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IMPACTO DE LAS FINANZAS Y DEUDA PBLICA EN MXICOEUDOXIO MORALES
FLORESFORTUNATO CUAMATZIN BONILLAJORGE VZQUEZ
SNCHEZcoordinadores
Arturo Alvarado Nicanor Laura Antonio Mndez
Luis Augusto Chvez MazaFortunato Cuamatzin BonillaJorge Antonio
Jurez Torres
Bernab Lugo NeriaJesuswaldo Martnez Soria
Eudoxio Morales Flores Jorge Vazquez Snchez
Rosa A. Vzquez Snchez
En este libro se incluyen ensayos presentados originalmente en
el seminario denominado Impacto de las Reformas Financieras en
Mxico, realizado en la Facultad de Economa de la BUAP y en el marco
de la Octava Semana de las Finanzas (11 al14 de noviembre de 2013).
Dicho evento, que esta vez cont tam-bin con la colaboracin del
Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF), se avoca
anualmente al anlisis del desen-volvimiento de las finanzas
pblicas, privadas, corporativas y burstiles en los mbitos nacional
e internacional.
De manera especfica, aqu se publican los trabajos reformu-lados
de la Octava Semana, cuando el Seminario se centr en la revisin del
impacto de las finanzas pblicas nacionales; el boom de la deuda
pblica en las entidades federativas; la deu-da y el desarrollo
econmico en Mxico; el ramo 33 del presu-puesto federal en Veracruz
y la asimetra y desigualdad en la distribucin del Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM) entre
los municipios; el rgimen fiscal de PEMEX entre otros temas.
Seguramente el lector interesado encontrar en estos ensa-yos una
fuente para la reflexin e investigacin sobre temas tan relevantes
para el presente y futuro de las finanzas de Mxico.
Cuerpo Acadmico de Economa, Finanzas y SociedadFacultad de
Economa de la BUAP
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IMPACTO DE LAS FINANZAS Y DEUDA PBLICA EN MXICO
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IMPACTO DE LAS FINANZAS Y DEUDA PBLICA EN MXICO
Eudoxio Morales FloresFortunato Cuamatzin Bonilla
Jorge Vzquez SnchezCoordinadores
Arturo Alvarado Nicanor Laura Antonio MndezLuis Augusto Chvez
Maza Fortunato Cuamatzin Bonilla
Jorge Antonio Jurez Torres Bernab Lugo NeriaJesuswaldo Martnez
Soria Eudoxio Morales Flores
Jorge Vzquez Snchez Rosa Adriana Vzquez Snchez
Benemrita Universidad Autnoma de PueblaFacultad de Economa
Ediciones de Educacin y Cultura
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Primera edicin: noviembre 2014
D.R. Arturo Alvarado NicanorD.R. Laura Antonio MndezD.R. Luis
Augusto Chvez MazaD.R. Fortunato Cuamatzin BonillaD.R. Jorge
Antonio Jurez TorresD.R. Bernab Lugo NeriaD.R. Jesuswaldo Martnez
SoriaD.R. Eudoxio Morales Flores D.R. Jorge Vzquez SnchezD.R. Rosa
Adriana Vzquez Snchez
D.R. Benemrita Universidad Autnoma de Puebla Facultad de
EconomaAvenida San Claudio y 22 Sur, s.n. Colonia Jardines de San
Manuel 72570, Puebla, Pue. Tel. (222) 229 55 00 Ext. 7800
D.R. Educacin y Cultura, Asesora y Promocin, S. C.Moras 755-202,
Col. Acacias, Del. Benito Jurez03240, Mxico, D. F., Tel. (55) 1518
1116www.edicioneseyc.com / [email protected] de la Alianza
de Editoriales Mexicanas Independientes
ISBN: 978-607-487-800-4 (BUAP)ISBN: 978-607-8344-10-9 (EEyC)
Diseo editorial y de portada: Abraham Zajid Che
Impreso y hecho en MxicoPrinted and bounded in Mexico
Se prohbe la reproduccin, el registro o la transmisin parcial o
total de esta obra por cualquier medio impreso, mcanico,
fotoqumico, electrnico o cualquier otro existente o por existir,
sin el permiso previo del titular de los derechos
correspondientes.
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NDICE
Prlogo
Recaudacin de contribuciones tradicionales en los municipios de
Oaxaca Luis Augusto Chvez Maza Eudoxio Morales Flores Jorge Vzquez
Snchez
El boom de deuda pblica en las entidades federativas
JesuswaldoMartnezSoria Luis Augusto Chvez Maza Fortunato Cuamatzin
Bonilla
El ramo 33 del presupuesto federal en Veracruz: asimetra y
desigualdad en la distribucin del faism entre los municipios
veracruzanos, aos 2000, 2005 y 2010 Eudoxio Morales Flores Jorge
Antonio Jurez Torres Fortunato Cuamatzin Bonilla
La deuda pblica y el desarrollo econmico en mxico. Algunos
antecedentes histricos Fortunato Cuamatzin Bonilla
JesuswaldoMartnezSoria
9
11
33
53
99
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Poltica de deuda pblica e integracin financiera de Mxico a los
mercados internacionales de capital Jorge Vzquez Snchez Eudoxio
Morales Flores Rosa Adriana Vzquez Snchez Laura Antonio Mndez
Relacin entre la recaudacin del impuesto al valor agregado
(iva), sus tasas impositivas y el crecimiento de la economa
mexicana: 1980-2011 Bernab Lugo Neria Eudoxio Morales Flores Arturo
Alvarado Nicanor
Exceso del rgimen fiscal de pemex como causa de su dficit
financiero: 2009 a 2011 Bernab Lugo Neria Eudoxio Morales Flores
Arturo Alvarado Nicanor
Autores
125
147
169
193
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PRLOGO
Este libro contiene las ponencias ya reformuladas que se
presentaron en el Seminario de la Octava Semana de Finanzas, que se
realiz del 11 al 14 de Noviembre del 2013 en la Facultad de Economa
de la BUAP. Dicho semi-nario, denominado Impacto de las Reformas
Financieras en Mxico, cont con el apoyo de los cuerpos acadmicos
Finanzas, Economa y Sociedad y Anlisis Econmico de la Facultad de
Economa de la BUAP, as como con la colaboracin del Instituto
Mexicano de Ejecutivos de Finanzas (IMEF) en su captulo
Universitario, Grupo BUAP.
El nmero 8 de la Semana de Finanzas, se dedic a revisar el
desen-volvimiento de las finanzas pblicas, privadas, corporativas y
burstiles, en el mbito nacional e internacional. En ese ao 2013 nos
dedicamos a tratar especficamente temas como los siguientes: el
impacto de las fi-nanzas pblicas nacionales; el boom de la deuda
pblica en las entidades federativas; la deuda y el desarrollo
econmico en Mxico; el ramo 33 del Presupuesto Federal en Veracruz,
que se poda tomar como ejemplo para otros estados, y la asimetra y
desigualdad en la distribucin del FAISM entre los municipios.
Los ensayos que aqui se presentan son resultado de los trabajos
del cuerpo acadmico de Finanzas, Economa y Sociedad, y su
publicacin fue posible gracias al apoyo financiero de la Direccin
General de Planea-cin Institucional hacia los programas de los
cuerpos acadmicos en con-
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10 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
solidacin, para publicar sus resultados de investigacin y el
trabajo que se realiza a nivel colegiado con estudiantes de
licenciatura y doctorado.
Expreso mi agradecimiento sincero a las estudiantes Mara Eugenia
Ve-negas Aguila y Laura Julin Mrquez, del doctorado y de la
licenciatura en Finanzas respectivamente, por su colaboracin y
apoyo invertido en las ac-tividades del cuerpo acadmico y del
CEDES; fianalmente, quiro agradecer de manera especial al Mtro. Jos
Alejandro Snchez Lozano su participa-cin como colaborador externo
del cuerpo acadmico.
Dr. Eudoxio Morales Flores Puebla de Zaragoza, febrero del
2014.
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RECAUDACIN DE CONTRIBUCIONES TRADICIONALES EN LOS MUNICIPIOS DE
OAXACA
Luis Augusto Chvez MazaEudoxio Morales FloresJorge Vzquez
Snchez
Introduccin
El estado de Oaxaca contiene una gran cantidad de municipios
indgenas, stos en su mayora preocupan por su grandes rezagos
sociales y econmi-cos (PNUD, 2005). Esa preocupacin nos invita a
considerar distintos dis-positivos por los cuales es factible
mejorar la provisin de bienes de inters colectivo. Al da de hoy,
los dispositivos de mayor importancia en trminos de recursos son
las transferencias, financieras o tecnolgicas, del gobier-no
federal a grupos civiles organizados o gobiernos municipales. Ms,
el xito de tales prcticas es insuficiente para paliar los graves
problemas, ver Reyes (2006), y a raz la crisis fiscal del gobierno
federal, la prctica de traspasos resulta, en un futuro,
econmicamente insostenible. En lugar de transferencias, como
alternativas de financiamiento se encuentran el autofinanciamiento
o cofinanciamiento de los bienes, las cuales implican recaudar
recursos de los beneficiados y financiar parte del desarrollo con
los propios recursos de los municipios.
La tarea de recaudacin es complicada en municipios con rezagos
socia-les y econmicos, los recursos son en extremo limitados y
existe una ten-dencia natural a evadir las obligaciones. Ms,
conforme a diversos estudios etnogrficos y monogrficos, Aguirre
(1991), Barabas (2003), Daz (2003) y Franco (2003), los municipios
indgenas cuentan con tipos de contribucio-
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12 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
nes tradicionales, a nivel local y municipal, conocidos como
tequio, faena o trabajo comunitario. Se piensa incluso que esa
forma de contribuciones se provee de manera sub-ptima. En la
prctica, algunos municipios ind-genas sostienen este sistema
tradicional de contribuciones pero en otro ha desaparecido o est
por desaparecer.
Si bien, los trabajos etnogrficos han logrado registrar e
interpretar el contexto en que se desarrolla este tipo de
relaciones recprocas entre ayuntamiento y contribuyentes, todava
queda un gran camino para en-tender las condiciones que deben
prevalecer para el xito de este tipo de contribuciones.
