Ley de Urgente Consideración en materia de seguridad, y ...

Anaacutelisis del proyecto de Ley de Urgente Consideracioacuten en materia de seguridad y recomendaciones de poliacutetica criminal Mayo 2020

Las y los abajo firmantes colaboramos en la realizacioacuten de este documento

Daniela Buquet Bidart Victoria Bruumlckner Mariana Cattoi Ma Noel Curbelo Federico Del Castillo Cecilia Garibaldi Soledad Gonzaacutelez Marcos Hernaacutendez Mariana Mosteiro Leonel Rivero Marcelo Rossal Mauro Tomasini

Iacutendice

Introduccioacuten 4

Normativa penal y procesal penal 8Legiacutetima defensa 9Aumento de penas 10Creacioacuten de delitos 11Cambios en el proceso penal 12 Policiacutea 14Discrecionalidad policial 14Uso ilegiacutetimo de la fuerza 16Amenazas a los Derechos Humanos 16Desproteccioacuten de policiacuteas 18

Sistema penal juvenil 19Mayor uso de la prisioacuten 20Medidas pensadas como castigoy no como educacioacuten 22

Sistema penitenciario 24Reacutegimen de trabajo 25 Reacutegimen de salidas transitorias 27Redencioacuten de pena 28Estrategia Nacional de Reforma del Sistema Penitenciario y creacioacuten del Consejo de Poliacutetica Criminal y Penitenciaria 29Creacioacuten de nuevos delitos imputables en el marco de la privacioacuten de libertad 30

Conclusiones y recomendaciones 33

Introduccioacuten

Uruguay enfrenta serios desafiacuteos en materia de segu-ridad Los abordajes para enfrentar los problemas de violencia y criminalidad desarrollados en las uacuteltimas deacutecadas (aumento de penas de caacuterceles y de recursos policiales) han demostrado ser ineficientes para revertir el crecimiento constante de los principales delitos (ho-micidio rapintildea hurto y violencia domeacutestica)

Nuestro sistema penitenciario ha crecido de forma des-proporcionada y con casi 12000 personas privadas de li-bertad (PPL) y una tasa de prisionizacioacuten de 328 PPL cada 100000 habitantes Uruguay ocupa el lugar 29 entre los paiacuteses seguacuten este uacuteltimo indicador1 y el segundo lugar entre paiacuteses sudamericanos A ello se antildeaden aproxima-damente 5300 personas adultas que cumplen medidas alternativas a la privacioacuten de libertad 581 adolescen-tes privadosas de libertad y 433 cumpliendo medidas no privativas A excepcioacuten de los indicadores relativos a adolescentes los restantes han crecido casi ininterrum-pidamente antildeo tras antildeo desde el retorno a la democra-cia Adicionalmente nuestra fuerza policial tambieacuten ha crecido desproporcionadamente y actualmente alcanza una tasa de 421 policiacuteas cada 100000 habitantes muy por encima del promedio regional de 368 policiacuteas cada 100000 habitantes Sin embargo los delitos no han de-jado de crecer

1Ver httpswwwprisonstudiesorghighest-to-lowestprison_population_ratefield_region_taxonomy_tid=All

Estas cifras exponen la incapacidad del modelo de ges-tioacuten de la seguridad que ha predominado en nuestro paiacutes para solucionar el problema de la violencia y la cri-minalidad Las sucesivas administraciones de gobierno (conservadoras y progresistas) han apostado por la ex-pansioacuten del estado penal para resolver este problema Ello acompantildeado por discursos punitivistas enunciados y reproducidos desde muacuteltiples sectores sociales han redundado en

aLegitimacioacuten de praacutecticas judiciales orientadas al castigo y al aumento de penas en oposicioacuten a la fle-xibilizacioacuten de la condena y a viacuteas alternativas a la privacioacuten de libertad

bPolicializacioacuten de la seguridad que ha colocado a la policiacutea como el principal agente de intervencioacuten estatal sobre la violencia y el delito en oposicioacuten a abordajes multisectoriales que asumen estos proble-mas como fenoacutemenos multicausales que requieren soluciones integrales y que promueven abordajes con una loacutegica de proteccioacuten social cuidado y acceso a oportunidades

cAumento del volumen de PPL y deterioro de las condiciones de vida dentro del encierro en paralelo al debilitamiento de alternativas a la prisioacuten como el cumplimiento de penas en comunidad justicia res-taurativa etc

El crecimiento del estado penal y su condicioacuten puniti-va ha sido legitimado puacuteblicamente una y otra vez por

nuestro sistema poliacutetico Con la cooperacioacuten del grueso de los medios de comunicacioacuten y las caacutemaras empresa-riales ello ha redundado en la expansioacuten de un sentir social punitivo esceacuteptico frente a alternativas orientadas a la reduccioacuten del castigo (en particular de la caacutercel) la despolicializacioacuten de la seguridad y la participacioacuten ac-tiva de los organismos puacuteblicos de proteccioacuten social en la agenda de seguridad Sin embargo ndashy paradoacutejicamen-tendash son estas alternativas las que cuentan con mayor evidencia empiacuterica a su favor en cuanto a su efectividad para reducir el delito garantizar el acceso a derechos de personas socialmente excluidas en el sistema penal y reducir el gasto puacuteblico en materia de seguridad

El proyecto de Ley de Urgente Consideracioacuten (LUC) im-pulsado por el gobierno profundiza el desarrollo del es-tado penal y por lo tanto supone serios riesgos en ma-teria de seguridad y convivencia

Frente a esta situacioacuten un grupo de activistas especialis-tas e investigadoresas especializadosas en seguridad ciudadana nos organizamos para analizar y discutir el proyecto de LUC y explorar alternativas al modelo de se-guridad predominante en nuestro paiacutes Partimos de una posicioacuten antipunitivista es decir criticamos el supues-to infundado de que mecanismos orientados al castigo y el endurecimiento de las penas constituyan solucio-nes viables para abordar asuntos de seguridad En este sentido rechazamos medidas orientadas al aumento de penas la policializacioacuten de la seguridad el aumento del sistema penitenciario la criminalizacioacuten de los sectores vulnerados de nuestra sociedad y posturas similares que

conducen a un aumento del estado penal

El resultado de esta discusioacuten es este documento que contiene una evaluacioacuten criacutetica del proyecto en cuatro di-mensiones 1) Normativa penal y procesal penal 2) Policiacutea 3) Sistema penal adolescente y 4) Sistema penitenciario

El documento tiene un perfil criacutetico y propositivo y con-cluye con una serie de recomendaciones en estos cuatro niveles que proponen insumos hacia una agenda de se-guridad democraacutetica en Uruguay

Esperamos que este documento sirva de apoyo a la dis-cusioacuten colectiva por parte de organizaciones sociales y partidos poliacuteticos no soacutelo de la LUC sino del modelo de gestioacuten predominante en nuestro paiacutes

1 Normativa penal y procesal penal

El proyecto de Ley de Urgente Consideracioacuten (LUC) pre-sentado al Parlamento pretende realizar diversas mo-dificaciones en la normativa penal y procesal penal Entre ellas se destacan cambios en el instituto de la le-giacutetima defensa la creacioacuten de delitos la modificacioacuten de algunos ya existentes aumento de penas cambios en el proceso abreviado y la creacioacuten de una nueva es-tructura procesal (ldquoproceso simplificadordquo) entre otras modificaciones

Todas ellas comparten una misma orientacioacuten poliacuteti-ca endurecer la respuesta penal Esta caracteriacutestica no es novedosa en nuestra legislacioacuten y ha sido el deno-minador comuacuten de la poliacutetica criminal de las uacuteltimas deacutecadas pese a no demostrar ser eficaz en la reduc-cioacuten de la violencia y el delito Llama la atencioacuten que se insista en medidas sobre las cuales la ciudadaniacutea se pronuncioacute recientemente como es el caso del au-mento de penas y de la reduccioacuten de las alternativas al encierro propuestas que integraban el proyecto de reforma constitucional de ldquoVivir sin miedordquo el cual fue rechazado por la ciudadaniacutea

