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51
La economa poltica que rodea los procesos de reforma fiscal
puede tener una crucial incidencia, tanto en el diseo de las
reformas especficas, como en su aprobacin y/o velocidad de
implementacin.
Esta economa poltica tiene variadas aristas. En lo referente a
lo que hemos llamado macroeconoma poltica, que abarca
caractersticas estruc-turales, tendencias persistentes y relaciones
de poder de mediano plazo, muchas de sus caractersticas slo son
susceptibles de ser medidas a travs de la construccin de rankings,
ndices de percepcin y otros instrumen-tos cualitativos de
investigacin. Por su parte, las caractersticas de lo que llamamos
microeconoma poltica, que incluye las estrategias y tcticas
con-cretas que resultan tiles para avanzar hacia los nuevos
acuerdos fiscales deseados, si bien pueden ser capturadas
parcialmente por algunos sondeos de opinin que permiten dibujar
cuadros comparativos, son mejor grafica-das en los estudios de caso
que se presentan con posterioridad en el presen-te trabajo.
En consideracin de lo anterior, en el presente captulo se
muestran algunos indicadores a modo de diagnstico sobre las
capacidades de los Es-tados, el cumplimiento legal y la
institucionalidad poltica en Amrica Lati-na, con un foco especial
en los pases considerados para los estudios de caso (Brasil, Chile,
Colombia, Guatemala y Paraguay).
3.
CAPACIDAD ESTATAL, CUMPLIMIENTO LEGAL E INSTITUCIONALIDAD
POLTICA EN
AMRICA LATINA
Francisco Javier Daz, Romina Novoa & Daniela Oliva
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52 fRANCISCo jAVIER dAz, RomINA NoVoA & dANIElA olIVA
DIAGNSTICO SOBRE LAS CAPACIDADES DE LOS ESTADOS
Un Estado ineficiente, poco transparente, donde existe alta
percepcin de corrupcin, puede terminar afectando gravemente su
capacidad de recau-dacin, pues disminuye la disponibilidad a pagar
impuestos de la ciudada-na y eventualmente disminuye tambin la
rentabilidad de los proyectos privados que por esa razn no se
materializan.
Con el fin de identificar cmo se comportan los Estados
latinoamerica-nos en esta dimensin, los Grficos 1 y 2 consignan los
resultados del ndice de percepcin de corrupcin elaborado por
Transparency International en 2012. El Grfico 1 muestra el puntaje
obtenido por cada uno de los cinco pa-ses incluidos en los estudios
de caso, incluyendo tambin el promedio para Latinoamrica, mientras
que el Grfico 2 muestra la posicin que posee cada pas dentro del
ranking mundial del indicador en cuestin. En general se observa que
en promedio existe una percepcin de corrupcin relativa-mente alta
en Latinoamrica, aunque existen diferencias entre los distintos
pases analizados.
Grfico 1 NdICE dE PERCEPCIN dE CoRRuPCIN 2012 (PuNTAjE)*
*La escala va de 0-100, donde 0 significa que un pas es
percibido como altamente corrupto y 100 significa que un pas es
percibido como nada corrupto. Fuente: Transparencia Internacional
(2012).
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533. CAPACIdAd ESTATAl, CumPlImIENTo lEgAl E INSTITuCIoNAlIdAd
PolTICA EN AmRICA lATINA
Grfico 2NdICE dE PERCEPCIN dE CoRRuPCIN 2012 (PoSICIN EN
RANkINg)*
*La posicin de un pas en el ranking indica su posicin relativa a
otros pases o territorios incluidos en el ndice. El ndice de 2012
incluye a 176 pases y territorios. Fuente: Transparencia
Internacional (2012).
El Banco Mundial, por su parte, ha construido un ndice para
medir y comparar distintas dimensiones relativas a gobernabilidad.
Este ndice se nutre de diversas fuentes para evaluar seis
dimensiones distintas de gober-nabilidad, cuya definicin se resume
en el Cuadro 1: percepcin de corrup-cin, estado de derecho,
efectividad gubernamental, rendicin de cuentas, estabilidad poltica
y calidad de la regulacin.
