1 Los bancos centrales como actores políticos: un modelo de evolución institucional Rafael Carnicero Mazón 1 Derecho y Ciencias Políticas Universidad Carlos III de Madrid Febrero 2015 Este ensayo explora cómo los bancos centrales consolidan su modelo institucional. Se ofrecen dos hipótesis para explicar cómo adoptan su mandato y cómo son capaces de imponerse al resto de actores de la economía pública. La primera demuestra que los bancos centrales que tienen una composición interna plural y una interacción elevada con otros actores políticos y sociales tienen objetivos más amplios que la contención de la inflación. La segunda demuestra que su nivel de prestigio es la clave para que sean capaces de consolidar su independencia y llevar a cabo las políticas que desean. Con estas hipótesis, se 1 Quiero dar las gracias a mis tutores, Pablo Simón y Alicia Cebada; a los profesores Zeev Rosenhek, de la Open University of Israel, Luis Bouza García, de la Universidad Carlos III de Madrid, W. Miles Fletcher, de la University of North Carolina at Chapel Hill, William W. Grimes de la Boston University, Yasushi Hamao de la University of Southern California, y Patricia Steinhof de la University of Hawaii por su ayuda en la búsqueda de bibliogafía; y a Javier Carnicero por sus comentarios.
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Los bancos centrales como actores políticos: un modelo de evolución institucional
Rafael Carnicero Mazón1
Derecho y Ciencias Políticas Universidad Carlos III de Madrid
Febrero 2015
Este ensayo explora cómo los bancos centrales consolidan su modelo institucional. Se ofrecen dos hipótesis para explicar cómo adoptan su mandato y cómo son capaces de imponerse al resto de actores de la economía pública. La primera demuestra que los bancos centrales que tienen una composición interna plural y una interacción elevada con otros actores políticos y sociales tienen objetivos más amplios que la contención de la inflación. La segunda demuestra que su nivel de prestigio es la clave para que sean capaces de consolidar su independencia y llevar a cabo las políticas que desean. Con estas hipótesis, se
1 Quiero dar las gracias a mis tutores, Pablo Simón y Alicia Cebada; a los profesores Zeev Rosenhek, de la Open University of Israel, Luis Bouza García, de la Universidad Carlos III de Madrid, W. Miles Fletcher, de la University of North Carolina at Chapel Hill, William W. Grimes de la Boston University, Yasushi Hamao de la University of Southern California, y Patricia Steinhof de la University of Hawaii por su ayuda en la búsqueda de bibliogafía; y a Javier Carnicero por sus comentarios.
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elabora un modelo que explica cuál es el futuro del Banco Central Europeo y que también se puede aplicar a otros bancos centrales.
Índice I. Introducción ............................................................................................................ 3
II. Marco Teórico ...................................................................................................... 4
a. Hipótesis 1: Los bancos centrales son más sensibles a objetivos de crecimiento y empleo si hay participación de sociedad civil en sus órganos de decisión. .................. 4
b. Hipótesis 2: Si un banco central sufre presiones para cambiar su comportamiento o diseño institucional por parte de otro actor político, su prestigio relativo marcará la capacidad de influencia de los otros actores. ................................................................ 6
c. Bancos seleccionados ............................................................................................ 9
III. Métodos .............................................................................................................. 14
a. Enfoque teórico.................................................................................................... 14
b. Medición de variables .......................................................................................... 15
IV. Evidencia empírica ................................................................................................. 17
a. Primera hipótesis: la ampliación de mandato de los bancos centrales ................ 17
Circunstancias de la ampliación de objetivos ........................................................ 17
La pluralidad de voces en la proposición de las reformas del banco central ....... 18
¿Qué actores se posicionan en contra de la ampliación del mandato? ................. 20
b. Segunda hipótesis. La respuesta a las presiones políticas: la variable del prestigio 22
Tipos de presiones que puede sufrir un banco central y nivel de efectividad ........ 25
La entrada del banco central en la agenda electoral ............................................. 31
V. Conclusión ................................................................................................................ 36
V.I Bibliografía ............................................................................................................. 39
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I. Introducción Los bancos centrales son una institución peculiar. Son de titularidad pública, pero una
de sus funciones es crear parte de la materia prima con la que funciona el sector financiero,
el dinero. Su enorme relevancia para la economía y desarrollo de las sociedades modernas
ha quedado patente en el caso de la Unión Europea con la intervención del Presidente del
Banco Central Europeo, Mario Draghi en julio de 2012 en la que prometió “hacer lo que
hiciera falta” para salvar el euro (Draghi 2012). Esta intervención propició un debate
respecto a cuál debía ser el modelo del Banco Central Europeo, cuál debía ser su rol en la
economía de la Unión Europea y con qué herramientas, como la compra de deuda pública,
podía contar para desempeñar su papel. Los diferentes puntos de vista sobre estos asuntos se
pueden agrupar entre los que defienden que debe ser un mero garante de la baja inflación y
quienes pretenden que participe activamente para evitar el colapso.
Este ensayo compara la situación del Banco Central Europeo con la de otros bancos
centrales, y explora las circunstancias en las que se producen cambios institucionales
respecto a la ampliación de sus mandatos y el efecto de la presión que ejercen sobre ellos
otros actores. Ofrece dos explicaciones complementarias: si los bancos con más
participación de sociedad civil en sus órganos decisorios tienen en cuenta objetivos más
amplios que el clásico de la contención de la inflación; y si el prestigio de los bancos
determina su capacidad de resistir la presión de otros agentes respecto a su toma de
decisiones.
En este ensayo se ofrece una perspectiva institucionalista para explicar los cambios de
modelo de los bancos centrales y las relaciones entre los diferentes actores de la economía
pública. Analizando la historia de bancos centrales que se han visto envueltos en situaciones
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similares a aquellas por las que ahora atraviesa el Banco Central Europeo, podemos
establecer paralelismos y crear un modelo que indique hacia donde se dirige esta institución
y otras que se encuentren en situaciones similares.
Una aportación de este ensayo respecto a los ya existentes comparando bancos centrales
es que no se limita a comparar sus mandatos y actuaciones únicamente desde una
perspectiva legal, sino que también examina los procesos de toma de decisiones y las
interacciones entre agentes económicos y políticos (Gerdesmeier, Mongelli y Roffia 2007).
En la primera parte del ensayo se plantean las hipótesis, se presentan los casos objeto de
estudio, y se explica la metodología. En la segunda, se desarrollan las hipótesis, y se ratifica
su validez. En las conclusiones, se ofrece un resumen de los hallazgos, las limitaciones de
los modelos y se plantean áreas de interés para investigaciones futuras.
II. Marco Teórico a. Hipótesis 1: Los bancos centrales son más sensibles a objetivos de crecimiento y
empleo si hay participación de sociedad civil en sus órganos de decisión.
Esta hipótesis pretende probar que los bancos centrales que cuentan con instrumentos de
participación para dar voz a la sociedad civil consideran objetivos diferentes a contener la
inflación (Federal Reserve System 2005), que es el dominante de los bancos centrales en las
últimas décadas (Cargill 2005). La sensibilidad a estos objetivos se demuestra cuando se
reforma su estatuto para ampliar sus objetivos en el contexto de situaciones de shocks
externos, como una crisis económica (Steelman 2011) porque éstas proveen la oportunidad
para que las preferencias de los actores no gubernamentales sean más tenidas en cuenta.
