentralizacin en Bolivia. CAPITULO IIMARCO TERICOEn este captulo
se discuten los aspectos tericos de la descentralizacin,
caracterizando el proceso en estados unitarios como Bolivia. El
objetivo es discutir las caractersticas de la transferencia de
poder poltico, administrativo y fiscal; por medio de las cuales se
pueda identificar las variables relevantes que permiten analizar un
proceso de descentralizacin especfico y las implicaciones
especficas en gobiernos subnacionales como el municipio.La
especificacin terica va determinar el marco de anlisis que permita
efectuar la comparacin de los modelos propuestos para la segunda
fase de descentralizacin en Bolivia, contrastndolos con la situacin
actual de los municipios. As mismo, se presentarn las
consideraciones tericas del anlisis de polticas pblicas que permita
ubicar la presente investigacin dentro de dicho enfoque.
Principalmente se discutirn los aspectos vinculados a importancia
de la generacin de escenarios en polticas pblicas.2.1 Qu es la
descentralizacin?
Inicialmente se debe sealar que los procesos de descentralizacin
actualmente estn vinculados a una serie de factores que difieren de
acuerdo al contexto y a la realidad de cada pas. Para el caso de
Latinoamrica, la descentralizacin est vinculada a dos temas
fundamentales, la dimensin poltica, que responde a la reciente
consolidacin democrtica en la regin y la necesidad de generar
ambientes de mayor participacin de la ciudadana en la toma de
decisiones, y por consiguiente la delegacin de poder y
responsabilidades a los gobiernos subnacionales. El segundo tema es
la crisis financiera de los aos ochenta, que motiv la discusin del
excesivo centralismo imperante (Aghn 1996: 17).
La descentralizacin debe entenderse entonces no como un fin en
si mismo, sino como un proceso que en Amrica Latina se ha orientado
a dos temas puntuales; consolidacin democrtica y desarrollo
econmico. No se puede dejar de considerar el importante impulso
internacional que ha recibido la descentralizacin; organismos como
la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), el
Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional, entre otros,
han efectuado recomendaciones para que este proceso se
profundice.
Desde un punto de vista ms terico, algunas de las principales
motivaciones para establecer procesos de descentralizacin son: el
federalismo, disminucin de legitimidad, incremento de la
democracia, presidencialismo dbil, crisis econmica, incremento en
el desarrollo, incremento de diversidad social y el incremento de
la urbanizacin (Escobar-Lemmon 2000: 7). La determinacin causal de
un proceso de descentralizacin responde a varias causas que tienen
que ver con el contexto particular de cada pas.Para responder a la
pregunta planteada anteriormente, se va partir de la idea inicial
que descentralizacin implica reconocer una nueva relacin centro
periferia, otorgando preferencia a esta ltima. Conceptualizarla
resulta una tarea compleja debido a la enorme cantidad de aristas
que implica; por lo que para determinar el concepto de
descentralizacin a los fines de la presente investigacin, es
pertinente considerar las definiciones que plantea la teora. Bobbio
en un primer acercamiento para entender lo que es la
descentralizacin, parte de un razonamiento sobre su antagnico la
centralizacin, en los siguientes trminos: Existe centralizacin
cuando la cantidad de los poderes de los entes locales y de los
rganos perifricos est reducida al mnimo indispensable para que stos
puedan colocarse como entidades subjetivas de administracin; existe
en cambio descentralizacin cuando los rganos centrales del estado
tienen el mnimo de poder indispensable para desarrollar sus
actividades. (Bobbio 1983: 472)Entonces se puede entender que la
descentralizacin se refiere al proceso de delegacin de poderes
polticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales de
gobierno, como requisito de partida stos deben ser elegidos
localmente; el proceso puede consistir en el establecimiento de
esos gobiernos, su restablecimiento despus de un rgimen
autoritario, o tambin mediante la expansin de los recursos o
responsabilidades de los gobiernos subnacionales elegidos ya
establecidos. Dentro de otras formas de dispersar el poder como
reformas estructurales estn: (1) desconcentracin, el gobierno
central aumenta la autonoma de sus oficinas regionales; y (2)
privatizacin, mediante la venta de activos, la adjudicacin de
concesiones y por medio de alianzas entre el sector pblico y
privado. (Burki, Perry, y Dillinger 1999: 3)
De las consideraciones precedentes es importante destacar que la
descentralizacin implica una transferencia de poder, del nivel
nacional o central a una o varias instancias subnacionales. Al
hablar de descentralizacin se hace referencia a un tema que esta
circunscrito dentro de las reformas estructurales de un pas, lo que
delimita la forma organizacional y territorial que un estado asume
