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D E C R E T O 1 7 5 9 / 7 2 ( T E X T O O R D E N A D O 1 9 9 1
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R E G L A M E N T O D E L A L E Y N A C I O N A L D E P R O C E
D I M I E N T O S A D M I N I S T R A T I V O S * *
TTULO I TRAMITACIN DE LOS EXPEDIENTES.
INTERESADOS
ncANOS COMPETENTES
Artculo I o - Los expedientes administrat ivos tra-mitarn y sern
resueltos con intervencin del rgano al que una ley o.un decreto
hubieren atribuido compe-
* Dictado ct 3/4/72 (BO, 27/4/72) . Texto ordenado por decr.
1883/91, dictado el 17/9/91 (BO. 24/9/91) .
** Si bien por razones que se desconocen el decr. 1883/91
especifica qnc el reglamento se denominar "Reglamento de
procedimientos administrativos", a los efectos de no confundirlo
con la RPA (denominacin del decreto) los seguiremos llamando
"Reglamento de la ley nacional de procedimientos adminisirti\os"
(RLNPA), como lo hemos hecho hasta ahora; primero, porque es el
reglamento de la LNPA, y segundo para evitar confundirlo con la
"Reforma de procedimientos ad-ministrativos" (RPA).
Si bien en el texto ordenado se han suprimido inexplicablemente
los titule* que trafa c! reglamento, por rabones metodolgicas y
para facilitar su ubicacin .;c-guiremos utilizndolos.
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2 1 6 (GIMHN DE 1'ROCHlJlMlliNTOS ADMINISTRATIVOS
tencia; en su defecto actuarn el organismo que deter-mine el -eg
lamento interno del ministerio o cuerpo di-rectivo del ente d e s c
e n t r a l i z a d o , s egn corresponda: C u a n d o se,trate de
expedientes administrat ivos que no obstante referirse a un solo
asunto u objeto hayan de intervenir con facultades decisorias dos o
ms rganos se instruir un solo expediente , el que tramitar por ante
el organismo por el cual hubiera ingresado, salvo que fuera
incompetente , debindose dictar.una resolu-cin nica.
1. Contenido y alcances del precepto. - En este artculo se habla
de la competencia para tramitar y resolver las cuestiones
planteadas en los ex-pedientes administrativos. Trata, pues, de la
aptitud del rgano para ejer-cer su funcin en un caso determinado.
La distinta competencia de los rganos al efecto, tiene su origen y
fundamento en la necesidad de distribuir el trabajo entre
ellos.
2. Competencia. Remisin. - La competencia puede establecerse por
la Constitucin, por ley o por reglamento. El legislador, como
vimos, ha abandonado e! principio tradicional de la competencia
legal expresa (ve-an . 3 U , LNPA); puede establecerse por norma
posterior a la cuestin que origina el litigio, ya que es, por
naturaleza, un problema exclusivamente procedimenta!, pues funciona
slo como un requisito del procedimiento, en el sentido de que si
un. determinado rgano administrativo carece de com-petencia, no
podr examinar, en cuanto al fondo, la pretensin deducida, y
viceversa en caso contrario. - "
Si de la Consti tucin, de la ley o de un reglamento no surge la
com-petencia, el ministro o el cuerpo directivo del ente
descentralizado deter-minar qu organismo debe actuar. No obstante
las reglas y principios aplicados para establecerla, su
determinacin no siempre es sencilla.
3. intervencin de ms de un rgano. - Cuando en un expediente
administrativo deba intervenir ms de un rgano con facultades
decisorias, aunque la pretcnsin o el objeto sean nicos, tramitar
ante el organismo por el cual hubiera ingresado - sa lvo caso de
incompetencia- , debiendo dic-tarse una resolucin nica. Se trata de
un procedimiento administrativo cuyo objeto lo constituyen
distintas decisiones -p . e j . , autorizaciones, con-cesiones, e
tc . - referentes a un solo objeto. La dea es simplificar los
pro-cedimientos (ver an . 18, RPA, p. 206) .
Buena solucin, pues si como consecuencia de la necesaria y
hetero-gnea regulacin de la actividad adminis trat iva y de la
forma a veces
DECRETO 1759/72 2 1 7
anrquica de la intervencin administrativa, en un mismo asunto se
exige la actuacin de varios rganos administrativos, carece de
sentido obligar al interesado a seguir una serie de procedimientos
distintos ante cada uno de los iganos competentes para decidir. De
aqu que la norma trata de su-perar esa situacin, estableciendo un
solo procedimiento, en el que pueden obtenerse todas las decisiones
propuestas.
Para que pueda darse este procedimiento y resolucin nicas, es
im-prescindible que materialmente nos encontremos en presencia de
un solo objeto, aunque formalmente para ello se den diversas
intervenciones admi-nistrativas. En ausencia de-ese objeto material
nico no cabe pretender la obtencin de las distintas decisiones en
un solo procedimiento.
En cuanto a la actividad del particular no se establece ningn
requisito especial. Bastar para que se aplique el artculo que al
iniciarse el proce-dimiento se indique claramente en el escrito de
iniciacin el objeto del mis-mo. A fin de facilitar la actividad
administrativa conviene presentar tantas copias como rganos
hubiesen de intervenir.
La decisin en el procedimiento nico no supone privar de
competen-cia a los distintos rganos administrativos. El precepto se
limita a simpli-ficar la tramitacin. Aun cuando exista una nica
solucin, si a lguno de. los rganos deniega lo pedido, la decisin
ser denegatoria.
FACULTADES DEL S W E R I O K i
Art. 2 o - Los ministros, secretarios de Pres idencia de la Nac
in y rganos directivos de entes descentra--l izados podrn dirigir o
impulsar la accin de sus in-feriores jerrquicos mediante rdenes;
instrucciones , circulares y reglamentos internos, a fin de
asegurar la celeridad, economa^senc i l l ez y eficacia c'e los
trmi-tes; delegarles facultades; intervenirlos; y avocarse al conoc
imiento y decisin de un asunto m e n o s q*ie una norma hubiere
atribuido competenc ia exclus iva a in-ferior.
Todo ello sin perjuicio de entender ever.tualmente en la causa
si se interpusieren los recursos que fueren pertinentes.
I. Caracteres de la funcin administrativa. - Se caracteriza ella
por la subordinacin, lo cual implica relacin jurdica respecto de
otros rganos que cumplen la misma funcin. Los rganos
administrativos estn jerar-
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2 1 8 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
quizados como poseedores de competencias determinadas; la
jerarqua apa-rece en el ejercicio de esas competencias .
Qu significan dentro del orden jur dico la coordinacin y la
subor-dinacin? Generalmente suelen referirse a las relaciones
jurdicas entre rganos. Existe subordinacin, segn ia idea corriente,
cuando un rgano
.tiene el derecho de mandar a otro, que tiene el deber de
obedecer. Al ha-blar de subordinacin de un rgano a otro empleamos
una expresin abre-viada: queremos decir que la funcin para la cual
es competente el rgano en cuest in est condic ionada por la funcin
para la cual es competente el o t ro .
El superior puede reglar la conducta de los inferiores vinculada
al pro-cedimiento administrativo, dirigiendo o impulsando la accin
de stos, ten-diente a asegurar la celeridad, economa, sencillez y
eficacia en los trami-tes, por med io de actos de natura leza jur d
ica que concurren a ordenar el mbito interno del quehacer
administrat ivo. No podra el superior emi-tir una orden indicando
al inferior cmo debe resolver un recurso, pues en ese caso estara
resolviendo l mismo. Tiende a aplicar un principio que la ciencia
de la administracin ha elaborado desde sus inicios: el de unidad de
direccin (CNFedContAdm, Sala III, 11/9/87, "Barboza de Velo
Darci").
2. Manifestaciones del poder jerrquico y reglamentario. - Las
r-denes, instrucciones, circulares y reglamentos internos
constituyen formas jur dicas por medio de las cuales se traban las
relaciones inlerorgnicas. Son, las tres pr imeras, manifestaciones
del poder jerrquico, y los regla-mentos internos, manifestaciones
del poder reglamentario y sirven para dar directivas a los
inferiores y, de ese modo, obtener unidad de direccin y de accin a
pesar de la pluralidad de rganos. Contienen preceptos tcnicos,
formalidades para despachar los asuntos, etctera.
Las rdenes, instrucciones y circulares no constituyen
tcnicamente manifestacin del poder reglamentario, pues no innovan
el ordenamiento jur dico (ver comentar io al ar l . 1 104), slo
contienen rdenes o instrucciones impartidas a aquel o aquellos,
rganos inferiores, sealando el sentido de su actuacin. Son
obligatorias para el inferior, y su incumplimiento pue-de
acarrearle responsabil idades administrativas.
Ellas no son obligatorias para los particulares, pues traducen
una ic-lividad interna de la Administracin, pero como seala Gordil
lo, la distin-cin entre actos internos y externos de aqulla es ms
ilustrativa que real, y,a que si bien los primeros se dirigen
exclusivamente al funcionario, no originando obligaciones de ste
frente al particular, no deja de ser verdad que ellos pueden
repercutir en la vida del c iudadano. Y es que el particu-lar tiene
derecho a que el funcionario pblico cumpla sus obligaciones; por
ello puede exigir el cumpl imiento estricto de la orden o
circular.
DECRETO 1759/72 2 1 9
Tambin puede ocurrir que el rgano cumpla estrictamente la orden
o circular, pero que sea sta -o el acto dictado en ejecucin de e l
l a - la que cause agravio al particular. ste puede efectuar las
impugnaciones corres-pondientes.
Los reglamentos internos derivan, en principio, de la potestad
regla-mentaria de la Administracin. De ellos pueden provenir
derechos - p o r excepcin o indirectamente- , pero no obligaciones
para los particulares.
Las instrucciones, rdenes y circulares no son fuente generadora
de competencia (ya que el art. 3", ley 19.549, seala que la
competencia de los rganos administrativos ser la que resulte de la
Consti tucin, de las leyes y de los reglamentos dictados en su
consecuencia) , pero ci reglamento in-terno puede ser fuente
subsidiaria, ya que el art. I o del RLNPA dice: "en su defecto
actuar el organismo que determine por reglamento interno".
Los rganos competentes para dictar instrucciones, circulares,
rdenes y reglamentos internos segn esta norma, son los ministerios,
secretaras de la Presidencia y rganos directivos de entes
descentral izados.
Dichos actos se dictan para asegurar la eficiencia adminis t ra
t iva . sta, en la tramitacin del procedimiento, no consiste slo en
que el expe-diente est poco tiempo en cada oficina por la que pase,
sino que haya pasado nicamente por las oficinas indispensables.
Ello significa que no debe haber actuaciones injustificadas o
superpuestas. Sobre este principio de eficiencia tiene incidencia
fundamental la etapa en que se abra a prueba un procedimiento
administrativo, cuando hay hechos controvertidos. Por ello es
conveniente la apertura a prueba en la instancia inicial -y no,
p.cj . , cuando se llega al final de a etapa recursiva-', de esa
manera se evita que la Ad-ministracin acte, emitiendo dictmenes y
tomando decisiones y slo ha-cia el final averige cules son los
hechos sobre los que versa el expediente.