El Grfico 3 muestra el desempeo de los cinco pases en estudio y
el promedio de Amrica Latina en cada una de estas seis dimensiones
para el ao 2011. El Grfico 4, a su vez, muestra el ndice agregado
de goberna-bilidad para la misma muestra. Se observa que en general
Latinoamrica est en la mitad inferior en materia de desempeo en las
seis dimensiones de gobernabilidad analizadas, mostrando
indicadores particularmente ba-jos en estabilidad de la poltica y
estado de derecho, y mostrando un mejor
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54 fRANCISCo jAVIER dAz, RomINA NoVoA & dANIElA olIVA
desempeo relativo en calidad de la regulacin y rendicin de
cuentas. Con todo, cabe notar que existen diferencias importantes
entre pases.
Cuadro 1dImENSIoNES dE goBERNABIlIdAd (BANCo muNdIAl)
Fuentes Aspectos considerados en la evaluacin
1. Percepcion de Corrupcin 13
Existencia de pagos adicionales para obtener contratos,
licencias y permisos, controles de precios y a la produccin,
requerimientos de especial atencin por parte de las instituciones
encargadas de brindar seguridad y justicia.
2. Estado de Derecho 16Respeto a la propiedad, costos asociados
al crimen, efectividad del sis-tema judicial, aceptacin de la
normativa vigente, su aplicacin y con-fianza en las decisiones de
los tribunales y aparatos de justicia.
3. Efectividad de Gobierno 10
Respeto a la diversidad, representatividad del gobierno y
transparen-cia en el manejo del presupuesto, llevando un adecuado
control de cuentas y registros de los gastos hechos por las
dependencias de go-bierno.
4. Rendicin de Cuentas 16
Libertades individuales, transparencia electoral, libertad de
prensa, participacin e integracin social y poltica, transferencia
ordenada de poder, concesin de intereses y rendicin de cuentas por
los funciona-rios pblicos.
5. Estabilidad Poltica 7
Inusitadas demostraciones de violencia, malestar social en
relacin al papel de las instituciones de seguridad y justicia, y
existencia de con-tiendas armadas entre la poblacin y costos
incurridos por los negocios derivados de la criminalidad.
6. Calidad de la Regulacin 9
Estabilidad en las normas que rigen la facilidad de iniciar
negocios, los costos asociados, la igualdad entre nacionales y
extranjeros y la proteccion a la propiedad; as como la certeza de
inversionistas en la legislacin.
Fuente: Banco Mundial (2011).
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553. CAPACIdAd ESTATAl, CumPlImIENTo lEgAl E INSTITuCIoNAlIdAd
PolTICA EN AmRICA lATINA
Grfico 3dImENSIoNES dE goBERNABIlIdAd 2011 (%)*
*Los rangos percentiles indican el porcentaje de pases alrededor
del mundo que estn en una posicin del ranking ms baja que el pas
indicado, de esta forma valores ms altos indican mejores puntajes
de gobernabilidad.Fuente: Banco Mundial (2011).
Grfico 4NdICE dE goBERNABIlIdAd dEmoCRTICA (2011)*
*Promedio 6 indicadores de gobernabilidad.Fuente: Banco Mundial
(2011).
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56 fRANCISCo jAVIER dAz, RomINA NoVoA & dANIElA olIVA
DIAGNSTICO SOBRE CULTURA DE CUMPLIMIENTO LEGAL EN LA
SOCIEDAD
El reproche social hacia el incumplimiento de las leyes, en
particular res-pecto del no pago de impuestos, vara de pas en pas.
Esto es lo que usual-mente se denomina como moral tributaria1. sta
puede estar determinada por distintos factores, entre ellos: (i)
que la ciudadana perciba al Estado como altamente ineficiente; (ii)
que la ciudadana perciba al Estado como altamente corrupto; (iii)
que la ciudadana perciba que los impuestos son excesivamente altos
y que escapan a sus capacidades de pago. Todo ello afectara
negativamente la disposicin de los ciudadanos a cumplir con sus
obligaciones tributarias.