Si logramos entender, as como cuantificar las dinmicas sociales
y econmicas que envuelven a las contribuciones tradicionales, podrn
plantearse mecanismos de recaudacin para la provisin de bienes que
tanto hacen falta en esos municipios. En particular, este escrito
plantea el siguiente cuestionamiento: Por qu algunos municipios
cobran contri-buciones tradicionales y otros no lo hacen? Existe,
en la teora de provi-sin de bienes pblicos, cuatro mbitos que deben
considerarse para que exista reciprocidad en un sistema de
contribuciones, reciprocidad entre el recaudador y el
contribuyente, grupos pequeos, y que esos grupos, com-partan
intereses y equidad econmica y social. Esos mbitos son
consi-derados durante el tratamiento cuantitativo de este documento
como los factores explicativos del cobro de contribuciones
tradicionales. Con base en los resultados, se encuentra que los
municipios propensos a contar con un sistema contributivo
tradicional son aquellos que estn dispersos en comunidades menores
a 5 mil habitantes, con baja desigualdad en acceso a la educacin y
con ayuntamientos, comparativamente, medido como el gasto en obra
pblica.
El documento est conformado de la siguiente forma, en las
siguientes secciones se expone el modelo de gobierno y sistema de
contribuciones tra-dicional. Posteriormente, algunos argumentos
discutidos por la teora eco-nmica de bienes pblicos son explicados
y contextualizados a inters del tema revisado. Ms adelante, se
describen las variables y la operacin que de ellas se hizo para
construir el modelo estadstico. Al final, la interpretacin
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13recaudacin de contribuciones tradicionales...
de los resultados y reflexiones sobre el mecanismo de
contribucin tradicio-nal son expuestas. Las reflexiones finales
plantean nuevas preguntas, retos metodolgicos y tericos que faltan
por desarrollar para construir una polti-ca de recaudacin en
municipios tradicionales indgenas.
1. Un modelo de gobierno indgena en Mxico
Debemos precisar, no existe una forma nica de gobierno
tradicional ind-gena, hay (eso s) arreglos institucionales,
formales e informales, concretos que atienden y organizan la accin
colectiva de manera similar en las comu-nidades indgenas. En ese
sentido, con la intencin de simplificar e identifi-car los
elementos de nuestro inters se expone la siguiente taxonoma del
gobierno tradicional indgena municipal. Dicha taxonoma
probablemente se adapte mejor a los municipios indgenas ubicados en
la zona de la regin denominada como Mesoamrica, como seala
Florescano (1997).
Conforme a los autores Aguirre (1991), Celestino (2004),
Navarrete (2004) y Prez (2005), el gobierno en municipios indgenas
est conforma-do por un conjunto de instituciones que entrelazan
jerarquas polticas y religiosas, concebidas como una estructura
unificada y piramidal (Ce-lestino, 2004: 54). Esa estructura tiene
su rgano de representacin mxi-mo en la asamblea comunitaria. En
ella se exponen y deciden, mediante mecanismos de votacin, los
problemas que deben colocarse en la agenda gubernamental; asimismo,
este rgano elige a las autoridades polticas y tambin a las
autoridades religiosas del municipio. La asamblea comunita-ria est
conformada por los miembros del municipio que cuentan con una
herencia patrimonial, sostiene una familia, trabaja en las labores
comu-nitarias, paga sus contribuciones tradicionales y asiste a las
reuniones de asamblea, ver Prez (2005: 32).
El consejo de principales (o de ancianos), como institucin del
gobier-no indgena, se encarga de orientar y sugerir a las
autoridades polticas y religiosas, mas, la sesin del consejo est en
funcin de la necesidad de las mismas autoridades (Lpez, 2005: 45).
En algunos municipios, como
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14 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
lo sugiere Navarrete (2008), el consejo de principales puede
convocar y dirigir la asamblea comunitaria. Por lo general, el
consejo de principales est integrado por miembros de la comunidad
que han desempeado los cargos, polticos y religiosos, de mayor
jerarqua.
Por debajo de la asamblea comunitaria y el consejo de ancianos,
tra-dicionalmente, se encuentran las autoridades municipales y
agrarias. Las autoridades municipales (ayuntamientos) y agrarias
(comisariado ejidal) responden a la poltica administrativa de los
gobiernos estatal y federal, y no cuentan con la legitimidad para
tomar decisiones en el uso de los recursos financieros, vase a Prez
(2007). Cada propuesta de accin del ayuntamiento debe presentarse,
discutirse y aceptarse en asamblea. El representante estatal de la
comunidad, entre otras cosas, debe conocer el lenguaje de ambas
entidades, mantenerse en ambas fronteras sin des-conocer a ninguna,
defender la propia identidad y realizar todos aquellos actos que
sean de beneficio comn. (Franco, 2003: 562). Todos los car-gos se
asignan mediante mecanismos de eleccin, en el ayuntamiento los
cargos son presidente municipal, regidores y sndico; en el caso de
la autoridad agraria se elige a un comisario ejidal. El presidente
municipal es el representante del municipio ante los funcionarios y
autoridades del gobierno estatal y federal. Para realizar las
tareas administrativas el pre-sidente se apoya de los regidores, a
quienes se les delega una funcin especfica dentro del ayuntamiento,
tesorera municipal, obra pblica, servicios pblicos, seguridad
pblica, entre otros. Por su parte, el sndi-co es la autoridad de
primera instancia para impartir justicia comunita-ria, cuando el
asunto es complicado, la asamblea funge como autoridad definitoria
en la imparticin de justicia. El caso del comisario ejidal, su
tarea consiste en representar al municipio ante autoridades
administra-tivas del gobierno superior en materia agrcola y adems
es autoridad de primera instancia para impartir justicia en materia
agraria, cuando surjan conflictos sobre los derechos de uso y
propiedad de tierras de cultivo y reas naturales.
En el mbito religioso, las autoridades principales son los
mayordomos y los fiscales del templo, tambin stos son electos en
asamblea. El fiscal del
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15recaudacin de contribuciones tradicionales...
templo tiene a su cargo la responsabilidad de preservar los
bienes materia-les del templo o los templos. El cargo de mayordomos
puede ser asumido de manera personal o en gremio, el nmero de
mayordomas depende del nmero de santos a los que se rinde culto en
el municipio. El mayordomo se encarga de organizar, patrocinar las
fiestas y rituales ceremoniales de la comunidad. Para realizar sus
tareas, las autoridades reciben apoyo de participantes de apoyo
(rezanderos, msicos, topiles, entre otros), vase a Celestino (2004)
y a Prez (2005).
En general, la duracin en el cargo oscila entre un ao y tres,
durante l los funcionarios no son retribuidos monetariamente, pero,
Mientras ms trabajo, compromiso y riquezas estn dispuestos a
contribuir para el desempeo de su cargo, mayor ser el respeto y el
prestigio que ganarn dentro de su comunidad (Navarrete, 2007: 32).
Para ascender en la jerar-qua poltico-religiosa de la comunidad,
los interesados deben desempear sus cargos conforme a las
costumbres, alternando entre cargos polticos y religiosos. En esta
estructura, los miembros de la comunidad comienzan por ocupar los
cargos ms bajos de la jerarqua (topiles), hasta llegar a los cargos
de mayor rango (mayordomos y presidente municipal), (Celesti-no,
2004: 46). En caso de que una autoridad o un comunero se comporte
indebidamente, los deudores de dones junto con su familia son
social-mente sancionados de acuerdo con la gravedad del
incumplimiento, con: la vergenza pblica, la exclusin, la prdida de
prestigio, el veto para los cargos polticos y religiosos, la mala
suerte, la enfermedad y la muerte (Barabas, 2005: 41).
2. Formas de contribuciones tradicionales en municipios
indgenas
De acuerdo a Barabas (2005), los miembros de la comunidad estn
obliga-dos a ocupar cargos polticos y religiosos, as tambin, los
miembros de la comunidad, sin cargo, son convocados a ofrecer ayuda
a las autoridades. Dado que las autoridades dedican su esfuerzo
exclusivo en atender las ac-tividades de su cargo en forma
gratuita, los muncipes compensan a sus
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16 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
autoridades de manera diferida, con reconocimiento y trabajo, en
mano de obra o bienes, siempre y cuando medie el buen desempeo. En
forma ms extensa, las autoridades y muncipes interactan para la
provisin de bienes colectivos, Barabas (2005) denomina este tipo de
relaciones como, reciprocidad en el mbito pblico y en los rituales
colectivos. En esos in-tercambios, las autoridades mencionadas
cuentan con legitimidad para re-querir contribuciones monetarias,
en especie y/o en mano de obra.
En los intercambios por reciprocidad en los rituales colectivos,
como seala Barabas (2005), el mayordomo convoca a las familias
vecinas para ayudar en el desarrollo del ceremonial, tal ayuda
puede entregarse en mano de obra, en bienes o en dinero. Por
ejemplo, Norman (1962) seala que en Soteapan, un municipio de
Veracruz, el mayordomo con ayuda de algunos topiles cargan la
imagen del santo, tocando las puertas de todos los vecinos con la
intencin de recibir las contribuciones, en especie, dine-ro o con
la intencin de asignar los cargos auxiliares (msicos, artesanos,
entre otros). En ese mismo municipio, a pesar de las
contribuciones, el mayordomo debe absorber la mayor parte de los
costos del evento. Otro ejemplo, de acuerdo con el estudio de
Cancian (1990), en Zinacantn Chia-pas, en 1960 un mayordomo poda
gastar en un ao de ejercer su cargo el equivalente a lo ganado en
10 de trabajo.
En el caso de intercambios por reciprocidad en el mbito pblico,
las autoridades del ayuntamiento y agrarios convocan a los muncipes
a ofre-cer trabajo comunitario, tambin es conocido como tequio,
faena o fatiga. En los trabajos comunitarios, todos los adultos
deben realizar trabajos para la construccin o mantenimiento de
obras de beneficio general, como la construccin de caminos,
edificios pblicos, obras de drenaje y electrifi-cacin, clnicas e
iglesias y capillas, de acuerdo con un sistema de turnos
(Navarrete, 2004: 62). En caso de que un comunero evada su
responsabili-dad, por medio del sndico, vigilante de los comuneros,
castiga a quienes no quieren cumplir con el trabajo colectivo, sea
multndolos, quitndoles sus tierras comunitarias o incluso
expulsndolos del pueblo (Navarrete, 2004). En el caso de las
autoridades agrarias, el comisariado de bienes co-munales cuenta
con un comisario que cobra a cada individuo la parte que
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17recaudacin de contribuciones tradicionales...
le corresponde de acuerdo con el padrn de ciudadanos de la
comunidad y publicita el estado de cuentas que se guarda en la caja
de la comunidad.
