Lineamientos para la formulación de planes institucionales anticorrupción

Comisión de Alto Nivel Anticorrupción

1

La corrupción es un fenómeno multidimensional y complejo que requiere del

compromiso de todos los peruanos para ser enfrentada y erradicada. Luchar

contra la corrupción no es una opción sino un deber.


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ÍNDICE

Pág. Introducción

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1. Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016

04

2. Planes institucionales anticorrupción

04

3. Definiciones operacionales

04

4. Marco normativo referencial

07

5. Lineamientos

08

Paso 1: Elaboración del diagnóstico

08

Paso 2: Definición de objetivos

09

Paso 3: Definición de estrategias y acciones

09

Paso 4: Definición de metas e indicadores

12

Paso 5: Incorporación de las acciones anticorrupción en el Plan Operativo Institucional

14

Paso 6: Seguimiento, monitoreo y evaluación

14

Anexos

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3

INTRODUCCIÓN

El 9 de diciembre de 2012, mediante Decreto Supremo N° 119-2012-PCM se aprobó el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016 (en adelante PNA). Dicho instrumento de gestión determina el rumbo que ha de seguir el Estado peruano en materia anticorrupción a través de la definición de objetivos, estrategias y acciones generales. Es precisamente ese enfoque general y la apertura de las líneas matrices del PNA, lo que hace necesario su desarrollo a través de planes institucionales anticorrupción en cada entidad, que lleven a terreno operativo los objetivos planteados en él. Así, el PNA orienta y marca los criterios de construcción de planes operativos institucionales que permitirán, en base a acciones concretas, establecer elementos de cambio respecto al fenómeno de la corrupción. Para tal efecto, y con la finalidad de facilitar la implementación de los citados planes, la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN Anticorrupción) –encargada de articular esfuerzos, coordinar acciones y formular de políticas de prevención y combate a la corrupción- ha diseñado lineamientos que definen los pasos a seguir y los aspectos relevantes a tener en cuenta en la formulación de un plan institucional anticorrupción que aterrice con medidas concretas la implementación de acciones contenidas en el PNA a fin de prevenir y combatir la corrupción en un determinado gobierno regional, gobierno local o entidad. En ese línea, la elaboración de un plan institucional anticorrupción supone la realización de un diagnóstico, que servirá de base para la definición de sus objetivos, estrategias y acciones; aspectos que encontrarán su correlato en lo establecido en el PNA. Adicionalmente a lo antes señalado, las entidades deberán incorporar sus acciones anticorrupción en sus Planes Operativos Institucionales (POI) a fin de asegurar la asignación presupuestal y el recurso humano necesario para su ejecución, así como la realización del seguimiento, monitoreo y evaluación de dichas acciones. Esto permitirá la obtención de información que será remitida a la CAN Anticorrupción, de acuerdo a lo establecido en el artículo 8 de la Ley N° 29976, para la elaboración del informe anual sobre el cumplimiento del PNA a ser presentado y expuesto ante el pleno del Congreso de la República.


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1. Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016

El PNA cuenta con un objetivo general, cinco objetivos específicos, 15 estrategias y 55 acciones -enmarcados en los enfoques de prevención y combate a la corrupción- que buscan brindar una respuesta integral contra la pequeña y la gran corrupción.

Reconociendo que la corrupción es un fenómeno transversal a todo el Estado, la aplicación del PNA no solo se circunscribe a las instituciones públicas sino que se extiende al sector empresarial y a la sociedad civil1.

El PNA tiene un alcance nacional aplicable a todas las instituciones públicas por igual. No obstante, se reconocen espacios de mayor vulnerabilidad a la corrupción dentro del aparato estatal como son: educación, salud, Policía Nacional, municipalidades, sistema judicial y sistema penitenciario. Estando a que estos sectores son los que mayor demanda ciudadana tienen y los que mayor afectación de derechos generan, resulta de particular relevancia poner especial énfasis en la construcción e implementación de estrategias y acciones anticorrupción en los mismos.