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La primera variable independiente de esta hipótesis es la participación de personas que
no sean representantes gubernamentales en los órganos de toma de decisiones de los bancos
centrales. La segunda variable independiente es que se haya presentado una situación de
shock externo, como una recesión económica o una fase de cambios internos en el país,
como la llegada de un nuevo grupo de población. La variable dependiente es que el banco
central actúe persiguiendo objetivos económicos diferentes a la contención de la inflación y
que estos se encuentren formalizados en su estatuto. Otros autores han buscado
explicaciones alternativas para las prioridades de los bancos centrales. El economista
Christopher Adolph ha construido una teoría que considera que los banqueros centrales
actúan motivados por el desarrollo de sus carreras profesionales. Lo que determina su
actuación y sus principios económicos es su origen profesional y cómo construyen sus ideas
a lo largo de su carrera.2
2 Adolph enmarca su teoría en la idea de que las instituciones deben incluir las preferencias de los actores dentro de las organizaciones. (Adolph 2013) Los burócratas, en sus carreras, adquieren conocimientos, ideas y creencias en cada una de las instituciones que forman parte. (Adolph, 2013, pag. 15) Adolph explica que los banqueros llevan a cabo políticas favorables a los bancos anticipando su regreso al sector privado. (Adolph, 2013, pag 16) La experiencia determina a jóvenes que trabajan en el sector financiero, se ven más expuestos a las propuestas antiinflacionistas, además de tener más dinero que la media, por lo que son más ortodoxos. (Adolph, 2013, pag. 42 ) La socialización de los banqueros centrales hace que el dinero sea su principal objetivo, si entraron en el sector financiero (Adolph, 2013, pag. 80) Los banqueros centrales, dependiendo de su pasado, tienen más posibilidades de terminar en un sitio u otro. Por ejemplo, haber trabajado en un banco central hace más posible trabajar en un banco que haber trabajado en el ministerio de finanzas. (Adolph, 2013, pag. 83) Adolph también defiende que estos efectos persisten a pesar de nominación por partidos de una tendencia u otra. (Adolph, 2013, pag. 93) Todo ello tiene efectos en inflación. (Adolph, 2013, pag. 102- 103)
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b. Hipótesis 2: Si un banco central sufre presiones para cambiar su comportamiento o
diseño institucional por parte de otro actor político, su prestigio relativo marcará la
capacidad de influencia de los otros actores.
Esta hipótesis pretende explicar la capacidad de otros actores políticos para conseguir que
los bancos centrales modifiquen su política monetaria o cambien sus leyes regulatorias, con
el propósito de aumentar o disminuir su independencia o de ampliar sus objetivos. Para
comprobar en qué circunstancias los actores políticos son capaces de doblegar al banco,
examinaremos qué sucede cuando el estatus del banco entra en la agenda electoral y
parlamentaria. Los bancos son capaz de defenderse de las presiones y ser el actor más
destacado del debate económico dependiendo del grado de respeto con el que cuenten
(Dwyer 2012), (Maman y Rosenhek 2011). Los bancos intentan alcanzar y mantener esta
posición para poder moldear las preferencias de los políticos en la materia.
Participación de sectores de la
sociedad civil en los órganos del banco central
Amplitud de perspectivas respecto al rol del banco
central
Shock externo
Ampliación del mandato del banco
central
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Una de las posibilidades que se presentan es que un banco central que de iure y de facto
se comporta de manera independiente, fracase en sus políticas económicas y monetarias. Si
la situación se alarga en el tiempo, el estatus y políticas del banco entrarán a formar parte de
la agenda electoral (Kajimoto y White 2012). Se puede llegar entonces a presentar una
situación en la que un candidato se comprometa a cambiar la actuación del banco bajo la
amenaza de cambiar su estatus (Bremmer 2013). Si este candidato vence, entonces el banco
se verá obligado a asumir la nueva dirección planteada por el vencedor si quiere evitar
perder su independencia formal y legal (Kihara 2012).
Otra posibilidad es que el estatus del banco y sus actuaciones banco entre en la agenda
parlamentaria. Los parlamentarios pueden sentirse atraídos por la idea de reclamar cambios
en la política monetaria, y de influir sobre el banco o hacer que este lleve a cabo políticas
diferentes (Dwyer 2012). Esto se debe a que la política monetaria es sencilla de implantar,
no requiere grandes consensos entre diferentes actores sociales, y los políticos pueden
refugiarse de las críticas si no da el resultado esperado escudándose en el rol independiente
del Banco Central. Los políticos no siempre pueden motivar los cambios en la política del
banco que desean. Sin embargo, presionando al banco para que actúe de manera diferente,
pueden mostrar a los electores que se están actuando para defender sus intereses. Esta
manera de proceder, paradójicamente, también beneficia a los bancos centrales, porque les
permite defender su estatus frente a los políticos. Cuando los bancos mantienen una buena
relación con los políticos y se muestran receptivos a sus propuestas, los políticos intentan
influir en menor grado sobre los bancos (Dwyer 2012). De esta forma, el diálogo con los
políticos permite al banco defender sus posiciones. La apariencia de neutralidad interesa a
los banqueros centrales porque así les es más fácil estar considerados como entes apolíticos,
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tengan o no una agenda política (Adolph, 2013: 10). Con una apariencia neutral, sus
opiniones son más respetadas y tenidas en cuenta.
Por otra parte, los bancos centrales pueden ser la voz más respetada del debate
económico, consolidándose como los principales actores de la política económica de un
país. Si el banco cuenta con una trayectoria de liderazgo marcado por el personalismo y una
gran capacidad de influencia sobre los miembros del gobierno y los órganos decisorios de la
economía, se encontrará en una posición ventajosa para negociar los cambios que se
desarrollen en el momento de plantear reformas en el estatuto legal del banco (Maman y
Rosenhek 2011). Si el banco se convierte en el actor de referencia en el terreno económico,
las sugerencias y deseos de sus gobernadores tendrán gran importancia para los demás
actores de la economía pública, porque sus propuestas e ideas serán las más destacadas sobre
cómo debería ser un banco central desde una perspectiva económica (Maman y Rosenhek
2011). Esto también se aplica al estatuto legal del banco, lo que incluye sus objetivos,
mandatos, y competencias.
La variable dependiente de esta hipótesis la correspondencia entre las políticas del banco y
las deseadas por los políticos y la independiente, el prestigio del banco central en referencia
a su peso en el debate económico del país.
Presión al banco central Nivel de prestigio del banco
Elevado: resiste presión y lidera el debate
respecto a su estatuto
Bajo: cede a presión
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c. Bancos seleccionados
El examen del desarrollo del estatus legislativo, político e institucional de cinco bancos
centrales desde 1945 permite comprobar las hipótesis que se han planteado.
El Banco Central Europeo nos permite examinar la primera hipótesis referida a la
participación de órganos de la sociedad civil porque su elevado nivel de independencia viene
marcado en parte porque sus instrumentos y objetivos son muy limitados y se intenta aislar
al máximo de influencias exteriores, buscando la legitimidad en la consecución de sus
objetivos. Se considera que está limitado porque desde un punto de vista legal, no podía
financiar a los gobiernos de la zona euro, debe coordinar a 19 gobiernos nacionales, y la
Unión Europea no tiene capacidad en materia fiscal (Oganesyan 2013). Este diseño
institucional ha producido grandes quebraderos de cabeza y debates sobre la legalidad de las
acciones que ha tomado (Draghi 2014). Desde que comenzó la crisis financiera de 2008, el
Banco Central Europeo ha terminado primando la construcción política, el objetivo por el
que fue creado, sobre su mandato formal de mantener baja la inflación y la prohibición
específica de financiar gobiernos. Una de las lecciones de la crisis es que el Banco Central
Europeo forma parte de un proyecto político, y no de una área económico- monetaria
optimizada (Herr 2014: 72). El Banco Central Europeo permite contrastar su desarrollo con
el de otros bancos examinados que cuentan con más interlocutores y más instrumentos y
objetivos.
El Banco Central Europeo también es relevante con respecto a la segunda hipótesis
porque dependiendo del resultado de su gestión de la crisis en la zona euro es posible que su
reforma entre en la agenda política de los países de la Unión, y su capacidad de decisión
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sobre la agenda dependerá en parte del prestigio que haya acumulado. Por ello,
examinaremos si el Banco Central Europeo está construyendo su prestigio y si se está
convirtiendo en la voz más autorizada en la economía. Entonces podremos comprobar qué
sucederá con su modelo institucional. El Banco Central Europeo desempeñará un papel
decisivo en el futuro de la Unión Europea, porque algunas de las opciones que se han
planteado recientemente, como la salida de países de la zona euro o incluso la desaparición
de la moneda, serían un golpe al proyecto político de la Unión Europa que motivó su
creación. Tras la intervención de Mario Draghi en la que aseguró que haría todo lo
necesario para salvar al euro, el Banco ha hecho lo posible por evitar la caída de países que
lo componen, intentando actuar dentro de su mandato. La principal y más controvertida
medida que ha llevado a cabo ha consistido en comprar deuda en mercados secundarios
con la condición de que se llevaran a cabo ajustes macroeconómicos. El 22 de de enero de
2015 Mario Draghi lanzó un plan de compra de deuda masiva consolidando su posición y
superando la oposición de actores como el Gobierno de Alemania y el Bundesbank (Draghi
2015). Examinaremos si efectivamente el Banco Central Europeo ha asumido un rol
preponderante que le ha permitido dominar el debate económico y superar las presiones
respecto a sus políticas monetarias.