Debe resaltarse que las contribuciones en intercambios por
reciproci-dad son dirigidas al financiamiento de obras especficas,
un comunero sabe hacia qu obra est destinada sus recursos. Lo
anterior se menciona ya que existe la figura de contribucin
impositiva, en este tipo intercambios, el ayuntamiento recauda
recursos monetarios va impuestos. De acuerdo a Segob (1985), el
impuesto predial es el ms recurrente. En este tipo de
contribuciones, el comunero desconoce el uso futuro de sus recursos
y en caso de no cumplir con el pago los servicios administrativos a
cargo del ayuntamiento no se proveen, ver a Franco (2003).
3. Teora para la provisin de bienes pblicos
Para este enfoque el problema de provisin de bienes pblicos,
bienes ca-racterizados por no rivalidad y no exclusin en el
consumo, surge cuando la colectividad actuando en pro de maximizar
sus intereses personales elude, en alguna medida, el pago de
contribuciones, vase a Hardin (1968) y a Ostrom (2000). Por
consiguiente, como dice Marwell y Ames (1979), una comunidad que
establece contribuciones a sus miembros para la provisin de un bien
pblico, pero, sin asignar castigos a los evasores tender a
dis-frutar de niveles sub-ptimos de ese bien. Adicionalmente, Olson
(1971) arga que el problema de provisin sub-ptima permanecera a
menos que el nmero de individuos en el grupo fuese pequeo, o, a
menos que existan mecanismos especiales de coercin a los individuos
que actuaran en contra del inters comn. Segn Olson (1971), el tamao
del grupo im-porta en el problema de provisin porque el costo de
oportunidad de no participar, en trminos de efectividad perdida por
el grupo, es mayor en grupos pequeos que en grupos grandes. Por
otro lado, como seala Aya-la (1996) en grupos que defienden
intereses con rentas elevadas podrn soportar el costo de
participacin. En efecto, los grupos que representan grupos pequeos
con intereses de renta elevada cuenten con mayor dis-
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18 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
posicin en actuar en beneficio comn en comparacin de aquellos
grupos grandes y de rentas bajas.
Keser y van Winden (2000) resaltan que los individuos suelen
cooperar en la provisin de bienes pblicos, sin la necesidad de
sanciones, cuan-do los integrantes del grupo interactan
repetidamente. En lnea con el principio de reciprocidad de Axelrod
(1984), los individuos que enfrentan reiteradamente dilemas de
accin colectiva suelen ser actores recprocos, quienes observan el
comportamiento de los otros para tomar su decisin, entonces, los
individuos decidirn cooperar si en el juego previo hubo cooperacin
y no lo harn cuando en el juego previo no hubo coopera-cin. Es
decir, en juegos de accin colectiva repetidos de manera finita,
durante los primeros periodos del juego los individuos cooperarn y,
a medida que el juego avanza, la cooperacin se sostendr hasta que
algn jugador decida desviarse. Sin embargo, dicha hiptesis parte de
conside-rar que los individuos involucrados estn informados sobre
las acciones de los otros. En otras palabras, la colaboracin para
proveer bienes p-blicos aumenta cuando las experiencias anteriores
han sido exitosas y la informacin, sobre las contribuciones
realizadas por los individuos, es de conocimiento comn.
Ostrom (2000) seala que las instituciones de colaboracin ayudan
a solventar las ineficiencias de provisin de bienes. En particular,
plantea un grupo con intereses heterogneos, unos disfrutan con
mayor intensidad la provisin de un bien que otros, donde la
colaboracin en la provisin se presenta si existen mecanismos de
compensacin. Para que ello ocurra, es necesario que el grupo
colabore en una primera etapa del juego, y, que los beneficiados en
la primera ronda estn dispuestos a colaborar en los prxi-mos
periodos, as sucesivamente. Si bien este mecanismo de colaboracin
es semejante al mecanismo de reciprocidad de Axelrod (1984), la
aporta-cin de Ostrom radica en hacer explcito que los individuos
estn dispues-tos a sacrificarse en unos periodos del juego, pues
creen que en periodos posteriores sern compensados. Tambin Ostrom
(2000) lo seala, para sostener los mecanismos de compensacin es
necesario complementarlo con sanciones a quienes no colaboran.
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19recaudacin de contribuciones tradicionales...
El papel de las sanciones es importante para sostener la
colaboracin entre los miembros del grupo. Para que las sanciones
sirvan como instru-mento de colaboracin, stas deben asociarse
positivamente con el dao social y, principalmente, deben imponerse
sin privilegios, ver Sefton et al. (2007). Por otra parte, Miguel y
Gugerty (2004) distinguen dos tipos de sanciones, las sanciones
monetarias asignadas por el recaudador y las sanciones sociales. Si
bien, ambos tipos de sanciones son importantes, las sanciones
sociales son efectivas cuando los grupos son pequeos y existe
informacin comn sobre las acciones de los otros, ya que, en ellos
existen mayores posibilidades de que los evasores interacten, en
diversos contex-tos, con el resto del grupo.
Por medio de mtodos experimentales se ha demostrado que los
indi-viduos estn dispuestos a contribuir entre 40% y 60% de su
dotacin inicial para la provisin de un bien pblico. En experimentos
con horizonte fini-to y sin sanciones se estima que la disposicin a
contribuir disminuye en cada periodo y tiende a cero
contribuciones. En tanto, durante experimentos de bienes pblicos
con sanciones se calcula que los grupos con sanciones contribuyen
ms que los grupos sin sanciones; es ms, en grupos donde se permite
las sanciones sociales la tasa de contribucin es mayor. Cuando la
estructura del experimento lo permite, los grupos que interactan
cara a cara con informacin completa sobre sanciones y evasores
tienden a mayor cooperacin a medida que el horizonte del juego
progresa. Otros experimen-tos sealan que cuando el trato es
desigual, en distribucin de los benefi-cios y asignacin de las
sanciones, la proporcin de cumplimiento disminuye rpidamente. Para
verificar los resultados anotados referirse a Sefton et al. (2007),
Killingback et al. (2006), Sethi y Somathan (2006), Agrawal (2003)
y Ostrom (2000).
Al parecer, existe consenso en que la contribucin para bienes
pblicos mejora cuando el grupo es pequeo y los intereses son
homogneos, la dis-tribucin de los costos es socialmente justo, se
cuenta con experiencias favo-rables, la desigualdad econmica y
material es baja, existen antecedentes de relaciones recprocas en
el grupo, las sanciones son graduales al dao y los individuos tiene
la posibilidad de identificar y castigar a los evasores.
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20 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
4. Los municipios con sistema de contribucin tradicional1
Ya expuesta la descripcin de gobierno y el sistema de
contribucin tradi-cional, asimismo, estn escritos algunos elementos
tericos para el anlisis procede el trabajo emprico. Durante el
trabajo emprico la unidad de an-lisis son los municipios del estado
de Oaxaca, el cual goza de un conjunto de instituciones formales
que hacen sencillo la identificacin de municipios con gobierno
tradicional. En consecuencia, toca exhibir los criterios segui-dos
para la construccin de la tipologa de municipios.
El estado de Oaxaca est conformado por 570 municipios, en l se
ubican el 46.9% de los 662 municipios indgenas del pas. En un
principio, esperba-mos que el nivel de indigenismo estuviera
asociado con el cobro de contribu-ciones tradicionales conocida
como trabajo comunitario pero esa relacin, como veremos, no es
absoluta. Adicionalmente, Oaxaca es la nica entidad que ha
reconocido constitucionalmente, asentado en los artculos 25, 29 y
98 de la Constitucin local, la eleccin de autoridades municipales
mediante mecanismos de derecho consuetudinario conocido, tambin,
usos y costum-bres. Durante las ltimas elecciones de 2010 en el
estado, 418 municipios del estado optaron por realizar sus
elecciones mediante usos y costumbres.
En 2004 se aplic la Encuesta Nacional de Gobiernos Municipales
desarrollada por SEDESOL, la pregunta 68-6, planteaba lo siguiente:
La ciudadana participa en la definicin de acciones a travs de
organizacin tradicional? (vg. tequio); las respuestas permitidas
eran: s, no o no con-test. Afirmativamente respondieron 267
municipios del estado y el 82% son municipios de usos y costumbres.
Es decir, con base en la informacin revisada, los municipios con
elecciones de partidos todava sostienen con-tribuciones
tradicionales y no todos los municipios de usos y costumbres cobran
contribuciones tradicionales. Considerando lo anterior, tres
tipos
1Los datos financieros y demogrficos fueron estimados con base
en la informacin disponible en los registros administrativos de las
finanzas pblicas municipales y del Censo de Poblacin del 2005,
disponible en la base interactiva de datos del INEGI, resguardada
en su pgina electrnica: www.inegi.org.mx.
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21recaudacin de contribuciones tradicionales...
de municipios se sostienen para este trabajo, el municipio
promedio del estado, el municipio que cobra tequio y el municipio
que no cobra tequio. Secundariamente, por considerarlo relevante y
a manera de referencia, anotaremos algunos estadsticos de los 36
municipios que en el estado no cobran la contribucin tradicional ni
cobran impuestos prediales.
Los indicadores a revisar estn anotados en la tabla 1.
Caracterizando a los municipios que cobran tequio relativo a los
municipios que no lo hacen podemos sealar lo siguiente. Los
municipios que cobran tequio son peque-os en poblacin (3,935
habitantes), altamente dispersa, 96.2% de la pobla-cin vive en
localidades de menos de 5 mil habitantes, y; la mayor parte de su
poblacin habla una lengua indgena. En lo econmico, su nivel de
ingreso per cpita es menor (PNUD, 2005) ($22,700 contra $25,300 ) y
la mayor par-te de la poblacin ocupada labora en actividades del
sector primario. Finan-cieramente, los ayuntamientos realizan el
mismo nivel de esfuerzo fiscal, el porcentaje de recaudacin
realizada contra la potencial es semejante, aun-que, el nivel de
recaudacin por vivienda es menor ($49 contra $57).
La comparacin entre los municipios de Oaxaca que no cobran ningn
tipo de contribuciones contra el resto de los municipios de la
entidad nos ofrece la siguiente perspectiva. Los municipios que no
cobran contribuciones cuen-tan con una poblacin por encima de la
media estatal y el porcentaje de la poblacin que vive en
localidades de 5 mil habitantes es menor a la media estatal. Por
otra lado, son municipios con alta presencia indgena y los ms bajos
niveles de ingreso per cpita, mayor porcentaje de viviendas con
piso de tierra y baja emigracin que enva remesas a sus hogares de
origen. Debemos sealar que los municipios que no cobran, brindan
indicadores de alto nivel de conciliaciones presentadas ante la
Procuradura Agraria per cpita y alto grado de desigualdad en acceso
a la educacin (ndice de gini de escolaridad igual a 0.45 contra el
ndice medio estatal de 0.43); el reemplazo etno-lingstico es el ms
alto entre los municipios de Oaxaca. Estos municipios, los que no
cobran, al parecer son municipios con alta desintegracin social,
conflictos por los de-rechos de la tierra, alta desigualdad
material y prdida relativa de identidad cultural; en sntesis,
enfrentan un ambiente adverso para la organizacin y el apoyo mutuo
que fortalezca el sistema de contribuciones tradicionales.