En trminos metodolgicos, el solo dato de evasin tributaria en un
pas es insuficiente para pesquisar esta conducta, dado que la
evasin pue-de estar determinada en gran parte por deficiencias en
el sistema de ad-ministracin y recaudacin tributaria. Por ello, una
forma complementaria de acercarse al asunto es revisar encuestas de
opinin pblica, aunque hay que advertir el sesgo que se produce por
la tendencia de los encuestados de ocultar su verdadera conducta
tributaria. En este apartado se presen-tan algunas variables
recogidas a travs de encuestas comparables entre los distintos
pases (utilizando las series del Latinobarmetro), las que adems se
cruzan con caractersticas institucionales para estudiar si existen
corre-laciones. A los cinco pases en estudio se agrega, donde es
aplicable, el pro-medio latinoamericano.
En trminos generales, se observa que los ciudadanos de la regin
de-claran que pagar impuestos es importante y que constituye una
obligacin. En este sentido, el Grfico 5 muestra una interesante
primera aproximacin al tema de moral tributaria: para los
encuestados, el pago de impuestos es la segunda obligacin ms
importante para un ciudadano, despus de vo-tar. Sobrepasa, incluso,
a cumplir la ley o a participar en organizaciones so-ciales. El
Grfico 6, por su parte, muestra que una mayora significativa de
ciudadanos en los cinco pases estudiados, as como en el promedio de
la
1 Para una revisin del concepto de moral tributaria y estudios
de opinin en Amrica Latina al respecto, ver: CAF (2012).
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573. CAPACIdAd ESTATAl, CumPlImIENTo lEgAl E INSTITuCIoNAlIdAd
PolTICA EN AmRICA lATINA
regin, se inclina a pensar que evadir impuestos es para nada
justificable. Ahora, si bien la inmensa mayora tiende a no
justificar la evasin, al tratar-se de una escala de justificacin
(de 1 a 10), se encuentra que hay diferencias entre los distintos
pases (Grfico 7), las que entregan ciertas luces acerca de las
hiptesis planteadas respecto de la relacin entre moral tributaria
con probidad y eficiencia estatal.
En cuanto a la percepcin de la ciudadana respecto del nivel de
impues-tos en su pas, el Grfico 8 muestra que en su mayora, los
ciudadanos perci-ben que los impuestos son muy altos o altos,
aunque sea paradojal que esa percepcin no se condiga necesariamente
con el nivel efectivo de la carga tri-butaria en cada pas. Por otra
parte, el Grfico 9 muestra que en general existe muy poca confianza
en que el Estado gastar bien los recursos recaudados.
Grfico 5CulES dE lAS SIguIENTES CoSAS CREE ud. quE uNA PERSoNA
No PuEdE dEjAR dE
hACER SI quIERE SER CoNSIdERAdo CIudAdANo? 2011
(% primera mencin)
Fuente: Latinobarmetro (2011).
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58 fRANCISCo jAVIER dAz, RomINA NoVoA & dANIElA olIVA
Grfico 6EN uNA ESCAlA dE 1 A 10, doNdE 1 ES PARA NAdA
juSTIfICABlE Y 10 ES ToTAlmENTE
juSTIfICABlE CuN juSTIfICABlE CREE ud. quE ES EVAdIR ImPuESToS?
2011 (%)
Fuente: Latinobarmetro (2011).
Grfico 7EN uNA ESCAlA dE 1 A 10, doNdE 1 ES PARA NAdA
juSTIfICABlE Y 10 ES ToTAlmENTE
juSTIfICABlE CuN juSTIfICABlE CREE ud. quE ES EVAdIR ImPuESToS?
2011
(%) Promedio pas
Fuente: Latinobarmetro (2011).
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593. CAPACIdAd ESTATAl, CumPlImIENTo lEgAl E INSTITuCIoNAlIdAd
PolTICA EN AmRICA lATINA
Grfico 8NIVElES dE ImPuESToS PAgAdoS EN El PAS, 2011 (%)
Fuente: Latinobarmetro (2011).
Grfico 9CoNfIANzA EN quE ESTAdo gASTAR BIEN dINERo PRoVENIENTE
dE ImPuESToS,
2011 (%)
Fuente: Latinobarmetro (2011).
