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Lecturas Obligatorias
Política Europea
Romén Adán, Cristina Agell, Sílvia Caufapé, Lledó Cubedo, Marta
Dalmau, Ariadna Romans, Ara Rodríguez, Mireia Sala, Josep Maria
Tirapu
1r Trimestre 3r Curso
Ciencias Políticas y de la Administración Universitat Pompeu
Fabra
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LECTURA PÁGS HECHA
Peters – Teoría de la elección racional y teoría institucional
28
Hix y Hoyland – Introducción: Explicación acerca del sistema
político de la UE 19
Hix, y Hoyland – Regulacion del mercado único 27
Hix, y Hoyland – Política de Gasto 26
Hix, y Hoyland – Política Ejecutiva 25
Hix, y Hoyland – Política Legislativa 25
Hix, y Hoyland – Política Judicial 26
Lelieveldt, Herman y Sebastiaan Princen – Legislation and
decision-making: putting the institutional puzzle together 25
Szyszczak, Erika – Experimental Governance: The Open Method of
Coordination 16
Hix, y Hoyland – Cómo funciona la Unión Económica y Monetaria
12
De Grauwe, P – Design failures in the Eurozone – can they be
fixed? 40
Pieter Bouwen – Corporate lobbying in the European Union: the
logic of access 25
Francesco Duina & Paulette Kurzer – Smoke in your eyes: the
struggle over tobacco control in the European Union 20
Payne, Dexter C – Policy-Making in Nested Institutions:
Explaining the Conservation Failure of the EU’s Common Fisheries
Policy 21
Lelieveldt, H. y S. Princen – Public Opinion and Political
Participation 20
Arregui, Javier – Problemas de Legitimidad Democrática,
Representación y Rendimiento de Cuentas en el Proceso Político de
la UE
27
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4
Título: Teoría de la elección racional y teoría
institucional
Autor: Peters
Año:
March y Olsen abordan su versión normativa del nuevo
institucionalismo.
Los institucionalismos de la elección racional han comprendido
que la mayor parte de la vida política transcurre dentro de las
instituciones, y que sus teorías deben abordar la índole y el rol
de las instituciones políticas. Además, deben abordar el estudio de
instituciones más amorfas, como el sistema legal y los sistemas
electorales.
El término ‘institución’ significa diferentes cosas para las
diferentes personas. Y algunos economistas, como Becker, hasta han
llegado a aplicar el análisis de la elección racional a
instituciones como el matrimonio.
Hay varios enfoques de las instituciones, que dependen de la
lógica implícita en los enfoques basados en la elección racional.
En todos los enfoques, las instituciones son vistas como conjunto
de reglas e incentivos que fijan las condiciones para la
racionalidad restringida y establecen un espacio político donde
pueden funcionar muchos actores interdependientes. Así, se espera
que el político actúe para maximizar el beneficio personal.
En los diversos enfoques de las instituciones que las tratan
según la teoría de la elección general, se muestran las
características de la conducta egoísta propia de la elección
racional. Sin embargo, enfatizan el enfoque en las instituciones
como mecanismo para canalizar y constreñir la conducta individual.
Los métodos que se basan en la elección racional enfatizan en que
los individuos se den cuenta de que sus objetivos pueden ser
alcanzados más eficazmente a través de la acción institucional.
Diferencia entre la elección pública institucional y otras
versiones de la teoría es la fuente de las preferencias y
definiciones de los intereses personales. Los teóricos creen que
eso es exógeno a la teoría, pero es cierto que deben ocuparse de
que individuos e instituciones interactúan para crear preferencias.
Si los individuos pueden participar en una institución, deben
aprender sus normas y valores para tener éxito en la institución.
Cuanto más eficaces son las instituciones, más capaces son de
modificar las preferencias individuales.
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LA RACIONALIDAD DE LAS INSTITUCIONES
La aparente contradicción del institucionalismo de la elección
racional, se resuelve a la práctica, cuando los individuos
comprenden que las reglamentaciones institucionales condicionan
también a sus competidores del juego. Estas reglas benefician a
todos los participantes, a la sociedad en su conjunto: por la
predictibilidad de resultados y la regularidad de los
resultados.
Esta racionalidad colectiva a partir de las acciones racionales
individuales es rasgo fundamental del enfoque institucionalista de
la elección racional. La escuela de la elección racional da por
sentada la existencia de un elemento comportamental y señala que
esa maximización individual producirá algún comportamiento
disfuncional.
Los teóricos de la elección racional tienen en mente una teoría
explícita de comportamiento individual. Estas instituciones pueden
apoyar el desarrollo de las instituciones que poseen incentivos que
podrían producir el modelo de resultados comportamentales buscados
por los diseñadores.
DIVERSAS MANIFESTACIONES DEL INSTITUCIONALISMO RACIONAL
Dentro de la elección racional hay una gran diversidad de puntos
de vista sobre las instituciones. Principalmente hablaremos del
modelo basado en la relación principal-agente, los modelos basados
en la teoría de juegos y los modelos basados en las
reglamentaciones. Pese a sus diferencias, contienen algunas
similitudes fundamentales:
- Un conjunto de supuestos comunes: supuesto de que los
individuos son los actores centrales en el proceso político y
actúan racionalmente para maximizar su beneficio personal à las
instituciones son reglamentaciones que moldean la conducta
individual. Además, se espera que la mayoría de los individuos
respondan de la misma manera a los incentivos. El mecanismo de
acatamiento que se pretende imponer es diferente, se trata de
regular, el análisis racional no es normativo o cognitivo
- Un conjunto de problemas comunes: los enfoques de la elección
racional se ocupan de las diversas maneras de restringir la
variabilidad del comportamiento humano y tratan de resolver algunos
de los problemas clásicos de la toma de decisiones. La mayoría de
los enfoques intentan resolver el teorema de Arrow (analizar cómo
los grupos puedan tomar decisiones que satisfagan el bienestar
social sin imponerlas). El otro problema es la coordinación y
control de la burocracia pública.
- Una tabla rasa: las instituciones se forman partiendo de una
tabula rasa. Los resultados están determinados por la índole de los
incentivos y restricciones que se constituyen dentro de las
instituciones. Institucionalistas históricos
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incompatibles con los institucionalistas normativos que dan por
sentada la persistencia de valores.
LAS INSTITUCIONES COMO REGLAS
Para Elionor Ostrom, las instituciones se utilizan como medio
para prescribir, proscribir y permitir conductas. Para Douglass
North, las instituciones son las reglas del juego para la sociedad,
o más formalmente como restricciones que moldean las interacciones
humanas. Para North, uno de los conjuntos de reglas que definen la
institución del mercado son los derechos de propiedad. Esto es
desconocido por los políticos de derechas, que suponen que el
mercado libre es la solución a los problemas de la sociedad.