Los cambios proyectados en la LUC delinean un dere-cho penal y procesal de corte autoritario lo cual su-pone un retroceso en derechos libertades y garantiacuteas para los y las ciudadanas frente al poder punitivo del Estado A continuacioacuten se repasan algunos de los as-pectos maacutes llamativos

Legiacutetima defensa

Entre los muacuteltiples cambios proyectados en la norma-tiva penal se incluyen modificaciones en el instituto de la legiacutetima defensa La modificacioacuten en el elemento ra-cionalidad pareceriacutea descartar la nocioacuten de proporcio-nalidad en tanto los derechos en juego dejariacutean de ser considerados Asiacute ante una ofensa a la propiedad se podriacutea considerar racional una defensa que ponga en juego la vida del ofensor A priori no resulta razonable agredir un derecho maacutes valioso que el que se preten-de defender sin perjuicio de la ponderacioacuten que debe realizarse en cada caso concreto

Tambieacuten se crea una presuncioacuten simple a favor del per-sonal del Ministerio del Interior y del Ministerio de De-fensa en cumplimiento de sus funciones y para quienes repelen el ingreso de personas extrantildeas a un ldquoestable-cimiento agrariordquo

Esta presuncioacuten implica que las personas comprendi-das en ella que cometan un hecho que en principio es delito (ej disparar o golpear a alguien) pueden ampa-rarse en la presuncioacuten y en principio no tendraacuten que demostrar que actuaron cumpliendo con los requisitos del Art 26 Coacutedigo Penal (recibir una agresioacuten ilegiacuteti-ma utilizar un medio razonable y no haber provocado la agresioacuten) Queda en manos de la fiscaliacutea investigar para saber si se cumplieron o no los requisitos del Art 26 y deja de ser una responsabilidad del funcionarioa demostrar que asiacute lo fue

Aumento de penas

El proyecto insiste en el aumento de penas para diver-sos delitos sin que se haya demostrado a la fecha que tal medida es efectiva en la reduccioacuten de la violencia y la criminalidad

Se aumentan penas que fueron revisadas por los legis-ladores recientemente como las de los delitos sexua-les (Ley Ndeg 19580 del 22122017) y de forma poco co-herente El abuso sexual especialmente agravado (Art 272 TER Coacutedigo Penal) tendriacutea una pena miacutenima igual al abuso sexual simple (Art 272 BIS) e inferior al delito de violacioacuten (Art 272) pese a que la conducta del abu-so sexual especialmente agravado es igual de grave Ademaacutes el cambio proyectado en el nuacutem 1 de los Arts 272 y 272 BIS del Coacutedigo Penal conduce a la criminaliza-cioacuten de relaciones sexuales consensuadas entre ado-lescentes y elimina la presuncioacuten simple en relaciones entre personas con notoria diferencia de edad

Tambieacuten se aumentan las penas en materia de drogas reforzando el paradigma prohibicionista (poliacutetica que implica prohibir y criminalizar toda relacioacuten con las sustancias cuestionada por su ineficacia y sus ldquodantildeos colateralesrdquo) lo cual sumado a otros cambios proyec-tados (p ej en materia de complicidad encubrimiento y ocupacioacuten indebida de espacios puacuteblicos) tendraacute un efecto de criminalizacioacuten de la pobreza en la medida que implicaraacute una persecucioacuten penal maacutes severa para quienes se encuentran en una situacioacuten econoacutemica maacutes fraacutegil dado que se trata de conductas que difiacutecilmente

seraacuten realizadas por personas de alto poder adquisiti-vo (ej pernoctar en espacios puacuteblicos) o que aunque lo sean son menos reprimidas por las autoridades iquestPor queacute seriacutea maacutes grave el encubrimiento del narcomenu-deo o de la receptacioacuten que el de los delitos ldquode cuello blancordquo la macrocriminalidad o la trata por nombrar algunos

Creacioacuten de delitos

Se pretende crear varios delitos que pueden conducir a abusos de autoridad por parte de la policiacutea Tal es el caso de los delitos de agravio a la autoridad y de re-sistencia al arresto que dejan en manos de la policiacutea decidir queacute es o no delito (y por tanto motivo de arres-to) y que no se explica por queacute seriacutea necesario incor-porarlos al Coacutedigo Penal si ya existen por ejemplo los delitos de desacato (Art 173) y de lesiones (Art 316 y ss) los cuales reducen la discrecionalidad de la poli-ciacutea evitando asiacute posibles excesos Tambieacuten es el caso del delito proyectado en el Art 10 (dantildeo a bienes del INR) seriacutea en todo caso un delito de dantildeo pero su cas-tigo implica desconocer absolutamente la realidad de las condiciones de vida en los establecimientos peni-tenciarios

En el Art 17 del proyecto se pretende crear un deli-to que tampoco parece necesario puesto que las con-ductas alliacute descritas (agredir verbal o fiacutesicamente a trabajadorxs de la educacioacuten o la salud arrojar obje-tos a bienes afectados a esos servicios o ldquoperturbar de cualquier manera el ejercicio de la funcioacuten educativardquo)

podriacutean enmarcar en el tipo penal de dantildeo de lesio-nes o de amenaza seguacuten el caso Se advierte ademaacutes el potencial efecto de criminalizacioacuten del movimiento social (especialmente el movimiento estudiantil y los sindicatos de la educacioacuten) que este delito podriacutea im-plicar en tanto ldquocualquier perturbacioacutenrdquo o accioacuten que ldquoprovoque escaacutendalordquo estariacutea comprendida dentro del tipo penal siendo difiacutecil delimitar con precisioacuten el al-cance de los teacuterminos empleados

Cambios en el proceso penal

En materia de proceso penal se proyectan cambios que contradicen los principios del Coacutedigo del Proceso Pe-nal (CPP) vigente -el proceso acusatorio y adversarial- y hacen peligrar la viabilidad del sistema penal con un posible impacto negativo en materia de Derechos Humanos y en las caacuterceles

La derogacioacuten de la suspensioacuten condicional del proce-so -mecanismo por el cual el imputado admite su res-ponsabilidad y se compromete a cumplir con determi-nadas condiciones fijadas por el juez (arresto nocturno tratamiento de adicciones etc) bajo la advertencia de reiniciar el proceso y ser condenado- la incorporacioacuten de la rapintildea el copamiento y la extorsioacuten a los delitos que impiden la libertad anticipada y la severa limita-cioacuten a las sanciones alternativas a la privacioacuten de liber-tad -ldquolibertad a pruebardquo (Art 32 del proyecto) similar a la libertad vigilada recientemente modificada por la Ley Ndeg 19831 del 1892019 por lo cual no parece ra-zonable su tan pronta modificacioacuten sin una evaluacioacuten

de su impacto- asiacute como la limitacioacuten en la redencioacuten de pena implican privilegiar auacuten maacutes la caacutercel y el en-cierro como la uacutenica respuesta para todos los delitos sin importar su gravedad ni las posibilidades de rein-sercioacuten o las diferentes situaciones que se presentan en cada caso