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60 fRANCISCo jAVIER dAz, RomINA NoVoA & dANIElA olIVA
Cmo aproximarse a las razones por las cules no se paga impuesto
y/o se justifica evadirlos? Para ello existen encuestas que lo
preguntan direc-tamente, mientras que tambin se pueden realizar
ejercicios que cruzan algunas de las variables aqu mencionadas, con
el objeto de buscar corre-laciones. As, el Grfico 10 muestra, por
ejemplo, que en Guatemala y Para-guay el principal factor que las
personas esgrimen para justificar la evasin es la percepcin de
corrupcin, mientras que en Brasil es la percepcin de que los
impuestos son muy altos. La falta de honradez del contribuyente
aparece como una razn especialmente relevante slo en Guatemala y
Chi-le, a la vez que el malgasto en el uso de los recursos por
parte del Estado es slo la tercera razn que justifica la evasin
cuando se analiza el promedio de Latinoamrica.
Por su parte, los Grficos 11, 12 y 13 muestran el ejercicio de
cruzar va-riables institucionales y de percepcin. Tomando como
variable dependien-te el promedio de justificacin a la evasin
mencionado en el Grfico 7, se analiza cmo se comporta esta variable
en funcin de los ndices de corrup-cin, estado de derecho y
efectividad del Estado. En trminos generales, los datos comprueban
la intuicin: a menor percepcin de corrupcin, menor justificacin a
la evasin de impuestos (Grfico 11); a mayor puntaje en el ndice de
estado de derecho, menor justificacin a la evasin (Grfico 12); y a
mayor efectividad estatal, menor justificacin para evadir (Grfico
13).
Complementariamente, el Grfico 14 muestra que existe una relacin
positiva entre el ndice de gobernabilidad y la confianza de los
ciudadanos en que los recursos no sern malgastados.
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613. CAPACIdAd ESTATAl, CumPlImIENTo lEgAl E INSTITuCIoNAlIdAd
PolTICA EN AmRICA lATINA
Grfico 10RAzoNES PARA No PAgAR ImPuESToS Y juSTIfICACIN dE
EVASIN
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Latinobarmetro
2004.
Grfico 11EVASIN dE ImPuESToS Y CoRRuPCIN
*Promedio de cada pas en auto-posicionamiento de escala 1 a 10,
dnde 1 es para nada justificable evadir impuestos y 10 totalmente
justificable evadir impuestos (Latinobarmetro, 2011). **Basado en
ndice de Percepcin de Corrupcin de Transparencia Internacional
(2012). Mientras ms cer-cano a 0 mayor ser la percepcin de
corrupcin en cada pas.
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62 fRANCISCo jAVIER dAz, RomINA NoVoA & dANIElA olIVA
Grfico 12EVASIN dE ImPuESToS Y ESTAdo dE dERECho
*Promedio de cada pas en auto-posicionamiento de escala 1 a 10,
dnde 1 es para nada justificable evadir impuestos y 10 totalmente
justificable evadir impuestos. Fuente: Latinobarmetro (2011) y
Banco Mundial (2011).
Grfico 13EVASIN dE ImPuESToS Y EfECTIVIdAd dEl goBIERNo
*Promedio de cada pas en auto-posicionamiento de escala 1 a 10,
dnde 1 es para nada justificable evadir impuestos y 10 totalmente
justificable evadir impuestos. Fuente: Latinobarmetro (2011) y
Banco Mundial (2011).
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633. CAPACIdAd ESTATAl, CumPlImIENTo lEgAl E INSTITuCIoNAlIdAd
PolTICA EN AmRICA lATINA
Grfico 14CoNfIANzA EN gASTo dE ImPuESToS E NdICE dE
goBERNABIlIdAd*
*Porcentaje de personas que s confa en que estado est gastando
de buena manera el dinero recibido de los impuestos.Fuente:
Latinobarmetro (2011) y Banco Mundial (2011).
DIAGNSTICO SOBRE INSTITUCIONALIDAD POLTICA
En el marco conceptual se han identificado algunas variables
polticas e ins-titucionales que pueden tener incidencia en la
conformacin de un pacto fiscal. En pases con marcos legislativos
febles para la discusin y aproba-cin del marco legal de un acuerdo
fiscal, es menos probable que un pacto se pueda materializar.