2. Planes institucionales anticorrupción

El plan institucional anticorrupción es una herramienta que facilita la implementación de acciones preventivas y de sanción contenida en el PNA.

Para ello, de manera previa, se requiere identificar los procesos internos de mayor riesgo o vulnerabilidad a la corrupción que se presentan en cada entidad, diferenciando la pequeña o gran corrupción que pueda existir.

A efectos de asegurar la implementación de los planes institucionales anticorrupción, éstos deben tener un correlato presupuestal y sus acciones deben estar contenidas en los POI.

3. Definiciones operacionales

A continuación se señalan las principales definiciones a ser tomadas en cuenta para la elaboración de planes institucionales anticorrupción: 3.1 Corrupción 2 : Uso indebido del poder para la obtención de un beneficio irregular, de carácter económico o no económico, a través de la violación de un

1 En la línea de lo afirmado, la elaboración el PNA contó con la participación activa de la sociedad civil y del sector empresarial.


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deber de cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de la autoridad y de los derechos fundamentales de la persona.

3.2 Enfoques de lucha contra la corrupción: Las perspectivas temáticas que agrupan determinadas acciones en materia de lucha contra la corrupción, son:

a. El enfoque preventivo: Se sustenta en el fortalecimiento de las áreas al interior de la institución cuyas funciones son las de prevenir, detectar, investigar y sancionar la corrupción. Ello a su vez, supone asignar a dichas áreas los recursos económicos y humanos suficientes. El enfoque preventivo exige fortalecer todos los mecanismos que permitan mejorar la gestión, hacerla más eficiente, más transparente, sujeta al control y vigilancia pública, y con una firme orientación de servicio al ciudadano. Todo ello traducido en el cumplimiento estricto de las normas vinculadas a la transparencia y acceso a la información pública, a la integridad (Código de ética, control interno, rendición de cuentas, declaraciones juradas, conflicto de intereses y gestión de intereses), así como a la participación ciudadana en el control y vigilancia de la administración pública, particularmente, en lo referido al uso de los recursos públicos (contrataciones y adquisiciones) y al empleo público. Asimismo, el enfoque preventivo supone la promoción de actividades orientadas a difundir los valores éticos y morales en la función pública, la ciudadanía, la sociedad civil y el sector empresarial, a fin de garantizar que el Estado cumpla con su deber primordial de promover el bienestar general de sus ciudadanos que se fundamenta en la justicia y el desarrollo integral y equilibrado de la nación.

b. El enfoque de combate: Orientado a hacer mucho más estrictos los

mecanismos de control, detección, investigación y sanción efectiva de las infracciones éticas, infracciones vinculadas a actos de corrupción y/o delitos de corrupción. Es importante evaluar en este ámbito la definición clara de los mecanismos de acceso para la formulación de denuncias por parte de la ciudadanía (procedimientos, reglas simples, y predecibles y respuestas claras y oportunas) y la aplicación de las sanciones disciplinarias y penales, en materia anticorrupción.

2 Definición extraída del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012-2016, pág. 73.


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3.3. Vinculación de los enfoques de corrupción y los tipos de corrupción

(pequeña y gran corrupción)

Es importante entender que la concentración de enfoques en tipos de

corrupción funciona como elementos complementarios de una estrategia más

amplia:

Los tipos de corrupción y el impacto de las medidas

Enfoques e impactos / tipos

de corrupción Gran corrupción Pequeña corrupción

Combate

A través de unidades de investigación especializadas (fiscales, procuradores, contralores, inteligencia, inteligencia financiera, etcétera) y herramientas aplicadas de investigación penal, pericia legal, administrativa y financiera.

A través de órganos de control interno, a través de la detección de casos tipo (y tipologías específicas) en la vida cotidiana de las instituciones y su difusión como parte de la prevención general.

Prevención

A través de la adecuación y precisión de los tipos penales al fenómeno concreto, y la adopción de normativa recomendada por las convenciones y tratados internacionales.