Las facultades que se conceden a la policiacutea a efectos de interrogar autoacutenomamente a las personas vulneran el derecho a contar con la asistencia de un abogadoSe preveacute un nuevo traacutemite procesal el ldquoproceso simpli-ficadordquo que implica un retorno al paradigma inquisitivo (el juez vuelve a tener decisioacuten sobre la investigacioacuten en lugar de limitarse a juzgar) un retroceso en garan-tiacuteas dado que la defensa no tiene la uacuteltima palabra so-bre la renuncia al juicio ordinario (el de mayores garan-tiacuteas) afectando el principio de contradiccioacuten (se limita la potestad de la defensa de oponerse) y ni siquiera se garantiza la oportunidad de contestar la acusacioacuten en igualdad de condiciones respecto al acusador dado que el fiscal puede preparar la acusacioacuten a lo largo del proceso mientras la defensa debe contestarla acto se-guido a su presentacioacuten Ademaacutes es contrario al Art 22 de la Constitucioacuten Nacional puesto que la acusacioacuten estaacute al final del proceso en lugar de estar al comienzo Se podriacutean producir pruebas sin conocer de queacute delito se acusa al imputado limitando el derecho a la defensa

Finalmente los cambios en el proceso abreviado (me-canismo por el cual se tramitan la mayoriacutea de los casos y por el que es posible obtener sentencias de conde-na raacutepidamente mediante una renuncia del imputado

a seguir un juicio con todas las garantiacuteas a cambio de una pena menor que la que podriacutea resultar de alliacute) ha-cen poco uacutetil esta viacutea procesal porque proponen que la pena sea igual o superior a la miacutenima y no se podriacutea acceder a los institutos que permiten una liberacioacuten anticipada o el cumplimiento de una sancioacuten alterna-tiva por ende no seriacutea atractivo renunciar al juicio oral Estos cambios podriacutean conducir a una sobrecarga de trabajo para los operadores juriacutedicos deteriorando la calidad del servicio de justicia con el consecuente im-pacto negativo en los derechos de las personas

2 Policiacutea

La policiacutea detenta una delicada responsabilidad es el organismo legitimado para usar la fuerza puacuteblica El proyecto de Ley de Urgente Consideracioacuten (LUC) no ga-rantiza un uso responsable de la fuerza por parte de la policiacutea y a su vez la desprotege ante los riesgos de utilizarla Cuatro nudos problemaacuteticos que ponen en riesgo la seguridad de civiles y policiacuteas emergen del proyecto la extensioacuten del margen de discrecionalidad policial la ampliacioacuten de la probabilidad de uso ilegiacute-timo de la fuerza amenazas a los Derechos Humanos y la vulneracioacuten de la seguridad de policiacuteas y ex policiacuteas

Discrecionalidad policial

La discrecionalidad policial refiere al poder de la po-liciacutea de tomar decisiones durante su trabajo Su uso

desmedido es altamente peligroso pues plantea se-rios dilemas a la seguridad democraacutetica

La policiacutea focaliza la mayoriacutea de sus acciones sobre barrios precarizados y los grupos vulnerables que re-siden en ellos Estos grupos (en particular los joacutevenes pobres) son criminalizados y violentados por la policiacutea cotidianamente Ampliar la discrecionalidad policial sin controles adecuados exacerbaraacute esta tendencia au-mentando brechas de exclusioacuten reduciendo garantiacuteas restringiendo derechos y legitimando acciones policia-les violentas

En este sentido el Art 4 de la LUC supone que toda de-tencioacuten policial es legiacutetima y tiene fundamento real y criminaliza con prisioacuten toda resistencia al arresto sin tener en cuenta que buena parte de las detenciones policiales suelen ser injustas y arbitrarias La uacuteltima Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud sentildeala que el 402 de personas joacutevenes fue parada alguna vez por la Policiacutea le pidioacute documentos o fue cacheada Sin embargo soacutelo el 81 fue detenido en una depen-dencia del Ministerio del Interior Es decir la mayoriacutea de cacheos y averiguaciones fueron ilegiacutetimos o no conta-ron con pruebas suficientes para justificarlos Ademaacutes la facultad de registrar personas en operativos policia-les rutinarios (Arts 25 y 51 de la LUC) y la obligacioacuten de cualquier persona a identificarse cuando la policiacutea lo requiera (Art 45 de la LUC) tambieacuten ampliacutean el margen de discrecionalidad policial sin controles adecuados Extender este margen de decisioacuten a la hora de arrestar a una persona registrarla o solicitar que se identifique

no parece una decisioacuten razonable en vista del porcen-taje de detenciones injustas y arbitrarias que realiza cotidianamente la Policiacutea

Uso ilegiacutetimo de la fuerza

Son extremadamente preocupantes las modificaciones que introduce el proyecto en referencia al uso legiacuteti-mo de la fuerza por parte de la policiacutea La LUC ampliacutea el marco situacional en que la policiacutea puede emplear la violencia dejando a criterio de losas funcionariosas policiales intervinientes la definicioacuten de inminen-te dantildeo frente al que utilizar la fuerza (Art 45B de la LUC) Ello deja la interpretacioacuten de conductas indivi-duales en manos del criterio personal de cada policiacutea frecuentemente definido por clasificaciones sociales arbitrarias y estigmatizantes Asimismo se autoriza el uso de la fuerza en caso de que manifestantes en la viacutea puacuteblica protejan su identidad (Art 45F de la LUC) Es decir una capucha por ejemplo puede ser un fac-tor desencadenante para la represioacuten policial A su vez exime a la policiacutea de identificarse y advertir uso de la fuerza en caso de inminente peligro (Art 46 de la LUC)El uso de la fuerza debe ser la uacuteltima medida a tomar de forma racional y proporcionada quedando restrin-gida a la preservacioacuten de la vida de terceros la de po-liciacuteas y de la persona que estaacute cometiendo un acto de violencia o delictivo

Amenazas a los Derechos Humanos

La LUC tambieacuten plantea una serie de amenazas a los

Derechos Humanos de personas indagadas y deteni-das Ello opera en dos niveles uno discursivo-simboacuteli-co y el otro juriacutedico

En el nivel discursivo-simboacutelico la LUC abona un dis-curso del odio ldquodesde arribardquo que podriacutea estimular vio-laciones a Derechos Humanos Resulta central para la seguridad democraacutetica que el sistema poliacutetico no ge-nere discursos de ldquomano durardquo sino que exija un accio-nar policial enmarcado en los Derechos Humanos Las ldquoculturas policialesrdquo son fundamentalmente orales es decir funcionan en base a sentildeales de ese tipo desde el poder sea poliacutetico o judicial Que la actuacioacuten ilegiacuteti-ma de los funcionarios policiales esteacute respaldada por las autoridades podriacutea emular los movimientos repre-sivos de conduccioacuten de la violencia estatal ocurridos en la regioacuten (al estilo de la ldquoDoctrina Chocobarrdquo pro-movida por Patricia Bullrich en Argentina o al de Jair Bolsonaro en Brasil)

En el nivel juriacutedico la ampliacioacuten de 2 a 4 horas del plazo en el que la Policiacutea debe informar al Ministerio Puacuteblico de la detencioacuten de una persona (Art 19 de la LUC) podriacutea devenir en distintas formas de malos tra-tos y abusos policiales En este mismo sentido la au-torizacioacuten a la autoridad administrativa a interrogar autoacutenomamente a las personas por presuntos delitos viola el principio de inocencia ya que debe ser la jus-ticia quien determine si la persona es culpable y si ese acto investigado computa como delito o no (Art 22 de la LUC) Ello sumado al estiacutemulo producido por cierta impunidad en las detenciones llevadas adelante por la

presuncioacuten de que todo arresto es legiacutetimo (Art 4 de la LUC) y que todo registro policial tiene fundamento (Arts 25 y 51 de la LUC) podriacutea desembocar en la con-fluencia de razzias en el espacio puacuteblico malos tratos y abusos en las comisariacuteas

Desproteccioacuten de policiacuteas

Finalmente la LUC expone a serios riesgos a policiacuteas frente al uso de la fuerza Ejemplos de ello son los ar-tiacuteculos 64 65 y 115 que habilitan respectivamente el porte de armas y su uso por parte de personal policial y militar retirado

