LOKALNA SAMOUPRAVA V ITALIJI - lex- · PDF filesprejela francoski tip lokalne samouprave, ki ga je uveljavila velika francoska revolucija in ga je po Evropi in Italiji razširil Napoleon.

Lex localis, letnik III, številka 1, leto 2005, stran 1 - 41

1

LOKALNA SAMOUPRAVA V ITALIJI

UDK: 352/354 (450) 342.25 (450)

Cveto Vidmar doktor znanosti Povzetek Italija je bila do konca druge svetovne vojne kraljevina, unitarna in zelo centralizirana država. Danes je Republika Italija decentralizirana regionalna država, v kateri imajo regije – dežele kvazi federalni položaj. Lokalna samouprava v Italiji ima dolgo in burno zgodovino. Sedanja ureditev italijanske lokalne samouprave temelji na ustavi in številnih zakonih, ki so v glavnem zbrani v Enotnem besedilu zakonov o ureditvi lokalne samouprave. Primerjava s Slovenijo pokaže na razlike in podobnosti. Največja razlika je v tem, da Slovenija ne pozna druge stopnje lokalne samouprave, to je pokrajin kot intermediarnih skupnosti med občinami in državo. Slovenija je centralizirana država, ki tudi ne pozna načela subsidiarnosti, po katerem so za izvajanje upravnih nalog v državi v prvi vrsti pristojne občine. Organizacijska struktura občinskih organov, financiranje občin in druga vprašanja so si v načelu podobna oziroma se rešujejo na podoben način. Ključne besede Lokalna samouprava, Italija, pokrajine, občine.

LOCAL SELF-GOVERNMENT IN ITALY Summary The Kingdom of Italy lasted until the end of the Second Word War. It was a unitary and very centralised state. Today, the Republic of Italy is a decentralised regional state, in which the regions (lands) have a quasi-federal status. The local self-government has a long and stirring history. The present organisation of the Italian local self-government is based on the Constitution and on numerous laws, mainly collected in the Single Text of Laws governing the local self-government. The comparison with Slovenia shows differences and similarities. The greatest difference lies in the fact that there is no second level of local self-government in Slovenia, i.e. there are no regions as intermediary communities between municipalities and the state. Slovenia is a centralised state, in which the subsidiarity principle is not used. According to it, in the first place municipalities are authorised for carrying out administrative tasks in the state. The organisational structure of municipal bodies, financing of municipalities and other issues are analogous or they are solved in a similar way. Keywords Local self-government, Italy, regions, municipalities

C. Vidmar: Lokalna samouprava v Italiji

2

ÖRTLICHE SELBSTVERWALTUNG IN ITALIEN Zusammenfassung Italien war bis Ende des Zweiten Weltkrieges ein Königsreich, ein unitarischer und stark zentralisierter Staat. Heute ist die Republik Italien ein dezentralisierter regionaler Staat, in dem die Regionen - Länder eine quasi föderale Stellung haben. Die örtliche Selbstverwaltung in Italien hat eine lange und wechselvolle Geschichte. Die jetzige Regelung der italienischen örtlichen Selbstverwaltung basiert auf der Verfassung und zahlreichen Gesetzen, die weitgehend im Gesetz über die Regelung der örtlichen Selbstverwaltung zusammengefasst sind. Der Vergleich mit Slowenien weist auf die Unterschiede und Ähnlichkeiten auf. Der größte Unterschied liegt darin, dass Slowenien die zweite Stufe der örtlichen Selbstverwaltung, das sind Regionen als intermediäre Gemeinschaften zwischen den Gemeinden und dem Staat, nicht kennt. Slowenien ist ein zentralisierter Staat, der auch das Subsidiaritätsprinzip nicht kennt, nach dem für die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben im Staate in erster Linie die Gemeinden zuständig sind. Die Organisationsstruktur der Gemeindeorgane, die Finanzierung der Gemeinden und andere Fragen sind sich grundsätzlich ähnlich beziehungsweise werden auf ähnliche Weise gelöst. Schlüsselworte Örtliche Selbstverwaltung, Italien, Regionen, Gemeinden.

LE AUTONOMIE LOCALI IN ITALIA Riassunto Fino alla fine della seconda guerra mondiale l'Italia era una monarchia, uno Stato unitario ed estremamente centralizzato. Oggi la Repubblica Italiana è uno Stato decentralizzato, organizzato in regioni con competenze quasi di stampo federalista. Gli enti locali in Italia hanno una tradizione lunga e complessa. L’ordinamento attuale delle autonomie locali italiane si basa sulla Costituzione e su numerosi leggi, contenute perlopiù nel Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali. Dal confronto con la realtà slovena sono emerse alcune differenze e analogie. La differenza principale è in Slovenia attualmente non esiste un secondo livello di autonomia locale, vale a dire le Province come unità intermedie tra i Comuni e lo Stato. La Slovenia è uno Stato centralizzato che non riconosce il principio di sussidiarietà, il quale prevede che siano i Comuni in primo luogo ad essere responsabili per l’attuazione delle competenze statali. La struttura organizzativa degli organi comunali, il finanziamento degli stessi e altre questioni correlate si presentano, invece, simili e vengono gestite in modo analogo. Parole chiave Autonomie locali, Italia, Province, Comuni.


3

1 Nekaj opomb o nastanku italijanske države in o zgodovini italijanske lokalne samouprave

1.1 O nastanku italijanske države

Sardinija Italija je bila dobrih tisoč let razdeljena na številne večje in manjše države, ki so jim gospodovali predvsem tujci. Še v 19. stoletju, ko ji je neposredno ali posredno vladala Avstrija, je bila Italija po besedah tedanjega avstrijskega ministrskega predsednika Metternicha zgolj zemljepisni pojem. Edina neodvisna državica v tem času v Italiji je bil Piemont pod savojsko dinastijo. V tem obdobju – to je obdobje svete alianse, ki je sledilo padcu Napoleona, se začne v Italiji gibanje za osvoboditev in zedinjenje Italije (karbonarji, Mazzini, Garibaldi, Cavour), v katerem vodilno vlogo prevzame mali Piemont. Po mnogih uporih in vojnah pride do združitve Italije pod žezlom Savojcev. Leta 1861 je bila proglašena Kraljevina Italija, ki je obsegala vse italijanske dežele razen Benetk in Rima. Do leta 1870 (po osvojitvi Rima) je bila končno združena celotna Italija. Državna ureditev zedinjene Italije je temeljila na Albertinskem statutu, ustavi, ki jo je izdal kralj Albert Piemontu v revolucionarnem letu 1848. Zakonodajno oblast je po tem statutu izvrševal dvodomni parlament, izvršno oblast pa kralj. Tudi sodna oblast je izhajala iz kralja - sodnike je imenoval kralj in sodbe so se izrekale v imenu kralja. Teritorialno se je država delila na občine (comuni) in pokrajine (provincie), ki so se delile na okraje (circoscrizioni). V tej ureditvi ni bilo dežel. Italija je v kratkem času do prve svetovne vojne postala kolonialna in imperialistična velesila. Po prvi svetovni vojni je v Italiji zavladal fašizem, ki je uvedel diktaturo in popeljal državo v drugo svetovno vojno na strani nacistične Nemčije. Po koncu druge svetovne vojne je bila monarhija zaradi sodelovanja s fašizmom na osnovi plebiscita ukinjena in 18. 6. 1946 je bila proglašena republika. To je rojstni dan današnje Republike Italije. Naslednje leto je bila sprejeta republikanska ustava po zgledu nemške weimarske ustave iz leta 1919. Italija tudi kot sodobna demokratična republika je ostala unitarna država, vendar s pridržkom regionalizma, ker je priznala deželam avtonomijo. To se je zgodilo pod pritiskom močnih secesionističnih teženj nekaterih delov Italije (otokov Sicilija). Teritorialna ureditev povojne Italije je bila: dežele, pokrajine in občine. 1.2 O zgodovini italijanske lokalne samouprave Zgodovina italijanske lokalne samouprave sega daleč v srednji vek, v obdobje komun, to je XII. do XIV. stoletje. To je obdobje, ko so si italijanska mesta v boju s fevdalci, tako posvetnimi kot cerkvenimi, izborila tako visoko občinsko samoupravo, da so meščani lahko odločali o celotnem življenju mesta, vključno z obrambo in zunanjimi zadevami. Mesta so imela svoje statute, nekatera pa so celo kovala lasten denar. Nad sabo so priznavala samo papeža in cesarja.


4

Poleg mestnih so v tem obdobju obstajale tudi kmečke občine (i comuni rustici). Tudi kmečke občine so imele svoje statute. V okolici mest, v tako imenovanem contadu, so bile kmečke občine povezane z mestom. Mestni organi so jim postavljali določene občinske organe, za katere je mesto predstavljalo drugo instanco. Nekateri zgodovinarji vidijo v njih nadaljevanje stare rimske ruralne občine, nekateri pa najdejo v njih tudi elemente predrimskih skupnosti.1 Moderna italijanska samouprava se ni zgledovala po teh prastarih vzorih, ampak je za vzor sprejela francoski tip lokalne samouprave, ki ga je uveljavila velika francoska revolucija in ga je po Evropi in Italiji razširil Napoleon. Prvo percepcijo francoske ureditve lokalne samouprave je izvedla že piemontska država. Po zedinjenju Italije je leta 1865 izšel prvi italijanski zakon o občinah in pokrajinah. Tudi ta se je zgledoval po francoskem vzoru. Zakon je bil večkrat dopolnjevan. Pokrajine in občine so po tem zakonu imele voljene predstavniške organe – svete (i consigli), teh pa niso imeli okraji (i circondari), na katere se je delila pokrajina (la provincia). Posebnost je bil župan, ki je bil hkrati predstavnik občine in predstavnik države v občini. Zelo pomembno vlogo je igral na lokalnem nivoju prefekt, ki je bil državni kontrolni organ nad lokalnimi skupnostmi s sedežem v pokrajini. Zakon je uvedel dokaj centralistično ureditev, ki se ni spremenila vse do nastopa fašistične diktature. Fašizem, ki je prišel na oblast 1922. leta z državnim udarom (marcia su Roma), je v občinah in pokrajinah ukinil sistem voljenih organov: svetov, odborov, županov in predsednikov. Uvedel je sistem podestatov (sistema podestarile). Vse pristojnosti dotedanjega župana (sindaco), občinskega odbora (giunta) in občinskega sveta (consiglio comunale) je prevzel podesta, ki je bil imenovan s kraljevim dekretom za obdobje petih let. Podestata je notranji minister lahko razrešil kadarkoli. Podestatu naj bi pomagal posvetovalni organ sosvet (consulta municipale), katerega člane je imenoval prefekt. Tudi consulte so lahko razpustili iz administrativnih razlogov ali razlogov javnega reda. Občinske tajnike so spremenili v državne uradnike. Podobne spremembe so vpeljali v pokrajini. Leta 1934 je pod fašističnim režimom izšlo Enotno besedilo zakona o občinah in pokrajinah (Testo unico legge comunale e provinciale), v katerega je bila vgrajena fašistična preureditev. Povojna italijanska ustava, ki je stopila v veljavo 1. 1. 1948, je ponovno priznala lokalno samoupravo in uvedla dežele ter napovedala sistem široke decentralizacije. Vendar je lokalna samouprava prvo reformo doživela šele leta 1990 z Zakonom o reformi lokalne samouprave št. 42. Ta zakon je skoraj v celoti nadomestil Enotno besedilo zakona o občinah in pokrajinah iz leta 1934. Temu zakonu je sledilo v teku desetih let več zakonov, ki so dopolnjevali sprejeto reformo, še posebej pomemben pa je bil zakon iz leta 1997 št.

1 Melchiorre Roberti, Storia del diritto italiano, Ed. Cetim, Milano, 1960, str. 164.


5

59/1997 in zakoni, ki so mu sledili: 127/1997, 191/1998 in 50/1999, s katerimi je bila končno uresničena obljuba o decentralizaciji. Z države je bilo na dežele in lokalne skupnosti preneseno zares veliko pristojnosti. Ta decentralizacija je bila tako obsežna, zlasti prenos pristojnosti z države na dežele, da je dobila oznako federalizem ob nespremenjeni ustavi. Zaključek zakonodajne reforme lokalne samouprave predstavlja Enotni tekst zakona o ureditvi lokalnih skupnosti iz leta 2000 št. 267, ki je postal edini vir za delovanje lokalne samouprave. S tem je bila realizirana tudi percepcija evropske zakonodaje. Krono reforme italijanske samouprave predstavljajo določbe o lokalni samoupravi, formulirane z ustavno reformo, ki je stopila v veljavo leta 2001 (Ustavni zakon št. 3/2000). 1.3 Slovenske vzporednice Po zatonu Karantanije v 10. stoletju je bilo tudi slovensko ozemlje tisoč let pod tujci. Več stoletij je bilo razdeljeno in je pripadalo različnim tujim fevdalnim gospodarjem, dokler ni bilo skoraj v celoti združeno v habsburški posesti, to je v okviru Avstrije. Vendar pa je bilo tudi tu razdeljeno med različne avstrijske dežele – kronovine. Tudi na Slovenskem se prične narodna prebuja v prvi polovici 19. stoletja. Leto 1848 prinese idejo zedinjene Slovenije in zahtevo po združitvi vseh slovenskih pokrajin v okviru Avstrije. Do prve potrditve slovenske državnosti pride šele po koncu prve svetovne vojne z razpadom Avstro-Ogrske in z ustanovitvijo Kraljevine Srbov, Hrvatov in Slovencev (SHS). Vendar pa takrat ne pride do združitve vseh slovenskih ozemelj, saj Koroška pripade Avstriji, eno tretjino slovenskega ozemlja pa anektira Italija. Šele po drugi svetovni vojni se večina slovenskega ozemlja združi v Republiki Sloveniji, ki je federalna enota jugoslovanske federacije. Popolno samostojnost in neodvisnost pa doseže Slovenija leta 1991. Od 5. 5. 2004 je Slovenija članica Evropske unije. Republika Slovenija je dokaj centralistično urejena država. Od samoupravnih teritorialnih enot pozna samo občine (l92). Ni pa razdeljena na pokrajine in tudi ne na dežele; slednje je razumljivo, saj je bistveno manjša od Italije. Veliko večino upravnih pristojnosti je država zadržala zase in jih izvaja preko ministrstev in preko upravnih enot in davčnih uprav, ki so njeni periferni organi (58). Za potrebe državne statistike je Slovenija razdeljena na 12 statističnih regij. Za potrebe pravosodne uprave pa je razdeljena na območja 44 okrajnih sodišč, 11 okrožnih in 4 višjih sodišč. Tudi začetki lokalne samouprave na Slovenskem segajo v 12. in 13. stoletje, ko začnejo po volji deželnih knezov nastajati mesta in se razvijati mestna samouprava, ki pa je ostala vseskozi odvisna od fevdalne oblasti. Posebno pot so šla mesta s kontinuiteto z rimskimi mesti.. To so bila primorska mesta, ki so se otresla oblasti zunanjih fevdalcev ali fevdalnih pokrajinskih organov. Nekatera so postala prave majhne državice.2

2 Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Slovenska matica, Ljubljana 1961, stran 149.