Las instituciones son un medio para eludir el problema de la
acción colectiva. Proveen reglas que permiten convertir las
preferencias en decisiones. La virtud de la institución está en que
las reglas se fijan anticipadamente, y los participantes las
conocen y aceptan. Las instituciones proveen de un medio estable de
tomar decisiones en lo que de otro modo podría ser un medio
político extremadamente polémico.
Como un proceso que podría ser realizado de la mejor manera si
los autores tuvieran en cuenta que las reglamentaciones para la
decisión contenidas en sus documentos aportaran al conjunto de las
preferencias.
LOS INDIVIDUOS DENTRO DE LAS ORGANIZACIONES
La tercera versión puede describirse como ‘los individuos dentro
de las instituciones’. El énfasis reside en como los individuos
utilizan las instituciones para conseguir sus objetivos
individuales. Pueden ser ejemplos el salario más elevado, una
alfombra más mullida o más prestigio personal.
Se han desarrollado modos similares para estudiar las
organizaciones legislativas. La cuestión consiste en analizar cómo
trabaja el legislador racional para favorecer su carrera personal,
para ejercer un control legislativo sobre la burocracia, o hasta
para aprobar leyes.
Estos trabajos han sido criticados por ser poco teorías. Solo se
convierten en teorías de las instituciones cuando las acciones
personales empiezan a producir acciones por parte de las
instituciones y estas se reifican convirtiéndose en actores
racionales en vez de en un reflejo de las acciones colectivas de
los individuos que las constituyen.
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MODELOS BASADOS EN LA RELACIÓN JEFE-AGENTE
Teoría que puede ser aplicada dentro de las organizaciones como
también servir de medio para comprender las interacciones entre
grupos de instituciones dentro del sector público. Por ejemplo, en
una organización pública el líder puede operar como agente de sus
empleados.
Modelo muy usado para ciertos grupos de organizaciones públicas.
El medio para analizar las políticas reguladoras, especialmente
Yankees (que tienen numerosas comisiones reguladoras independientes
à el jefe, Congreso, puede tener certeza de que el agente,
repartición pública, satisface los requisitos del jefe. Se han
incluido estrategias que conllevan que los agentes tengan más
motivación para el acatamiento, sobretodo superando la asimetría de
la información y valiéndose del control como medio para asegurar el
acatamiento.
No se puede decir que este enfoque manifieste el interés por las
instituciones que otros expresan. Asimismo, estos modelos suelen
simplificar excesivamente la compleja naturaleza de la política
reguladora.
VERSIONES DE LAS INSTITUCIONES BASADAS EN LA TEORÍA DE JUEGO
Se ha visto que el acatamiento es un tema de interés en la
versión de la elección racional dentro de la teoría institucional.
Se puede conceptualizar el problema del acatamiento como un
conjunto de juegos entre actores, que pretenden tener más amplitud
de acción. El juego consiste en construir una matriz de
compensación que lleve a los burócratas a calcular que el
acatamiento será conveniente para ellos. En el juego es necesaria
la negociación explícita e implícita para lograr los objetivos de
los actores (como pasaría en el caso de los legisladores). En este
modelo, no se da por sentado que las burocracias sean malas, pero
son interesadas. Tampoco se supone que legisladores persigan
objetivos inadecuados, sino que quieren aplicar su propia versión
de la política.
Si el juego solo se aplica una vez, el desacato es inocuo para
cualquier participante. En caso que se aplique más de una vez, se
necesita de la cooperación y el acatamiento de los participantes
para el beneficio (ejemplo del dilema del prisionero, donde los
jugadores son recompensados cuando cooperan).
La teoría institucional basada en la teoría de juego tiene
bastante en común con el modelo jefe-agente. Ambas se centran en el
problema del acatamiento. Pero la diferencia entre ambas es la
manera en que se conceptualiza el proceso de acatamiento. En el
modelo jefe-agente se asume que el proceso es realizado por reglas
y que la actividad de control es unidireccional. En cambio, en la
versión de la teoría de juego el problema es bilateral y cada grupo
de actores intenta comprometer al otro para que acate con la
negociación.
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PREGUNTAS SOBE LA TEORÍA INSTITUCIONAL
Hay un conjunto de conceptos y principios comunes que sustentan
este trabajo y ofrecen una concepción razonablemente integrada del
funcionamiento de las instituciones políticas.
¿qué es una institución?
Para Kiser y Ostrom, son ‘reglamentaciones que los individuos
usan para determinar qué i a quién se incluye en las situaciones de
toma de decisión, cómo se estructura la información, qué medidas
pueden tomarse y en qué secuencia, y cómo se integrarán las
acciones individuales a las decisiones colectivas, todo lo cual
existe dentro de un lenguaje compartido por cierta comunidad de
individuos y no como partes físicas de un entorno externo.
Buchanan y Tullock nunca presentan una definición precisa, se
expresan en términos de constituciones y reglas constitucionales.
Pero su perspectiva de funcionamiento es similar a la de
Ostrom.
Los investigadores que ven las instituciones como reglas para
tomar decisiones suelen dar por sentada la definición. Diferencian
las cuestiones institucionales endógenas y exógenas. Las
instituciones exógenas son tomadas como factores fijos para un
modelo, con el foco del análisis en las consecuencias en la vida
política. Las endógenas, tienen el problema de dilucidiar por qué
las instituciones adoptan determinadas formas. Ambas perspectivas
señalan que las instituciones requieren más investigación.
El modelo jefe-agente propone una definición muy clara de las
instituciones à estructuras de relaciones entre jefes y agentes.
Desde la perspectiva de Ostrom, las relaciones entre jefe y agente
deberían conceptualizarse como restringidas por un conjunto de
reglas organizadas, además de los conceptos más individualistas que
rigen sus formas usuales de interacción, y por ello ser
consideradas como fundamentalmente diferentes.
Se confía en las reglas. La prueba es que, si los individuos
quedaran librados, serían demasiado individualistas o se
comportarían de manera demasiado azarosa, así que se necesita
estructurar su comportamiento. Así, la maximización del beneficio
individual es la fuente de explicación de acatamiento. El
comportamiento individual debe ser controlado.
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La formación institucional
Podemos preguntarnos cómo nacen las instituciones. No aparecen
automáticamente, deben ser creadas. La versión de la elección
racional, las toma como algo fácil de crear, y no como consecuencia
de un proceso largo e histórico.