En cuanto al personal policial retirado este no cuenta con cursos de actualizacioacuten sobre asignaturas funda-mentales como por ejemplo tiro o defensa personal Ello los coloca en desventaja por la falta de formacioacuten para actuar conforme a protocolos adecuados frente a una situacioacuten de violencia exponieacutendolos al riesgo de perder la vida o sufrir heridas como resultado de en-frentamientos

Los mismos argumentos son vaacutelidos para militares en situacioacuten de retiro habilitados a portar armas (Art 115 de la LUC) Este uacuteltimo punto es especialmente preo-cupante pues legitima la intervencioacuten de ex personal militar en tareas de seguridad interna

Ademaacutes la LUC extiende el tope del servicio policial 222 a 100 horas mensuales (actualmente 50) Ello su-pone que un policiacutea que trabaja de lunes a viernes po-

driacutea llegar a trabajar 14 horas diarias resintiendo sen-siblemente la calidad de su servicio y exponieacutendolo a riesgos causados por la fatiga y el estreacutes acumuladoLa formacioacuten inadecuada (policiacuteas y militares retirados) y la sobrecarga laboral (policiacuteas en actividad) podriacutean producir episodios traacutegicos de homicidios extrajudicia-les alimentados por el discurso de odio impregnado en la LUC

En lugar de mejorar las condiciones laborales y aumen-tar los salarios policiales para brindar un servicio de calidad la LUC recurre a policiacuteas y militares retirados y policiacuteas en actividad cansados y sobrecargados de trabajo para solventar insuficiencias en el servicio po-licial Ademaacutes de obvios riesgos para la poblacioacuten civil esto expone al personal en actividad y en situacioacuten de retiro a riesgos innecesarios que podriacutean evitarse con poliacuteticas adecuadas de gestioacuten de recursos

3 Sistema penal juvenil

La cuestioacuten de la juventud y el delito ha estado en el centro de la discusioacuten puacuteblica en la uacuteltima deacutecada plas-mado con claridad en el plebiscito por la baja de edad de imputabilidad del 2014

Este enfoque del adolescente como peligroso y de la ampliacioacuten del castigo como medida de correccioacuten (con la privacioacuten de la libertad como instrumento privilegia-do) se mantuvo en el debate y trabajo parlamentario

La triacuteada de leyes 18777 18778 y 19055 (con su actuali-zacioacuten en la 195512) persiguieron ese espiacuteritu punitivo buscando asimilar la normativa penal de los menores de edad a la de los adultos

Estas orientaciones punitivas se inscriben en los cambios propuestos en la LUC que se detallan a continuacioacuten

Mayor uso de la prisioacuten

La privacioacuten de libertad debe ser el uacuteltimo recurso uti-lizado seguacuten la filosofiacutea penal Ademaacutes la medida debe tener como orientacioacuten la resocializacioacuten de la persona En el caso de adolescentes y joacutevenes a ello se suma la importancia de garantizar sus derechos en un momen-to de desarrollo bioloacutegico psicoloacutegico y social Asiacute es concebido en el Coacutedigo de la Nintildeez y la Adolescencia (CNA) donde se establece un principio de especialidad por el cual todas las medidas tomadas deben proteger su condicioacuten de sujeto en desarrollo

Esto implica que se deban agotar todas las medidas po-sibles antes de recurrir a las sanciones penales dentro

2 En teacuterminos generales estas leyes tipificaron la tentativa y la complicidad de menores en caso de hurto (robo sin violencia) in-corporoacute el mantenimiento de antecedentes para que funcionaran como pena accesoria establecioacute la privacioacuten cautelar de libertad en forma preceptiva para delitos graves y graviacutesimos hasta el dic-tado de la sentencia definitiva y agregoacute una limitacioacuten para solici-tar la libertad anticipada solo cuando el adolescente haya cum-plido efectivamente el miacutenimo de privacioacuten de libertad (12 meses) y a su vez haya superado la mitad de la pena impuesta

de las cuales la maacutes dantildeina es la privacioacuten de la libertad (por ejemplo pueden utilizarse medidas restaurativas del dantildeo medidas con componente socioeducativo no priva-tivas de la libertad entre otras) Sin embargo una expan-sioacuten del uso de la privacioacuten de libertad para adolescentes y joacutevenes se presenta en la LUC del siguiente modo

El art 62 de la LUC (modifica el art 90 del CNA) agrega delitos que no permiten el reacutegimen de semi-libertad (violacioacuten abuso sexual abuso sexual especialmente agravado privacioacuten de libertad rapintildea rapintildea con pri-vacioacuten de libertad homicidio intencional y lesiones graves o graviacutesimas)

El art 63 de la LUC (modifica art 91 del CNA) aumenta la duracioacuten maacutexima de la privacioacuten de libertad de 5 a 10 antildeos

Y el art 64 de la LUC (modifica art 116-BIS del CNA) au-menta la miacutenima de la privacioacuten de libertad de 12 me-ses a 2 antildeos

La maacutexima de la privacioacuten de libertad hasta 10 antildeos implica un uso desproporcionado de la medida que no tiene una finalidad socioeducativa y que resulta de hecho contraproducente perdiendo ella adolescente contacto con la sociedad sus normas y costumbres Tomando en cuenta todos los hechos relevantes que suceden a esa edad (culminacioacuten de ciclos escolares generacioacuten de viacutenculos laborales conocimientos de la ciudad y los deberes ciacutevicos vinculacioacuten con la comu-nidad desarrollo fiacutesico emocional y psiacutequico) resulta

claro los efectos adversos que implica privar de la li-bertad a una joven por 10 antildeos

Ademaacutes la miacutenima prevista para la privacioacuten de liber-tad no presenta justificaciones e incluso supera a la aplicada a mayores de edad lo que supone un crite-rio sumamente regresivo que castiga a adolescentes y joacutevenes en mayor medida que a los adultos y que se realiza en contra de lo establecido por el CNA y las Reglas de Beijing Por uacuteltimo la supresioacuten del reacutegimen de semilibertad implica la peacuterdida de un mecanismo sancionatorio que permita la vinculacioacuten della ado-lescente con la sociedad aislandoloa y favoreciendo la consolidacioacuten de trayectorias delictivas

Medidas pensadas como castigo y no como educacioacuten

El enfoque general de la LUC concibe a la infraccioacuten adolescente como un problema que combatir a partir del castigo a pesar de que todas las medidas debieran tener un componente socioeducativo Ello en tanto lo prescripto por el CNA y las reglas de Beijing pero tam-bieacuten desde un enfoque de eficiencia un mayor viacutenculo con la educacioacuten fomenta un mayor respeto por ella y una mayor educacioacuten permite mayores herramientas para tomar mejores decisiones

Como se expresara en los artiacuteculos anteriores de la LUC este enfoque del castigo ya se plasma en la expansioacuten del uso de la prisioacuten pero ello no acaba alliacute La LUC tambieacuten incluye las siguientes modificaciones

1 Agrega delitos para el mantenimiento de ante-cedentes penales de menores abuso sexual abuso sexual especialmente agravado privacioacuten de liber-tad rapintildea con privacioacuten de libertad lesiones gra-ves o graviacutesimas (Art 222 CNA por Art 77 LUC)

Esta modificacioacuten tiene como uacutenica finalidad tomar en cuenta infracciones cometidas como menor de edad para agravar las penas en eventuales infracciones co-metidas como mayor de edad Esto supone consolidar el castigo e incluso recrudecerlo a pesar de que el sis-tema reconozca su incapacidad para rehabilitar alla adolescente Es decir se castiga maacutes aunque el castigo no sirva y aunque se haya faltado en el cumplimiento de la proteccioacuten della adolescente que es inherente al Estado

2 Avala al juez a la consideracioacuten de los elementos constitutivos de la responsabilidad del adolescente para agravar la pena (Art 73 CNA por Art 78 LUC)

