-
LEGITIMIDAD, ESTADO Y CULTURA Sonia Fleury Introduccin: Amrica
Latina esta viviendo un proceso de transformacin sin precedentes,
que se manifiesta en trminos econmicos, polticos, culturales y
sociales. Estos cambios pueden ser observados a partir de dos ejes
de "desplazamiento", desde el Estado en direccin a la sociedad y
desde el nivel central en direccin a lo local. Estos dos ejes sin
embargo se desarrollan dentro de un contexto de globalizacin de la
economa y de profundas transformaciones polticas y culturales que
articulan estructuras y procesos supra y subnacionales en una nueva
configuracin del poder. Consecuentemente, nuevas articulaciones
entre Estado, Mercado y Comunidad son plasmadas en arreglos
institucionales diferenciados, requiriendo procesos innovadores de
insercin, integracin, coordinacin y gestin pblica. Como parte del
proceso de democratizacin vemos la recomposicin del tejido social
hacia las luchas contra la exclusin y por la expansin de la
participacin ciudadana. Este surgimiento de un pblico social
revitaliza la sociedad civil y exige cambios con relacin a las
instituciones del Estado. Se ve, aunque de forma fragmentada, a la
generacin de estructuras y procesos estatales capaces de reflejar e
impulsar movimientos del poder poltico en direccin a grupos
poblacionales, espacios territoriales, esferas administrativas y
sectores anteriormente marginados por el bloque en el poder.
Paradjicamente, esta tensin transformadora convive con estructuras
institucionales tradicionales, copados por grupos de las elites
polticas y econmicas, prcticas sociales patrimonialistas,
clientelistas, corruptas y excluyentes. A esta situacin que resiste
al cambio la sociedad responde, muchas veces, a partir de
estrategias individualistas, anmicas y/o violentas, generando una
crisis de gobernabilidad permanente y la deslegitimidad de la
estructura de representacin poltica y de los aparatos de polticas
pblicas, identificados con el pacto corporativo y/o elitista. La
fragmentacin de la sociedad en grupos y culturas polarizadas, ms
que una expresin de tolerancia y pluralismo en un contexto
post-moderno, como se podra concluir en un anlisis superficial,
pasa a ser un indicador de la prdida de la dimensin
colectiva-identificada como siendo la comunidad nacional de los
ciudadanos. Esto ocurre, ya sea porque tal condicin de pertenencia
es negada a aquellos que sufren de diferentes formas de exclusin, o
por el desencanto con lo polticos, restringido a su dimensin
institucional. Consecuentemente, la construccin de las identidades
pasa a ser producto de la sociedad y del mercado, un bien a ser
consumido, una identidad colectiva voltil, normada por padrones de
consumo insatisfechos. La exacerbacin de la subjetividad destituida
de la ciudadana y de la emancipacin (Boaventura Santos, 1994:232)
exacerba el narcisismo. An ms, hipotticamente podemos decir que una
sociedad donde el individualismo y el consumismo llegan a un
-
punto tal, que el individuo tiene una relacin objetal tanto con
su cuerpo-objeto creciente de intervenciones, cuanto con lo otro,
que no es ms que un instrumento de su consumo/placer, generando las
condiciones para que la perversin pase a ser banalizada. Fenmenos
macroeconmicos y macrosociales implicados en los procesos de la
liberacin econmica, transformacin de los procesos productivos y de
las relaciones sociales de produccin, cambios en la estructura y
dinmica del mercado de trabajo, acarrean la prdida de la
centralidad del trabajo como categora articuladora de la integracin
social. De esto resulta una profunda transformacin en los
referenciales tradicionales del Estado - Nacin y de las identidades
sociales que se crearon a partir de la insercin laboral, generando
procesos sociales de desvinculacin creciente tanto con relacin al
trabajo cuanto con relacin a la comunidad (Castell, 1995), que
profundizan la desagregacin y la desconfianza en las instituciones.
Un pblico globalizado, propiciado por las tecnologas
comunicacionales, pero profundamente dividido en el seno de la
estructura social de cada pas, permite, al mismo tiempo, y
paradjicamente, que la ciudadana se coloque al nivel mundial y que
exista un profundo distanciamiento de los individuos con relacin a
las bases territoriales y polticas locales y nacionales. Separacin,
inseguridad y miedo pasan a ser parte de este cotidiano, de un
pblico fracturado por la incidencia de las reglas y procedimientos
cumulativos de exclusin y "marginamiento". Todas estas alteraciones
inciden fuertemente sobre el proceso de reconstruccin de la esfera
pblica, que se van configurando, como parte de los procesos de
democratizacin y de rearticulacin poltica y econmica, en curso en
las sociedades latinoamericanas. Profundas transformaciones se estn
procesando en relacin entre Estado y Sociedad civil, siendo bueno
destacar la substitucin de estructuras de representacin
centralizada y monoplicas por una configuracin policntrica, en la
cual el proceso decisorio y la implantacin de polticas pblicas
pasan a implicar mayor dispersin de poder con la incorporacin de
intereses diferenciados en una estructura reticular. Castells
(1999. Vol I) identifica y observa conexiones entre la
globalizacin, el sistema de informacin, reestructuracin de la de la
produccin capitalista, prdida de las identidades compartidas y la
crisis de legitimidad poltica del Estado nacional y de las
instituciones democrticas, en situaciones tan distintas cuanto lo
que viene ocurriendo, con lo especifico de cada sociedad, tanto en
pases desarrollados como en pases en desarrollo. Nuestro inters es
buscar profundizar el debate sobre las especificaciones de este
fenmeno, que fueron caracterizados por este autor sobre la
denominacin de la sociedad de la informacin, en los procesos
polticos y sociales de Amrica Latina, cuyo modelo de desarrollo
anterior se dio bajo el comando de un Estado autoritario y una
nacin segmentada, generando lo que llam de Estados sin ciudadanos
(Fleury, 1994).
-
El momento actual se caracteriza, por el contrario, porque el
Estado nacional tiene su papel restringido y redefinido,
desarrollando una estructura plural de autoridad que amenaza y
solapa la legitimidad del Estado, en que el poder se desconcentra y
se desterritorializa, donde los vnculos sociales pierden el
referente nacional y se remiten a las comunidades y tribus, o lo
que llevara, segn Castells (1999. Vol II) a la sociedad sin
ciudadanos. Como la ciudadana supone una dimensin histrica, lo que
estamos viendo es, a mi parecer, la problematizacin de este
concepto y las paradojas que enfrenta la actualizacin de la
ciudadana en el contexto actual, lo que no puede ser tomado como su
extincin. Decretar la extincin de la ciudadana es asumir la
inviabilidad de la democracia, en cuanto a comprender las paradojas
de la ciudadana, es reflexionar sobre las transformaciones
requeridas en la institucionalidad d la democracia (Fleury, 2002).
Adems de eso, se tiene que reflexionar sobre el papel del Estado y
sus posibilidades de implementar polticas pblicas y generar
mecanismos institucionales capaces de responder de manera efectiva
a las nuevas demandas de participacin, integracin y redistribucin,
y a la necesidad de fortalecimiento de las formas de organizacin
autnoma de la sociedad. Pero, un Estado capaz de atender a los
requisitos arriba mencionados ya ser otro Estado, sea como pacto de
dominacin, sea como aparato institucional y forma de gestin, pues
estas nuevas prcticas polticas y de gestin transforman las
estructuras estatales, tendiendo a su democratizacin radical. Esas
son la preocupaciones que orientan nuestra investigacin (2), cuyo
objetivo general es identificar las transformaciones en las
relaciones entre Estado y Sociedad que fundan nuevas prcticas
orientadas a la gobernabilidad democrativa, mediante la
institucionalizacin de espacios pblicos que garantizan la
participacin ciudadana, plural y deliberativa. Para reflexionar
sobre el tema de la legitimidad, Estado y Cultura en la perspectiva
latinoamericana quiero explicar desde donde estoy, buscando
comprender la situacin poltica actual de la regin. El concepto de
legitimidad es definido en el Diccionario de Poltica de Bobbio,
Matheuci y Pasquino, inicialmente, como siendo "un tributo del
Estado, que consiste en la presencia, en una parcela significativa
de la populacin, de un grado de consenso capaz de asegurar la
obediencia sin la necesidad de recurrir al uso de la fuerza, salvo
en casos espordicos. Es por esta razn que todo poder busca alcanzar
consenso, de manera que sea reconocido como legtimo, transformando
la obediencia en adhesin " (Levi,1993:675). (2) Ver al respecto en
el Observatorio de la Innovacin Social del Programa de Estudios de
la Esfera Pblica en http://www.ebape.fgv.br/pp/peep
-
La legitimidad, sin embargo, sera una situacin nunca plenamente
realizada, pudiendo ser vista ms como aspiracin que como realidad
concreta, ya que el consenso absoluto de hombres autnomos y
conscientes representara la eliminacin del poder y de la ideologa
en las relaciones sociales (Levi, 1995:679). La autoridad legtima,
en sociedades democrticas es algo a ser construido, ya que no
existe un fundamento de la orden social que la precede, lo que
requiere la institucionalizacin del conflicto. En las palabras de
Lefort (1991) el poder se vuelve un lugar vaco cuando se disuelven
los marcos de referencia de la certeza, llevando a la originalidad
de la democracia, que es la existencia de un poder que hacia
adelante est destinado a permanecer en busca de su fundamento. La
nocin gramsciana de hegemona repone la dualidad consenso/fuerza,
persuasin/coercin, direccin/dominacin, distancindolos de la
problemtica weberiana de los mecanismos de legitimidad
(Buci-Glucksman 1980:80). En lugar de entender el proceso de
legitimacin como construccin de un consenso mediante de la
doctrinacin/persuasin/socializacin la hegemona debe ser comprendida
no apenas como tico-poltica, pero tambin en su fundamento econmico.