El supuesto de Hayek à si hay una necesidad lógica de que exista
una institución, esta será creada, porque los actores son
racionales.
Según Terry Moe à son estructuras que emergen y adoptan una
forma específica porque resuelven problemas de la acción colectiva
y con ello facilitan la obtención de ganancia por medio del
comercio.
- La excepción a esta generalización es la versión endógena de
la elección racional, que se basa en las ‘reglas de decisión’.
Del mismo modo, la reglamentación institucional de la votación
puede ser estructurada para producir diversos resultados.
Sened, argumenta que las instituciones surgen del deseo de uno o
más individuos de imponer su voluntad por sobre de la de los demás.
Estos individuos tienen capacidad de manipular la esfera política.
Así pues, la formación inicial de las instituciones sería una
acción racional de los iniciadores.
Olson descubrió que la pertinencia a una institución es
irracional, y eso daría a entender que su formación es todavía más
irracional. La solución al problema sería que la imperfección del
sistema la impulsaría hacia delante. Es decir, los individuos
tendrían que percibir que pueden beneficiarse de la creación y
estar dispuestos a invertir tiempo y otros recursos en su creación.
Esta solución depende de los cálculos del beneficio, y es
irrelevante para algunas versiones del enfoque basado en la
elección racional.
Para un analista que proviene de la perspectiva normativa sobre
las instituciones, los conceptos que se afianzaron al crear las
reglamentaciones suelen ser tan insignificativos como las
reglas.
El cambio institucional
El cambio institucional es simplemente exógeno para un modelo en
el que el propósito fundamental es explicar los resultados. Por
eso, el cambio es generalmente ignorado. Es un evento discreto y no
un proceso permanente de ajuste y aprendizaje. El cambio se produce
cuando la institución fracasa, pero no está claro que es fracasar.
El cambio es un proceso consciente y no el proceso continuo que se
supone en la mayoría de las otras teorías de las instituciones.
Para March y Olsen, el cambio en la elección racional logra
identificar por qué puede producirse en un mundo de preferencias
estables y fracasos institucionales. Las
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preferencias pueden cambiar para adaptarse a lo que la
institución ha descubierto que puede realizar.
La relación individual e institucional
Individuos e instituciones interactúan de forma bidireccional.
Las instituciones moldean la conducta de los individuos, y los
individuos moldean el comportamiento de las instituciones, ya que
son la causa de las actividades institucionales (instituciones
producto de la acción humana).
En este modelo, se supone que las preferencias individuales son
exógenas al modelo.
De las 5 subespecies de institucionalismo de la elección
racional, uno tiene como preocupación fundamental la manera en que
las elecciones de los individuos crean instituciones, y de su
capacidad para moldear. Los otros cuatro tipos guardan silencio
sobre la cuestión de orígenes y el diseño de las instituciones.
Ostrom, no dice ni de donde surgen las reglas. En el análisis
habría un supuesto funcionalista: las reglamentaciones se crean
cuando la institución o la sociedad las necesitan, y existe una
correspondencia temporal bastante próxima entre la necesidad social
de una regla y su aparición. Supuesto implícito: las reglas
seleccionadas serán funcionales y manejarán eficazmente la toma de
decisiones. Autores han argumentado que las reglas formales son
respuestas disfuncionales a los problemas creados por la
formalización de las organizaciones, y que cuantas más
instituciones se formalicen por medio de reglas, mayores serán los
intentos por eludirla.
En la teoría internacional hay la argumentación de que el
propósito de las estructuras es moldear las decisiones
individuales. En este esquema, los tomadores de decisiones son
individuos que quieren maximizar sus beneficios. Los individuos
modifican las instituciones, pero las instituciones ya han moldeado
sus decisiones à elemento paradójico.
El diseño institucional
El diseño consciente es importante en la formación de
instituciones, pero la teoría no define de dónde provienen las
instituciones ni por qué surgen. Los defensores de la elección
racional admiten la reflexión sobre el diseño consciente de las
instituciones. Aunque existe una preocupación por el diseño, no hay
demasiadas explicaciones sobre las decisiones que deberían
tomarse.
Tanto el interés por el diseño como los abordajes alternativos
se corresponden con las escuelas del institucionalismo de la
elección racional. Los analistas se ocupan de la creación de
resultados deseables que puedan persistir a lo largo del tiempo.
Las
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reglas son adaptables a las cambiantes demandas y a la nueva
información. Esto contrasta con los cambios fundamentales que se
asocian con otras formas de institucionalismo de la elección
racional.
Los especialistas de las teorías de las relaciones jefe-agente
tienen algunos objetivos, como que un resultado perdure, pero a la
vez creen que el objetivo se podría alcanzar con compartición de
información. El principal argumento a favor de este enfoque es que
es un medio para controlar las burocracias públicas.
Los teóricos del juego se dedican a diseñar juegos que
permitirán a los jugadores alcanzar objetivos socialmente
deseables. Las organizaciones se muestran dispuestas a aceptar
pérdidas en el corto plazo para no perder la confianza de las
agencias centrales, que son los organismos sociales del
presupuesto. La creación de organizaciones no es una actividad
gratuita. Diseño y creación de una institución requiere tiempo,
talento y recursos tangibles, que no superan los beneficios que se
pretenden obtener.
La buena institución
La perspectiva de la elección racional pretende ser una
formulación analítica y formal acerca de las instituciones. Éstas
están destinadas a superar las debilidades en el mercado o sistema
político, y conseguir resultados deseables colectivamente. Una
buena institución lleva a cabo con eficiencia la tarea que se le ha
asignada, manteniendo las normas de la democracia.
Ostrom y sus colegas se dispusieron a responder el problema
entre lógica individual y colectiva. Su argumento es que las reglas
de una institución son la mejor forma para integrar las dos formas
de razonamiento. Los individuos aceptan restricciones a su
conducta. Una institución es buena si elabora reglas que restringen
la maximización individual y hace cumplir las reglamentaciones. Dar
vigencia a las reglas también es importante. Los acuerdos se deben
hacer cumplir, con medios como los tribunales de justicia, pero no
es fácil ni detectar ni castigar todos los actos fuera de lo que
permiten las reglamentaciones. El concepto compromiso es decisivo
para la elaboración de las relaciones jefe-agente.
También se debe considerar la eficiencia, que es la capacidad de
una organización política para dar curso en forma de decisión a un
conjunto de preferencias expresadas por el público, cuidando de
tomar la decisión menos inaceptable posible. Las decisiones
eficientes no pondrán en riesgo la legitimidad general del sistema
político.