INICIACIN DE TRMITE. PARTE INTERESADA
Art. 3 - E l trmite administrat ivo podr iniciar-se de oficio o
a peticin de cualquier persona fsica o jur d ica , pbl ica o pr
ivada , que invoque un d e r e c h o .subjetivo o un inters legt
imo; stas sern considera-das parte interesada en el procedimiento
administrat i -vo. Tambin tendrn ese carcter aquellos a quienes el
acto a dictarse pudiere afectar en sus derechos sub-jet ivos o
intereses leg t imos y que se hubieren presen-tado en las
actuaciones a pedido del interesado origi-nario, e spontneamente ,
o por citacin de! organismo
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2 2 0 RfiLilMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
intervinien.te cuando ste advierta su existencia duran-te la
sustanciac in del expediente .
Los menores adultos tendrn plena capacidad pa-ra
intervenir,directamente en procedimientos adminis -trativos como
parte interesada en la defensa de sus propios derechos subjetivos o
intereses legt imos.
1. ' Inicio del procedimiento. - E s t e artculo precisa que el
procedi-miento podr iniciarse de oficio o a peticin de persona
interesada. La norma no dice, naturalmente, en qu casos puede
iniciarse de oficio un pro-cedimiento administrativo y cundo a
instancia de parte interesada; cues-tiones que dependen,
lgicamente, de la clase de procedimiento de que se trate y de la
concreta situacin jurdica en que se encuentre el particular. Cube
advertir que no todos los procedimientos pueden iniciarse de
oficio, ya que hay sectores de actividad articulados tcnicamente en
torno al prin-cipio de rogacin (ver Introduccin).
Desde la feclia de presentacin o desde que se incoa de oficio,
se en-liende iniciado a todos los efectos el procedimiento. Esto
tiene importan-cia porque: a) el trmite de los expedientes se har
segn su orden de inicio (art. 5 o , inc. I , RLNPA); I) los plazos
de prescripcin se suspenden desde ese momento (art. I o , inc. e,
ap. 9, LNPA); c) a partir de l comienza a correr el plazo de
sesenta das del art. 10 de la LNPA, y d) esa fecha puede determinar
la prioridad en el propio derecho sustantivo objeto de la
solici-tud (permisos o autorizaciones en materia de minas,
propiedad industrial, marcas, etctera).
Iniciado el procedimiento, nace para el interesado el derecho a
parti-cipar activamente eh su tramitacin y, para el rgano
compeiente, el deber de impulsarlo hasta llegar a la decisin, as
como la facultad de adoptar medidas provisionales (p.ej. ,
suspensin preventiva del agente pblico).
2. Partes. - La actividad del rgano administrativo en el
procedi-miento est reglada por un conjunto de pr inc ip ios que es
tablecen sus deberes y facultades, a fin de asegurar el correcto
desempeo de su "com-petencia". Los rganos tienen facultades a las
que deben someterse las partes (ver, p .e j . , aris. 5 y 6 U ,
RLNPA), pero tambin stas tienen derechos que determinan deberes
correlativos en los rganos (v.gr., plazos para re-solver).
El procedimiento es un instrumento para la actuacin del derecho
obje-tivo, y por ello se amplan las facultades del rgano
administrativo para la investigacin de la verdad real y conferirle
la direccin del procedimiento a fin de evitar que la negligencia de
la parte retarde la decisin o motive una solucin injusta.
DECRETO 1759/72 2 2 1
Cuando el sustituio procesal o el tercero ingresa al
procedimiento , se convierte en parte.
3. Quines pueden ser parte en el procedimiento? - En principio,
todos los sujetos de derecho (sean personas individuales o
asociaciones, corporaciones, etc.) con capacidad civil pueden ser
partes en el procedi-miento administrativo. No interesa su sexo ni
su nacionalidad.
La norma reconoce el carcter de parle interesada a "cualquier
persona fsica o jurdica, pblica o privada", lo cual incluye explci
tamente a iodos los entes estatales dotados de personalidad
jurdica, y con mayor razn a los entes pblicos no estatales, o entes
privados que ejerzan una funcin admi-nistrativa "delegada" por el
Estado (v.gr., colegios profesionales).
La legitimacin no puede ser ejercida personalmente cuando el
sujeto , jurdico carece de capacidad jurdica o procesal (capacidad
para ser parte) , en cuyo caso actuar en su nombre un
representante. Hay que aclarar que la capacidad para actuar
administrativamente es mayor que la capacidad civil.
4. Sustitucin de partes. - Puede ser a ttulo universal (sucesin
de parte) o a ttulo singular (p.ej . , enajenacin del derecho en
litigio).
Durante la tramitacin del procedimiento puede producirse el
falleci-miento o la incapacidad de la parte. En este caso hay que
suspender la relacin procedimental . Ello no importa interrupcin,
porque por el hecho de la muerte , los herederos ocupan el lugar
del causante (ari. 3417, Cd. Civil), y en el caso de incapacidad lo
sustituye su representante legal. Hasta que la relacin
procedimental se reintegre, no pueden ejecutarse ac-tos
procedimentales vlidos, salvo los que tuvieren por objeto una
medida precautoria.
5. Terceros. - En el procedimiento administrativo la nocin de
"ter-cero" es sumamente amplia, pues su intervencin en el trmite
adminis-trativo no tiene el carcter restrictivo que posee en el
proceso civil. Y esto porque el " tercero" deja de serlo una vez
que se presenta en las actuaciones administrativas',' adquiriendo
el carcter de parte a todos s^ us efectos.
Por eso no le cabe el concepto de "persona ajena a la relacin
jurdi-ca", tal como se la define en el proceso, pues en el
procedimiento adminis-trativo puede tratarse de la misma relacin
jurdica objetiva que afecta de diversa manera a otras personas que
las originariamente implicadas en el trmite (p.ej . , que afecte
derechos subjetivos para unos e intereses legtimos para otros).
>
Al conferirse en el procedimiento administrativo carcter de
parle tan-to al titular de un derecho subjetivo como a los de
intereses legtimos, cual-quier relacin entre un particular y la
Administracin puede tener algn alcance sobre, por lo menos,
intereses legtimos de otros sujetos aparente-
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2 2 2 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DECRETO 1759/72 2
2 3
situaciones diferentes. Entendemos, con la doctrina moderna, que
debe drsele el significado concreto de circunscribirlo a la relacin
en que un sujeto se encuentra con la pretensin deducida.
Siendo as, constituye una relacin de fondo y no s implemente
proce-sal. Ser la legitimacin un requisito de la admisin de Ir.
pretcnsin en cuanto al fondo y no de la existencia del proceso (o
del procedimiento) .
a) Derecho subjetivo. Los juristas romanos definan ni derecho
sub-jetivo como la facultad de obrar (facultas agendi) en
contraposicin a la norma agendi, que era la esencia del derecho
objetivo.
Por ello se ha sostenido que la palabra derecho se emplea en dos
sen-tidos diferentes: uno, el objetivo, para significar el conjunto
de reglas es-tablecidas para regir las relaciones de los hombres en
sociedad, y otro, el subjetivo, que implica la facultad o poder del
individuo que le permite reali-zar determinados actos (de ah ln
definicin del derecho subjetivo como una facultad de actuar y de
crear, como un seoro de ln voluntad protegida por el orden jur
dico) .
La caracterstica del derecho subjetivo la encontramos en la
relacin persona!, inmediata. La norma tiene el propsito de proteger
esta situa-cin jurdica por s misma, de modo inmediato y directo.
Esto slo ocurre cuando la norma reconoce que la situacin jurdica de
que se trata es pro-pia, exclusivamente de un sujeto determinado,
que con la tutela viene a ser el sujeto activo de la relacin
jurdica. Esta situacin se da, t picamente, en la mayor parte de los
intereses jur d icamente protegidos por las normas del derecho
privado: de stas derivan casi siempre derechos y deberes de un
sujeto respecto de otro.
Algo similar puede verificarse en el campo del derecho pblico,
en aquellas circunstancias en que los intereses individuales se
presentan dis-tintos y autnomos con relacin al inters general, y
eventual mente contra-puestos (CNFedContAdmi Sala H, 19/6/84, >,
112-265).
La dis t incin del derecho subjet ivo pbl ico respec to del
privado se basa en' el distinto tipo de relacin: derechos
subjetivos pblicos son los garantizados en una relacin del derecho
pblico, una relacin en la que participa como sujeto activo o pasivo
el Estado u otra persona jurdica p-blica. En derecho pblico, al
lado de los derechos absolutos y perfectos, existen algunas
categoras de menor consistencia. Ello se debe a la cone-xin
constante que en el derecho pblico existe entre el inters
individual y el general. Esta conexin se resuelve, en algunas
circunstancias , en una parcial subordinacin, que significa que
algunos intereses individuales, re-conocidos y tutelados como
derechos subjetivos, pueden perder esa forma de proteccin cuando
contrasten con el inters general. Trtase de dere-chos subjetivos
individuales cuya subsistencia est condicionada a su com-patibi l
idad con el inters pbl ico , con el bien comn . Carece de im-
mente ajenos a la cuestin original debatida. Esta afectacin a "
terceros" los transforma en "par les" del procedimiento.
Se pueden presentar algunas cuestiones relativas al tercero:
a) Clases. La intervencin de esos " terceros" puede ser:
voluntaria u obligada.
1) Intervencin voluntaria. Se produce por la libre y espontnea
de-cisin del " tercero" . Se puede dar la presentacin cualquiera
que sea la instancia en que se encontrara la tramitacin. Asume el
carcter de parte interesada, una. vez que sea admitido; su
intervencin no retrotrae ni sus-pende el procedimiento, a menos que
la autoridad as lo disponga. Esta decisin no es discrecional de la
Administracin; en principio, el " tercero" tiene que aceptar la
tramitacin en el estado en que se encuentre, pero cuan-do aqulla
debi citar a ste -pa ra mantener la igualdad del p rocedimiento-y
no lo hizo, o cuando el interesado originario sabe de la existencia
de terceros contrainleresados y no lo indica, la Administracin", si
el tercero lo pide, debe retrotraer la tramitacin a la situacin que
posibilite la debida defensa del " tercero" .
2) Intervencin obligada. Puede darse poique el "titular" lo
solicite ("a pedido del interesado originario") o porque la
Administracin decida de oficio citarlo. Tanto en uno como en otro
caso es la autoridad admi-nistrativa, como directora del
procedimiento, la que cita al " tercero".
En este caso no es el " tercero" el que toma la decisin de
intervenir en el trmite, sino que se lo trae al procedimiento
promovido por otro in-teresado. Aqu ya no rige slo el inters
particular del que voluntariamen-te interviene, s ino tambin el
inters general. La citacin o l lamamiento es esencial y el tercero,
a pesar de ello, puede no comparecer. La citacin da lugar a la
suspensin del trmite hasta la comparecencia o hasta el ven-cimiento
del plazo para hacerlo.
b) Efectos. El pedido de intervencin voluntaria tendr el trmite
in-cidental (arg. art. 39 , inc. b, RLNPA). Deber darse traslado, y
la resolu-cin ser recurrible. La oposicin del interesado originario
a la citacin de oficio del tercero por la autoridad administrativa
tambin se tramitar por incidente. El desist imiento de aqul no
afecta a ste (art. 69, RLNPA). ,
6. Legitimacin. - Establece la norma que estar legitimado para
ser parle (originario o tercero), aquel que invoque un derecho
subjetivo o un inters legtimo. Se requiere, pues, la lesin de una
situacin jurdica con-creta, ya sea un derecho subjetivo o un inters
legtimo. Conviene distin-guirlos.