La construccin de la legitimidad presupone la hegemona del bloque
en el poder. Aunque no toda crisis de legitimidad sea una crisis de
hegemona es imprevisible comprender los fundamentos del poder para
mas all de su dimensin institucional, tratando de entender las
relaciones posibles entre legitimidad institucional y la correlacin
de fuerzas que la sustentan. Muchas cuestiones se plantean en la
relacin entre legitimidad y hegemona tales como la imposibilidad de
construir autoridad legitima en situaciones de ausencia de hegemona
o al contrario, las implicaciones para la preservacin de hegemona
de coyunturas marcadas por profunda crisis de legitimidad. La
hegemona se distingue tanto del gobierno, o institucin poltica como
de la ideologa, en tanto sistema abstracto e invertido de
representaciones y creencias dominantes, siendo una direccin
general, poltica y cultural de la sociedad. Para Chau (1990:90) es
en esta perspectiva que podemos decir que "hegemona es sinnimo de
cultura en el sentido amplio y sobre todo de cultura en sociedades
de clases". En la medida que la hegemona remite a los mecanismo y
fundamentos de la autoridad, la hegemona remite necesariamente al
sujeto histrico constituido. Es en la relacin entre el discurso y
la accin que encontramos el lugar del sujeto (Arendt, 1993:15). La
esfera pblica democrtica, como orden simblica relacional, es el
espacio en que los sujetos as constituidos afirman su identidad e
intercambian significados, que den sentido y direccin a sus
acciones. Es as que, la igualdad es requerida en la esfera publica,
siendo polticamente construida, ya que en la naturaleza humana lo
que encontramos es la diferencia. (Arendt,1993:227) La ciudadana,
hiptesis jurdica igualitaria inscrita como posibilidad en la
naturaleza del estado moderno, fue la mediacin ms importante en la
reconstruccin de la totalidad (comunidad) necesaria a la integracin
social (Fleury, 1994 :45). Tal medicin, y las instituciones a que
dio origen, conformarn la ingeniera institucional democrtica,
materializando la emergencia de una esfera social que Habermas
-
(1984:177) denomin repolitizada, o Estado - Social, donde las
instituciones estatales y sociales se sintetizan en un nico
complejo indiferenciado. Este fenmeno no remitira a la disolucin de
la divisin liberal pblico/privado, Estado/Sociedad civil. Sin
embargo, estas dicotomas solo se superarn sin escamotear las
diferenciaciones si nos encaminamos en direccin a la concepcin
gramsciana de Estado ampliado, ya que sta no elude la cuestin de
los conflictos de poder y de sus orgenes materiales Fleury
(1997:32). En otros trminos, la hegemona no solo no excluye, como
requiere la dominacin y la coercin. Teniendo su origen en el
proceso de produccin. Ms all de sus determinantes materiales los
procesos de inclusin y de exclusin se fundan en una dimensin
simblica, o civilizadora, a travs de la cual se ejerce el
dominio/hegemona mediante la cultura, se definen y se reproducen
las reglas y rituales de inclusin/exclusin, en una comunidad
poltico/jurdica (de ciudadanos), pero que es, fundamentalmente, una
comunidad de sentidos (Fleury, 1998:82). Siendo la apropiacin
discursiva o fundamento de la condicin humana (Arendt, 1993:31), la
constitucin de los sujetos - el sujeto como un punto de la verdad
enunciada (Badion, 1994:45) - pasa por el rescate de su posibilidad
discursiva. La propuesta de una democracia radical (Mouffe,
1996:26) desarrolla una teora del sujeto descentrado, constituido
en la interseccin de una multiplicidad de posiciones subjetivas, y
exige el reconocimiento de la diferencia, de la particularizacin de
lo universal. En esta propuesta la ciudadana deja de ser vista
apenas como un estatuto legal y pasa a ser comprendida como "la
identidad poltica comn de personas, que pueden estar empeadas en
muchos emprendimientos con finalidades diferente y con diversas
concepciones de bien, pero que, en la bsqueda de su satisfaccin y
en la ejecucin de sus acciones, aceptan someterse a las reglas
prescritas por la Repblica" (Mouffe, 1996:95). Ms all del
republicanismo cvico, una teora del sujeto debe contemplar la
construccin de su(s) identidad (es), pero no se puede reducir a
este proceso, ya que el sujeto poltico es una identidad que se
construye/reconstruye en el enfrentamiento e interaccin con otros
actores, detentores de recursos organizacionales y de poder que les
permitan competir en la arena poltica por sus proyectos. Para
tratar estas cuestiones pretendo formular proposiciones para el
debate, acerca de Amrica Latina, en relacin a: - especificidad de
la relacin Estado/Sociedad - la difcil gobernabilidad - democracia
y esfera pblica - gestin de redes de polticas. Propuesta N 1 - La
no correspondencia entre economa y poltica es constitutiva del
desarrollo del Estado capitalista en la regin, ocasionando la
politizacin de conflictos y la constitucin de sujetos sociales por
referencia al Estado, exacerbando por un lado la presencia estatal
en la articulacin de los intereses sociales, y por otro lado
particularizando sus acciones, lo que impide su
-
constitucin como generalidad. Este Estado en permanente crisis
de legitimidad, encontr en la combinacin de polticas de cooptacin
con medidas de represin en base al ejercicio del poder que
caracterizaron el pacto corporativo, cuyos referentes - nacin,
pueblo, ciudadana - fueron construcciones simblicas que expresaron
identidades, aunque en contradiccin a la realidad social existente.
(3) La constitucin del Estado y del poder poltico en la sociedad de
capitalismo retardatario de Amrica Latina tuvieron como
peculiaridad el hecho de prescindir de una cultura burguesa y de
una clase burguesa fortalecida para que el proceso de
industrializacin capitalista se vuelva dominante. En este sentido
se puede afirmar que la constitucin del capitalismo y la dominacin
burguesa tuvieron como origen la poltica y no as el mercado. Las
consecuencias de la exigencia de la construccin de la unidad social
a travs de lo poltico son identificadas en la necesidad de una
presencia estatal precoz y abarcadora de la totalidad de la dinmica
societal. As, no solo toda la poltica parece pasar por el Estado
como los propios intereses econmicos enfrentndose necesariamente en
cuanto a luchas polticas. El hecho de que el Estado tiende a ser el
lugar privilegiado donde clases y actores sociales se constituyen,
ocasiona un alto nivel de politizacin de conflictos sociales,
siendo la poltica transformada en terreno por excelencia de
expresin tanto de intereses de clases como de formacin de los
propios actores sociales (de Riz Ipola, 1985, Touraine, 1976). Los
efectos de esa relacin van a ser sentidos tanto en la gran autonoma
que es conferida al poltico, cuanto en el hecho que los actores
sociales se tornan relevantes ms por su papel poltico que por su
posicin en la produccin econmica. Se trata de una situacin en que
las fuerzas sociales no preexisten al Estado, pero s son
conformadas a partir de su intervencin. O sea, el Estado precede a
la Nacin. Esto lleva a la paradoja de que todo pasa por lo poltico,
pero al mismo tiempo la poltica est separada de su funcin de
representacin de intereses, ya que los intereses no se conforma
sino en el propio Estado. Esas caractersticas se responsabilizaran
por el carcter altamente personalizado por lo cual los intereses se
inscriben en la rbita estatal. A partir del momento en que no
logran generalizarse y hacerse representar en la arena poltica
anteriormente a sus enfrentamiento con el aparato estatal. La
persistencia de prcticas clientelistas y patrimonialistas, en la
relacin entre los organismos estatales y los sectores sociales
expresaran esa lgica de negacin de la representacin, en cuanto
principio organizador de la arena poltica, y su substitucin por una
red de relaciones subyacentes, nunca claramente explcitas,
sometidas a una dinmica integradora y no competitiva. (3) Este tem
esta basado en Fleury, S. 1994 Estados Sin Ciudadanos, Editorial
Fiocruz, Rio de Janeiro. Versin en espaol, 1997, Lugar Editorial,
Buenos Aires
-
Las consecuencias de una ausencia de una cultura burguesa
arraigada y afianzada en la sociedad, se harn sentir tambin en el
tejido sociocultural, que manifestar una aguda desarticulacin
sociocultural. " En estos casos el Estado se ver ante la enorme
tarea de administrar la desarticulacin, ya que slo desde esa esfera
es posible cohesionar los profundos desfases del tejido social"
(Zermeno, 1987:64-67). Si la hegemona remite necesariamente al
problema del sujeto histrico constituido ( Moulian, 1984) y la
heterogeneidad estructural acta como un factor de inviabilizacin de
la construccin de las identidades colectivas, la formacin de la
nacin en nuestros pases represent la expansin del dominio poltico,
aunque no haya representada a la supremaca de una clase nacional.
La manifestacin de estas contradicciones desde el origen del
proceso de construccin del Estado nacional, ocasiona un complejo
proceso de relaciones Estado/Sociedad, en la cual la hegemona, en
cuanto a expresin de la constitucin de los sujetos colectivos, es
al mismo tiempo substituida/solapada por un poder poltico
avasallador, lo que evidentemente socava las propias base del
dominio burgus, negando los supuestos de libertad e igualdad
requeridos tanto para el intercambio cuanto para la constitucin de
la ciudadana. Diferentes autores han enfatizado sobre el hecho de
que esa estructuracin de las clases ocasionar consecuencias
peculiares de orden poltico, por ejemplo en lo que se refiere a la
relacin pueblo/nacional/movimiento (Touraine 1976:102). Es verdad
que el referente nacional como referente poltico y sociocultural,
sigue siendo un punto de tensin permanente y que la no constitucin
plena de los sujetos sociales implic que las estrategias de luchas
se hayan caracterizado mucho ms por su carcter de movimiento que
por una organizacin clasista. El populismo, expresin de las
demandas de participacin de grupos no constituidos como clase
social, fue la forma ms frecuente de la constitucin de la comunidad
poltica, porque "su manejo de smbolos permiti expresas identidades
(del tipo "pueblo") o oposiciones (nacin/anti-nacin), que eran
sentidas por las populaciones en acelerada transicin social"
(Faletto & Rama 1984:15). Sin embargo, esta no fue una cuestin
superada por la modernizacin de la sociedad latinoamericana. Al
contrario, ella es la respuesta permanente, inviabilizando la plena
constitucin de la democracia en la regin. Singer (1988:99) apunta
la contradiccin especifica de nuestros pases, dentro de la
contradiccin ms general entre capitalismo y democracia, relativa al
desfase entre los derechos polticos y los derechos sociales de los
trabajadores, que tienen derechos polticos pero, por no poseer
lazos formales de empleo, no usufructan los derechos "sociales"
conquistado por la clase obrera. Al no tener posibilidades de
participar de la distribucin de renta a travs de los mecanismos de
la poltica social, la populacin "excedente" pasa a reivindicarlos
directamente al Estado, recreando as, a cada momento las
estructuras dichas arcaicas del emplesmo, clientelismo y
patrimonialismo. Analizando el caso brasileo, Santos (1979)
identifica la poltica social como un recurso utilizado para
resolver la crisis de participacin, planteada en un contexto en el
que la segmentacin de la economa y de la sociedad repona el
problema de la integracin y que ni siquiera la institucionalizacin
haba sido resuelta.