La Reserva Federal permite contrastar la primera hipótesis porque es una institución
con presencia de representantes del sector económico privado y de la sociedad civil en sus
órganos de decisión y ha reformado su estatuto ampliando su mandato en una situación de
crisis. En el mandato de la Reserva Federal se incluye la creación de empleo y el
crecimiento económico, que a veces chocan con el tradicional de mantener la inflación baja.
El Congreso formalizó la ampliación de los objetivos de la Reserva Federal incluyendo el
crecimiento económico y el pleno empleo en 1978. El examen de las circunstancias bajo las
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que sucedió la ampliación permite observar si se podría llevar a cabo una reforma similar en
otros bancos centrales. La Reserva Federal tiene un público amplio que va más allá de los
integrantes de la misma, y está integrada en el Gobierno de Estados Unidos, por lo que se
espera que actúe de manera coordinada con este. El grado de coordinación ha evolucionado
con el tiempo. En los años 80, la principal preocupación en Estados Unidos era la falta de
coordinación entre la política fiscal y monetaria. Sin embargo, treinta años después, esa
preocupación es sobre el exceso de coordinación entre el Tesoro y la Reserva Federal
durante la crisis, y la inquietud porque se extendiera al período posterior (Blinder 2012).
El Banco Central de Israel permite contrastar la primera hipótesis referida al elemento
de representatividad en sus órganos. Alcanzó la independencia legal en 2010, y en su
estatuto ha conservado legalmente el elemento de representatividad ciudadana en su junta,
ya que el Gobierno selecciona a economistas para representar a la ciudadanía (Banco de
Israel 2010). Pero los economistas refuerzan las políticas económicas del gobernador por lo
que no suponen un contrapunto a sus postulados, y a diferencia de lo que ocurre en la
Reserva Federal, el Banco no tiene un público tan amplio al que contentar, porque no se
enmarca en un país federal y por lo tanto no tiene juntas territoriales. (Rosenhek, 2014).
El caso de Israel también permite contrastar la segunda hipótesis. En su caso, cuenta con
un elevado nivel de prestigio, que le ha permitido resistir las presiones sufridas y también
modelar el debate político con respecto a su independencia y sobre la economía del país. Los
gobernadores de su banco cuentan con gran prestigio dentro y fuera del país y esto les
permite dominar los debates económicos y convertirse en los impulsores de su agenda
económica. Esto es precisamente lo que han intentado hacer Shirakawa, el anterior
presidente del Banco de Japón, y también Draghi, convertidos en emprendedores
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institucionales que quieren implantar su agenda política, para contar con mayor peso político
para exigir reformas económicas y fiscales que complementen su política monetaria.
El Banco de Japón permite contrastar la segunda hipótesis, porque es un banco que ha
sufrido una gran pérdida de prestigio y ha terminado cediendo a las presiones políticas.
También representa un caso relevante para determinar hacia dónde se encaminan las
instituciones económicas de Estados Unidos y la Unión Europea, porque la crisis de Japón a
principios de los 90 y las de Estados Unidos y Europa tienen muchas similitudes. La
principal es su carácter de burbuja inmobiliaria. En todas se obtuvo el mismo resultado:
preocupación por la deflación, caídas en mercado de valores, e inestabilidad del sector
financiero (Lipscy y Takinami 2013). Japón también ha entrado en una espiral de deflación
y envejecimiento poblacional similar a la que podría experimentar Europa en el futuro, lo
que ha despertado el interés por la evolución de sus políticas económicas y sociales (Metzler
2013).
La pérdida de prestigio del Banco de Japón se dio tras el estallido de la burbuja
inmobiliaria del país a finales de los ochenta. El Banco de Japón, que no pudo contener la
crisis ni hacer remontar a la economía del país, ha recibido duras críticas por no haber
logrado evitar un amplio período de deflación de dos décadas (Cargill 2005). El Banco
justificó esta situación explicando que la política monetaria no era un sustituto para las
soluciones a los problemas estructurales de la economía, y explicando que su actuación no
era suficiente para resolver la situación. Mario Draghi también ha dado la misma explicación
recientemente para pedir más reformas a la Unión Europea y a los países de la zona euro
(Draghi 2015). El Banco de Japón no ha encontrado aún un modelo institucional que resulte
exitoso, y no cuenta con el mismo capital político y de liderazgo intelectual que los otros
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bancos escogidos para este ensayo. Japón implantó tarde sus políticas, y fracasó (Amyx,
2004).
La tabla de la siguiente página resume las características más relevantes de los bancos
centrales a las que se harán referencia en el ensayo.
Tabla. Principales características del Banco de Japón, Reserva Federal, Banco de Israel y Banco Central Europeo
Año de creación
Objetivo de creación
Objetivo de crecimiento
Independencia formal y nivel de interacción con gobierno
Composición Intereses sociedad civil ¿Puede financiar deuda del gobierno?
Banco de Japón
1882 Construcción nacional
No En parte: debe mantener relación estrecha con el gobierno, sus políticas deben ser compatibles con los objetivos del gobierno, y el ministro del gobierno puede acudir a
Junta de 9 miembros
No
Sí
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reuniones del banco y hacer propuestas.
Reserva Federal
1913 Estabilidad sistema financiero
Sí Sí. Está sujeto a supervisión del Congreso. Opera con autoridad delegada por el Congreso.
Junta de gobernadores con 7 miembros y 12 bancos regionales
Sí, representación en comités y en juntas de bancos regionales. Representación de intereses económicos de manera equitativa en juntas de bancos regionales.
Sí
Banco Central de Israel
1954 Construcción nacional
Sí, supeditado a que no perjudique la inflación
Sí. El gobernador aconseja al gobierno en política económica y monetaria.
Junta de 6 miembros
Sí, tres de los seis miembros de la junta son ciudadanos designados por el gobierno con estudios de posgrado en economía y experiencia.
No puede comprar deuda
Banco Central Europeo
1998 Proyecto político
No Sí. Derechos de participación e información de otras instituciones. El BCE puede imponer obligaciones a terceras partes. El presidente del Consejo puede acudir a las reuniones del consejo gubernativo del BCE y remitir mociones para que se deliberen.
Junta directiva con presidente, vicepresidente y cuatro consejeros. Consejo de gobierno formado por junta y presidentes de bancos nacionales.
No No podía comprar deuda formalmente
Elaboración propia a partir de (Banco de Israel, 2010) (Banco de Japón, 1997) (Reserva Federal 2009) (Banco
Central Europeo, 2012)
III. Métodos a. Enfoque teórico
Este trabajo se enmarca dentro del paradigma institucionalista. Esta teoría defiende que
las instituciones son más que un mero diseño institucional porque las instituciones crean
procedimientos, normas formales e informales, e interacciones. Este enfoque observa la
organización y estructura de una institución y determina que las instituciones son las
principales responsables de sus resultados y el comportamiento de los actores que la
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constituyen. El institucionalismo incluye la idea de path dependence, al determinar que
cuando un actor ha tomado un camino, es difícil que salga de él. De este modo, las
alternativas políticas que pueda haber en un momento, generalmente desparecen cuando se
escoge una de ellas. Las dinámicas que se desencadenan cuanto se opta por una decisión se
reproducen más adelante, aunque la situación no sea la misma.
Las instituciones también moldean y determinan qué políticas y acciones escogen los
actores. Esta idea se basa en varias presunciones: los actores tienen una serie de
preferencias, y actúan para maximizar la posibilidad de alcanzarlas; y las instituciones hacen
que los actores entiendan la forma en que los demás van a actuar, y así ajustar sus
preferencias.
Existen una serie de conceptos desarrollados por Streeck y Malen que sirven para ampliar
esta teoría. El primero consiste en layering, como se denomina a añadir elementos a las
políticas de una institución; el segundo, displacement, como se conoce al hecho de que
algunos elementos de una institución se vuelvan más prominentes respecto a otros; el
tercero, redirection, cuando una institución sufre un cambio de parámetros y objetivos; el
cuarto, drift, cuando una institución se ve sobrepasada por hechos externos; el quinto,
depletion, cuando una institución se erosiona de forma gradual (Salines, y otros 2011).