El concepto de legitimacin en derecho procesal -y lgicamente
tam-bin en el procedimiento adminis t ra t ivo- est lejos de ser
pacfico, y mucho tiene que ver en ello porque bajo esa denominacin
se contina abarcando
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224 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
portancia , para lo que t ra amos, el hecho de que el sacrif
icio deba ser compensado.
Todos esios derechos, mientras no se verifique la condicin que
impo-ne el sacrificio, se comportan como situaciones jurdicas
directa y plena-mente tuteladas: son derechos subjetivos en sentido
pleno. Pero dada la circunstancia de su sacrificio, se los denomina
"derechos condicionados".
b) Inters legtimo. Sera un inters individual estrictamente
conec-tado con un inters pblico y protegido por el ordenamiento
jurdico sola-mente por medio de la tutela jurdica de este
ltimo.
Entre las normas del derecho administrativo, pocas se diclan
para re-gular las relaciones entre el Estado y los particulares y
establecer derechos subjetivos a favor de uno u otro. La mayor
parte de ellas tienen por fina-lidad la organizacin de la propia
Administracin, la distribucin de sus diferentes funciones entre los
diversos rganos, la regulacin del procedi-miento a seguir, el
contenido y la forma de sus actos, etctera. Estas nor-mas, sin
embargo, crean limitaciones y deberes a los cuales no correspon-den
siempre derechos subjetivos de otros sujetos.
Por tanto, si la norma ha sido establecida en inters general, en
su observancia estn interesados tod,os los habitantes, como
componentes de la sociedad, del Estado; todos tienen inters en el
regular desenvolvimiento de la actividad administrativa. Es un
inters genrico o colectivo, a cuya tutela provee solamente el
Estado, o aquellos entes a los cuales les esl encomendada !a
custodia de los intereses colectivos de que se trata.
Pero puede ocurrir que haya algunos habitantes que tengan algn
in-ters particular en la observancia de aquellas normas, que se
complementa con el inters genrico de todos. Son aquellos a quienes
el acto de la Ad-ministracin se refiere: los participantes en un
concurso o licitacin respec-to de la decisin; el vecino de un
barrio en el que se instala una industria peligrosa o insalubre,
etctera. Estas personas unen al inters genrico que todos tienen en
el regular desempeo de la funcin administrativa, un inters
particular: el que tienen como concurrentes respecto del puesto que
hay que cubrir, etctera. Es ste un inters distinto del genrico, si
bien conexo; pero, sin embargo, no tienen una tutela directa que
constituya un derecho subjetivo.
Tienen la posibilidad de ser parte en el procedimiento
administrativo, de presentar un recurso para obtener la
modificacin, revocacin o anula-cin - e n la j u s t i c i a - del
acto emanado con violacin de las normas es-tablecidas como tutela
del inters general, y que de ese modo se elimine la lesin que el
acto ha producido en sus intereses individuales.
La susodicha compenetracin del inters individual con el inters
ge-neral es bastante comn en el derecno administrativo, y el
legislador mu-chas veces provee a asegurar el inters general
mediante la accin indirecta
DECRETO 1759/72 225
de un particular. De esta forma la tutela del inters individual
deriva slo indirectamente. De ah el concepto de inters
indirectamente protegido que se predica del inters individual que
obtiene esta forma de tutela jur dica.
7. Partes y legitimacin. - La nocin de parte est circunscripta
al rea del procedimiento. Son partes quienes de hecho intervienen o
figuran en l como sujetos activos de una determinada pretensin, con
prescinden-cia de que posean o no el carcter de sujetos legit
imados.
Las partes, como sujetos de la relacin procedimental , no deben
con-fundirse con los sujetos de la relacin sustancial
controvertida. Si bien frecuentemente estas cualidades pueden
coincidir, toda vez que el procedi-miento normalmente se instituye
precisamente entre los sujetos de la rela-cin sustancial
controvertida, legitimados para discutir sobre ella, puede ocurrir
que el procedimiento sea iniciado por quien en realidad no est
le-git imado para contradecir o pretender.
En la realidad, para iniciar un procedimiento, no es necesario
que el proponente tenga realmente el derecho que alega o la
legitimacin que afir-ma. En el momento en que se inicia el
procedimiento, el derecho y la legitimacin suelen ser simples
afirmaciones y suposiciones, no todava he-chos comprobados , y el
procesamiento se instituye, precisamente, para lle-gar a comprobar
si existe el derecho afirmado y si el sujeto activo del
pro-cedimiento est o no legitimado para hacerlo valer.
La relacin procedimental se consti tuye y la calidad de parte se
ad-quiere independientemente de la efectiva existencia del derecho
afirmado y si est o no legitimado para hacerlo valer (CNFedContAdm,
Sala I V , 4/2/ 86, "Monner Sanz") .
Las parles existen por la sola afirmacin de la existencia de un
ttulo excluyeme, personal y autnomo, para intervenir en un
procedimiento, con entera prescindeijcia de la comprobacin de la
realidad y eficacia jurdica de ese ttulo, cuya verificacin debe ser
materia del correspondiente 1 pro-cedimiento.
La ausencia de legitimacin podr determinar el rechazo de la
preten-sin por no ser sta admisible, pero no afecta a la calidad de
parte de quien ha deducido til procedimiento.
: Y esto que decimos podemos apreciarlo en la prctica
administrativa. Acaso no puede ser parte en un expediente aquel que
solicita un permiso precario? Tiene inters legtimo o derecho
subjetivo el que pide aqte el Ministerio de Trabajo una "parada"
para vender diarios? La respuesta es afirmativa en el primer caso,
negativa en el segundo, y sin embargo, ambos pueden incoar un
procedimiento.
Del .mismo modo, existen "par tes" en aquellas peticiones que se
diri-gen a la Administracin para lograr un acto discrecional de
ella. As, en una peticin de indulto, de plazo de gracia, e l e ,
cabe decir que son "inte-
15. Huichmsuii, H-A.
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226 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
resados" los particulares que han dirigido esa peticin, puesto
que la reso-lucin que vaya a adoptarse los afecta, y no es bice
para ello que no es-griman ningn derecho de ndole administrativa
frente a la Administracin. En el campo de las,facultades
discrecionales pueden tambin existir situa-ciones legt imamente
protegidas. Es que aun la potestad discrecional con-lleva la
posibilidad de alteracin o variacin de la situacin as regulada; el
particular, si bien no podra oponer a ella el inters en que se
mantenga determinada regulacin que lo favorezca, puede intentar un
control de la violacin d e j o s "lmites jur dicos elst icos" de
esa actividad y de la reper-cusin de ella en derechos subjetivos
que pueden llegar n violarse.
El concepto de " in teresado" es el equivalente en el derecho
ptocedi-mental administrativo al concepto de "par te" empleado por
el derecho pro-cesal judicial . Son " interesados" en el
procedimiento, en primer lugar, quienes lo promueven; en segundo,
quienes pueden resultar afectados por la decisin que vaya a
adqptarse -pud iendo intervenir aunque no se haya an adop tado- , y
tercero, los titulares de derechos subjetivos o intereses legt imos
afectados por la decisin.
IMPULSIN DE OFICIO Y A PEDIDO DE PARTE INTERESA DA
Art. 4o-Todas las a c t u a c i o n e s a d m in i s t ra t iv a
s sern impul sadas de oficio por el rgano competente , lo cual no
obstar a qu tambin el interesado Inste el procedimiento . Se
exceptan de este principio aque-llos trmites en los que med ie slo
el inters privado del adminis trado , a menos que, pese a ese
carcter, la resolucin a dictarse pudiere llegar a afectar d
algn
\ m o d o el inters general.
1. Principio general. - Est de acuerdo la norma que comentamos
con el principio de oficialidad del .procedimiento que rige en esta
materia, tal como lo explicramos antes. Ello no obsta a que el
particular pueda impulsar el trmite del expediente. Cuando slo
medie el inters privado, corresponde al particular instarlo. Si no
lo hace, puede producirse, previa intimacin de la autoridad
administrativa, la caducidad del procedimiento.
D E B E R E S Y FACULTADES DEL RGANO COMPETENTE
Art 5o-El rgano competente dirigir el proce-d imiento
procurando:
DECRETO 1759/72 227
a) Tramitar los expedientes segn su orden y deci-dirlos a medida
que vayan quedando en estado de resol-ver. La alteracin del orden
de tramitacin y decisin slo podr disponerse mediante resolucin
fundada.
/;) Proveer en una sola resolucin todos los tr-mites que, por su
naturaleza, admitan su impulsac in s imultnea y concentrar en un
mismo acto o audiencia todas las di l igencias y m e d i d a s de
prueba pert inentes .
c) Establecer un procedimiento sumario de ges-tin mediante
formularios impresos y otros m t o d o s que permi tan e l rpido d
e s p a c h o de los a s u n t o s , en caso que deban resolver una
serie numerosa de expe-dientes homogneos . Incluso podrn util izar,
c u a n d o sean idnticos los mot ivos y fundamentos de las
reso-luciones , cualquier med'o mecnico de produccin en serie de
los mismos , s iempre que no se les ionen las ga-rantas jurdicas de
los interesados.
d) Sealar, antes de dar trmite a cualquier peti-cin, los
defectos de que adolezca, ordenando que se sub-sanen de oficio o
por el interesado dentro del plazo ra-zonable que fije, d i
sponiendo de la misma manera las di l igencias que fueren
necesarias para evitar nul idades.
e) Disponer en cualquier m o m e n t o la compare-cencia
personal de las partes interesadas, sus repre-sentantes legales o
apoderados para requerir las expli-caciones que se est imen
necesarias y aun para reducir las discrepancias que pudieren
existir sobre cuest iones de hecho o de derecho, labrndose acta. En
la -c i -tacin se har constar concretamente el objeto de la
comparecencia .
1. Direccin del procedimiento. - La actividad del rgano
competen-te en el procedimiento administrativo est reglada por un
conjunto de prin-cipios que establecen sus deberes y facultades, a
fin de asegurar el correcto desempeo del funcionario y ofrecer al
particular la garanta de una deci-sin justa. Los rganos tienen
facultades a las que deben someterse las
-
2 2 8 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
punes en su actuacin, pero stas tambin tienen derechos que
determinan en aqullos, deberes correlativos.
La actuacin de un particular en e! procedimiento se considera
como un fenmeno social, cuya justa solucin interesa a la
colectividad para cum-plir con el orden jurdico o restablecerlo si
se ha alterado.
. El procedimiento es, pues, un instrumento para la actuacin del
dere-cho objetivo y por ello hay que otorgar al rgano facultades
amplias para la investigacin de la verdad real frente a la verdad
formal y-conferirle la direccin del procedimiento, a fin de evitar
que la mala fe la negligencia del particular provoquen una decisin,
injusta.
El artculo comprende varios incisos, a cuyo contenido aludiremos
en los apartados siguientes.
2. Tramitacin de los expedientes por orden. - Se establece la
exi-gencia de que los expedientes se tramiten y decidan, en lo
posible, en el orden en que se han puesto en estado. Se exige la
fundamentacin para la alteracin del orden.