6

Na slovenskem podeželju se je lokalna samouprava odvijala v starih slovenskih vaških srenjah. Prebivalci so si v okviru srenje sami urejali vprašanja skupnega življenja, na primer rabo poti, služnosti, skupno pašo in drugo. Ko je fevdalna oblast voljenega župana pritegnila k izvajanju javnih opravil, je zahtevala njegovo potrditev, ponekod pa ga je postavljala kar sama.3 Prvo moderno ureditev lokalne samouprave so tudi k nam prinesli Francozi, ki so v Ilirskih provincah uveljavili svojo ureditev. Vendar pa ta ureditev ni mogla v polnem obsegu zaživeti zaradi takratnih vojnih razmer in kratkega trajanja (1809-1813). Kljub temu je obdobje francoske vladavine pustilo tudi na Slovenskem nekatere sledi, saj restavracija ni takoj v celoti odpravila francoske ureditve. Takoj po marčni revoluciji leta 1848 je izšel provizorični zakon o občinah. Do ustanovitve občin pa je poteklo še nekaj časa. Leta 1862 je izšel okvirni zakon o občinah, ki je načelno določil ureditev občin. Za njim so dežele sprejele deželne občinske rede in deželne občinske volilne rede (1863-l866). Na tej osnovi so bile ustanovljene avstrijske občine na Slovenskem. Avstrijski sistem je poznal tudi statutarne občine. Ta status je bil priznan večjim mestom: Ljubljana, Maribor, Gorica idr. Tedaj vzpostavljena lokalna samouprava je veljala do razpada Avstro-Ogrske države, to je do leta 1918. Avstrijski sistem lokalne samouprave je imel svoje hibe, vendar je bil manj centralističen od takratnega italijanskega sistema. To so kmalu ugotovili primorski Slovenci po italijanski okupaciji (1918) in aneksiji (1920). Tudi zato so sistem italijanske samouprave sprejeli z odporom. (Italija je takrat anektirala eno četrtino ozemlja sedanje Republike Slovenije.) V Kraljevini Jugoslaviji se sistem lokalne samouprave na Slovenskem ni zelo razlikoval od starega avstrijskega sistema, saj je slonel na starih predpisih. Šele leta 1933 in 1934 je nova država z Zakonom o občinah vpeljala nekatere spremembe. Po drugi svetovni vojni je bil vpeljan sistem ljudskih odborov, ki so izšli iz narodnoosvobodilnih odborov.4 Ti so se oblikovali že med narodnoosvobodilno vojno na območjih, ki so bila pod partizanskim nadzorom. Ljudski odbori so bili: krajevni, (četrtni), okrajni in kratek čas tudi oblastni. Ljudski odbori so delovali v obdobju državnega centralizma, ki je bil zlasti hud v času tako imenovanega administrativnega socializma. V tem obdobju ni bilo veliko prostora za lokalno samoupravo. Po ustavnih spremembah 1954, 1963 in 1974 je bil vpeljan nov tako imenovani komunalni sistem.5 Zanj so značilne velike občine in široka decentralizacija, okraji se ukinejo in vpeljejo krajevne skupnosti in samoupravne interesne skupnosti. Občina postane temeljna

3 Glej Milko Kos, Urbarij Slovenskega Primorja, SAZU, Ljubljana, 1954, str. 66-67. 4 Sistem ljudskih odborov je temeljil na določbah zvezne in slovenske ustave iz leta 1946 in 1947 ter zvezne in slovenske zakonodaje. Osnovni zakon je bil zvezni Splošni zakon o ljudskih odborih, objavljen v Ur.l. FLRJ št. 43/1946. 5 Nova ustava SRS je bila objavljena v Ur.l. SRS, št. 6/1974.


7

teritorialna skupnost, ki je pristojna za vse upravne zadeve, razen za tiste, ki so pridržane organom širših družbenopolitičnih skupnosti. Komunalni sistem je deloval v pogojih družbene lastnine, sistema socialističnega samoupravljanja in enostrankarskega sistema. Po osamosvojitvi 1991. leta so se po sprejemu Ustave Republike Slovenije začele priprave za nov reformiran sistem lokalne samouprave.6 Leta 1993 je bil sprejet Zakon o lokalni samoupravi.7 Na tej podlagi so bile ustanovljene današnje slovenske občine, ki so v primerjavi s prejšnjimi bistveno manjše, nekatere pa so celo izredno majhne. Te izredno majhne občine so bile po večini ustanovljene v nasprotju z zakonom. Dejstvo je, da več kot polovica vseh občin ne dosega predpisanega pogoja 5000 prebivalcev.8 Slovenska ureditev se v splošnem ne razlikuje mnogo od sedanje italijanske ureditve, le da je stopnja lokalne samouprave v Sloveniji bistveno manjša. Razlika in značilnost lokalne samouprave Slovenije je v tem, da Slovenija nima pokrajin, to je druge stopnje lokalne samouprave. Druga razlika in značilnost slovenske lokalne samouprave, ki je s prvo povezana, pa je v tem, da je slovenska ureditev zelo centralistična. Poskus spremembe ustave RS, ki bi omogočil decentralizacijo in ustanovitev pokrajin in s tem dograditev sistema lokalne samouprave, ni uspel. Državni zbor je predlog, ki je zasledoval ta cilj, na izredni seji aprila 2004 zavrnil. 2 Italijanska ustava in lokalna samouprava 2.1 Ustavna reforma, poimenovana reforma teritorialne samouprave Pred obravnavo ustavnih določb, ki zadevajo lokalno samoupravo, je prav, da opozorimo na nedavno ustavno reformo, ki jo je doživela italijanska ustava z ustavnim zakonom št. 3/2001. Zlasti zato, ker ustavni zakon ni samo pomembno posegel v položaj dežel, temveč tudi v določbe, ki se nanašajo na lokalno samoupravo, tako da je nekatere določbe spremenil, nekatere pa črtal. V italijanskem političnem življenju že več let odmevajo zahteve po federativni ureditvi države. Dilema, ali je treba ustavo spremeniti tako, da bo zagotavljala federalno ureditev, ali ne, je okupirala ne samo politične institucije, ampak celotno italijansko javnost. Federalisti se niso zadovoljili z obsežno decentralizacijo in sploh krepitvijo avtonomije teritorialnih enot od dežel do občin, ki je bila izvršena v zadnjem desetletju prejšnjega stoletja z obsežno zakonodajo in je dobila oznako federalizem ob nespremenjeni ustavi, temveč so še naprej zahtevali spremembo ustave. Vendar z ustavnim zakonom št. 3/2001, ki je prišel v postopek pod tem pritiskom, federalistična ideja ni prodrla. Italija ostaja unitarna in hkrati regionalna država. Dežele tako niso postale federalne enote, res pa je, da so se temu statusu zelo približale. Rekli bi lahko, da so skoraj federalne enote. To je najbolj jasno razvidno iz nove razdelitve zakonodajne funkcije med državo in dežele, ki je bila

6 Ustava RS je bila objavljena v Ur.l. RS, št. 33/1991. 7 Zakon o lokalni samoupravi je bil objavljen v Ur.l. RS, št 72/1993. 8 Kriterij 5000 prebivalcev kot pogoj za ustanovitev občine so predpisali že francoski revolucionarji ob ustanavljanju francoskih porevolucijskih občin. Vse kaže, da to število ni imelo čarobne moči ne takrat in ne danes.


8

narejena po federativnem vzoru. Tudi druge določbe ustavnega zakona so utrdile položaj dežel. Sprejet je bil torej kompromis. Za lokalno samoupravo pa je najpomembnejša sprememba, ki jo je prinesel ustavni zakon, ustavna uveljavitev načela subsidiarnosti v korist občin, kar pomeni, da so vse upravne funkcije dodeljene občinam, razen kadar je treba zagotoviti večjo učinkovitost izvajanja in se zaradi tega dodelijo pokrajinam, deželam ali državi. Ustavni zakon potencira pomen občine kot ustanove, ki je najbližja državljanom, in pomembno širi samoupravnost tako občin kot pokrajin. Zelo občutno zmanjšuje kontrolo države in dežele nad akti in organi občin in pokrajin. 2.2 Najpomembnejše določbe italijanske ustave o lokalni samoupravi Ustava Republike Italije v temeljnih določbah v 5. členu določa, da je Republika Italija ena in nedeljiva, hkrati pa proglaša, da priznava lokalno samoupravo in jo pospešuje. V nadaljevanju še pravi, da v službah, ki so odvisne od države, izvaja najširšo administrativno decentralizacijo in prilagaja načela in metode svoje zakonodaje potrebam samouprave in decentralizacije. Ta člen je bil zapisan v italijansko ustavo že leta 1947 in ni bil spremenjen. Za konkretizacijo njegovih določil pa je bilo treba dolgih petdeset let. Italijanska doktrina iz besedila tega člena ugotavlja, da spada lokalna samouprava med temelje italijanske državne ureditve. Druge določbe, ki se nanašajo na lokalno samoupravo oziroma širše na teritorialno samoupravo, to se pravi tudi na dežele, so združene v V. poglavju čl. 114-134. V 114. členu je rečeno, da Republiko sestavljajo: občine, pokrajine, velemesta, dežele in država. Ta člen postavlja vse teritorialne enote skupaj z državo na isto raven. Pri njihovem naštevanju pa postavlja občino na prvo mesto. Oboje ima seveda svoj pomen in kljub deklarativnosti tudi praktične posledice. Občine so postavljene v temelj teritorialne organizacije, ki se gradi od spodaj navzgor.9 V 2. odstavku tega člena je določeno, da so občine, pokrajine, velemesta in dežele samoupravne ustanove, ki imajo lastne statute, pristojnosti in naloge v skladu z načeli, določenimi v ustavi. Zelo pomembna je določba 118. člena, ki govori o upravnih nalogah in uveljavlja načelo subsidiarnosti, po katerem vse upravne naloge izvršujejo občine, razen kadar jih zaradi potreb po enotnem urejanju dodelijo pokrajinam, velemestom, deželam ali državi. Pomembno samoupravno pravico lokalnih skupnosti in dežel uvaja 119. člen. Gre za finančno avtonomijo in za pravico do lastnega premoženja. Ta člen govori tudi o oblikah finančne pomoči države lokalnim skupnostim. Omeniti je še treba, da je z ustavno reformo ukinjena kontrola aktov lokalnih skupnosti s strani dežele in deželnih aktov s strani države.

9 Dirito degli enti locali, Anna Cacace,Simone, Napoli, 2004. str. 35-36.


9

2.3 Nekaj pomembnejših podobnosti in razlik med Ustavo R Italije in Ustavo R Slovenije, ki zadevajo lokalno samoupravo

Podobnosti:

• Tudi slovenska ustava proglaša načelo ozemeljske celovitosti in nedeljivosti države. V 4. členu pravi: »Slovenija je ozemeljsko enotna in nedeljiva«.

• Tudi slovenska ustava priznava lokalno samoupravo. V 9. členu pravi: »V Sloveniji je zagotovljena lokalna samouprava«.

• Podobne so si tudi določbe o finančni samostojnosti občin in o njihovem premoženju: člen 142 in l46-249 slovenske ustave.

Razlike:

• Medtem ko italijanska ustava že v temeljnih določbah napoveduje široko decentralizacijo, slovenska ustava te besede ne pozna, čeprav v 140. členu govori o možnem prenosu državnih pristojnosti na občine ali širše samoupravne lokalne skupnosti in omenja prenos pristojnosti še v 142. in 143. členu. Dejstvo je, da so določbe teh členov doslej ostale neuresničene.

• Slovenska ustava glede izvrševanja upravnih nalog ne pozna splošnega načela o subsidiarnosti, po katerem so za izvrševanje vseh upravnih nalog v državi v prvi vrsti pristojne občine, kot je to zapisano v 118. členu italijanske ustave.