Este artiacuteculo permite en los hechos aumentar el uso de la privacioacuten de libertad Sin embargo por el dere-cho la loacutegica deberiacutea ser la inversa no debe aumen-tarse esta medida en tanto debe ser utilizada exclu-sivamente como la uacuteltima medida cuando todas las demaacutes fallan Antes de la privacioacuten de la libertad el juez puede y debe valorar todas las otras medidas ta-les como advertencias amonestaciones orientacioacuten y apoyo socioeducativo observancias de reglas de con-

ducta libertades vigiladas o asistidas restauracioacuten del dantildeo entre otras dispuestas por el Artiacuteculo 80 del CNA

La consideracioacuten de la responsabilidad della adoles-cente para agravar la pena en la privacioacuten de la liber-tad es erroacuteneo e injusto en tanto no debe basarse en la nocioacuten de peligrosidad (al partir de la base que la medida no es una pena ni un castigo) sino que debe tener un caraacutecter socioeducativo Valorar la peligrosi-dad responde a la loacutegica retributiva (ldquopagarrdquo por un dantildeo en lugar de buscar que ldquodeje de cometerlordquo) Es una medida que busca la inhabilitacioacuten y no la rehabi-litacioacuten

Como vemos en teacuterminos generales hay una ausen-cia flagrante de los mecanismos por los cuales 1) se garantizariacutean los derechos de las y los adolescentes en los momentos previos durante y posteriormente a la existencia de infracciones a la ley 2) se trabajariacutea en poliacuteticas preventivas 3) se promoveriacutean cambios en los sistemas penales de modo que las medidas tengan una finalidad socioeducativa y 4) una poliacutetica resocia-lizadora construyendo el viacutenculo entre adolescente y comunidad

4 Sistema Penitenciario

En materia penitenciaria la LUC propone un agrava-miento de las penas privativas de libertad para delitos graves la eliminacioacuten de salidas transitorias la dis-

minucioacuten en el uso de las penas alternativas a la pri-vacioacuten de libertad y la obligacioacuten del trabajo para las personas privadas de libertad

Entendemos que esto agrava no soacutelo las condiciones dentro del encierro sino tambieacuten las consecuencias directas a la salida de la privacioacuten de libertad y no incluye una poliacutetica criminal que contemple el egreso como eje central para atacar la inseguridad y promo-ver los Derechos Humanos

Reacutegimen de trabajo

El proyecto propone dos artiacuteculos que modifican el lu-gar del trabajo actual en el sistema penitenciario En el Artiacuteculo 80 ldquoEl trabajo de los reclusos penados seraacute obligatoriordquo Mientras que el 81 propone la incorpora-cioacuten del siguiente apartado ldquoLa organizacioacuten y los meacute-todos de trabajo en los establecimientos penitenciarios se asemejaraacuten en la medida de lo posible a los que se apliquen a un trabajo similar en el exterior de los mis-mosrdquo

La privacioacuten de libertad como castigo implica la pri-vacioacuten del traacutensito ambulatorio iquestCuaacuteles son los me-canismos coercitivos para que se pueda llevar a cabo esta propuesta que entiende el trabajo como una obli-gacioacuten Este artiacuteculo alude a la nocioacuten del sentido co-muacuten que ldquolos presos no trabajan porque no quierenrdquo mientras lo que sabemos es que casi en todas las uni-dades penitenciarias de la zona metropolitana que re-presentan a maacutes del 60 de la poblacioacuten penitenciaria

del paiacutes tienen cupos limitados para las actividades laborales

En este sentido si bien indica que no se apela a un tra-bajo de caraacutecter esclavo no se detalla bajo queacute nor-mativas se regiraacute el trabajo penitenciario sin promo-verse la reglamentacioacuten del mismo En el caso de que estemos hablando de trabajo remunerado institucio-nal (con cobro de peculio) iquesthabraacute una inversioacuten para generar puestos de trabajo en emprendimientos insti-tucionales En el caso de que no y la propuesta sea a privados iquestestaacute prevista una modificacioacuten de la norma-tiva para regularizar el trabajo en la caacutercel

Para generar condiciones de trabajo similares al exte-rior como sentildeala el Art 81 de la LUC se deben generar poliacuteticas de egreso y deben ser orientadas a facilitar y promover el otorgamiento de salidas transitorias con motivos laborales en pos de fortalecer la continuidad laboral intraextra muros Se vuelve al punto anterior bajo queacute normativa y con queacute presupuesto

Vinculado al trabajo y particularmente al estudio el Art 82 de la LUC crea la figura del adulto-joven (18-23) a quienes se les priorizaraacute las actividades educativas En este sentido entendemos que es una disposicioacuten totalmente violatoria a las normativas nacionales e in-ternacionales en materia de Derechos Humanos ya que limita de forma expresa el acceso a la educacioacuten de las personas privadas de libertad no se puede priorizar el goce de los Derechos Humanos fundamentales

Reacutegimen de salidas transitorias

El proyecto propone dos cambios sustanciales en los cri-terios para la concesioacuten de salidas transitorias 1) en su artiacuteculo 84 elimina la posibilidad de solicitar salidas tran-sitorias a quienes hayan cometido los siguientes delitos narcotraacutefico homicidio simple agravado y muy especial-mente agravado lesiones graves y graviacutesimas rapintildea y co-pamiento extorsioacuten y secuestro 2) en su artiacuteculo 31 pro-pone la obligatoriedad del dispositivo de rastreo y control (tobilleras) para el otorgamiento de salidas transitorias La imposibilidad de obtener las salidas transitorias contribuye a que las dificultades del egreso se poten-cien considerando que estas salidas transitorias no soacutelo fortalecen las redes sociales y de contencioacuten de la persona fuera de la caacutercel sino que tambieacuten pueden acompantildear procesos de (re)insercioacuten en el mundo la-boral y educativo

No deja claro si una persona procesada actualmente por hurto pero con antecedente de alguno de los deli-tos a los que hace referencia el artiacuteculo -a los que se les elimina la posibilidad de salida transitoria- estaacute o no habilitada a solicitar dichas salidas Es importan-te destacar que este punto incluye a la mayoriacutea de las personas privadas de libertad a la vez que excluye entre otros los llamados ldquodelitos de cuello blancordquo

Otra de las modificaciones es que el art 31 vuelve obli-gatorio para el tribunal competente de disponer la me-dida que cuente con dispositivo de rastreo y control conocido como ldquotobillerardquo agregando en la ultima re-

daccion de la LUC el siguiente apartado ldquoLo dispuesto quedaraacute supeditado a que la autoridad administrativa competente disponga de tales elementosrdquo Esto segu-ramente dificultaraacute las concesiones de dichas medidas ya que hasta ahora han sido bienes escasos y cuan-do entran nuevas partidas su uso prioritario es para el control de las medidas de no acercamiento en los casos graves de violencia de geacutenero -no quede claro si se va a seguir priorizando las tobilleras para estos casos- Ademaacutes seguacuten esta propuesta que una perso-na presa ahora tenga o no salidas transitorias no de-penderaacute soacutelo de la voluntad y evaluacioacuten del juez sino que tambieacuten dependeraacute de contar con dispositivos de rastreo En caso de implementarse el otorgamiento de salidas transitorias disminuiraacute considerablemente

Redencioacuten de pena

El Art 85 de la LUC excluye la posibilidad de redimir pena por estudio y trabajo a los condenados por los siguientes delitos vinculados a estupefacientes viola-cioacuten abuso sexual abuso sexual especialmente agra-vado privacioacuten de libertad homicidio simple agrava-do y muy especialmente agravado lesiones graves y graviacutesimas rapintildea y copamiento extorsioacuten y secuestro