Todos ellos aparecerán en los bancos centrales examinados en el ensayo.
b. Medición de variables
Para medir la primera variable independiente de la primera hipótesis, la participación de
personas que no sean representantes gubernamentales en los órganos de toma de decisiones
de los bancos centrales, examinaremos la composición interna de los órganos decisorios de
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los bancos centrales. Se considerará que un banco tiene participación de la sociedad civil si
en sus órganos de gobierno cuenta con personas representantes de la ciudadanía, que
defienden sus intereses de manera efectiva, son capaces de enfrentarse a los dirigentes del
banco y no se limitan a apoyar sus decisiones para legitimar su actuación. Estos cargos
pueden representar a sectores concretos o a la sociedad en general.
Para medir la segunda variable independiente, que se dé una situación de shock,
comprobaremos que los cambios de los objetivos del banco tuvieron lugar bajo
circunstancias excepcionales, como una recesión. Para medir la variable dependiente de la
misma, que el banco tenga en su mandato objetivos diferentes a la contención de la inflación
examinaremos los estatutos que regulan su funcionamiento, y comprobaremos si en su
mandato se especifica que deben actuar persiguiendo objetivos económicos diferentes a la
contención de la inflación, con lo que se comprobará que éstos están formalizados como
resultado de la participación de la sociedad civil y una situación de shock.
Para medir la variable dependiente de la segunda hipótesis, la correspondencia entre las
políticas del banco y las deseadas por los políticos, examinaremos si la política monetaria y
las acciones del banco central forman parte de la agenda política y si se ajustan a las
deseadas por los actores políticos. La presencia de la política monetaria en la agenda política
y la percepción de los actores se verán reflejadas por hechos como declaraciones de los
políticos referidas a la política monetaria y la actuación del banco, la entrada de las políticas
del banco en la campaña electoral, o la creación de grupos parlamentarios en los que se
promueva la reforma del banco central. La variable independiente, referida al prestigio del
banco central, será examinada teniendo en cuenta la capacidad de los bancos para imponerse
en las decisiones referidas a política monetaria y económica en general. Esto se comprobará
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examinando las intervenciones y actuación del banco en momentos en los que se ha puesto a
prueba su capacidad institucional y en los que haya sido sometido a presiones por parte de
otros actores. Por lo tanto, un banco será prestigioso desde esta perspectiva si es capaz de
resistir a los otros actores, y si en estas situaciones de presión fue capaz de imponer su punto
de vista.
IV. Evidencia empírica a. Primera hipótesis: la ampliación de mandato de los bancos centrales
Para contrastar esta hipótesis se estudiarán las circunstancias en las que se produjo la
ampliación de los objetivos de la Reserva Federal, y se examinará por qué en una situación
de shock comparable el Banco Central de Israel no sufrió una ampliación de su mandato.
Circunstancias de la ampliación de objetivos
¿Qué circunstancias hacen que un banco central amplíe sus objetivos? La Reserva Federal
se encontró en ellas en 1978. La economía de Estados Unidos sufrió en los años 70 su
primera gran recesión después de varias décadas. Esta recesión motivó cambios en la
Reserva Federal que condujeron a que se adoptara su actual mandato de estabilidad de
precios, máximo empleo y crecimiento. La reforma se hizo con el objetivo de consolidar un
modelo que había funcionado hasta entonces, ya que la economía había tenido una buena
actuación durante el anterior cuarto de siglo: desempleo por debajo del 5%, e inflación entre
1 y 5% (Steelman 2011). Por el contrario, si en la Unión Europea se llevaran a cambio
cambios en las instituciones económicas como el Banco Central Europeo, seguramente se
harían con el objetivo de implantar una nueva política económica, y no de reconocer y
afianzar la anterior. Este es el camino que están tomando las instituciones de la Unión. En
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Europa no se intentaría consolidar un mandato macroeconómico, sino crear un nuevo plan
para ligar la política monetaria a la fiscal y económica.3
La pluralidad de voces en la proposición de las reformas del banco central
A pesar de las dificultades económicas en las que se encontraba inmerso Estados Unidos
en 1978, el objetivo de pleno empleo era en apariencia fácil de lograr, ya que sólo requería
una reducción de dos puntos en cinco años. Además, la mayoría de voces eran favorables al
empleo frente a la reducción de la inflación (United States Senate 1978). En Europa, no está
tan claro que esta preferencia sea tan clara debido al carácter supranacional de la unión
monetaria, porque en algunos países, como Alemania, el desempleo ya es bajo, y una buena
parte de su población, especialmente los pensionistas, se verían afectados por una subida de
la inflación. La ortodoxia económica actual tiene una preferencia clara por mantener una
inflación baja. Al contrario, en Estados Unidos tampoco estaba clara la pertinencia de un
objetivo de inflación por temor a que pudiera perjudicar al objetivo de empleo (United
States Senate 1978). La Reserva Federal no era considerada como responsable de la
situación porque la inflación no se entendía como un fenómeno exclusivamente monetario,
sino que se atribuía al embargo de la OPEP y a las cosechas de trigo de la URSS (United
States Senate 1978). La globalización se había extendido, y sucesos propiciados en otros
países hacían que la situación económica no pudiera ser controlada en su totalidad por el
Estado. Esta situación es similar a la que se presenta en la actualidad en Europa. Sin
embargo, la existencia del Banco Central Europeo ha reducido las herramientas con las que
los países pueden luchar contra una crisis económica, porque no pueden devaluar su
moneda. De la misma forma, la política monetaria tampoco sería la única capaz de resolver
la situación (Draghi 2015) al igual que ha sucedido en Japón.
3 Véase el último apartado de esta sección.
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Otros bancos centrales que no cuentan con una participación tan plural aprovechan
situaciones de crisis para aumentar su poder apoyándose en otros actores. Este es el caso del
Banco Central de Israel. En 1985, el gobierno otorgó en parte la independencia al Banco
Central al prohibirle financiar el déficit. El origen de este mandato se remonta a los años 70.
En esta década, al igual que en Estados Unidos, también se produjo una fuerte
desaceleración de la economía, combinada con un aumento de las demandas de sindicatos y
otros actores privados al gobierno para lograr más recursos, aunque el Gobierno estaba
incurriendo en situación de déficit. En Estados Unidos, se aprovechó la situación para
consolidar un mandato de crecimiento y empleo; sin embargo, en Israel, el Banco Central
aprovechó esta situación para alcanzar en parte la independencia, al promover la
prohibición de financiar déficits del gobierno. Esto hizo que no tuviera que financiar las
políticas del gobierno (Maman y Rosenhek 2011).
El gobierno de Israel accedió porque así podía evitar financiar más gasto público, y
controlar el aparato económico estatal, que sufría fuertes presiones de sindicatos,
corporaciones privadas, y otros entes estatales. El gobierno utilizó las demandas de
independencia del Banco Central a su favor, para lograr consolidar su poder frente a otras
entidades. En este caso, el Banco utilizó una circunstancia favorable a sus pretensiones para
aumentar su poder, mediante la pérdida de una de sus facultades, la financiación del
Gobierno, al coincidir sus intereses con los del Gobierno (Maman y Rosenhek 2011).
En la reforma de la Reserva Federal, el entorno ideológico de la época permitió a los
senadores aprobar una ley que se servía de una institución pública para impulsar el empleo
en el sector privado. La ley reconocía que si el sector privado fracasaba, el Gobierno debía
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actuar; y dejaba como último recurso los programas de empleo del gobierno (United States
Senate 1978). Desde un punto de vista institucional, para el éxito de la ley fue fundamental
el apoyo del Presidente y de varios sectores económicos y sociales, (United States Senate
1978) porque la ley buscaba mejorar la coordinación entre política monetaria y fiscal. Esto
pretendía evitar, por ejemplo, que el gobierno llevara a cabo una política fiscal expansionista
y la Reserva Federal restringiera el crédito. En el caso de la Reserva Federal en este
momento, no se dan los conflictos interinstitucionales presentes en la otra hipótesis que se
desarrolla, como en los supuestos de presiones o de aseguramiento de supervivencia de la
independencia.
¿Qué actores se posicionan en contra de la ampliación del mandato?
A pesar de este aparente consenso, la ley que cambió el mandato de la Reserva Federal
se aprobó con la oposición de algunos sectores económicos, como la Cámara de Comercio.
Este organismo consideraba que los objetivos de empleo y crecimiento eran fantasiosos,
supondrían subir impuestos, y reducirían la independencia de la Reserva Federal. Su
principal objeción era que supondría un mayor peso del gobierno en la economía al fijar sus
objetivos (United States Senate 1978). Además, la Cámara de Comercio consideraba que el
desempleo no era tan grave gracias al mayor número de programas sociales, y de hogares
con ambos adultos trabajando (United States Senate 1978).