• Velika razlika v ureditvi lokalne samouprave po italijanski ustavi oziroma slovenski ustavi zadeva pokrajine. Medtem ko so v italijanski ustavi pokrajine tako kot občine obvezne samoupravne teritorialne enote, ki se ustanovijo z zakonom in jim zakon določi območja, so po slovenski ustavi pokrajine širše lokalne skupnosti, ki jih lahko ustanovijo občine. To se pravi, da pokrajine niso obvezne. To so skupnosti občin, ne pa skupnosti prebivalcev na določenih območjih. Slovenska ustava določa še, da na širše lokalne skupnosti lahko sporazumno prenese določene zadeve v njihovo izvirno pristojnost in določi njihovo udeležbo pri predlaganju ter izvrševanju nekaterih zadev iz državne pristojnosti. To pomeni, da se prenos pristojnosti od države na pokrajine lahko zgodi, ali pa tudi ne, če se posamezne pokrajine s tem ne strinjajo.

Ta negotovi in relativni položaj pokrajin v slovenski ustavi je razviden že iz naslova 143. člena, ki to vprašanje ureja , in ki se glasi: »Širše samoupravne lokalne skupnosti«. V naslovu pokrajine sploh niso omenjene. Praktična posledica tako oblikovanih ustavnih določb o pokrajinah je ta, da Slovenija danes, to je dvanajst let po sprejemu ustave, kljub zahtevam javnosti še nima pokrajin. Dejstvo je, da je možnost, da bi jih brez spremembe ustave sploh dobili, skrajno majhna.


10

3 Upravnoteritorialna členitev V 114. členu italijanske ustave, ki je bil spremenjen z Ustavnim zakonom 3/2001, je določeno, da Republiko Italijo sestavljajo občine, pokrajine, velemesta, dežele in država. Republika Italija je razdeljena na 20 dežel, in sicer 5 dežel s posebnim statutom, l5 pa z navadnim statutom. Dežele so (z * so označene dežele s posebnim statutom): Piemonte, Valle d´Aosta*, Lombardia, Trentino-Alto Adige*, Veneto, Friuli-Vezia Giulia* (Furlanija-Julijska krajina), Liguria, Emilia, Romagna, Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Abruzzi, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sicilia*, Sardegna*. Največja dežela ima 5.854.000 prebivalcev, najmanjša pa 115.996. Limit za ustanovitev nove dežele je 1.000.000 prebivalcev. Italija ima 102 pokrajini. Njihova velikost je različna – od največje s 3.900.000 prebivalci ( Milano) – do najmanjše z 91.000 prebivalci (Isernia). Sicer pa je limit za ustanovitev nove province najmanj 200.000 prebivalcev. Mest, ki jih zadeva ustavno določilo o velemestih je, 9. Ta so: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli.Tu niso zajeta velemesta, ki jih lahko določijo dežele s posebnim statutom. Italijanskih občin je 8.100. Podrobnejši podatki o občinah so v spodnji tabeli: Republika Italija je zahodna soseda Slovenije. Državna meja (kopna) med Republiko Slovenijo in Republiko Italijo meri 23l km. Republika Italija:

• površina v km2 301.263 • število prebivalcev 56.819.000 • število dežel 20 • število pokrajin 95 • število občin 8.100

Vir: Structure and operation of local and regional democracy, Italy, Council of Europe (1992)


11

Številčni podatki za občine: število prebivalcev število občin %

do 1.000 1.900 23,4 1.000 do 3.000 2.792 34,5 3.000 do 10.000 2.361 29,1 10.000 do 30.000 766 9,5 30.000 do 100.000 237 2,9 100.000 do 500.000 40 0,5 nad 500.000 6 0,1

skupaj: 8.102 100 4 Dežele Ustava Republike Italije obravnava dežele v V. poglavju. Večina členov v tem poglavju je posvečena deželam. Govori pa tudi o pokrajinah in občinah. Po ustavi so dežele samostojne ustanove z lastnimi pristojnostmi in nalogami v skladu z načeli, ki jih določa ustava. Organi dežele so: deželni svet, deželni odbor in njegov predsednik. Deželni svet in deželni predsednik oziroma predsednik deželnega odbora se izvolijo na splošnih in neposrednih volitvah. Člane deželnega odbora pa imenuje predsednik dežele in jih lahko tudi odstavi. Vsaka dežela ima svoj statut, ki je usklajen z načeli, zapisanimi v ustavi. Ustava loči dežele z navadnim statutom in dežele s posebnim statutom. Razlika med prvimi in tistimi s posebnim statutom je predvsem v tem, da pristojnosti slednjih niso določene v ustavi, ampak se določijo s posebnim statutom, ki ga država sprejme z ustavnim zakonom. Posebni statut je akt države ( je sestavni del ustave), medtem ko je statut navadne dežele akt dežele, ki ga država samo potrdi z navadnim zakonom. Razlike med enimi in drugimi deželami so še v mnogih drugih pogledih, na primer pri izvajanju državnih zakonov. Konkretno: dispozitivne določbe Enotnega besedila zakonov o ureditvi lokalne samouprave se ne uporabljajo v deželah s posebnim statutom in v avtonomnih pokrajinah Trento in Bolzano, če se ne skladajo s pristojnostmi, predvidenimi v statutih teh dežel in pokrajin in v predpisih za njihovo izvajanje. Pripomniti pa je treba, da to ne velja za načela zakona, ki se uporabljajo povsod. Z ustavnim zakonom se lahko ustanovijo nove dežele, ki pa morajo imeti najmanj milijon prebivalcev. Predlog za ustanovitev nove dežele lahko dajo občinski sveti, ki predstavljajo eno tretjino prizadetega prebivalstva. Po sprejemu ustave je bila ustanovljena nova dežela Molise.


12

V 117. členu ustave, ki je bil spremenjen z ustavnim zakonom 3/2001, je zakonodajna pristojnost dežel določena na nov način. Medtem ko so bile v starem 117. členu natančno naštete zadeve, v katerih sme dežela izdajati zakone in so bile vse druge zadeve v pristojnosti države, je sedaj položaj obrnjen. Zakon točno našteva zadeve, v katerih lahko država izdaja zakone, v vseh drugih zadevah pa so za izdajanje zakonov pristojne dežele. Novi 117. člen najprej našteje zadeve, ki so v izključni pristojnosti države, nato pa še zadeve, v katerih si pristojnost država deli z deželami, s tem da država v teh zadevah izdaja nekakšne okvirne zakone. V vse druge zadeve država na sme posegati, ker so v izključni pristojnosti dežel. Ta ureditev je zelo blizu federalizmu. Mimogrede naj omenimo, da si je država v svoji izključni pristojnosti zadržala volilno zakonodajo ter ureditev organov upravljanja in temeljnih funkcij občin, pokrajin in velemest. Nad zakoni dežele ni več neposredne državne kontrole, možna je le ustavno sodna kontrola. Italijanska ustavnopravna doktrina uvršča Italijo med tako imenovane regionalne države, vendar meni, da je Italija glede na ustavnopravni položaj dežel nekje med regionalnim tipom države in med federalnim tipom države.10 Lahko bi rekli, da so italijanske dežele kvazi federalne enote. Vsekakor niso enote lokalne samouprave. V deželi so ustanovljeni organi upravnega sodstva prve stopnje. Razmejitev pristojnosti med državo in deželami je torej določena z ustavo in je ni mogoče spreminjati, razen s spremembo ustave. Poleg zakonodajnih pristojnosti iz 117. člena imajo dežele še določene ustavne funkcije: zakonodajno iniciativo, pravico predlagati referendum za razveljavitev zakonov in pravico s svojimi delegati sodelovati pri izvolitvi predsednika republike. Dežele so velikega pomena za funkcioniranje lokalne samouprave. Njihova ustavna dolžnost je razvijati lokalno samoupravo in imajo pristojnost usmerjanja in koordinacije. Dežele naj ne bi imele lastne uprave razen izjemoma in bi se naj posluževale pokrajinske in občinske uprave s prenosom pristojnosti na pokrajine in občine. Večina nalog in administrativnih funkcij pripada občinam, pokrajinam in gorskim skupnostim v skladu z njihovo velikostjo, razen tistih funkcij in nalog, ki terjajo enotno izvajanje na deželni ravni (Enotno besedilo čl. 4). Gre za že omenjeno načelo subsidiarnosti, po katerem večina upravnih nalog pripada lokalnim skupnostim, z izjemo tistih, ki so nezdružljive z majhnim obsegom njihovih območij. Državna meja med Republiko Slovenijo in Republiko Italijo je v celotni dolžini tudi meja med Republiko Slovenijo in Deželo Furlanijo – Julijsko krajino, ki je dežela s posebnim statutom.

10 Legislazione Regionale Provinciale e Comunale, revizija teksta dr. Lilla Laperuta, Simone, Napoli 2000, str. 47. Navajajo se mnenja avtorjev Barile in Sandullija.


13

Dežela Furlanija – Julijska krajina - Regione Friuli – Venezia Giulia površina v km2 7.844 število prebivalcev 1.188.617 število pokrajin 4 število občin 219 Vir: www.regione.fvg.it (La Regione in cifre) 5 Lokalne samoupravne skupnosti 5.1 Vrste lokalnih samoupravnih skupnosti V italijanski ureditvi (4. čl. Enotnega besedila) so lokalne samoupravne skupnosti naslednje:

1. Občine (i comuni), ki so izvirne samoupravne skupnosti. 2. Pokrajine (le provincie), ki so intermediarne lokalne samoupravne skuposti med

občinami in deželami. 3. Velemesta (le citta metropolitane), ki se ustanovijo znotraj velemestnega območja

in imajo položaj pokrajine, sestavljajo pa jih občina glavnega kraja in druge občine s tega območja.

4. Gorske skupnosti (le comunita montane), ki so samoupravne lokalne skupnosti, sestavljene iz gorskih in samo deloma gorskih občin za premagovanje gospodarskih in drugih težav gorskih območij.

5. Otoške skupnosti (le comunita isolane e di arcipelago), na katere so raztegnjene določbe zakona, ki zadevajo gorske skupnosti.

6. Združenja občin (le unioni di comuni), ki so lokalne samoupravne skupnosti, ki jih sestavljata dve ali več občin, ki so se združile v skladu z zakonom z namenom, da skupaj izvajajo različne naloge iz svoje pristojnosti.

5.2 Pregled sprememb ureditve lokalnih samoupravnih skupnosti v preteklosti in

najpomembnejših zakonov, ki urejajo področje lokalne samouprave Do devetdesetih let preteklega stoletja je bil temeljni zakon, ki je urejal lokalno samoupravo v Italiji, še vedno Enotni tekst zakonov o občinah in pokrajinah iz leta 1934, to je iz fašističnega obdobja. To je bil zakon, ki je predfašistično ureditev preuredil skladno s fašističnimi pogledi na centralistično državo. Vloga, ki jo je ta zakon priznaval lokalni samoupravi, se še zdaleč ni ujemala z načeli Ustave Republike Italije.


14

V zadnjem desetletju prejšnjega stoletja je prišlo do obsežne reforme italijanske lokalne samouprave, ki še ni zaključena. Glavni zakonodajni akti te reforme so:

1. Zakon z dne 8.junija 1990, št. 142 o reformi lokalnih samoupravnih skupnosti. 2. Zakon z dne 25.marca 1993, št. 8l o neposrednih volitvah župana in predsednika

pokrajine. 3. Zakonodajni dekret z dne 25. februarja 1995, št. 77 o finančni avtonomiji lokalnih

samoupravnih skupnosti. 4. Zakon z dne 15.maja 1997, št. 127 (in dopolnitve) je dal lokalnim samoupravnim

skupnostim več organizacijske in operativne avtonomije tudi s tem, da je noveliral zakon iz leta 1990.

5. Zakon z dne 30. aprila 1999, št. 120, ki je vpeljal nekatere spremembe v ureditev volitev.

6. Zakon z dne 3. avgusta 1999, št. 165, ki je prinesel mnoge spremembe zakona o splošni reformi iz leta 1990.

7. Zakonodajni dekret z dne 18. avgusta 2000, št. 267, ki je izšel pod naslovom Enotno besedilo zakonov o ureditvi lokalnih samoupravnih skupnosti. V Enotnem besedilu so zajeti zgoraj našteti zakoni, pa tudi določbe nekaterih starejših zakonov, ki niso bile razveljavljene.

6 Občina Občina je definirana kot krajevna ustanova, ki predstavlja svojo skupnost, skrbi za njene interese in pospešuje njen razvoj ( 3. čl. Enotnega besedila). Občine imajo statutarno in finančno avtonomijo v okviru zakonov in ukrepov za usklajevanje javnih financ. 6.1 Naloge občine Občine imajo lastne naloge, izvajajo pa tudi naloge, ki jim jih z državnimi in deželnimi zakoni dodelita ali poverita država in dežela. Po zakonu pripadajo občini (13. čl. Enotnega besedila) vse upravne funkcije, ki se nanašajo na prebivalstvo in občinski prostor, predvsem na področju organiziranja socialnih storitev, urejanja in uporabe prostora ter gospodarskega razvoja, razen če državni ali deželni zakon tega izrecno ne daje v pristojnost drugim subjektom. Občine po izrecni določbi zakona (14. čl. Enotnega besedila ) opravljajo oziroma izvajajo naloge iz državne pristojnosti, in sicer: naloge v zvezi z volitvami, vodenje prijavno-odjavne službe, matične službe, službe za statistiko in za vojaški nabor. Ta opravila izvršuje župan kot predstavnik državne uprave. Druge državne pristojnosti lahko podeli občinam zakon, ki uredi tudi finančna razmerja in zagotavlja potrebna sredstva. Ustavni zakon 3/2001 je v 118. členu določil, da vse upravne naloge pripadajo občinam, razen tistih, ki se za to, da bi se zagotovilo enotno izvajanje, dodelijo pokrajinam, velemestom, deželi in državi.