La bibliografía de la teoría institucional se ha concentrado en
dos tipos de instituciones: la burocracia pública y las comisiones
legislativas. Las concepciones de eficiencia son diferentes para
las dos. Para las burocracias, se debe lograr que los actores no
eludan sus compromisos ni adopten sus propios puntos de vista.
Para
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las comisiones legislativas se deben identificar las
preferencias dispares y llegar a una decisión democrática que ser
aceptable para el cuerpo legislativo más amplio al que la comisión
pertenece.
Resumen
El enfoque proporciona una lúcida conexión analítica entre los
individuos y sus instituciones a través de la capacidad de las
instituciones para moldear las preferencias de los individuos y
para manipular los incentivos que estén al alcance de los miembros
de la organización.
Pero este enfoque tiene problemas: el más temible es el refutar
las predicciones que surgen de este modo de indagación. Es difícil
encontrar situaciones donde los individuos no actúen racionalmente.
Además, los investigadores se centran en los análisis lógicos, y no
en las aplicaciones de los resultados de los análisis (poca
relación entre teoría y práctica).
El problema básico son las cuestiones que limitan el enfoque
racional, como la poca relación entre las instituciones descritas
en la teoría y las instituciones con las que los miembros de las
estructuras se familiarizan.
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Título: Introducción: Explicación acerca del sistema político de
la UE
Autor: Hix y Hoyland
Año:
Introducción: explicación acerca del sistema político de la
UE
UE es un logro de la integración voluntaria entre los
estado-nación de Europa. Comenzó entre 1950-1960 con la unión de 6
estados, y se amplió hasta 27 entre 2000 y 2010. Empezó como un
mercado común de productos del carbón y el acero y ha evolucionado
hasta ser una unión económica, social y política. También, ha
generado un conjunto de instituciones supranacionales ejecutivas,
legislativas y judiciales. Europa es el continente que mayor
integración supranacional ha logrado.
Arquitectura institucional y política de la UE
• 1950-1960: 6 estados decidieron colocar sus industrias del
carbón y el acero bajo control supranacional.
• 1960-1970: Europa Occidental estableció una unión aduanera con
una zona interna de libre comercio, un arancel externo común y un
programa de gasto público realmente supranacional: la Política
Agrícola Común (PAC).
• 1970-1980: El ritmo de integración de volvió más lento.
• 1980-1990: Los 12 estados de entonces acordaron crear el
“mercado único” (1992). Esto suponía la libre circulación de
bienes, servicios, capitales y mano de obra. También se estableció
una política europea de competencia y una única moneda europea.
• 1990-2000: Se aprobaron políticas sociales y medioambientales
comunes, la circulación de personas y empezó a coordinar sus
políticas nacionales macroeconómicas, de justicia y de policía, de
asuntos exteriores y de seguridad.
La UE no tiene una “constitución” en el sentido tradicional,
pero el Tratado de la UE y las prácticas y normas que funcionan
como la “arquitectura constitucional” básica, que establece una
división clara de las competencias políticas y los poderes.
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Hay 5 tipos principales de políticas en la UE:
1. Políticas reguladoras: Sobre la libre circulación de
personas, servicios, capitales y personas. Implican la armonización
de muchas normas producidas a nivel nacional.
2. Políticas redistributivas: Transferencia de recursos mediante
el presupuesto de la UE.
3. Políticas macroeconómicas: Unión Económica y Monetaria (UEM).
El Banco Central Europeo (BCE) gestiona la política de oferta
monetaria y de tipos de interés. El Consejo se responsabiliza de la
política de tipo de cambio y la coordinación de políticas fiscales
y laborales.
4. Políticas interiores: Proteger los derechos económicos,
políticos y sociales de los ciudadanos de la UE.
5. Políticas de acción exterior: Asegurar que se habla con una
sola voz en el escenario mundial.
Competencias
• Exclusivas de la UE:
1. Regulación del mercado único, incluida la eliminación de
barreras y la política de la competencia
2. Unión aduanera y políticas de comercio exterior
3. Política monetaria para aquellos Estados miembros cuya moneda
es el euro
4. Fijación de precios y subsidios de la producción conforme a
la PAC
5. Política común de pesca
• Competencias compartidas entre la UE y los estados
miembros
1. Regulación social como sanidad y seguridad laboral, igualdad
de género y no discriminación
2. Regulación del medio ambiente
3. Protección del consumidor y preocupaciones comunes de salud
pública
4. Cohesión económica, social y territorial
5. Libre circulación de personas. incluidas políticas referentes
a terceros países
6. Transporte y energía
• Competencias coordinadas: los E miembros coordinan sus
políticas internas a nivel de la UE debido a los efectos sobre los
demás estados en caso de no coordinarlas.
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1. Políticas macroeconómicas, de exterior y de defensa, de
interior y de justicia, sanitarias, educativas, de turismo,
juventud, deporte y formación profesional
• Competencias exclusivas de los E miembros: Todas las demás
políticas.
Arquitectura institucional de la UE
• Consejo de la UE y Consejo Europea (Bruselas): Ministros
procedentes de los E miembros. Es un órgano legislativo
(legislación de la UE y presupuesto) y ejecutivo (coordina la
política económica, acuerdos internacionales y propone reformas de
los tratados). En temas legislativos decide mediante un sistema de
voto por mayoría cualificada y en temas ejecutivos, por unanimidad.
La reunión de más alto nivel es el Consejo Europeo, que reúne a
jefes de estados y de gobierno de los Estados. La Presidencia del
Consejo es rotatoria cada 6 meses y la Presidencia del Consejo
Europeo obedece a un nombramiento para 2 años y medio.
• Comisión Europea (Bruselas): Un miembro por cada estado. Es el
principal órgano ejecutivo de la UE. Propone la legislación y
aplica políticas así como el presupuesto. También hace cumplir la
ley de la UE y la representa en el escenario internacional. Se
organiza mediante Direcciones Generales que se encargan de sectores
distintos de la política. Después de cada elección del Parlamento
Europeo, el Presidente de la Comisión es nombrado en una votación
mediante mayoría cualificada en el Consejo Europeo. Es aceptado o
rechazado por mayoría simple en el Parlamento.
• Parlamento Europeo (Bruselas): 736 eurodiputados elegidos cada
5 años. Se organizan en grupos políticos transnacionales. Es la
autoridad legislativa de la UE junto con el Consejo. Aprueba la
legislación de la UE y su presupuesto y supervisa el trabajo de las
demás instituciones. Tiene poder para aprobar o rechazar al
Presidente de la Comisión y al equipo de Comisarios. También tiene
derecho a presentar una moción de censura a la Comisión en
conjunto.