Esta propuesta de la mano con la imposibilidad de conceder salidas transitorias a personas cuya condena responda a alguno de los delitos anteriormente men-cionados obturan los procesos socioeducativos vin-culares y laborales La posibilidad de que mediante la participacioacuten en actividades educativas y laborales

las personas privadas de libertad puedan estar menos tiempo en esta condicioacuten opera como motor en la par-ticipacioacuten de las mismas La redencioacuten es tambieacuten un reconocimiento a la voluntad de querer salir de la si-tuacioacuten en la que se encuentran recurriendo activida-des socialmente valoradas como el estudio y el trabajo

Estrategia Nacional de Reforma del Sis-tema Penitenciario y creacioacuten del Consejo de Poliacutetica Criminal y Penitenciaria

En el Artiacuteculo 86 del proyecto se encomienda al INR a elaborar una ldquoEstrategia Nacional de Reforma del Sis-tema Penitenciario que incluiraacute metas a corto mediano y largo plazordquo Uno de los aspectos que llama la aten-cioacuten es que entre los elementos que debe contener no aparece ninguno referente a los aacutembitos educativos del sistema dejando en evidencia la intencionalidad de in-clinar la reforma de la poliacutetica penitenciaria ponderan-do los aspectos de seguridad por sobre todos los otros

Por otra parte en el artiacuteculo 87 se preveacute la creacioacuten de un Consejo de Poliacutetica Criminal y Penitenciaria Si bien aparece la propuesta de dotar de una mayor ins-titucionalidad al sistema penitenciario con la creacioacuten de un ldquooacutergano honorario asesor colegiado encargado del disentildeo la planificacioacuten la coordinacioacuten el monito-reo y la evaluacioacuten de la poliacutetica criminal y penitencia-ria a nivel nacional coordinando sus actividades con el Comisionado Parlamentario Penitenciariordquo (paacuteg 50 LUC) no se menciona el trabajo interinstitucional en problemaacuteticas centrales del sistema penitenciario que

requieren necesariamente de un abordaje transversal que articule las intervenciones provenientes de diver-sos sectores del Estado ni en la creacioacuten de un orga-nismo externo al poder ejecutivo que evaluacutee la poliacutetica penitenciaria

Vale la pena sentildealar tambieacuten que a pesar de que la ma-yoriacutea de las competencias asignadas tienen caraacutecter de recomendaciones u opiniones teacutecnicas el proyecto en su artiacuteculo 90 sentildeala ldquoEl Poder Ejecutivo procuraraacute que la labor acciones y recomendaciones del Consejo de Poliacutetica Criminal y Penitenciaria sean reconocidas y tenidas en cuenta por todos los oacuterganos del Estado que tengan injerencia en la materiardquo

Asiacute tambieacuten estas supuestas caracteriacutesticas de oacutergano que simplemente recomienda no se mantienen respec-to del ldquoPlan Nacional de Poliacutetica Criminalrdquo a quien en-comienda su disentildeo y aprobacioacuten sin especificar cuaacutel seraacute el alcance del mismo o a queacute entidades envia-raacute directrices Si bien la multiplicidad de actores que intervienen a nivel nacional en las temaacuteticas de cri-minalidad puede representar un desafiacuteo a la hora de articular planes a gran escala tambieacuten representan y respaldan una idiosincrasia de larga data en nuestro paiacutes como es la separacioacuten de poderes y la indepen-dencia teacutecnica de dichos actores

Creacioacuten de nuevos delitos imputables en el marco de la privacioacuten de libertad

En lo que atantildee a seguridad pero fuera del apartado

de gestioacuten de la privacioacuten de libertad el proyecto su-giere algunas modificaciones importantes para la poliacute-tica penitenciaria

a Como sentildeala el Art 10 se incorpora al Coacutedigo Penal un nuevo artiacuteculo con el nuacutemero 358 en el que se establece ldquoEl que intencionalmente destru-yere deteriorare o de cualquier manera inutilizare en todo o en parte alguna cosa mueble o inmueble de los establecimientos o instalaciones del Instituto Nacional de Rehabilitacioacuten seraacute castigado con una pena de doce meses de prisioacuten a tres antildeos de peni-tenciariacuteardquo

Con este artiacuteculo se cambia la sancioacuten interna que pone la autoridad penitenciaria en estos casos por una pena que se incluye en el Coacutedigo Penal Como es sabido es frecuente la rotura o inutilizacioacuten provocada o por uso de las instalaciones del INR En el caso del uso se hace maacutes frecuente en aquellos lugares que albergan maacutes personas a la vez en una celda que no estaacute construi-da a tales fines en una infraestructura general de los edificios que no son adecuadas a los fines actuales En el caso de los dantildeos provocados muchas veces sur-gen del propio tedio y falta de actividades recreativas educativas y laborales Es importante recordar que en algunos casos las personas recluidas no ven el sol maacutes de una hora a la semana permanecen en encierro sin infraestructura adecuada el resto del tiempo El cum-plimiento de medidas de este tipo conlleva a un au-mento exponencial del tiempo de privacioacuten de libertad de estas personas

b Art 11 - Delito 173 BIS - Agravio a la autoridad policial (obstaculice menosprecie ofenda atente desobedezca agravie lesiones arroje objetos ame-nace o menoscabe) se castiga con una pena de en-tre 3 a 12 meses Ademaacutes se aplican algunas de las agravantes del atentado a maacutes de dos funcionarios calidad de jefe y elevacioacuten jeraacuterquica del funciona-rio ofendido

Es claro que las afrentas entre PPL y los funcionarios policiales son moneda corriente y este proyecto pro-pone penarlas con maacutes antildeos de caacutercel Esto implica que la persona privada de libertad pasariacutea a prisioacuten preventiva nuevamente lo cual genera que se le prohiacute-ba el viacutenculo con otras PPL y por ende se le restringen las salidas a las actividades educativas laborales y re-creativas dentro de la prisioacuten Ante tales situaciones de conflicto y afrenta se deben fortalecer los procedi-mientos de las investigaciones administrativas y judi-ciales correspondientes que contribuyan a dilucidar la naturaleza de los hechos

c Se crea el delito de auto-evasioacuten en el Art 13 el cual sustituiraacute al artiacuteculo 184 del Coacutedigo Penal Cas-tiga la auto evasioacuten simple es decir la que se produ-ce sin uso de violencia ni amenazas que anterior-mente no se castigaba Propone una pena de entre 12 meses de prisioacuten y 5 antildeos de penitenciariacutea para aquella persona privada de libertad que no respeta el reacutegimen de salidas transitorias en los plazos es-tablecidos

Numerosos autores entienden que la buacutesqueda de li-bertad nunca puede ser considerada como un delito si para conseguirla no se utiliza ninguacuten tipo de violencia (sobre personas o cosas) En este sentido y de encon-trar responsable de tal delito a la PPL que ya se encon-traba cumpliendo pena es loacutegico que traiga aparejado un retroceso dentro del propio pasaje por el sistema penitenciario ya que pasariacutea a estar en calidad de pri-sioacuten preventiva y con ello las consecuencias ya men-cionadas en este documento

Conclusiones y recomendaciones

Uruguay necesita un debate sobre el modelo de segu-ridad vigente El modelo actual ha derivado en maacutes pe-nas maacutes personas presas maacutes policiacutea maacutes violencia y maacutes criminalidad Como tal este modelo ha resultado inefectivo para reducir el delito y la violencia en nues-tro paiacutes y ademaacutes ha profundizado los efectos de la exclusioacuten social castigando injustamente a los secto-res maacutes vulnerables de nuestra sociedad

El proyecto de Ley de Urgente Consideracioacuten se alinea al modelo penal vigente Los artiacuteculos incluidos en eacutel van en direccioacuten contraria a intervenciones con respal-do cientiacutefico y la experiencia internacional de paiacuteses que han logrado mitigar y reducir la violencia y la cri-minalidad