15

Prvič je bilo gornje načelo o subsidiarnosti vpeljano v italijansko ureditev z rednim zakonom št. 59/1997. Na podlagi tega zakona so bile z zakonskim dekretom št. 112/1998 prenesene na občine številne pristojnosti, ki so prej pripadale deželam in državi; med drugim: izdaja koncesij in gradbenih dovoljenj, krajevni sejmi, mestni kataster in kataster zemljišč v občinah z več kot 20.000 prebivalci, javna dela v velemestih in mestih, ki jih financira država na podlagi posebnih zakonov; civilna zaščita, ki vključuje številne naloge na občinski ravni; zagotavljanje socialnih služb in druge naloge; kulturne dobrine in dejavnosti; administrativna policija na krajevni ravni. Prilagajanje državnih in deželnih zakonov novim ustavnim določbam bo gotovo trajalo še nekaj časa. V nadaljevanju navajam za ilustracijo, v drobnem tisku, nekaj podatkov o italijanski občini Staranzano. Občina Štaracan - Comune di Staranzano površina v km2 18,71 število prebivalcev 657 Vir: www.regione.fvg.It. (la Regione in cifre) 6.2 Spremembe območij občin, združevanje in ustanavljanje novih občin Po določilih Ustave (117. in 133. čl.) lahko dežele spreminjajo območja občin po predhodni pridobitvi mnenja prebivalstva in na način, ki ga predvideva deželni zakon. Posebej pa je potrebno opozoriti na določbo 15. čl. Enotnega besedila, da razen v primerih združitve več občin ni mogoče ustanavljati novih občin z manj kot 10.000 prebivalci, ali občin, katerih ustanovitev bi povzročila, da bi pod to mejo upadlo število prebivalstva v drugih občinah. Deželni zakon, ki ustanovi nove občine z združitvijo dveh ali več sosednjih občin, mora predvideti, da se prvotnim skupnostim ali nekaterim od njih zagotovijo ustrezne oblike sodelovanja in decentralizacija služb. V smislu spodbujanja združevanja občin z manj kot 5.000 prebivalci (med seboj in tudi z večjimi občinami) daje država poleg morebitnih prispevkov dežel še posebne izredne prispevke sorazmerno s kvoto letnih dotacij, ki pripadajo posameznim občinam, ki se združujejo. Te prispevke daje deset let zapored po združitvi. 6.3 Oblike neposrednega sodelovanja občanov pri odločanju Enotno besedilo (8. čl.) vsebuje določbe o neposrednih oblikah sodelovanja občanov pri odločanju. To so predvsem: združevanje občanov v okviru zaselkov in četrti, posvetovanje z občani v postopku sprejemanja aktov, obravnava predlogov in pritožb in referendum.


16

6.4 Državljanov pravobranilec

Občinski in pokrajinski statut lahko predvidita institut državljanovega pravobranilca, ki opravlja vlogo garanta za nepristransko in dobro delovanje občinske ali pokrajinske javne uprave in tudi sam na lastno pobudo opozarja na zlorabe, disfunkcije, pomanjkljivosti in zamude uprave v odnosu do občanov. Pravobranilec državljanov opravlja tudi nadzorne naloge iz 127. člena Enotnega besedila. 6.5 Oblike sodelovanja in povezovanja med občinami Zakon predvideva oblike združevanja in sodelovanja med občinami. Tako predvideva, da občine lahko sklenejo posebne medsebojne dogovore, ustanovijo konzorcije, sklenejo sporazume o programih in ustanovijo zveze občin. D o g o v o r i se sklenejo za ustanovitev skupnih uradov za opravljanje javnih funkcij. Osebje teh uradov je lahko določeno od sodelujočih skupnosti. Možno je tudi, da se funkcije delegirajo oziroma prenesejo na eno od sodelujočih občin, ki bo delovala v imenu in za račun ostalih občin, ki so ji te funkcije delegirale. Ti dogovori so lahko obvezni ali fakultativni. K o n z o r c i j se ustanovi za opravljanje ene ali več služb. Statut konzorcija sprejmejo občinski sveti. Konzorcijevo skupščino sestavljajo predstavniki občin, ki so predvsem župani; odgovornost vsakega pa ustreza deležu udeležbe, določene v dogovoru in statutu. Ustanovitev nekaterih konzorcijev je lahko obvezna. S p o r a z u m i o p r o g r a m i h - gre za sporazume na področjih, kjer je potrebna skupna in usklajena aktivnost (usklajenost akcij, časa, financiranja idr.) občin, pokrajin, dežel, državnih uprav in drugih javnih subjektov. Tak sporazum se objavi v deželnem uradnem listu. Z v e z e o b č i n so skupnosti, ki jih ustanovijo dve ali več, praviloma sosednjih občin, z namenom, da bi združeno opravljale različne naloge iz svoje pristojnosti. Ker jih zakon prišteva med lokalne samoupravne skupnosti, jih obravnavamo posebej. V občini Staranzano je najpogostejša oblika sodelovanja in povezovanja z drugimi občinami konzorcij: tržiški industrijski konzorcij (10 občin), letališki konzorcij, kulturni konzorcij (9 občin), pokrajinski konzorcij integriranih služb za hendikepirane (25 občin). Obstoji še vrsta združenj županov na širših in ožjih nivojih, upravni odbor za naravni rezervat Ustje Soče (4 občine) in še drugi.


17

6.6 Municipij Posebna institucija, ki naj olajša združevanje občin, je municipij (Enotno besedilo, 16. čl.). V občinah, ki so nastale z združitvijo dveh ali več sosednjih občin, se lahko z občinskim statutom predvidi ustanovitev municipijev v vseh bivših občinah ali samo nekaterih. S statutom se uredi organizacija in določijo naloge municipijev, lahko se tudi predvidi, da se njihovi organi volijo na splošnih volitvah. Za upravljavce municipijev se uporabljajo predpisi, ki veljajo za upravljavce občin z enakim številom prebivalcev. 7 Organi občine Organi občine so občinski svet, občinski odbor in župan (Enotno besedilo, 36.čl.). 7.1 Občinski svet

Občinski svet je opredeljen kot usmerjevalni in politično upravni nadzorni organ. Njegove pristojnosti so omejene na sprejemanje temeljnih aktov, ki jih pa ne more prenesti na druge organe občin. Občinski svet je kolegialni predstavniški organ, vsekakor pa najvišji občinski zbor. 7.1.1 Sestava in volitve občinskega sveta Občinski svet sestavljajo župan in določeno število svetnikov. To število določa zakon glede na število prebivalcev občine. V občinah, ki štejejo do 3.000 prebivalcev, imajo občinski sveti 12 članov, največ 60 članov imajo občinski sveti v občinah, ki štejejo več kot 1.000.000 prebivalcev. Volitve občinskega sveta potekajo po dveh sistemih. V občinah, ki imajo do 15.000 prebivalcev, se volijo člani občinskih svetov po večinskem sistemu hkrati z volitvami županov. V občinah, ki imajo več kot 15.000 prebivalcev, se občinski sveti volijo po »popravljenem proporcionalnem sistemu« in prav tako hkrati z županom (Enotno besedilo, 7l. in 73. čl.). Zakon ureja nemožnost kandidiranja za občinskega svetnika, nezdružljivost njegove funkcije z drugimi funkcijami, prenehanje funkcije, pozna pa tudi suspenz občinskega svetnika. Mandat člana občinskega sveta in občinskega sveta traja pet let. V občini Staranzano šteje občinski svet poleg župana še 16 članov.


18

7.1.2 Občinski svetniki Občinski svetniki imajo pravico dajati pobude pri vsakem vprašanju, ki je predloženo v odločitev občinskemu svetu. Imajo pravico postavljati vprašanja in dajati predloge. Svetniki imajo tudi pravico zahtevati od občinskih uradov, podjetij in ustanov vse podatke in informacije, s katerimi ti razpolagajo, občinskim svetnikom pa so nujno potrebne za opravljanje njihove funkcije. Občinski svetniki imajo pravico do povračila stroškov, do sejnin in druge pravice, ki jih ureja zakon. Občinski svetniki morajo v določenih primerih varovati uradno tajnost in imajo še druge dolžnosti, ki jim jih nalaga zakon. 7.1.3 Delovanje občinskega sveta Delovanje občinskega sveta ureja poslovnik, ki ga mora imeti vsak občinski svet. Poslovnik sprejme občinski svet z absolutno večino glasov. Po zakonu je seja sveta sklepčna, če je na seji prisotnih najmanj ena tretjina svetnikov, ne računajoč župana. Poseben kvorum je potreben za razpravo o določenih vprašanjih ali za sprejem določenih odločitev. Prvo sejo sveta skliče župan in jo v občinah, ki štejejo do 15.000 prebivalcev, vodi do izvolitve predsednika sveta, če je ta predviden, sicer vodi sejo do konca župan; medtem ko v večjih občinah prvo sejo do izvolitve predsednika vodi najstarejši svetovalec. Predsednik sveta je dolžan sklicati sejo sveta v dvajsetih dneh na zahtevo najmanj dveh petin svetovalcev ali župana. Konkretno število določa statut. V dnevni red mora vključiti zadeve, ki so predmet zahteve. Kolikor predsednik sveta ne spoštuje te obveznosti, skliče sejo namesto njega prefekt po predhodnem opozorilu. Na prvi seji po volitvah sveta župan obvesti svet o imenovanju članov občinskega odbora, med katerimi je tudi podžupan. Na eni od naslednjih sej, v roku, ki ga določa statut, pa župan predloži svetu programske usmeritve glede akcij in načrtov, ki se naj uresničijo v teku mandata. Seje sveta so praviloma javne. Glasovanje je na sejah javno ali tajno. Občinski tajnik skrbi za zapisnik. Njegova prisotnost na sejah je obvezna. 7.1.4 Organi občinskega sveta Poleg predsednika občinskega sveta, ki sklicuje in vodi seje, ima občinski svet lahko še komisije, če so v statutu predvidene. Sestav komisij mora biti proporcionalen, tako da odraža politični sestav sveta. Nekaterim komisijam predsedujejo predstavniki manjšine. Komisije so: stalne, posebne in preiskovalne.


19

V okviru občinskega sveta se oblikujejo svetniške skupine. Zakon iz leta 1990 jih ne obravnava posebej, vendar jih vse večje občine imajo. 7.1.5 Pristojnosti občinskega sveta Občinski svet sprejema temeljne občinske akte, kot so: statut občine, statuti posebnih podjetij, pravilniki, programi, finančni načrti, proračun in zaključni račun ter prostorski in urbanistični načrti (Enotno besedilo, 42. čl.). Sklepa sporazume z drugimi občinami in provinco. Sklepa pogodbe o nakupu in prodaji nepremičnin in najema posojila. Sprejema akte v zvezi z drugimi zadevami, kot so: decentralizacija občine, koncesije javnih služb, prispevki in tarife, prenos pristojnosti na gorske skupnosti, smernice javnim podjetjem in drugim ustanovam ter smernice za imenovanje in odpoklic predstavnikov sveta v javnih podjetjih in zavodih. Zelo pomembna pristojnost občinskega sveta je, da odloča o predlogu nezaupnice županu in občinskemu odboru. V občini Staranzano šteje občinski svet 16 članov in župana, skupaj 17 članov. V okviru občinskega sveta je šest svetniških skupin. Svet ima povprečno letno po deset sej. Seje sveta so v večernih urah ( po l8. uri) in trajajo tri do štiri ure, pogosto tudi šest ur. Za udeležbo na seji sveta dobijo svetniki po 50 evrov, za udeležbo na seji komisije pa 25 evrov. V povprečju prejmejo vodje svetniških skupin po okoli 700 evrov letno, ostali svetniki po okoli 500 evrov. Občinski svet ima dve stalni svetniški komisiji:

• Komisijo za proračun in socialne službe. • Komisijo za urbanizem, javna dela in personalne zadeve.

Komisiji imata tako kot občinski svet povprečno deset sej na leto. Drugi organi v občini so še:

• Volilna komisija • Komisija za gradbene zadeve • Komisija za občinsko knjižnico • Odbor za upravljanje otroških jasli • Sosvet združenj in društev.