• Tribunal de Justicia Europea (Luxemburgo): Junto con los
tribunales nacionales, es la autoridad judicial. Asegura que la
legislación de la UE se interprete y se aplique uniformemente en
todos los E miembros. Lleva a cabo la revisión judicial de los
tratados, de la legislación secundaria y del resto de instrumentos
jurídicos. Se compone de un juez por cada E miembro. Recibe
asistencia de 8 abogados generales también nombrados por los
gobiernos de la UE. Jueces eligen al Presidente del Tribunal cada 3
años. Recibe asistencia del Tribunal de Primera Instancia.
• Banco Central Europeo: política monetaria, tipos de interés
para la moneda única: el euro.
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• Tribunal de Cuentas Europeo: Comprueba que los fondos han sido
correctamente recaudados y que se gastan legal y eficazmente.
• Comité de las Regiones: Representa a las regiones y a las
autoridades locales en el proceso de toma de decisiones y en el
diseño de políticas.
En la política de dentro de la UE, hay dos tipos de actores que
ejercen como intermediarios:
1. Partidos políticos: Reúnen a líderes con ideas políticas
parecidas para fomentar un programa político en particular, buscar
apoyo del público y conseguir cargos políticos para aplicarlo.
Tienen influencia en cada una de las instituciones de la UE. Los
Comisarios europeos también son políticos partidistas. Los miembros
del Parlamento Europeo (MPE) son elegidos cada 5 años en elecciones
“directas”. Se agrupan en “grupos políticos” transnacionales, lo
que fomenta la organización y la competición política en el proceso
legislativo.
2. Grupos de interés: son asociaciones voluntarias de ciudadanos
individuales que tienen el fin de favoreces o proteger los
intereses de sus miembros. Los grupos de interés nacionales se
acercan a las instituciones de la UE, y los grupos de interés con
similares preocupaciones unen sus fuerzas para presionar. También
aportan fondos a los partidos políticos. En cada área temática, los
cargos públicos y los representantes de grupos de interés forman
“redes de política” (policy networks).
La arquitectura política e institucional es estable. Los
Tratados de interés son:
• Tratado de Roma: El objetivo era ser un tratado supranacional.
Tras el compromiso de Luxemburgo en 1988 entre jefes de gobierno,
las políticas que estaban contenidas se aprobaron por acuerdo
unánime entre los jefes de gobierno y no de manera
supranacional.
• Acta Única Europea: introdujo innovaciones en el lado
institucional: delegación de nuevos poderes a la Comisión para
concluir el mercado único; el uso de la mayoría cualificada en el
Consejo; y nuevos poderes legislativos para el Parlamento.
• Tratado de Maastricht: Introduce nuevas competencias de
política que incluyeron un plan para la Unión Económica y Monetaria
y nuevos marcos de referencia para las políticas de Justicia y
Asuntos de Interior. Estas normas institucionales eran
predominantemente intergubernamentales. Introduce el proceso de
codecisión ampliando los poderes del Parlamento.
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• Tratado de Ámsterdam: Reforma institucional. Sus objetivos
eran ampliar la toma de decisiones supranacionales a la “área de
libertad, seguridad y justicia”. También reformar y ampliar el
procedimiento de codecisión.
• Tratado de Niza: EL objetivo era reformar las instituciones de
cara a la llegada de 12 nuevos estados de Europa Central, Oriental
y Meridional. Los cambios fueron relativamente modestos y fueron
sobre el funcionamiento de las mayorías cualificadas del Consejo.
Añadió la política de defensa como una competencia de la UE. La
toma de decisiones siguió siendo intergubernamental.
• Tratado de Lisboa: En el aspecto institucional, simplificó el
sistema de codecisiones en el Consejo, introdujo un nuevo
Presidente permanente para el Consejo y creó un nuevo cargo de Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad. Hizo del procedimiento de codecisión el “procedimiento
legislativo ordinario”. Tenía por objetivo mejorar la eficacia de
las instituciones en lugar de cambiar el equilibrio de poder. En el
aspecto de políticas, incorporó la Carta de Derechos Fundamentales
en el Tratado de la UE. Amplió la toma de decisiones
supranacionales a la esfera de políticas de interior. En el caso de
la política exterior, estableció un servicio diplomático europeo:
el Servicio Europeo de Acción Exterior.
En cada ocasión de intento de reforma de los tratados, había
expectativas de que el nuevo acuerdo fuera un paso hacia una mayor
integración europea. Sin embargo, cada nuevo tratado ha acabado
siendo menos ambicioso que el anterior. El motivo es que la UE se
ha acercado a un equilibrio constitucional. La arquitectura básica
posee una cierta lógica. El nivel de la UE crea y regula un mercado
único a escala continental, pero el gasto y los impuestos siguen
estando a nivel estatal. Los gobiernos de la UE coordinan un
abanico de políticas que afectan a la libre circulación de bienes,
servicios, capitales y mano de obra; y también sus intereses
colectivos como un ente político organizado a escala continental.
En las áreas de política incorporadas posteriormente, los
mecanismos intergubernamentales aseguran la protección de los
intereses nacionales y coordinan políticas internas económicas y de
seguridad. A medida que se han unido nuevos estados miembros, ha
sido más difícil alcanzar acuerdos por unanimidad. Ningún estado
desea cambiar el equilibrio básico de poder.
¿Qué es la UE? Un sistema político pero no un Estado
La UE ha recibido la delegación de poderes independientes. Sin
embargo, los gobiernos de los estados miembros siguen siendo los
signatarios soberanos de los Tratados, el presupuesto sigue siendo
pequeño. La UE se basa en el cumplimiento
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voluntario para asegurar la aplicación de las leyes de la UE, y
los E miembros siguen siendo soberanos en muchas áreas de la
política.
Almond y Easton definieron un sistema político como poseedor de
4 características:
• Instituciones estables y claramente definidas para la toma de
decisiones colectivas y un conjunto de normas que rigen las
relaciones.
• Ciudadanos que desean realizar sus deseos políticos a través
del sistema político, directamente o mediante organizaciones
intermedias.
• Las decisiones colectivas tienen una repercusión en la
distribución de los recursos y la asignación de valores.
• Hay una interacción entre resultados políticos, nuevas
demandas y nuevas decisiones.
