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Lopes Meirelles
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DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
HELY LoPES MEI RELLES
14. * edi o
L- edi o: 1964; 2. 1 edl go: 1966. Rei mpr esses da 2. - edi o:
1968,1969, 1970, 1971,1972, 1973 (2 vezes) e 1974; 3. - edi o:
1975; 4. - edi o: 1976; S. -edi o: 1977;6. - edi o: 1978; 7. * edi
o: 1979; 8. - edi o: 1981; 9. - edi o: 1982,2. - t i r agem:
1983;10. - edi o: 1984; 11. - edi o: 1985; 12. , edi o: 1986; 13.
-edi o: 1987; 2. a t i r agem: 1988.
Produo Edi t or i al : Af r o Marcondes dos Sant os
Produo Gr f i ca: Eny1 Xavi er de MendonaCapa: Robert o Lut
i
e dest a edi o: 1989EDI TORA REVI STA DOS TRI BUNAI S LTDA.Rua
Conde do Pi nhal , 7801501 - So Paul o, SP, Br asi lTeL ( 011) 37-
2433 - Cai xa Post al , 678
TODOS OS DI REI TOS RESERVADOS. Pr oi bi da a r eproduo t ot al
j u parci al , porqual quer mei o ou pr ocesso, especi al ment e
por si st emas gr f i cos,mI crof f i nt i cos, f ot ogr f i cos, r
epr ogr f i cos, f onogr f i cos, vi deogr f i cos.Vedada a memor i
zao e/ ou a r ecuper ao t ot al ou par ci al bem como aI ncl uso de
qual quer part e dest a obr a em qual quer si st ema deprocessament
o de dados. Essas proi bi es apl i cam- se t ambm scar act er st i
cas gr f i cas da obr a e sua edi t or ao. A vi ol ao dosdi r ei t
os aut or ai s pun vel como cri me ( ar t . 184 e pargr af os, do
Cdi goPenal , cf . Lei n. 6. 895,de 17. 12. 80) com pena de pr i so
e mul t a, conj unt ament e com busca eapr eenso e i ndeni zaes di
ver sas ( ar t s. 122, 123, 124, 126, da Lei n.5. 988, de 14. 12.
73, Lei dos Di r ei t os Aut or ai s) .
I mpr esso no Br asi l ( 07- 1989)
I SBN 85- 203- 0771- X
A mi nha dedi cada esposa, Consuel o, pel as i nf i ndvei s
horas de est udor oubadas ao seu conv vi o.
1~ o. 1
AO LEI TOR
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Est e l i vr o pr et ende ser uma s nt ese do Di r ei t o Admi
ni st r at i vo Br asi l ei r o.Tem obj et i vos prt i cos e di dt
i cos. Af ast a_se, proposi t adamente, dot eor i smo em que vai
descambando o ensi no do Di r ei t o no Br asi l .
0 Di r ei t o - para ns - i nst r ument o de t r abal ho, e
no,ter t l i a d i c i m l ta te, r i a, l i dade iDa porque col
ocamos ao l ado da dout r i na a l egi sl ao e a j ur i spru-dnci
a. No compr eendemos o Di r ei t o di vor ci ado da l ei e da or i
ent ao dos
t r i bunai s .A exposi o l but r i nr i a e o di r ei t o
compar ado s so ut i l i zados, porns, at o l i mi t e necessr i o
compr eenso e sol uo dos probl emas danossa Admi ni st r ao Pbl i
ca. 0 que nos preocupa o est udo door denament o j ur di co- admi
ni st r at i vo naci onal .Procur amos no ser pr ol i xo no bvi o e
no i nt i l . Evi t amos o superado e oi napl i cvel ao Br asi l .
No di scut i mos t eor i as obsol et as,nem pol emi zamos quest es
bi zant i nas. Fomos ao que ocor r e cot i di anament ena nossa
Admi ni st r ao, na nossa Legi sl ao e na nossa j ust i a.Pode no
ser o mel hor mt odo para o est udo do Di r ei t o Admi ni st r at
i vo. ,porm, o mai s t i l e o mai s consent neo com a real i
dade.No l i vro par a mest r es, nem par a os t er i cos do Di r ei
t o. um modestocompndi o para est udant es e par a os que se def r
ont am, na pr t i ca, compr obl emas j ur di cos de Admi ni st r ao
Pbl i ca.
aca m a. , s u nea en t eo r ea e v vnci a
Na 3. a edi o - depoi s de nove anos da ant er i or e com nove t
i r agens sematual i zao - t i vemos que reescrever quase t odos os
cap t ul os paraaj ust - l os ao pr ogr esso do Di r ei t o e s
subst anci ai s modi f i caes danossal egi sl ao, segui da das nat
ur ai s var i aes da j ur i spr udnci a.Par a tant o, acr escent
amos um cap t ul o - o XI I - sobr e a or gani zaoadmi ni st r at i
va br asi l ei r a, a f i m de apr eci - l a em pr of undi dade l i
t z daConst i t ui o da Repbl i ca ( Emenda 1169) e da Ref orma da
Admi ni st r aoFeder al , i ni ci ada pel o Decret o- l ei
200167.
11
8
DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
Ampl i amos o cap t ul o da Admi ni st r ao Pbl i ca para est
udarmos seus rgose agent es; r ef ormul amos o dos cont r atos admi
ni st r at i vos, di ant e da novasi st emt i ca das l i ci t aes;
demos especi al t r at ament oao dos ser vi dor es pbl i cos, emf
ace das i novaes const i t uci onai s sobr e amatr i a e reuni mos
num s cap t ul o os cont r ol es da Admi ni st r ao.De um modo
geral , t odos os t ext os f oram r evi st os e ampl i ados na medi
da emque o assunt o f oi at i ngi do pel as modi f i caes da or dem
j ur di ca i nt er na,a par t i r de 1964, e pel o i mpact o do
desenvol _vi ment o
naci onal que passou a apr esent ar desconheci dos pr obl emas
par a . a -Admi ni st r ao Pbl i ca e a pedi r i ndi t as sol ues
gover nament ai s.No de est r anhar , port ant o, que t enhamos r
epudi ado dout r i nas superadase i novado concei t os para si nt
oni z- l os com a evol uo de nossa era e como pr ogr esso do Pa s,
poi s o Di r ei t o no pode per -manecer al hei o nem r etardat r i
o na apr esent ao de sol ues que dependamde suas nor mas e de seus
pr i nc pi os. Par a uma nova r eal i dade naci onal ,i mpe- se um
Di r ei t o Admi ni st r at i vo r enovado e compat i -
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bi l i zado com as cont emporneas exi gnci as e necess i dades
da Admi ni st r aoe dos admi ni st r ados. Foi o que pr ocur amos f
azer com mai s medi t ao eexper i nci a.0 l i vro o mesmo, apenas r
ej uvenesci do em suas i di as.
Nest a 14 a edi o revi samos o t ext o, adequando- o Const i t
ui o de 1988 es r ecent es nor mas admi ni st r ati vas per t i
nent es.
Desde j pedi mos escusas ao Lei t or por event uai s omi sses,
poi s al egi sl ao da Admi ni st r ao Pbl i ca se sucede to r api
dament e que nemsempr e podemos i ndi c- l a ou subst i t u - l a
na nova edi o.Por f i m, queremos consi gnar nossos agr adeci ment
os col ega e companhei r ade escr i t ri o, Dr a. I zabel Camar go
Lopes Mont ei r o, pel a i nest i mvelcol aborao que nos f oi dada
para est a 14. edi o.
So Paul o, j anei r o de 1989.
0 Aut or
1 NDI CE SI STEMTI CO DA MATRI A *
CANTULO 1NOES PRELI MI NARES
1. 0 Di r ei t o . . . . . .
11. Di r ei t o Pbl i co e Di r ei t o Pr i vado . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .111. Di r ei t o Admi ni
st r at i vo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . .I V. Concei t o de Di r ei t o Admi ni st r
at i vo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .V.v i
.v i l .
Rel aes com out r os r amos do Di r ei t o e com as Ci nci as
Soci ai s Di r ei t oAdmi ni str at i vo e Ci nci a da Admi ni str
ao . . . . . . . . . . . . . . Di rei t oAdmi ni st r at i vo e Pol
t i caVI I I , Font es do Di r ei t o Admi ni st r at i voI X. Codi
f i cao do Di r ei t o Admi ni s t r at i vo . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . X.I nt erpret ao do Di r ei t o Admi ni
st r at i vo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .XI .
Evol uo Hi s tr i ca do Di rei to Admi ni s t rat i vo . . . . . .
. . . . . . . . . . . . XI I .0 Di r ei t o Admi ni st r at i vo no
Br asi l . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .XI I
I . Si st emas Admi ni st r at i vos . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .XI V. 0 Si s t ema Admi ni
st r at i vo Bras i l ei r o . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . .
CAP TULO 11
ADMI NI STRAO PBLI CA
1. A est r ut ur a admi ni st r at i va . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Concei t o de
Est ado . . . . . . . . . . . . . . . .
- El ementos do Estado . . . . . . . . . . . . . .- Poder es do
Est ado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . .- Or gani zao do Est ado . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Or gani zao da
Admi ni st r ao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . .- Gover no e Admi ni st r ao . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . .- Ent i dades pol t i cas e admi
ni st r at i vas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .-
r gos pbl i cos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . .- Agent es pbl i cos . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.- I n v e s t i d u r a d o s a g e n t e s p b l i c o s . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11. A at i vi dade
admi ni st r at i va . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .
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- Concei t o de Admi ni st r ao . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . .- Nat ur eza da Admi ni st r ao .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
* Vej a- se o ndi ce al f abti co r emi ssi vo pgi na 679.
1920
2021
25
28
313335394248
50 50 51 51 52 54 55 57 58 66 72
74 74 76
10 DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
- Fi ns da Admi ni st r ao 77- Pr i nc pi os bsi cos da Admi ni
st r ao 78- Legal i dade 78- Moral i dade 79- Fi nal i dade 81-
Publ i ci dade . _1, * * - - , * * * , - - * * * *81111- Os poderes
e deveres do admi ni st r ador pbl i co 84- Poderes e deveres 84-
Poder- dever de agi r 85- Dever de ef i ci nci a 86- Dever de probi
dade 87- Dever de pr est ar cont as 88I V - 0 uso e o abuso do
poder 89
- Uso do poder 89- Abuso do poder 90- Excesso de poder 91- Desvi
o de f i nal i dade 92- Omi sso da Admi ni st r ao 93
CAPf TUL0 I I I
PODERES ADMI NI STRATI VOS
I . Consi der aes ger ai sI I . Poder vi ncul ado . . .I I I .
Poder di scr i ci onr i oI V. Poder hi er r qui coV. Poder di sci
pl i nar . . .VI . Poder r egul ament ar .
-
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VI I . Poder de pol ci a . . .- Concei t o . . . . . . .
- Razo e f undament o - Obj et o e f i nal i dade - Extenso e l
i mi t es . . . -At r i but os . . . . . . . . . . . - Mei os de at
uao . . . . - Sanes . . . . . . . . . . . . -Condi es de val i
dadVI I I . Pol ci a sani t r i a .
CAPf TULO I VATOS ADMI NI STRATI VOS
959697100103106109 110 i l l 112 113 114 117 118 119120
1. Concei t o e r equi si t os do at o admi ni st r at i vo
- Concei t o . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Requi si t
os . . . . . . . . . . . . . . . . .- Mr i t o do at o admi ni st r
at i vo
- At os de di r ei t o pr i vado pr at i cados pel a Admi ni st
r ao . . . . . . . .- Pr ocedi ment o admi ni st r ati vo
. . . . . . . . . . . . .
125 126 127 131 132 133
I NDI CE SI STEMTI CO DA MATRI A
I I . At r i but os do at o admi ni st r at i vo 134- Presuno de
l egi t i mi dade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
134- I mperat i vi dade 137- Auto- execut or i edade 137I I I . Cl
assi f i cao dos at os admi ni st r at i vos 139- At os gerai s
139- At os i ndi vi duai s 140- At os i nt er nos 141- At os ext
ernos 141- At os de i mpr i o 142- Atos de gest o 142- At os de
expedi ent e 143- At os vi ncul ados 143- At os di scri ci onr i os
144- Out r as cl assi f i caes 147I V. Espci es de at os admi ni st
r at i vos . . 154
- At os normat i vos 154- At os or di nat r i os 159- At os
negoci ai s 162- At os enunci at i vos 168- At os puni t i vos . .