-
22 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
5. El modelo
Para responder nuestra pregunta inicial, por qu algunos
municipios co-bran contribuciones tradicionales y otros no lo
hacen? Se decidi plantear la siguiente relacin de variables. La
variable dependiente es binaria, es igual a cero si el municipio
cobra tequio e igual a uno si el municipio no co-bra tequio. Las
variables independientes se exponen por mbito, conforme a la
literatura revisada, los grupos tienden a contribuir para la
provisin de bienes pblicos si, el grupo es pequeo, los intereses
son homogneos, la desigualdad material es baja y las experiencias
anteriores exitosas. Las variables dependientes se operan de la
siguiente forma: Los indicadores para medir el tamao del grupo son,
poblacin total en el municipio y por-centaje de la poblacin que
vive en localidades de menos de 5 mil habitan-tes. La homogeneidad
de intereses se mide con los siguientes indicadores, porcentaje de
poblacin habla una lengua indgena, ndice de reemplazo
etno-lingstico, porcentaje de la poblacin ocupada que labora en
activi-dades del sector primario. La desigualdad econmica y
material se mide con el ingreso per cpita, el ndice de gini de
escolaridad y el porcentaje de viviendas con piso de tierra. La
experiencia exitosa previa se mide con el promedio de gasto pblico
realizado por el ayuntamiento.
Se espera que los resultados sostengan las siguientes
relaciones: Cuan-do el nmero de habitantes aumenta y la dispersin
de la poblacin dis-minuye, la probabilidad de contribuir en
mecanismos tradicionales dismi-nuye. Tericamente se espera que
grupos con intereses homogneos sean susceptibles a mayor
colaboracin, entonces, la probabilidad de organizar tequio aumenta
en municipios de mayor presencia indgena y expansin de la tradicin
oral, as como, en municipios donde la mayor parte de la poblacin
dedica su fuerza en labores agrcolas y ganaderas. Se dice, en la
literatura, la disposicin a cooperar aumenta en municipios con baja
con-centracin de la riqueza material; la concentracin la medimos
con el n-dice Gini de escolaridad y el porcentaje de viviendas en
el municipio con piso de tierra, alternativamente, cuando el
ingreso per cpita crece espera-mos mayor probabilidad de que el
municipio ofrezca tequio. En el mbito
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23recaudacin de contribuciones tradicionales...
de experiencias exitosas anteriores consideramos que mayor
inversin en obra pblica, efectuada por el ayuntamiento, mayor
posibilidad de tequio organizado por el ayuntamiento.
Otras variables no discutidas pero que son empleadas para
argumentar el problema de recaudacin de los ayuntamientos son,
pereza fiscal y ca-pacidad administrativa. Pereza fiscal refiere al
mecanismo inhibidor de la recaudacin en los ayuntamientos derivado
por las trasferencias federales y estatales, ver Sour (). En tanto,
la capacidad refiere que los gobiernos municipales con mayor
capital humano y material son ms proclives a re-caudar ms impuestos
en nuestro caso a cobrar tequio, ver Cabrero (). La variable pereza
fiscal la medimos como el peso de las transferencias relati-vo al
ingreso total del ayuntamiento expresado en trminos porcentuales,
la capacidad del ayuntamiento se mide por el grado de escolaridad
del te-sorero municipal y con el porcentaje de recaudacin efectiva
respecto a la recaudacin potencial.
El modelo escribe abajo, cabe mencionar, la estimacin de los
coefi-cientes del modelo logstico binario se realiza con el mtodo
de mxima verosimilitud. Los resultados se anotan en la tabla 3.
donde:
p, es la probabilidad de que el ayuntamiento no cobre
tequio,1-p, es la probabilidad de que el ayuntamiento cobre tequio,
Loc, porcentaje de la poblacin que vive en localidades de menos de
5 mil habitantes,
Ind, porcentaje de la poblacin que habla una lengua indgena,Re,
ndice de reeemplazo etno-lingstico,Agro, porcentaje de la poblacin
ocupada que labora en el sector primario, Conf, nmero de conflictos
agrarios presentados ante la Procuradura Agraria per cpita en el
municipio,
-
24 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
Ing, ingreso per cpita,Esc, ndice Gini de escolaridad, Tierra,
porcentaje de viviendas con piso de tierra,Obra, gasto en obra per
cpita promedio en el periodo,Trans, porcentaje de ingresos del
ayuntamiento proveniente de las transfrencias, Teso, escolaridad
del tesorero, Recau, Porcentaje de recaudacin efectiva.
De acuerdo a los datos, los coeficientes significativos son los
asociados a las variables loc, esc y obra. Entonces, a medida que
la poblacin se concen-tra en grupos de localidades menores a 5 mil
habitantes, la probabilidad de no dar tequio disminuye. En el caso
del coeficiente asociado de obra, ste in-dica que cuando la
inversin en obra pblica crece la probabilidad de no dar tequio
tambin disminuye. Pero en otro sentido, cuando la concentracin de
acceso a la educacin crece la probabilidad de no dar tequio aumenta
de manera importante. En sntesis, los municipios tienen mayor xito
en dar tequio en el mbito pblico, en una relacin contribuyente
gobierno munici-pal, cuando la poblacin est dispersa en localidades
pequeas, es decir los grupos son pequeos; el acceso a la educacin
es equitativo o la desigualdad en el grupo es baja, y; el
ayuntamiento, comparativamente, gasta una fuerte cantidad de
recursos en obra pblica, es decir, la relacin
contribuyentes-gobierno municipal es recproca desde periodos
anteriores.
Conclusiones
Con la evidencia estimada se cuenta con los elementos para
aseverar lo siguiente: Si bien es una fuerte asociacin entre habla
indgena, gobier-nos electos por usos y costumbres y tequio, no es
adecuado afirmar que los municipios con gran poblacin mestiza y
gobiernos constitucionales no practican sistemas de contribuciones
tradicionales. Mostramos evidencia emprica que permiten aseverar
estadsticamente que muchos de los mu-nicipios que cuentan con
tequio estn conformados, en su gran mayora,
-
25recaudacin de contribuciones tradicionales...
por localidades menores a 5 mil habitantes; sabemos tambin que
la des-igualdad en acceso a la educacin en el grupo es fuente de
rompimiento de las relaciones pblicas de contribucin tradicional,
y, los municipios que relativamente invierten grandes cantidades en
obra pblica tambin cuen-tan con mayores posibilidades de sostener
contribuciones tradicionales.
Por desgracia no logramos comprobar si la homogeneidad de los
inte-reses influye sobre los mecanismos de contribucin tradicional,
al parecer es necesario mejorar la operacin de las variables.
Consideramos que ese aspecto podra mejorarse mediante entrevistas a
contribuyentes y recau-dadores sobre un acto de tequio en
particular, pues en realidad los inte-reses tienden a definirse al
momento en que se plantea la definicin y el diseo de la accin
pblica. Otros aspectos no incorporados dentro del anlisis pero que
son ampliamente considerados en la literatura de provi-sin de
bienes pblicos son el papel de las sanciones, la distribucin de los
costos y beneficios. Aquella informacin debe colectarse desde los
propios municipios mediante estrategias de investigacin etnogrfica
o mediante ejercicios experimentales. Al da de hoy, los trabajos
etnolgicos se con-centran en entender el sistema de la vida pblica,
la relacin entre con-tribuyente y recaudador es una pequea parte de
ese sistema y, en esos trabajos, merece poca atencin. En tanto, los
mtodos experimentales, si bien han generado resultados importantes,
todava es una estrategia de investigacin poco explotada en
Mxico.
Los retos no slo son metodolgicos, adicionalmente deben
enfrentar-se desafos de carcter fundamental. Todava falta disear
teora aplicada al problema especfico de las contribuciones
tradicionales que tenga por fin identificar con claridad los
mecanismos causales que influyen positi-vamente en la colaboracin.
Al conocer esos factores, debemos abordar los siguientes
cuestionamientos, es eficiente fomentar este tipo de
con-tribuciones?, quin debe fomentarlas? Los cuestionamientos
sirvan para alimentar las futuras investigaciones sobre este tema
que debe importar por sus implicaciones sobre el financiamiento del
desarrollo de las comu-nidades indgenas, as como dar luz sobre
mecanismos de contribucin que pueden aplicarse en zonas urbanas a
un nivel de grupos pequeos.
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26 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
ANEXOS
Tabla 1
Indicadores para los cuatro tipos de municipios
Concepto TequioNo
tequioMedia estatal
No cobran
Nmero de conciliaciones de conflictos agrarios promovidos
ante
la Procuradura Agraria, acumulado de 1997 a 2009
(Procuradura Agraria)
55.4 88.3 70.6 79.3
Poblacin (CONAPO, 2005) 3935 8379 6152 6473
Porcentaje de la poblacin que vive en localidades de menos
de
5 mil habitantes (CONAPO, 2005)96.2 85.3 91.2 89.5
Porcentaje de poblacin indgena (CONAPO, 2005) 56.8 42.7 49.9
67.8
Porcentaje de hogares en viviendas con piso de tierra (CONAPO,
2005) 46.8 39.8 43.6 51.2
Ingreso promedio per cpita anual ajustado en pesos (PNUD, 2005)
22702 25368 23884 19335
Escolaridad del tesorero (ENPM, 2004) 5.0 5.8 5.4 4.9
Porcentaje de hogares que reciben remesas de
Estados Unidos (INEGI, 2000)6.4 6.5 6.3 5.7
ndice de gini de escolaridad (INEE, 2000) 0.436 0.438 0.439
0.455
Porcentaje de poblacin ocupada en el sector primario (INEGI,
2000) 62.3 56.2 59.6 63.9
Predial por vivienda a pesos de 2004 (INEGI, 2000-2007) 49.5
57.3 57.3
Esfuerzo fiscal 2005 = (ingreso predial per cpita/ingreso per
cpita) 0.20 0.22 0.20
Promedio de inversin en obra pblica per cpita (INEGI, 2000-2007)
690 599 644 672
Promedio de transferencia por aportaciones per cpita
(INEGI, 2000-2007)874 781 830 824
ndice de reemplazo etnolingstico (CDI, 2005) -0.39 -0.70 -0.52
-0.02
Ingreso por impuesto predial como porcentaje de los
ingresos propios (INEGI, 2000-2007)82.5 67.4 80.3
Conciliaciones agraria per cpita = (Conciliaciones/Poblacin)
0.0222 0.0201 0.0210 0.0245
Dependencia financiera 2000-2007 =
(Aportaciones + Participaciones)/(Ingresos totales del
ayuntamiento)80.3 80.1 80.3 81.2
ndice de recaudacin efectiva con respecto a la recaudacin
potencial (ENPM, 2004)2.1 2.2 2.1
Fuente: Elaboracin propia.