La UE posee estas 4 características pero el grado de estabilidad
y complejidad institucionales es mayor que en cualquier otro
régimen internacional. Las instituciones han asumido facultades y
poderes de tipo gubernamental, hay grupos que presentan demandas al
sistema. Los grupos con una posición más poderosa e
institucionalizada son los gobiernos de los E miembros. Sin
embargo, éstos no tienen un monopolio sobre las demandas políticas.
Éstas surgen de un complejo entramado de grupos públicos y
privados, en competencia entre sí para proteger sus intereses. Las
decisiones de la UE tienen una gran importancia: políticas que
abarcan un amplio espectro de áreas; 150 textos legislativos que
pasan por las instituciones anualmente; los actos de la UE de rango
primario y secundario forman parte de la legislación nacional y la
ley supranacional tiene primacía; el presupuesto es pequeño: 5% del
PIB; las políticas reguladora y monetaria distribuyen el poder y
los recursos.
La verdadera esencia de la política de la UE reside en las
interacciones dentro de las instituciones de la UE y entre ellas,
entre los gobiernos nacionales y Bruselas, dentro de los distintos
departamentos y ministerios en los gobiernos nacionales, en
reuniones bilaterales; y entre intereses probados y cargos
gubernamentales. Estas se llevan a cabo en multitud de escenarios y
lugares.
Resulta interesante que la UE no tiene el “monopolio sobre el
uso legítimo de la fuerza”. El poder coercitivo reside en los
gobiernos nacionales. Según muchos teóricos sociales el estado es
el producto de una estructura particular de relaciones políticas,
económicas y sociales. El sistema político de la UE está
descentralizado, se basa en el compromiso voluntario de los E
miembros y descansa en organizaciones subalternas para administrar
la coerción.
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19
Dos teorías sobre la política de la UE
Hay 2 marcos teóricos para entender la política de la UE:
• Intergubernamentalismo: la política de la UE está dominada por
los gobiernos de los E miembros, y por los gobiernos de los
“grandes E miembros”. Los gobiernos tienen claras sus preferencias
en cada una de las principales áreas de la política de la UE. En la
versión “liberal” de este enfoque, las preferencias de los E
miembros pueden variar según las áreas de la política y según los
momentos en el tiempo. Los gobiernos disponen de recursos
considerables gracias a sus burocracias internas y, poseen buena
información sobre las posiciones de los demás actores.
Postulados:
• Delegación: Los E miembros son cuidadosos acerca de los que
delegan las instituciones supranacionales: Comisión, Parlamento
Europeo y TJE. La delegación acurre con el fin de favorecer a los
intereses colectivos. Las instituciones supranacionales son
“agentes” de los gobiernos de la UE.
• Los E miembros salen ganando del proceso de integración
europea y de la política de la UE. Los equilibrios de poder entre E
miembros son simétricos. Si un E miembro espera perder a
consecuencia de una decisión política, intentaría bloquear esa
decisión o demandar una compensación.
• Política supranacional: los gobiernos de los E miembros no
consiguen que todo salga como ellos quieren en la UE. 3 razones
porque los gobiernos no son completamente poderosos:
1. Argumentos neo-funcionalistas: las instituciones
internacionales no son simples ”agentes” pasivos sino que tienen
sus propios intereses y preferencias. Los grupos de interés
privados eluden a los gobiernos nacionales y acuden directamente a
Bruselas para proporcionar información y apoyo.
2. Elección racional: “las instituciones importan”. Las normas
que rigen la toma de decisiones dan forma a los resultados
políticos, de modo que los gobiernos no pueden predecirlos
fácilmente.
3. Las posiciones de los actores y la naturaleza del espacio de
negociación pueden variar para cada uno de los temas.
Una proposición empírica clave es que como consecuencia de los
intereses y poderes autónomos de la Comisión, del Parlamento y del
TJE, los resultados de la política pueden ser distintos de lo que
pretendían los gobiernos al principio. Predice que una serie de
factores producen “consecuencias no intencionadas” debido a la
delegación de poderes o a las nuevas políticas.
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Una segunda proposición es que la UE tiene un déficit
democrático. Esto resulta del hecho de que, como los gobiernos han
delegado poderes, la elaboración de políticas se ha aislado de la
opinión pública nacional y de los parlamentos nacionales.
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Título: Regulacion del mercado único
Autor: Hix, y Hoyland
Año:
Teorías sobre regulación
Las políticas económicas tienen dos efectos posibles:
redistribución y eficiencia. El objetivo tradicional de las
políticas reguladoras es producir resultados que van acorde al
“interés público”. En la teoría económica neoclásica, los mercados
libres son Pareto-eficientes pero en el mundo real existen fallos
de mercado y se puede usar la regulación para corregirlos:
• Normas técnicas y normas de protección del consumidor:
permiten que el consumidor adquiera información.
• Normas de sanidad y seguridad y normas medioambientales:
reducen los efectos adversos en las personas que no participan.
• Políticas de la competencia: evitan que surjan mercados
monopolistas y prácticas contrarias a la competencia.
• Regulación industrial: garantiza que los monopolios naturales
funcionen de acuerdo a las prácticas de mercado.
Las políticas económicas llevadas a cabo por instituciones
tradicionales democráticas suelen ser redistributivas. Los
Parlamentos están controlados por partidos políticos que intentan
ir en beneficio de quienes les apoyan. El gobierno intentará llevar
a cabo políticas que redistribuyan recursos desde la minoría
perdedora hacia la mayoría ganadora.
Esta justificación tradicional de la regulación para el “interés
público” es esencialmente normativa y las políticas públicas
también se pueden analizar utilizando teorías positivistas. Un
enfoque positivista:
1. “Teoría económica de la regulación” (Stigler). Los intereses
privados demandan la regulación y los políticos la ofertan. En el
lado de la demanda, según la teoría de Olson de la organización de
los grupos de interés, determinados grupos de interés son más
capaces de generar una movilización que influya en los reguladores
que otros. Una empresa monopolista estará dispuesta a ofrecer más
esfuerzos de presión y lobby. En el lado de la oferta, según la
teoría de Down de la política electoral, se supone que los
políticos buscan su reelección. Los reguladores imponen costes a
ciertos votantes y
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prestaciones a otros. Los grupos que son objeto de una
regulación tienen más recursos para financiar las campañas de los
políticos. El votante medio suele ser “racionalmente ignorante”
acerca de propuestas concretas de políticas reguladoras y los
políticos tienen un incentivo para ofrecer políticas a los votantes
que tienen más en juego: los productores.