A través del corte de los flujos de procedimientos que permiten actos de corrupción; en la producción de mecanismos de accountability vertical, horizontal y social; y, en la garantía de mayor transparencia y la promoción de valores mediante campañas de difusión.

En esa línea, la gran diferencia que se establece entre la gran corrupción y pequeña corrupción radica, tal como se señala en el PNA, en que “la gran corrupción genera la desconfianza en las autoridades centrales, pervierte el funcionamiento del aparato estatal y desvía los recursos. La pequeña corrupción, en cambio, se concentra en las esferas locales de la administración pública, en el acceso a servicios, en la relación con los ciudadanos.”3

3 Ídem, pág. 15.


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Para efectos de la elaboración de planes institucionales anticorrupción, se considerará, principalmente, la siguiente normativa: A nivel Internacional:

a) Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción. b) Convención Interamericana contra la Corrupción. c) Convención para combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en

Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OECD).

d) Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional.

A nivel Nacional:

a) Constitución Política del Perú. b) Acuerdo Nacional (Políticas de Estado N° 24, 26 y 29). c) Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012-2016 (Decreto Supremo

N° 119-2012-PCM) d) Ley 29976, que eleva a rango de ley la norma de creación de la Comisión de

Alto Nivel Anticorrupción. e) Ley 27815, Código de Ética de la Función Pública. f) Ley 28716, Ley de Control Interno de las Entidades del Estado. g) Decreto Legislativo N° 1017, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del

Estado y su Reglamento h) Decreto Supremo N° 043-2003-PCM, Texto Único Ordenado de la Ley

27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. i) Ley 29542, Ley de Protección al Denunciante en el Ámbito Administrativo y

de colaboración eficaz en el ámbito penal. j) Código Penal. Título XVIII: Delitos contra la Administración Pública.

Capítulo II: Delitos cometidos por funcionarios públicos. k) Ley 27378, Ley que establece beneficios por colaboración eficaz en el ámbito

de la criminalidad organizada.


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5. Lineamientos El plan institucional anticorrupción debe contener como mínimo: un diagnóstico, objetivos, estrategias y acciones concretas.

Secuencia para la elaboración del Plan

La formulación de planes institucionales anticorrupción requiere, en primer término, de la elaboración de un diagnóstico, el cual constituye el punto de partida y la base fundamental de las acciones anticorrupción que se emprenderán en el corto, mediano y largo plazo

En el diagnóstico se definirán claramente cuáles son los espacios más vulnerables a la corrupción que se presentan en el ejercicio de las funciones y competencias de la institución, así como en los servicios que presta la entidad al ciudadano y las relaciones institucionales que desarrolla.

Los espacios vulnerables a la corrupción, suelen estar caracterizados por el monopolio de la decisión y alta discrecionalidad de los funcionarios, la poca fiscalización y el control que se ejerce sobre ellos, así como por el contacto continuo y directo que tienen con la población4.

La institución que hubiere implementado un plan institucional anticorrupción, deberá incluir en el diagnóstico la evaluación del cumplimiento de dicho plan, así como la identificación y el análisis de la efectividad de todas aquellas medidas y/o políticas de control que hubiere implementado para disminuir riesgos de corrupción.

4 Criterios utilizados por la Oficina de fortalecimiento ético y lucha contra la corrupción de la Superintendencia

Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) para la detección de espacios vulnerables a la corrupción en su institución.

•Elaboración del

diagnóstico

Paso 1

•Definición de objetivos

Paso 2 •Definición de estrategias y

acciones

Paso 3

Paso 1: Elaboración del diagnóstico


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El objetivo general del plan institucional anticorrupción debe sujetarse al marco del objetivo general planteado en el PNA, adecuándolo al área geográfica o ámbito institucional del cual se trate.

Ejemplo: “Un Gobierno Regional transparente que promueve la probidad en el actuar público y privado; y garantiza la prevención, investigación, control y sanción efectiva de la corrupción”.