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27recaudacin de contribuciones tradicionales...
Tabla 2
Estimaciones del modelo logstico binario
Variable dependiente: El municipio organiza tequio?
Codificacin de la variable dependiente
Valor original
Valor interno
Municipio organiza Tequio 0
Municipio no organiza Tequio 1
Variable B E.T. Wald gl Sig. Exp(B)
Grupos pequeos Loc -0.0237 0.01 10.89 1 0.00 0.9766
Homeneidad e intereses
Ind -0.4536 0.54 0.71 1 0.40 0.6353
Re -0.0639 0.12 0.27 1 0.60 0.9381
Agro 0.0008 0.01 0.01 1 0.91 1.0008
Desigualdad material y econmica
Ing 0.0000 0.00 2.30 1 0.13 1.0000
Esc 3.0884 1.49 4.27 1 0.04 21.9418
Tierra -0.0110 0.01 1.91 1 0.17 0.9890
Conf 1.7462 6.49 0.07 1 0.79 5.7327
Relacin recproca entre ayuntamiento y contribuyentes
Obra -0.0008 0.00 3.06 1 0.08 0.9992
Capacidad e incentivos para cobrar
Trans -0.8568 1.78 0.23 1 0.63 0.4245
Teso 0.0352 0.04 0.64 1 0.42 1.0358
Recau 0.0463 0.10 0.21 1 0.65 1.0474
Cons-tante
2.8874 2.00 2.09 1 0.15 17.9471
Observaciones utilizadas 340Chi-cuadrado 46.18066512-2 log de la
verosimilitud 424.853615R cuadrado de Cox y Snell 0.127034924R
cuadrado de Negelkerke 0.169428782Porcentaje pronosticado corr
67.05882353
Fuente: Elaboracin propia.
-
28 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
Tabla 3
Correlaciones
In(p/1-p) Loc Ind Re Agro Ing Esc Tierra Conf Obra Trans
Teso
In(p/1-p) Correlacin de Pearson 1.000
Sig (bilateral)
Loc Correlacin de Pearson -0.862 1.000
Sig (bilateral) 0.000
Ind Correlacin de Pearson -0.035 0.153 1.000
Sig (bilateral) 0.423 0.000
Re Correlacin de Pearson -0.206 0.332 0.558 1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000
Agro Correlacin de Pearson -0.432 0.515 0.362 0.448 1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000 0.000
Ing Correlacin de Pearson 0.386 -0.563 -0.461 -0.563 -0.652
1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
Esc Correlacin de Pearson 0.160 0.150 0.395 0.442 0.320 -0.458
1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
Tierra Correlacin de Pearson -0.166 0.312 0.530 0.596 0.605
-0.580 0.443 1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
Conf Correlacin de Pearson -0.283 0.220 -0.087 0.013 0.121
-0.087 -0.129 -0.015 1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.044 0.811 0.005 0.043 0.003
0.721
Obra Correlacin de Pearson -0.650 0.295 0.076 0.122 0.290 0.187
0.042 0.121 0.173 1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.077 0.024 0.000 0.000 0.324 0.005
0.000
Trans Correlacin de Pearson 0.129 0.141 0.186 0.361 0.265 -0.375
0.410 0.256 -0.043 -0.269 1.000
Sig (bilateral) 0.003 0.001 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
0.313 0.000
Teso Correlacin de Pearson 0.358 -0.405 -0.140 -0.221 -0.356
0.386 -0.186 -0.212 -0.074 -0.231 -0.039 1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.001 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
0.084 0.000 0.364
Recau Correlacin de Pearson 0.024 -0.059 -0.081 -0.010 -0.050
0.122 -0.062 -0.017 -0.048 0.010 -0.121 0.048 1.000
Sig (bilateral) 0.583 0.171 0.059 0.855 0.243 0.004 0.150 0.685
0.266 0.824 0.005 0.266
Fuente: Elaboracin propia.
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29recaudacin de contribuciones tradicionales...
Tabla 3
Correlaciones
In(p/1-p) Loc Ind Re Agro Ing Esc Tierra Conf Obra Trans
Teso
In(p/1-p) Correlacin de Pearson 1.000
Sig (bilateral)
Loc Correlacin de Pearson -0.862 1.000
Sig (bilateral) 0.000
Ind Correlacin de Pearson -0.035 0.153 1.000
Sig (bilateral) 0.423 0.000
Re Correlacin de Pearson -0.206 0.332 0.558 1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000
Agro Correlacin de Pearson -0.432 0.515 0.362 0.448 1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000 0.000
Ing Correlacin de Pearson 0.386 -0.563 -0.461 -0.563 -0.652
1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
Esc Correlacin de Pearson 0.160 0.150 0.395 0.442 0.320 -0.458
1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
Tierra Correlacin de Pearson -0.166 0.312 0.530 0.596 0.605
-0.580 0.443 1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
Conf Correlacin de Pearson -0.283 0.220 -0.087 0.013 0.121
-0.087 -0.129 -0.015 1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.044 0.811 0.005 0.043 0.003
0.721
Obra Correlacin de Pearson -0.650 0.295 0.076 0.122 0.290 0.187
0.042 0.121 0.173 1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.077 0.024 0.000 0.000 0.324 0.005
0.000
Trans Correlacin de Pearson 0.129 0.141 0.186 0.361 0.265 -0.375
0.410 0.256 -0.043 -0.269 1.000
Sig (bilateral) 0.003 0.001 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
0.313 0.000
Teso Correlacin de Pearson 0.358 -0.405 -0.140 -0.221 -0.356
0.386 -0.186 -0.212 -0.074 -0.231 -0.039 1.000
Sig (bilateral) 0.000 0.000 0.001 0.000 0.000 0.000 0.000 0.000
0.084 0.000 0.364
Recau Correlacin de Pearson 0.024 -0.059 -0.081 -0.010 -0.050
0.122 -0.062 -0.017 -0.048 0.010 -0.121 0.048 1.000
Sig (bilateral) 0.583 0.171 0.059 0.855 0.243 0.004 0.150 0.685
0.266 0.824 0.005 0.266
Fuente: Elaboracin propia.
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30 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
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Sethi, Rajiv y E. Somanathan (2006), A Simple Model of
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University of Chicago Press, vol. 54(3): 725-47.
Sour, L. (2007),
Unrepasodeconceptossobrecapacidadyesfuerzofiscal,y su aplicacin
para los gobiernos locales mexicanos, Documento de Trabajo, CIDE,
SDAP-187.
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EL BOOM DE DEUDA PBLICA EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
Jesuswaldo Martnez SoriaLuis Augusto Chvez Maza
Fortunato Cuamatzin Bonilla
Introduccin
La crisis financiera internacional de 2008-2009 propici
desequilibrios importantes en las finanzas pblicas del pas; en ese
lapso, los ingresos del gobierno federal disminuyeron en 3 por
ciento, provocando que las transferencias por participaciones a los
gobiernos estatales y municipales se redujeran en 11 por ciento1.
Este impacto ha sido importante para los gobiernos estatales, pues
sus ingresos dependen en ms del 80 por ciento de las
transferencias. Algunos autores (Merino, 2011 y Ramrez y Erquizo,
2009) sealan que los estados cubrieron el dficit presupuestal de
2009 mediante dos vas: la disminucin del gasto en obra pblica y la
contrata-cin de deuda pblica. En los aos posteriores a la crisis,
la contratacin de deuda continu aumentando, provocando que en 2013
el saldo de deuda pblica acumulada de los estados fuese de 436 mil
millones de pesos, la ms alta en la historia moderna de Mxico.
En este artculo se analiza la magnitud del boom de endeudamiento
en los estados y se establecen algunas hiptesis que explican el
surgimiento
1Estimaciones realizadas con base en datos de la SHCP,
disponibles en:
http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/Informa-cion_mensual/Paginas/finanzas_publicas.aspx.
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34 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
del fenmeno. Se discute el boom de deuda pblica como una
condicin que afecta a los contribuyentes, pues la mala
administracin de la deuda puede provocar que los estados, en el
corto plazo, disminuyan en cantidad y calidad la provisin de bienes
y servicios pblicos y, en el largo plazo, se complique la situacin
de las finanzas pblicas federales.
1. Las principales fuentes de ingreso para los estados
Para cubrir los gastos derivados por el ejercicio de sus
funciones, los go-biernos estatales pueden recaudar diferentes
tipos de contribuciones: im-puestos, derechos, productos y
aprovechamientos. Adicionalmente, los gobiernos tienen derecho a
recibir transferencias financieras del Gobierno Federal, que se
realizan a travs de dos fondos: participaciones (ramo 28) y
aportaciones (ramo 33). Por ltimo, cuando los ingresos provenientes
de contribuciones y transferencias no cubren los egresos, cada
gobierno estatal, previo la autorizacin del Congreso local, puede
contratar deuda pblica para cubrir el dficit presupuestal.
Con la intencin de revisar la estructura de ingresos de los
esta-dos, se analizan los registros sobre finanzas pblicas
elaborados por el INEGI2. Esta fuente de informacin cuenta con
datos sobre finanzas pblicas estatales, de las 31 entidades
federativas y el Distrito Federal, para el periodo de 1989 a 2011.
En particular, se analizan los ingresos por deuda pblica,
transferencias federales y recaudacin de impues-tos, que en
conjunto representan ms del 90 por ciento de los ingresos de los
estados en 2011.
Desde 1989 hasta la fecha, la mayor fuente de ingresos para los
estados son las transferencias federales. En 1989, en promedio, las
transferencias federales representaron el 50 por ciento de los
ingresos totales. Al transcu-rrir los aos, la dependencia
financiera aument; en 1994, 2000 y 2006 los
2La base de datos puede consultarse en:
http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/re-gistros/economicas/finanzas/default.aspx.