20

7.2 Občinski odbor Občinski odbor je izvršilni organ, ki ga imenuje župan. Odnos župan – občinski odbor temelji na zaupanju in sodelovanju. Občinski odbor je pri svojem delu vezan na županove smernice. 7.2.1 Sestava občinskega odbora Občinski odbor sestavlja župan in določeno število odbornikov. To število določi občinski statut (Enotno besedilo, 47. čl.). Število odbornikov ne sme biti večje od ene tretjine občinskih svetovalcev, s tem da ne sme presegati števila 16. V statutu se to število lahko določi fiksno, lahko pa tudi v razponu od – do oziroma samo do. Z razponom se omogoča županu, da lahko spreminja število odbornikov tudi v teku mandata. Do uveljavitve statutarnih določb se število odbornikov po zakonu začasno določi glede na velikost občine. Tako naj bi občine z manj kot 10.000 prebivalci imele 4 občinske odbornike, največ, to je 16 odbornikov, pa občine z več kot 1.000.000 prebivalci. Župan imenuje odbornike, potem ko je zaprisegel. Z odločbo o imenovanju ali s posebno odločbo določi področje dela posameznemu odborniku. Tudi odborniki so lahko dvakrat zapored imenovani na to funkcijo, izjemoma trikrat. Odborniku preneha funkcija v primeru smrti, s potekom mandata ali z odpoklicem s strani župana in v drugih primerih, predvidenih v zakonu. Odbornik izgubi funkcijo, če nastopijo določeni v zakonu predvideni razlogi, na primer, nezdružljivost funkcij. Končno lahko da odbornik tudi ostavko. 7.2.2 Pristojnosti občinskega odbora Občinski odbor opravlja upravne naloge, ki po zakonu niso pridržane občinskemu svetu in ne spadajo po zakonu ali statutu v pristojnost župana, tajnika ali vodilnih uradnikov. Posebej velja omeniti, da občinski odbor določa tarife za davke, takse, prispevke in tarife za plačilo uslug tistih služb, ki jih upravlja občina. Odbor najema posojila, ki so izrecno predvidena v aktih sveta in sprejema pravilnike o organizaciji občinskih uradov in služb skladno s kriteriji, ki jih določi občinski svet. 7.2.3 Nezaupnica občinskemu odboru Predlog za nezaupnico mora biti obrazložen in ga morata podpisati dve petini svetnikov. O nezaupnici se glasuje poimensko. Sprejeta pa je, če je zanjo glasovala absolutna večina vseh članov sveta. Posledica nezaupnice je razpust občinskega sveta in imenovanje komisarja, ki vodi občino do novih volitev.


21

Če občinski svet ne izglasuje nekega predloga župana ali odbora, to ne pomeni nezaupnice ne županu ne odboru. (Enotno besedilo, 52. čl.). V občini Staranzano sestavljajo občinski odbor 4 svetovalci in župan. Odbor se sestaja enkrat do dvakrat na teden. Vsak član odbora je odgovoren za določen sektor dejavnosti:

• šolske zadeve, personalne zadeve, občinska policija • služba socialne pomoči, anagraf • javna dela, tehnično upravne službe in okolje, kultura in knjižničarske zadeve • urbanizem, zasebna gradnja, trgovina, športna dejavnost in dejavnost društev in

združenj. Letno nadomestilo člana odbora znaša okoli 6.000 evrov. 7.3 Župan Župan je individualni organ občine, vendar nastopa v dvojni vlogi, kot vodja občinske uprave in kot uradnik vlade, to je kot periferni organ državne uprave in kot predstavnik vlade na krajevni ravni. Župan ima svoj znak, ki je tribarvni trak z grbom republike in grbom občine, in ga nosi obešenega čez ramo. 7.3.1 Volitve župana Volitve župana so splošne in neposredne in potekajo istočasno z volitvami članov občinskega sveta. Volitve župana potekajo po večinskem sistemu v občinah, ki imajo do 15.000 prebivalcev, in po popravljenem proporcionalnem sistemu v ostalih. Župan je hkrati član občinskega sveta (Enotno besedilo, 71. in 72. čl.). Župan pred prevzemom funkcije priseže pred občinskim svetom. Mandat župana traja pet let in župan je lahko ponovno izvoljen dvakrat zapored. Lahko je izvoljen celo trikrat zapored v primeru, da se je eden od predhodnih mandatov iztekel predčasno, to je, da je trajal manj kot dve leti, šest mesecev in en dan. 7.3.2 Naloge župana Naloge župana:

• Predstavlja občino politično in pravno. • Imenuje občinski odbor, ga sklicuje in predseduje njegovim sejam. • Sklicuje in predseduje sejam občinskega sveta v tistih občinah, kjer ni predviden

predsednik občinskega sveta. • Imenuje odgovorne uslužbence uradov in služb. • Imenuje in odpokliče predstavnike občine v skupnostih, podjetjih in zavodih v

skladu s smernicami občinskega sveta. • Obvešča prebivalstvo o nevarnostih v primeru elementarnih nesreč.


22

Kot vladni uradnik ima župan naslednje naloge: vodenje matičnih knjig, registra prebivalstva (anagrafa) ter druge naloge, ki so mu dodeljene s predpisi s področja statistike, vojaškega nabora in volitev. Izvaja tudi naloge s področja javnega reda in miru ter javne varnosti. Župan kot predstavnik vlade sprejema nujne ukrepe s področja zdravstva, javne higiene, gradbeništva in javnega reda, kadar je treba preprečiti hude nevarnosti, ki grozijo prebivalcem (Enotno besedilo, 54. čl.). 7.4 Podžupan Podžupana imenuje župan izmed članov občinskega odbora. Podžupan po zakonu nadomešča župana v vseh primerih njegove odsotnosti, naj si bo ta stalna ali začasna. Podžupan ima v času nadomeščanja vse županove pristojnosti, tudi tiste, ki gredo županu kot predstavniku vlade. V občini Staranzano je župan redno zaposlen na šoli. Ima pa pravico do skrajšanega urnika (odsotnost z dela), za kar dobi šola povračilo. Dodatno nadomestilo, ki ga župan prejme od občine, je 12.000 evrov neto na leto ali 1.000 evrov na mesec. V občini Staranzano imajo enega podžupana, ki je izbran izmed članov odbora. Njegovo letno nadomestilo znaša približno 9.000 evrov. 7.5 Občinski tajnik Občinski tajnik je javni funkcionar, ki je vpisan v Nacionalni seznam tajnikov in podrejen avtonomni agenciji za vodenje tega seznama. Hkrati pa je občinski tajnik v funkcionalnem smislu podrejen občini in še zlasti županu, čigar najožji sodelavec je (Enotno besedilo, 97.čl.). Občinskega tajnika imenuje župan, ki ga tudi izbere izmed vpisanih na seznamu tajnikov. Osnovna naloga občinskega tajnika je, da sodeluje z organi občine in jim nudi pravno in administrativno pomoč. Skladno s tem sodeluje na sejah občinskega sveta in občinskega odbora, kjer skrbi za zapisnike. Občinski tajnik opravlja še eno pomembno nalogo, in sicer da nadzoruje in koordinira delo vodilnih uslužbencev in opravlja še druge naloge, ki mu jih dodeli župan, vendar to le v tistih občinah, ki nimajo generalnega direktorja. 7.6 Generalni direktor Generalnega direktorja – city managerja, lahko imenuje župan po predhodnem sklepu občinskega odbora v vseh občinah, ki štejejo več kot 15.000 prebivalcev (Enotno besedilo 108. čl.). Generalni direktor skrbi za izvajanje smernic in doseganje ciljev, ki so jih določili občinski organi. Generalni direktor nadzoruje in usklajuje delo vseh vodilnih uslužbencev občine z


23

izjemo občinskega tajnika. Občinski tajnik v tem primeru opravlja samo svojo osnovno nalogo, to je skrb za zakonitost in korektnost v upravnem poslovanju občine. Več manjših občin, katerih skupno število prebivalcev mora doseči vsaj 15.000, lahko sklene sporazum za postavitev oziroma imenovanje skupnega generalnega direktorja. Tajnik občine Staranzano je hkrati tudi tajnik bližnje občine Mossa, zato mora svoje delovne dni deliti. Za svoje delo prejema 25.000 evrov neto na leto oziroma 2.000 evrov mesečno. Tajniku se lahko dodelijo tudi naloge generalnega direktorja, ki ga občina Staranzano nima. 7.7 Občinska uprava Občine in pokrajine urejajo v skladu s statutom s posebnimi pravilniki kadrovsko zasedbo in organizacijo uradov in služb. Statut ureja odgovornost vodilnih uslužbencev in določa način usklajevanja dela med tajnikom in njimi. Po zakonu usmerjevalna in nadzorna oblast pripada voljenim, administrativno vodenje pa je dodeljeno vodilnim uslužbencem. Vodilni uslužbenci so pristojni za izvajanje vseh nalog, vključno s sprejemanjem aktov, ki zavezujejo upravo navzven in niso izrecno pridržani za voljene organe, neposredno pa so odgovorni za pravilnost upravnih postopkov in za učinkovito upravljanje. Vstop v javno službo, razlogi za prenehanje in jamstvo temeljnih pravic ureja zakon. Odgovornost uslužbencev urejajo predpisi, ki veljajo za državne uslužbence. Občine in pokrajine v okviru zakona s svojimi normativnimi akti (pravilniki) urejajo postopke za zaposlitev, organizacijo in sistemizacijo v upravi. Pravni status in materialni položaj uslužbencev določajo triletne kolektivne pogodbe, veljavne za vso državo. V občini Staranzano je občinska uprava razdeljena na pet sektorjev. (Navajamo število zaposlenih v posamezni službi):

1. tajništvo in splošne zadeve (6), trgovina (1), anagraf, matične zadeve in zadeve volitev (4), občinska policija (4);

2. finančna služba in proračun (4), ekonomat (1), krajevni prispevki (3); 3. službe socialne pomoči (3), šolske službe (menza in avtobus) (3); 4. tehnični urad – javna dela (3), urbanizem in zasebna gradnja (2), okolje in naravni

rezervat (zunanje podjetje s šestimi zaposlenimi); 5. tehnični urad za upravljanje z občinskim premoženjem (nepremičnine in ceste,

odpadki in mestna snaga), (zunanje podjetje), civilna zaščita in pokopališka služba (7).

Na čelu teh petih sektorjev, ki jih je oblikoval občinski odbor, je postavljena odgovorna oseba, ki jo vsako leto imenuje župan izmed zaposlenih. Odgovorna oseba, to je vodja


24

sektorja, podpisuje vse akte, ki se tičejo upravljanja,in upravlja z vsemi sredstvi, ki so dodeljena sektorju. Skupno število uslužbencev v občini Staranzano v letu 2000, vključno s petimi vodji sektorjev, a brez tajnika – generalnega direktorja- je bilo 52. Skupni strošek za plače je znašal okrog 900.000 evrov bruto, kar znese približno 11.000 evrov neto na zaposlenega letno ali 900 evrov neto mesečno. 8 Splošni in posamični akti občine Zakon priznava občini statutarno in normativno avtonomijo (3. čl. Enotnega besedila). 8.1 Statut Najpomembnejši normativni akt občine je statut. V 6. čl. Enotnega besedila je določena njegova vsebina, način sprejemanja in uveljavitve. Statut vsebuje temeljne določbe o organizaciji občine, zlasti pa o naslednjih vprašanjih:

• pristojnosti organov, • zagotovilih manjšini in o njenem sodelovanju, • predstavljanju občine, tudi pred sodišči, • ureditvi uradov in služb, • sodelovanju med občinami in pokrajino, • oblikah udeležbe državljanov, o decentralizaciji in o dostopu državljanov do aktov

in informacij, • pogojih za enako zastopstvo obeh spolov v kolegijalnih organih občine in drugih

ustanov, ki so odvisne od občine. Statut se sprejme z dvotretjinsko večino vseh svetovalcev. Če predlog statuta ne dobi toliko glasov, se glasovanje še dvakrat ponovi v tridesetih dneh. Statut je sprejet, če je obakrat za sprejem glasovala absolutna večine svetovalcev. Statut se objavi v deželnem uradnem listu in za trideset dni razobesi na občinsko oglasno desko. V veljavo stopi po preteku tridesetih dni, odkar je bil razobešen. Nadzor s strani pristojnega deželnega organa je bil z Ustavnim zakonom št. 3/2001 implicitno odpravljen. 8.2 Pravilniki Z načeli, ki jih določajo zakoni in statut, sprejema občina pravilnike v zadevah iz svoje pristojnosti, zlasti o organizaciji ustanov in organov, o udeležbi državljanov, o delovanju organov in uradov in o izvajanju nalog. Pravilniki kakor tudi drugi občinski sklepi se objavijo, tako da se petnajst dni izobesijo na oglasni deski občine. Po zakonu (Enotno besedilo) stopijo v veljavo šele po opravljenem nadzoru, ki pa je, kot smo že omenili pri statutu, tudi za druge akte občine odpravljen. Akti,


25

ki že doslej niso bili podrejeni nadzoru zakonitosti, postanejo izvršljivi deset dni po objavi. V nujnih primerih se lahko akti takoj izvršijo, če za to glasuje večina članov občinskega sveta. 8.3 Posamični akti Organi občine in pokrajine izdajajo na podlagi in v skladu z zakoni in statutom posamične akte, tudi upravne akte. Omeniti pa je treba, da Italija nima zakona o splošnem upravnem postopku, vendar je tudi na tem področju opazen napredek. V tem pogledu je pomemben Zakon 141/1990, ki je uveljavil nekaj načel postopka, med drugim, da mora upravni akt obvezno vsebovati obrazložitev in pouk o pravnem sredstvu. Stranke so namreč dotlej ob vprašanju, na koga naj se pritožijo zoper odločbo, tavale v temi. Zakon tudi določa, da se mora upravni postopek, naj se je začel na predlog ali po uradni dolžnosti, zaključiti z odločbo. S to odločbo se je šele odprlo vprašanje molka uprave in uporabe sankcij zoper ta pojav. V občini Staranzano imajo naslednje glavne normativne akte:

• občinski statut, • pravilnik občinskega sveta (poslovnik), • pravilnik o organizaciji, • generalni prostorski ureditveni načrt.

Drugih pravilnikov je še okrog 15. 9 Premoženje in financiranje 9.1 Premoženje občine11 Premoženje občine sestavljajo nepremičnine in premičnine ter pravice. Nepremično in premično premoženje je lahko:

1. javno dobro, 2. premoženje, s katerim ni mogoče razpolagati, 3. premoženje, s katerim je mogoče razpolagati kot z vsako zasebno lastnino.