De la misma manera, los objetivos específicos que se establezcan en los planes institucionales anticorrupción deberán enmarcarse en los objetivos definidos en el PNA5.

No obstante lo anterior, las entidades, gobiernos regionales y/o locales no necesariamente tienen que desarrollar los cinco objetivos específicos. Los objetivos que decidan desarrollar deben responder de manera directa a las necesidades en materia anticorrupción determinadas en el diagnóstico (Paso 1), así como a su visión, misión y competencias.

Las estrategias son directrices que contribuyen con la elección adecuada para el cumplimiento efectivo de cada uno de los objetivos específicos. La estrategia responderá a la pregunta ¿Cómo llegaremos? 6

Las estrategias de los planes institucionales anticorrupción serán las mismas planteadas en el PNA. Éstas deberán ser seleccionadas conforme a los objetivos elegidos por la entidad.

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Dichos objetivos son: Articulación y coordinación interinstitucional para la lucha contra la corrupción, prevención eficaz de la corrupción, investigación y sanción oportuna y eficaz de la corrupción en el ámbito administrativo y judicial, promoción y articulación de la participación activa de la ciudadanía, sociedad civil y sector empresarial en la lucha contra la corrupción; posicionamiento del Perú en espacios internacionales de lucha contra la corrupción. 6 ARMIJO, Marianela. Manual de Planificación Estratégica e indicadores de desempeño en el sector público. Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública. ILPES/CEPAL, 2009, pág.12.

Paso 2: Definición de objetivos

Paso 3: Definición de estrategias y acciones


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Ejemplo:

Objetivo Específico

Estrategias

2. Prevención eficaz de la corrupción

2.1. Fortalecer el sistema de control interno en todas

las entidades de la administración Pública.

2.2 Implementar y fortalecer los mecanismos que

garanticen la integridad pública, así como los controles que aseguren su efectividad.

2.3 Asegurar la transparencia y acceso a la

información en la administración pública.

2.4 Garantizar el enfoque de probidad e idoneidad en el sistema de recursos humanos de la administración pública.

2.5 Fortalecer el régimen de contratación pública

Las acciones serán definidas tomando como base el diagnóstico elaborado, la evaluación de las medidas anticorrupción adoptadas por la institución, así como aquellas que se encuentran en proceso de implementación.

Dichas acciones deberán caracterizarse por la viabilidad para su implementación en el tiempo de vigencia del plan institucional anticorrupción.

Se recomienda que las acciones estén encaminadas al cumplimiento de prácticas anticorrupción. Algunos ejemplos sobre dichas acciones pueden ser consultadas en el Anexo N° 2.


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Ejemplo:


Estrategias Acciones

2: Prevención eficaz de la corrupción

2.1; 2.2; 2.3; 2.4. . .

2.5. Fortalecer el régimen de contratación pública

Certificación de los operadores encargados de las compras públicas.

Realización de auditorías por parte de la propia entidad sobre gestión de adquisiciones y contrataciones al año.

Secuencia para la elaboración del sistema de seguimiento del Plan

•Definición de metas e indicadores

Paso 4

• Incorporación de las acciones

anticorrupción en el Plan Operativo

Institucional

Paso 5

•Seguimiento, monitoreo y evaluación

Paso 6


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La meta debe ser entendida como la cuantificación de los objetivos y enumera la magnitud o grado de realización de un objetivo. La meta hace referencia a las preguntas ¿cuánto? y ¿en qué periodo?

El indicador deberá estar focalizado y orientado a “medir aquellos aspectos claves”, para lo cual se debe tener en cuenta los “objetivos o propósitos” de la institución y cuál será su “contribución” en la lucha contra la corrupción.

Los indicadores deben permitir la obtención de información útil para la toma de decisiones y la selección de los mismos debe atender a los siguientes criterios:

Criterios para la elaboración de indicadores

• Capacidad de medir o sistematizar lo que se pretende conocer.