Por su parte, la Reserva Federal no era partidaria de un lenguaje y provisiones tan
estrictas, y quería que no se le obligara a cumplir los objetivos si las condiciones no eran las
adecuadas para alcanzarlos. También prefería que los objetivos fueran fijados a largo plazo,
y no año a año. Pero estaba de acuerdo en incluir la provisión pro empleo y crecimiento, y
de que estos también fueran sus objetivos (United States Senate 1978).
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En Israel, las presiones para cambiar el estatuto del Banco se dieron de nuevo en los años
90. En este caso, no hubo coordinación entre el Banco Central y el Ministerio de Finanzas.
Mientras el Banco Central de Israel quería continuar con su política antiinflación, el país se
encontraba en un momento de grandes cambios demográficos debido a la llegada de
inmigrantes de la recién desparecida Unión Soviética. Sin embargo, el Banco Central
consideraba que para su integración social y económica, era preferible que el gobierno se
abstuviera de participar activamente. El Estado debía limitarse a crear las condiciones
macroeconómicas adecuadas. Por lo tanto la integración de los inmigrantes debía quedar en
manos privadas.
En 1990, el Banco aprovechó para consolidar su poder junto con el Ministerio de
Finanzas, al promover una ley que limitaba el déficit público. Ambos se aliaron y emplearon
a sus expertos para convencer al Gobierno y al Parlamento. Para ello, incidieron en su
metodología de toma de decisiones a largo plazo frente a la visión a corto plazo de los
políticos, y emplearon sus conocimientos técnicos como arma y ejemplo de ello. Sin
embargo, el Gobierno y los principales empresarios del país se opusieron a la política
contraria a la inflación del Banco, al considerar que ponía en peligro la estabilidad del país y
la integración de los nuevos ciudadanos. Como el Banco entendió que no podría imponerse
en un asunto tan importante para el país como la inmigración, prefirió dejar que el gobierno
incurriera en déficit y propuso una ley que obligara al Gobierno a reducirlo en el futuro, que
se aprobó poco tiempo después (Maman y Rosenhek 2011). En este caso, el Banco Central
cuenta con una participación de representantes de la sociedad civil más limitada, por lo que
es capaz de imponer su punto de vista frente a las demás instituciones, como se especificará
en la siguiente parte.
Los bancos centrales como actores políticos: un modelo de evolución institucional Rafael Carnicero Mazón
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Esta hipótesis relativa a la sensibilidad a objetivos de crecimiento y empleo se ha
demostrado con el referente de la Reserva Federal. Esta institución tiene una composición
plural, y su dependencia del Gobierno está fuera de toda duda. Actúa teniendo en cuenta
intereses más diversos que los de otros bancos centrales más cerrados y monolíticos.
También se coordina con otras instituciones gubernamentales. Esto también sucedió en la
última crisis. En cambio, el Banco Central de Israel no amplió su mandato en las situaciones
de shock, sino que las utilizó a su favor para reforzar la ortodoxia monetaria. Cuenta con
representantes de la sociedad civil, pero no ejercen un verdadero contrapeso a las propuestas
de los economistas del Banco Central.
b. Segunda hipótesis. La respuesta a las presiones políticas: la variable del
prestigio
Participación de sectores de la sociedad civil en los órganos del
banco central Sí: Reserva Federal,
Banco Central de Israel en parte
Amplitud de perspectivas respecto al rol del banco central Sí: Reserva Federal
No: Banco Central de Israel
Shock externo Reserva Federal: Recesión
Banco Central de Israel: llegada de inmigración
Ampliación del mandato del banco central
Sí: Reserva Federal No: Banco Central de Israel
Los bancos centrales como actores políticos: un modelo de evolución institucional Rafael Carnicero Mazón
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Los bancos centrales responden de manera diferente a las presiones políticas
dependiendo de su nivel de prestigio. Contrastaremos la evolución de los bancos centrales
de Japón e Israel y compararemos su situación con la del Banco Central Europeo para
comprobar si los bancos ceden a las exigencias de los políticos dependiendo de su nivel de
prestigio.
El Banco de Japón tuvo injerencias del gobierno al menos hasta que obtuvo su
independencia de iure en 1998. Hasta entonces, no tenía un mandato de baja inflación, sino
de maximizar el crecimiento económico (Ito, 2010). El Banco de Japón es muy importante
en el debate político de este país porque allí la política monetaria sirve como elemento de
negociación y debate entre los partidos. En los años 90, cuando la crisis estaba en su peor
momento, los políticos pusieron la reforma del modelo del banco en el centro del debate,
pidiendo que se independizara formalmente de las presiones del Ministerio de Finanzas
(Reed and Thies 2001). Por ello, el Partido Liberal, que estaba en el Gobierno, impulsó la
ley del Banco Central, para demostrar que era tan reformista como los partidos de la
oposición. Sin embargo, los cambios que se llevaron a cabo no afectaron demasiado al
funcionamiento del banco porque se trataba de una reforma de poco calado como se pone de
manifiesto en el débil lenguaje de la ley. Por ejemplo, la ley permite consultas con los
miembros del gobierno, y también obliga a que las políticas del Banco sean compatibles con
las del gobierno (Dwyer 2012). Para algunos autores (Cargill, 2005), este cambio se hizo
para desviar la atención que recibían los fracasos del Ministerio de Finanzas en política
económica.
Una vez el Banco obtuvo la independencia formal, se volvió todavía más conservador
para demostrar su poder en materia económica (Cargill, 2005). De la misma forma, tampoco
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colaboró con el gobierno cuando se hizo necesario que ambos organismos coordinaran sus
políticas (Ito y Mishkin, 2005). Cuando la ley entró en vigor, los políticos del país
comenzaron a intentar influir en las decisiones del banco (Dwyer 2012). Uno de los motivos
que explican que recurrieran a este método es que en Japón quedaban pocas herramientas
económicas disponibles para combatir la depresión económica, y además la política
monetaria permitía a los políticos aferrarse a sus cargos electos, porque les servía para
demostrar que estaban cumpliendo su objetivo de conseguir crecimiento económico. En
cambio, las reformas administrativas o fiscales requieren más negociación y alcanzar
acuerdos.
A diferencia de lo que ocurrió en Japón, en Israel el banco central ha dirigido la agenda
respecto a su forma institucional y la política económica. Israel permite observar cómo un
banco central puede modelar el debate político respecto a su independencia. Los
gobernadores de su banco cuentan con gran prestigio dentro y fuera del país y esto les
permite dominar los debates económicos y convertirse en los impulsores de su agenda
económica (Maman y Rosenhek 2011). Esto han intentado hacer Shirakawa, y también
Mario Draghi, convertidos en emprendedores institucionales que quieren presentar su
agenda económica y política para conseguir más prestigio y estar en condiciones de exigir
reformas económicas y fiscales que complementen su política monetaria.
El Banco Central de Israel logró aumentar y consolidar su poder frente a los gobiernos y
una ciudadanía hostil gracias al conocimiento y prestigio alcanzado por sus líderes, que no
dudaron en desplegarlos para reforzar a su institución frente a los diversos intentos del
gobierno por controlarle a lo largo del último medio siglo. Si bien al principio se trataba de
un banco con un objetivo de construcción nacional, los sucesivos banqueros centrales
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lograron que las teorías antiinflacionistas y favorables a la independencia legal se
implantaran en Israel, aunque el banco ha conservado un objetivo de crecimiento
subordinado al de inflación, y mantiene la representación ciudadana.
Uno de los principales instrumentos con los que cuenta el Banco Central de Israel para
dirigir la agenda económica es el prestigio de sus economistas, que tienen un acceso
privilegiado a los órganos de gobierno del país. De esta forma, los economistas del banco
asesoran al gobierno y también mantienen reuniones formales e informales con los
legisladores. Todo ello les ha permitido tener un papel importante en la consolidación de la
independencia del Banco Central, porque al proyectar sus conocimientos se les perciben
como profesionales de gran prestigio y experiencia, y sus opiniones pasan a convertirse en
dogmas al no haber nadie con un nivel de conocimiento similar capaz de rebatirles (Maman
y Rosenhek 2011).
Tipos de presiones que puede sufrir un banco central y nivel de efectividad En el caso de Japón, las presiones políticas acompañan al empeoramiento de las
condiciones económicas. En Israel, se presentan principalmente cuando los políticos
consideran que el banco está tomando o proponiendo medidas lesivas para el país. Existen
diferentes formas de influir sobre un banco central, con diferentes grados de efectividad.