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35el boom de deuda pblica en las entidades federativas
ingresos por transferencias representaron el 60, 87 y 88 por
ciento de los ingresos totales, respectivamente. En los aos
recientes, la dependencia financiera de los estados ha disminuido
ligeramente, pues en 2009, 2010 y 2011 las transferencias
representaron el 83, 81 y 80 por ciento, respec-tivamente. En el
grfico 1 se muestra la composicin del ingreso estatal,
distinguiendo los rubros considerados.
Grfico 1
Composicin del ingreso estatal, promedio nacional de 2000 a
2011
Fuente: Elaboracin propia.
Aunque la importancia relativa de las transferencias con
respecto a los ingresos totales de los estados ha disminuido, el
nivel de las transferencias aument en trminos reales. La tasa de
crecimiento media anual de las transferencias, entre 2000 y 2011,
es de 6 por ciento, excepto en 2009, donde las transferencias
federales disminuyeron en 11 por ciento, a con-secuencia de la
crisis econmica de ese ao. Como las transferencias no han
disminuido, entonces la importancia relativa de las transferencias
se explica por el aumento significativo de otros rubros de
ingreso.
Los rubros de ingreso que en el lapso de 2009 a 2011 cuentan con
la mayor tasa de crecimiento son: recaudacin de impuestos y
contratacin
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36 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
de deuda pblica. Las tasas de crecimiento medio anual de los
ingresos por impuestos y de deuda pblica ascienden a 18 y 33 por
ciento en esos tres aos, respectivamente. Ello significa que los
estados recaudan me-jor, pero tambin significa que los estados han
expandido sus ingresos mediante la contratacin de deuda pblica. Por
los datos mencionados, los gobiernos locales prefieren incrementar
los ingresos sin que medie un esfuerzo fiscal con los
contribuyentes.
El esfuerzo fiscal de los estados para recaudar mayores
impuestos podra potencializarse, si los estados tuvieran mayores
instrumentos de control fiscal y fortalecieran la profesionalidad
de sus administra-ciones tributarias; sin embargo, las entidades
federativas mantienen opacidad sobre el ejercicio del presupuesto y
la asignacin de puestos pblicos sigue criterios polticos, en
consecuencia, la recaudacin de impuestos crece de forma muy
limitada y las entidades fungen como administradores de
transferencias y deuda pblica (Merino, 2011 y Pipitone, 2011).
En el grfico 2 se muestra la evolucin de los ingresos por
recau-dacin impuestos y contratacin de deuda pblica. La evolucin de
los impuestos es creciente y relativamente estable, en contraste,
la contra-tacin de deuda muestra altibajos. Durante gran parte de
la dcada de los noventa, la contratacin de deuda era superior a la
recaudacin de impuestos, esta situacin se revierte a finales de los
noventa, con un punto de inflexin a partir de la crisis de
diciembre de 1994. Adems, se debe sealar que de 1998 a 2008 los
ingresos por impuestos fueron mayores a los ingresos por deuda. Sin
embargo, a partir de 2009 la contratacin de deuda presenta un
acentuado repunte, que no se con-tiene en los aos subsecuentes
hasta 2013. En estos aos recientes, la contratacin de deuda pblica
alcanza los niveles ms elevados de los ltimos 25 aos, a esta
situacin le denominamos boom de endeuda-miento estatal.
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37el boom de deuda pblica en las entidades federativas
Grfico 2
Composicin del ingreso estatal, promedio nacional de 2000 a
2011
Fuente: Elaboracin propia.
2. Causas del boom de deuda pblica estatal
Para explicar el boom de deuda pblica en los estados, a
continuacin se plantean algunas hiptesis de orden econmico y
poltico, cuya valida-cin se inicia en este artculo y se apoya
principalmente en el anlisis de estadstica descriptiva y la
aplicacin de algunas tcnicas estadsticas, lo que ayuda a tener una
visin general de las probables cadenas causales del problema. Las
hiptesis que se discuten estn asociadas a la disminu-cin del precio
del crdito bancario, la poltica contra cclica, el ciclo de las
transferencias y el ciclo poltico electoral. Cada una de las
hiptesis describe una cadena causal que, sin ser excluyentes entre
s, explican en conjunto una parte del boom de endeudamiento.
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38 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
Disminucin del precio del crdito bancario
La literatura econmica seala que la demanda de crditos puede
moti-varse por su precio, el cual se fija a travs de la tasa de
inters. La tasa de inters es la unidad de medida que se emplea para
evaluar el costo de la deuda (Hernndez, 2003). A mayor tasa de
inters los costos de la deuda aumentan, de tal forma, los agentes
econmicos prefieren adquirir crdi-tos cuando las tasas de inters
son bajas.
En Mxico, a partir de 2001, la tasa de inters ha disminuido, lo
que supo-ne una reduccin en el costo del financiamiento. Para
evidenciar la disminu-cin de las tasas de inters, se considera la
tasa de los CETES (Certificados de la Tesorera) a 28 das, promedio
anual de 1989 a 2011 y, tambin, se revisa la tasa de inters
interbancaria de equilibrio (TIIE) a 28 das, promedio anual, de
1995 a 20113. Si bien esas tasas no concuerdan con las tasas de
inters bancarias asociadas con los crditos al consumidor final, s
funcionan como tasas de referencia para fijar las tasas de inters a
consumidores.
En el grfico 3 se expone la evolucin de la tasas de los CETES y
la TIIE. De 1989 a 19944, la tasa de CETES es de dos dgitos,
alcanzando el mximo en 1994 con un 49 por ciento. El nivel de dos
dgitos para las tasa de los CETES y la TIIE permanece de 1995 hasta
1999, con una tendencia a la baja. De 2001 a 2008, ambas tasas se
estabilizan en un rango inferior a 9 por ciento. Nuevamente, para
el periodo de 2009 a 2011, las tasas disminuyen y oscilan en un
rango inferior al 5 por ciento. Las condiciones de los merca-dos
financieros asociadas a las bajas tasas de inters (las ms bajas
regis-tradas en los ltimos 25 aos), han facilitado la aparicin del
boom de ad-quisicin de emprstitos bancarios por parte de las
entidades federativas. Si bien, la diminucin del costo de la deuda
disminuy, no es el nico factor determinante sobre el comportamiento
de la contratacin de deuda.
Si bien, las restricciones de acceso a los mercados financieros
son me-nores por la disminucin en las tasas de inters, tambin debe
conside-
3La informacin al respecto puede revisarse en:
http://www.banxico.org.mx/estadisticas/index.html.4Para este
periodo no se encuentra informacin disponible sobre la TIIE.
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39el boom de deuda pblica en las entidades federativas
rarse que las barreras a los crditos disminuyeron gracias a la
flexibilidad sobre las garantas crediticias, ya que los bancos han
aceptado que las entidades federativas otorguen como garanta los
ingresos futuros de las participaciones federales u otros ingresos
propios. Estas prcticas per-miten en el entorno financiero la
colocacin de crditos baratos, por lo que la banca comercial es
tambin corresponsable del boom de endeu-damiento estatal.
Grfico 3
Evolucin de las tasas de inters
Fuente: Elaboracin propia.
Ciclo econmico
El ciclo econmico es un fenmeno importante que influye en la
adquisi-cin de crditos. De acuerdo con la teora econmica
keynesiana, los go-biernos deben expandir el gasto pblico durante
periodos de crisis, con la intencin de dinamizar la economa y
minimizar los efectos negativos. Siguiendo este enfoque, para
expandir el gasto, los gobiernos pueden ad-quirir emprstitos que
debern amortizarse en momentos de expansin para evitar futuros
desequilibrios financieros (Villagmez, 2011).
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40 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
Para investigar la posible influencia de esta variable en el
comporta-miento de la deuda estatal mexicana, a continuacin se
revisa la relacin entre el ciclo de endeudamiento y el ciclo
econmico, para el periodo de 1989 a 2011. Los ciclos son estimados
mediante el filtro Hodrick-Pescott,5 que permite obtener los
componentes cclicos del PIB nacional y el nivel de contratacin de
deuda pblica en los estados. El grfico 4 muestra que durante los
ciclos de recesin del PIB, existen repuntes de contratacin de deuda
pblica estatal, tal como se plantea en la teora keynesiana; aunque
el repunte de 2009 a 2010 de la contratacin est fuera del al-cance
del esquema.
Grfico 4
Evolucin del ciclo del PIB y el ciclo de endeudamiento estatal,
1993 a 2011
Fuente: Elaboracin propia.
En el grfico 5 se exhibe la relacin entre los componentes
cclicos del PIB y deuda estatal, durante el periodo 2009 a 2011.
Tal como se observa, la ligera pendiente de la lnea que
correlaciona ambas variables, revela una
5El filtro Hodrick-Pescott es una tcnica estadstica que permite
descomponer las variables macro-econmicas y obtener los componentes
del ciclo y la tendencia que subyacen en su comportamiento.
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41el boom de deuda pblica en las entidades federativas
relacin negativa entre el ciclo econmico (ciclo del PIB) y el
ciclo de endeu-damiento. Esto significa que en momentos de
contraccin econmica el ciclo de endeudamiento se expande, y en
momentos de expansin econmica el ciclo de endeudamiento se contrae.
Sin embargo, los resultados muestran que esta relacin es dbil y
pequea, pues apenas explica el 6 por ciento de la variabilidad6. En
sntesis, se puede sealar que la hiptesis de poltica contra cclica
es poco relevante para explicar el boom de endeudamiento.
Grfico 5
Relacin entre ciclo econmico y ciclo de endeudamiento
Fuente: Elaboracin propia.
Ciclo de las transferencias
El endeudamiento en los estados tambin puede ser influido por
las variaciones de las transferencias federales, fondos
provenientes de la recaudacin del Gobierno Federal. En este caso,
la adquisicin de em-prstitos, por parte de los estados, es un
instrumento para subsanar la disminucin de ingresos por
transferencias (Merino, 2011). Para validar
6Para fortalecer el anlisis de correlacin entre los dos ciclos,
es necesario considerar con un perio-do de observacin ms amplio y
contar con mayor informacin estadstica, por lo que los resultados
obtenidos se deben tomar con estas reservas para asumir posiciones
concluyentes.
endeudamiento
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42 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
esta hiptesis se revisa la relacin entre ciclo de endeudamiento
con el ciclo del fondo de participaciones7.
Grfico 6
Relacin entre ciclo de las participaciones y ciclo de
endeudamiento
Fuente: Elaboracin propia.
En el grfico 6 se observa que la relacin entre el ciclo de
endeuda-miento y el ciclo de las participaciones es positiva, esto
significa que los estados tienden a contratar mayores niveles de
deuda cuando las transfe-rencias por participaciones se expanden.