Tambin sucede que en pases con una instituciona-lidad judicial
dbil, no se puede forzar el cumplimiento de un acuerdo luego de
legislado. Asimismo, se dificulta alcanzar un pacto fiscal en los
sistemas con falencias en la representatividad democrtica para
canalizar adecuada-mente los intereses de la ciudadana respecto del
mismo.
En estas materias, en Amrica Latina priman claramente los
sistemas de gobierno presidencialistas, y no parlamentarios ni
semi-parlamentarios. Sin embargo, el marco institucional especfico
del sistema presidencialista
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64 fRANCISCo jAVIER dAz, RomINA NoVoA & dANIElA olIVA
de cada pas de la regin tiene diferencias, las que pueden
incidir directa-mente en la efectividad gubernamental en materia
legislativa y, ms concre-tamente, en materia tributaria.
Una primera dimensin relevante son las variables
constitucionales, como por ejemplo, el grado de poder para legislar
con que cuente el Ejecu-tivo, o la distribucin de atribuciones
entre los Poderes Ejecutivo y Legis-lativo en cuanto a iniciativa
en materia de gasto y de regulacin tributaria. As, un Poder
Ejecutivo fuerte, con alta capacidad de iniciativa, tiende a ser ms
efectivo en materia fiscal2. Los Cuadros 2, 3 y 4 resumen este
marco para los cinco pases en estudio, observndose que existen
diferencias im-portantes. Por ejemplo, el poder para legislar de
los Presidentes en Chile y Brasil es alto, mientras que en Paraguay
y Guatemala es bastante bajo. Esto se confirma con la iniciativa
exclusiva en materia tributaria en el caso de los dos primeros
pases (y tambin en Colombia), mientras que en los restantes dos
existe iniciativa del Poder legislativo, destacndose que en
Paraguay el Congreso tambin tiene iniciativa en materia
presupuestaria.
Cuadro 2 PodERES lEgISlATIVoS PRESIdENTES
Decreto Presupuesto
Subtotal poderes
de accin
Veto Veto parcialIniciativa exclusiva
Subtotal poderes
de reaccin
Poderes de
prebiscito
Total poderes
legislativos
Brasil 1,00 0,91 0,96 0,15 0,15 0,67 0,38 0,00 0,60
Chile 0,33 0,73 0,50 0,85 0,85 0,67 0,77 1,00 0,68
Colombia 0,67 0,64 0,66 0,31 0,31 0,67 0,46 1,00 0,57
Guatemala 0,33 0,18 0,27 0,77 0,00 0,00 0,22 1,00 0,31
Paraguay 0,00 0,64 0,27 0,23 0,23 0,00 0,13 0,00 0,20
*valores normalizado en una escala 0 a1. Valores cercanos a 0
indican bajo poder presidencial, valores cerca-nos a 1 indican
altos poderes.Fuente: Payne (2006a).
2 Al respecto ver Hallerberg et al (2001), Alesina y Perotti
(1996), Stein et al (1998) y Filc y Scar-tascini (2007).
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653. CAPACIdAd ESTATAl, CumPlImIENTo lEgAl E INSTITuCIoNAlIdAd
PolTICA EN AmRICA lATINA
Cuadro 3INICIATIVAS lEgISlATIVAS
Iniciativa de fijar impuestos Iniciativa en materias
presupuestarias
Brasil Exclusiva ejecutivo (Art. 61 Constitucin) Exclusiva
ejecutivo (Art. 84 Constitucin)
Chile Exclusiva ejecutivo (Art. 65 Constitucin) Exclusiva
ejecutivo (Art. 65 Constitucin)
Colombia Exclusiva ejecutivo (Art. 154 Constitucin) Ejecutivo
(Art. 200 Constitucin)Guate-mala Legislativo (Art. 171 Constitucin)
Ejecutivo (Art. 183 Constitucin)
Paraguay Legislativo (Art. 202 Constitucin) Ejecutivo (Art. 238
Constitucin) y Legislativo (Art. 202 Constitucin)
Fuente: Political database of the Americas (2012).
Cuadro 4
VETo PRESIdENCIAl
Plazo Quorum requerido para anular veto
Brasil (Art. 66)
15 das siguientes a recepcin de proyecto. Dentro de 48 horas
debe informar a Pdte.