-
La consecuencia aparece en el estilo burocrtico de producir esta
poltica, fuera de la competicin poltica. Dada la especificidad del
proceso de "state y nation - building" en la regin, no hubo un
proceso secuencial y resolutivo en el cual las cuestiones de la
unificacin, integracin, participacin y distribucin pudieran haberse
manifestado. Al contrario, estas cuestiones son permanentemente
replanteadas, en consecuencia de la no resolucin de la cuestin
original de institucionalizacin de la autoridad. De manera que las
dems cuestiones, acerca de la participacin y redistribucin, siempre
se encuentran remetidas a la necesidad de garantir la legitimidad
de la autoridad. Esta es la razn por la cual las polticas sociales,
dirigidas hacia la cuestin de la institucionalizacin, no fueron
capaces de generar distribucin, imprescindible a la integracin. En
verdad, lo que se puede observar es que el modo de resolucin de la
cuestin de la participacin - cuando no fue negada en base a
criterios excluyentes de orden racial - ocurri, con raras
excepciones, en detrimento de la dimensin democrtica de la
representacin, en un marco constitucional liberal. Siendo as, las
dimensiones poltica y social de la ciudadana no solo no alcanzaron
a integrarse (Calderon & dos Santos 1989:91), sino que, en la
mayora de las veces, estuvieron en dbil oposicin. En otros trminos,
la construccin del Estado y la consolidacin de la nacionalidad, de
la cual el desarrollo de la ciudadana es, al mismo tiempo, producto
y parte esencial del proceso de institucionalizacin del poder
poltico, ocurri en la Amrica Latina prescindiendo de la dimensin
republicana de la democracia, por la cual entendemos no solo el
establecimiento de reglas abstractas universales sino,
fundamentalmente, la separacin entre el pblico y lo privado. La
percepcin de la coexistencia de diferentes lgicas de organizacin
social es recurrente en los anlisis sobre la regin, manifestndose
ya sea en la existencia de modalidades de ejercicio del poder que
las articulan - coronelismo, populismo - o en la simultaneidad con
que se recurre a referentes colectivos formales como la "cuestin
nacional" y en el hecho que se busca, en el lder carismtico, la
reencarnacin fsica de la identidad nacional. La secularizacin
inconclusa en Amrica Latina, para usar a feliz expresin de Lechner
(1988), ocasiona una formacin cultural en la cual el fundamento del
ejercicio de la poltica, que no proviene de un pacto o acuerdo
racional, debe buscarse en la lgica trascendente que fundamentara
el propio Estado. La coexistencia de principios opuestos de
ejercicio de la autoridad, que generan formas hbridas en el caso
latinoamericano, posibilita que la dependencia personal sobreviva y
d sustentacin incluso a los sistemas legales de proteccin social
que se guan en la independencia personal y en la sumisin a la norma
formal abstracta. En le desarrollo de los sistemas de proteccin
social en Amrica Latina, este fenmeno se manifest a travs de la
implantacin de un rgimen de ciudadana regulada, por el Estado, a
partir de la insercin del trabajador en el mercado formal de
trabajo (Santos, 1979) y de ciudadana inversa (Fleury, 1984),
representada por las acciones
-
asistenciales que se destinaron a aquellos excluidos por el
mercado y por el padrn corporativo de institucionalizacin de las
polticas sociales. Definiendo cooptacin como la integracin social y
poltica de las capas populares sobre el control poltico de las
clases dominantes a travs del Estado, Abranches (1982:7-9) concluye
que en estos casos, ms que un derecho inherente de ciudadana, la
proteccin social se vuelve un privilegio para un estrato
particular. Esta incorporacin alienada impide la formacin de una
clase trabajadora autnoma y poseedora de identidad colectiva, en la
medida en que refuerza a su fragmentacin a travs de la distribucin
diferencial de los privilegios. Los beneficios sociales son
distribuidos por intermedio de una red de intercambios de favores
clientelistas. Esta reproduce a la lgica de accin corporativista
por parte de los grupos de beneficiarios y la lgica de la accin
privilegiada por parte de los agentes del Estado. Podemos, pues,
afirmar que la ciudadana, como contraparte del Estado nacional,
fue, en Amrica Latina, atravesada por una lgica de ejercicio del
poder poltico a travs de la cual son erguidas estructuras de
dominacin particularistas y personalistas. Sin embargo, la
superposicin de distintos principios articuladores de la
organizacin social y de la accin poltica (igualdad x jerarqua) se
da bajo tensin, cuyos lmites funcionales parecen circunscritos a un
dado momento de evaluacin histrica de esta sociedad, para
convertirse en conflicto poltico, en el momento siguiente. La
concretizacin de este padrn de polticas sociales en un aparato
moldeado en los marcos del pacto corporativo, basado en la
necesidad de asegurar la participacin y la redistribucin a travs de
mecanismos de cooptacin0 y regulacin que garanticen la
institucionalizacin de la autoridad central, va ser, en un primer
momento, una solucin necesaria y estabilizadora, tornndose
posteriormente, un dilema a ser resuelto. En este sentido, la
existencia de poderosos aparatos de proteccin social en la regin,
estructurados a lo largo de este siglo hasta la dcada de los 70,
denotan la necesidad de construccin del Estado en torno de la
cuestin social, pero no indican similarmente, la constitucin de
ciudadanos, fundados en la existencia de normas igualitarias y en
la autonoma de los sujetos sociales. Al contrario, al lado de una
inclusin estratificada de los trabajadores formales, en un sistema
en que los beneficios son convertidos en privilegios, se define a
la norma de exclusin de la condicin de ciudadana de todos los dems
con relacin a los bienes pblicos y a los recursos colectivos de
poder. En resumen, el desarrollo de la relacin Estado/Sociedad en
Amrica Latina se distingui por tres caractersticas centrales, que
actan de manera sinrgica, cada una de ellas potenciando las dems,
habiendo atravesado regmenes dictatoriales y democrticos, fases
ascendentes y descendentes del ciclo econmico. Se trata del
patrimonialismo, del autoritarismo y de la exclusin. El
patrimonialismo denota la inexistencia de la separacin entre pblico
y privado, generando un dficit permanente en la dimensin
republicana, o que deslegitima el ejercicio del poder pblico. El
autoritarismo, como cultura poltica que impide el ejercicio del
poder en base a normas conocidas y resultados competitivos
imprevistos, repone, a cada momento la prevalencia de una
estructura jerarquizada y el predominio de una red relacional de
poder elitista, imponiendo un dficit
-
permanente en la dimensin democrtica de la poltica. La exclusin,
ms que un atributo, una condicin de vulnerabilidad o pobreza,
implica tanto la construccin de una normatividad que separa los
individuos dentro de la nacin, bien como la permanente reproduccin
e interiorizacin de esta norma. La destitucin de la condicin de
ciudadana, al impedir la insercin de parcelas significativas de la
populacin en la comunidad poltica, implica la existencia de un
dficit permanente en la dimensin nacional, que se refiere a la
capacidad de la cohesin del tejido social fragmentado. Sociedades
caracterizadas por tales dficits estructurales pudieron convivir y
legitimar, aunque precariamente, el ejercicio del poder en
coyunturas anteriores, en las cuales el Estado se presentaba como
siendo capaz de conducir la economa y cohesionar la sociedad. En la
coyuntura actual, de reduccin del papel del Estado, el problema de
legitimidad, virtualmente siempre presente, vuelve a plantearse de
forma dramtica, como crisis de gobernabilidad. Sin embargo, es
importante retener, a partir de esta experiencia de constitucin y
ejercicio del poder en Amrica Latina, que el desplazamiento de lo
poltico con relacin a lo econmico, expresin de la ausencia de
hegemona, hipertrofia el uso de referentes simblicos en la bsqueda
de formas de cohesin grupal y/o social y legitimacin de un poder
autoritario. Propuesta N 2 - El problema central de gobernabilidad
en Amrica Latina esta fundamentado en la convivencia paradjica
entre una orden jurdica y poltica basada en el principio de
igualdad bsica entre los ciudadanos y la preservacin simultnea del
mayor nivel de desigualdad en el acceso a la distribucin de
riquezas y a los bienes pblicos. La prdida de legitimidad del pacto
corporativo y de los actores tradicionales vinculados al Estado
desarrollista requiere la construccin de un nuevo pacto de poder
que contemple las transformaciones que se procesaron con el
adensamiento reciente del tejido social y sea capaz de incorporar,
plenamente, a aquellos que hoy se encuentran excluidos. Sin
embargo, las posibilidades de generar estrategias de
institucionalizacin del poder y cohesin social estn determinadas
por la reduccin del poder del Estado y por la insercin de estas
sociedades en una economa globalizada, profundizando la disyuntiva
entre economa/poltica, estado/nacin. ( o, "nadie pone orden en la
casa del diablo" usando palabras de Raduam Nassar en Un vaso de
Clera ). Pasados pocos aos de intentos de estabilizacin de la
recientes democracias latinoamericanas, en un contexto econmico
recesivo e inflacionario, subordinando las demandas emergentes a
los dictmenes de ajuste "recomendados" por agencias financieras
internacionales como condicin para el ingreso de nuestras economas
en
-
el sistema globalizado, vemos las diferentes manifestaciones
populares, que indican el grado de deterioracin de los fundamentos
de la autoridad y de las instituciones polticas. En aos recientes
surgieron manifestaciones "callejeras" en pases como Per, Ecuador,
Bolivia, Mxico, Argentina y Paraguay, sin mencionar las
manifestaciones del Movimiento de los Sin Tierra en el Brasil. En
algunos casos, estas manifestaciones reivindicatorias se sobreponen
y/o son conducidas por movimientos sociales organizados a partir de
una condicin particular de exclusin, otras veces, parecen surgir de
la propia desagregacin social. Es ejemplar la dramaticidad de la
crisis argentina, donde la sociedad, considerada de elevada cultura
poltica con relacin a los dems pases de la regin, se rehusa a
someterse a cualquier forma de autoridad poltica y/o financiera,
despus de sufrir, durante dcadas, un proceso progresivo de
deterioro de sus instituciones y desgarramiento del tejido social.