La relacin estimada es contraria a lo esperado. Para entender la
relacin positiva, podra interpretarse que los estados, en cualquier
situacin, buscan elevar los ingresos estatales; as, al
incrementarse las transferencias federales, ello permite expandir
el margen de crdito asequible de los estados, pues las
transferencias sirven como garanta crediticia. Sin embargo, estos
resultados deben considerar-se con cautela debido a que la
intensidad de la relacin es pequea, ape-nas explica el 1 por ciento
de variacin.
7Nuevamente, los componentes cclicos son calculados mediante el
mtodo Hodrick-Pescott.
endeudamiento
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43el boom de deuda pblica en las entidades federativas
Ciclo poltico-electoral
En la literatura de las ciencias polticas se maneja la hiptesis
del ciclo poltico presupuestal (Ramrez y Erquizio, 2012 y Gmez e
Ibarra, 2009), que enfatiza el papel de los gobernantes y el apoyo
brindado al partido poltico para que se mantenga en el poder. La
hiptesis presupone que los gobernantes emplearn la poltica fiscal,
con la intencin de utilizar el gasto pblico para demostrar la
capacidad del gobierno en la aten-cin de las demandas ciudadanas.
Asimismo, esta hiptesis presupone que la popularidad del gobernador
ante los ciudadanos crece, ante ma-yor gasto pblico.
En este estudio se evala el uso de la deuda pblica, durante
perio-dos electorales, como instrumento para aumentar el ingreso
disponible de los gobiernos estatales y expandir su gasto pblico,
con la intencin de elevar la probabilidad de obtener resultados
positivos, para el partido poltico afn, en los procesos
electorales. Con esta hiptesis se infiere que los gobiernos
estatales gozan de alta discrecionalidad para utilizar la poltica
fiscal y que cuentan con incentivos para mantener a su partido
poltico en el poder (Larran, 1994).
En el grfico 7 se expone el nivel de emprstitos de los estados
para el periodo de 2009 a 2011. En promedio, un estado adquiere 3
mil 270 millones de pesos un ao antes de que se realicen elecciones
de gober-nador; durante el ao en que se realizan elecciones, el
nivel de emprs-titos es de 3 mil 436 millones de pesos; en tanto,
un ao despus del periodo electoral, el nivel de emprstitos es de 1
mil 735 millones de pesos. En palabras, las entidades durante
periodos electorales, incluso desde un ao antes de elecciones,
expanden la contratacin de deuda, bajo la hiptesis de ciclo
poltico-electoral, la contratacin de deuda pblica durante periodos
electorales servira para atraer votos.
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44 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
Grfico 7
Nivel de emprstitos estatal en el ciclo electoral, promedio de
2009 a 2011
Fuente: Elaboracin propia.
3. Estructura de la deuda pblica
En la estructura de la deuda pblica estatal, y con base en la
informacin estadstica del INEGI, se identifican tres tipos de
endeudamiento: la con-tratacin con bancos comerciales, con la banca
de desarrollo y con pro-veedores. En el grfico 8 se observa que
entre 1989 y 2010, el endeuda-miento con proveedores fue la
principal fuente de endeudamiento de los estados. En aos previos a
2009, la contratacin de crditos con bancos comerciales no
representaba una fuente importante para los ingresos es-tatales,
condicin que se modifica a partir de ese ao, hasta convertirse en
la principal forma de endeudamiento en 2011. Este cambio puede
es-tar asociado a las ventajas que tiene el crdito financiero para
un deudor con preferencias por financiar distintas necesidades,
pues el valor de uso de un crdito financiero (generalmente dinero)
es mayor, en compara-cin con el valor de uso de un crdito otorgado
por proveedores, quienes proveen de bienes o servicios.
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45el boom de deuda pblica en las entidades federativas
Grfico 8
Evolucin de la contratacin de deuda pblica estatal
por tipo de acreedor, acumulad0 estatal
Fuente: Elaboracin propia.
La deuda pblica estatal contratada con bancos comerciales, en
2011, ascendi a ms de 109 mil millones de pesos, la mayor parte de
la deu-da pblica contratada se concentra en sietes estados:
Chihuahua, Sonora, Michoacn, Chiapas, Quintana Roo, Nuevo Len y
Coahuila. Estos estados solicitaron crditos bancarios por encima de
los 5 mil millones de pesos y concentran el 78 por ciento de la
deuda contratada. En otro sentido, los estados de Guerrero,
Hidalgo, Puebla, Quertaro y San Luis Potos no con-trataron crditos
bancarios en 2011.
Si se suma la deuda estatal contratada entre 2009 y 2011 y se
compara con el saldo de deuda pblica estatal acumulada8 hasta 2011,
se tiene que en esos tres aos se contrat el 58 por ciento de la
deuda pblica. Datos recien-tes indican que los estados con mayor
endeudamiento con respecto al PIB estatal en 2013, conforme a la
SHCP9, son: Coahuila, Nayarit, Quintana Roo,
8El saldo de deuda acumulado es el monto que debera pagarse en
una sola exhibicin para amor-tizar por completo la deuda pblica
estatal.9La informacin puede revisarse en:
http://www.shcp.gob.mx/Estados/Deuda_Publica_EFM/Pagi-nas/Presentacion.aspx.
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46 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
Chiapas, Veracruz y Chihuahua, en tales estados los saldos de
deuda pblica representan el 7, 6, 6, 5, 5 y 5 por ciento del PIB
estatal. Los estados con me-nor endeudamiento con respecto al PIB
son Tlaxcala, Campeche y Querta-ro, donde la deuda pblica
representa menos del 1 por ciento del PIB estatal.
Con dicha informacin se deduce que el boom de endeudamiento
ban-cario, no es un fenmeno generalizado en el pas, sino que el
problema se concentra en algunos estados. La situacin se complicar,
si los estados con mayor endeudamiento no invierten apropiadamente
los recursos o se incurre en sobreendeudamiento, lo que podra
afectar a las distintas re-giones en el largo plazo y elevar el
grado de vulnerabilidad de la economa nacional frente a crisis
financieras o choques externos, como ocurri en Brasil en 1990
(Hernndez, 2003).
El reciente boom de endeudamiento es un asunto sin precedentes
que se expande desproporcionalmente, por lo que debe atenderse y
estudiar-se con rigurosidad. El fenmeno surge en 2009, cuando las
transferencias federales disminuyen y los estados, para aminorar el
dao sobre su presu-puesto, contratan deuda pblica con los bancos
comerciales. En los aos subsiguientes, algunos gobernantes
aprendieron rpidamente a financiar el gasto pblico mediante crditos
bancarios y obtener ingresos sin absor-ber costos por recaudar ms
impuestos estatales (Merino, 2011).
4. El destino de la deuda pblica
El artculo 117 de la Constitucin Federal establece que la
contratacin de deuda pblica estatal debe destinarse a inversiones
pblicas productivas. Las diferentes leyes estatales sobre deuda
pblica entienden como inver-sin pblica productiva los gastos
destinados a: realizacin de obra pblica, adquisicin de bienes
muebles e inmuebles, reestructuracin de la deuda pblica y otros,
siempre y cuando el estado justifique ante su congreso local la
productividad de ese gasto.
Al da de hoy, no se tienen disponibles instrumentos de
informacin pblica que permitan identificar la relacin entre
ingresos por contratacin
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47el boom de deuda pblica en las entidades federativas
de deuda de los estados y los bienes financiados con esos
recursos. Para conocer la relacin entre ingresos y gasto estatal,
en lo subsiguiente, se estiman algunas relaciones estadsticas con
datos del INEGI, proveniente de los registros administrativos sobre
finanzas pblicas estatales10.
En el grfico 9 se observa que el gasto por servicios personales
(pago de sueldos y salarios) y servicios generales (pago por
servicios de telecomuni-caciones, comerciales, bancarios, asesoras,
mantenimiento, agua potable, energa, entre otros) son gastos
incrementales desde hace ms de veinte aos. La tasa de crecimiento
media anual para los gastos en servicios per-sonales y servicios
generales es de 10 y 7 por ciento, respectivamente.
Estos resultados no son fortuitos. Las polticas de
descentralizacin, instrumentadas desde 1995, otorgaron mayores
responsabilidades a los estados, por ejemplo en materia de salud y
educacin. Estas responsabili-dades conllevan obligaciones
ineludibles para los estados (Peredo, 2000 y Tamayo y Hernndez,
2004) e implica realizar gastos de operacin de la po-ltica de salud
y educacin, que en promedio representan el 32 por ciento del
presupuesto de egresos de los estados en 2011.
Grfico 9
Evolucin de los egresos estatales, acumulado nacional
Fuente: Elaboracin propia.
10La base de datos pueden consultarse en:
http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Proyectos/registros/economicas/finanzas/default.aspx.
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48 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
Por otro lado, el gasto en obra pblica muestra una tendencia
irre-gular. El gasto en obra pblica mantiene, entre 1989 a 1994,
una tasa de crecimiento media anual de 2 dcimas porcentuales, casi
una constante. Para 1995 y 1996, periodo de recesin econmica, el
gasto en obra de-cae en 38 y 5 por ciento. Desde la segunda mitad
de los aos noventa, la tasa de crecimiento media anual del gasto en
obra es de 5 por ciento, pero con la irrupcin de la crisis de 2009,
se observa una contraccin del gasto en obra, la tasa de crecimiento
media anual entre 2009 y 2011 es negativa, de menos 10 por
ciento.
Las dos grandes disminuciones de gasto en obra estn asociadas
con las crisis econmicas ocurridas en 1995 y 2009. De 1994 a 1996,
al igual que el gasto en obra, el gasto en servicios personales y
servicios genera-les disminuyeron en 6 y 19 por ciento.
Durante la crisis econmica de 2009 a 2011, el gasto en obra
decay en 10 por ciento, pero el gasto en servicios personales y
servicios gene-rales aument en 2 y 5 por ciento. Los datos sugieren
que el boom de deuda pblica fue empleado, en buena medida para
mantener los niveles de gasto corriente. Al parecer, el problema
financiero de los estados por gasto corriente ineludible, surgido
por la descentralizacin, ha sido aten-dido, en parte, con flujos de
deuda pblica.
Esta hiptesis se consolida con el clculo de la razn entre gasto
en obra pblica y contratacin de deuda para cada uno de los estados
del pas en 2011 (ver grfico 10). En los estados de Nuevo Len,
Yucatn, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Chiapas, Jalisco,
Quertaro, Baja Ca-lifornia y el Distrito Federal, la contratacin de
deuda pblica fue mayor al gasto en obra pblica; particularmente,
para los estados mencionados, en promedio, el gasto en obra pblica
representa el 39 por ciento de la contratacin de deuda11.