Senado motivos de veto.Mayora absoluta de congresistas
presentes
Chile (Art. 69,70 y 72) 30 das depues de recepcin de proyecto.
2/3 de todos los congresistas presentes
Colombia (Art. 165, 166 y 168)
Proyecto hasta 20 artculos 6 das; 21-50 artculos 10 das y ms de
50 artculos 20
dasMayora absoluta de congresistas presentes
Guatemala* (Art. 178 y 179)
15 das siguientes a recepcin de proyecto. Dentro de 48 horas
debe informar a Pdte.
Senado motivos de veto.2/3 de todos los congresistas
Paraguay (Art. 205 y 208)
Proyecto hasta 20 artculos 6 das hbiles y ms de 20 artculos 12
das hbiles Mayora absoluta de congresistas presentes
*La constitucin de Guatemala no considera veto parcial de
proyectos de ley por parte del ejecutivo.Fuente: Political Database
of the Americas (2012) y Payne (2006a).
Una segunda dimensin relevante en las variables polticas es la
con-figuracin del sistema de partidos polticos y la correlacin de
fuerzas. La teora indica que a mayor fragmentacin del sistema de
partidos, menor
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66 fRANCISCo jAVIER dAz, RomINA NoVoA & dANIElA olIVA
efectividad del sistema poltico y menor capacidad para forjar
acuerdos3. La fragmentacin, a su vez, est fuertemente vinculada con
la proporcionali-dad del sistema electoral. La institucionalizacin
de los partidos tambin es relevante: partidos estables y
fuertemente enraizados en la sociedad dismi-nuirn la volatilidad
electoral y tendern a producir gobiernos ms eficaces. Un breve
anlisis de cada uno de los pases considerados en el presente
es-tudio, muestra lo siguiente:
En Brasil, el sistema de partidos se encuentra bastante
fragmentado (Grfico 15) y existe una gran variedad de partidos y
movimientos po-lticos con representacin en ambas cmaras, lo que se
evidencia en la baja institucionalizacin (Grfico 17). El sistema
electoral proporcio-nal genera una multiplicidad de partidos. Los
ms importantes, en el oficialismo son el Partido de los
Trabajadores (PT), el Partido del Mo-vimiento Democrtico (PMDB), el
Partido Progresista (PP), el Partido Socialista Brasilero (PSB) y
el Partido Comunista (PC). En la oposicin, los partidos ms
importantes son el Partido Social Demcrata (PSDB) y el Partido
Laborista (PTB). En tanto que el Partido de la Repblica (PR) se
retir de la coalicin oficialista y se declar independiente.
En Chile, el sistema de partidos es menos fragmentado (Grfico
15), la volatilidad es baja (Grfico 16) y la institucionalizacin
es, compara-tivamente, ms alta (Grfico 17). Dadas las
caractersticas del sistema electoral binominal, los partidos se
agrupan en dos grandes coaliciones. Por un lado est la Alianza
(actualmente en el gobierno e incluye a la Unin Demcrata
Independiente (UDI) y a Renovacin Nacional (RN)). En tanto que la
oposicin, hoy llamada Nueva Mayora y antes llamada Concertacin
(incluye al Partido Socialista (PS), la Democracia Cristia-na (DC),
el Partido por la Democracia (PPD), el Partido Radical (PR),
recientemente al partido Comunista (PC) y a dos fuerzas menores).
Adems, existen pocos partidos fuera de estas dos coaliciones,
algunos
3 Al respecto ver Haggard y McCubbins (2001), Lijphart (1999),
Nohlen (1998) y Mainwaring y Shugart (1997).
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673. CAPACIdAd ESTATAl, CumPlImIENTo lEgAl E INSTITuCIoNAlIdAd
PolTICA EN AmRICA lATINA
de relativamente reciente creacin. Entre ellos se destacan el
Partido Regionalista Independiente (PRI) y el Partido Progresista
(PRO).
En Colombia, se ha transitado desde el tradicional bipartidismo
hacia un multipartidismo moderado (Grfico 15), aunque de baja
institucio-nalizacin (Grfico 17). Del tradicional Partido Liberal
ha surgido el Partido Social de Unidad Nacional. Tienen fuerza
tambin el Partido Conservador, el Partido Liberal, el Partido
Cambio Radical, el Partido Verde y, en menor medida, el Partido
Polo Alternativo Democrtico y el Partido de Integracin
Nacional.