Sin formas orgnicas desarrolladas, rehusando los liderazgos y
canales tradicionales de canalizacin de los conflictos, el
ciudadano comn, algunas veces vinculados a movimientos de vecinos,
aparece en las calles, listo para imponer, con la violencia de su
expresin, su voluntad poltica. Sin embargo, cual ser esta voluntad,
o mejor, cmo se hace posible la formacin de una voluntad poltica
colectiva que prescinde de la organizacin? Caldern y Szmukler
(2000:363) analizando el proceso de urbanizacin de La Paz,
identifican la manifestacin urbana de un padrn histrico de
desigualdades y discriminacin, fruto de la confluencia de tres
fenmenos: urbanizacin acelerada, modernizacin limitada y democracia
restringida. La explicacin del porqu los conflictos se manifiestan
en las calles, para estos autores est fundamentada en la
persistencia de jerarquas socioculturales, "pues dichas jerarquas
restan sentido al dilogo y la palabra y a los procesos de
deliberacin colectiva, al considerar a los otros como
inferiores"(p.330). En otras palabras, las calles se transforman en
escenario de demostracin del poder exactamente de aquellos a los
cuales fue vetada la posibilidad de comunicacin, por una norma de
exclusin de su participacin en la esfera pblica. La reapropiacin de
los espacios pblicos y el ataque de los smbolos de poder o la
opresin econmica es una manifestacin corriente de violencia en
contra de un poder visto como excluyente e ilegtimo. Cules son las
posibil idades de que estas manifestaciones expresen identidades de
resistencia, y, an ms, que vengan a transformarse en identidades de
proyectos (Castells, 1999,Vol II), pasando de una comunidad que se
forma en torno de una resistencia a una identidad proyectada, que
potencialmente puede reconstruir no solo su lugar, pero al hacerlo,
transformar la sociedad? Son muchas las interrogantes, pero
ciertamente esto implicara desde la formacin de una comunidad, y no
apenas una manifestacin de pura violencia, hasta la posibilidad de
trascender la resistencia especifica, forjando identidades polticas
y organizaciones, en direccin a la reconstruccin de la esfera
pblica.
-
Fundamentalmente, la reconstruccin de la esfera pblica implica
un proceso que requiere la aceptacin de la institucionalizacin del
conflicto y su negociacin, requisitos no fcilmente aceptados en
nuestras sociedades, ni por las elites dominantes y ni por los
manifestantes atomizados. En otras palabras, el desarrollo de una
cultura de la democracia depende de la constitucin de actores
sociales capaces de desarrollar formas de organizacin y recursos
estratgicos que les permitan ser incluidos en procesos de
negociacin y construccin de proyecto hegemnicos. La ausencia de
estas condiciones repone la crisis de autoridad y legitimidad en el
escenario regional, generando una recurrente situacin de
ingobernabilidad. Reis (2001) identifica, en la coyuntura actual,
tres tipos de crisis de ingobernabilidad, las denomina como:
ingobernabilidad de "sobrecarga", "pretoriana" y "hobbesiana". La
ingobernabilidad por sobrecarga corresponde a la crisis de las
social-democracias iniciada ha aproximadamente un cuarto de siglo.
La crisis pretoriana se refiere a la condicin de precariedad
institucional e inestabilidad poltica propia de muchos pases de la
periferia del capitalismo mundial en el siglo XX. Ya la crisis
hobbesiana es fruto de las consecuencias polticas que se esbozan
con los desdoblamientos sociales de la globalizacin y de la
reafirmacin del mercado, acopladas a la penetracin del narcotrfico
(violencia urbana, criminalidad intensificada, inseguridad). Para
este autor, en esta ltima situacin lo que est en cuestin es la
manutencin del orden y de la seguridad, problema constitucional de
preservacin de la autoridad del cual se ocup Hobbes. Amrica Latina
esta conviviendo, simultneamente, con estas tres diferentes crisis
de gobernabilidad, de tal manera que en algunas situaciones, como
la colombiana, queda difcil comprendedor como se interconectan las
deficiencias de polticas pblicas capaces de responder a las
demandas sociales, a la sublevacin revolucionaria y a la penetracin
del crimen organizado, en los dos lados de la guerra. La crisis de
gobernabilidad que atravesamos en los aos recientes es fruto de dos
fenmenos concomitantes, el agotamiento del pacto corporativo que
legitim el ejercicio del poder poltico del Estado desarrollista y
las dificultades de readecuacin de las economas nacionales al
proceso de globalizacin en curso. El pacto corporativo fue el
arreglo poltico e institucional que permiti al Estado desarrollista
construir y mantener una alianza entre interese contradictorios,
sin una ntida hegemona poltica, formando las condiciones para
promover el proceso de industrializacin sustitutiva. En el contexto
actual, en una sociedad que se hizo cada ves ms compleja y en un
rgimen democrtico, la incapacidad gubernamental de responder a las
demandas polticas y sociales de los actores tradicionales y el
surgimiento de nuevos actores, ajenos al pacto corporativo vigente,
agudizan a la crisis de gobernabilidad. Adems, existen dificultades
para que los actores polticos tradicionales - lites econmicas,
tecnoburogracia, organizaciones corporativas, partidos polticos -
se adapten a la nueva situacin, en la cual los interese sociales
dejan de constituirse al interior del Estado. Lo que requiere su
embate previo en la sociedad, en un contexto de preponderancia de
la lgica del mercado y de una economa globalizada.
-
El tejido social, forjado por el pacto corporativo, se fue
alterando, con la transformacin de los actores tradicionalmente
vinculados a l, que hoy exigen una mayor autonoma en la
representacin, al mismo tiempo en que buscan preservar sus canales
tradicionales de representacin. Por otro lado, los nuevos
movimientos sociales, la emergencia de una pluralidad de
organizaciones no gubernamentales, diferentes formas de
asociativismo, evidencian un escenario nuevo, en el cual aquellos
que fueron excluidos del pacto corporativo buscan formas de
organizacin propia, con mayor autonoma y menor control del Estado.
La transicin a la democracia permite la movilizacin de esta
sociedad civil organizada en torno de sus demandas ciudadanas. Segn
Diniz (1997) la crisis de gobernabilidad de los aos noventa puede
ser explicada por esa brecha entre Estado y sociedad: "la brecha
entre una institucionalidad estatal rgida, dotada de un dbil
potencial de incorporacin poltica, y una estructura social cada vez
ms compleja y diferenciada agudiz tensiones polticas asociadas al
proceso de modernizacin. Fue instaurado un sistema multifactico y
multipolar de representacin de intereses, a travs del cual la
sociedad sobrepas el aparato institucional vigente, con la implosin
del antiguo padrn de control corporativo del Estado sobre ella".
Las transformaciones econmicas relativas al agotamiento del modelo
de industrializacin sustitutiva se asocian a la necesidad de
liberacin de la economa, reduccin del intervencionismo estatal,
interrupcin de la espiral inflacionaria, reduccin de los encargos y
del dficit fiscal, aumento de la productividad de la economa, como
condiciones para la insercin de las economas regionales en una
economa globalizada. La dependencia de los recursos y de la
aprobacin de las medidas econmicas por parte de las agencias de
financiamiento internacionales hace de los gobiernos
democrticamente elegidos cada vez ms restringidos en su capacidad
de decisin y ms orientados a la bsqueda de una legitimidad "hacia
afuera", rompiendo con los acuerdos y frustrando las expectativas
da aquellos que los eligieron. Sin el apoyo poltico de los actores
vinculados al pacto corporativo, los gobiernos electos buscan
alianzas internas, desde alianzas con los sectores de las elites
polticas tradicionales o "oligarquas" hasta con las nuevas elites,
vinculadas a la reproduccin del capital financiero.
Contradictoriamente, como los procesos de privatizacin disminuyeron
los recursos disponibles para que los gobernantes contemplen sus
clientelas, queda reducida as su margen de maniobra. Por otro lado,
el costo de las campaas polticas creci exponencialmente debido a la
importancia creciente de los medios de comunicacin en las
elecciones gubernamentales, generando un proceso de intercambio de
apoyos financieros en atencin a los intereses de los financiadores,
que hace de la corrupcin y este tipo de clientelismo casi legales.
En el escenario de una economa globalizada y subordinada a un
proceso de especulacin del capital financiero sin precedentes,
potencializado por las tecnologas informacionales, las economas
dependientes se vuelven prisioneras de un ciclo perverso, en el
cual se dan sus condiciones de gobernabilidad avaladas por
-
agencias financieras privadas, que definen tasas de riesgo para
inversionistas internacionales. Crear condiciones para atraer la
inversin extranjera de capitales, en la mayor parte de las veces
voltiles, pasa a ser un punto critico del cual dependen los
gobiernos para administrar la moneda y el dficit, aunque esto
represente aumentos especulativos de los intereses, que perjudican
principalmente a los productores nacionales y transforman las
economas dependientes en exportadoras de capital en la forma de
pago de la deuda que contrajeron para garantizar la estabilidad de
la economa, un verdadero remolino satnico! A la incapacidad de
responder las demandas sociales emergentes con el proceso de
democratizacin vienen a sumarse medidas cada vez ms restrictivas,
que alteran el padrn de beneficios sociales anteriormente
existentes, subordinndolo a una lgica lucrativa, con la exclusin de
parcelas cada vez mayores de la populacin de las condiciones de
trabajo formal y de las garantas sociales. Inestabilidad,
inseguridad, insensibilidad de los gobernantes son los sentimientos
que caracterizan la vida en las grandes metrpolis de la regin,
aumentando los riesgos de ingobernabilidad. El debate reciente
sobre las condiciones de gobernabilidad en Amrica latina intent
disociarse de la matriz conservadora que haba producido en los aos
60 una intensa discusin sobre las relaciones entre modernizacin,
desarrollo y gobernabilidad. En aquella oportunidad, la necesidad
del orden, vista como imprescindible para asegurar el desarrollo
econmico, pas a ser el valor que justificaba soluciones polticas
autoritarias (Huntington, 1968; Fiori, 1995, Reis, 1995). El nuevo
debate sobre gobernabilidad en los aos 90 vuelve a la discusin
sobre la necesidad de construccin del orden, pero en un contexto ms
complejo, porque se trata de mantener el orden democrtico. El
concepto gana entonces el adjetivo actual - "gobernabilidad
democrtica"- y busca distanciarse tanto de las soluciones
autoritarias como de la restriccin conceptual que lo limita a la
simples capacidad estatal de gobernar. La gobernabilidad democrtica
pasa a ser vista como "la actitud de un sistema democrtico para
auto gobernarse y enfrentar positivamente los desafos y las
oportunidades que se presenten" (Prats y Catal, 1996). El desafo
actual es la construccin de "una orden institucional distinta, que
necesariamente debe ser abierta, conflictiva y plural" (Caldern,
1995). La problemtica de la gobernabilidad envuelve tanto el
fortalecimiento de la capacidad de gobierno para asegurar los
bienes pblicos en una sociedad, como tambin la existencia de normas
y valores compartidos - hoy, denominados capital social - que
organicen las interacciones colectivas, generando condiciones para
una accin corporativa entre diferentes actores y agentes sociales.