En primer lugar, las comparecencias en el parlamento, que se consideran poco efectivas
para cambiar puntos de vista y para mejorar la cooperación institucional.
En segundo lugar, los nombramientos. En Japón, en los últimos años, ha sido difícil
aprobar candidatos porque la oposición bloqueaba los cercanos al Partido Liberal y al
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Ministerio de Finanzas, por lo que muchas veces se terminaba optando por aquellos
propuestos por el Banco de Japón, muy en línea con ortodoxia monetaria.
En tercer lugar, la influencia a través de propuestas legislativas y acción parlamentaria.
En Japón, tras las elecciones de 2009, un grupo de legisladores jóvenes introdujo la reforma
del Banco en la agenda, sumando apoyos entre partidos de diferentes tendencias (Dwyer
2012). Su propuesta era incluir crecimiento y empleo en el mandato del banco, siguiendo el
camino de la Reserva Federal. Las reformas fueron propuestas por parlamentarios jóvenes
por motivos institucionales relativos a la estructura de los partidos y la elección de
parlamentarios en Japón. Así, los primeros ministros tienen una perspectiva más amplia
respecto al banco y siempre defienden su independencia y la cooperación limitada e
informal. Sin embargo, los parlamentarios de segunda fila tienen grandes expectativas por
parte de su electorado. Deben constituir una base y contar con apoyos fuertes para ser
reelegidos. Pueden conseguirlo de diversas formas. Pueden diferenciarse y especializarse en
un aspecto de la política, rechazando el punto de vista de su partido, e incluso votando en
contra de los candidatos propuestos para ocupar cargos en el banco. Los backbenchers4
también pueden criticar al Banco, porque este es independiente, y por lo tanto sus fracasos
no son los del partido. Además, los parlamentarios tienen un horizonte temporal más breve,
por lo que la política a corto plazo es una herramienta para conseguir sus objetivos
electorales. De la misma manera, sería difícil para el Partido Democrático explicar por qué
ahora que ha llegado al poder ha pasado a estar en contra de la independencia del Banco
Central (Dwyer 2012). Estas dinámicas son diferentes en Europa, ya que el Banco Central
no responde a los parlamentos nacionales (Banco Central Europeo 2014) y las
4 Backbenchers: Los parlamentarios con menos peso político.
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circunscripciones son de ámbito nacional, por lo que los parlamentarios noveles no
dependen de construir apoyos en el nivel local.
En Israel, los enfrentamientos entre el Banco Central, los parlamentarios, y el Ministerio
de Finanzas ocurrieron con regularidad en los años noventa. En 1992, las críticas por parte
del Ministerio de Finanzas fueron tan duras hacia la política antiinflacionaria que estaba
llevando a cabo el Banco Central que incluso las hacía en público, aireando directamente las
diferencias entre ambas instituciones. En 1993, las desavenencias alcanzaron un nivel tan
alto que pasaron a la agenda parlamentaria. El Comité de Finanzas del Parlamento se llegó a
cuestionar la independencia del Banco, de manera similar a lo sucedido en Japón en 2009. El
Comité se reunió con el Gobernador y le amenazó con limitar su poder por considerar
inaceptable que su actuación no fuera controlada por el Parlamento a diferencia de la del
Ministerio de Finanzas. Los parlamentarios consideraron que el Banco Central ya no estaba
cumpliendo con sus objetivos de desarrollo nacional, al estar perjudicando la integración de
los inmigrantes de la desaparecida Unión Soviética, como se ha explicado antes. El sector
privado también se unió al Gobierno en esta lucha. Así, los bancos consideraron que las
políticas del banco central estaban perjudicando su negocio, muy dependiente de sus fuertes
vínculos con la industria, afectada por los altos tipos de interés. Dentro de las distintas
divisiones del banco también había puntos de vista divergentes. Triunfó el punto de vista
antiinflación, al que también se sumó el Gobierno debido al prestigio de los representantes
del Banco Central, que eran capaces de convencer a sus interlocutores con sus amplios
conocimientos. De este modo, la lucha contra la inflación también entró en la agenda del
Gobierno. También el Ministerio de Finanzas terminó por estar de parte del Banco Central.
Para lograrlo, el banco agitó el recuerdo de la hiperinflación, y ligó la baja inflación a ser
considerado un país avanzado (Maman y Rosenhek 2011).
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Estas políticas no eran compartidas por todos los partidos del parlamento, ya que
preferían reforzar su rol como banco de construcción nacional. Esto requería reducir su
poder, frente a la demanda del Banco de convertirse en el guardián de la inflación. Al igual
que en Japón en 2009, miembros del partido Likud propusieron que la política monetaria
pasara de estar determinada únicamente por el banco central a decidirse en un consejo en el
que el Banco Central sería minoría y estarían representadas asociaciones empresariales y
representantes bancarios. El Banco Central consideró que esto iba contra la ortodoxia del
resto del mundo, y logró el apoyo del primer ministro Rabin para cambiar la ley del banco y
asegurar su independencia. Para ello, se creó un comité de expertos para estudiar posibles
reformas (Maman y Rosenhek 2011).
Se sucedieron varios comités para reformar el estatuto, y el Banco Central consiguió
dominar la discusión, y establecer los términos de la misma. Una forma de conseguirlo fue
desplegando a académicos favorables a su postura. Así, en uno de estos comités, otros
miembros se referían al economista Cuckierman, como “un profesor” para ellos. Se invitó a
economistas de otros países también favorables a las posiciones del banco. El lenguaje que
empleaba el Banco Central hacía evidente que eran las teorías internacionales respaldadas
por los economistas invitados las que triunfaban. Los comités de reforma, desde 1996,
siguieron la mayoría de recomendaciones del Banco Central frente a las del Ministerio de
Finanzas. Hasta 2005, ninguno de los dos bandos parecía capaz de avanzar en sus políticas,
por lo que no se hicieron más propuestas. Ese año, se quería nombrar al renombrado
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economista Stanley Fischer5 como gobernador. Fischer condicionó su nombramiento a la
aprobación de una ley que garantizara la independencia del banco. El Gobierno nombró un
equipo para redactar la ley en el 2005, pero debido a las disputas entre el Banco y el
Ministerio, la ley del Banco no se aprobó hasta el 2010. En el 2005, se terminó nombrando a
Fischer como gobernador, pero presionó para que se aprobara la ley al condicionar su
segundo mandato a que el banco gozara de independencia. El momento en el que se plantea
la legislación en Israel también es importante, porque el deterioro de la situación económica
a finales de la década hace que sea importante restaurar la confianza en las instituciones, en
especial evitando los conflictos entre ellas. (Maman y Rosenhek 2011). Finalmente, la ley se
aprobó con las condiciones que pedía el Banco Central, por lo que triunfó al conseguir que
la ley se ajustara al ideal de independencia que defendía. De esta forma, consolidó su poder
porque construyó un discurso alrededor del objetivo de estabilidad de precios, que consiguió
que el resto de instituciones, en especial el Ministerio de Finanzas, interiorizaran. Esto es
algo que no ha logrado hacer por el momento el Banco de Japón porque no cuenta con un
nivel de prestigio suficiente, se recuerda la época de dependencia formal, no cuenta con
figuras tan respetadas, y es parte del desprestigiado sistema burocrático japonés. Por otra
parte, el Banco Central Europeo no se ha visto sometido a tanta presión por el momento por
cambiar su estatuto.
En Japón, también se amenaza y se trata de persuadir al Banco Central, pero debido a su
menor peso y prestigio, éste no es capaz de responder de manera tan efectiva como el de
Israel. Esta forma de actuar ha obtenido resultados desiguales, pero su principal logro es que
permite mostrar al electorado que se actúa para beneficiar a sus intereses, aunque no siempre
5 Stanley Fischer es en la actualidad el Vicepresidente de la Reserva Federal. Fue el mentor de Ben Bernanke y Mario Draghi en el MIT cuando se doctoraron allí. También fue Vicepresidente del Fondo Monetario Internacional y Vicepresidente del CitiBank. (Matthews, 2013)
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se logre que el Banco adopte las políticas deseadas por los políticos. Por su parte, el Banco
también entra en este juego porque le conviene relacionarse con políticos ya que su
independencia depende de ellos. Si los políticos no están satisfechos con las respuestas que
obtienen del Banco, aumentan sus incentivos para intervenir directamente en él. Cuando los
gobernadores son receptivos, o por lo menos escuchan, tienen mejor prensa entre los
políticos y los medios de comunicación (Dwyer 2012).