. . . . . . . . . . . 170V. Mot i vao dos atos admi ni st r at i
vos 173- Teor i a dos mot i vos det ermi nant es 175VI . I nval i
dao dos at os admi ni st r at i vos 176- Revogao 178- Anul ao
180
-
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- Anul ao pel a pr pr i a Admi ni st r ao 183- Anul ao pel o
Poder J udi ci r i o . . . . . . . . . . . . 184
CAP TULO V
CONTRATOS ADMI NI STRATI VOS
1. Consi der aes Ger ai s . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .- I di a ger al sobr e cont r
at o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. .- Concei t o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Pecul i ar i dades
do cont r ato admi ni s t rat i vo . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . .
- Al t er ao e r esci so uni l at er al do cont r at o 1 1- Equi
l br i o f i nancei r o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . .- Reaj ust ament o de preos e t ar
i f as . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Exceo de
cont r ato no cumpr i do . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . .
- Cont r ol e do cont r at o .- Apl i cao de penal i dades cont
rat uai s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- I
nterpretao do cont r ato admi ni s t rat i vo . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . .I I . Formal i zao do cont r at o admi ni st r at
i vo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
- Normas r egedoras do cont rat o . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .- I nst r ument o e cont edo do cont r
at o admi ni st r at i vo . . . . . . . . . .
- Cl usul as essenci ai s . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Garant i as para a execuo
do cont r ato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .I I I .
Execuo do cont rat o admi ni st r at i vo . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .- Di r ei t os e obr i gaes das par t es
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
- Normas t cni cas e mat er i al apropr i ado . . . . . . . . .
. . . . .
18b 186 187 189 190 192 192 193 193 194 195
196 196 197 200 200
203 203 204
12 DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
- Var i aes de quant i dade . - Execuo pessoal . . . . . . . . .
- Encar gos daexecuo . . . . - Manut eno de pr epost o .
. .- Acompanhament o da execuo do cont r at o e recebi ment o
do
seu obj et o 206- Ext i no, pr orr ogao e r enovao do cont r ato
209I V. I nexecuo, r evi so e r esci so do cont r at o 212- I
nexecuo, do cont r ato 212- Causas j ust i f i cadoras da i nexecuo
do cont r ato 213- Conseqnci as da i nexecuo 218- Revi so do cont r
ato 220
- Resci so do cont r ato 222- Resci so admi ni st r at i va 222-
Resci so ami gvel 224- Resci so j udi ci al 225- Resci so de pl eno
di r ei t o 226V. Cont r atos admi ni st r ati vos em espci e 226a)
Cont r at o de obr a pbl i ca 226b) Cont r ato de servi o 230c)
Cont r at o de t r abal hos ar t st i cos 232d) Cont r at o de f
orneci ment o 233
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e) Cont r at o de concesso 234f ) Cont r at o de gerenci ament o
237
VI . Li ci t ao 239- Consi deraes gerai s 239- Concei t o e f i
nal i dades da l i ci t ao 241- Pr i nc pi os da l i ci t ao
242
- Obj et o da l i ci t ao 245- Obr i gat or i edade de l i ci t
ao 246- Di spensa de l i ci t ao 247- I nexi gi bi l i dade de l i
ci t ao 249- Procedi ment o da l i ci t ao 255- Edi t al 255- Car t
a- convi t e 259- Recebi ment o da document ao e propost as 260-
Habi l i t ao dos l i ci t ant es 263- j ul gament o das pr opost
as 266- Adj udi cao e homol ogao 273- Anul ao e r evogao da l i ci
t ao 274
VI I . Modal i dades de l i ci t ao 276- Concorr nci a 277
- Concor r nci a i nt er naci onal 280- Consr ci o de empresas
28 1- Pr - qual i f i cao 282- Tomada de pr eos 283- Regi st r os
cadast r ai s; 283- Convi t e 284- Concurso 285- Lei l o
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
1
NDI CE SI STEMTI CO DA MATRI A
CAPf TULO VI
SERVI OS PBLI COS
1. Consi der aes ger ai s . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Concei t o . . . . .
. . .- Cl assi f i cao . . .- Regul ament ao e cont r ol e . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Requi si
t os do ser vi o e di r ei t os do usur i o- Competnci a para pr
est ao do servi o . . .- For mas e mei os de pr est ao do ser vi o
. . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I l . Aut arqui as
- Concei t o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . .- Car act er es . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
- Pr i vi l gi os .- Cont rol e . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
- Aut ar qui a de r egi me especi al .
I I I . Ent i dades par aestatai s :- Concei t o e car act er es
.- Cont r ol e .
- Espci es de ent i dades paraest at ai s . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . .
-
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- Empr esas pbl i cas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Soci edades de economi a
mi st a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.- Fundaes i ns t i tu das pel o Poder Pbl i co . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . .- Ser vi os soci ai s aut nomos . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
I N. Ser vi os del egados a par t i cul ar es .a) Ser vi os
concedi dos .
b) Ser vi os per mi t i dos . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
c) Ser vi os aut or i zados . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .V. Convni os e consrc i
os admi ni s t rat i vos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . .- Convni os . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Consr ci os . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . .
CAP TUW Vi l
SERVI DORES PBLI COS
1. Consi der aes ger ai s . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Regi me t r abal hi
st a j ur di co ni co . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . .I I . Or gani zao do f unci onal i smo . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Or gani zao l egal . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . .- Car gos e f unes . . . . . . . . . . . . . . . . .
.
- Cr i ao de car gos . . . . . . . . . . . . . . . . .- Provi
mento de cargos . . . . . . . . . . . . . .- Di r ei t os do t i t
ul ar do car go . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . .- Compet nci a para organi zar o f unci onal i smo . . .
. . . . . . . . . . . . .- Observnci a das normas const i tuci onai
s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Nor mas const i t uci
onai s pert i nent es ao f unci onal i smo .- Acessi bi l i dade
aos car gos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . .- Concur so . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
288 288 290 292 293 295 297
300 300 302 305 307 309
310 310 315 316 317 323 329 335
336 337 350 352
353 354 356
357 358
359 359 359 361 363 365 365 368
371 372 374
14
DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
- Pari dade de venci ment os - * ' ' *- Vedao de equi parao e vi
ncul aes . . .- Proi bi o de acumul ao de car gos e f ur i es- Est
abi l i dade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . .
-
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377378379380
- Aposent ador i a . . . . . . . . . . . . : * ' ' , ***' '
**"***** ' ****1111*' ' ** 385
- Cmput o do t empo de ser vi o 388Exer c ci o de mandatos el et
i vos 388Demi sso de vi t al ci os e est vei s 389Rei ntegr ao
390Responsabi l i zao ci vi l de servi dor es 391Abr angnci a das
normas const i t uci onai s 392
Dever es e di r ei t os dos f unci onr i os 392- Deveres 393-
Rest r i es f unci onai s 394- Di r ei t os 394- Venci ment os e
vant agens pecuni r i as 395- Adi ci onai s 402- Gr at i f i caes
408
Responsabi l i dades dos servi dores 411- Responsabi l i dade
admi ni st r at i va 412- Responsabi l i dade ci vi l 414-
Responsabi l i dade cr i mi nal 416- Mei os de puni o 418- Pr i so
admi ni st r at i va 419- Seqest r o, per di ment o e conf i sco de
bens 420- Enr i queci ment o i l ci t o 421- Abuso de aut or i dade
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
CAPf TULO VI I I
DOMI NI O PBLI CO
I . Consi der aes ger ai s 423- Dom ni o pbl i co 423- Concei t
o e cl assi f i cao dos bens pbl i cos 426- Admi ni st r ao dos
bens pbl i cos 429- Ut i l i zao dos bens pbl i cos 430- Al i enao
dos bens pbl i cos 440- I mpr escr i t i bi l i dade, i mpenhor abi
l i dade e oper ao dos benspbl i cos 447- Aqui si o de bens pel a
Admi ni st r ao 450
I I . Ter r as pbl i cas 451- Ter r as devoI ut as . . . . . . .
. . . . . . . . . . . i 455
456457458
458459460462462462
- Pl at af or ma cont i nent al . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Ter r as ocupadas pel os
si l v col as . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .-
Ter r enos de mar i nha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .
-
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- Ter r enos acr esci dos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . .- Ter r enos r eser vados . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .-
I l has . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- l veos abandonados . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .-
Fai xa de f r ont ei r a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Vi as e l ogr adour os pbl i
cos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
NDI CE SI STEMTI CO DA MATRI AI I I . guas pbl i cas . . .
- guas i nt er nas- guas ext ernas
I V. j azi das . . . . .- Pet r l eo . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . .- Mi nr i os nucl eares . . . . . . . . . . .
.
V. Fl or est asv i .VI I .
Fauna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Espao areo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .VI I I . Pat r i mmo hi s tr
i co: Tombamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. .
I X. Pr ot eo ambi ent al . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Cont r ol e da pol
ui o . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- Pr eser vao dos recur
sos nat ur ai s . . . . . . . .- Restaur ao dos el ement os dest r
ui dos . . . .
- Ao Ci vi l Pbl i ca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAP TULO I X
I NTERVENO NA PROPRI EDADEE NO DOMI NI O ECONOMI CO
15
465 466 469
471 473 473
475478480482487 488 492 494 495
1. Consi deraes gerai s 496
- Propr i edade e dom ni o econmi co 497- Bem- est ar soci al
498- Compet nci a par a a i ntervenao 499- Mei os de i nt erveno
499I I . I nt er veno na pr opr i edade 500a) Desapr opr i ao 500-
Concei t o 501- Car acter st i cas 501- Requi si t os const i t uci
onai s 508- Nor mas bsi cas 509
-
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- Casos de desapropr i ao 510- Decl ar ao expr opr i at r i a
512- Pr ocesso expr opr i at r i o 514- I mi sso na posse 515- I
ndeni zao 517- Pagament o 521- Desvi o de f i nal i dade 521
- Anul ao da desapropr i ao 522- Ret r ocesso 523- Desi st nci a
da desapr opr i ao 523h) Ser vi do admi ni st r at i va 524C) Requi
si o 528d) Ocupao pr ovi sr i a 530e) Li mi t ao admi ni st r ati
va 531
111. I nterveno no dom ni o econmi co . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . .- Monopl i o . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . .- Repr esso ao abuso do poder
econmi co - .- Cont r ol e do abast eci ment o . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
540
541543544
i ~
1
16 DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
- Tabel ament o de preos 546- Cr i ao de empr esas par aest atai
s 547
CAP TULO X
RESPONSABI LI DADE CI VI L DA ADMI NI STRAO
1. Consi deraes gerai s 548- Evol uo dout r i nr i a 549I I .
Responsabi l i dade ci vi l da Admi ni st r ao no Di r ei t o Br
asi l ei r o552- 0 ar t . 15 do Cdi go Ci vi l 552- 0 6. " do ar t
. 37 da Const i t ui o da Repbl i ca 553- Responsabi l i dade por
at os l egi sl at i vos e j udi ci ai s 556
I I I . Reparao do dano 558- Ao de i ndeni zao 558
- Ao r egr essi va 560
CAPf TULO XI
CONTROLE DA ADMI NI STRAO
- Concei t o . . . . . . . . . . . . . . . . . . - Mei os de
cont r ol e . . . . . . . . . -Fi scal i zao hi errqui ca . . . . -
Recursos admi ni str at i vos . . . . -Representao . . . . . . . .
. . . . . - Recl amao . . . . . . . . . . . . . . . - Pedi do
de
-
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r econsi der ao . . . - Recur sos hi er r qui cos . . . . . . -
Coi sa j ul gadaadmi ni st r at i va -Pr escr i o admi ni str at i
va . . . - Pr ocesso admi ni st r at i vo . . . . . - Pr ocessoe pr
ocedi ment o . . . - 0 pr ocesso admi ni st r at i vo e suas espci
es -Pr i nc pi os do pr ocesso admi ni st r at i vo . . . - Fases
do pr ocessoadmi ni st r at i vo . . . . . . . . - Modal i dades de
pr ocessoadmi ni str at i vo . Pr ocesso admi ni st r at i vo di
sci pl i nar . . . . . . Mei os
sumr i os . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pr
ocesso admi ni st r at i vo t r i but r i o. . . . . . .