Med občinsko javno dobro spadajo: nepremičnine in premičnine, naštete v 824. čl. Civilnega zakonika, če pripadajo občini. To so zlasti: ceste in vodovodi; nepremičnine zgodovinskega, arheološkega ali kulturnega pomena: zbirke v muzejih, arhivih in knjižnicah; pokopališča, občinske tržnice idr.

11 Legislazione Regionale Provinciale e Comunale, str. 192-195.


26

Med občinsko premoženje, s katerim ni mogoče razpolagati, spadajo stavbe, namenjene javnim uradom, kakor tudi oprema teh uradov. Med to premoženje spadajo tudi naprave, skladišča in nepremičnine, potrebne za delovanje občinskih javnih služb. Vse ostalo občinsko premoženje je premoženje, s katerim je mogoče razpolagati. 9.2 Financiranje in računovodstvo Financiranje ureja zakon. Ta priznava občinam in pokrajinam finančno samostojnost, ki temelji na zagotovljenih lastnih in prenesenih virih. Po zakonu občinske in pokrajinske finance sestavljajo (Enotno besedilo, 149. čl.):

• lastni davki, • davčne doklade in soudeležba na državnih in deželnih davkih, • takse in pristojbine, tarife in plačila za javne storitve, • državne in deželne dotacije, • drugi lastni prihodki, tudi premoženjskega izvora, • investicijski viri, • drugi prihodki.

Po zakonu morajo dotacije iz državne blagajne zagotavljati delovanje nujno potrebnih lokalnih služb in se dodeljujejo na osnovi objektivnih kriterijev, v katerih se upošteva: število prebivalcev in družbenoekonomski pogoji ter enakomerna razporeditev sredstev, pri čemer se upošteva neuravnoteženost v možnostih obdavčitve na posameznem območju. Celoten znesek dotacij in skladov se določi na osnovi zakonsko opredeljenih kriterijev za vsako posamezno leto večletnega državnega proračuna. Država dodeljuje posebna sredstva za reševanje »izjemnih situacij«. Zakon predvideva oblikovanje rednega državnega sklada za financiranje investicij v lokalnih okoljih, ki so velikega družbenega in gospodarskega pomena, ter oblikovanje posebnega državnega sklada za financiranje investicij po izenačevalnih kriterijih izključno na območjih, ki jih določa državni zakon. Sredstva, ki pripadajo občinam (in pokrajinam) za investicijske stroške po področnih zakonih države, se razdelijo na osnovi deželnih programov. Dežele prispevajo finančna sredstva za uresničevanje deželnega razvojnega plana in investicijskih programov ter zagotavljajo pokritje stroškov, potrebnih za izvajanje prenesenih in delegiranih funkcij. Občine in pokrajine najkasneje do 31. oktobra sprejmejo proračun za naslednje leto. Proračunu je priloženo poročilo o predvidevanjih in načrtih in večletni proračun za isto obdobje, kot ga pripravi dežela. Obveznosti za pokrivanje stroškov ni mogoče sprejeti, če odgovorna oseba iz finančne službe ne potrdi finančnega pokritja. Zakon pozna tudi začasno financiranje, če proračun ni bil sprejet v roku. Premoženje občine Staranzano sestoji predvsem iz zgradb in drugih nepremičnin.


27

Občinski letni proračun za leto 2000 je znašal 6.000.000 EUR. Od tega so 4.000.000 EUR tekoči stroški, 2.000.000 EUR pa investicije v naprave in javna dela. Med tekočimi prihodki je na prvem mestu dotacija dežele 2.000.000 EUR. Med lokalnimi prihodki so najpomembnejši: davek na nepremičnine (okoli 800.000 EUR) in taksa za odvoz odpadkov (okoli 400.000 EUR). Pomembni pa so tudi prihodki od povračil po tarifah za službe, ki jih upravlja občina (šolska menza, otroške jasli, pomoč na domu, uporaba občinskega prostora, uporaba športnih objektov). Proračun za posamezno leto sprejme občinski svet hkrati s triletnim proračunom in istočasno s triletnim načrtom javnih del. 9.3 Gospodarsko-finančna revizija V občini (in pokrajini) obstaja tričlanski kolegij »kolegij preglednikov računov«, ki ga izvoli svet. Njihov mandat traja tri leta. Preglednikov računov ni mogoče odpoklicati, razen če ne izvajajo svojih dolžnosti. Člani kolegija so lahko eden (predsednik) izmed vpisanih v seznam finančnih revizorjev, eden izmed vpisanih v seznam diplomiranih ekonomistov in eden izmed vpisanih v seznam računovodij. Pregledniki imajo pravico dostopa do aktov in dokumentov (Enotno besedilo, 234. čl.). Organ finančne revizije ima naslednje naloge:

• Sodeluje z občinskim svetom v skladu z določbami statuta in pravilnika. • Daje mnenje k predlogu proračuna in k prilogam proračuna. • Bdi nad izvajanjem proračuna. • Sestavi posebno poročilo, ki se priloži predlogu zaključnega računa, v njem pa

potrdi, da obračun ustreza rezultatom delovanja, izrazi pa tudi pripombe in predloge.

• Obvešča svet o resnih nepravilnostih pri upravljanju. • Vsake tri mesece pregleda občinsko blagajno.

V občinah z manj kot 5.000 prebivalci se gospodarsko-računska revizija zaupa enemu samemu pregledniku računov, ki ga občinski svet izvoli izmed izvedencev z absolutno večino glasov svojih članov. Statut lahko predvidi oblike interne gospodarske kontrole upravljanja.


28

10 Pokrajina Italijanska pokrajina (provincia) je nastala po vzoru francoskega departementa, vendar je s časom doživljala nekatere spremembe in prilagoditve različnim družbenim in političnim razmeram. V preteklosti je bilo več poskusov, da bi jo ukinili, češ da gre za faktor državne centralizacije in za umetno tvorbo, vendar se je kljub temu obdržala. Zagovorniki pokrajin trdijo, da so pokrajine v poldrugem stoletju obstoja pridobile lastno fiziognomijo tudi kot teritorialne družbene skupnosti. Nekateri pa v zagovor pokrajin navajajo tudi, da se je že v obdobju komun ustvarjala okoli večje komune (mesta) mreža manjših komun, ki so sestavljale tako imenovani contado. 12 (glej stran 2) Po italijanski ustavi je pokrajina samoupravna lokalna skupnost, locirana med občino in deželo kot vmesna stopnja lokalne samouprave. Pokrajina skrbi za interese pokrajinske skupnosti in pospešuje njen razvoj. Pokrajine imajo statutarno in finančno avtonomijo v okviru zakonov in ukrepov za usklajevanje javnih financ. Pokrajine imajo lastne funkcije, izvajajo pa tudi funkcije, ki jim jih po državnih in deželnih zakonih dodelita ali poverita država in dežela. S Slovenijo mejijo tri italijanske pokrajine iz dežele Furlanije-Julijske krajine: Tržaška (Provincia di Trieste), Goriška (Provincia di Gorizia) in Videmska pokrajina (Provincia di Udine). Najmanjša med njimi, po teritorialnem obsegu, je Tržaška pokrajina, najmanjša po številu prebivalcev pa Goriška pokrajina. 10.1 Pogoji za ustanovitev pokrajine Pri ustanavljanju ali spreminjanju pokrajin morajo biti izpolnjeni naslednji pogoji:

• Na območju pokrajine se mora odvijati večji del družbenih, gospodarskih in kulturnih odnosov tam živečega prebivalstva.

• Velikost pokrajine mora po površini, številu prebivalcev in proizvodnih dejavnostih omogočati načrtovanje razvoja, gospodarsko, družbeno in kulturno ravnovesje pokrajinskega in deželnega ozemlja.

• Celotno ozemlje vsake občine mora biti del ene same pokrajine. • S pobudo za ustanovitev pokrajine mora soglašati večina občin nekega območja,

ki predstavlja tudi večino prebivalstva, sklepi pa morajo biti sprejeti z absolutno večino svetnikov.

• Število prebivalcev pokrajin praviloma ne sme biti manjše od 200.000. • Prej obstoječe pokrajine morajo zagotoviti novoustanovljenim ustrezno osebje,

premoženje, delovne instrumente in finančna sredstva. (Enotno besedilo 21. čl.).

12 Diritto degli enti locali, Anna Cacace idr., Simone, Napoli 2004, str. 83 in 84.


29

10.2 Pristojnosti pokrajin Po Enotnem besedilu (čl. 19) pripadajo pokrajini upravne funkcije pokrajinskega interesa, ki se nanašajo na širša medobčinska ali celotno pokrajinsko območje na naslednjih področjih:

• varstvo tal, varstvo in ovrednotenje okolja ter preprečevanje nesreč; • varstvo in ovrednotenje vodnih in energetskih virov; • ovrednotenje kulturnih dobrin; • ceste in prevozi; • zaščita flore in favne, parkov in naravnih rezervatov; • lov in ribolov v notranjih vodah; • organizacija odvažanja in spravljanja odpadkov na pokrajinski ravni, odkrivanje,

urejanje in kontrola odplak ter zračnih in zvočnih emisij; • sanitarna služba, javna higiena in preventiva; • naloge v zvezi s srednjimi šolami druge stopnje, z umetnostnimi šolami in

poklicnim izobraževanjem, vključno z gradnjo šol; • zbiranje in obdelava podatkov, tehnično–administrativna pomoč krajevnim

ustanovam (skupnostim). Pokrajina daje v sodelovanju z občinami in na osnovi programov, ki jih sama predlaga, pobude in usklajuje aktivnosti ter izvaja dela večjega pokrajinskega pomena na gospodarskem, proizvodnem, komercialnem, turističnem, socialnem, kulturnem in športnem področju. Pokrajina ima pomembne naloge na področju planiranja:

• zbira in usklajuje predloge občin in jih upošteva pri gospodarskem, prostorskem in okoljskem deželnem planiranju;

• sodeluje pri določanju deželnega razvojnega programa; • oblikuje in sprejema večletne programe splošnega in sektorskega značaja in

pospešuje usklajevanje programerske aktivnosti občine; • pripravlja in sprejema prostorski usklajevalni plan (namembnost prostora in idejni

načrti lokacij najpomembnejših infrastrukturnih objektov, smernice za posege pri urejanju voda, opredeljevanje naravnih parkov);

• ugotavlja usklajenost občinskih planov s pokrajinskim prostorskim usklajevalnim planom.

Večletni programi in prostorski usklajevalni plan se pošljejo deželi, da se ugotovi, ali so v skladu z deželnimi usmeritvami družbenogospodarskega in prostorskega planiranja.


30

10.3 Členitev pokrajine Zakon določa, da glede na velikost in posebnost območja, zahteve prebivalcev in funkcionalnost služb lahko pokrajina s statutom razdeli svoje območje v okraje in v teh organizira urade, službe in soudeležbo občanov. (Enotno besedilo, 2l. čl.). V skladu z deželnimi predpisi, ki zadevajo okraj, lahko pokrajina v statutu predvidi poseben pravilnik, s katerim se ustanovi skupščina občinskih županov v okraju s posvetovalnimi, usklajevalnimi in predlagalnimi in načrtovalnimi nalogami in tudi imenovanje predsednika okraja. Predsednika okraja imenuje skupščina županov izmed svetnikov občin, ki sestavljajo okraj. Predsednik predstavlja okraj, daje predloge in usklajuje delo. 10.4 Organi pokrajine Organi pokrajine so: pokrajinski svet, pokrajinski odbor in predsednik pokrajine (Enotno besedilo, 36. čl.). 10.4.1 Pokrajinski svet Pokrajinski svet je usmerjevalni organ in organ političnoupravnega nadzora. Mandat pokrajinskega sveta traja pet let tako kot mandat občinskega sveta. Število svetovalcev pokrajinskega sveta določa zakon glede na število prebivalcev v pokrajini, in sicer:

• 45 svetovalcev v pokrajinah z več kot 1.400.000 prebivalci, • 36 svetovalcev v pokrajinah z več kot 700.000 prebivalci, • 30 svetovalcev v pokrajinah z več kot 300.000 prebivalci, • 24 svetovalcev v ostalih pokrajinah.

Volitve pokrajinskih svetovalcev se opravijo po proporcionalnem sistemu. Delitev mandatov se opravi tako kot pri volitvah občinskih svetovalcev. Obstoji tudi triodstotni volilni prag. Status pokrajinskih svetovalcev ureja zakon podobno oziroma analogno statusu občinskih svetovalcev; enako tudi prenehanje mandata, izgubo mandata in suspenz. 10.4.2 Pokrajinski odbor Pokrajinski odbor je izvršni organ, pristojen za vse zadeve, ki niso pridržane drugim pokrajinskim organom, zlasti svetu in predsedniku. Odbor enkrat letno poroča o svojem delu pokrajinskemu svetu. Število odbornikov določa zakon. To število znaša do 6 odbornikov v pokrajinah, ki imajo 24 pokrajinskih svetnikov, in do največ 12 odbornikov v pokrajinah, ki imajo 45 pokrajinskih svetnikov.