Mensurabilidad

• Capacidad de captar aspectos cualitativos o cuantitativos de las realidades que pretende medir o sistematizar.

Análisis

• Capacidad de expresar lo que se pretende medir.

Relevancia

• Que definan el nivel de factibilidad (posibilidades de éxito) para conseguir la solución de las necesidades.

Factibilidad

• Que son dignos de confianza. Que ofrecen seguridad o buenos resultados. Creíbles, fidedignos, datos fiables.

Fiabilidad

• Que pueden o merecen compararse con alguien o algo.

Comparables

Paso 4: Definición de metas e indicadores


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En ese sentido se deberá elaborar una matriz de indicadores (ver Anexo N° 3) y las fichas técnicas por cada indicador (ver Anexo N° 4). Ejemplo:


Estrategia Acción Indicador Meta

2: Prevención eficaz de la corrupción

2.5. Fortalecer el régimen de

contratación pública

2.5.1 Certificación de los operadores encargados de las compras públicas.

Porcentaje de operadores encargados de las compras públicas certificados

100%

2.5.2 Realización de auditorías por parte de la propia entidad sobre gestión de adquisiciones y contrataciones al año

Número de auditorías sobre la gestión de adquisiciones y contrataciones realizadas

2 por año

• Que emitan datos que permitan ser interpretados.

Interpretables

• Que se acomoden, ajusten o adapten al medio que los rodea.

Adecuación

• Que en conjunto contribuyan al cumplimiento de un accionar u objetivo común.

Coordinación


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Las acciones que se incluyen en el plan institucional anticorrupción deben ser incorporadas en el POI a fin de contar con la asignación presupuestal correspondiente que asegure su cumplimiento.

Se recomienda que la función de seguimiento del cumplimiento del plan sea asumida por la Unidad Orgánica de Planificación y Presupuesto o su equivalente. En el caso de planes de las Comisiones Regionales Anticorrupción, está tarea será asumida por su Secretaría Técnica.

El monitoreo del plan institucional anticorrupción permite identificar posibles incumplimientos o riesgos no identificados inicialmente, con la finalidad de establecer los correctivos necesarios para el cabal cumplimiento de dicho plan.

Los responsables designados por cada institución y los presidentes de las Comisiones Regionales Anticorrupción deberán remitir de manera semestral a la CAN Anticorrupción el informe correspondiente a la evaluación del cumplimiento del plan institucional anticorrupción.

Paso 5: Incorporación de las acciones anticorrupción en el Plan Operativo

Institucional

Paso 6: Seguimiento, monitoreo y evaluación


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ANEXO N° 1

Estructura temática sugerida para el plan institucional anticorrupción Es necesario mantener la siguiente estructura estándar para la elaboración de los planes institucionales anticorrupción:

Introducción 1. Definiciones operacionales

Listado de los principales términos utilizados para la elaboración, implementación y evaluación del plan institucional anticorrupción.


Enumeración de las principales fuentes normativas nacionales e internacionales que sustentan el plan institucional anticorrupción.

3. Diagnóstico Situacional

Análisis situacional de los principales riesgos de corrupción identificados al interior de la entidad. En caso la entidad hubiera implementado un plan similar, se deberá incluir en esta sección la evaluación de cumplimiento de las metas que se propusieron.

4. El Plan institucional anticorrupción: objetivos, estrategias y acciones

Desarrollo de los objetivos, estrategias y acciones que conforman el plan institucional anticorrupción. En esta sección se detallarán las metas, plazos, responsables y fuentes de verificación e indicadores (Matriz de indicadores – Anexo N° 3 y Ficha técnica de indicadores – Anexo N° 4).

5. Seguimiento, monitoreo y evaluación del plan

Desarrollo del sistema interno de seguimiento, monitoreo y evaluación del cumplimiento de metas. Asimismo se deberá señalar los responsables del sistema y del reporte de información semestral.

Anexos


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ANEXO N° 2 Listado de acciones sugeridas para los planes institucionales anticorrupción

•Conformación del Comité de Control Interno.