1. Consi der aes ger ai s . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- A necessi dade de
cont r ol e- Concei t o de cont rol e . . . . . .- Ti pos e f ormas
de cont r ol eI I . Cont r ol e admi ni st r at i vo 569
569570570571574574
575576578580581581582582585588590593594598598599601602
564. . 564
565566
. Cont r ol e l egi sl at i vo . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . .- Concei t o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.- Fi scal i zao dos at os da Admi ni st r ao- Fi scal i zao f i
nancei r a e or ament r i a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . .- At r i bui es dos Tr i bunai s de Cont as . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
NDI CE SI STEMTI CO DA MATRI A
I V. Cont r ol e j udi ci r i o . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . .- Concei t o . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . .- At os suj ei t os a cont r ol e comum . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . .
-
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- At os suj ei t os a cont r ol e especi al . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . .- Mei os de cont r ol e j udi ci r i o . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V. A Admi ni str ao em j u zo . . . . . .- Represent ao em j ui
zo . . . . . .- At uao processual . . . . . . . . . . .- Execuo do
j ul gado . . . . . . . . .- Despesas j udi ci ai s . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
.
- Pr escr i o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .CAPf TULO XI I
17
603 603 604 606 612
616 617 618 619 622 622
ORGANI ZAO ADMI NI STRATI VA BRASI LEI RA
1. Consi der aes ger ai s . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11. A Admi ni st r ao
Federal e a Ref orma Admi ni st r at i va de 1%7 . .
111. Admi ni str ao Di reta e Admi ni str ao I ndi reta . . . .
. . . . . . . . . . . .I V. Os pr i nc pi os f undament ai s da Ref
or ma . . . . . .- Pl anej ament o . . .- Coor denao -- Descent ral
i zao . . . . . .- Del egao de compet nci a . . . . . . . . . .-
Cont r ol e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V. Os r gos di r i gent es da Admi ni st r ao Feder al . . . . .
. .- Pr esi dnci a da Repbl i ca . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . .- Mi ni st r i os . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VI . r gos de assessor ament o . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . .- r gos de assessor ament o do
Pr esi dent e da Repbl i ca . . . . . .- r gos de assessor ament o
dos Mi ni st r os de Est ado . . . . . . . . . .
VI I . Out r os rgos da Admi ni s t rao Federal . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .- Tr i bunai s admi ni st r at i vos . .
. . . . . . . . . . . . . . . . .- Pr ocur ador i as . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .- r gos aut nomos . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. E n t e s d e c o o p e r a o . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . .
VI I II X.X. A Admi ni st r ao dos Est ados, Muni c pi os, Di st
r i t o Feder al e
Ter r i t r i os . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. .- Admi ni st r ao estadual . . . . . . . . . . . .- Admi ni st r
ao muni ci pal . . . . . . . . . .- Admi ni st r ao do Di st r i t
o Feder al .
- Admi ni str ao dos Ter r i t r i os . . . . . .
Si st emas de at i vi dades auxi l i ar es . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
625
627
629
-
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633 633 635 636 638 638
640 641 642652 653 658
661 661 662 665
666667
670 670 671 674 676
1 1
~ i ~11ABREVI ATURAS E SI GLAS USADAS 1
AP - Ao popul ar
BI - Bol et i m do I nt er i or ( SP)CC - Cdi go Ci vi lCP - Cdi
go Penal
CPC - Cdi go de Pr ocesso Ci vi lCLT - Consol i dao das Lei s do
Tr abal hoDJ U - Di r i o da J ust i a da Uni oDOU - Di r i o Of i
ci al da- Uni oEDP - Est udos de Di r ei t o Pbl i co ( SP)
MS - Mandado de seguranaRDA - Revi st a de Di r ei t o Admi ni
st r at i vo (RJ )RDI - Revi st a de Di r ei t o I mobi l i r i o (
SP)RDP Revi st a de Di r ei t o Pbl i co ( SP)RDPG Revi st a de Di
r ei t o da Procur adori a Geral ( RJ )RI L Revi st a de I nf or
mao Legi sl at i va ( DF)RJ TJ SP Revi st a de j ur i spr udnci a
do Tr i bunal de J ust i a de So Paul o(SP)
RE Recur so ext r aor di nri oRF - Revi st a For ense ( RJ )
RPGE - Revi st a da Pr ocur ador i a Geral do Est ado de So Paul
o (SP) RT -Revi st a dos Tri bunai s ( SP)RTCU - Revi st a do Tr i
bunal de Cont as da Uni o ( DF)RTFR - Revi st a do Tr i bunal
Federal de Recur sos ( DF)
RTJ - Revi st a Tr i mest r al de j ur i spr udnci a ( DF)STF -
Supremo Tr i bunal Federal
TA - Tr i bunal de Al adaTFR - Tr i bunal Federal de Recur
sos
TJ - Tr i bunal de J ust i a
NOTAS:
Nas ci t aes de l i vros e r evi st as, o pr i mei r o nmer o i
ndi ca ovol ume, e o
segundo, aps a bar r a, a pgi na. Par a f aci l i dade de consul
t a, r epet i mos a i ndi cao de acrdosquando
publ i cados em di ver sas r evi st as. Na i ndi cao de acrdos
da j ust i a est adual , adi t amos si gl a doFri bunel
a do Est ado a que per t ence.
-
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CAP TULO 1
NOES PRELI MI NARES
SUMRI O: 1. 0 DI REI TO - I I . DI REI TO POBLI CO E DI REI TO
PRI VADO - I I I .DI REI TO ADMI NI STRATI VO -
I V. CONCEI TO DE DI REI TO ADMI NI STRATI VO - V. RELAES COM
OUTROS RAMOS DODI REI TO E COM AS CI N-CI AS SOCI AI S - VI . DI
REI TO ADMI NI STRATI VO E CI NCI A DA ADMI NI STRAO -VI I . DI REI
TO ADMI NI STRATI VO EPOLI TI CA - VI I I . FONTES DO DI REI TO
ADMI NI STRATI VO - I X. CODI FI CAO DODI REI TO ADMI NI STRATI VO
- X.I NTERPRETAO DO DI REI TO ADMI NI STRATI VO - XI . EVOLUO HI
STRI CA DODI REI TO ADMI NI STRATI VO - X11. 0 DI REI TO ADMI NI
STRATI VO NO BRASI L - XI I I .SI STEMAS ADMI NI STRATI VOS - XI V.
0 SI STEMA ADMI NI S-TRATI VO BRASI LEI RO.
1. 0 DI REI TO
0 est udo do Di r ei t o Admi ni st r at i vo h de par t i r ,
necessari ament e, da
noo geral do Di r ei t o - t r onco de onde se esgal ham t odos
os ramos daCi nc i a f ur di ca.0 Di r ei t o, obj et i vament e
consi derado, o conj unt o de regr as de condut acoat i vament e i
mpost as pel o Est ado. Na cl ssi ca concei t uao de J heri ng, o
compl exo das condi es exi st enci ai s da soci edade,assegur adas
pel o Poder Pbl i co. Em l t i ma anl i se, o Di r ei t o se t r
aduz empr i nc pi os de condut a soci al , t endent es a real i zar
a j ust i a. 1Quando esses pr i nc pi os so sust ent ados em af i r
maes t er i cas f ormam aCi nci a f ur di ca, em cuj a cpul a est a
Fi l osof i a do Di r ei t o; quandoesses mesmos pr i nc pi os so
concr et i zados em norma j ur di ca,t emos o Di r ei t o Posi t i
vo, expr esso na l egi sl ao. A si st emat i zao dessespr i nc pi
os, em nor mas l egai s, const i t ui a Or dem J ur di ca, ou sej
a, osi st ema l egal adotado para assegur ar a exi st nci a do Est
ado e acoexi st nci a pac f i ca dos i ndi v duos na comuni
dade.
1 , Carl os Mouchet - Zorr aqui n Becu, I nt r oducci n al
Derecho, Buenos i r es,1959, pgs. 24 e segs.
i
1 1 ~ 1
20 DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
Da a pr esena de duas or dens j ur di cas: a i nt er na e a i nt
er naci onal ;aquel a f or mada pel os pr i nc pi os. j ur di cos
vi gent es em cada Est ado;est a se mant m pel as regr as superi
ores acei t as r eci pr ocament e p . el os
Est ados,par a a coexi st nci a pac f i ca das Naes ent r e si ,
e dos i ndi v duos que ascompoem, nas suas r el aes ext ernas.
11. DI REI TO PBLI CO E DI REI TO PRI VADO
0 Di r ei t o di vi di do, i ni ci al ment e, em doi s gr andes
r amos: Di r ei t oPbl i co e Di r ei t o Pr i vado, consoant e a
sua dest i nao. 0 Di r ei t o Pbl i co,por sua vez, subd vi de- se
em I nt er no e Exter no.
-
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0 Di r ei t o Pbl i co I nt er no vi sa regul ar , pr eci
puament e, os i nt er essesestat ai s e soci ai s, cui dando s r ef
l exament e da condut a i ndi vi dual .Repar t e- se em Di r ei t o
Const i t uci onal , Di r ei t o Admi ni st r at i vo, Di r ei t
oTr i butr i o,Di r ei t o Penal ou Cr i mi nal , Di r ei t o Pr
ocessual ou J udi ci r i o ( Ci vi l ePenal ) , Di r ei t o do Tr
abal ho, Di r ei t o El ei t or al , Di r ei t o Muni ci pal .
Estasubdi vi so no est anque, admi t i ndo o despont ar de out r os
r amos, com o
evol ver da Ci nci a j ur di ca que ensej a, a cada di a, a
especi al i zao doDi r ei t o e a conseqent e f ormao de di sci pl
i nas aut nomas, bemdi ver s f i cadas de suas co- i r ms.
0 Di r ei t o Pbl i co Exter no dest i na- se a r eger as r el
aes ent r e
I - no i nter -
os Est ados Soberanos e as at i vi dades i ndi v uas no pnaci
onal .
0 Di r ei t o Pr i vado t ut el a pr edomi nant ement e os i nt
er esses i ndi vi duai s, demodo a assegur ar a coexi st nci a das
pessoas emsoci edade e a f r ui o deseus bens, quer nas r el aces
de i ndi v duo a i ndi v duo, quer nas r el aes
do i ndi v duo com ~ Est ado. Bi par t e- se o Di r ei t o Pr i
vado em Di r ei t o Ci vi le Di r ei t o Comer ci al .
0 Di r ei t o Admi ni st r ati vo, como vi mos, um dos r amos do
D r ei t o Pbl i coI nt er no. Sua concei t uao dout r i nr i a,
ent r et ant o, t em ensej adoacent uadas di ver gnci as ent r e os
publ i ci st as.
I I I . DI REI TO ADMI NI STRATI VO
A escol a f r ancesa, capi t aneada por Ducr ocq, Batbi e e Gi
anqui n-t o, sust ent a que o Di r ei t o Admi ni st r at i vo se
det mno est udo do si st emade l ei s que regem a Admi ni st r ao
Pbl i ca. ' Tal concei t o
1. Ducrocq, Cour s de Dr oi t Admi ni st r at i t et de Legi sl
at i on Franai se desFi nances, 1881, pg. 5; Bat bi e, Tr ai t Thor
i que et Prat i que du Dr oi t
NOES PRELI MI NARES
21
i nacei t vel , j porque reduz a mi sso desse r amo j ur di co
decat al ogar a l egi sl ao admi ni st r at i va, j por que i nver
t e a posi o daCi nci a do Di r ei t o, subor di nando- a s nor mas
l egai s exi st ent es, quando,na real i dade, ospr i nc pi os dout
r i nr i os que i nf or mam ou devem i nf or mar a l egi sl ao.
A escol a i t al i ana, ou subj et i vi st a, i nt egr ada, dent
r e out r os, por Meucci ,Ranel l et t i , Zanobi ni e Raggi , s
concede ao Di r ei t o Admi ni st r at i vo oest udo dos atos do
Poder Execut i vo. 2 Par t em, assi m, os seus adept os, do
suj ei t o de onde emana o at o admi ni st r at i vo e no do ato
em si mesmo, paraconcei t uao da ci nci a que o di sci pl i na.