Igualmente, el Banco Central de Japón también necesita el respaldo del público, Su
último gobernador, Shirakawa, llevó a cabo su propia campaña contraria a la del gobierno y
políticos, dando a conocer su versión de cuál debería ser el estatuto del banco central.
Además, apoyó políticas promovidas por el gobierno, como el objetivo de inflación, para
que se calmaran las críticas y se abandonara o debilitara la idea de control político del
mismo. En la Unión Europea, se ha replicado esta dinámica. Por una parte, desde Alemania
se ha criticado públicamente al Banco Central, considerando que sus políticas perjudicarían
a su electorado porque aumentarían la inflación, aunque éstas no se han frenado (O´Donnell
y Shields 2014). Por su parte, el Banco Central Europeo ha llevado a cabo su propia política
de relaciones públicas, y el Presidente ha mostrado en público cuáles son sus prioridades, y
su agenda y visión de la política económica de la Unión Europea (Draghi 2015). También ha
logrado el respaldo de la mayoría de la Eurozona con el programa de compra de deuda
(Taylor y Taylor 2014). Incluso Mario Draghi se ha sentido suficientemente fuerte para
lanzar un programa de compra masiva de deuda en de enero de 2015 a pesar del fuerte
rechazo que generaba en algunos países de la Unión Europea, como Alemania. Este
programa se ha visto respaldado por el Tribunal Europeo de Justicia después de que el
Tribunal Constitucional alemán elevara ante él una causa interpuesta contra el anterior, que
era mucho menos ambicioso (Peter Gauweiler et al vs. Deutscher Bundestag 2015). De esta
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forma, el Banco Central Europeo ha logrado que su visión de mandato sea respaldada por
los tribunales, lo que le permite actuar con más libertad. El nuevo plan de compra de deuda
masiva y el respaldo del Tribunal a su visión confirman que el Banco Central Europeo ha
logrado convertirse en la institución más influyente en la economía de la Unión Europea y
has sido capaz de superar a otros actores como el gobierno alemán y el Banco Central de
Alemania.
La entrada del banco central en la agenda electoral
A diferencia de lo ocurrido en la Unión Europea e Israel, la reforma del estatuto del
Banco de Japón ha entrado en la campaña electoral como forma de lograr que el banco
cambiara su política hacia el aumento de la inflación. En 2012, el candidato vencedor a las
elecciones de primer ministro, Abe, fue capaz de amenazar y doblegar al Banco de Japón, y
de lograr que llevara a cabo la política monetaria que deseaba. Esto fue posible gracias a los
avances hechos por gobiernos previos. Los primeros cambios en la estrategia del Banco de
Japón tuvieron lugar bajo el mandato de Koizumi, del Partido Liberal, no produciéndose por
un cambio de gobierno, sino porque este partido había perdido elecciones antes, y los
gobiernos de las oposición lograron cambios que tuvieron como resultado una mayor
pluralidad de intereses en la articulación de políticas, y mayor transparencia e información
accesible al público (Lipscy & Takinami, 2013) (Amyx, s.f.). Se había creado un camino
que permitía que el Banco Central ya no fuera una institución impermeable a las demandas
exteriores y que rompiera con su red institucional japonesa como forma de articular
intereses.
En las elecciones de 2012, el candidato del Partido Liberal, Shinzo Abe, prometió
cambiar el estatuto del Banco a no ser que esta institución se comprometiera a una tasa de
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inflación del 2% y a expandir el programa de compra de deuda gubernamental (Bremmer,
2013) (Kajimoto & White, 2012). Al llegar al gobierno, Abe firmó un acuerdo con el banco
por el cual se comprometía a una inflación del 2%, pero permitió que el banco decidiera
cómo actuar para alcanzar ese objetivo, aunque manifestó sus deseos sobre la forma concreta
en que debía actuar (Kihara, 2012). Abe pudo hacerlo porque contaba con suficiente capital
político como para poder interferir directamente en las políticas del Banco, obviando
cualquier teoría sobre la independencia de los bancos centrales. Abe había ganado las
elecciones prometiendo llevar a cabo medidas contra la deflación, por lo que se sentía
legitimado para exigir directamente a las instituciones cómo actuar. Esto se manifestó más
tarde cuando Abe capitalizó en actos del partido posteriores a las elecciones el éxito de
conseguir que el banco llevara a cabo las políticas que él había marcado en la campaña
electoral.
De esta manera, Abe se presentó como un triunfador, representante de la voluntad del
pueblo japonés, frente al Banco, una institución que ya no contaba con crédito político. Al
banco no le quedó otro remedio que aceptar. El máximo responsable del mismo, el
presidente Shirakawa, determinó que se llevaría a cabo esa política, pero manteniendo la
flexibilidad operativa de la entidad. La sumisión del Banco llegó más lejos cuando
Shirakawa llegó a visitar la sede del partido y comunicó a Abe que no estaba a favor de ese
objetivo. Entonces Abe le espetó que había ganado las elecciones basado en esa promesa,
por lo que debía aceptarlo. Abe contaba con que su partido, el LDP había estado en
oposición y había alcanzado el poder en parte por sus postulados reformistas. Además, junto
con el partido de coalición contaba con una gran mayoría de 2/3 de la cámara, suficiente
para contrarrestar cualquier oposición, también en la otra cámara respecto a ley del Banco.
Abe también quería que el Banco financiara en parte su plan de expansión económica
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(Kihara, 2012).El Banco de Japón tuvo que aceptarlo, porque la independencia era
demasiado cercana, apenas 14 años, y no había demostrado que hubiera servido para
contribuir a la mejora de la economía del país. Por ello, no contaba con suficiente prestigio
como para poder mantener su estatus como organismo independiente. Otro ejemplo claro de
los cambios que ha sufrido esta institución es que la oposición del país ha sido capaz de
vetar a candidatos a la junta de gobernadores por considerar que no compartirían la visión de
crecimiento (The Economist, 2012).
A diferencia de lo ocurrido en Japón, en Israel el Banco Central de Israel se convirtió en
un actor con suficiente fuerza para conseguir apoyo para sus propuestas. Para ello, utilizó
sus poderes para que otros actores también alcanzaran sus objetivos. Así, el Ministerio de
Finanzas también se benefició de las propuestas del Banco Central a principios de los años
90 de imponer la disciplina inflacionaria porque así reforzó sus posiciones frente a otras
instituciones en materia fiscal, por ejemplo respecto a contención del gasto, o subida de
salarios de funcionarios (Maman y Rosenhek 2011). Esta situación es comparable a la de
Japón, por una parte, porque el Banco lleva a cabo las políticas que le piden otras
instituciones para evitar ver recortado su prestigio, a Estados Unidos, porque la Reserva
Federal coordina sus instrumentos y políticas con otras entidades gubernamentales, y al
Banco Central Europeo, porque su independencia le permite pedir medidas económicas a
gobiernos nacionales e instituciones europeas sin sacrificar su popularidad al no estar
expuesto directamente a los ciudadanos.
Sin embargo, en Israel, a partir de 1995 esta paz entre el Ministerio de Finanzas y el
Banco Central llegó a su fin debido a las divergencias en la forma de implementar la política
monetaria y cambiaria del Banco. Ambas instituciones compartían ideología, pero buscaban
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la preeminencia en la política económica. Así, estaban de acuerdo en que debía haber un
objetivo de inflación; pero no en que institución debía fijarlo. El Banco logró imponerse al
Ministerio negociando directamente con el Primer Ministro, y con otros ministros, logrando
poco a poco convencerles de sus posturas en política económica, utilizando su capital de
conocimiento científico; además de no tener que asumir el precio político que tendría que
pagar un gobierno si esto llegaba a traducirse en mayor paro, y recesión (Maman y
Rosenhek 2011).
El Banco de Japón es el más débil y menos prestigioso de los estudiados en este ensayo.
El Banco de Japón no cuenta con el peso político y la misión determinante del Banco
Central Europeo de ser un actor clave en la construcción de un proyecto político; ni con la
experiencia, pluralidad, y solvencia de la Reserva Federal; y tampoco con el prestigio
académico e intelectual del banco de Israel. En comparación, ofrece un modelo burocrático
problemático. Sus relaciones con otras instituciones ya no son eficaces para desarrollar una
política económica adecuada a las circunstancias e incluso los políticos japoneses se han
sentido capaces de hacer promesas electorales en materia monetaria. Esto demuestra que el
Banco no tiene su independencia garantizada. Por ello, las visiones alternativas a la
ortodoxia planteada por esa institución han ganado la partida; y al banco no le ha quedado
otra opción que aceptar las exigencias del Gobierno para asegurar su propia supervivencia
institucional.