31

Pokrajinski odbor imenuje predsednik pokrajine. Predsednik lahko imenuje določeno število članov odbora tudi izmed državljanov, ki izpolnjujejo pogoje za izvolitev za pokrajinskega svetovalca. O imenovanju pokrajinskega odbora predsednik seznani pokrajinski svet na prvi seji po volitvah. 10.4.3 Predsednik pokrajine Predsednik predstavlja pokrajino, sklicuje in predseduje pokrajinskemu odboru, nadzoruje delovanje služb in uradov in izvrševanje aktov pokrajine. Izvaja naloge, ki mu jih dodelijo zakoni, statut in pravilniki in nadzoruje izvajanje državnih in deželnih nalog, dodeljenih pokrajini. Predsednik pokrajine ima svoj znak, to je trak modre barve z grbom republike in grbom pokrajine in ga nosi obešenega čez ramo. Predsednika pokrajine izvolijo državljani na neposrednih in splošnih volitvah. Predsednik je član pokrajinskega sveta. Predsednik pokrajine predloži v začetku mandata pokrajinskemu svetu program akcij in načrtov, ki bi jih bilo treba uresničiti v mandatu. Predsednik lahko odstavi posameznega člana ali več članov odbora in o tem obvesti svet z obrazložitvijo. 10.4.4 Podpredsednik pokrajine Podpredsednika pokrajine izbere predsednik izmed članov pokrajinskega odbora. Podpredsednik nadomešča predsednika v primerih, ki jih določa statut pokrajine. 10.4.5 Pokrajinski tajnik, generalni direktor in pokrajinska uprava Zakon obravnava občinske in pokrajinske tajnike ter direktorje in občinsko ter pokrajinsko upravo skupaj in to ureja na enak način. (Enotno besedilo, čl. 97-111). 10.4.6 Splošni in posamični akti, premoženje in financiranje pokrajin Tudi gornja vprašanja zakon obravnava skupaj za občine in pokrajine in jih ureja na enak oziroma podoben način.


32

11 Druge lokalne samoupravne skupnosti 11.1 Velemesta Velemestna območja je prvi vpeljal v italijansko ureditev reformni zakon 142/1990. Enotno besedilo zakonov o ureditvi lokalne samouprave (Zakonodajni dekret št. 267/2000) jim posveča celo tretje poglavje. Ustavni zakon št. 3/200l pa jim je dal ustavnopravno veljavo s tem, da jih je uvrstil poleg občin in pokrajin (114. in 119 čl.). Zakon (Enotno besedilo 22. čl.) proglaša območja devetih največjih italijanskih mest in z njimi integriranih občin za velemestna območja. To so: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli. Velemesto tvori glavno mesto tega območja in druge občine, ki so z njim tesno povezane tako z gospodarskimi kot kulturnimi dejavnostmi in službami, ki so bistvene za družbeno življenje. Na pobudo glavnega mesta se občinski sveti lahko odločijo, da ustanovijo velemesto. O predlogu o ustanovitvi velemesta se izvede referendum. Dežela pošlje predlog o ustanovitvi velemesta parlamentu. Velemesto se ustanovi z zakonom. Velemesta in velemestna območja, ki so jih ustanovile dežele s posebnim statutom, ostanejo v veljavi. Velemesto pridobi z ustanovitvijo funkcije pokrajine. Iz tega izhajajo njegove pristojnosti pa tudi dolžnost decentralizacije in varovanje identitete originarnih skupnosti. Volitve organov velemesta se opravijo ob prvem primernem roku po ustanovitvi. Nekateri menijo, da so velemesta posebne vrste pokrajine. 11.2 Gorske in otoške skupnosti Gorske skupnosti so zveze občin, samoupravne lokalne skupnosti, ki jih sestavljajo gorske občine in deloma gorske občine, ki lahko pripadajo tudi različnim pokrajinam. Gorske skupnosti se ustanovijo za valorizacijo gorskih območij, za izvajanje lastnih nalog in za skupno izvajanje dodeljenih občinskih funkcij. Izvajajo ukrepe, ki jih predvidevajo Evropska skupnost, država in dežela za razvoj gorskih območij. Sprejemajo večletne načrte družbeno-gospodarskega razvoja, ki jih potrdi pokrajina (Enotno besedili, 27. čl.). Z deželnim zakonom se lahko gorska skupnost ukine in ustanovi gorska občina, katere območje se ujema z območjem gorske skupnosti. Mogoče tudi, da iz ene gorske skupnosti nastaneta dve novi gorski skupnosti. Gorska skupnost ima po zakonu predstavniški in izvršilni organ, ki sestoji iz županov, odbornikov in svetovalcev sodelujočih občin. Predsednik gorske skupnosti je lahko hkrati župan ene od sodelujočih občin. Otoške skupnosti se ustanovijo na otokih in otočjih, razen na Siciliji in Sardiniji. Zanje veljajo določbe zakona o gorskih skupnostih.


33

11.3 Zveze občin Zveze občin so lokalne samoupravne skupnosti, ki jih ustanovijo dve ali več praviloma sosednjih občin z namenom, da bi združeno opravljale različne naloge in svoje pristojnosti (Enotno besedilo, 32. čl.). Organizacijo zveze določa statut, ki mora upoštevati edino zakonsko zahtevo, da se predsednika zveze izvoli izmed županov in da so ostali organi sestavljeni iz članov občinskih odborov in svetov združenih občin. Zagotoviti morajo po zakonu tudi prisotnost manjšin v teh organih. Število članov teh organov ne sme presegati števila, ki je določeno za občine, ki imajo enako število prebivalcev, kot je število prebivalcev zveze. Druga vprašanja delovanja zveze se rešujejo s pravilniki. Zvezam občin pripadajo prihodki od davkov, taks in prispevki od služb, ki so jim zaupane. Dežela stimulira fuzijo občin, združenih v zvezo, s posebnimi prispevki, vendar pa združitev teh občin v novo občino po novem zakonu ni več obvezna. 12 Lokalne javne službe Po zakonu (Enotno besedilo, 112. in 113. čl.) občine in pokrajine v okviru svojih pristojnosti skrbijo za upravljanje javnih služb, ki jih lahko opravljajo v naslednjih oblikah:

• neposredno, kadar zaradi majhnega obsega ali značilnosti službe ni primerno ustanoviti ustanove ali podjetja,

• s koncesijo tretjim osebam, • s pomočjo posebnega podjetja, tudi za upravljanje večjega števila gospodarsko ali

podjetniško pomembnih služb, • s pomočjo ustanove za izvajanje družbenih služb, ki podjetniško niso pomembne, • s pomočjo delniških družb s pretežno lokalnim javnim kapitalom, kadar je to

primerno glede na vrsto storitve in sodelovanje drugih javnih ali pravnih subjektov.


34

13 Periferni organi vlade Nemoteno funkcioniranje lokalne samouprave zagotavljajo s svojimi v zakonu predvidenimi ukrepi poleg centralnih organov države (predsednik republike, vlada in ministri) tudi teritorialni ali periferni vladni organi. 13 Splošni periferni organi vlade so: v deželi – vladni komisar, v pokrajini – prefekt in v občini – župan. Ta ureditev ne velja več v celoti, odkar je Ustavni zakon 3/2001 ukinil institucijo vladnega komisarja v deželi. Črtal je 124. člen ustave. 13.1 Vladni komisar in predstavnik države za odnose s samoupravo Vladni komisar je bil (po prejšnji ureditvi) hkrati prefekt pokrajine s sedežem v glavnem mestu dežele. Vladni komisar je med drugim predstavljal vlado v deželi, povezoval državne in deželne upravne dejavnosti in izvajal določen nadzor nad akti in organi dežele in je bil izključni komunikacijski kanal med vlado in deželo. Zakon št. 131/2003 je vpeljal v deželah novo institucijo, in sicer predstavnika države za odnose s samoupravo (Rappresentante dello stato per i rapporti con le autonomie). Ta vloga je zaupana prefektu, ki vodi prefekturo – teritorialni vladni urad, ki ima sedež v glavnem mestu dežele. Predstavnik države zagotavlja v deželnem okviru izvrševanje naslednjih nalog (v skrajšani obliki):

• delovanje za zagotovitev spoštovanja načela iskrenega sodelovanja med državo in deželo;

• usklajevanje dela državnih institucij, prisotnih na območju dežele, s ciljem dvigniti kvaliteto uslug državljanom in olajšati odnose s sistemom samouprave;

• pospeševanje ukrepov usklajevanja med državo in lokalnimi skupnostmi; • izvajanje ukrepov Sveta ministrov o zamenjavi organov, to je, substitucije v

smislu 20. čl. Ustave; • nadzor nad izmenjavo podatkov in informacij, pomembnih za državo, deželo in

lokalne skupnosti.

13 L. Delpino, F.del Guidice, F. Caringella, Compendio di Diritto Amministrativo, Edizioni Simone, 200l, str. 143-147.


35

13.2 Prefekt in prefektura Prefekt je zelo stara institucija, ki je bila zelo zgodaj prevzeta v italijansko ureditev iz Napoleonove porevolucijske ureditve. Prefekt je periferni organ državne administracije, je predstavnik vlade na pokrajinski ravni, je organ s splošno pristojnostjo in ima naloge na vseh področjih državne uprave. Prefekt je organ državnega nadzora v pokrajini, usklajuje civilno zaščito v pokrajini, je posebna policijska oblast, opravlja pomembne naloge na področju volitev (politične volitve, referendumi idr). Prefekt ima pomembne nadzorne naloge v odnosu do lokalne samouprave, zlasti na področju izvrševanja prenesenih državnih nalog na lokalne organe. Prefekt načeljuje prefekturi. Z Zakonodajnim dekretom 300/1999 so prefekture preoblikovali v teritorialne vladne urade (Ufficio territoriale del Governo), ki jih vodi prefekt, in v katere so vključili, poleg prefektur, še dober del drugih obstoječih perifernih državnih organov. Kljub temu pa še naprej samostojno deluje vrsta posebnih teritorialnih organov države, na primer kvesture in drugi. To institucijo je na novo poimenoval Zakonski dekret 29/2004. Odslej se imenuje prefektura – teritorialni vladni urad. Ti uradi so v vseh pokrajinah in jim načeljujejo prefekti. 13.3 Župan O županu kot predstavniku vlade v občini in državnem uradniku je bil govor na drugem mestu. 13.4 Konferenca država – mesta in lokalne samoupravne skupnosti Konferenca je bila ustanovljena pri predsedstvu vlade z dekretom ministrskega predsednika leta 1996. Konferenca je stalna. Sestavljajo jo predstavniki vlade in predstavniki nacionalnih organizacij občin, pokrajin in gorskih skupnosti ter določeno število predsednikov provinc in županov. Namen konference je medsebojno informiranje in soočanje problemov, ki so povezani s funkcioniranjem lokalne samouprave. V Italiji delujejo naslednje nacionalne organizacije lokalnih skupnosti:

• Nacionalno združenje italijanskih občin (Associazione Nazionale Comuni d'Italia). • Združenje italijanskih pokrajin (Unione Province d'Italia). • Nacionalna zveza gorskih občin, skupnosti in ustanov (Unione Nazionale Comuni,

Comunita ed Enti montani).


36

14 Nadzor nad akti in organi lokalnih samoupravnih skupnosti To poglavje potrebuje nekaj uvoda. Prvi povojni zakon, ki je urejal nadzor nad lokalnimi skupnostmi, je bil zakon št. 62/1953 (znan kot zakon Scelba). Bil je zelo centralistično naravnan v skladu s takratnimi splošnimi težnjami. Zato se ureditev nadzora, ki jo je uvedel, ni bistveno razlikovala od predrepublikanske ureditve (Enotno besedilo iz leta 1934).14 Šele zakon o reformi lokalne samouprave št. 142/1990 je omilil nadzor države nad lokalno samoupravo. Zlasti pod vplivom Evropske listine o lokalni samoupravi. Celoten zakonodajni razvoj od leta 1990, ki zadeva lokalno samoupravo, je združen v Enotnem besedilu zakonov o ureditvi lokalne samouprave št. 267/2000. V Enotnem besedilu so v celoti povzete tudi določbe o nadzoru nad lokalnimi skupnostmi. Te določbe so združene v 6. poglavju 1. dela, od 124. do 148. člena. Določeno zmedo je v to ureditev vnesel Ustavni zakon št. 3/2001, ki je vsaj načelno odpravil razmerje nadrejenosti in podrejenosti med teritorialnimi enotami. Vse teritorialne enote: občine, pokrajine, velemesta, dežele in državo je postavil na isto raven, kot da skupaj sestavljajo republiko. Dosledno s tem je ustavni zakon ukinil nadzor države nad akti in organi dežele in nadzor nad akti lokalnih skupnosti s strani dežele, in sicer tako, da je ukinil najpomembnejša organa nadzora, ki sta po veljavni zakonodaji vladni komisar v deželi in deželni nadzorni odbor (črtana sta 124. in 130. čl. Ustave). Nadzor nad akti dežele je ukinjen tudi eksplicitno (125. čl.), medtem ko nadzora nad akti lokalnih skupnosti ustavni zakon izrecno ne ukinja, kvečjemu bi lahko rekli, da jih ukinja implicitno, ker ukinja organ nadzora, to je deželni nadzorni odbor. V doktrini se nekateri s stališčem, da je ustavni zakon ukinil nadzor nad akti lokalnih skupnosti, ne strinjajo in menijo, da o tem lahko odloči le zakonodajalec ali ustavno sodišče. 14.1 Nadzor nad akti Ne glede na gornje dileme bomo v nadaljevanju na kratko prikazali oblike nadzora nad akti lokalnih skupnosti po veljavnem Enotnem besedilu, s tem da ne smemo pozabiti, da je nadzorni organ, to je deželni nadzorni odbor z vsemi svojimi funkcijami, črtan iz ustave. Enotno besedilo vsebuje precej obsežno poglavje z naslovom »Nadzor nad akti«. Za nadzor zakonitosti nad občinskimi in pokrajinskimi akti se z odlokom deželnega predsednika ustanovi deželni odbor za nadzor nad občinskimi in pokrajinskimi akti. Ta odbor je lahko notranje razdeljen na posamezne sekcije. Zakon natančno določa sestav odbora. Dežele s posebnim statutom imajo organe za nadzor nad akti različno urejene. Tako na primer v deželi Furlaniji - Julijski krajini obstoji pri deželi centralni nadzorni odbor, ki nadzoruje akte pokrajin, poleg tega pa še štirje nadzorni odbori, v vsaki provinci po eden, ki nadzorujejo občinske akte.