La discusin en torno al problema del dficit crnico de
gobernabilidad, retoma a las hiptesis explicativas tradicionales e
incrementa otras. Algunos, lo atribuyen al exceso de demandas
generadas como consecuencia de la democratizacin, creando una
desproporcin entre aqullas y los recursos disponibles. Otros, ven
en la fragilidad de la arquitectura poltico-institucional - en
especial el sistema partidario y el funcionamiento precario del
parlamento - el dficit que amenaza la gobernabilidad. Finalmente,
algunos autores destacan la persistencia de un modelo econmico
excluyente, con ndices calamitosos de desigualdad y exclusin, como
el factor
-
central para la fragilizacin de las instituciones democrticas,
cuya sostenibilidad debera basarse en un nivel mnimo de igualdad
entre los ciudadanos. En el caso de Amrica Latina, cuyo desarrollo
econmico y social tiene como punto ms notorio precisamente el
elevado nivel de desigualdad y exclusin, la gobernabilidad
democrtica no puede separarse de la bsqueda de soluciones para la
inclusin social y la reduccin de las desigualdades. La formacin de
mecanismos de integracin social - definida por Caldern (1995) como
"la capacidad de la sociedad para construir ciudadana activa,
eliminar las barreras discriminatorias en el mercado y diseminar
una cultura de solidaridad" - es nuevamente repuesta en el
escenario poltico, De la misma manera, uno de los aspectos
singulares del proceso de consolidacin democrtica en Amrica Latina
es la reposicin de la disyuntiva entre los diferentes elementos que
componen la ciudadana, generando cursos particulares, llenos de
contradicciones. En cuanto los derechos polticos se encuentran
prcticamente universalizados, los derechos civiles todava no estn
garantizados, y los derechos sociales, en muchos caso, sufren
retrocesos como consecuencia de los planes recesivos de ajuste
econmico. El hecho que los derechos civiles hayan antecedido a los
derechos polticos en los pases desarrollados, mientras que en
Amrica Latina vivimos el proceso inverso, llevo a O'Donnell (1998)
a identificar nuestras democracias como no cvicas, con el
predominio de una ciudadana de baja densidad. Los derechos civiles
y las libertades polticas son los principales soportes del
pluralismo y de la diversidad, adems de crear condiciones para el
ejercicio de una autoridad burocrtica que rinde cuenta de sus
actos. Por estas razones, la propuesta de O'Donnell se orienta a la
conquista de los derechos civiles como una cuestin estratgica en la
consolidacin de la democracia en la regin, asumiendo que la
desigualdad es tambin producto de la ausencia del Estado de
Derecho. La distincin entre reformas legales y el fortalecimiento
del Estado de Derecho, sin embargo, permite demostrar que el
problema no est en la inexistencia de un marco legal pero si en los
usos y abusos del sistema legal, lo que permite la impunidad de los
poderosos, la corrupcin de los funcionario y la aplicacin de la ley
como forma de punir a los polticamente desprotegidos. Da Mata
(1983), expone su punto de vista sobre la prevalencia de esta
institucionalidad oculta, que opera como norma, organizando las
interacciones sociales a partir de la desigualdad cristalizada en
la jerarqua vigente del poder, y no da igualdad entronizada en la
ley. Mucho ms all de la construccin de un marco institucional
fortalecido, lo que se evidencia es la extrema segmentacin de la
sociedad civil, llevando a Oxhorn (1998) a afirmar que, al
contrario del circulo virtuoso de incorporacin de los derechos
ciudadanos descritos por Marshall /1967) al analizar el caso
ingles, la democracia en Amrica Latina continua restringiendo el
potencial de la sociedad civil. Sin duda, no existe evidencias
tericas o histricas, consistentes para indicar que la construccin
de la ciudadana en la regin deber pasar, primeramente, por asegurar
los derechos civiles, construyendo democracias formales, para
despus enfrentar el problema distributivo, asegurando los derechos
sociales.
-
Al contrario, la cuestin social fue y continua siendo el lugar
de constitucin de actores sociales que buscan inserir en la arena
poltica sus necesidades, transformadas polticamente en demandas.
Del mismo modo, es a travs de las polticas sociales que el Estado
interpela a los ciudadanos, redefiniendo los contenidos
conflictivos por intermedio de tecnologas apropiadas,
despolitizando las demandas a l dirigidas y, finalmente,
redefiniendo el significado de ciudadana. El desmontaje, en los aos
recientes, de los aparatos de poltica social montados durante el
periodo de vigencia del pacto corporativo - las reformas sociales -
encontraron una aceptacin en Amrica Latina sin precedentes en otras
sociedades. Este fenmeno es debido a factores como la identificacin
de los beneficios como privilegios, la burocratizacin y el
clientelismo como prcticas predominantes, para no mencionar la
corrupcin y la incapacidad de responder con este aparato a las
nuevas demandas ciudadanas. Las demandas democrticas canalizaron
las reivindicaciones de construccin de un nuevo padrn de polticas
sociales, libre de la tutela de la condicin de trabajo, para
asociarse universalmente a la condicin de ciudadana. En algunos
pases, estas demandas se plasmaron en la legislacin constitucional
de las democracias emergentes, en sistemas universales,
descentralizados y participativos de polticas sociales. Sin
embargo, la crisis fiscal del Estado, el predominio de la
orientacin liberal y de las orientaciones de las agencias
internacionales en pro de las polticas sociales enfocadas y el
reflujo de los movimientos sociales reivindicativos fueron
suficientes para conformar, en los aos recientes, un nuevo padrn de
poltica social para la regin. Este padrn se caracteriza por la
segmentacin de las polticas sociales de acuerdo al poder
adquisitivo de cada grupo, de tal forma que son dibujados sistemas
duales de servicios sociales, pblicos para los pobres y de mercado
para aquellos que pueden pagar por sto. La inexistencia de
mecanismos de solidaridad entre ricos y pobres ocasiona un enorme
peso para el Estado, que tiene que hacerse cargo de los costos de
la pobreza. La subordinacin de la lgica de la proteccin social a la
reproduccin del capital financiero - con la introduccin de los
seguros sociales privados - genera un mercado institucionalmente
producido, ya que el Estado obliga y/o incentiva a los trabajadores
a afiliarse a una aseguradora. Los limites de este mercado son hoy
conocidos, ya que no ultrapasan el 25% de la populacin. Nuevas
formas plurales fueron generadas ms recientemente, en la cuales el
mercado se servicios sociales pas a ser institucionalmente
ampliado, ya que el Estado deja de hacer la proteccin a los pobres,
pasando a responsabilizarse por brindar un seguro para que aquellos
puedan tener acceso a un proveedor privado. Como consecuencia,
vemos la ruptura de la solidaridad forjada en el periodo populista
entre las camadas medias y la populacin ms pobre. Al mismo tiempo,
la transcripcin de esta segmentacin de las polticas sociales en
condiciones diferenciadas de ciudadana, implica la rectificacin de
la separacin entre derechos sociales para los que tienen recursos
(en el populismo los recursos eran sobretodo polticos y ahora son
financieros) y beneficios sociales, pero sin atribucin de derechos,
para los pobres.
-
La deterioracin de las condiciones de vida de las capas medias,
la inestabilidad del mercado de trabajo, la incapacidad de las
polticas asistenciales enfocadas para combatir la pobreza, la
ineficiencia y precariedad de los sistemas de atencin universales,
generan constantemente, nuevas formas de articulacin de la
populacin en torno de la cuestin social. La constitucin de actores
polticos, formas organizativas, articulaciones innovadoras entre
Estado/mercado/comunidad, demuestran que la consciencia y la
participacin se estn procesndose en el mbito de las polticas y
derechos sociales, reafirmando que este continua siendo nuestro
curso particular de formacin de la democracia. Para Genro (1993)
"la reivindicacin ciudadana comienza como un proceso de construccin
de miles de organizaciones que promueven la auto-organizacin de la
comunidad en torno a sus intereses particulares, predominantemente
situados en la esfera de la reproduccin, formando una esfera pblica
no estatal, que genera nuevas formas de autonoma e inclusin de
alternativas". Estas organizaciones son mediadoras de la accin
poltica directa de los ciudadanos, creando condiciones para inferir
sus intereses y reformar el ejercicio del poder poltico a nivel
local. Nuestra tesis es que la construccin de la democracia en la
regin, introduce la reivindicacin ciudadana de un derecho de quinta
generacin (ms all de los derechos civiles, polticos, sociales y
difusos), que corresponde a la demanda por una gestin deliberada de
las polticas, en especial, de las polticas sociales. Hasta el
momento desconocemos los mecanismos requeridos para que se
construya un nuevo diseo institucional del Estado que permita la
articulacin de esta nueva realidad del poder local en un pacto
poltico que garantice la gobernabilidad del Estado nacional y
fortalezca su posicin en los forums supra nacionales. Sin embargo,
esta no es una hiptesis a ser excluida, considerando la capacidad
de innovacin social y transformacin de la esfera pblica que estamos
viendo a nivel local y microsocial, de tal manera que lo local es
hoy un laboratorio de transformaciones polticas y administrativas,
muchas de las cuales se generalizan, posteriormente, en el mbito
nacional. Con todo, la generacin de condiciones de gobernabilidad
local e incluso la transformacin del Estado a este nivel no pueden
obscurecer la problemtica de la gobernabilidad presente a nivel
nacional. En este caso, los escenarios son bien menos promisorios y
apuntan a diferentes direcciones, ninguna de las cuales asegura
condiciones de gobernabilidad. Una posibilidad siempre presente es
la de reedicin de liderazgos neopopulistas, donde un lder meditico
vincula su persona directamente a la masa de pre - ciudadanos
sociales, pero que son votantes, pasando por encima de la
institucionalidad democrtica. Otra posibilidad reside en el
desarrollo de modalidades de neocorporativismo donde el Estado,
ahora reducido en sus funciones de proveedor, especialmente en el
campo de las polticas sociales, establece diferentes modalidades de
relacin con las organizaciones de la sociedad civil, y, al
realizarlo pasa a normalizar, definir y controlar este espacio, con
la consecuente prdida de la autonoma de estas organizaciones.