para el cumplimiento de sus fines. Es necesario profundizar al
respecto.La descentralizacin como instrumento para la redistribucin
de poder es entendida de manera ms especfica como un proceso de
transferencia de las responsabilidades de planificacin, gestin,
recaudacin y asignacin de recursos del gobierno central a otras
agencias; puede dirigirse a: (a) unidades de la misma administracin
central (v. g. ministerios u organismos), (b) unidades subordinadas
u otros niveles de gobiernos, (c) unidades semiautnomas de la
autoridad pblica o de las empresas, (d) autoridades regionales o
funcionales, y (e) instancias no gubernamentales o privadas. En
todos estos casos depender del grado de responsabilidad y
discrecionalidad que se transfiera del gobierno central a otras
agencias. (Rondinelli, Cheema y Nellis 1983: 17) De lo anterior se
obtiene dos elementos fundamentales. El primero es que importa la
instancia hacia la que se dirija la transferencia de poder, as como
que el nivel de poder que se entregue de lo que depender la
discrecionalidad.Para determinar los tipos de descentralizacin
enseguida se retoma la clasificacin de Rondinelli al respecto, este
autor asume tres niveles de descentralizacin (Rondinelli, Cheema y
Nellis 1983: 17 23): La desconcentracin se entiende como una
redistribucin de responsabilidades administrativas, dentro de la
misma estructura jerrquica del gobierno central hacia un nivel ms
bajo. La delegacin tiene que ver con la transferencia de
responsabilidades de gestin, mediante esta descentralizacin se
establecen las funciones que deben ser cumplidas por las
organizaciones que se estn fuera de la estructura burocrtica
ordinaria y que son indirectamente controladas por el gobierno
central, esta es una de las dimensiones que ha sido profundamente
estudiada por el derecho administrativo, en virtud a la
transferencia de funciones y deberes a un agente por el gobierno
central soberano, sin que esto implique que cada una de ellas deje
de ser responsabilidad de ste. La devolucin es la creacin o el
fortalecimiento financiero y legal de las unidades de gobierno
subnacional, cuyas actividades estn fuera del control directo del
gobierno central, es decir, cuentan con autonoma e independencia la
misma que esta delimitada por un espacio geogrfico determinado
contando con una autoridad exclusiva con facultades exclusivas,
dentro de las que resalta la capacidad para aumentar y determinar
los gastos del gobierno subnacional; estos gobiernos locales se
perciben como los ciudadanos como las instancias que les prestan
servicios que satisfacen sus necesidades, asimismo se considera que
esta devolucin recproca y de mutuo beneficio de las relaciones
entre el gobierno central y los locales permite una interaccin
permanente.
A los fines del presente trabajo de investigacin interesa
considerar el tipo de descentralizacin denominada por Rondinelli
como devolucin en la que el poder es transferido a unidades de
gobierno subnacional, de lo que se desprende que como reforma la
descentralizacin busca el incremento de autonoma de las instancias
subnacionales.
Dentro de las consecuencias deseables vinculadas con la
descentralizacin, se debe recordar que uno de los principales
problemas del Estado es la asignacin de bienes pblicos, de acuerdo
a las consideraciones que corresponden a la teora del federalismo
fiscal, la descentralizacin permitira una provisin de bienes
pblicos de manera eficiente, segn destacan Tiebout y Oates quienes
establecieron puntualizaciones tericas que se han convertido en la
base de esta teora, la que se retoma ms adelante en la presente
investigacin en lo referente a la dimensin fiscal de la
descentralizacin. Ante el problema de la agregacin de preferencias,
la descentralizacin permite una mayor aproximacin a preferencias
diferenciadas, as mismo distribuye el proceso de asignaciones
poltico administrativas, facilitando la participacin; esto adems
vinculado a que con una mayor participacin ciudadana en los
procesos de asignacin de bienes, se lograr incrementar la
eficiencia de la gestin pblica y de la inversin. Un aspecto
sumamente relevante tiene que ver con el control ciudadano que
generara una gestin ms transparente, adems de participativa.
Finalmente esta generacin de participacin ciudadana constructiva
contribuye a lograr un objetivo poltico en s y facilita la
gobernancia democrtica. (Finot: 2001: 58)
La descentralizacin debe ser entendida como un proceso de
evolucin permanente para adecuarse a los cambios en el cual se van
estableciendo parmetros que permitan una resultado exitoso. En la
experiencia de Qubec se han establecido principios que deben ser
privilegiados, en cuanto al proceso orientado hacia los gobiernos
locales (Ojeda 2006: 4 5).1) El ciudadano es el centro de atencin,
no solo como cliente sino como responsable que tiene el deber de
participar de la descentralizacin.