3. Concentracin. - Dirigir el procedimiento no importa slo
procu-rar que se observen los trmites legales, sin que se lo haga
ordenada y eficientemente, para que se cumpla el fin de aqul.
El principio de concentracin expresa el hecho de que todo trmite
procedimental , y fundamentalmente la recepcin de la prueba, se
realicen en una o pocas resoluciones o audiencias - respec t
ivamente - , a fin de que el funcionario pueda adquirir una visin
de conjunto y se halle en condi-ciones de dictar enseguida su
decisin.
La concentracin es un complemento de la inmediacin. Se opone al
concepto de dispersin.
4. Saneamiento. - El inc. d comprende el denominado principio de
saneamiento, por el cual se conceden al rgano facultades para
resolver in limine cuestiones que sean susceptibles de entorpecer
la tramitacin.
5. Comparecencia. - Se refiere al pedido de explicaciones que el
r-gano estime necesarias al objeto de las peticiones. Tambin
comprende la facultad conciliadora - reduc i r las d iscrepancias-
.
Usadas con discernimiento estas facultades, segn las cuestiones
de-batidas y las condiciones de las partes, pueden dar ptimos
frutos.
6. Procedimiento sumario de gestin. - La norma permite al rgano
que dirige el trmite establecer un procedimiento rpido de gestin
que fa-cilit el despacho de las actuaciones en forma sumaria si las
resoluciones u tomar lo son en procedimientos y cuestiones
homogneas. Autoriza el empleo de cualquier medio mecnico,
electromecnico o electrnico de produccin o reproduccin en serie de
aquellos actos que tengan idnticos motivos y fundamentos.
DECRETO 1759/72 229
' Tiende ello a agilizar el despacho, siendo una buena medida -o
mejor un reconocimiento normativo, desde que en la prctica sola
emplearse sin norma uutorizutiva-. S i e m p r e y cuando no se
afecte el debido proceso.
FACULTADES DISCIPLINARIAS \
i Art. " - P a r a mantener el orden y decoro en las
actuaciones , d icho rgano podr: a) Testar toda frase injuriosa
o redactada en tr-
minos ofensivos o indecorosos .
b) Excluir de las a u d i e n c i a s a qu ienes !as
per-turben.
c) L lamar la a t e n c i n o apercibir a los respon-sables.
d) Aplicar las mul tas autor izadas por el art. I o , inc. b in
fine, de la ley de procedimientos admin i s -trativos, as como
tambin las dems sanc iones , inc lu-so pecuniarias , previstas en
otras normas v igentes . Las multas firmes sern ejecutadas por los
respect ivos representantes judic ia les del Estado, s igu iendo el
pro-cedimiento de los arts. 604 y 605 del C d . Proc. Civil y C o m
. de la' N a c i n .
e) Separar a los apoderados por inconducta o por entorpecer
manif ies tamente el trmite, in t imando al m a n d a n t e para
que intervenga d irec tamente o por nuevo apoderado , bajo
apercibimiento de suspender los procedimientos o cont inuarlos sin
su intervencin, segn correspondiere. Las faltas comet idas por los
agentes de la Adminis trac in se regirn por sus leyes especiales
.
1. Mantenimiento del orden y decoro. - El mantenimiento del
orden y decoro en el procedimiento es un deber que los funcionarios
habrn de ejercer reprimiendo las faltas "producidas en la actuacin
cuando se afecte la dignidad y autoridad de la Administracin o se
entorpezca el normal de-sarrollo del trmite.
-
230 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
La potestad sancionadora de la Administracin es una consecuencia
lgica de sus atribuciones para dirigir el procedimiento, ya que la
concesin de un poder Heva implcita la facultad de utilizar los
medios para lograr su efectividad.
Las facultades para mantener el orden y el decoro son diversas.
A pesar del titulo que acompaa al artculo, no todas son
disciplinarias. De-ben dist inguirse las siguientes:
a) Testado de trminos. La resolucin que ordena testar las
palabras o expres iones \no importa cu realidad una sancin
disciplinaria {Fallos, 253:346; 256:198). Testadas las palabras .o
frases injuriosas, quedan ma-terial y jur dicamente inexistentes.
Para Docobo, es una manera de san-cin, s iendo indiferente para tal
calificacin su carcter do anexa a otra.
Las causales que determinan su aplicacin son las frases
injuriosas o redactadas en trminos ofensivos o indecorosos.
Hay que juzgarlas con referencia al lenguaje de uso en la vida
diaria. Por eso, el empico de palabras que en el significado
corriente son ofensivas no es excusable por la circunstancia de qu
en el diccionario tengan acep-ciones que puedan no serlo. Se debe
proceder al testado de tal forma que no puedan leerse los trminos
objeto de la medida.
b) Exclusin de las audiencias. Tampoco configura sta una sancin
disciplinaria. Puede alcanzar a todos los presentes en la
audiencia. Si se trata de los interesados, representantes o
letrados patrocinantes, la audien-cia tiene que seguir su curso sin
la presencia del excluido.
c) Llamado de atencin o apercibimiento. No consti tuye medida
dis-ciplinaria propiamente dicha, ni causa gravamen.
Los trminos "l lamado de atencin" y "apercibimiento" no estn
em-pleados como sinnimos. El primero consti tuye una advertencia
destinada a prevenir una incorreccin fttira. Tiene carcter ms
preventivo que puni-tivo. El segundo es una amonestacin directa,
que demuestra mayores no-las de punicin. Se deja constancia de
ambas medidas en las actuaciones.
Todas estas medidas , que no son disciplinarias, no son
recurribles ante el superior; s, en cambio, ante el mismo rgano que
las aplica. Por lo dems , sera !a tnica manera de hacerlo en la
"exclusin (le las audiencias", que es de ejecucin instantnea.
La aplicacin d las medidas la har el rgano competente para
inter-venir en el trmite - r eco rdemos una vez ms que la exclusin
de la audien-cia debe ser adoptada inmediatamente, sin demora
alguna, para tutelar el buen orden y decoto de !a audiencia que est
en pleno dcsai ro l lo- .
d) Aplicacin de multas. sta es una correccin disciplinaria.
Re-quiere otro tratamiento. Por lo pronto, que las multas sean
autorizadas por el art. I o , inc. b, de la ley o. previstas en
otras normas vigentes.
DECRETO 1759/72 231
La apreciacin de los hechos, escritos o expresiones susceptibles
de originar sanciones queda librada al prudente criterio del
funcionario. Son facultades que deben usarse prudentemente, a fin
de no coartar el derecho de defensa.
Coincidimos con Docobo en que se trata de una sancin
retributiva, no reparatoria, ya que tiende a ptevenir y reprimir la
violacin d disposi-ciones legales, no a indemnizar el dao causado
por la infraccin.
c) Separacin de apoderados. Es la sancin de mayor gravedad. No
puede alcanzar a los interesados ni a los letrados patrocinantes;
los apo-derados pueden ser separados por inconducta o por obstruir
el curso normal del procedimiento.
La norma habla de " inconducta"; estamos :1c acuerdo con Docobo
en que comprende tanto la vinculada al procedimiento en que se
produce como a la comisin de actos ajenos a l. El "entorpecimiento
manifiesto del tr-mite" es un concepto genrico que puede
configurarse t;;nto por omisin como por comisin.
Las multas y la "separacin" son recurribles ante el
superior.
2. Otras cuestiones. - La finalidad (le estas correcciones tiene
su sus-tento en la necesidad de mantener la autoridad jerrquica y
decoro del r-gano; es una funcin inherenle-al "poder
de-administrar". Todas ellas, ex-cepto la multa, tienen
ejecutoriedad. Hay ausencia de tipicidad integral respecto de todas
las correcciones del artculo. Sin embargo, la gradacin no es
idntica para todas.
3. Agentes pblicos. - Cuando los agentes pblicos tengan
interven-cin en el procedimiento "en su calidad de tales", las
faltas en que incurran no se considerarn infracciones
procedimentales, sino que se sujetarn al r-gimen disciplinario que
los gobierna - p . e j . , ley 22 .140- . En cambio, si
in-tervienen en defensa de,sus intereses personales -a jenos a ia
funcin-, que-dan sujetos a la posibilidad de sufrir algunas de las
correcciones precedentes.
TTULO II
DE LOS EXPEDIENTES J
IDENTIFICACIN
(frt. f^- La identif icacin con que se inicie un ex-pediente ser
conservada a travs de las actuac iones suces ivas cualesquiera
fueren los organismos_ que i-
-
2 3 2 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
tervennan en su trmite. Todas las unidades tienen la obljgatin
de suministrar informacin de un expedien-te en base a su identif
icacin inicial.
EjL.li cartula, deber consignarse e l .rgano con -. responsabi l
idad primaria encargado del trmite, y el * plazo para su
resolucin.
1- El expediente administrativo. - Los actos de procedimiento
que-dan documentados por la agregacin sucesiva de los escritos de
las partes y dems actuaciones de los"orgiuiisinos administrativos,
formando un s o l o
. cuerpo de foliatura seguida que consti tuye el expediente
administrativo. Su custodia y responsabil idad corresponde al
organismo administrativo ante el cual se tramita.
El expediente es el protagonista de la actividad administrativa,
dado -que sta se desarrolla en forma casi exclusiva por escrito.
Como concepto de expediente puede citarse el adoptado en el punto
1.1.14 de las Normas para la elaboracin, redaccin y dil
igenciamiento de los proyectos de actos y documentacin
administrativa, aprobadas por decr. 333/85, que define el
expediente como el "conjunto de documentos o actuaciones
{i.dlniLnis[rati-vas originadas a solicitud de parte interesada Q
de oficio, ordenados c r o -
. riblgicamente', en el que se acumulan informaciones, dictmenes
y iodo otro dato o antccedelite relacionado con la cuestin tratada.
a_e.fecJO . s_de. lograr los elementos de juicio
necIari.p._aaxa..urrihac & coueiimone-s que da rn jn i ie r
iu^^
flay que diferenciar el expediente del procedimiento
administrativo, j o r q u e aqul es el elemento material que
acumula la actividad de ese pro-cedimiento, mientras que ste es la
forma' ordenada y regular de actuar de la Administracin pblica. La
regulacin positiva de las formalidades que deben reunir los
expedientes administrativos es la porcin ms antigua del
procedimiento administrativo, que proviene desde la poca en que ste
se reduca al trmite.
En la Administracin se desenvuelve una actividad que produce una
documentacin propia: el expediente administrativo, ya que aqulla es
casi siempre formal, escrita o actuada.
Los expedientes que dan . :nta de la actividad administrativa
consti-tuyen la documentacin administrativa, que con el nombre de
documenta-cin oficial o instrumentos oficiales se conocan con
anterioridad u la actual clasificacin de instrumentos pblicos y
privados que trae el Cdigo Civil (CNFedContAdm, Sala IV, 5/10/85,
"Valado").
Estos documentos administrativos no pueden identificarse con los
ins-trumentos pblicos del Cdigo Civil, pero poseen una validez
superior y especial sobre ios instrumentos privados.
DECRETO 1759/72 233
La autenticidad que se reconoce al instrumento pblico nace a
conse-cuencia de una fe legitimada por una norma legislativa; es
una garanta legal sobre ciertos documentos por medio de una fe que
el Estado impone con la autenticidad del documento. El instrumento
pblico comprende de esta forma dos elementos probatorios: el
material, la documentacin escrita, y su eficacia probatoria, la
autenticidud.