14 Diritto degli Enti locali, dr. Anna Cacace idr., Ed. Simone, Napoli, 2004, str. 582.


37

Zakon razlikuje več vrst nadzora. Preventivni in naknadni nadzor, obvezen in fakultativen nadzor, nadzor na zahtevo idr. 14.1.1 Preventivni – obvezni nadzor Po 26. čl. Enotnega besedila je preventivni in obvezni nadzor nad akti omejen na :

• statute, • pravilnike svetov, • letne in večletne proračune, • zaključne račune.

Akte, ki podležejo obvezni presoji zakonitosti, je treba dostaviti nadzornemu odboru v petih dneh po sprejemu, sicer akt neha veljati. Nadzorni odbor pa mora odločiti v tridesetih dneh, sicer akt stopi v veljavo. Deželni nadzorni odbor ugotavlja skladnost akta z veljavno zakonodajo in statutom. V primeru neskladnosti akt odpravi, pri čemer pa mora navesti predpise, ki so bili kršeni. Če deželni nadzorni odbor v desetih dneh po prejemu akta zahteva pojasnila ali dopolnilne elemente, se tridesetdnevni rok podaljša. Kadar deželni nadzorni odbor sporoči, da ni ugotovil napak glede zakonitosti, pričnejo akti veljati še pred iztekom tridesetdnevnega roka. Akti, ki so razglašeni za nujne, se morajo deželnemu nadzornemu odboru posredovati v petih dneh po sprejemu, sicer zapadejo. Deželni zakon določa roke, v katerih se morajo akti predložiti nadzornemu odboru, in rok, v katerih mora ta odločiti. Rok za pregled proračuna in zaključnega računa je štirideset dni. Nadzorni odbor lahko predlaga spremembe, ki jih je treba vnesti v rezultat zaključnega računa, in zahteva, da se jih sprejme v tridesetih dneh. V primeru, da zaključni račun ni sprejet v roku ali da niso upoštevane pripombe, nadzorni odbor akt o zaključnem računu razveljavi in imenuje komisarja za pripravo zaključnega računa. Nadzor zakonitosti pri pregledu proračuna in zaključnega računa se nanaša tudi na preverjanje notranje usklajenosti aktov in na skladnost knjigovodskih podatkov s sprejetimi akti. Vsi občinski in pokrajinski akti se objavijo tako, da se petnajst dni izobesijo na oglasni deski občine oziroma pokrajine. Akti, ki niso podrejeni nadzoru zakonitosti, postanejo izvršljivi deset dni po objavi. V nujnih primerih se akti lahko takoj izvršijo, če zato glasuje večina članov.


38

14.1.2 Preventivni – fakultativni nadzor Deželni nadzorni odbor opravlja tudi fakultativni nadzor, torej razsoja o zakonitosti aktov, ki mu jih predložijo občinski in pokrajinski odbori na lastno pobudo. 14.1.3 Preventivni nadzor na zahtevo V nekaterih v zakonu predvidenih zadevah lahko določeno število svetovalcev zahteva preventivno presojo zakonitosti. Enotno besedilo v 127. členu med temi zadevami navaja zakupe, dodeljevanje služb, nabave nad določeno vrednostjo, sprejemanje v službo, akte o sistemizaciji delovnih mest idr. Zahtevo lahko vloži v pokrajini ena četrtina svetovalcev, v občinah pa ena četrtina, če ima občina več kot 15.000 prebivalcev, ena petina pa v manjših občinah. Nadzornemu organu je potrebno dostaviti zahtevo v desetih dneh od objave akta na oglasni deski. Nadzorni organ presoja akt samo v mejah očitane nezakonitosti. Nadzorni organ je v tem primeru pravobranilec državljanov, bodisi pokrajinski bodisi občinski, če teh ni, pa je za to pristojen deželni nadzorni odbor. Če pravobranilec ugotovi nezakonitosti, pozove lokalno skupnost, naj v petnajstih dneh odpravi ugotovljene napake. Vendar pa ima lokalna skupnost možnost, da izpodbijani akt potrdi s tem, da za to glasuje večina vseh članov sveta. Po posebnih predpisih in v posebnih primerih je možen še dodaten nadzor nad akti lokalnih skupnosti, ki ga izvajajo centralna komisija za lokalne finance in sama vlada in to po uradni dolžnosti ali na prijavo. Posebno obliko nadzora opravlja tudi prefekt, ki lahko predlaga deželnemu nadzornemu odboru v presojo akte občinskih in pokrajinskih organov, kadar razpolaga z utemeljenimi elementi za sklepanje, da obstojijo poizkusi pronicanja mafijske narave v določene dejavnosti, kot so: zakupi, koncesije, podzakupi, pogodbena dela ipd. Da bi se prefektu ta nadzor omogočil, se mu morajo akti o teh poslih predložiti hkrati z objavo na oglasni deski. 14.1.4 Nadomestna izdaja akta Nadaljnja oblika nadzora nad akti je nadomestna izdaja akta, ki nastane, ko nadzorni organ sam izda akt, ki ga pokrajinski ali občinski svet nista izdala, čeprav je po zakonu obvezen. To pristojnost ima deželni pravobranilec državljanov, ki v ta namen imenuje posebnega komisarja, ki mora akt nadomestiti v šestdesetih dneh. V primeru, da pravobranilec državljanov še ni imenovan, pripade ta pristojnost deželnemu nadzornemu odboru (Enotno besedilo 136. čl.).


39

14.2 Nadzor nad organi 14.2.1 Razpustitev občinskih in pokrajinskih svetov Po zakonu se lahko občinski in pokrajinski sveti razpustijo z odlokom predsednika republike na predlog ministra za notranje zadeve (Enotno besedilo 1341. čl.):

1. Če izvršijo dejanja, ki so v nasprotju z ustavo, ali resno in nenehno kršijo zakone, kot tudi zaradi resnih razlogov javnega reda.

2. Če ni mogoče zagotoviti normalnega delovanja organov in služb. Zakon šteje, da ni mogoče zagotoviti normalnega delovanja organov in služb v naslednjih primerih:

• če obstoji trajna ovira za opravljanje funkcije župana ali predsednika pokrajine zaradi njegove odstavitve, izgube funkcije, smrti ali če odstopi;

• če odstopi istočasno več kot polovica svetovalcev; • če se število svetovalcev zmanjša na polovico, ker jih ni bilo mogoče

nadomestiti. 3. Če proračun ni sprejet v roku. 4. Če občinski odbor ni pravočasno pripravil ustreznega osnutka, imenuje deželni

nadzorni odbor komisarja, ki pripravi proračun, in ga predloži svetu, ki ga mora sprejeti v roku dvajsetih dni, sicer zamenja upravo, ki ne izpolnjuje obveznosti in prične postopek za razpustitev sveta.

Z odlokom o razpustitvi sveta se imenuje komisar, ki opravlja funkcije, ki so mu zaupane z odlokom. Odloku o razpustitvi je priloženo poročilo ministra, ki navaja razloge za razpustitev. Odlok se objavi v uradnem listu, o njegovi izdaji pa se obvesti tudi parlament. Prefekt pa lahko že v času, ko se pričnejo postopki za razpustitev in preden je izdan odlok o razpustitvi, imenuje komisarja za začasno upravljanje. V primeru razpustitve mora biti novi svet izvoljen v prvem volilnem terminu, ki ga določa zakon. Razen v gornjih primerih pride do razpustitve občinskega ali pokrajinskega sveta tudi v primeru, da se pojavijo elementi, ki navajajo na mafijsko infiltracijo in njen vpliv v teh upravah (143. čl. Enotnega besedila). Razpustitev se izvrši z dekretom predsednika republike na predlog ministra za notranje zadeve. Z dekretom se imenuje izredna komisija, ki opravlja naloge, ki so ji dodeljene z dekretom. Ukrep traja od dvanajst do osemnajst mesecev in se lahko podaljša do štiriindvajset mesecev. Temu ukrepu lahko sledi še vzpostavitev izredne uprave v občini oziroma v pokrajini (145. čl. Enotnega besedila). Obstajajo še druge oblike nadzora nad lokalnimi organi. Omenimo samo inšpekcijski nadzor prefekta nad občinskimi organi v zadevah, ki jih je država prenesla na občine (matične zadeve, anagraf, naborne zadeve idr., pa tudi v zadevah javne varnosti). Kadar župan ne opravi določene naloge (iz navedenih področij), lahko prefekt imenuje komisarja, ki to nalogo opravi na stroške občine.


40

14.2.2 Suspenz občinskih in pokrajinskih svetov Prefekt lahko suspendira občinski svet s svojim dekretom v primeru, da je že stekel postopek za razpustitev sveta in da obstajajo za ta ukrep resni in nujni razlogi. Suspenz traja največ devetdeset dni. Prefekt prav tako lahko suspendira župana, člane sveta in odbora ter predsednika konzorcija in predsednika gorske skupnosti, kadar pričakuje dekret o njihovi odstavitvi in če za to obstajajo resni in nujni razlogi. 14.2.3 Notranji nadzor v lokalnih skupnostih Lokalne skupnosti lahko v skladu s 147. členom Enotnega besedila organizira interni nadzor ter določijo sredstva in metode tega nadzora. 14.2.4 Nadzor računskega sodišča Računsko sodišče izvaja nadzor nad lokalnimi skupnostmi v smislu Zakona št. 20/1994. Nadzor računskega sodišča se šteje za zunanji nadzor. 15 Zaključek Italija je v zadnjem desetletju doživljala ostre politi čne boje za federalno ureditev države in proti njej. S sprejemom Ustavnega zakona št. 3/2001 federalizem ni prodrl. Kot smo že omenili, je zakon spremenil peto poglavje drugega dela ustave, ki je posvečeno deželam, pokrajinam in občinam. Dežele niso postale federalne enote, vendar pa so se tem še bolj približale. Čeprav je bistvo ustavne reforme zadevalo predvsem odnos država – dežele, je prinesel ustavni zakon spremembe tudi na področje lokalne samouprave. Prilagajanje zakonodaje sprejetim ustavnim spremembam je še v teku. Dejstvo je, da se tudi prizadevanja za bolj korenito ustavno reformo v Italiji še niso ustavila. Pred kratkim sta poslanska zbornica in senat sprejela osnutek novega ustavnega zakona, ki naj bi pomenil nov korak k uveljavitvi federativne ureditve Italije. Predlog mora skozi zahtevni postopek, predviden za sprejem ustavnega zakona, in je zato njegova usoda še negotova. Italijanska lokalna samouprava je od prvega reformnega zakona v letu 1990 do danes doživela številne velike zakonodajne posege, med drugim tudi z ustavnim zakonom. Razumljivo, da v tem kratkem pregledu nismo mogli opozoriti na vse spremembe, ki jih je ta zakonodaja prinesla, pa tudi dilem, ki so jih ti zakoni odprli, se nismo mogli kaj več kot dotakniti.


41

Literatura in viri L. Delpino, F. del Giudice, F. Caringella, Diritto amministrativo, Compendio, Ed. Simone, Napoli 2000. Diritto degli Enti locali, i dott. Anna Cacace, Roberta Guzzo e Ilaria Sngiuliano, Ed. Simone, Napoli 2004. Božo Grafenauer, Lokalna samouprava na Slovenskem, Teritorialne organizacijske strukture, Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta Maribor 2000. Guida alla Costituzione, aggiornamento del testo Francesca Mignosi, Ed. Simone, Napoli 2002. Milko Kos, Srednjeveški urbarji za Slovenijo, Urbarji Slovenskega Primorja, SAZU, Ljubljana 1954. Legislazione Regionale Provinciale e Comunale, Compendio, revisione del testo Lilla Laperuta, Ed. Simone, Napoli 2000. Malchiorre Roberti, Storia del diritto italiano, Ed. Cetim-Milano, 1960. Sergej Vilfan, Pravna zgodovina Slovencev, Slovenska Matica, Ljubljana 1961. Janez Šmidovnik, Koncepcija jugoslovanske občine, Uradni list SRS, Ljubljana 1970. La Costituzione della Repubblica Italiana, Gazzetta Ufficiale dellaRepubblica Italiana n. 298/l94715. Legge Costituzionale n. 3/2001. Legge, n. 131/2003 (»disposizioni per l’adeguamento dell’ ordinamento della Repubblica alla L.cost. n. 3/2001«). Evropska listina lokalne samouprave, Uradni list RS – Mednarodne pogodbe št. 15/1996, Uradni list RS št. 57/1996. Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL), Decreto legislativo n. 267/2000. Zakon o lokalni samoupravi, Uradni list RS št. 72/1993 in 6/1994. Zakon o financiranju občin, Uradni list RS št. 80/1994 in 56/1998. Zakon o upravi, Uradni list RS št. 67/1994. Uredba o teritorialnem obsegu upravnih enot v Republiki Sloveniji, Uradni list RS št. 75/1994. Ustava Republike Slovenije, Uradni list RS št. 33/1991 in 42/1997.

15 Vsi tu navedeni italijanski predpisi so bili objavljeni v Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.

LOKALNA SAMOUPRAVA V ITALIJI - lex- · PDF filesprejela francoski tip lokalne samouprave, ki ga je uveljavila velika francoska revolucija in ga je po Evropi in Italiji razširil Napoleon.

Documents