Desde la perspectiva normativa, el fin de las políticas
reguladoras es corregir fallos de mercado, por tanto, estas
políticas deben ser llevadas a cabo por instituciones “no
mayoritarias” e independientes. En la teoría positivista, es menos
probable que las instituciones democráticas mayoritarias sean
“capturadas”. En la práctica, la regulación siempre proporciona
algunos beneficios a los consumidores y a otros intereses difusos.
A medida que aumentan las pérdidas de los consumidores, se
incrementa el incentivo para que se movilicen e impidan la
captura.
Las normas se diseñan en un entorno institucional complejo, en
el que participan diversos actores que compiten entre sí en
múltiples niveles de gobierno. En la UE, la regulación se puede
generar a nivel nacional y a nivel europeo. Resulta más caro
organizarse en un nivel más alto, y será más difícil que los
intereses difusos se movilicen contra los productores. Las normas
institucionales pueden limitar la discrecionalidad de los
organismos reguladores. No obstante, si un organismo regulador está
bajo control estricto de una mayoría legislativa, nos encontramos
que esta mayoría usa la regulación para redistribuir beneficios a
una determinada mayoría electoral, en lugar de a la sociedad en
conjunto.
Desregulación: integración del mercado y liberalización
Programa de mercado único
En el Consejo de Milán de 1985, se aprobó el Acta Única Europea
y el libro blanco Completing the Internal Market. Se fijó como
fecha límite 1992 para aplicar las propuestas de la Comisión e
introdujo mecanismos institucionales como la mayoría cualificada en
el Consejo y el proceso de cooperación con el Parlamento. El libro
blanco incluye 300 textos legislativos para completar el mercado
único.
1. Barreras físicas: Levantaron los controles sobre el
movimiento de bienes y personas. A finales de 1991, se decidió
abolir las formalidades aduaneras y se publicó el Código Aduanero
Comunitario. Las barreras se abolieron a finales de 1992. Se
progresaba menos en las barreras referentes al movimiento de
personas. Firmaron el Acuerdo de Schengen para eliminar controles
fronterizos pero se abstuvieron de firmar Reino Unido, Irlanda y
Dinamarca.
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2. “Barreras técnicas”: Normas comunes para los productores:
cualquier producto que cumpliera las normas de un E miembro se
podía vender legalmente en otro. Esto se basa en el principio de
“reconocimiento mutuo” y establecerlo como principio básico en el
mercado único. Se han desarrollado normas europeas voluntarias y se
ha introducido el “distintivo CE” para los productos que cumplen
las normas. En lo respectivo a las adquisiciones públicas, se
impide que las empresas nacionales reciban un trato de favor. En
cuanto al libre movimiento de personas que no eran trabajadores y
que no tenían la nacionalidad se permitió el acceso a subsidios y
prestaciones sociales estatales. En lo que respecta a los
servicios, se pretendía liberalizar los servicios financieros y el
transporte aéreo, marítimo o por carretera, también
telecomunicaciones y televisión. Respecto a los movimientos de
capitales, se abolieron controles sobre la libre circulación.
Finalmente, en lo concerniente al derecho de sociedades, se
armonizaron diversas normas y se llegó a un acuerdo sobre normas
comunes de protección de la propiedad intelectual.
3. Barreras fiscales: Se propuso la armonización del IVA y los
impuestos especiales y se abrió un nuevo marco para armonizar en
1992. Incluía un IVA mínimo del 15% y la abolición de los tipos de
lujo. En el caso de comercio transfronterizo, el IVA se pagaría en
el país de destino. Se llegó a un acuerdo sobre una estructura
armonizada para los impuestos especiales, con la eliminación de las
restricciones en las compras transfronterizas. En marzo de 1992, la
Comisión creó el Grupo de Alto Nivel sobre el Funcionamiento del
Mercado Interior. El informe Sutherland proponía más consultas con
los actores afectados, un mayor acceso a la toma de decisiones y
una mayor cooperación entre Comisión y administraciones nacionales.
Se redactó un plan de acción para el mercado único aprobado en
1997. Prometía realizar progresos en cuanto a la simplificación de
los textos legislativos y un esfuerzo coordinado para asegurar que
la legislación existente se cumpliera.
En 1997, la Comisión lanzó un “cuadro de indicadores del mercado
único” en el que se registraban los esfuerzos de cada E miembro y
la frecuencia con la que infringían el mercado único. La cantidad
media de textos legislativos que no se habían transpuesto a la
legislación nacional descendió. El número de trámites por
incumplimiento disminuyó hasta 2009 pese a la adhesión de 12 nuevos
E miembros. Hay una considerable diversidad en el ritmo de
aplicación de los distintos E miembros. El buen expediente de los
nuevos E miembros se debe a sus esfuerzos por aplicar la
legislación de la UE antes de unirse a ella.
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Políticas de competencia
La Comisión está dotada de una serie de instrumentos de política
para evitar que las prácticas contrarias a la competencia
distorsionen el libre comercio y competencia:
1. Regulación antitrust: Artículos 101-106 del tratado. Prohíben
acuerdos entre empresas susceptibles de restringir la competencia y
garantiza que las empresas de propiedad pública cumplan las
normas.
2. Regulación de ayudas estatales: Art. 107-117. Prohíben los
subsidios a la industria si amenazan a la competencia y al comercio
a menos que fomenten los intereses de la UE en conjunto.
3. Control de fusiones: 1989 se aprobó el Reglamento sobre
Fusiones. Se reformó en 2004 otorgando más importancia a los
reguladores nacionales.
La política de competencia se basa en el modelo estadounidense
de regulación contra monopolios. También aborda las prácticas
contrarias a la competencia por parte de empresas de propiedad
gubernamental. La Dirección General de Competencia de la Comisión
Europea se ve limitada por la falta de poder político de la
Comisión frente a determinados E miembros. Hasta mediados de 1980,
los Comisarios estaban a favor de fomentar “campeones europeos”. La
situación de la Comisión se debe al compromiso político de los
aspectos liberalizadores del programa de mercado único. La cartera
de la política de competencia se ha transformado en uno de los
puestos más poderosos de la Comisión.
1989: reglamento sobre fusiones. Se creó un “punto único de
control” para las fusiones transfronterizas en la UE. Se concedió
poder a la Comisión para evaluar y vetar fusiones entre empresas a
través de un procedimiento y un calendario establecido. Este
procedimiento, junto con el Grupo Especial de Trabajo para Fusiones
(GETF), funcionaba bien. Pese a ello se necesitaba una reforma.
Esto se debe a lo siguiente:
• Creciente número de fusiones transfronterizas. El trabajo del
GETF aumentó espectacularmente.