Desse pont o- de- vi st a r esul t aque o Di r ei t o Admi ni st r
at i vo excl ui r i a de suas cogi t aes os at osadmi ni st r at i
vos prat i cados, embor a em r eduzi da escal a, pel o Legi sl at i
vo epel o J udi ci r i o, na organi zao e execuo de seus ser vi os
merament eadmi ni st r at i vos. A escol a subj et i vi St a, por t
ant o, no at ende i nt ei r ament er eal i dade.
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Out r os aut or es, no f i l i ados a escol as, encar am o Di r
ei t o Admi ni st r at i vopor f acetas di ver sas, acent uando- l
hes os t r aos pr edomi nant es. Assi m,Foi gnet ent ende que o Di
r ei t o Admi ni st r at i vo r egul a os r gos i nf er i or es,r
el egando ao Di r ei t o Const i t uci onal a at i vi dade dos rgos
superi or es daAdmi ni st r ao Pbl i ca. 3 Na opi ni o de Bert hl
emy esse r amo do Di r ei t ocui da de t odos os ser vi os pbl i
cos que secundam a execuo das l ei s,excl u dos os da j ust i a. 4
0 cl ssi co Laf er r i r e al ar ga esse concei t o
par a at r i bui r ao Di r ei t o Admi ni st r at i vo a or
denao dos servi os pbl i cose a regul ament ao das r el aes ent r e
a Admi ni st r ao e osadmi ni st r ador es. 5
I V. CONCEI TO DE DI REI TO ADMI NI STRATI VO
A di ver si dade das def i ni es est a i ndi car o desencont r o
dout r i nr i osobr e o concei t o de Di r ei t o Admi ni st r at i
vo, var i ando o en-
Publ i c et Admi ni st r at i f , 1893, 111/ 8; Gi anqui nt o,
Cor so di Di r i t t oPubbl i co Ammi ni st r at i vo, 1877, 1/
8.2. Meucci , I st i t uzi oni di Di r i t t o Ammi ni st r at i
vo, 1892, pg. 2;RaneI l et t i , Pr i nci pi i di Di r i t t o
Ammni st r at i vo, 1912, pg. 268; Zanobi ni ,Cor so di Di r i t t
o Ammi ni st r at i vo, 1936, pgs. 21 e segs. ; Raggi , Di r i t t
o
Ammi ni st r ati vo, 1936, 1/ 20.3. Foi gnet , Manuel l ment ai
w de Dr oi t Admi ni st r ati f , 1901, pgs. 1 esegs.4. Bert hl
emy, Tr ai t l ment ai r e de Dr oi t Admi ni st r ati f , 1923,
pgs. 1 esegs.5. Laf er r i r e ( M. F. ) , Cour s Thor i que et Pr
at i que de Dr oi t Publ i e etAdmi ni st r at i f , 1854, pg.
578.
22
DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
t endi ment o consoant e' a escol a e o cri t r i o adotado pel
os aut ores quepr ocur amcaract eri zar o seu obj eto e demarcar
sua rea de at uao. 1A dout r i na est r angei r a no nos parece
habi l i t ada a f ornecer o exat oconcei t o do Di r ei t o Admi
ni st r at i vo Br asi l ei r o, porque a conceponaci onal desse r
amo do Di r ei t o Pbl i co I nt erno , na j ust a observao deBarr
os J ni or , "al go di ver sa, pr opendendo mai s para uma combi
nao decr i t ri os subj eti vo e obj et i vo do concei t o de Admi
ni st r ao Pbl i ca, comomatr i a suj ei t a regnci a desse r
amo
~
1. Vej am- se as mai s modernas def i ni es no di r ei t o pt r
i o: "conj unt o dospr i nc pi os que r egul am a at i vi dade no
cont enci osa do Est ado, e aconst i t ui o dos r gos e mei o de
sua ao em geral " ( Mr i o Masago,Concei t o de Di r ei t o Admi ni
st r at i vo, 1926,
pg. 21) - "si st ema de pr i nc pi os j ur di cos que regul am a
at i vi dade doEst ado, sal vo as par t es ci vi l e penal , nel e
compr eendi da a const i t ui odos r gos de sua at i vi dade" ( J
os Matos de Vasconcel os, Di r ei t oAdmi ni str at i vo, 1936, 1/
12) - "di sci pl i na j ur di car egul adora da at i vi dade do Est
ado, exceto no que se r ef ere aos at osl egi sl at i vos e j ur i
sdi c i onai s, i nst i t ui o de r gos essenci ai s est r ut ur a
do regi me e f orma necessri a da at i vi dade dest es r gos"( Ti t
o Pr at es da Fonseca, Di r ei t o Admi ni st r at i vo, 1939, pg.
49)- "r amo do Di r ei t o Posi t i vo que especi f i ca e pr i vat
i vament e rege aadmi ni st r ao pbl i ca como f orma de at i vi
dade, def i ne as pessoas
-
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admi ni st r at i vas e a organi zao e os agent es do Poder
Execut i vo daspol i t i cament e const i t u das e l hes r egul a,
enf i m, os seusdi r ei t os e obr i gaes, em suas rel aes, umas
com as out r as e com ospart i cul ares, por ocasi o do desempenho
daquel a at i vi dade" ( Rui Ci r neLi ma, Pr i nc pi os de Di r ei
t o Admi ni st r at i vo Br asi l ei r o, 1954, pg. 26) -" r amo do
Di r ei t o Pbl i co que r egul a a est r ut ur a eo f unci onament
o da admi ni st r ao pbl i ca bem como dos organi smos cr i
ados
para execut ar os servi os pbl i cos; r egul a, t ambm, as rel
aes ent r e aadmi ni st r ao e t er cei r os, quando vi ncul ados s
f i nal i dades pr pr i as dosser vi os pbl i cos" ( Them st ocl
esBr ando Caval cant i , Tr at ado de Di r ei t o Admi ni st r ati
vo, 1955, 1/ 14) - "0r amo do di r ei t o pbl i co i nt erno que r
egul a a at i vi dade das pessoasj ur di cas pbl i cas e a i nst i
t ui o de mei os e r gos r el at i vos aodessas pessoas" ( J os Cr
et el l a I r . , Cur so de Di r ei t oAdmi ni st r at i vo, 1977,
pg. 41) - "conj unt o de pr i nc pi os j ur di cos quedi sci pl i
nam a or gani zao e a at i vi dade do Poder Execut i vo, i ncl usi
ve dosrgos descent r al i zados, bem como as at i vi dades t i pi
cament eadmi ni st r ati vas exer ci das pel os out r os Poder es"
( Car l osS. de Bar r os J ni or , Compndi o de Di r ei t o Admi ni
st r at i vo, 1963, 1/ 81) -ordenament o j ur di co da at i vi dade
do Est ado- poder , enquant o tal , ou dequem f aa as suas vezes,
de cr i ao de ut i l i dade pbl i ca, de manei r a
di r et a e i medi ata" ( Oswal do Ar anha Bandei r a de Mel l
o, Pr i nc pi os Ger ai sde Di r ei t o Admi ni st r at i vo, 1969,
1/ 176) -" r amo do Di r ei t o Pbl i co que est uda os pr i nc pi
os e normas que r egem asat i vi dades j ur di cas do Est ado e de
seus del egados e as rel aes desubordi nao e de coordenaco del as
der i vadas, excl u das a cr i ao danor ma l egal e sua apl i cao j
ur i ; di ci onal cont enci osa,na pr ossecuo dos f i ns do Est
ado" ( Di ogo de Fi guei r edo Morei r a Neto,Cur so de Di r ei t o
Admi ni st r at i vo, 1974, pg. 52) - "conj unt o de normasj ur di
cas que presi dem or gani zao e ao f unci onament o dos ser vi
ospbl i cos" ( Henr i que de Carval ho Si mas,Manual El ement ar de
Di r ei t o Admi ni st r at i vo, 1974, pg. 59) .Na dout r i na est
r angei r a: "conj unt o de r egr as r el at i vas aos servi cospbl
i cos" ( Gast on J ze, Dr oi t Admi ni st r at i l , 1914, 1/ 1) -
"0 di r ei t oadmi ni st r ati vo t em por obj et o dar s pessoas
admi ni st r at i vas, e a seusagent es, os poderes necessr i os ao
desempenho desua mi sso que a de ger i r os i nt eresses pbl i
cos
NOES PRELI MI NARES
23
gdo Di r ei t o", o que l evou o mesmo publ i ci st a. a concl
ui r que "abr aneraPoi s, 0 Di r ei t o Admi ni st r at i vo, ent r
e ns, t odas as f unesexer ci dasi ' ~el as aut or i dades admi ni
st r ati vas de qual quer nat ur eza quesej am; emai s: as at i vi
dades, que, pel a sua natur eza e f orma de ef et i vao, possamser
consi deradas como t i pi cament e admi ni st r at i vas" . 2Apl
audi mos i nt ei r ament e essa or i ent ao, por que o Di r ei t o
Admi ni st r ati vo,como ent endi do e pr at i cado ent r e ns, r
ege ef et i vament e no s os at os
do Execut i vo, mas t ambm os do Legi sl at i vo e doJ udi ci r
i o, prat i cados como at i vi dade paral el a e i nst r ument al
das que
e assegur ar a sat i sf ao das necessi dades col et i vas" ( Mar
cel Wal i ne,Manuel l ment ai r e de Dr oi t Admi ni st r at i l ,
1946, pg. 239) - "0 di r ei t oadmi ni st r ati vo r ege os conf l
i t os ent r e a admi ni st r ao e osadmi ni st r ados, or i gi
nados do i nt er esse ger alem pr esena do i nt eresse pr i vado" (
Paul Duez e Guy Debeyr e, Trai t deDr oi t Admi ni st r at i f ,
1952, pg. 4) - "0 ramo do di r ei t o pbl i co i nt er no
-
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que regul a a or gani zao e at i vi dade da admi ni st r ao, i
st o , o conj unt ode aut ori dades, agent es e organi smos,encar r
egados, sob o i mpul so do poder pol t i co, de assegur ar as ml t
i pl asi nt ervenes do Est ado moderno" ( Andr de Laubadre, Trai t
l ment ai r ede Dr oi t Admi ni st r at i f , 1953, pg. 11) -"Compl
exo das normas j ur di cas i nt ernas que regul amas r el aes ent r
e aAdmi ni st r ao Pbl i ca, enquant o at uam par a a consecuo de
suas prpr i as
f i nal i dades, e os suj ei t os a el a subor di nados" (
Francesco D' Al essi o,I s t i t uz i oni di Di r i t to Ani mi ni
st rat i vo I tal i ano,1949, 1/ 21) - "A par t e do Di r ei t o
Pbl i co que t em por obj eto aorgani zao, os mei os e as f ormas
de at i vi dade da Admi ni st r ao Pbl i ca eas conseqent es r el
aes j ur di cas ent r e el a e os out r os sui ei t os" ( Gui
doZanobi ni , Cor so di Di r i t t o Ammi ni st r at i vo, 1950,1/
22) - "Si st emas das nor mas j ur di cas que di sci pl i nam as r
el aes pel asquai s o Est ado, ou pessoa que com el e coopere,
exera a i ni ci at i va deper segui r i nt er esses col et i vos ut
i l i zando o pr i vi l gi o da execuopr vi a" ( Marcel o Caet ano,
Manual de Di r ei t oAdmi ni st r ati vo, 1947, Pg. 17) - "Ramo do
Di r ei t oPbl i co que regul a a at i vi dade do Est ado que se
real i za em f orma def uno admi ni st r at i va" ( Gabi nci Fr
aga, Der echo Admi ni st r at i vo, 1948, pg.3) - "Conj unt o de
normas posi t i vas e de pr i nc pi os de Di r ei t o Pbl i co
de
apl i cao concret a i nst i t ui o ef unci onament o dos ser vi
os pbl i cos e ao conseqent econt r ol e j ur i sdi ci onal da Admi
ni st r ao Pbl i ca" ( Raf ael Bi el sa,Compendi o de Der echo Pbl
i co, 1952, 11/ 1) - "Compl exo de normas epr i nc pi os deDi r ei
t o Pbl i co I nt erno que r egul amas r el aes ent r e os ent es
pbl i cos eos par t i cul ar es, ou aquel es ent r e si , par a a
sat i sf ao concret a, di r et ae i medi at a das necessi dades col
et i vas, dependent es da or demj ur di caestat al " ( Benj ami n
Vi l l egas Basavi l baso, Der echoAdmi ni st r at i vo, 1948, 1/
77) - "0 di r ei t o admi -ni st r at i vo o di r ei t o comum do
Poder Pbl i co" ( Geor ges Vedel , Dr oi tAdmi ni st r ati f ,
1961, pg. 44) - "0 conj unt o de normas e de pr i nc pi os dedi rei
topbl i co i nt erno, que t em por obj eto a organi zao e o f unci
onament o daAdmi ni st r ao Pbl i ca, assi m como a r egul ament ao
das r el aesi nt er or gni cas, i nt er admi ni st r at i vas e as
das ent i dades admi ni st r at i vascom os admi ni st r ados"( Mi
guel S. Mar i enhof f , Tr at ado de Der echo Admi ni st r at i vo,
1965, 1/ 149) -"0 r amo do di r ei t o pbl i co que est uda o exerc
ci o da f unoadmi ni st r at i va e a pr ot eo j udi ci al exi st
ent e cont r a est a" ( Agust i n A.Gor di f i o, Tr at ado de Der
echo Admi ni st r ati vo, 1974,t omo 1, I V/ 19) .2. Car l os S. de
Bar r os j ni or , I nt r oduo ao Di r ei t o Admi ni st r at i
vo,1954, pgs. 85 e segs.