En Guatemala se encuentra el nico modelo unicameral del grupo de
pases en estudio (Congreso de la Repblica). Las principales
fuer-zas opositoras que lo integran son la Unin Nacional de la
Esperanza (UNE), la Gran Alianza Nacional (GANA), la Unidad de
Cambio Nacio-nal (UCN) y el Partido Libertad Democrtica Renovada
(LIDER). El oficialista Partido Patriota (PP) actualmente tiene
minora en el Con-greso. El sistema es moderadamente multipartidista
(Grfico 15), pero existe una alta volatilidad electoral (Grfico 16)
y un bajo nivel de insti-tucionalizacin (Grfico 17).
En Paraguay, la fragmentacin del sistema de partidos es bajsima
(Gr-fico 15), debido en gran medida a la predominancia que ha
mantenido el tradicional Partido Colorado en la historia paraguaya.
Adems del Partido Colorado, tienen notoriedad el Partido Liberal
Radical Autnti-co y la Unin Nacional de Ciudadanos ticos. A ellos
se suma el Partido Patria Querida y otros cuatro partidos
menores.
En resumen, la institucionalidad poltica en los pases en estudio
se carac-teriza por el presidencialismo, pero con distintos
contornos segn el orden constitucional respectivo, que otorga mayor
fuerza legislativa a unos que a otros, lo que afecta la efectividad
del gobierno. Vemos que la configuracin del sistema de partidos
tambin vara de pas en pas, siendo en algunos muy fragmentada y poco
institucionalizada, mientras que en otros siendo ms estable y
consolidada. Todo ello tambin afecta la capacidad de los
gobier-
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68 fRANCISCo jAVIER dAz, RomINA NoVoA & dANIElA olIVA
nos de turno para impulsar acuerdos fiscales amplios y
coherentes, as como su capacidad para implementarlos efectivamente.
Lo anterior, puesto que se dificulta encontrar contrapartes con las
cuales negociar.
Grfico 15fRAgmENTACIN SISTEmA dE PARTIdoS NmERo EfECTIVo dE
PARTIdoS (NEP)*
*El NEP es un ndice desarrollado por Laakso y Taagepera (1979)
que permite contar los partidos relevantes, electorales o
parlamentarios. La frmula consiste en dividir uno por la suma de
los cuadrados de las propor-ciones (votos o bancas) que los
partidos obtienen. Mientras ms alto sea el NEP mayor ser la
fragmentacin del sistema de partidos.Fuente: Observatorio de
Partidos Polticos de Amrica Latina, OPAL (2012).
-
693. CAPACIdAd ESTATAl, CumPlImIENTo lEgAl E INSTITuCIoNAlIdAd
PolTICA EN AmRICA lATINA
Grfico 16VolATIlIdAd -NdICE dE VolATIlIdAd ElECToRAl*
*El ndice de volatilidad electoral valora el cambio neto en el
nmero de escaos y votos de todos los partidos entre una eleccin y
la siguiente. El ndice presentado aqu considera la volatilidad
media de acuerdo con el nmero de escaos en la Cmara baja y con la
proporcin de votos obtenidos en las elecciones presidenciales.
Fuente: Payne (2006b).
Grfico 17INSTITuCIoNAlIzACIN SISTEmA dE PARTIdoS - NdICE dE
INSTITuCIoNAlIzACIN*
*El ndice considera 4 dimensiones: 1) Estabilidad de los modelos
de competencia partidista, 2) Arraigo so-cial estable y profundo de
partidos, 3) Percepcin popular de legitimidad de partidos y
elecciones y 4) Siste-ma de partidos con reglas y estructuras
estables. El rango del ndice va de 1 a 3, mientras ms cercano a 3
sea el ndice mayor ser la institucionalizacin.Fuente: Payne
(2006b).
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70 fRANCISCo jAVIER dAz, RomINA NoVoA & dANIElA olIVA
Alesina, A. y R. Perotti (1996). Fiscal Adjustments in OECD
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