•Elaboración del diagnóstico de Control Interno.

•Formulación del Plan de Trabajo del Sistema de Control Interno.

Implementación del control interno

•Certificación de los operadores encargados de las compras públicas.

•Realización de auditorías por parte de la propia entidad sobre gestión de adquisiciones y contrataciones al año.

Fortalecimiento del régimen de contrataciones públicas

•Elaboración de guías de promoción de la integridad y ética en el servicio público.

•Elaboración y publicación de informes de rendición de cuentas por parte de los titulares de la entidad.

•Publicación de las Declaraciones Juradas de Ingresos, Bienes y Rentas.

•Publicación de las Declaraciones Juradas de Nepotismo en la página web de la entidad.

•Realización de audiencias públicas periódicas (con énfasis en los Gobiernos Regionales y Locales).

•Implementación de los mecanismos de reconocimiento del cumplimiento de la normatividad de ética y prevención de la corrupción.

Fortalecimiento de los mecanismos que garanticen la integridad pública

•Implementación del Registro de visitas en línea.

•Publicación del listado de funcionarios incluidos en el Fondo de Apoyo Gerencial (FAG) considerando su remuneración.

•Informe de viajes internacionales realizados por altos funcionarios publicados en la página web de la entidad.

•Publica el plan institucional anticorrupción en su página web, así como el reporte de los avances de ejecución del plan.

Promoción de la transparencia y el acceso a la información

•Asignación de personal como soporte técnico a dedicación exclusiva para la Comisión de Procesos Administrativos Disciplinarios.

•Reporte periódico de información sobre los procesos administrativos disciplinarios vinculados a actos de corrupción.

Fortalecimiento de las Comisiones de Procesos Administrativos Disciplinarios


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ANEXO N° 3 MATRIZ DE INDICADORES DEL PLAN INSTITUCIONAL ANTICORRUPCIÓN

Objetivo Específico: Prevención eficaz de la corrupción Estrategia: Fortalecer el régimen de contratación pública

ACCIONES INDICADORES METAS PLAZO FUENTES DE

VERIFICACION UNIDAD

RESPONSABLE

1. Certificación de los operadores encargados de las compras públicas

1.1. Porcentaje de operadores encargados de las compras públicas certificados

100%

I Semestre: 50% II Semestre: 100%

Certificados entregados por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado

Oficina de Administración

2.Realización de auditorías por parte de la propia entidad sobre gestión de adquisiciones y contrataciones al año

2.1. Número de auditorías sobre la gestión de adquisiciones y contrataciones realizadas

2 por año 1 por semestre Informes de auditoría Secretaría General


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ANEXO N° 4 FICHA TÉCNICA DE INDICADORES

OBJETIVO ESPECÍFICO:

Prevención eficaz de la corrupción

ESTRATEGIA: Fortalecer el régimen de contratación pública

ACCIÓN: Certificación de los operadores encargados de las compras pública

META 2 auditorías por año

CONCEPTOS DEFINICIÓN (EJEMPLO)

NOMBRE DEL INDICADOR:

Número de auditorías sobre la gestión de adquisiciones y contrataciones realizadas

OBJETIVO: Evaluar el estado de la gestión de adquisiciones y contrataciones en la entidad.

TIPO DE INDICADOR:

Resultado intermedio - Eficacia

UNIDAD DE MEDICIÓN:

Número

FORMA DE CÁLCULO:

Contabilizar el número de informes de auditoría sobre la gestión de adquisiciones y contrataciones

FUENTE DE VERIFICACIÓN:

Informes de auditoría

FRECUENCIA DE MEDICIÓN:

Semestral

ÁREA RESPONSABLE DEL CUMPLIMIENTO

DE LA META: Secretaría General

RESPONSABLE DEL SISTEMA DE MONITOREO

Oficina General de Administración

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Lineamientos para la formulación de planes institucionales anticorrupción

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