. 1
24 DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
l he so espec f i cas e pr edomi nant es, i st o , a de l egi sl
ao e a dej ur i sdi o.i0 concei t o de Di r ei t o Admi ni st r at
i vo Br asi l ei r o, par a ns, si r i t et i za- seno conj unt o
har mni co de pr i nc pi os j ur di cos que regem os rgos, osagent
es e as at i vi dades pbl i cas t endent es ar eal i zar con cr et
a, di r et a e i medi at ament e os f i ns desej ados pel o Est
ado.Anal i semos os el ement os desse concei t o.
-
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Conj unt o har mni co de pr i nc pi os j ur di cos . . . si gni
f i ca a si st emat i zaode normas dout r i nr i as de Di r ei t o
( e no de Pol t i ca ou de ao soci al ) ,o que i ndi ca o car t er
ci ent f i co da di sci pl i na emexame, sabi do que no h ci nci a
sem pr i nc pos t er i cos prpr i os,or denados, e ver i f i cvei s
na pr t i ca;
que r egem os r gos, os agent es . . . i ndi ca que ordena a est
r ut ur a e opessoal do ser vi o pbl i co;
e as ati vi dades pbl i cas . . . i st o , a ser i ao de at os
da Admi ni st r aoPbl i ca, pr at i cados nessa qual i dade, e no
quando at ua, excepci onal ment e,em condi es de i gual dade com o
par t i cul ar ,suj ei t o s nor mas do Di r ei t o Pr i vado;
t endent es a r eal i zar concr et a, di r et a e i medi at
ament e os f i ns desej adospel o Est ado. A est a car act er i zao
e a del i mi t ao do obj et o doDi r ei t o Admi ni st r at i vo.
Os t r s pr i mei r os t er mos - con-cr eta, di r eta e i medi
atament e - af ast am a i ngernci a desse ramo doDi r ei t o na at
i vi dade est at al abst r at a que a l egi sl at i va, na at i vi
dadei ndi r et a que a j udi ci al , e na at i vi dade medi at a
que a ao
soci al do Est ado. As l t i mas expr esses da def i ni o - f i
ns desej adospel o Est ado - est o a i ndi car que ao Di r ei t o
Admi ni st r at i vo no competedi zer quai s so os f i ns do Est
ado. Out r as ci nci as sei ncumbi r o di st o. Cada Est ado, ao se
or gani zar, decl ara os f i ns por el evi sados e i nst i t ui os
Poderes e r gos necessr i os sua consecuo. 0Di r ei t o Admi ni st
r at i vo apenas passa a di sci pl i nar asati vi dades e os rgos
est at ai s ou a el e assemel hados, par a o ef i ci ent ef unci
onament o da Admi ni st r ao Pbl i ca. Per cebe- se, poi s, que o
Di r ei t oAdmi ni st r at i vo i nt eressa- se pel o Est ado, mas
no seuaspect o dnmi co, f unci onal , r el egando par a o Di r ei t
o Const i t uci onal apar t e est r ut ur al , est t i ca. Um f az
a f i si ol ogi a do Est ado; o out r o, a suaanatomi a.0 Est ado
moderno, para o compl eto at endi ment o de seus f i ns, atua em t
r ssent i dos - admi ni st r ao, l egi sl ao e j ur i sdi o - e em
t odos el es pedeori ent ao ao Di r et o Admi ni st r at i vo, no
queconcerne organi zao e f unci onament o de seus ser vi os, admi
ni st r aode seus bens, regnci a de seu pessoal e f ormal i zao dos
seus at os deadmi ni st r ao. Do f unci onament o est atal s seaf
ast a o
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Di r ei t o Admi ni st r at i vo quando empr esena das at i vi
dades especi f i cament el egi sl at i vas (f ei t ur a da l ei )
ou car acter i st i cament e j udi ci r i as( deci ses j udi c i ai
s t p; cas) .A l argueza do concei t o que adotamos permi t e ao Di
r ei t o Admi ni st r at i vor eger , como ef et i vament e r ege,
t oda e qual quer at i vi dade de
admi ni st r ao, pr ovenha el a do Execut i vo, do Legi sl at i
vo ou doJ udi ci r i o.E, na real i dade, assi m , por que o at o
admi ni st r ati vo no se desnat ur apel o s f at o de ser pr at i
cado no mbi t o do Legi sl at i vo ou do J udi ci r i o,desde que
seus rgos est ej am at uando como admi ni st r adores de seusservi
os, de seus bens, ou de seu pessoal . Dessas i ncur ses necessr i
asdo Di r ei t o Admi ni st r at i vo em t odos os set or es do
Poder Pbl i co, or i gi nam-se as suas r el aes comos demai s r
amos do Di r ei t o e atmesmo com as ci nci as no j ur di cas, como
passaremos a anal i sar .
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V. RELACES COM OUTROS RAMOS DO DI REI TOE CO~1 AS CI NCI AS SOCI
AI S
Com o Di r ei t o Const i t uci onal o Di r ei t o Admi ni st r
at i vo mant m est r ei t aaf i ni dade e nt i mas r el aes, uma
vez que ambos cui dam da mesma ent i dade:o Est ado. Di ver si f i
cam em que o Di r ei t o Const i t uci onal sei nt er essa pel a
est r ut ur a est at al e pel a i nst i t ui o pol t i ca do gover
no,
ao passo que o Di r ei t o Admi ni st r at i vo cui da, t o-
soment e, da organi zaoi nt erna dos rgos da Admi ni st r ao, de
seu pessoal e dof unci onament o de seus ser vi os, de modo a sat i
sf azer as f i nal i dades quel he so const i t uci onal ment e at
r i bu das. Da t er mos af i r mado que o Di r ei t oConst i t uci
onal f az a anatomi a do Est ado, cui dando de suasf or mas, de sua
est r ut ur a, de sua subst nci a, no aspect o est t i co,enquant o
o Di r ei t o Admi ni st r at i vo est uda- o na sua movi ment ao,
na suadi nmi ca. Encont r am- se, mui t as vezes, em set ores
comuns, o que osl eva ao ent r osament o de seus pr i nc pi os, e,
sob cer t os aspect os, assemel hao de ' suas normas. Mas bem de
ver que no se conf undem: umd os l i neament os ger ai s do Est
ado, i nst i t ui os rgos essenci ai s,def i ne os di r ei t os e
gar ant i as i ndi vi duai s; o out r o ( Di r ei t oAdmi ni st r
at i vo) di sci pl i na os servi os pbl i cos e r egul ament a as r
el aesent r e a Admi ni st r ao e os admi ni st r ados dent r o dos
pr i nc pi os
const i t uci onai spr evi ament e est abel eci dos.
Com o Di r ei t o Tr i but r i o e com o Fi nancei r o so sens
vei s as r el aes doDi r ei t o Admi ni st r at i vo, dado que as
at i vi dades vi ncul adas a i mposi ao earr ecadao de t r i but
os, r eal i zao da r ecei t a e ef et i vaodas despesas pbl i cas,
so emi nent ement e admi ni st r at i vas.
~ i i 1~ i ~ h
26 DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
Com o Di r ei t o Penal a i nt i mi dade do Di r ei t o Admi ni
st r at i vo per si st e sobmui t os aspect os, a despei t o de
atuarem emcampos bem di f erent es. Cert o que o i l ci t o admi ni
st r at i vo no se conf unde com o i l ci t o penal ,assentando
cada qual em f undament os e normas di ver sas . Mas no menosver
dade que a pr pr i a Lei Penal , em mui t os casos, t ai s como nos
cr i mescont r a a Admi ni st r ao Pbl i ca (Cdi go Penal , ar t s.
312 a 327) , subordi naadef i ni o do del i t o concei t uao de at
os e f at os admi ni st r at i vos.Nout r os casos, chega mesmo a
rel egar Admi ni st r ao pr err ogat i vas doDi r ei t o Penal ,
como ocor r e nas pr i ses admi ni st r ati vas e nacar act er i
zao dei nf r aes dependent es das chamadas normas penai s em
branco.
Com o Di r ei t o Pr ocessual ( Ci vi l e Penal ) o Di r ei t o
Admi ni st r at i vo mant mi nt er cmbi o de pr i nc pi os apl i
cvei s a ambas as di sci pl i nas, na
r egul ament ao de suas r espect i vas j ur i sdi es. Se, por um
l ado, aj ust i a comumno di spensa al gumas nor mas admi ni st r
at i vas na movi ment ao dos f ei t os,por out r o, a j ur i sdi o
admi ni st r at i va se ser ve de pr i nc pi os t i pi cament epr
ocessuai s par a nort ear o j ul gament o de seus r ecur sos. No r
aro so aspr pr i as l ei s admi ni st r at i vas que det er mi nam
a apl i cao de nor maspr ocessuai s comuns e pr i nc pi os ger ai s
do Di r ei t o J udi ci r i o, aos casosanl ogos da Admi ni st r
ao.
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Com o Di r ei t o do Tr abal ho e especi al ment e comas i nst i
t ui es depr evi dnci a e assi st nci a ao assal ar i ado, o Di r
ei t o Admi ni st r at i vo mant msens vei s rel aes, j por que t
ai s or gani zaes so i nst i t u das, ent r ens,como aut arqui as
admi ni st r at i vas, j porque as r el aes ent r e empr egadorese
empregados, em boa part e, passaram do mbi t o do Di r ei t o Pr i
vado para ocampo do Di r ei t o Pbl i co, com o f i m pr ec puo de
mant - l as sob a
r egul ament ao e f i scal i zao do Est ado. Essa publ i ci zao
do Di r ei t o doTr abal ho mui t o o aproxi mou do Di r ei t o
Admi ni st r at i vo pr i nci pal mente agoraque o Est ado e suas
aut arqui as cont r at am empregados no regi me daConsol i dao das
Lei s do Trabal ho, para at i vi dades de natur ezaempr esar i al
.
Com o Di r ei t o El ei t or al , novo ramo do Di r ei t o Pbl i
co que se t emdesenvol vi do l argament e ent r e ns como atest amo
Cdi go El ei t oral ( Leif eder al 4. 737, de. 15. 7. 1965) e l ei
s compl ement ar es, o Di r ei t oAdmi ni st r at i vot em mui t os
pontos de contat o na or gani zaco da vot ao e apur ao dospl ei t
os, no f unci onament o dos part i dos pol t i cos, no ordenament o
ef i scal i zao da pr opaganda part i dri a e em out r os assunt os
de car t erni t i dament e
admi ni st r ati vo, embora da compet nci a da J ust i a El ei t
or al . Pode- seaf i r mar mesmo que t oda a part e f ormal dos at
os el ei t orai s permanece sob ar egnci a do Di r ei t o Admi ni
st r at i vo, uma vez que aquel e Di r ei t o no di spedemtodos pr
pr i os para a execuo das at i vi dades que l he so r
eservadas.Seus pr i nc pi os espec f i cos s al canam os aspect os
mat er i ai s dos at ose l e i -
NOOES PRELI MI NARES
27
t or ai s e o j ul gament o de seus r ecur sos, sabi do que a J
ust i a El ei t or al par t e i nt egr ant e do Poder J udi ci r i
o ( Const . Rep. , ar t s. 118 a 121) .