Si el banco tiene éxito en sus políticas, entonces podrá ganar peso institucional y
deshacerse de la presión del Gobierno y del Ministerio de Finanzas. A pesar de ello, parece
que este eventual éxito estará bastante vinculado al del gobierno de Abe. Debido a que la
economía ha vuelto a entrar en recesión, Abe ha convocado elecciones para obtener respaldo
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a sus políticas. Los sondeos indican una gran victoria para su coalición gubernamental
(Reuters 2014).
A diferencia del Banco de Japón, el Banco Central de Israel, ha logrado aumentar y
consolidar su poder convirtiendo su agenda económica en la oficial, haciendo uso de
diferentes recursos a lo largo de su historia. Explota hábilmente su prestigio intelectual,
alista a las instituciones internacionales como socias en la consecución de sus objetivos,
cuenta con el prestigio personal de algunos de sus gobernadores, y se alía con diferentes
actores gubernamentales para avanzar. Ha mantenido en su ley una alusión a sus orígenes
como banco de construcción nacional, pero manteniendo ese precepto subordinado a la
ortodoxia monetaria. El Banco Central de Israel logra controlar a los actores que le rodean,
en especial al Gobierno y al Ministerio de Finanzas, mediante la dominación de la agenda
política. Por su parte, en Japón, el Banco Central ha perdido buena parte de su prestigio, se
han producido cambios en el sistema político, y han llegado nuevos diputados dispuestos a
cambiar, o a aparentar cambio. Todo ello ha hecho a que la política monetaria se haya
introducido en la agenda y formara parte de la campaña electoral. El candidato vencedor en
las elecciones se sintió con suficiente fuerza como para prometer reformas y presiones
respecto al Banco Central. Esta hipótesis parece estar empezando a cumplirse en el caso del
Banco Central Europeo, aunque queda comprobar el éxito de las medidas de de enero de
2015 para asentar la posición de Mario Draghi.
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V. Conclusión Este ensayo ha presentado un posible modelo de cambio para el Banco Central Europeo u
otro banco central que se enfrente a una situación crítica. El modelo institucional de los
bancos centrales no es inmutable, y el modelo ofrecido sirve para explicar los cambios
institucionales de los mismos. Los bancos centrales que cuentan con representación efectiva
de la sociedad civil en sus órganos tienen en cuenta otros objetivos además de la contención
de la inflación. El nivel de interacción con otros actores es fundamental para poder
implementar sus políticas, y el prestigio de los bancos es clave para asegurar que puedan
preservar el estatus del banco, dominar la agenda económica e implementar las medidas
económicas y monetarias que desean.
Esto nos da una idea de hacia dónde se encamina el futuro del Banco Central Europeo. El
aumento de capacidades económicas de la Unión Europea implica que el Banco Central
Europeo ahora contará con nuevos interlocutores de más peso y una Unión con una mayor
autoridad en materia económica. El Banco Central Europeo tendrá que dialogar más con
Presión al banco central Nivel de prestigio del banco
Elevado: resiste presión y lidera el debate respecto a su estatuto
Banco Central de Israel Banco Central Europeo
Bajo: cede a presión Banco de Japón
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otras instituciones para coordinar sus políticas monetarias con las actuaciones que las que
puedan llevar a cabo estas otras instituciones. Estas instituciones, por su parte, podrían tener
otras preferencias, y también servir para que otros actores y grupos de presión canalicen las
suyas. El Banco Central Europeo tendría que acomodarlas o negociar con ellas para poder
implantar sus objetivos económicos. Sería una forma de ampliar su público y ello tendría
consecuencias en sus objetivos y políticas. Aunque la composición de los órganos del Banco
Central Europeo no cambie y sus objetivos se mantengan, si el Banco tiene que negociar con
otras instituciones de peso equivalente deberá tener en cuenta sus posiciones para poder
llevar a cabo su política monetaria con un mayor grado de coordinación que el actual,
comparable al de las instituciones económicas de Estados Unidos.
Los primeros pasos hacia este sistema ya se han llevado a cabo. La Unión ha creado un
fondo de 500.000 millones de euros para futuras emergencias, en las que se prestaría a los
países bajo estrictas condiciones, en el marco de una política para mejorar su control sobre
sus finanzas, que incluye la mejora de la implantación de multas a los países que incumplan
sus mandatos. Se ha firmado un tratado que obliga al equilibrio presupuestario y a que la
Comisión analice y evalúe los presupuestos de los países antes de su aprobación en los
parlamentos nacionales. La Comisión también establece control sobre indicadores
económicos de los Estados Miembros, obligando a sus Consejos de Ministros a tomar
medidas cuando existan desajustes, y pudiendo, como represalia, imponer sanciones y
congelar transferencias económicas. El Banco Central Europeo también ha pasado a ser el
principal supervisor de las entidades bancarias desde de enero de 2015 (Comisión Europea,
2014). En definitiva, la Unión Europea está caminando a una situación en la que la
Comisión se parecería más a una ministerio de economía o hacienda tradicional, por lo que
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es posible que se repliquen las dinámicas existentes tradicionalmente entre estos ministerios
y los bancos centrales.
Por otra parte, podemos especular respecto a la posibilidad de que el Banco Central
Europeo se convierta en un tema de campaña. Como se ha explicado, la situación en Europa
es diferente a la de Japón, porque el sistema electoral del órgano parlamentario que
supervisa al Banco Central es distinto, y sería más difícil que la reforma del Banco Central
Europeo fuera un tema de campaña debido a las diferentes percepciones que existen entre
los electorados. Pero si el Banco Central Europeo no es capaz de contrarrestar la situación
económica actual, la imagen de Europa será muy parecida a la de Japón. Imaginemos dos
décadas de deflación, una población envejecida y políticos sin poder tomar más medidas
económicas. Presionar al Banco Central podría ser la mejor opción. En este supuesto, sería
previsible que el estatus del Banco se incorpore a la agenda electoral, en especial si la
deflación alcanza a las economías que han tenido un mejor desempeño durante la crisis,
como la de Alemania.
Igualmente, parece factible que el Banco Central Europeo llegue a ser la institución más
destacada en política económica, como en Israel, la que modela el discurso y la que lidera la
reforma institucional de la misma para lograr un marco que se ajuste a sus preferencias
políticas y económicas. La relevancia del caso de Israel es que permite observar un cambio
institucional liderado por el propio actor objeto de la reforma a diferencia del resto de
supuestos examinados.
Para que este modelo se aplicara a Europa, el Banco Central Europeo debería consolidar
su posición teniendo éxito en sus políticas económicas y liderando el discurso económico
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dentro de la Unión Europea. Esto requeriría que sus postulados fueran los más aceptados.
También debería contar con miembros de gran prestigio. Para ello, Mario Draghi debería
convertirse en un actor fuerte en lo que queda de legislatura. Así lograría que el banco
pudiera negociar desde una posición de mayor fuerza con el resto de instituciones de la
Unión, como en el caso de Israel. Como se ha se ha señalado, las operaciones anunciadas en
de enero de 2015 indican que el Banco Central Europeo está tomando ese camino, al ser
capaz de enfrentarse al gobierno más poderoso de la zona euro y de implantar las medidas
que desea.
Este ensayo no se ha centrado en algunos hechos que sería interesante desarrollar en otras
investigaciones. El más destacable es el carácter multinacional del Banco Central Europeo y
su encuadre dentro de una institución supranacional como la Unión Europea, teniendo en
cuenta la perspectiva de los gobiernos de los países de la Unión. Igualmente, la política
monetaria del Banco Central Europeo tiene un desarrollo continuo que afecta a las hipótesis
de este ensayo de manera directa, por lo que será importante comprobar cómo les afectan el
desarrollo de los programas anunciados el 22 de de enero de 2015. Es interesante investigar
el papel que pueden tener organizaciones internacionales como el Banco Mundial o el Fondo
Monetario Internacional en la adopción de diferentes modelos institucionales, al igual que
comprobar las preferencias de los parlamentarios noveles en Estados Unidos y la Unión
Europea, y examinar si tienen un comportamiento similar al de sus colegas japoneses.
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