11Debe advertirse que las entidades federativas con mayor gasto
en obra pblica en razn al nivel de endeudamiento, no son mejores ni
peores administradores de la deuda. La razn entre gasto en obra y
flujo de endeudamiento permite identificar los estados, donde la
deuda pblica es mayor que el gasto en obra; ese dato permite
deducir que los recursos de la deuda no slo son utilizados para
financiar obra pblica.
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49el boom de deuda pblica en las entidades federativas
Grfico 10
Razn entre gasto en obra y contratacin de deuda estatal en
2011
Fuente: Elaboracin propia.
En 2011, la correlacin entre obra y contratacin de deuda estatal
es menor (0.17) que la correlacin entre pago por servicios
personales y deu-da (0.55). Estos datos confirman que, si bien la
deuda pblica de los es-tados ha ayudado en el financiamiento de
obra pblica, tambin ha sido utilizada para financiar gasto
corriente. De tal forma, algunos estados han encontrado los
argumentos para convencer a los Congresos estatales de aprobar el
uso de la deuda pblica para financiar gasto de consumo de cor-to
plazo, sin establecer claros beneficios sociales en el largo
plazo.
La capacidad de los gobernantes para persuadir a los Congresos
estata-les para la aprobacin de gastos distintos a obra pblica es
mayor, cuando la mayora en el Congreso pertenece al mismo partico
poltico del gobernador. En las entidades federativas mencionadas en
el prrafo anterior ocurre que un mismo partido poltico tiene la
gubernatura y mayora en el Congreso. No obstante, existen algunos
estados donde el gobernador cuenta con una ma-yora afn en el
Congreso, en los que la proporcin de gasto en obra pblica es mayor
a la contratacin de deuda. Algunos de los datos analizados
permiten
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50 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
sostener que la afinidad entre Congreso y gobernador incide
positivamente sobre la probabilidad de aprobar gasto de dudosa
productividad. Sin embar-go, para validar esta hiptesis falta
contar con mayor evidencia emprica.
5. Los costos de largo plazo de la deuda pblica
El financiamiento de bienes y servicios no productivos no es el
nico pro-blema que enfrenta la adquisicin de deuda pblica,
adicionalmente, los contribuyentes debern asumir en el futuro los
costos del endeudamiento estatal reciente, que consisten en el pago
del capital e intereses. Es un costo directo para los
contribuyentes, pues para hacer frente a las obliga-ciones, los
estados debern incrementar impuestos y/o reducir el gasto pblico.
En caso de las entidades federativas con baja capacidad de
recau-dacin, la amortizacin de deuda pblica se financiar con una
drstica disminucin del gasto pblico.
En el grfico 9 se confirma que el rubro ms sensible, durante
periodos de altos pagos de deuda, es el gasto en obra pblica. Con
datos de 2009 a 2011, se estima una correlacin entre pago de deuda
y obra, sta indica que por cada peso empleado para pagar deuda, el
gasto en obra pblica decae en 24 centavos. Lo cual conlleva, bajo
las circunstancias actuales, a que los contribuyentes sufran un
doble dao, el primero derivado por el uso de la deuda, pues los
recursos provenientes de la deuda sirven para financiar bienes de
consumo inmediato, y, el segundo dao ocurre cuando los
contribuyentes pagan la deuda con mayores impuestos y/o con menor
cantidad de bienes pblicos.
Conclusiones
El boom de endeudamiento de las entidades federativas que se
observa desde 2009, evidencia un problema en el seguimiento y
control de los re-cursos pblicos y en su transparencia y rendicin
de cuentas. Los gobiernos
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51el boom de deuda pblica en las entidades federativas
locales han encontrado la va para contratar deuda y justificar
el financia-miento de bienes que se consumen en el corto plazo.
En ausencia de regulaciones para controlar la discrecionalidad
de los estados, los costos de la mala administracin sern absorbidas
por los ciu-dadanos, quienes corren el riesgo de obtener de una
menor cantidad y calidad de bienes y servicios pblicos.
Este documento ofrece una serie de temas a discutir en torno al
pro-blema del endeudamiento estatal desde su origen y plantea
algunas de las consecuencias por el descuido en su manejo. Aunque
los resultados del anlisis aportan elementos que apuntan en el
sentido correcto que se establece con las hiptesis planteadas, es
importante ampliar las lneas de investigacin y robustecer el
trabajo estadstico para obtener ms informa-cin que ayude a
establecer argumentos concluyentes.
La mejor comprensin del problema de la deuda estatal, permitir
identificar posibles estrategias para el diseo de la regulacin que
est en discusin en el mbito parlamentario, y que debe considerar
mecanismos y contrapesos que favorezcan la rendicin de cuentas de
los gobiernos es-tatales y el manejo responsable de la deuda
pblica.
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52 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
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EL RAMO 33 DEL PRESUPUESTO FEDERAL EN VERACRUZ: ASIMETRA Y
DESIGUALDAD EN LA DISTRIBUCIN
DEL FAISM ENTRE LOS MUNICIPIOS VERACRUZANOS, AOS 2000, 2005 Y
2010
Jorge Antonio Jurez TorresEudoxio Morales Flores
Fortunato Cuamatzin Bonilla
Introduccin
En los ltimos aos se ha retomado con gran inters en Mxico el
deba-te en torno al Federalismo, especficamente la temtica enfocada
a los asuntos relacionados con las potestades tributarias y la
distribucin de los recursos fiscales entre los diversos rdenes de
gobierno.
Si bien estas cuestiones son de primordial importancia para
avan-zar hacia la consolidacin del sistema y la forma de gobierno
del pas, el primero, el de las potestades tributarias, entraan una
serie de ele-mentos que lo hacen ms complicado y por ello con
perspectivas de ms largo plazo; el segundo, el de la distribucin de
los recursos fisca-les, debe ser el primer paso que permitir sentar
bases ms adecuadas para entrar en el complicado mbito de
competencia de los niveles de gobierno establecidos por la
Constitucin Poltica de los Estados Uni-dos Mexicanos.
Partiendo de estas dos razones, las finanzas pblicas deben ser
abor-dadas no nicamente desde el punto de vista de los grandes
agregados macroeconmicos enfoque neoliberal; sino tomando como
referen-
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54 impacto de las finanzas y deuda pblica en mxico
cia prioritaria a la poblacin con un enfoque marcadamente
socializan-te corriente francesa de las finanzas pblicas1.
Se debe relacionar la correcta aplicacin del gasto pblico con el
m-bito social, de tal forma que en ste no importa el monto global
del gasto, sino su composicin traducido en la satisfaccin de
necesidades colectivas (Duverger, 1988: 11).
Bajo este enfoque, el estudio de las finanzas pblicas se
convierte en un instrumento moderno de redistribucin de recursos
que impacta en la economa como promotor de bienestar para crear
valor pblico y alcanzar la justicia social.
El trabajo a su vez, se respalda tericamente en la denominada
Teora Econmica del Federalismo Fiscal y que podemos ubicar en
Stigler (1957) y Musgrave (1959) y ampliada por Oates (1972).
En general, a este modelo se le conoce como MTO
(Musgrave-Tiebout-Oates), aunque bien podra ampliarse para incluir,
adems de Stigler, a Samuelson (1954), quien caracteriz inicialmente
a los bienes pblicos. Sin embargo, es importante sealar que el
anlisis y las aportaciones del trabajo son igualmente coincidentes
con la denominada Economa Poltica del Federalismo Fiscal o de
Segunda Generacin, y de la cual se puede encontrar una actual y
excelente recopilacin en Ahmad y Brosio (2006).
En Mxico, como en la mayora de los sistemas federados (CPEUM,
art. 40)2, la descentralizacin fiscal ha venido creciendo aunque
muy lenta-mente, ya que es uno de los pases con menor grado de
desarrollo de su federalismo fiscal entre los miembros de la OCDE
(2003)3.
1Es vlido sealar que en Mxico, la aplicacin de este enfoque con
carcter socializante se consi-dera todava un proceso novedoso que
se est desarrollando a partir de los aos noventa.2El artculo 40 de
nuestra Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)
o Carta Magna establece que es voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una repblica representati-va, democrtica, laica,
federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una federacin
establecida segn los principios de esta ley fundamental.3Organismo
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico: Los ingresos propios
de los gobiernos subnacionales (municipios) representan menos del
10 por ciento de sus ingresos totales, lo que sita a Mxico entre
los ms bajos dentro de dicha organizacin.
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55el ramo 33 del presupuesto federal en veracruz...
Nuestra historia ha demostrado que tenemos un gobierno
centralista-federalizado, en donde la modernizacin de la gestin
pblica (Snchez, 2008)4 y coordinacin fiscal se concentran a escala
central y posteriormen-te se distribuyen en forma de cascada a las
entidades federativas y mu-nicipios, pero con una marcada
desigualad e inequitativa distribucin de sus recursos; como
argumentar lo contrario si a pesar de que Mxico es la novena
economa mundial en trminos de su Producto Interno Bruto (PIB), al
interior hay entidades como el Distrito Federal, con un PIB per
cpita igual al promedio de la OCDE, y estados como Chiapas y
Oaxaca, con nive-les de ese mismo indicador equivalentes a los de
pases de bajo desarrollo de frica.
Saucedo (1997) considera que la forma de distribuir los recursos
fis-cales entre los diversos rdenes de gobierno es inadecuada u
obsoleta, lo que tiene una serie de afectaciones en el
funcionamiento del gobierno.
1. La distribucin del ramo 33: faism, en la actualidad
La distribucin de los recursos por concepto de aportaciones
federales entre los rdenes de gobierno en Mxico est fundamentada en
la Ley: aparece en el ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la
Federacin (PEF) que equivale a la suma de ciertos porcentajes que
del total de los ingresos federales participables se recaudan para
el ao en curso (INAFED, 2008)5,
4La modernizacin de la gestin pblica en Mxico, manifiesta
cambios en diversos mbitos del quehacer pblico en la ltima dcada
(Snchez, 2008) destacando el Programa de Combate a la Corrupcin y
Transparencia de la Administracin Pblica Federal; Modelo Estratgico
de Innovacin; Agenda de Buen Gobierno; Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin y Creacin del Instituto Federal de Acceso a
la Informacin (IFAI); Ley del Servicio Profesional de Carrera;
creacin de la Secretara de la Funcin Pblica y el Programa Especial
de Mejoramiento de la Gestin, entre otras acciones relacionadas con
el mbito federal (2000-2012).5La RFP Neta de acuerdo con el Manual
de Transferencias Federales para Municipios publicado por el
Instituto Nacional para el F