Creemos que es urgente reformar nuestro sistema pe-nal y no continuar expandieacutendolo Por este motivo planteamos a continuacioacuten una serie de recomenda-ciones para cada uno de los nuacutecleos temaacuteticos abor-dados en este documento con el objetivo de que sir-van de apoyo para construir una agenda de seguridad democraacutetica

Normativa penal y procesal penal

bull Orientar la poliacutetica criminal hacia la prevencioacuten de la violencia y el delito teniendo en cuenta los factores sociales y econoacutemicos que inciden en su reproduccioacuten

maacutes que hacia la represioacuten el castigo no evita el dantildeo

bull Reducir al miacutenimo la intervencioacuten penal y sus efec-tos negativos

bull Involucrar a la academia y a la sociedad civil en el disentildeo de la poliacutetica criminal

bull Informar adecuadamente a la poblacioacuten sobre la nor-mativa penal y procesal penal no hace falta flexibilizar institutos excepcionales como la legiacutetima defensa o re-tacear las garantiacuteas del proceso penal sino informar a la poblacioacuten acerca de sus alcances e implicancias de manera accesible

bull Abordar la problemaacutetica de la violencia basada en geacutenero con un enfoque preventivo castigar no nos ase-gura una sociedad menos machista y siacute nos convierte en una sociedad maacutes violenta

bull Asignar presupuesto para la efectiva aplicacioacuten de la ley de violencia hacia las mujeres basada en geacutenero Ndeg 19580

bull Revisioacuten del Coacutedigo Penal nuestro Coacutedigo Penal data del antildeo 1934 y tuvo por base el Coacutedigo Rocco de la Ita-lia fascista con muacuteltiples modificaciones posteriores y leyes penales independientes Esto implica que al ana-cronismo se suma la dispersioacuten de las normas penales y la afectacioacuten de la proporcionalidad de las penas

bull Abandonar el paradigma prohibicionista en materia

de drogas urge avanzar en la regulacioacuten y despenaliza-cioacuten de las conductas vinculadas a las drogas desde una perspectiva de derechos y reduccioacuten de riesgos y dantildeos

bull Concentrar esfuerzos en la prevencioacuten y represioacuten del lavado de activos una poliacutetica de prevencioacuten y re-presioacuten del lavado de activos puede ser maacutes eficaz y eficiente que el ldquocombate frontalrdquo del delito especial-mente de aquellos maacutes dantildeosos como la trata o el traacute-fico de armas

bull Revisar y actualizar la legislacioacuten nacional y derogar aquellas leyes y decretos que vulneren los derechos de la poblacioacuten penitenciaria (adulta y adolescente)Fortalecer las sanciones alternativas a la privacioacuten de libertad y las poliacuteticas de egreso y pre egreso infor-mando adecuadamente a la poblacioacuten del alcance de eacutestas poliacuteticas su funcionamiento y su importancia

bull Desarrollar poliacuteticas de justicia restaurativa que po-nen el foco en la reparacioacuten del dantildeo tales como los acuerdos reparatorios o la mediacioacutenImplementar programas de justicia terapeacuteutica como los ldquoTribunales de Tratamiento de Drogasrdquo lo cual pue-de realizarse en el marco de la suspensioacuten condicional del proceso

bull Dotar de mayores recursos al sistema de justicia especialmente a los defensores puacuteblicos que actual-mente no se encuentran en igualdad de condiciones respecto a la Fiscaliacutea

bull Analizar la posibilidad de implementar juicios por ju-rados nuestra Constitucioacuten los preveacute y pueden ser una poliacutetica importante a efectos de democratizar la justi-cia e involucrar a la comunidad en el conflicto penal

bull Analizar la necesidad de crear un Ministerio de Jus-ticia una institucionalidad adecuada podriacutea mejorar considerablemente el servicio de justicia en general y el sistema de justicia penal en particulartad que no respeta el reacutegimen de salidas transitorias en los plazos establecidos

Policiacutea

bull Orientar la formacioacuten policial hacia la profesionali-zacioacuten de la fuerza dotaacutendola de un perfil civil des-militarizaacutendola disminuyendo la brecha entre teoriacutea y praxis y alineaacutendola a estaacutendares educativos para dotarla de estatus universitario

bull Eliminar el Estado Policial de la Ley Orgaacutenica Poli-cial 19315 asiacute como la tenencia del arma reglamenta-ria fuera de servicio Ello aumenta las probabilidades de que policiacuteas sean autores de homicidios femicidios y suicidios a la vez que los convierte en potenciales viacutectimas de rapintildeas y homicidios

bull Desalentar la proliferacioacuten de armas mediante cam-pantildeas de desarme y sensibilizacioacuten

bull Exponer a la Policiacutea a procesos de rendicioacuten de cuen-tas frente a la ciudadaniacutea y a auditoriacuteas de organismos

de Derechos Humanos en sus tareas de prevencioacuten di-suasioacuten represioacuten y esclarecimiento del delito asiacute como otros procesos administrativos y complementarios a sus funciones En ese sentido es necesario desarrollar pro-tocolos de actuacioacuten de forma colaborativa en comisio-nes multi-agenciales y garantizar procesos de auditoriacutea externa para prevenir el abuso y mala praxis policial

bull Crear un observatorio puacuteblico del delito externo al Ministerio del Interior que garantice una evaluacioacuten independiente y confiable de la performance policial y los datos delictuales

bull Publicar perioacutedicamente datos e informacioacuten deta-llada sobre lesividad y letalidad policial asiacute como los resultados de investigaciones sobre estos casos Asi-mismo es necesario producir estadiacutesticas sobre deten-ciones con o sin orden judicial y cantidad de policiacuteas procesados o condenados por delitos

bull Realizar encuestas de victimizacioacuten perioacutedicas (por lo menos cada dos antildeos) para captar la magnitud de delitos que no se denuncian

bull La agenda de seguridad debe ser definida multilate-ralmente y co-liderada por organismos de proteccioacuten social (Ministerios de Desarrollo Social Educacioacuten y Cultura Trabajo y Seguridad Social Turismo y Deporte INAU etc) junto al Ministerio del Interior Esto implica dejar de entender la seguridad como un asunto poli-cial y dotarla de un enfoque multisectorial

bull Jerarquizar la prevencioacuten del delito al interior de la institucioacuten policial Existen muacuteltiples intervencio-nes preventivas con apoyo de la evidencia empiacuterica que han sido ignoradas o aplicadas a escala micro por nuestra Policiacutea Nacional En particular el modelo de Policiacutea Orientada a Problemas las estrategias de di-suasioacuten focalizada y las intervenciones de prevencioacuten situacional del delito son caminos que deben guiar el trabajo policial

bull Generar legislacioacuten para comprometer al sector pri-vado de la construccioacuten a que las obras de arquitectu-ra y urbanismo destinadas a vivienda y comercio sean disentildeadas con una perspectiva de prevencioacuten situacio-nal del delito y contemple la realizacioacuten de estudios de impacto que recomienden acciones para mitigar la incidencia delictiva con un enfoque de prevencioacuten si-tuacional (luminaria accesos seguros circulacioacuten etc) Las recomendaciones deberaacuten ser implementadas por contratistas privados en la construccioacuten de viviendas y locales comerciales

bull En materia de anaacutelisis criminal es necesario volver a jerarquizar la Unidad de Anaacutelisis Criminal para que la policiacutea realice intervenciones con base a evidencia y datos empiacutericos de calidad Esta unidad debe adquirir un perfil policial-civil y ser integrada por funcionarios que combinen saberes policiales con formacioacuten univer-sitaria en ciencias sociales estadiacutestica econometriacutea gestioacuten organizacional y ramas afines y tener un enfo-que eminentemente preventivo y disuasivo Asimismo no deberiacutea limitarse al anaacutelisis criminal sino tambieacuten

al anaacutelisis estrateacutegico organizacional del Ministerio del Interior y la Policiacutea Nacional

bull Homogeneizar la curriacutecula de formacioacuten de investi-gadores policiales a la vez que impulsar la formacioacuten conjunta de fiscales y policiacuteas en esta materia

bull Generar protocolos de investigacioacuten policial que la sujeten a estaacutendares de calidad y transparencia y que garanticen el flujo colaborativo de informacioacuten entre Fiscaliacutea General de la Nacioacuten y Ministerio del InteriorGenerar mecanismos de control y transparencia de la investigacioacuten criminal teniendo en cuenta la protec-cioacuten de datos personales y la confidencialidad del pro-ceso de investigacioacuten