Los expedientes administrativos pueden ser desvir tuados por
cualquier clase de prueba convincente en contrario, de ah que sea
equvoca la tesis que pretende que es instrumento pblico todo
documento que suscriba un agente pblico (Fallos, 256:202; 259:37;
263:245, entre otros). Y es que la creacin del instrumento pblico y
del sujeto fedatario tienen que pro-venir de normas especiales.
Los documentos que dan cuenta de la actividad administrativa,
que son expedidos por agentes en el ejercicio de sus-funciones, no
son instrumentos pblicos, puro tampoco son instrumentos privados,
por no ser privadas sus actuaciones.
Si la forma de esa clase de "voluntad" se expresa mediante un
proce-dimiento administrativo, no puede concebirse que su
desarrollo objetivo - q u e refleja la tramitacin de un exped ien
te - se transforme en un cmulo multiplicado de instrumentos pblicos
de la Administracin; dicho carcter formal tambin erradica en forma
total las disposiciones de la libertad de las formas que establece
el ait. 974 del Cd. Civil, y ms an la libre regla sobre los
instrumentos privados que regula el art. 102Q de dicho cuerpo
legal. Si la Administracin pblica es pblica, no puede concebirse la
existencia y la creacin por parte de ella de instrumentos
privados.
La existencia del procedimiento administrativo que no puede
exhibirse en la actividad jurdica privada, marca la diferencia para
conceptuar la pre-, sencia de documentos administrativos sin
necesidad de que sean instrumen-tos pblicos o privados.
As, el expediente es una prueba e s c i t a : se lo
presiim_---io.cmnento -an-ij^T^212_JIl^IlL-^l_i- 1 f ? p r u e b e
lo contrario. Las actuaciones administrat i-vas hacen fe de su
c:orgamiento, de la fecha y de las declaraciones que haga el
funcionario que las suscribe. Pero no hace falta' la tacha de
false-dad para desvirtuarlas, como en el instrumento pblico.
2. Formalidades del expediente. - Este ttulo, que incluye los
arts. T a 14 del RLNPA aprobado-por el decr. 1759/72. trata el
problema de las fomalidades de ios expedientes.
3. [identificacin/- Los expedientes estarn provistos de una
cartula que contenga una identificacin mediante un nmero asignado
por el orga-nisiuo 'cn que se inici el trmite. Hay que conservarlo
a travs de todo
'"el curso del expediente, no pdiend ser alterado.
-
234 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
A la crtica de que habra posibilidad de que se encontraran en
irmi-le varios expedientes con el mismo nmero, hay que responder
que ello' no es obstculo alguno, pues el expediente se cita por el
nmero, ao de ini-ciaejn y, adems, la denominacin o sigla que
identifica el organismo de origen. v ,
Con la reforma se establece que en la cartula, adems, debe
consig-narse el rgano con responsabilidad primaria encargado del
trmite (ver art. 9 o , RPA), y el plazo para su resolucin. Todo
esto tiene por fin iden-tificar al responsable del trmite y
permitir la eficiencia en el procedimiento dejando en evidencia al
agente remiso.
En cuanto al plazo para la resolucin, no siempre podr, por
anticipa-do, determinarse. Ello puede ocurrir con facilidad en el
procedimiento re-cursivo - a u n q u e aun en ste a veces ello no
es posible, v.gr., produccin de prueba, hechos nuevos, e tctera- .
Es as tina norma "volunlaristn" ms propia de "adminis t radores"
que de legistas.
\CoMrAGINACIN
^rt^8)- Los expedientes sern compag inados en cuerpos numerados
que no excedan de doscientas fo-jas , salvo los casos en que tal l
mite obligara a dividir escritas o documentos que const i tuyan un
solo texto.
1. )fJuerpos de los expedientes^ - Los expedientes sern
compagina-dos en cuerpos que no excedan de doscientas fojas, salvo
los casos en que tal lmite obligara a dividir escritos o documentos
que constituyan una sola pieza. Deben, estar foliados y unidos con
broches metlicos (en el expe-diente administrativo no hay costura
como en el judicial) .
El RLNPA no ha hecho sino seguir en lo referente a la
compaginacin de expedientes el clsico nmero de doscientas fojas por
cuerpo, siempre que no quedaran divididos escritos o documentos que
constituyan un solo texto, que ya se encontraba en el art. 10 del
Reglamento de mesa de entra-das y en el art . 54 del Reg lamen to
para la jus t ic ia nacional (decr. ley 1285/58).
Como bierj sealaba Docobo, en ei trmite administrativo, a
diferencia del judicial , rega la prohibicin de escribir al dorso
de las fojas en la do-cumentacin emanada de la Administracin (punto
6.1.5.1, normas aproba-das por el decr. 1666/78, idntico al decr.
4444/69) . Ahora con buen cri-terio el legislador ha permit ido que
se pueda escribir sobre el anverso y el reverso (punto 6 .1 .5 .1 ,
decr. 333/85).
DECRETO 1759/72 2 3 5
TOUATU,
-
2 3 6 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
expediente a oiro no se har siguiendo la foliatura de sie. Ello
pone fin a la agregacin del expediente cont inuando la foliatura
del expediente al que se incorporaba. Tampoco ocurre lo que era
prctica antes de la san-cin del RLNPA, esto es la agregacin del
expediente como una sola foja. Ahora slo se deja constancia del
expediente agregado, con la cantidad de fojas del mismo,
conservando ste su foliatura original. Esta solucin tie-ne ventajas
y desventajas. Entre aqullas, permite, sin duda, una mayor fluidez
en. la compaginacin del expediente, as como la prdida de tiempo que
provocan las correcciones de foliatura.
(DE se LOSES
(rT~ 12}- Los desgloses podrn solicitarse verbal-mente y se harn
bajo constancia .
1. Solucin. - Cuando es necesario desglosar escritos o
documentos en razn de su innecesaria o Inadmisible agregacin"o
permanencia en el expediente, corresponde dejar constancia de ' l a
s piezas desglosadas, pero. sin alterar la foliatura!.,^
El artculo permite que los desgloses puedan solicitarse
verbalmente-, lo cual-, como es obvio , 'no impide que se los pida
por escrito. En ambos casos hay que hacerlo bajo constancia. Como
afirma Docobo, la norma que comentamos se ha apartado de su
similar, el art. 46 de la ley bonae-rense, ya que no menciona
expresamente los desgloses que puede determi-nar la propia
Administracin. Coincidimos con el citado autor, que de ello no es
lcito inferir que sta no pueda disponerlos.
Art. - C u a n d o se inicie un expediente o tr-mite con tojas
desg losadas , stas sern precedidas de una nota con la menc in de
las a c t u a c i o n e s j i e J a s que proceden, de fa cant idad
de fojas con que_stJn icia L e l , nuevo y las razones que hayan
habido para hacerlo.
1. Requisitos. - Est prevista expresamente en el art. 13 la
posibili-dad de iniciar expedientes con fojas desglosadas de otros.
' Hay que obser-var e/i psbs casos ciertos requisitos: a) nota con
mencin de la procedencia de las actuaciones; b) nmero de fojas con
que se inicia el nuevo expedien-te, y c) razones que fundamentan el
procedimiento seguido. En lo esencial se 'na mantenido lo dispuesto
por el art. 19 del Reglamento de mesa de entradas.
DECRETO 1759/72 237
[ OtlCIOS Y COLAUQUACIN ENTRE DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
&j_rf. i j . . - Si. p a r a s u s t a n c i a r las actuac
iones se necesitaren datos o informes de terceros o de otros
r-ganos administrat ivos , se los deber sol icitar directa-mente o
mediante oficio, de lo que se dejar cpjisJLajir cia en 1 expediente
. A tales efectos , las dependenc ias de la Adminis trac in ,
cualquiera sea su s i tuac in j e -rrquica, quedan obl igadas a
prestar su colaboracin permanente y recproca. ;
: .1. Introduccin. r Como bien afirma Docobo , este artculo no
est
debidamente adecuado a este ttulo. Pudo haber tenido una
denominacin ms correcta, por ejemplo, "Comunicacin interorgnica
directa".
Podernos distinguir diversas situaciones dentro de lo que
contempla el artculo, tal como seguidamente veremos.
2. Datos o informes de terceros. - Si se necesitaran datos o
informes de terceros, se los podr solicitar tanto a terceros cmo a
otros rganos administrativos. Coincidimos con Docobo en que el
vocablo " terceros" hay que entenderlo referido a personas fsicas o
jur dicas no pertenecientes a la Administracin pblica nacional y
ajenas al trmite.
Se precisa quines han de informar: oficinas pblicas o entidades
pri-vadas. Hay que comprender tambin las administraciones pblicas
provin-ciales o municipales y los l lamados "entes pblicos no
estatales".
El objeto de estos informes ha de ser sobre hechos concretos,
clara-mente individualizados, que obren en poder de dichas oficinas
o entidades. Por lo tanto, tienen qtie resultar de la documentacin,
archivo o reg is t ros ' del informante, aunque podra admitirse en
ciertos casos el pedido de in-forme que evacen ciertas entidades
especializadas, acerca de cul es la costumbre o procederes en
determinados supuestos.
3. Medios de requerimiento. - Puede ser directamente o por
oficio. Docobo afirma que ambas denominaciones no son correctas,
Dice que no s e . entiende con facilidad qu es la solicitacin
directa. Es posible que, por carcter residual pueda entenderse
todas las formas distintas de la de oficio (p.ej. , por telegrama o
por telfono, medio este ltimo posible si se piensa en la
organizacin administrativa inspirada en el principio de jerarqua)
.
Hay que entender por oficio la comunicacin escrita que dirige la
au-toridad administrativa encomendando el cumplimiento de alguna
diligencia ' - e n este caso el informe- . El lenguaje que impera
en la Administracin denomina a este medio "por nota".
t
-
2 3 8 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
4. El auxilio de las restantes dependencias administrativas. -
Las dependencias administrativas, de cualquier jerarqua que sean,
tienen que colaborar permanente y recprocamente, con carcter
obligatorio. A su vez, tratndose de la Administracin centralizada
no puede ni siquiera su-ponerse la negativa a colaborar, porque la
obligacin y la sancin a su in-cumplimiento nacen del principio de
jerarqua, derivado del art. 100, inc. 1, de la Const. nacional, que
establece que el jefe de gabinete es superior jerrquico comn de
todos los rganos que la integran.
5. No remisin de! expediente. - El RLNPA consagr el principio de
que la remisin de expedientes de un organismo a otro ad efectum
videndi era excepcional .
Naturalmente, ello se justificaba porque dicho envo o remisin
poda encontrar resistencia o imposibilidad y requerir las debidas
garantas para hacerlo. ; .
TTULO I I I
ESCRITOS. DOMICILIO. D O C U M E N T O S . REQUISITOS
k7ORSIAl.lDAJ)ES DE LOS ESCHITO~S~J
$rt. Los escritos sern redactados a mqui-na o manuscr i tos en
tinta en forma legible, en idioma nacional , sa lvndose toda
testadura, enmienda o jpa-_ labras interl ineadas. Llevarn en la
parte superior una s u m a o resumen cjlel petitorio.