Com o Di r ei t o Muni ci pal , cr onol ogi cament e o l t i mo
esgal ho do Di r ei t oPbl i co I nt er no, o Di r ei t o Admi ni
st r at i vo mant m i nt ensas r el aes, umavez que operam ambos no
mesmo set or da or gani zao gover nament al ,di ver si f i cando
apenas quant o s pecul i ar i dades comunai s. 0 cr escent
edesenvol vi ment o e a especi al i zao das f unes l ocai s der
amor i gem aut onomi a do Di r ei t o Muni ci pal , mas nem por i
sso pr esci nde el e dospr i nc pi osger ai s do Di r ei t o Admi
ni st r at i vo. Ao revs, socor r e- se com f r eqnci a dasnor mas
admi ni st r at i vas na organi zao de seus servi os, na composi o
deseu f unci onal i smo, e no exer c ci o das at i vi dades pbl i
cas de seu pecul i ari nt er esse. 0 Muni c pi o, como ent i dade
pol t i co- admi ni st r at i va que e, ser ege, f unci onal ment
e, pel os cnones cl ssi cos do Di r ei t o Admi ni st r at i vo,mas
se or gani za e se aut ogoverna pel os pr i nc pi os do moderno Di
r ei t oMuni ci pal . 1 Da a si mbi ose exi st ent e ent r e esses
doi s r amos do Di r ei t o
Pbl i co.
Com o Di r ei t o Ci vi l e Comer ci al as r el aes do Di r ei t
o Admi ni st r at i vo soi nt ens ssi mas, pr i nci pal ment e no
que se ref ere aos cont r at os e obr i gaesdo Poder Pbl i co com o
par t i cul ar . A i nf l unci a do Di r ei t o Pr i vadosobr e o
Di r ei t o Pbl i co chega a t al pont o que, em al guns pa ses,
aquel eabsorveu dur ant e mui t o t empo o pr pr i o Di r ei t o
Admi ni st r at i vo, i mpedi ndoa sua f or mao e desenvol vi ment
o, como agudamente obser vou Di cey nodi r ei t o angl o- nor t e-
amer i cano . 2
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Mas i nevi t vel essa i nf l unci a ci vi l i st a, j pel a ant
ecednci a dasi st emat i zao do Di r ei t o Pr i vado, j pel a
gener al i dade de seuspr i nc pi os e de suas i nst i t ui es,
amol dvei s, sem dvi da, a t odos osr amos do Di r ei t oPbl i co .
3 Mui t os i nst i t ut os e r egr as do Di r ei t o Pr i vado so
adot ados nocampo admi ni st r at i vo, chegando mesmo o nosso Cdi
go Ci vi l e enumerarent i dades pbl i cas ( ar t . 14) , a concei
t uar os bens pbl i cos ( ar t . 66) , a
di sporsobr e desapr opr i ao (ar t . 1. 150) , a pr over sobr e
edi f i caces urbanas( art s. 572 a 587) , af ora out r as di sposi
es endereadas r etament e Admi ni st r ao Pbl i ca.
Ent r e ns, Pa s carent e de est udos admi ni st r at i vos, a
apl i cao depr i nc pi os ci vi l i st as ao Di r ei t o Pbl i co t
em r ai ado pel o exager ~ ecausado no poucos er r os j udi ci ri
os nas deci ses em que i nt eressada aAdmi ni st r aonos conf l i t
os com o par t i cul ar, merecendo a
1. Vej a- se a concei t uao do Muni c pi o Br asi l ei r o no
nosso Di r ei t oMuni ci pal Br asi l ei r o, Ed. Revi st a dos Tr
i bunai s, So Paul o, Cap. 111.2. Di cey, The Law of t he Const i t
ut i on, 3. ' ed. , pgs. 304 e segs.
3. Raf ael Bi el sa, Rel aci ones del Cdi go Ci vi l con el Der
echoAdmi ni st r at i vo, 1923, passi nt .
~ i 1 1 1 ~ ~
28 DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO NOES PRELI MI NARES
29
j ust a cr t i ca de Bi l ac Pi nt o cont r a "essa i mprpr i a
f i l i ao dout r i nr i adas deci ses j ur i sdi ci onai s em mat
r i a admi ni st r at i va". 4
Com as Ci nci as Soci ai s o Di r ei t o Admi ni st r at i vo
mant m est r ei t asr el aes, pr i nci pal ment e com a Soci ol ogi
a, com a Economi a Pol t i ca, com aCi nci a das Fi nanas e com a
Est at st i ca. Como di sci pl i nas soci ai s, ouant r opol gi
cas, atuam no mesmo campo do Di r ei t o - a soci edade - apenascom
r umos e pr opsi t os di ver sos. Enquant o as Ci nci as j ur di
cas vi sam aestabel ecer nor mas coer ci t i vas de condut a, as Ci
nci as Soci ai s ( noj ur di cas)pr eocupam- se com a f ormul ao de
pr i nc pi os dout r i nr i os, deduzi dos dosf enmenos natur ai s
que const i t uem o obj eto de seus est udos, masdespr ovi dos de
coao est atal .A est as Ci nci as o Di r ei t o Admi ni st r at i
vo pede achegas para oaper f ei oament o de seus i nst i t ut os e
de suas nor mas, vi sando aj ust - l os,cada vez mai s e mel hor ,
aos f i ns desej ados pel o Est ado, na conf ormi dadeda ordemj ur
di ca preest abel eci da.
VI . DI REI TO ADMI NI STRATI VO
E CI NCI A DA ADMI NI STRAO
i
A denomi nada Ci nci a da Admi ni st r ao, que sur gi u de est
udos par al el osaos do Di r ei t o Admi ni st r ati vo, per deu
hoj e mui t o da sua i mpor t nci a,estando supr i mi da das ct edr
as uni ver si t r i as da I t l i a desde 1935. 1Na verdade, no nos
parece que tal di sci pl i na possa subsi st i r comoci nci a
autnoma, uma vez que seu obj et o se conf unde ora como do Di r ei
t oAdmi ni st r at i vo, or a com o do Di r ei t o Const i t uci
onal , e no r ar o com o
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pr pr i o cont edo da Teori a Geral do Est ado. Essa i ndi st i
no de obj etosl evou Zanobi ni e Vi t t a a negarema aut onomi a
dessa pr etensa ci nci aadmi ni st r at i va. 2Ent r e ns, embora f
i gur e com mui t a f r equenci a nos progr amas dasFacul dades de
Di r ei t o, j decai u t ambm do concei t o dosadmi ni st r ati vi
st as cont empor neos, que passaram a consi der - l a si mpl espart
e da Soci ol ogi a ou
da Pol t i ca ~ 3 ou uma di sci pl i na auxi l i ar da moderna
Or gani zaoRaci onal do Tr abal ho . 4 Fal t ando- l he, como l he
f al t a,
4. Bi l ac Pi nt o, Est udos de Di r ei t o Pbl i co, 1953, pg.
2.1. Decret o r eal 2. 044, de 28. 11. 1935.2. Zanobi ni , Cor so
di Di r i t t o Ammi ni st r at i vo, 1950, 1146; Ci no Vi t t a,Di
r i t t o Ammi ni st r at i vo, 1948, 1/ 23.3. Ti t o Pr at es da
Fonseca, Di r ei t o Admi ni st r at i vo, 1939, pg. 65.4. Car l os
S. de Bar r os J ni or , I nt r oduo ao Di r ei t o Admi ni st r at
i vo,1954, pg. 65.
cont edo j ur di co, r eput amos i nadequada a sua i ncl uso no
cur r cul o dasFacul dades de Di r ei t o. Poder ser mi ni st r ada
como t cni ca deadmi ni st r ao, nunca, porm, como ramo do Di r ei
t o Pbl i co, em p de
i gual dade com oDi r ei t o Admi ni st r at i vo.
VI I . DI REI TO ADMI NI STRATI VO E POLI TI CA
A concei t uao de Pol t i ca t em desaf i ado a ar gci a dos
publ i ci st as, semcol her uma def i ni o concor de. Par a uns ci
nci a ( J el l i nck e Br uni al t i ) ,par a out r os art e (Bur
ke e Schaef f l e) . A nosso ver , no ci nci a, nemart e. f orma de
atuao do homem pbl i co quando vi sa a conduzi r aAdmi ni st r ao a
real i zar o bem- comum. A Pol t i ca, como f orma de atuaodo homem
pbl i co, no t em r i gi dez ci ent f i ca, nem or i ent ao ar t st
i ca.Rege- se - oudeve r eger - se - por pr i nc pi os t i cos
comuns e pel as sol i ci t aes do bemcol et i vo. Gui a- se por mot
i vos de convemenci a e oport uni dade do i nt eressepbl i co que h
de ser o seu supr emo obj et i vo.Como at i t ude do homem pbl i
co, a Pol t i ca se di f unde e al cana todos osset ores da Admi ni
st r ao, quando os gover nant es - e aqui i ncl u mos osdi r i gent
es dos t r s Poder es - t r aam normas ou pr at i cam at os t
endent es ai mpr i mi r , por t odos os mei os l ci t os e morai s,
os r umos que conduzam aat i vi dade governament al ao encont r o
das aspi r aes mdi as da comuni dade.Coer ent ement e com esse
entender , negamos a exi st nci a de at o pol t i cocomo ent i dade
aut noma. 0 que exi st e, a nosso ver , sempre at oadmi ni st r at
i vo, at o l egi sl at i vo ou at o j udi ci r i o i nf or mado de
f undament opol t i co. 0 i mpr opr i ament e chamado at o pol t i
co no passa de um ato degoverno, pr at i cado di scr i ci onari
ament e por qual quer dos agent es quecompem os Poderes do Est ado.
A l ei um ato l egi sl at i vo comf undament opol t i co; o vet o
um at o execut i vo com f undament o pol t i co; a suspensocondi ci
onal da pena um at o j udi ci r i o com f undament o pol t i co. Da
a
exi st nci a de uma Pol t i ca l egi sl at i va, de uma Pol t i
ca admi ni st r at i va ede umaPol t i ca j udi ci r i a. Por i dnt
i ca r azo se pode f al ar emPol t i caeconmi ca, Pol t i ca mi l i
t ar , Pol t i ca agr r i a et c. , conf or me sej a o set orobj et
i vado pel a at i vi dade governament al que o pr ocur a or i ent
ar no sent i dodo bem- comum.A Pol t i ca no se subor di na aos pr
i nc pi os do Di r ei t o, nem se f i l i a aesse r amo do saber
humano, embora vi cej e ao l ado das ci nci as j ur di cas esoci ai
s, porque est as que l he pr opi ci ammel hor campo de at uao.
'
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1. No se conf unda a Pol t i ca no sent i do em que a concei t
uamos - f orma deat uao do homem pbl i co vi sando conduzi r a Admi
ni st r ao a
l i ~~ 1, ~ 1 1~
~, ~ ~2,30 DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
Moder nament e, mui t o se f al a em Di r ei t o Pol t i co, r
ef er i ndo- se spr err ogat i vas do ci dado como part i ci pant e
event ual da Admi ni st r aoPbl i ca. Mel hor di r amos Di r ei t o
C vi co ( em oposi co aDi r ei t o Ci vi l ) , por que, na verdade,
o que se r econhece aos i v duos nasdemocr aci as a f acul dade de
at uar como ci dado para compor o go-1ver no, e i nt er vi r na vi
da pbl i ca do Est ado, at r avs de at os decor r ent esde sua
capaci dade c vi ca ( candi dat ur a, exer c ci o do vot o, ao
popul ar ,escol ha pl ebi sci t r i a, cassaco de mandat os etc. )
. Nos pr i mr di osdest e scul o conf undi a- se Di ; ei t o Pol t
i co com Di r ei t o Const i t uci onal ,
sendo cor r ent e a i di a de que per t enci a a est a di sci pl
i na t oda a mat r i ar ef er ent e ao Est ado . 2 Essa noo no exat
a, nem suf i ci ent e. 0 Di r ei t oPbl i co especi al i zou- se, r
epar t i u- se em r amos espec f i cos, def i ni uper f ei t ament
e seus campos de est udo, r el egando 11ao denomi nado Di r ei t o
Pol t i co soment e a par t e que ent ende com acomposi o do
governo e as prerr ogat i vas c vi cas do ci dado, er i gi das emdi
r ei t o subj et i vo pbl i co de seu t i t ul ar . 3
VI I I . FONTES DO DI REI TO ADMI NI STRATI VO
0 Di r ei t o Admi ni st r at i vo abebera- se para sua f ormao
emquatr o f ont espr i nci pai s, a saber : a l ei , a dout r i na,
a j ur i spr udnci a e os cost umes.