2) Rendicin de cuentas de las autoridades municipales, que surge
a partir del derecho ejercido por los ciudadanos a elegir a sus
autoridades mediante voto popular.
3) Transferencia real de competencias y responsabilidades a los
gobiernos locales que deben gozar de personera jurdica y autonoma,
es decir, no se puede concebir representacin sin poder de
decisin.
4) Subsidiariedad, que implica que la responsabilidad de un
servicio pblico debe ser confiado al nivel de gobierno que lo
preste a un menor costo.
5) El papel del estado como regulador, definiendo los objetivos
nacionales.
6) Continuidad en la prestacin de los servicios a nivel local,
mediante estructuras idneas.
7) Mantenimiento de garantas mediante una negociacin entre
actores relevantes, que impida la imposicin de la descentralizacin;
y
8) Flexibilidad regional en la organizacin de las estructuras
locales, es decir, una comprensin al contexto y matices de las
localidades.Estos principios buscan alcanzar los siguientes
objetivos: (a) la consolidacin del control de las instituciones por
los ciudadanos y favorecer su participacin en la vida democrtica;
(b) el mantenimiento de las condiciones favorables al desarrollo
econmico y a la creacin de empleo; (c) la facilitacin del
desarrollo durable de todas las regiones; (d) la reduccin de las
desigualdades sociales entre regiones y ciudadanos; (e) la mejora
de la eficacia en la distribucin de los servicios pblicos; (f) la
reduccin de la carga fiscal global de los contribuyentes. (Op.
cit.)2.2 El contexto de la descentralizacin: sistemas unitario y
federal
En el apartado anterior se concluy que la descentralizacin es
una reforma estructural de estado que determina la transferencia de
poder hacia instancias al interior del mismo gobierno nacional,
subnacionales o al sector privado. En ste se busca entender la
relevancia que tendra el sistema de gobierno de un pas federal o
unitario en un proceso de descentralizacin; para este objetivo se
van a retomar las consideraciones tericas de Daniel J. Elazar
(1990).Este autor seala que descentralizacin no es sinnimo de no
centralizacin, pero para comprender esta nocin, se debe recapitular
lo que implica un sistema federal y la idea clsica de uno unitario
vinculada con la centralizacin.El federalismo parte de una divisin
de poderes entre el gobierno general o federal, y los gobiernos de
las entidades que componen la federacin, el modelo federal tiene
una caracterstica concreta, no centralizacin, que significa que el
poder se difunde entre numerosos centros no asumido por uno solo,
para los cuales su existencia y autoridad est garantizada por la
constitucin general (Elazar 1990: 58 62).La nocin errnea de que la
descentralizacin describe a los pases federales, parte de la
imprecisin sealada anteriormente descentralizacin no es sinnimo de
no centralizacin la descentralizacin asume un gobierno central que
reparte funciones segn lo requiera; es as que la difusin del poder
no es un derecho sino ms bien una gracia a favor de los gobiernos
subnacionales; el orden de la descentralizacin subyace en una
jerarqua, donde se puede observar una pirmide de gobiernos locales
con gradacin de poder o bien, una estructura de centro rodeado por
una periferia. La no centralizacin se expresa en una matriz de
gobiernos con poderes que no estn ordenados en un rango jerrquico
(Op. cit)El argumento de Elazar est vinculado a que un proceso de
descentralizacin atae tanto a pases con un sistema federal como
unitario; es as que no se puede dar por entendido de que un pas
federal sea descentralizado, ya que como muestran las experiencias
latinoamericanas como la del caso de Mxico, siendo federal es an
muy centralizado; encontrndose otros pases unitarios como Colombia
con una mayor nivel de descentralizacin. Entonces corresponde
sealar que el nivel de descentralizacin de un pas no responde a su
sistema de gobierno sino al nivel efectivo de transferencia de
poder en los trminos de las dimensiones de la descentralizacin
(poltica, fiscal y administrativa) aspectos sobre los cuales se
profundizar ms adelante. 2.3 Descentralizacin y gobiernos localesLa
tendencia al manejo del poder desde una capital resulta injusto,
dicha preponderancia puede resultar en un grave quebranto al mismo
sistema representativo de un pas. La concentr