Sern suscriptos por los interesados, sus repre-sentantcs legales
o apoderados . En el encabezamien-
To de todo eserjto^sin ms excepcin que el que Iniciar., re v-m
sgstin, debe indicarse la identif icacin del expediente a que
corresponda y en su caso, contendr. ;
* a jhridicacin precisa de la representacin que se ejer-za. Podr
emplearse l medio telegrfico para contes-tar traslados o vistas c
interponer recursos.
S in embargo los^ m t e r e ^ d o s , _ o _ s u s apoderados ,
podrn efectuar pet ic iones mediante s imple anotacin.
DECRETO I 7 . W 7 2 2 3 9
en el expediente , con su firma, sin neces idad de cum-plir con
los recaudos establecidos en los prrafos an-t e r i o r e s ^
1. Untroduccirf. - La primera parte de este ttulo comprende los
re-quisitos q u e deben reunir los escritos. Hay que d is t ingui r
las formalidades (art. 15) de los recaudos (art. 16): aqullas son
requisitos externos, mientras que stos ataen al contenido.
Es innecesario destacar la importancia que en un riguroso
procedi-miento asume lo referente a este medio de instruccin. Casi
toda la par-ticipacin de las partes en el procedimiento tiene lugar
mediante ia presen-tacin de escritos en que formulan sus peticiones
tendientes a impulsarlo.
2. Firma. - Los escritos deben llevar la firma de quien los
presenta. .Slo puede ser estampada por el signatario salvo la firma
a ruego, carecien-do de todo valor la puesta por un tercero, pues
la firma es un acto propio, esencialmente personal.
3. Redaccin. - Deben estar redactados a mquina, o manuscri tos
en tinta, con indicacin de la representacin que se ejerza. Hay que
redac-tarlos en idioma nacional. Cualquier transcripcin en idioma
extranjero o documento adjunto al escrito, formando parte de l,
debe ser traducido al idioma nacional.
No se legisla sobre el color de la tinta, ni acerca del tamao y
calidad del papel en que deben presentarse. La documentacin
administrativa ser escrita a mquina no debindose, dejar espacios
libres (art. 6 .1 .5 .1 , decr. 333/85) y a una interlnea (art.
6.1.5.2, decr. 333/85). Tienen que ser sal-vadas las testaduras,
enmiendas o interlincacioncs.
Todo escrito debe contener un sumario - r e sumen muy s in t t
ico- en la parte superior.
4. Medios telegrficos. - Respecto de este medio, se ha recogido
la doctrina de la Procuracin del Tesoro y normas provinciales.
5. Omisin de estos requisitos. - En caso de omisiones en el
cum-plimiento-'de las obligaciones precedentes, es aplicable la
previsin del art. I o , 'inc. c, de la LNPA, siendo el plazo de
subsanacin de diez das (art. 1, inc. e, ap. 4 o , LNPA).
6. Anotaciones. - La norma permite que los interesados o sus
apo-derados puedan efectuar peticiones mediante simples anotaciones
firmadas en el expediente. Deben efectuarse a continuacin de la
ltima actuacin.
Ser de difcil aplicacin por los funcionarios. Si cuesta tanto
con-vencer a los empleados judiciales para que permitan expresar
las pretcnsio-
-
2 4 0 RGIMEN DE PROCEDIMIENTO- ADMINISTRATIVOS
nes de esa forma, no vemos por qu el burcrata va a acceder de
buena voluntad a tal medida.
r
1 RECAUDO*
(^rL^jfi). - Todo escrito por el cual se promueva la iniciacin
de una gestin ante la Adminis trac in pf>
\ blica nacional deber contener los s iguientes recaudos: )
Nombres , apel l ido, indicacin de identidad y
domici l io real y const i tuido del interesado.
i ) Relac in de los hechos , y si lo considera pcrti-nente , la
norma en que ellteresad"oTrul" su "derecri
c) La pe t i c in concre tada en_jtrminqs c laros y
precisos.
d) Ofrecimiento de toda la prueba de que el inte-resado ha de
valerse, a c o m p a a n d o la documentac in que obre en su poder
y, su defecto, su_mcndn_con la indiv idual izacin posible,
expresando lo que de ella resulte y des ignando el archivo, oficina
pblica o lugar donde se encuentren los originales.
e) Firma del interesado o de su representante le-gal o
apoderado. ~ "
1. Identificacin del interesado. - Deben enunciarse el nombre y
apellido del interesado, cuando se trata de una persona individual,
y el nom-bre completo de la sociedad o persona jurdica en los dems
casos, de ma-nera que no quede ninguna duda sobre quin es la
persona que peticiona y que quedar vinculada con la decisin.
indicar su domicilio en la forma ms completa posible, con mencin
en su caso del lugar, la calle, el nmero del edificio, el piso,
departamento, local o escritorio.
2. Enunciacin de los hechos. - El objeto se peticiona en razn de
la concurrencia de hechos que dan derecho a l. Se exige una
enunciacin clara y suficiente de los hechos. De la enunciacin de
stos, de la peticin, todo ello reforzado per el derecho invocado,
debe resultar la causa peiendi.
La naturaleza de la pretensin se determina por los hechos en que
se funda y no en las citas legales que el interesado invoca en
apoyo de su
DECRETO 1759/72 241
pretensin, de las cuales puede apartarse el administrador en
virtud del principio de legalidad objetiva. Por lo tanto, cuando
haya contradiccin entre los hechos y el derecho^ l a c a t i - a
p.
-
242 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
\FIRMA; FIRMA A HUECO /
(rf. i7> - Cuando un escrito fuera suscripto a m o -go por no
poder o no saber hacerlo el interesado, la
; autoridad administrat iva lo har constar, as c o m o el nombre
del Firmante y tambin que fue autorizado en su presencia o se
ratific ante l la autorizacin, exi-g indole la acreditacin de la
ident idad personal de _ los que intervinieren.
Si no hubiere quien pueda firmar a ruego del in-. ? e f a c I '
e l funcionario proceder a darle lectura y certificar que ste
conoce el texto'Vfti_^rrijn y" ha "es-."".'
. , t ampado la impres in digital en su presencia.
1. Firma a ruego. - La auloridad administrativa que autoriza la
firma a ruego o certifitja que no habiendo quien pueda firmar, el
interesado co-noce el texto, es ,1a competente para tramitar el
expediente administrativo.
Si bien hay que preterir la impresin dgito pulgar derecha - c o
m o es co s tumbre - ello fio est especificado en el artculo; por
tanlo, sera vlida la impresin de otros dedos.
*P.ATiricAaN\m LA FIRMA Y DEL CONTENIDO PE, ESCRITO ,
-
244 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
era indispensable para dar estabilidad al asiento de la persona
en sus rela-ciones con la autoridad pblica y con los.terceros; de
otro modo, cambiando sucesivamente de lugar, cualquier persona
podra llegar a hacer imposible, o al menos sumamente difcil, toda
notificacin o citacin.
Hay distintas clases de domicil ios. Desde luego, existe el
domicilio general y el especial. El primero es el domicil io
ordinario de la persona, el que ella tiene para la generalidad de
sus asuntos. El segundo es un do-micilio que slo tiene valor para
alguno de ellos.
Cada uno de estos domicil ios, a su vez, puede ser establecido,
ya sea por disposicin de la ley, o bien por voluntad de las
parles.
2. Domicilio general y domicilio especial. Distincin. Domicilio
constituido. - El domicilio general u ordinario es, segn la
definicin de Aubry y Rau, "el que se aplica a la generalidad de los
derechos y de las obligaciones que entran en la esfera del derecho
civil". Este domicilio puede ser de tres clases: a) domicil io de
origen (art. 89 . parte 2*. Cd. Civil); b) domicil io legal (arts.
90 y 91), y c) domicil io real o voluntario (arts. 89, parte 1*. y
92 a 99, Cd. Civil). El primero y el segundo tienen el mismo
carcter; son atribuidos por la ley a las personas
indepen-dientemente de su voluntad; el art. 100 del Cd. Civil, al
reglamentar los efectos del dbmicil io, los incluye bajo la
denominacin de domicilio de derecho. El tercero depende
exclusivamente de la voluntad de las perso-nas; por eso se lo
califica de real o voluntario; real, porque, como veremos ms
adelante, all se encuentra efectivamente el asiento principal de la
re-sidencia o de los negocios de una persona; voluntario, porque
ella puede cambiarlo l ibremente de un lugar a otro.
El domicil io especial, en cambio, es el que una persona tiene
para cier-tos efectos; en otros trminos, es el domicilio
especialmente establecido para uno o ms asuntos determinados. Un
ejemplo de domicilio especial es el domicilio consti tuido,
denominndose as al que est obligado a cons-tituir toda persona que
toma intervencin en un procedimiento administra-tivo o en un
juicio. Esta disposicin tiene por objeto facilitar las
notifica-ciones que hayan de hacerse personalmente a las
partes.
Por ltimo, conviene destacar en razn de futuras consideraciones
(ver ap. 3), que el domicil io legal -var iante , como vimos, del
domicilio general u o rd inar io - e. el lugar donde la ley
presume, sin admitir prueba en contra,
. que una persona reside permanentemente para el ejercicio de
sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones aunque de hecho no
est all presente (art. 90, parte 1\ Cd. Civil). Tiene la
caracterstica de ser forzoso.
En el caso de los agentes pblicos existe la obligacin de
mantener actualizado su domicil io y por ello el lt imo denunciado
es eficaz para cual-quier anoticianiiento (CNFedContAdm, Sala !V.
9/9/86. "Motile", JA, 1988-1-593).
DECRETO 1759/72 245
3. La obligacin legal.-Es deber de todo interesado constituir
do-micilio especial a los efectos del procedimiento y deshacerlo en
el primer escrito o acto en que intervenga: por ejemplo, una
audiencia a la que con-curra. Es un domicilio consti tuido ad liiem
para diferenciarlo del domici-lio legal regido por el art. 90 del
Cd. Civil. Debe constituirse dentro del radio urbano del asiento
del rgano ante el que se acude.
Cul es el asiento de la autoridad administratiya? Hay que
conside-rar varios aspectos; entre ellos cabe distinguir la jur
isdiccin territorial de la autoridad donde se va a tramitar el
expediente en su etapa inicial y la del que posee competencia para
resolverlo, puesto que ambas pueden no coincidir. ste es uno de los
supuestos en que la ley.habla de "cambiar la tramitacin del
expediente". Tambin hay que estudiar el caso de organis-mos con
sede en la Capital Federal que poseen dependencias en el
interior..
En esos casos deben consti tuirse tantos domicil ios como
jurisdicciones territoriales transite el expediente. Es un acierto
de lenguaje el haber de-nominado al domicilio "especial" en vez de
"legal".
/Art. 20.>^Si no se const i tuyere domici l io , no se lo
hiciere de acuerdo a lo d ispuesto por ej^artculo ante-rior, o si
el que se const i tuyere no exist iera o desapa-reciera el local o
edificio elegido o la numerac in indi-cada, se int imar a la par je
jn teresada en su domici l io real para que se const i tuya domici
l io eji debida forma, bajo apercibimiento de cont inuar el trmite
sin inter-vencin suya o de un apoderado o representante legal , o
disponer la caduc idad del procedimiento con arreglo a lo
establecido en eFlirt. P 7 c 7 e , ~ p . l F , de Tai'ey de
1 procedimientos administrativos, . .segn corresponda.