A l ei , em sent i do ampl o, a f ont e pr i mr i a do Di r ei t
o Admi ni st r at i vo,abr angendo est a expr esso desde a Const i
t ui o at os r egul ament osexecut i vos. ' E compr eende- se que
assi m sej a, por que t ai s at osi mpondo o seu poder normat i vo
aos i ndi v duos e ao pr pr i o Est ado,estabel ecem r el aes de
admi ni st r ao de i nt er esse di r et o e i medi at o doDi r ei t
o Admi ni st r at i vo.
A dout r i na, f or mando o si st ema t eri co de pr i nc pi os
apl i cve' i s aodi r ei t o posi t i vo, el ement o const r ut i
vo da ci nci a j ur di ca qualper t ence a di sci pl i na em causa.
A dout r i na que di st i ngue as r egr as queconvm ao Di r ei t o
Pbl i co e ao Di r ei t o Pr i vado, e mai s par t i . cul ar ment
ea cada um dos sub- r amos do saber j ur di co. I nf l ui el a
no
r eal i zao do bem- comum - com a pol t i ca part i dr i a que l
ament avel ment ese pr at i ca ent r e ns como mei o de gal gar e
perni anecer no poder , at r avsde pr est gi o el ei t or al .
Nesse sent i do car r ei r i smo e no at i vi dade
pbl i ca, que merea qual querconsi der ao dout r i nr i a.2. C.
Gonzal es Rosaa, Tratado de Derecho Pol t i co, 1916, 1/ 14 e
segs.3. Lui s l zaga, El ement os de Der echo Pol t i co, 1952, 1/
17.1. Car l os S. de Bar r os J ni or , Font es do Di r ei t o Admi
ni st r at i vo, i n RDA28/ 1; Lui z de Cast r o Net o, Font es do
Di r ei t o Admi ni st r at i vo, So Paul o,1977.
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s na el aborao da l ei , como nas deci ses cont enci osas e
nocont enci osas, or denando, assi m, o pr pr i o Di r ei t o Admi
ni st r at i vo.
A j ur i sprudnci a, t r aduzi ndo a rei t erao dos j ul gament
os num mesmosent i do, i nf l uenci a poder osament e a const r uo
do Di r ei t o, e
especi al ment e a do Di r ei t o Admi ni st r at i vo que se r
essent e desi st emat i zaodout r i nr i a e de codi f i cao l egal
. A j ur i spr udnci a t em um car t er mai spr t i co, mai s obj
et i vo que a dout r i na e a l ei , mas nempor i sso se apar t ade
pr i nc pi os t er i cos que, por sua per si st nci a nos j ul
gados, acabapor penet r ar e i nt egr ar a pr pr i a ci nci a j ur
di ca. Out r a car acter st i cada j ur i sprudnci a o seu naci
onal i smo. Enquant o a dout r i na t ende auni ver sal i zar - se,
a j ur i spr udnci a tende a naci onal i zar - se, pel a cont
nuaadapt ao da l ei e dos pr i nc pi os ter i cos ao caso concr
eto. Sendo oDi r ei t o Admi ni st r at i vo menos geral que os
demai s r amos j ur di cos,preocupa- se di r etament e com a Admi
ni st r ao de cada Est ado, e por i ssomesmo encont r a, mui t as
vezes, mai s af i ni dade com a j ur i sprudnci a pt r i a,que com
a dout r i na est r angei r a. A j ur i spr udnci a, ent r et ant
o, no obr i gaquer a Admi ni st r ao, quer, o j udi ci r i o,
porque no vi gor a ent r e
ns o pr i nc pi o nort e- amer i cano do st are deci ses,
segundo o qual adeci so j udi ci al super i or vi ncul a as i nst
nci as i nf er i or es, par a os casosi dnt i cos.
0 cost ume t emperdi do mui t o de sua i mport nci a na const r
uo do Di r ei t o,desde a Lei da Boa Razo ( 1769) , que desaut or i
zou. o seu acol hi ment oquando cont r r i o l ei , at a pr omul
gao de nosso Cdi goCi vi l ( 1916) , - ~ue decl arou r evogados os
"usos e cost umes concernent es smat r i as de di r ei t o ci vi l
" por el e regul adas ( ar t . 1. 807) . Per si ste,ent r etant o,
e com gr ande pr est gi o, no Di r ei t o Comer ci al que os admi t
eexpr essament e desde que secundum l egem ( Cdi go Coni erci al ,
art s. 130 e133) .No Di r ei t o Admi ni st r at i vo Br asi l ei r
o o cost ume exer ce ai nda i nf l unci a,em r azo da def i ci nci
a da l egi sl ao. A pr t i ca admi ni st r at i va vemsupr i ndo o
t ext o escr i t o, e, sedi ment ada na consci nci a dosadmi ni st
r ador es e admi ni st r ados, a pr axe bur ocrt i ca passa a supr
i r al ei , ou atua como el ement o i nf ormat i vo da dout r i
na.
I X. CODI FI CAO DO DI REI TO ADMI NI STRATI VO
A questo da codi f i cao do Di r ei t o Admi ni st r at i vo t
emcol ocado osdout r i nadores emt r s posi es: os que negam as
suas vant agens; os queadmi t em a codi f i cao par ci al ; e os
que pr opugnai n pel a codi -f i cao tot al . Fi l i ani o- nos a
est a l t i ma cor r ent e, por ent ender mos que ar euni o dos t
extos admi ni st r ati vos num s cor po de l ei no s per f ei t
ament e exeq vel , a exempl o do que ocor r e com os demai s
l o~ i i 1~ I ~ ~
! i ~ ~~1 32
DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
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r amos do Di r ei t o, j codi f i cados, como pr opi ci ar Admi
ni st r ao e aosadmi ni st r ados mai or segur ana e f aci l i dade
na observnci a e apl i caao dasnor mas admi ni st r at i vas.As l
ei s esparsas tornam- se de di f ci l conheci ment o e obt eno pel
osi nt eressados, sobr e no permi t i r em uma vi so panormi ca do
Di r ei t o a_queper t encem. S o Cdi go r emove esses i nconveni
ent es dal egi sl ao f r agment r i a, pel a apr oxi mao e coor
denao dos t ext os que se
i nt er l i gam par a a f ormao do si st ema j ur di co adot
ado. Cert o que oCdi go repr esent a o l t i mo est gi o da
condensao do Di r ei t o,sendo pr ecedi do, geral ment e, de col
etneas e consol i daes das l ei sper t i nent es mat r i a. Ent r e
ns, os est gi os ant ecedent es da codi f i caoadmi ni st r at i va
j f or am at i ngi dos, e se nos af i gur am super ados pel aexi st
nci a de vr i os Cdi gos par ci ai s ( Cdi go da Cont abi l i dade
Pbl i ca;Cdi go de guas; Cdi go da Mi nerao; Cdi go Fl orest al
etc. ) . De par comesses Cdi gos f l or esce uma i nf i ni dade de
l ei s, desgar r adasde qual quer si st ema, mas que bemmereci ami
nt egr ar o f ut ur o e necessri oCdi go Admi ni st r at i vo Br
asi l ei r o, i nst i t ui o que concor r er par a auni f i cao de
pr i nc pi os j ur di cos j ut i l i zados na nossa Admi ni st r
aoPbl i ca.Cont emporaneament e, J ul es Lesps, depoi s de assi nal
ar os pr ogr essos dacodi f i cao admi ni st r at i va na Eur opa e
os notvei s est udos do I nst i t ut o
Bel ga de Ci nci as Admi ni st r at i vas, concl ui que a codi f
i caoof er ece, af i nal , mel hor es possi bi l i dades de cont r
ol e e aperf ei oament o er emata af i r mando que "as vant agens
se f azem sent i r ai nda em out r osdom ni os: no da j ur i spr
udnci a dos t r i bunai s, no das j ur i sdi esadmi ni st r ati
vas, no da dout r i na e no ensi no do di r ei t o". 1Esses ar
gument os r espondemvant aj osamente aos que t emem a est agnao
doDi r ei t o, pel a est r at i f i cao em Cdi gos. A pr t i ca se
i ncumbi u dedemonst r ar , em cont r ri o do que sust ent avam
Savi gny e seussegui dores, que os Cdi gos no i mpedem a evol uo do
Di r ei t o, nemest ancam a sua f ormao; ao r evs, concor r ~m para
a di f uso or denada dospr i nc pi os j ur di cos e para seu cr
escent e aper f ei oament o. 2Como exempl o de codi f i cao admi ni
st r at i va i nvocamos o moderno Cdi goAdmi ni st r ati vo de Port
ugal , 3 que bem poder i a servi r
1. J ul es Lesps, A codi f i cao dos pr i nc pi os ger ai s do
Di r ei t oAdmi ni st r at i vo, i n RDA 22/ 24. No mesmo sent i do
so as concl uses de J osCr et el l a J ni or , em sua tese, Da Codi
f i cao do Di r ei t o Admi ni st r at i vo,1951, pg. 127.2. Car l
os S. de Bar r os J ni or , A codi f i cao do Di r ei t o Admi ni
st r at i vo,i n RDA 18/ 1, apoi ado em Br occol i , La Codi f i
cazi one del Di r i t t oAmmi ni st r at i vo, 1933, pgs. 11 e
segs.3. 0 Cdi go Admi ni st r at i vo de Por t ugal f oi post o em
vi gor pel o Decreto-l ei 27. 424, de 31. 12. 1936 e at ual i zado
por determi nao do Decr eto`*42. 536, de 28. 9. 1959.
NOES PRELI MI NARES
33
de model o Codi f i cao admi ni st r ati va br asi l ei r a, com
as adapt aes snossas t r adi es e ao nosso r egi me pol t i co.
X. I NTERPRETAO DO DI REI TOADMI NI STRATI VO
0 est udo da i nt erpretao das normas, atos e cont r atos admi
ni st r at i vosno t emcorr espondi do, ent r e ns, ao pr ogr esso
ver i f i cado nesse ramo doDi r ei t o. Adi ant ados como est amos
em mui t os aspect os da
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Ci nci a j ur di ca, no cui damos ai nda, com a pr of undi dade
devi da, de f i xaras regr as bsi cas da apl i cao desse novel r
amo do Di r ei t o Pbl i coI nt er no, o que nos l eva a ut i l i
zar , quase que excl usi vament e, daher menut i ca ci vi l i st a
em mat r i a admi ni st r at i va.0 Di r ei t o Admi ni st r at i
vo no r ef r at r i o, em l i nhas ger ai s, apl i caoanal gi ca
das r egr as do Di r ei t o Pr i vado, mesmo porque j no se pode
mai sconsi der - l o um di r ei t o excepci onal . Mas, sendo um r
amo
do Di r ei t o Pbl i co, nem t odos os pr i nc pi os de bermenut
i ca do Di r ei t oPr i vado l he so adequados. A di ver si dade de
seu obj eto, a natur ezaespec f i ca de suas nor mas, os f i ns
sexi gem ont r at os a ni t r i vos.