-
Otro escenario es aquel del neopluralismo, por el cual el Estado
busca promover una nueva institucionalidad, en la que son excluidos
los actores tradicionales del pacto corporativo - ahora los
culpables de todo, aunque sean las fuerzas polticas ms expresivas
de la sociedad - e incluidos aquellos que antes no tuvieron acceso
al poder poltico. Es imposible adivinar cual o cuales escenarios
van a prevalecer, porque esto depender de la conjuncin de varios
factores, tales como la correlacin de fuerzas en cada sociedad; el
desempeo de la economa, nacional e internacional; la
institucionalidad del poder poltico existente; las transformaciones
de la esfera pblica; la crisis de hegemona de liberalismo y la
creciente militarizacin de la poltica internacional. Propuesta N 3
- La reconstruccin de la esfera pblica que estamos presenciando en
Amrica Latina es parte de los procesos de democratizacin,
fortalecimiento del poder local, emergencia de nuevas demandas y
nuevos sujetos sociales, rearticulacin de la insercin econmica
regional en una economa globalizada y la intensificacin del uso de
la tecnologa informacional en la medicin de las relaciones y
procesos sociales. La construccin de la igualdad presupuesta en la
esfera pblica requiere la introduccin de principios normativos
relativos a la inclusin, participacin y redistribucin. En
sociedades en las cuales la ciudadana, como dimensin igualitaria y
cvica no fue generalizada y que, por lo tanto, se convive con altos
niveles de exclusin y desigualdades, el papel del Estado es crucial
en la induccin de procesos sociales que promuevan condiciones de
innovacin e inclusin social. Empero, la posibilidad de emancipacin
y diferenciacin solo pueden ser aseguradas travs de la complejidad
del tejido social, en un duplo movimiento de construccin de
identidades y formas orgnicas autnomas e insercin de sus intereses
en la arena pblica. Este fenmeno comienza a hacerse presente en
Amrica Latina a partir de mltiples experiencias locales
innovadoras, indicando la posibilidad de construccin de una
comunidad de ciudadanos, a partir de una nueva articulacin entre lo
nacional y lo popular. (4) Entendida como siendo los nexos
existentes entre Sociedad Civil y Estado (Oxhorn, 1999:1), la
esfera pblica resulta de la participacin de actores con diferentes
(4) Ver al respecto, Fleury, S. (2000) Observatorio de la Innovacin
Social del Programa de Estudios de la Esfera Pblica,
http://www.ebape.fgv
-
identidades y estructuras organizativas formando una red
comunicacional de informacin y puntos de vista, " pues es el
discurso que hace del hombre un se poltico." (Arendt, 1993:11).
Este abordaje de la esfera pblica remite lo poltico a cuestiones
relativas al poder, a la igualdad, la diversidad, y a las
interacciones entre sociedad civil y Estado. La alteridad es
inherente al discurso, que implica el duplo aspecto de la igualdad
y la diferencia. Para Habermas (1996:359), las funciones de la
esfera pblica seran la sealizacin y problematizacin de las
cuestiones relevantes, generando posibles soluciones y llamando la
atencin del aparato institucional para la necesidad de encuadrarlas
y resolverlas, ya que considera que la capacidad de la esfera
pblica para solucionarlas por si misma es limitada. La
diferenciacin establecida entre inters pblico y bien comn, permite
la superacin de la perspectiva liberal de la ciudadana,
homogeinizadora e incapaz de comprender que todo consenso es
producto de una determinada hegemona y se basa, necesariamente, en
actos de exclusin. La tensin entre conflicto/consenso,
igualdad/diferencia es constitutiva del Estado moderno y est
presente en todas las discusiones sobre arreglos institucionales
capaces de garantir la democracia, referidos al ejercicio de la
ciudadana, a la participacin, a la representacin y ejecucin de
polticas pblicas. No obstante, la esfera pblica no puede ser
identificada meramente a la sociedad civil hegeliana -
instituciones autnomas que median la relacin entre el individuo y
el Estado, y juzgan la accin estatal de una manera racional y moral
- configurndose como un nivel meso-institucional a la manera de las
asociaciones polticas de Tocqueville. Existe, actualmente una
fuerte tendencia a buscar en las organizaciones autnomas de la
sociedad civil la esencia de la esfera pblica pos oposicin a la
heteronoma de la ciudadana, que es definida por el Estado.
Foweraker y Landman (1977), estudiando los nuevos movimientos
sociales tratan huir de esta falsa oposicin, confirmando el papel
central de la nocin de los derechos en el modelo de nuevas formas
de pensamientos y acciones de las organizaciones sociales,
generalizando demandas particulares y diseminando la percepcin de
los derechos a travs de la accin colectiva. Las luchas por la
inclusin en la condicin de la ciudadana, iniciada por los
movimientos y organizaciones sociales a partir de la identificacin
de sus carencias y de la incapacidad del Estado en atenderlas, ha
sido, en Amrica Latina, el principal factor de dinamizacin y
transformacin, tanto de la sociedad como del Estado. El papel del
Estado en el proceso de inclusin social es subrayado por Reis
(1993), cuando afirma que el nivel de carencia entre los sectores
populares es tan agudo que el Estado, en nuestras sociedades,
termina por ser el agente productor de la propia capacidad de
reivindicacin popular. Su propuesta es que la incorporacin
ciudadana, en estas circunstancias, solamente ser posible si el
Estado fuera capaz de institucionalizar esta relacin, transformando
los sectores marginados en sus clientes reales sin recurrir a
mecanismos de manipulacin poltica.
-
Sin embargo, ms que un conjunto de beneficios, el desafo de la
ciudadana es construir un sentido de pertenencia. Segn Teles
(1994:45) "es imposible hacer de los derechos referencias que
estructuren identidades ciudadanas en una sociedad que destituye,
por todos los lados, cada uno y todos, de un lugar de
reconocimiento." Para la autora la ausencia de espacios de
reconocimiento de vnculos propiamente civiles, se refleja en la
dificultad de formular los dramas cotidianos (individuales y
colectivos) en el lenguaje pblico de los derechos, remitindolos a
los cdigos morales de la vida privada. Por lo tanto, la
democratizacin de la esfera - pblica "depende de espacios pblicos
de representacin y negociacin, en los cuales los derechos puedan
afirmarse como medida gerencial de los conflictos y como parmetro
en el reordenamiento de la vida econmica y social". La
reconstruccin de la esfera pblica debe ser claramente identificada
como parte de la lucha por la hegemona y constitucin de un nuevo
bloque en el poder, que atraviesa al Estado (Poulantzas, 1981) y
requiere nuevos aparatos, tecnologas y procesos de ejercicio del
poder, que inscriban las nuevas relaciones de poder en el esqueleto
organizacional del Estado. Este proceso de interaccin y
transformacin, tanto del Estado cuanto de la sociedad, se puede dar
simultneamente o ser impulsado por una u otra direccin, en estos
dos polos constitutivos de la esfera pblica. Por lo tanto, la
esfera pblica puede ser caracterizada por su inclusividad, en
trminos de multiplicidad de actores que pueden participar en los
procesos de integracin y ejercicio del poder y por su efectividad,
o sea, en la capacidad de generalizar los intereses de los
ciudadanos organizados, de tal forma que puedan influenciar y
controlar el ejercicio y las estrategias de dispersin del poder
poltico (Oxhorn, 1999:2). A estas dos dimensiones de esfera pblica
democrtica deberamos incluir la innovacin social, entendida como la
capacidad de transformacin de una sociedad, a partir de asumir sus
propias necesidades y de modificar sus estructuras para incorporar
nuevas soluciones tecnolgicas (Tobar, 2000:130) En el contexto de
construccin de una sociedad democrtica la dimensin de la innovacin
social se refiere, en primer lugar, a la transformacin de las
estructuras de la gestin pblica, en el sentido de abrir el Estado a
procesos de cogestin pblica, estatal y no estatal, como forma de
inclusin de los intereses dominados en la esfera pblica, ms all de
la forma tradicional de representacin (Genro, 1997:14). La
generacin de redes asociativas como formato predominante en la
estructuracin de la esfera pblica exige una nueva tecnologa
gerencial capaz de general proceso sinrgicos entre las
instituciones estatales democratizadas y las organizaciones de la
sociedad que, por estar basadas en el alcance de bienes pblicos por
intermedios de las relaciones de confianza y de cooperacin, generan
mayor capital social. Escapando a la visin culturalista que
identifica, principalmente, en los valores compartidos y en las
relaciones de confianza (Putnam, 1996), la fortaleza y la capacidad
de desarrollo de una sociedad, entendemos la sociedad civil fuerte
como aquella en que diferentes actores pueden lograr la proyeccin
poltica de sus interese a travs de sus organizaciones (Oxhorn,
1999), en procesos de negociacin de sus conflictos con los
dems.
-
La tensin entre autonoma e insercin de los intereses en una
accin poltica es inherente y constitutiva de la Sociedad Civil. Sin
duda, ella tambin se plantea de la misma forma en relacin al
Estado, cuya autonoma e insercin parecen ser las condiciones
imprescindibles para generar sinergia en las relaciones
Estado/sociedad civil (Evans, 1996). En este sentido, la
democratizacin de la esfera pblica debe considerar aspectos
cruciales, tales como: la democracia no puede prescindir de la
dimensin liberal representada por la
defensa de las libertades individuales bsicas; por consiguiente,
la juridizacin de las relaciones polticas es una consecuencia
inevitable, ya que las libertades se definen en un cuerpo de
derechos positivos e instituciones estatales;
la ciudadana, como dimensin pblica de los individuos rescata la
mediacin entre el Estado y sociedad, materializndose en una gua de
derechos de obligaciones, restituyendo y revitalizando la comunidad
poltica;
la ciudadana, en cuanto un proceso de inclusin en la comunidad
poltica, es una expresin del proceso de expansin de la hegemona,
por lo cual el Estado restrictivo se transforma en un Estado
ampliado;
sin embargo, los criterios que definen la inclusin en la
comunidad poltica y de derechos son, al mismo tiempo, aquello que
definen las normas de exclusin;
la burocracia estatal es requerida como fundamento y soporte
material de la igualdad poltica de los ciudadanos;
empero, la ciudadana no puede dejar de ser reducida a la
normatividad estatal, perdiendo de esta manera su dimensin
subjetiva y emancipadora;
en este sentido, la ciudadana no puede dejar de ser comprendida
en toda su complejidad contradictoria: entre lo individual y lo
colectivo; entre lo pblico y lo privado; entre homogeneidad y
singularidad; entre lo local, o nacional y o global;
la participacin ciudadana en las decisiones colectivas que
efectan a la comunidad poltica debe ser resguardada por un cuerpo
de reglas reconocidas y aceptadas, en relacin a la representacin de
los interese y a la negociacin de los conflictos;
la sociedad civil se revitaliza en la medida en que son
garantizadas la diversidad, la pluralidad y autonoma de sujetos
organizados que se encuentran e interactan en busca de la insercin
de los intereses en la arena pblica;
la esfera pblica democrtica debe ser encontrada en la interaccin
entre la sociedad civil revitalizada y mecanismos
poltico-institucionales permeables a estas demandas, responsables
por las polticas pblicas transformadoras de las relaciones del
poder y de las prcticas administrativas correspondientes;
el sistema de representacin de base territorial y la competencia
electoral son imprescindibles para garantizar la pluralidad y la
representacin democrtica, pero son insuficientes, en funcin de la
distribucin desigual de recursos y de los mecanismos de exclusin
social;
-
la combinacin del sistema de representacin territorial con
mecanismos de representacin corporativa puede reducir las
disfuncionalidades del sistema representativo;
por ello, nuevas formas y arreglos institutcionales de
combinacin del sistema representativo con la participacin directa y
deliberativa en las organizaciones pblicas auto-gerenciadas son
requeridas para la transformacin de sociedades donde la estructura
de poder es caracterizada por la centralidad, iniquidad y
exclusin.