;
1. Falta de constitucin. - S i el interesado no consti tuye
domicil io especial, o no lo hace como corresponde, como lo prev el
art. 19, la Ad-ministracin tiene que intimar a la parte interesada
a que lo haga, bajo aper-cibimiento de continuar el trmite sin su
intervencin o la de su apoderado o disponer la caducidad de las
actuaciones: Para esto debe cumpli r los recaudos que exige la
ley.
" ! . :
_^rr. 2 i ) - El domici l io const i tuido producir to-dos sus e
lectos sin neces idad de resolucin y se repu-tar subsistente
mientras no se des igne otro.
-
246 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
1. Efectos de la constitucin del domicilio. - A pesar ele lo
expues-to por la parle 1* del artculo, hace falta la decisin del
rgano para tener por consti tuido el domicil io. La razn es que la
Administracin tiene que comprobar si est dentro del radio urbano y
si se ha cumplido con los recaudos del art. 19. Por otra parte,
ello surge d la diferenciacin que hacen los arts. 19 y 2 3 : el
domici l io legal se consti tuye, el real se denun-cia. Bn cr-tc
caso no hace falta resolucin alguna por parte de la
Adminis-tracin.
Rige hasta la terminacin del procedimiento o su archivo, o hasta
su cambio por el Interesado (en contra, CNFedContAdm, Sala IV, 4 /4
/9 i , "Ar-chipilago SA") . '
yjQSUClUO REAL J j
Art- 22. - El domici l io real de la parte interesada debe ser
denunc iado en la primera presentacin que haga aqulla persona
lmente o por ajpyo'deTa^^^r"clKe~" sentante legal.
En caso contrario - c o m o as mibin en el su- . puesto de no
denunciarse su c a m b i o - y h a b 7 l o s e const i tu ido
domici l io especial se intimar que se sub-sane el defecto, bajo
apercibimiento de notificareni_es-te l t imo todas las resoluciones
, aun las que deban efectuarse en ejreaL
1. Concepto de domicilio real o voluntario. - El art. 89, parte
1", del Cd. Civil establece: "El domicil io real de las personas es
el lugar donde tienen establecido el asiento principal de su
residencia y de sus negocios". Este domicil io, como lo hemos
observado precedentemente, depende exclu-sivamente de la voluntad
de las personas, que, salvo el caso de tener de-signado por la ley
un domicil io legal, tienen el derecho de cambiarlo
libre-mente.
Se integra con los elementos objetivo (residencia habitual) y
subjetivo (intencin de permanencia) , presentando los caracteres de
voluntario, mu-table e inviolable.
2. Efectos de la falta de denuncia. - Si no se denuncia c!
domicilio real, se intima al interesado en su domicilio lega! para
que lo haga. El incumplimiento se sanciona con la notificacin en
esle ltimo de las reso-luciones que deben hacerse en aqul. Es un
rgimen de sustitucin auto-mtica.
DECRETO 1759/72 2 4 7
\, FALTA DE CONSTITUCIN DEL DOMICILIO ESPECIAL ' r DV. DENUNCIA
DEL DOMICILIO REAL ^
iffrf 23)- Si en las op ortuni dad es d eb i das no se
constituyere domicil io especial ni se j l enunc iare el real,
Te intimar que se subsane el defecto .en los .trminos "y"bajo el
ape jrc jb jmient^ inc. e, ap. 9", de la ley de procedimientos
administrativos... .
1. Subsanacin de defectos. - Si no se consti tuye el domicil io
legai ni se denuncia el real, el artculo dice que se intimar al
interesado para que subsane el defecto, bajo apercibimiento_de
decretar ]a cadticid.ad_dcl . procedimiento.
PETICIONES MLTIPLES >
W i . 2 - Podr acumularse en un solo escrito ms de una peticin s
iempre que se tratareUc asuntos"
""conexos que se puedan tramitar y regoly^r_coiijuHti-"mente. Si
a juicio de la autoridad administrat iva no
existiere la ^lTexTnlmpTcTta o expl c i tamente alega-d a ^ p b
r T n i r c ^ trajere entorpe-c imiento a la tramitacin de los
asuntos , se io empla-z a r p p a c ^ e presente pet ic iones por
separado., bajo
~afJercibimiento de proccdjr_de__oficio a sustanciar las
individualrruente s a l i e r e n separables , o en su defecto
ds^poneTla^aducidad del procedimiento con arreglo a lo estabTccido
en el arUV^lc.: e, "ap"."9a, de "la ley de
* pro'cTjTrrT en tos "'alHl s tra t i vos .
1. Acumulacin objetiva. Fundamento y propsito. - La acumula-cin
de peticiones tiene el propsito de que se las tramite en un mismo
expediente y se terminen en un mismo acto administrativo. Es la
solucin correcta y slo procede el trmite separado si, a ju ic io de
la Administracin, no se da una acumulacin absoluta o ello produjera
un entorpecimiento en la tramitacin de! expediente. Entra en juego
cuando se trata de "asuntos conexos", cuyo trmite y resolucin
conjunta sea procedente.
Se trata de una acumulacin objetiva de pretensiones, dentro de
los lmites que. establece la norma, y se funda en el principio de
economa (ait.
-
2 4 8 RGIMEN DH PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
I o , inc. b, LNPA). Esta institucin de la acumulacin objetiva,
tan lgica y natural, tiene alcurnia de buen origen, viene de
antigua data y es regulada de modo similar, por no decir uniforme,
en las legislaciones provinciales (p..ej., art. 30, ley 7647, prov.
de Buenos Aiics).
2. Oportunidad de la acumulacin. - La norma no seala la
oportu-nidad de peticionar la acumulacin; !o normal es que se haga
tal peticin en el escrito inicial, "mostrndolas y razonndolas todas
en una (las pre-tensiones mltiples)", siendo excepcional la peticin
de acumulacin pos-terior. Ello as tanto porque del escrito inicial
se deriva la relacin "pro-cesal" y depende fundamentalmente el
progreso del trmite, no debiendo ser presentado sin el estudio y la
reflexin debida, como porque la preten-sin de acumulacin es
potestativa del peticionante, que toma en cuenta su inters propio,
y precisamente lo que busca es la tramitacin ms cmoda, ms rpida y
menos gravosa. As como pretende que un solo acto decida todas las
pretensiones (art. 7 U , inc. c, LNPA).
Pero el hecho de que lo normal sea la peticin en el escrito
inicial no obsta para que pueda hacrsela con posterioridad, s
iempre, claro est, antes de la decisin final.
3. Peticiones contradictorias. - Si las pretensiones fueran
contra-dictorias, no se podrn acumular como principales, pero ello
no impide que sean deducidas en forma condicionada o las unas en
subsidio de las otras.
Por eso puede distinguirse entre acumulacin sucesiva, cuando una
de las pretensiones es propuesta con la condicin de que antes sea
acogida la otra, de la cual tomar vida; eventual, es decir, que slo
sea considerada por la Administracin cuando la otra fuera
desestimada, y alternativa, cuan-do varias pretensiones son
propuestas para que una u otra se.an estimadas.
Si las pretensiones se excluyen, aunque no sean contrarias, la
acumu-lacin es imposible.
4. Requisitos. Denegacin de la acumulacin. - Los requisitos
pa-ra la procedencia de la acumulacin son: a) que correspondan a la
compe-tencia de un mismo rgano; b) que no~se excluyan entre s, como
ya vimos,
"y c) .que se puedan tramitar y resolver conjuntamente. ! Dados
estos requisi tos, la Administracf"del)e ordenar la acumula-
c jrn^ tilla es la que aprecia s i a q u l l o s se_cumpleri o
no ("si a j u i c io i\t*.' la autoridad administrativa
no-existiera la conexin"); como ellqs_son requisi-tos objetivos, la
facultad de la Administracin para d l tepar l^Tr-duc ' ida '
Tainbin puede denegar la acumulacin si "trajere eniorpi-eimlf.nm
n .
la tramitacin de los asuntos"; en este caso la facultad de la
Administracin es discrecional, pero no puede 'denegar
arbitrariamente la peticin sino que ' debe fundar adecuadamente
su'negiUiva. Si la denegatoria a~bldear la acumulacin se debe a la
inexistencia de alguno de los requisitos que enu-
DECRETO 1759/72 2 4 9
merarnos, hay que producirla inmediatamente a la peticin.
Consent ida la acumulacin, no podra la Administracin dejarla despus
sin efecto.
En cambio, si la negativa se debe al entorpecimiento en la
tramitacin, puede hacrsela en cualquier momento ; aun despus de
haber concedido la acumulacin, puesto que el entorpecimiento puede
surgir con posterioridad. En realidad, como dicho entorpecimiento
no se puede comprobar ms que en los hechos, parecera que, en
principio, no podra negar la autoridad administrativa la acumulacin
hasta que la tramitacin demuestre el incon-veniente.
Denegada la acumulacin, la Administracin debe emplazar al
particu-lar para que presente las pretensiones por separado, bajo
apercibimiento de proceder de oficio a sustanciarlas
individualmente si fueran separables. Slo en el caso de que no lo
fueran y no respondiera a la intimacin el interesado, podr la
autoridad disponer, con los requisi tos correspondientes , la
caducidad de las actuaciones. El primitivo reglamento estableca que
en esos casos la Administracin poda disponer el archivo del
expediente. Consecuentemente , el particular poda peticionar el
desarchivo y cumplien^ do la intimacin continuar el procedimiento.
Solucin ms valiosa que la actual.
5 . ' Recursos. - Contra la denegatoria a la acumulacin, por ser
un ac-tq de mero tramite, slo cabe el recurso de
reconsideracin.
En los casos en que la Administracin de oficio sustancie
indivi-dualmente las cuestiones planteadas por el particular, y por
alguna razn impida totalmente la tramitacin de alguna pretensin, el
acto que as lo decida-se "asimila a definitivo" y entonces proceden
los recursos corres-pondientes - reconsideracin, jerrquico y, en su
caso , a lzada- . Lo mismo ocurre cuando se ordena la caducidad del
procedimiento. La caducidad es un acto asimilable a definitivo,
toda vez que impide la tramitacin del re-clamo o pretensin del
particular.
PRESENTACIN DE ESCRITOS. FECHA Y CARGO p
$ r t - 2 J h ) - T o d o escrito inicial o en e l que se
de-duzca un recurso deber presentarse en .mesa_jle_eji_-_. Iradas o
receptora del organismo competente o podr remitirse por correo. Los
escritos posteriores podrn presentarse o remitirse igualmente a la
oficina donde se encuentra el expediente .
La autoridad administrat iva deber dejar cons-taeia en cada
escrito de la fecha en que fuere presen-
-
250 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
tado , poniendo al efecto el cargo pertinente o sello
fe-chador,
. Los escritos recibidos por correo se considerarn presentados
en la fecha de su imposic in en la oficina
_"d"e~correos, a cuyo efecto se agregar el sobre sin des-truir
su sel lo fechador; o bien en la que conste en el m i s m o escrito
y que surja_del_sello fechador impreso ^LgL5gPJ. e . .EQ.s. t a
habil i tado a quien se hubiere exhi-bido el escrito en sobre
abierto en el m o m e n t o de ser despachado por expreso o certif
icado.