A nosso ver , a i nt er pr et ao do Di r ei t o Admi ni st r at
i vo, al m daut i l i zao anal gi ca das r egr as do Di r ei t o Pr
i vado, que l he f or emapl i cvei s, h de consi derar , necessari
ament e, - Uses t r es - pr essupostos:1. 0) al e: i gUal dade j ur
di ca ent r e a Admi ni st r ao e os aTm- - i ni st r ados;2. 0) a
pr esunao de l egi t i mi dade dos at os da Admi ni st r ao; 3. ' )
anecessi J aW- - Er e- poder es di scr i ci o j ' par a a Admi ni
st r aco at enderao i nt er esse pbl i co.Comef ei t o, enquant o o
Di r ei t o Pri vado r epousa sobr e a i gual dade daspar t es na r
el ao j ur di ca, o Di r ei t o Pbl i co assent a em pr i nci pi oi
nver so, qual sej a o da supr emaci a do Poder Pbl i co sobr e os
ci dados,
dada a pr eval nci a dos i nt er esses col et i vos sobr e os i
ndi vi duai s. Dessadesi gual dade, or i gi nr i a ent r e a Admi
ni st r ao e os par t i cul ar es,r esul t am i negvei s pr i vi l
gi os e pr er r ogat i vas par a o Poder Pbl i co,pr i vi l gi os e
pr err ogat i vas que no podemser desconheci dos nemdesconsi
derados pel o i nt rpr ete ou apl i cador das r egr as gem, o Fe-
gr asdmi s at
e pr i nci pi os desse r amo do Di r ei t o. Sempr e que ent r
ar em em coni l i t o odi r ei t o do i ndi v duo e o i nt eresse
da comuni dade, h de pr eval ecer este,uma vez que o obj et i vo pr
i maci al da Admi ni st r ao o bei n-- comum. As l ei s admi ni st
r at i vas vi sam, geral ment e, a assegur ar essasupr emaci a do
Poder Pbl i co sobr e os i ndi v duos, enquant o necessri a' c~- -
- - , l i uo dos f i ns da Admi ni st r ao. Ao apl i cador da l ei
compet ei nt er pr et - l a de modo a est abel ecer o equi l br i o
ent r vi l gi o' s
1 1 ~~ i , ~ l , ~1 , - 1~1!
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1
DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
l egi t i mi dade.nr i o. 2. Vej a- se, adi ant e, no Cap. I I I
, i t em I I I , o concei t o de poderdi scr i c o-
3. Sant i Romano, Cor so di Di r i t t o Ammi ni st r ati vo,
1937, pg. 77.4. Fr ancesco Fer r ar a escl ar ece: "A anal ogi a (
ou i nt er pr et ao anal gi capor compr eenso) di st i ngue- se da
i nt er pr et ao extensi va. De f ato, estaapl i ca- se quando um
caso no cont empl ado por di sposi o de l ei ,enquant o a out r a
pr essupe que ocaso j est compr eendi do na r egul ament ao j ur di
ca, ent r ando no sent i dode ur na di sposi o, se bemque f uj a
sua l etr a" ( I nt er pr etao eApl i cao das Lei s, 1940, pg. 65)
.
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est at ai s e os di r ei t os i ndi v duai s, sem per der de vi
st a aquel asupr emaci a.0 segundo pr i nc pi o, que h de est ar
sempr e pr esent e ao i ntr~ pr ete oda pr esuno de l egi t i mi
dade dos at os admi ni st r at i vos. ' Essa pr esuno,embora rel at
i va ( j ur i s t ant um) , acompanha toda a at i vi dadepbl i ca
di spensando a Admi ni st r ao da pr ova da l egi t i mi dade de
seusat os. Pr esumi da est a, caber ao par t i cul ar pr ovar o
cont r r i o, at
demonst r ar cabal ment e que a Admi ni st r ao Pbl i ca obr ou
f ora ou al m doper mi t i do em l ei , i st o , com i l egal i
dade f l agr ant e ou di ssi mul ada sob af orma de abuso ou desvi
o de poder .0 t er cei r o pr i nc pi o o de que a Admi ni st r ao
Pbl i ca pr eci sa e seut i l i za f r eqent ement e de poder es di
scr i ci onr i os na pr t i ca r ot i nei r a desuas at i vi dades.
Esses poder~s no - p- de- - mser r ecusados aoadmi ni st r ador pbl
i co embor a devam ser i nt er pr et ados r est r i t i vament
euando col i dem com os di x 1* *duai s dos l m i n- i s- t r 5s- .
l ~e_co
mpr eat uao, que muni , o i nt er i o da Admit i vo descamba
par a o ar b t r i o, e o pr pr i o Di r ei t o Admi ni st r at
i vo l he nega val i dade,
por excesso ou desvi o de poder . Por i sso mesmo, advert e Sant
i Romano, que as normas admi ni st r at i vas devem ser i nt erpr
etadas com o pr opsi t o de reconhecer a out orga do poder l eg t i
mo Admi ni st r ao eaj ust - l o s f i nal i dades que condi ci
onam a sua exi st nci a e a sua ut i l izao. 3Af or a est as r egr
as pr i vat i vas do Di r ei t o Pbl i co, admi t e- se aan de d d
ai - s- Uo- - s- ad t r ~a =os. ,I vaZt t1
1 , r at va, cui - a
se ua5o,emie snYi dua - ad i nS os 1sI s os i n na da e a m i n
I s ~r a,
u o c011 i n com os 1r i eci da a exi st nci a l egal da di scr
c onar i da e a m i t , r p i c r j i t u m pn e r ete e a ad da ei
del i m ar cao de aao po
r , de pbl a, o bem- mumo do nt er ess publ i co. A f l . al i
da i c co , oss a cor r i u 1 u e r c o p r i scr * c i o r i . or
e e d r i dade q e d ma am ode d 1 na da Ai st r o xt r v S o ess S
l i es o t o111 1 1 St 1 t l vo
2r i a . E a a and d e nd a ad r i a dese,
ut i l i zao dos mt odos i nt er pr et at i vos do Di r ei t o
Ci vi l ( Lei deI nt r oduo ao Cdi go Ci vi l , ar t s. 1. ' a 6.
") , que a l ei de t odos,
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quando est abel ece pr i nc pi os ger ai s par a apl i cao do Di
r ei t o. Ospr i nc pi os do Di r ei t oCi vi l so t r asl adados
par a o Di r ei t o Admi ni st r at i vo por vi a anal gi ca, ousej
a, por f orca de compr eenso, e no por ext enSo. 4 A di st i no
quef azemos - f undament al , e no pode ser conf undi da, sem gr
aves danos i nt er pr et ao.
Vej a- se adi ant e, no Cap. I V, i t em I I , o concei t o de
pr esuno deNOES PRELI MI NARES
35
A anal ogi a admi ss vel no campo do Di r ei t o Pbl i co a que
permi t e apl i caro t ext o da norma admi ni st r at i va espci e
no pr evi st a, mas compr eendi dano seu esp r i t o; a i nt erpr
etao ext ensi va, que negamospossa ser apl i cada ao Di r ei t o
Admi ni st r at i vo, a que est ende ument endi ment o do Di r ei t
o Pr i vado, no expr esso no t exto admi ni st r at i vo,nemcompr
eendi do no seu esp r i t o, cr i ando norma admi ni st r at i va
nova. Adi st i no sut i l , mas exi st ent e, o que l evou Vanoni a
adver t i r que 1edue at t i vi t sono tant o vi ci ne", que exi
gem do i nt r pr et e a mxi ma
caut el a no est abel eci ment o do pr ocesso l gi co que o
conduzi r exat aapl i cao do t ext o i nt er pr et ado: '
XI . EVOLUO HI STRI CA DO DI REI TOADMI NI STRATI VO
0 i mpul so deci si vo para a f ormao do Di r ei t o Admi ni st
r at i vo f oi dadopel a t eor i a da separao dos poderes desenvol
vi da por Mont esqui et i( L' Espr i t des Loi s, 1748) e acol hi
da uni ver sal ment e pel os Estados deDi r ei t o. At ent o o
absol ut i smo rei nant e e o enf ei xament o de t odos ospoder es
gover nament ai s nas mos do Soberano no permi t i am odesenvol vi
ment o de quai squer t eor i as que vi sassem a r econhecer di r ei
t osaos sdi t os, em oposi o s or dens do Pr nci pe. Domi nava a
vont adeoni pot ent e do Monarca, cr i st al i zada na mxi ma
romana quod pr i nci pipl acui t l egi s habet vi goreme subseqent
ement e na expr essoegocent r i st a de Lu s XI V: Vt at c' est moi
.Na Frana, aps a Revol uo ( 1789) , a t r i par t i o das f unes do
Est adoem execut i vas, l egi sl at i vas e j udi ci ai s, vei o
ensej ar a especi al i zaodas at i vi dades do governo, e dar i
ndependnci a aos rgosi ncumbi dos de r eal i z- l as. Da surgi u a
necessi dade de j ul gament o dosatos da Admi ni st r ao at i va, o
que i ni ci al ment e f i cou a car go dosPar l ament os, mas, post
er i orment e, r econheceu- se a conveni nci a dedesl i gar - se as
at r i bui es pol t i cas das j udi ci ai s. Num est gi osubseqent
e f or am cri ados, a par dos t r i bunai s j udi ci ai s, os t r i
bunai sadmi ni st r at i vos. Sur gi u, assi m, a j ust i a admi ni
st r at i va, e, comocorol r i o l gi co,se f oi est r ut ur ando
um di r ei t o espec f i co da Admi ni st r ao e dosadmi ni st r
ados par a as suas r el aes r ec pr ocas. Er a o advent o do Di r
ei t oAdmi ni st r at i vo.
Rest aur ada a Monar qui a f r ancesa, Lu s XVI I I cr i ou, em
1817, a cadei r a deDi r ei t o Admi ni st r at i vo na Uni ver si
dade de Par i s, cometendo sua regnci a aDe Gerando, o qual edi t
ou em 1829 as f amo-
S. Ezi o Vanoni , Nat ur a ed I nt er pr et azi one del l e
Leggi Tr i but ar i e, 1932,pag. 273. Vej a- se t ambm sobr e apl i
cago anal gi ca os par ecer es de Carl osMedei r os Si l va. i n
RDA 31301 e 61239.
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DI REI TO ADMI NI STRATI VO BRASI LEI RO
sas I nst i t ut es du Dr oi t Franai s, que er am mai s um r
eposi t 6r i o das l ei sgaul esas que obr a de dout r i na. Da por
di ant e sucederam- se os t r abal hosai nda pouco si st emat i
zados de Macarel , Cour s d' Admi ni st r at i on et de Dr oi tAdmi
ni st r at i f , 1842; Laf er r i r e, Cour s Thor i que et Pr at i
que de Dr oi tAdmi ni st r at i f , 1847; Bat bi e, Pr ci s de Dr
oi t Publ i c et Admi ni st r at i f ,1860; Ducr ocq, Cour s du Dr
oi t Admi ni st r at i f , 1861.Comor i ent ao r i gorosament e ci
ent f i ca sucederam- se na Fr ana as obr asmoder nas de Henr i
Bert hl emy, Tr ai t l ment ai r e de Dr oi t Admi ni st r ati f
,1889; Maur i ce Haur i ou, Pr ci s de Dr oi t Admi ni st r ati f ,
1892; Gast onl ze, Les Pr i nci pes Gnr aux du Dr oi t Admi ni st r
at i f , 1904 - Les Cont r at sAdmi ni st r at i f s, 1925; Roger
Bonnar d, Pr ci s de Dr oi t Admi ni st r at i f , 1935;Mar cel Wal
i ne, Manuel l ment ai r e de Dr oi t Admi ni st r ati f , 1946;
PaulDuez et Guy Debeyre, Tr ai t de Dr oi t Admi ni st r at i f ,
1952; J ean Ri ver o,
Dr oi t Admi ni st r at i f , 1960; Geor ges Vedel , Dr oi t
Admi ni st r at i f , 1961; Aubyet Ader , Dr oi t Admi ni st r at i
f , 1967; Franci s- Paul Benoi t , Le Dr oi tAdmi ni st r at i f
Franai s, 1968; Char l es Debbasch, Dr oi t Admi ni st r at i f
,1968; Loui s Tr ot abas, Manuel de Dr oi t Publ i c et Admi ni st
r at i f , Par i s,1975; Andr de Laubadre, Manuel de Dr oi t Admi
ni st r at i f , Par i s, 1976.Na Al emanha a i nf l unci a f r
ancesa penet r ou f undo, ensej ando o advent o doDi r ei t o Admi
ni st r at i vo cont emporaneament e comos est udos gaul
eses,merecendo r e