La relacin entre innovacin, territorialidad y emancipacin
aparece en la oposicin propuesta por Milton Santos (2000) entre la
nacin pasiva y la nacin activa. Mientras la Nacin activa es
identificada como la parte de la populacin y de la economa que
participan en el mercado global, la nacin activa "mantiene
relaciones de simbiosis con su entorno inmediato, relaciones
cotidianas que forman, espontneamente y en contracorriente, una
cultura propia, endgena, resistente, que tambin constituye un
cimiento, una base slida para la produccin de una poltica".
Mientras la nacin pasiva circula, la nacin activa vive en su
territorio, y es exactamente su enraizamiento y su experiencia de
escasez que hacen posible la elaboracin de un proyecto,
autnticamente fundado en la existencia de la mayora. El proceso de
innovacin tiene el efecto de reconstruir los sistemas de las
relaciones sociales y la estructura de reglas y recursos que
reproducen aquellos sistemas. Podemos hablar de innovacin social
cuando existen cambios que alteran los procesos y relaciones
sociales, modificando, as tambin las estructuras de poder
preexistentes. Considerando que las innovaciones tecnolgicas son un
producto tanto del conocimiento como de la estructura social
(Motta, 1997:xii), sin duda, esta apertura del Estado a los nuevos
actores sociales, sus demandas y formas organizativas, no pueden
dejar de ser acompaadas de innovacin gerencial, capaz de
transformar los procesos y tecnologas administrativas en direccin a
la construccin de instituciones pblicas que favorezcan el proceso
de fortalecimiento de la sociedad civil y su capacidad de
influenciar y controlar las polticas pblicas. La bsqueda de
relaciones causales entre desarrollo econmico y democracia,
predomin en el pensamiento poltico del siglo XX (revisados en
Altman, 2001), sin generar un consenso entre los estudiosos. A
partir de los aos 80, los estudios meta-tericos pasan a ser
substituidos por investigaciones de nivel meso, que tuvieron su
mayor destaque con el trabajo de Putnam sobre la evaluacin del
desempeo institucional a partir de sus relaciones con el contexto
sociocultural, generador de los stocks de capital social. Para
Abu-El-Haj (1999:69) Putnam asume una vertiente culturalista en la
explicacin de las fuentes de confianza, atribuyendo a la cultura
poltica y a la historia particular la determinacin del
asociativismo horizontal, base del compromiso cvico. En este
sentido, Putnam adopta la demarcacin clsica entre las esferas
pblicas y privadas y enfatiza la necesaria autonoma de la sociedad
en relacin al Estado.
-
La reaccin neo-institucionalista a esta situacin fue expresada
por el trabajo de Evans (1986), demostrando que el Estado tiene un
papel crucial en la movilizacin del capital social. Para l, las
instituciones publicas tienen, adems del monopolio de la cohesin,
la exclusividad de la movilizacin de los recursos sociales. Siendo
el Estado la principal arena de convergencia de las demandas
sociales, ste determina, en ltima instancia, el xito de las
iniciativas voluntarias (Abu-El-Haj, 1999). Evans rescata como
factores que garantizan la calidad de las instituciones pblicas el
"esprit" de "corps" de la burocracia meritocratica que le garantiza
autonoma en relacin a las presiones clientelistas y,
paradjicamente, la insercin de esta burocracia (embeddedness) en un
proyecto de desarrollo, cruzando la lnea de divisin entre lo pblico
y lo privado. Sin embargo, persiste la interrogante con relacin al
desarrollo del capital social en sociedades que se caracterizan por
elevada desigualdad y falta de incentivos para la participacin en
emprendimientos colectivos, lo que podra llevar a la degeneracin de
la confianza en relaciones de amorales (Reis, 1995, Banfield,
1958). Los estudios del PNUD sobre lo paradjico de la modernizacin
en Chile retoma esta cuestin destacando la escisin entre
modernizacin y subjetividad, tratados como procesos autnomos en el
desarrollo actual. Para Lechner (200:14) los resultados encontrados
pueden ser explicados " a partir de la hiptesis de que la
individualizacin en curso requiere una reconstruccin de lo social,
recalcando la indagacin de las imgenes de lo colectivo". Este
colectivo, que tambin puede ser identificado como capital social en
el nivel simblico propuesto por Bourdieu, es fruto del contexto en
el cual las relaciones se desenvuelven, lo que lleva a Lechner a
retomar la propuesta de Evans de que tal desenvolvimiento exige
incentivos por parte de las instituciones. Las estrategias
poltico-institucionales propuestas como ms eficaces para el
desenvolvimiento del capital social - abarcando la
descentralizacin, municipalizacin y participacin - pueden caer en
un vaco tecnocrtico o voluntarista, si no son sometidas a una
calificacin en trminos de su orientacin poltica y de su capacidad
en generar una nueva base tcnica, capaz de movilizar y accionar el
potencial organizativo de la sociedad. Es necesario buscar, en las
experiencias concretas, cuales los elementos de esta dinmica entre
Estado y sociedad que funcionan de manera que generen sinergias y
transformaciones en ambos, revitalizando de esta manera la esfera
pblica. La evaluacin de las polticas pblicas, aunque bastante en
est de moda, como parte de los requerimientos de las agencias
internacionales para viabilizar la reforma administrativa del
Estado, poco ha contribuido para la finalidad que mencionamos
arriba, pues identifica poltica con proyectos y evita formular
criterios normativos, pretendiendo situarse en el interior de las
metas proyectadas. Una propuesta alternativa requiere un criterio
normativo de evaluacin, que se basa en la capacidad de respuesta a
los problemas envueltos en la construccin de una esfera pblica
democrtica, que se refieren a la expansin de la ciudadana mediante
la resolucin de cuestiones relativas a la integracin, participacin
y distribucin.
-
En este sentido, y basados en las experiencias ya conocidas,
podemos identificar algunos elementos comunes a aquellas polticas
que favorecen la construccin de una esfera pblica democrtica y
emancipadora, caracterizndose como una innovacin social. Los
elementos identificados son: la formacin de espacios pblicos de
representacin y negociacin, asumiendo
como prioridad la administracin de los conflictos; la combinacin
de modalidades de representacin y participacin directa en la
co-
gestin pblica; el desarrollo de tecnologas gerenciales capaces
de canalizar las demandas
sociales, propiciar la generacin de consensos y permitir el
planeamiento, control y coordinacin en un contexto no tecnocrtico
;
establecimientos de mecanismos, reglas y sistemas de prioridades
claramente conocidos y acordados;
mecanismos e instrumentos de comunicacin y publicidad de la
accin pblica capaces de difundir la propuesta, generar adhesin y
movilizacin permitiendo el control social;
formas de valorizacin y capacitacin de los servidores pblicos
conjugadas a su envolvimiento con la re-definicin de la misin
institucional y con las nuevas formas de relacionamiento con la
sociedad;
institucionalizacin del liderazgo carismtico a travs de procesos
innovadores de trabajo envolviendo formacin de equipos y
reconfiguracin de la divisin tcnica y social del trabajo;
mecanismos de transmisin de conocimientos tcnicos a la comunidad
y a las instituciones locales, al mismo tiempo en que se propicia
la valorizacin de conocimiento ah existente;
reconstruccin de las identidades colectivas de todos los actores
envueltos en un proceso que presupone una alteracin;
formacin de coaliciones polticas y canales institucionales que
permitan estabilidad y continuidad;
flexibilidad y capacidad de adaptacin de lo principios generales
de las polticas pblicas a la realidad especifica, considerando sus
potencialidades y limitaciones en la reconduccin del curso de
accin;
rediseo de las relaciones entre gobierno central y local, entre
gobierno y comunidad, entre gobierno y sector privado, entre los
niveles locales, nacionales y global;
desarrollo de la capacidad de gestin y estructuras plurales y
policntricas en la conduccin de las polticas pblicas.
La existencia de estos elementos es condicin para que una
poltica pblica pueda influenciar de manera positiva en la
conformacin de una esfera pblica democrtica. El grado de innovacin
social puede ser contrastado a partir de la presencia de estos
elementos en la implantacin de una poltica pblica, de sus
resultados y de sus impactos en relacin a las dimensiones de
integracin, participacin y distribucin. La proliferacin de innmeras
experiencias innovadoras a partir de rearticulaciones entre
gobiernos y sociedades locales en Amrica Latina han indicado
las
-
posibilidades de que la ingobernabilidad crnica de la regin,
fruto del dficit permanente de la legitimidad de los gobiernos, sea
finalmente superada a partir de una nueva articulacin entre estado
y sociedad. Sin embargo, la formacin de una comunidad de ciudadanos
ha estado restringida a nivel local, lo que impide una nueva
articulacin entre lo nacional y lo popular. Solamente con la
superacin de este lmite y con la extrapolacin de estas innovaciones
para el nivel nacional ser posible pensar en una comunidad nacional
de ciudadanos. Sin embargo, esta superacin no deber representar un
retroceso con relacin a los avances en el sentido de la conformacin
de un espacio de poder y de gobiernos locales. Por lo tanto, una
morfologa reticular de la esfera pblica se hace necesaria.