A pedido del interesado el referido agente postal deber sellarle
una cqjpja para su constancia .
En caso de duda;deber estarse a la fecha enun-ciada en el
escrito y en su defecto, se considerar que la presentacin se hizo
en trmino.
C u a n d o se empleare el medio telegrfico para contestar
traslados o vistas o interponer recursos, se entender presentado en
la fecha de su imposic in en la oficina postal .
escrito no presentad o_dle niro d_el h p r a r i o a d m i
-nistrativo del dai en que venciere e l .plazo, slo podr ser
entregado v l idamente , en la oficina que corres-ponda , el da
hbil inmediato y dentro de las dos pri-meras horas del horario de
atencin de dicha oficina.
1. Carcter escrito del procedimiento. - El procedimiento
adminis-trativo es escrito; la conveniencia de ello es evidente
porque: a) impide ejercer presiones sobre el particular; b) obliga
a fundar las decisiones (art. 7 o , inc. g, LNPA); c) exige decidir
todas las peticiones (art. 7", inc. c, LNPA), y d) permite una
mejor apreciacin de los hechos por parte de los rganos superiores,
con el consiguiente control de los inferiores.
Como contrapartida favorece la lentitud del trmite. De lodos
modos son mayores las ventajas que las desventajas.
El hecho de que el procedimiento sea escrito, de ningn modo
significa que no pueda efectuarse verbalmentc un trmite. En el art.
38 del RLNPA aprobado por el decr. 1759/72 establece que "el pedido
de vista podr ha-cerse verbalmentc" .
DECRETO 1759/72 251
Siendo el procedimiento escrito, pierde importancia el principio
de la inmediacin, y en los hechos la autoridad que decide, sobre
todo tratndose de rganos superiores, resuelve sobre la base de
hechos cuya produccin" ha sido fiscalizada por las autoridades
inferiores, y no tiene, por c o n s i -guiente, un conocimiento
directo de los testigos. Ello es una consecuencia de la naturaleza
jerrquica y con tendencia a la delegacin de la organiza-cin
administrativa.
Desde luego que el principio de la inmediacin nada tiene que ver
con las facultades del rgano decisor para considerar la prueba (la
inmediacin slo puede permitirle constatar mejor los hechos), ya que
no significa que en virtud de aquel principio est ligado por la
apreciacin realizada por el inferior; aqul siempre puede apreciar
los hechos ex novo, y otorgarles una interpretacin distinta de la
efectuada por los organismos inferiores.
En algunos procedimientos administrativos encontramos que el
trmite es preferentemente oral; as, por ejemplo, el procedimiento
ante el Tribunal de Faltas. Naturalmente que en este caso existe la
inmediacin.
2. Presentacin de los escritos. - Todo escrito inicial o en el
que se deduzca un recurso - a q u la ley toma el concepto en
sentido amplio, com-prensivo tanto de los recursos r o m o los de
las reclamaciones y hasta de. la denuncia de i legi t imidad- deben
presentarse ante la mesa de entradas o re-ceptora del organismo
competente, o puede remitirse por correo.
Presentada la peticin en mesa de entradas o receptora, no pueden
ser rechazadas por stas, aunque contengan expresiones lesivas a la
dignidad de los funcionarios. En cuanto a los defectos formales que
contenga el escrito, tampoco habilitan a los rganos mencionados
para el rechazo. En primer lugar porque es obligacin de las mesas
de entradas o receptoras recibir el escrito - s lo tiene que dejar
constancia en cada escrito de la fecha en que fue presentado,
poniendo el correspondiente cargo o sello fecha-dor- ; en segundo
lugar, porque a toda peticin debe corresponder una de-cisin por
escrito y fundada (arts. 7, inc. e, y 8"), y en tercer lugar,
porque la Administracin debe tratar de subsanar los defectos
formales, dado el principio del informalismo. Pero suponiendo que
fuera uno de los requi-sitos esenciales, cuya inobservancia no
pueda suplirse (arg. a contrario, art. T, inc. c, LNPA),
corresponde que el rgano competente (art. 5", RLNPA) disponga lo
pertinente.
Tal el caso, por ejemplo, del vencimiento de algn plazo de
inexcusa-ble cumplimiento. Ni aun en ese supuesto puede la mesa de
entradas o receptora rechazar el escrito. Si el p lazo vencido
fuera de los que se exigen para presentar el escrito, la solucin
anterior no encuentra excep-cin, teniendo en cuenta que debe
tratrselo como una denuncia de ilegiti-midad (art. 1". inc. e, ap.
6, LNPA) y que las razones para no tramitar sta -segur idad jurdica
o el exceso de razonables pautas tempora les - , hay que
-
2 5 2 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
valorarlas razonablemente por el rgano competente para resolver
el re-curso.
La imposibilidad de que la mesa de entradas rechace un escrito
surge del hecho de que ella debe limitarse al papel asignado: es
til recordar la distincin entre "entrada" y "admisin". De ah
nuestra crtica a lo dis-puesto por el art. 20 de la ordenanza
municipal 33.264/76.
3. Cargo. - Dice la norma que comentamos que "deber dejar
cons-tancia.'-,, poniendo al efecto el cargo pertinente o sello
fechador". Tiene como fin dejar constancia de la fecha de
presentacin del escrito. Aunque el cargo est firmado por el jefe de
la mesa de entradas, receptora o fun-cionario similar, las
constancias de 61 no gozan de la autenticidad que les cunfiere la
firma del funcionario autorizante (art. 979, inc. 2", Cd. Civil) y
la posibilidad de que en ellas se hubiere incurrido en un error ser
cues-tin susceptible de ser discutida en el expediente, no siendo
necesaria ni procedente la va establecida en los arts. 992 y 993
del Cd. Civil (sobre la calidad de los documentos administrativos,
ver comentario al art. 7",
RLNPA). El sello fechador debe ajustarse a lo dispuesto en los
puntos 8.4 y 8.7
del decr. 333/85.
4. Horas de gracia. - Tambin se aplica al procedimiento
adminis-trativo el plazo de gracia contemplado en el art. 124 in
fine, del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin. Ello fue expresamente
admitido por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin con el objeto
de "no privar al recurrente del lapso que queda a su favor entre la
finalizacin del horario de oficina y la med ianoche del venc imien
to del p lazo" , y teniendo en cuenta que "frente al formalismo
moderado que caracteriza al procedimiento adminis-trativo (arg.
art. 1, ley 19.549), resultara incongruente negar en l lo que est
permitido en el mbito de la just icia" (Fallos, 300:1070). Ahora ha
sido admiiido expresamente por la reforma. :
Sin duda alguna, ello no entra en colisin don el rgimen de la
ley 19.549, en- cuanto establece que lo's plazos se computan por
das hbiles administrativos y que comienzan a correr a partir del da
siguiente al de la notificacin (art. I o , inc. e, aps. I o a 3 o )
, ya que lo que se prev es un modo de regular las situaciones en
que los interesados se encuentran ante la im-posibil idad.de
utilizar todo el tiempo apto de que legalmente disponen (art. 24,
Cd. Civil), debido a la hora de cierre de las oficinas
administrativas.
La solucin es correcta, pufes como ya dijimos os plazos son
obliga-torios, pero no perentorios, y, adems, justa, porque si ya a
veces resulta complicado el cmputo de los plazos, que debe hacerse
por das hbiles administrativos -d is t in tos de los jud ic ia les
- , a ello se suma que no siempre es fcil saber dnde est la sede
del rgano administrativo, la ubicacin fsica de la mesa de entradas,
etctera.
DECRETO 1759/72 253
5. Dudas sobre si un acto se ha cumplido o no dentro del trmino.
-Los escritos posteriores, segn la norma, pueden presentarse o
remitirse a la oficina donde se encuentra el expediente . No hace
falta, pues, presentar los escr i tos pos t e r io re s ' en mesa
de en t r adas , aunque puede hac r se lo . Cualquier reglamentacin
contraria a esta norma - sa lvo que trate de proce-dimientos
especiales en los que el reglamento no se ap l ique - tiene que
ceder ante esta disposicin de carcter general. Si por razones de
orden debe que-dar registrado el movimiento en mesa de entradas,
ello ser un trmite in-lerno que corresponder a la oficina donde se
encuentra el expediente.
Se da as por terminada la centralizacin absoluta en la
presentacin de escritos por la va de las mesas de entradas. Finaliz
tambin la pesada y engorrosa mecnica del "corresponde" o del "a
lcance" .
En el caso del envo por correo de la peticin o recurso, la fecha
vlida para el cmputo de los plazos es la de imposicin por el
correo.
El escrito puede enviarse por carta simple, certificada,
expresa, etc., por telegrama - s imple o co lac ionado- , carta
documento , cablegrama y for-mas similares que el progreso tcnico
pueda inventar, s iempre que haya certeza en cuanto a la identidad
del recurrente. La va telegrfica est ad-mitida por el art. 15, prr.
2" in fine, del RLNPA, para contestar traslados, vistas o
interponer recursos.
Pensamos que la norma no plantea problemas al respecto,
contemplan-do las diversas posibilidades que pueden suscitarse y
dndoles las solucio-nes adecuadas. Tratndose de escritos recibidos
por correo, la fecha que ' hay que tomar como de presentacin, es la
de imposicin por la oficina de correos, para cuya comprobacin hay
que agregar el sobre que lo contena, o la que surja del mismo
escrito a travs del sello fechador impuesto por el agente
postal.
6. Oficina. - Por oficina el artculo se refiere al sitio o
dependencia menor donde concretamente se halla el expediente y no a
la mesa de en-tradas o de recepcin (CNFedContAdm, Sala III, 6/9/88.
"Mart nez" , LL, 1989--98). Cabe recordar que la jur isprudencia ha
dicho que "es mani-fiestamente ilegtima la disposicin emitida por
rgano incompetente para modificar reglas establecidas por el PEN
que crea una receptora nica e impide presentar los escritos no
recursivos posteriores. . . en la oficina donde se encuentre el
expediente" (CNFed ContAdm, Sala IV, 6/9/88. "Mart nez", LL,
1989-Q-98).
.PROVEOQ-OE-LOS ESCRITOS l (f \ \rt- 26. -jEI provedo de mero
trmite deber efec-
tuarse dentro de los tres das de la recepcin de todo escrito o
despacho telegrfico.
-
254 RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
1. Actos de mero trmite. - Las providencias de mero trmite o
pro-videncias simples son las que no siguen a una sustanciacin ni
sobrevienen accesoriamente durante la tramitacin. Pueden o no
causar gravamen irre-parable. No coincidimos con Docobo en que se
reducen a las que dan des-tino al escrito. Por su simplicidad no
requieren fundamentacin; de ah la exigidad del plazo. ste comienza
a contarse desde el da siguiente hbil al de recepcin.
2. Actos de mero trmite y actos intu locutorios. -E\ art. 84 del
RLNPA habl&de "actos interlocutorios" y de "actos de mero
trmite", los cuales son atacables por medio de los mismos recursos.
Cabe preguntarse si son trminos s innimos o distintos, aunque con
consecuencias semejantes.
Si part imos de la base de que son distintos, no slo por ser
diversa la denominacin, sino porque si bien se los trata en v