Sistema penal juvenil

bull Generar una reflexioacuten a largo plazo capaz de abonar una nueva perspectiva de izquierda en torno a la cues-tioacuten de la seguridad y la violencia En relacioacuten a este eje a las formas en que se conceptualiza a los adoles-centes en conflicto con la ley y a las medidas que de-ben adoptarse para resolver estos conflictos

bull Articular los enfoques generales con problemas praacutec-ticos de modo de buscar construir este perspectiva en diaacutelogo con los actores nutriendo la reflexioacuten y am-pliando su capacidad comprensiva y utilitaria

bull Construir una poliacutetica integral de proteccioacuten de la adolescencia y la juventud que permita un diaacutelogo en-

tre las instituciones posibilitando el desarrollo bio-psi-co-social libre de violencia Aquiacute se enfatiza el rol del INAU INISA INJU ANEP MEC y otras instituciones edu-cativas y comunitarias

bull En el caso del INISA es indispensable la creacioacuten de una ley detallada de funcionamiento y la definicioacuten de principios rectores transversales al sistema En la actualidad no existe una poliacutetica homogeacutenea ni inte-gral dentro de los centros Asimismo las medidas so-cioeducativas contempladas en el coacutedigo de la nintildeez y la adolescencia distan mucho de ser las deseables y acordes a una perspectiva de derechos

bull La seleccioacuten y capacitacioacuten de funcionariosas que trabajen en los centros es clave para generar una cultu-ra institucional que reconozca a los nintildeos nintildeas ado-lescentes y joacutevenes (NNAJ) como sujetos de derechos

bull Si bien se han reforzado y mejorado las medidas sustitutivas a la privacioacuten de libertad debe continuar disminuyendo el uso de la prisioacuten juvenil ya que en el caso de nintildeos nintildeas y adolescentes los efectos nega-tivos del encierro incrementan la vulneracioacuten y consti-tuyen mayores riesgos

bull Derogar la Ley 19055 para descongestionar el sistema y evitar el uso de la privacioacuten de libertad obligatoria para delitos graviacutesimos (dentro del cual se halla por ejemplo la rapintildea) Por su parte debe eliminarse del nuevo CPP el aumento de diacuteas para la disposicioacuten de prisioacuten preventiva porque deja en condiciones de mayor vulnerabilidad a NNAJ

en relacioacuten a los y las adultas en conflicto con la ley penal

bull Incrementar la edad de punibilidad En este sentido la direccioacuten del INISA en su hoja de ruta para el periacuteo-do siguiente sugiere subirla a 14 ya que praacutecticamente son inexistentes los adolescentes de 13 antildeos dentro del sistema Y ademaacutes las consecuencias del encierro a tan temprana edad en plena construccioacuten de subjetividad e identidad pueden ser extremadamente nocivas

bull Garantizar un acceso irrestricto a los organismos de contralor del sistema penal juvenil a las unidades pe-nitenciarias y que sus recomendaciones sean consi-deradas en el disentildeo y la ejecucioacuten de poliacuteticas peni-tenciarias

bull Construir sistemas de informacioacuten integrales con-fiables transparentes y accesibles que permitan moni-torear evaluar y dar seguimiento a la ejecucioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas en materia penal juvenil

Sistema penitenciario

bull Es necesario aprobar y ejecutar una ley orgaacutenica del INR que funcione como principio rector y transversal a toda la institucioacuten Esta ley debe contemplar los apor-tes de especialistas en materia penitenciaria apostar a la creacioacuten de centros pequentildeos de reclusioacuten y basar-se en el principio de normalizacioacuten (habilitar el menor tiempo posible de reclusioacuten y asegurar que la calidad de vida en la prisioacuten se asemeje a la vida en el exterior)

bull Generar una institucionalidad multiagencial que ar-ticule el disentildeo y la intervencioacuten en materia peniten-ciaria Este espacio deberiacutea estar integrado por minis-terios de Interior Desarrollo Social Vivienda Trabajo Educacioacuten Salud asiacute como organizaciones de la socie-dad civil con perspectiva de Derechos Humanos

bull Fortalecer las poliacuteticas relativas al otorgamiento y seguimiento de las penas alternativas a la privacioacuten de libertad otorgando maacutes recursos a la Oficina de Super-visioacuten de la Libertad Asistida para generar y garantizar su cumplimiento acorde a protocolos

bull Darle continuidad a la implementacioacuten de programas que garanticen los derechos de las personas privadas de libertad promoviendo el acceso a la educacioacuten a la recreacioacuten a la cultura y a actividades productivas En el mismo sentido desarrollar planes de accioacuten que uni-fiquen este tipo de directrices en las poliacuteticas del INR

bull El INR debe necesariamente articular con otros or-ganismos del Estado para construir una red de institu-ciones que puedan conjuntamente abordar la situacioacuten de vulnerabilidad de la poblacioacuten penitenciaria duran-te y tras su egreso desde una perspectiva integral e in-terinstitucional (Mides MTSS ASSE MI Intendencias Municipios MRREE ANEP etc)

bull Generar una institucionalidad ajena al Ministerio del Interior que haga posible disentildear e impulsar poliacuteticas de egreso integrales iniciando el trabajo con el suje-to incluso durante la privacioacuten de libertad para que

el egreso sea un proceso planificado Esto implica una necesaria coordinacioacuten interinstitucional y no deberiacutea ser una poliacutetica exclusiva del MI

bull Fomentar exigir y destinar recursos para que se in-vestiguen con mayor profundidad y rigurosidad los con-flictos internos dentro de las unidades penitenciarias entre personas privadas de libertad y cuando involu-cran a funcionariosas

bull Potenciar y promover programas que llevan a cabo actividades de educacioacuten formal en todos sus niveles y ldquono formalrdquo en las caacuterceles generando una articulacioacuten fluida con las instituciones que los promuevan (esta-tales ONGs entes autoacutenomos) La participacioacuten en es-tas instancias debe tener validez para la redencioacuten de pena independientemente del delito cometido Esto debe ser extensible a la poblacioacuten que estaacute en prisioacuten preventiva

bull Promover y fortalecer programas alternativos a la privacioacuten de libertad respaldados por la evidencia em-piacuterica (justicia restaurativa o programas de mentoreo en comunidad por ejemplo)

bull Garantizar a personas privadas de libertad el acceso a actividades productivas bajo una normativa laboral que las ampare en sus derechos como trabajadoras a la vez que buscar y coordinar emprendimientospro-gramas (puacuteblicos y privados) que generen maacutes puestos de trabajo

bull Fortalecer las capacidades de anaacutelisis y produccioacuten de datos estadiacutesticos de mayor calidad sobre el siste-ma penitenciario (ingresos egresos tasa de reinciden-cia composicioacuten poblacional entre otros) Asimismo es necesario crear organismos de evaluacioacuten externa sobre asuntos penitenciarios que disentildeen evaluacio-nes de las poliacuteticas penitenciarias

bull Trabajar para que todas las piezas que componen el sistema penitenciario no operen como compartimen-tos estancos ya que esto muchas veces trae aparejado demoras procesales innecesarias violaciones a los De-rechos Humanos etc