Propuesta N 4 - El formato emergente de las polticas pblicas, en
respuesta a los cambios actuales en el Estado y la sociedad, y la
gestin estratgica de redes de polticas mediante estructuras
reticulares compuesta por una pluralidad de actores mutuamente
interdependientes, cuya accin es coordinada y orientada con visin a
un objetivo comn. Las redes de polticas alteran la configuracin de
la esfera pblica, las modalidades de gestin de las polticas pblicas
e imponen nuevas condiciones, desafos y posibilidades para una
conformacin de gobernabilidad democrtica. La complejidad del
fenmeno de estas redes permite diferentes interpretaciones sobre su
significado, desde una visin instrumental hasta una nueva morfologa
social. Sin embargo, se muestran limitadas para el cumplimiento de
algunas de las funciones pblicas del Estado. Se presupone que las
relaciones horizontales encuentra barreras en la desigual
distribucin del poder en las sociedades latinoamericanas.(5) Un
fenmeno reciente, cada vez ms frecuentemente observado, es la
existencia de redes, o estructuras policntricas, envolviendo
distintos actores, organizaciones o ndulos, vinculados entre s a
partir del establecimiento y manutencin de objetivos comunes y de
una dinmica gerencial compatible y adecuada. Las transformaciones
por la que el Estado y sociedad pasaron , como consecuencia del
proceso de modernizacin, se caracterizan por la creciente
diferenciacin del tejido social, lo que plante nuevas necesidades
en relacin al proceso coordinacin social. Lechner (1997) identifica
dos paradigmas tradicionales de coordinacin: por una lado, la
coordinacin poltica ejercida por el Estado en forma centralizada,
jerrquica, pblica (5) Este tem esta basado en Fleury, Sonia (2002)
El Desafo de la Gestin de las Redes de Polticas, a ser publicado
por Instituciones y Desarrollo, Instituto Internacional de
Gobernabilidad, Barcelona
-
y deliberada. Por otro lado, el paradigma de coordinacin a travs
del mercado interviniendo en acciones descentralizadas, privadas,
horizontales y no deliberadas (equilibrio espontneo de los
intereses). La reciente formacin de estructuras policntricas
provienen de un contexto de ruptura con la concepcin tradicional
del Estado, como ncleo prcticamente exclusivo de representacin,
planeamiento y conduccin de la accin pblica, y , por otro lado, la
constatacin de que solo el mercado, generaliza tendencias
desintegradoras, pues acenta las iniquidades y promueve la
exclusin, no siendo capaz de general la integracin social. Las
redes de polticas representaran una nueva modalidad de coordinacin,
que se distingue de los dos paradigmas arriba mencionados. La
multiplicidad de actores sociales influenciando en el proceso
poltico, sea en la decisin, ejecucin o control de acciones pblicas,
seala el florecimiento de una sociedad policntrica, en la cual se
organizan distintos ncleos articuladores, que, por su vez, tienden
a alterar los nexos verticales entre Estado y sociedad, basados en
la regulacin y en la subordinacin, en direccin a las relaciones ms
horizontalizados y que privilegian la diversidad y el dilogo. Las
propuestas de descentralizacin de las polticas pblicas adquieren
relevancia, en las que el poder local asume el protagonismo en la
articulacin entre organizaciones gubernamentales, empresariales y
sociales, ampliando la red de accin pblica mediante inclusin de
nuevos actores polticos. Se suma a estos factores la revolucin
tecnolgica informacional, estableciendo un nuevo sistema de
comunicacin de alcance universal, promoviendo el intercambio de
palabras, imgenes y sonidos, al paso que refuerza las identidades
individuales y colectivas (Castells, 1999). La tecnologa de la
informacin revolucion los modelos organizacionales vigentes,
produciendo soluciones innovadoras en el proceso de planeamiento,
coordinacin y control de las actividades y viabilizando una
articulacin virtual, en tiempo real, de los individuos y de las
organizaciones. Pal (2001), identifica algunas de las
caractersticas de la tecnologa informacional, que permitiran la
formacin de redes de polticas y se encaminaran a un modelo socio -
ciberntico de gobierno, tales como la inteligencia distribuida (
derrumbe de los monopolios de conocimiento, distribucin y acceso a
la informacin para todos los actores), la estructura
horizontalizada (sustitucin de las jerarquas por la conectividad) y
la posibilidad de accin simultnea entre los participantes. En
resumen, la diferenciacin social ocasion la ampliacin de los
actores envueltos en la insercin de sus intereses en la arena
poltica, en cuanto a la diferenciacin concomitante del aparato
estatal result en una sectorializacin progresiva de las polticas
pblicas. Tanto la descentralizacin como el proceso de globalizacin
acentuaron estas caractersticas de diferenciacin y autonoma. De
acuerdo con Brzel (1997) todas las disciplinas que trabajan con
redes de polticas comparten un entendimiento comn en lo cual son
vistas "como un conjunto de relaciones relativamente estatales, de
naturaleza no jerrquica e independiente, que vinculan a una
variedad de actores que comparten intereses comunes en referencia a
una poltica, y que intercambian recursos para perseguir esos
intereses
-
compartidos, admitiendo que la cooperacin es la mejor manera de
alcanzar la metas comunes". Sin embargo, la autora advierte que no
existe concordancia entre los estudiosos en lo referente al poder
terico del concepto de redes, visto por algunos como una metfora
para demostrar que las polticas pblicas envuelven multiplicidad de
actores diversos, ya otros lo aceptan como una valiosa herramienta
analtica, para el estudio de las relaciones entre los actores y
poder pblico, mientras que otro grupo de autores entiende las redes
de polticas como un mtodo de anlisis de la estructura social. Las
diferentes tipologas de redes proponen la descripcin de la red de
acuerdo a ciertos atributos, como el nivel institucionalizacin
(estable/inestable), el nmero de participantes
(restringida/abierta), la configuracin de las polticas
(sectorial/transectorial) o an el tipo de actores sociales
envueltos y la funcin principal de la red (por ejemplo: redes de
problemas, redes de profesionales, redes intergubernamentales,
redes de productores) y el equilibrio del poder (redes heterogneas
y redes homogneas) (Brzel, 1997). Ms all de las clasificaciones, se
puede buscar algn valor explicativo en los diferente tipos de
redes, suponiendo que la estructura de red delimita la lgica de la
interaccin entre sus miembros, afectando el proceso poltico, o
todava, que se pretenda establecer una vinculacin sistemtica entre
la naturaleza de una red y el resultado del proceso poltico. Para
algunos autores el anlisis de las redes es una herramienta til para
explicar la unin de actores interdependientes, mientras que para
otros la innovacin sera representada por el desplazamiento del
objeto de anlisis desde el actor individual para el padrn de
vnculos e interaccin como un todo. En este ltimo caso, el nfasis se
centra en las estructuras y procesos a travs de los cuales la
realizacin conjunta de las polticas pblicas se organiza en
gobernacin. En otras palabras, la posibilidad de comprensin de las
redes se remite a la dicotoma entre aquellos que privilegian las
transformaciones en la sociedad y su capacidad de movilizacin, y
aquellos que enfatizan los cambios en el estado y en la gestin de
las polticas pblicas. En le primer caso, en la perspectiva
societaria y de movilizacin encontramos autores como Jacobi
(2000:156), para quien las redes se fortalecen como actores
polticos transnacionales en la defensa de polticas pblicas y
"representan la capacidad de los movimientos sociales y
organizaciones de la sociedad civil, expresan su riqueza
inter-subjetiva, organizacional y poltica, y concretizan la
construccin de inter-subjetividades planetarias, buscando
consensos, tratados y compromisos de actuacin colectiva". Para el
autor las redes se inscriben en una lgica que demanda
articulaciones y solidaridad, definicin de objetivos comunes y
reduccin de tensiones y conflictos, las articulaciones de demandas
son horizontalizadas y se sirven de las modernas tecnologas de
informacin para diseminar sus posicionamientos (Jacobi,
2000:134).
-
De la misma manera Schere-Warren (1997), considera que las redes
constituyen un nivel intermediario crucial para entender los
procesos de movilizacin , ya que a travs de estas redes las
personas interactan, se influyen mutuamente y se comprometen en
negociaciones, al mismo que producen los esquemas cognitivos y
motivacionales necesarios para la accin colectiva. Debido a las
tecnologas de la informtica, adems surgen las comunidades
virtuales, cada ves ms avasalladoras, creadas por actores que se
identifican como causales comunes que van constituyendo un nuevo
tipo de imaginario colectivo, redimensionando los territorios de
influencia y de accin, comunicndose en tiempo real. En esta
perspectiva, los propios movimientos sociales de sociedades
complejas son vistos como redes sumergidas de grupos, crculos de
solidaridad, que difieren profundamente de la imagen de un actor
polticamente organizado. Si en al perspectiva societaria se
privilegia la visin de las redes como procesos mobilizatorios que
forjan conexiones solidarias, en la perspectiva que privilegia la
gestin de las redes intergubernamentales y interorganizacionales,
se reconoce que la complejificacin del sistema intergubernamental
signific un aumento de las inter-relaciones en todos los niveles
del gobierno y de la sociedad, alternando el modelo de gestin de
las polticas pblicas. Para la corriente gubernamental las redes de
polticos son concebidas como una forma particular de gobernar de
los sistemas polticos modernos, centrndose en la estructura y
procesos a travs de los cuales se estructuran las polt icas
pblicas. Para Hanf y O'Toole (1992:166) " la gobernacin moderna se
caracteriza por un sistema de decisin, en los que la diferenciacin
territorial y funcional desagrega la capacidad efectiva de solucin
de problemas en una coleccin de subsistemas de actores con tareas
especificas y competencia y recursos limitados". Consecuentemente,
existe una tendencia para la creciente interdependencia funcional
entre actores pblicos y privados en el logro de una poltica, y
apenas por intermedio de las redes de polticas se puede garantizar
la movilizacin de los recursos dispersos y dar una respuesta eficaz
a los problemas de polticas pblicas. Para Cole y Jhon (1995) el
inters en adaptar el concepto de red de polticas para estudiar
padrones de gobernalidad local, reside en el conocimiento de
multiplicidades de actores locales, que son dependientes uno del
otro y cuya cooperacin puede ayudarlos a enfrentar presiones
externas, reducir las incertezas y aumentar la eficiencia en sus
acciones polticas. Castells (1998) llega a formular la propuesta de
un Estado/red, para designar el formato actual de las polticas
pblicas, cuya estructura y funcionamiento administrativo asume
-
las caractersticas de subsidiaridad, de flexibilidad, de
coordinacin, de participacin ciudadana, transparencia, modernizacin
tecnolgica, profesionalizacin de actores y retro-alimentacin, y
capacitacin constante. Con relacin a los estudios de gestin la
concepcin de redes tambin representa una innovacin. Aunque exista
una amplia contribucin de los estudios de las relaciones
intergubernamentales, que tiene origen en la tradicin del
federalismo y fuerte connotacin jurdica, solamente cuando el
enfoque cambia las relaciones intergubernamentales para la gestin
intergubernamental es que se supera la dicotomizacin entre
administracin y poltica (Marando y Florestano, 1990). A partir de
eso, pasa a incluirse en el contexto decisorio multijuridiscional y
los varios mix entre autoridad central y local, las redes de
relaciones interpersonales y organizacionales, y el envolvimiento
del sector gubernamental y no gubernamental. Segn Rhodes (1986),
est implcito a la concepcin de redes el argumento de que la
implementacin es un elemento clave en el proceso poltico, pues los
objetivos iniciales pueden ser substancialmente transformados
cuando llevados a la prctica. Ya la concepcin tradicional de la
administracin pblica, representada por el modelo top-down,
presupone, para una implementacin perfecta, que las circunstancias
externas no imponen restricciones, que los recursos y tiempo
necesarios se encuentran disponibles, que la comprensin del
problema est en una relacin de causa - efecto directa y sin
interferencias, que existe un entendimiento y acuerdo sobre los
objetivos, que las tareas estn definidas en la secuencia correcta,
y que las autoridades pueden demandar y recibir plena obediencia.
Otra posibilidad de agrupar los abordajes tericos a las redes
polticas se refiere al nfasis planteado en los vnculos entre los
diferentes actores o en las estructuras de las redes. Los actores
que trabajan con el abordaje de los vnculos en general, se basan en
las disciplinas de psicologa social y en la psicologa relacional.
La visin de la psic