• Empresas que recibían dictámenes negativos criticaban a la
Comisión. Consideraban que los procedimientos eran poco
transparentes y también la acusaban de no aportar suficiente
justificación económica. Además los mecanismos para apelar al TJE
eran anacrónicos.
• E miembros más pequeños argumentaban que la concentración de
mercados debía recibir un tratamiento distinto.
• No había una clara separación de poderes cuando se aplicaban
los controles de la UE sobre fusiones ya que el GEFT actuaba como
“policía, juez y jurado”.
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• Relevancia política de las decisiones de la Comisión fue
aumentando a medida que crecía el impacto extra-territorial.
Como resultado de estas presiones, hubo 3 acontecimientos
principales:
1. Reforma de la política de cárteles (2002): la autorización
centralizada ex ante se sustituyó por un sistema de control
descentralizado ex post. Se basa en la valoración de las relaciones
entre empresas. Las autoridades nacionales para la competencia y
los tribunales nacionales recibieron la prerrogativa de conceder
exenciones a la prohibición general de establecer cárteles, deben
informar a la Comisión.
2. Reforma de la regulación de las fusiones (2004): tenía por
objeto reforzar el principio de la “ventanilla única”. Se introdujo
más flexibilidad en los plazos temporales para que las empresas
pudieran responder; también un nuevo código de conducta para el
GEFT para aumentar la transparencia. Se concretaron los criterios
según los cuales se aprobaba o rechazaba una propuesta de fusión.
No se introdujo la revisión judicial a priori ni una clara división
de poderes entre los políticos y los reguladores antitrust.
3. Directiva sobre ofertas públicas de adquisición (2004):
Medidas neutralizadoras para fortalecer los derechos de los
accionistas minoritarios. Se hizo que las adquisiciones fueran más
costosas introduciendo requisitos mínimos en las ofertas y derechos
privilegiados para los accionistas existentes. Se introdujeron las
“píldoras de veneno” que permiten comprar o vender acciones
adicionales en caso de una oferta pública de adquisición hostil.
Incluye una “norma para avanzar” para aumentar las posibilidades de
éxito de ofertas públicas. Se dejó en manos de los gobiernos el
derecho a decidir si se aplican las normas de neutralización o las
de avance.
Integración de servicios
Pese al marco desregulador, amplios segmentos de las economías
de los estados seguían extremadamente regulados, especialmente en
servicios. La desregulación de los servicios ha seguido varias
estrategias. Los servicios financieros se han desregulado con el
“proceso Lamfalussy” que implica la participación de la mayoría de
los accionistas para diseñar y aplicar las directivas. Los
servicios no financieros se han desregulado según el marco
legislativo habitual.
Se estableció en el 2000 un “comité de sabios” presidido por
Lamfalussy que propuso una lista de medidas legislativas y
reguladoras y un nuevo procedimiento para aprobarlas y regular los
mercados financieros:
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1. Se aprueba una directiva mediante el procedimiento ordinario
estableciendo los “principios-marco”.
2. El Comité Europeo del Mercado de Valores completa los
detalles legislativos y se mantiene informado al Parlamento.
3. El Comité de Responsables Europeos de Reglamentación de
Mercados de Valores de encarga de la aplicación y supervisión.
4. La Comisión aplica las normas reguladoras, emitiendo
advertencias.
Al principio, el Parlamento estaba preocupado por la falta de
transparencia y control en el nuevo procedimiento. Cuando se
remitiera cualquier texto legislativo nuevo para ser aprobado
políticamente, el Parlamento recibiría el mismo trato que el
Consejo. Ambos participan en la redacción de amplias directrices
políticas. Los expertos representan los puntos de vista de sus
gobiernos e industrias. El procedimiento refuerza los E miembros
fortaleciendo el papel de la Comisión y de los comités de
expertos.
El procedimiento LAmfalussy ha acelerado el ritmo de
liberalización de los servicios financieros. La DG de Mercado
Interior estableció un marcador de resultados que mostraba los
progresos alcanzados en la aplicación de las directivas. A finales
de 2008 incluía 9 directivas: 4 sobre abuso del mercado y su
aplicación; una sobre folletos informativos de operaciones de
valores; 2 sobre mercados de instrumentos financieros y aplicación;
y 2 sobre transparencia y su aplicación.
El nuevo esfuerzo hacia un mercado único para los servicios no
financieros se llevó a cabo en el marco legislativo habitual.
Resultó más difícil lograr la liberalización del movimiento de
servicios. Esto se explica por el miedo de algunos E miembros y
grupos sociales ya que la desregulación podía acabar en “dumping
social” ya que los proveedores de servicios con bajos niveles de
protección de los trabajadores podían ofrecer precios más bajos
comparados con los proveedores procedentes de estados con altos
niveles de protección y costes laborales más altos. La directiva
original se basaba en tres pilares:
• Libertad de establecimiento: cualquier persona autorizada a
suministrar un servicio en un E miembro debe recibir permiso en
otro estado.
• Principio de “país de origen”: Las normas del país de origen
del que suministra el servicio son las que rigen el suministro.
• Asistencia mutua por parte de los E miembros: Armonización de
las normas de protección del consumidor.
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Método abierto de coordinación
La “Agenda de Lisboa” (2000) promulgó la aplicación de un
programa de reformas ambicioso para que la UE fuera “la economía
basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo”. 3
medios:
• Mejores políticas para la sociedad de la información. También
inversiones en la “economía del conocimiento” y profundizar en el
mercado interior del sector servicios.
• Modernizar el modelo social europeo mediante reformas
estructurales en los estados de bienestar y mercados de trabajo.
Lucha contra la exclusión social e inversión en educación.
• Políticas macroeconómicas para asegurar un crecimiento
sostenible. Reformas estructurales de las economías nacionales.
La vaguedad de estos objetivos reflejaba un compromiso político.
Había opiniones muy enfrentadas sobre cómo habían de lograrse los
cambios estructurales en la economía, ya que las reformas tocarían
fibras muy sensibles. Sería difícil llegar a un acuerdo sobre un
paquete de textos legislativos coherentes mediante procedimientos
legislativos normales.
Los gobiernos y la Comisión decidieron eludir el método normal
de legislación de la UE y probar un nuevo método de coordinar las
políticas: el método abierto de coordinación. Consiste en ponerse
de acuerdo sobre un conjunto de objetivos que los gobiernos de la
UE habían prometido sin recurrir a los instrumentos legales.
Incluye “señalar y avergonzar”. Los gobiernos supervisan los
progresos de los demás y se felicitan o amonestan públicamente.
Frente a la oposición de los votantes y los intereses organizados y
contrarios a las reformas, los gobiernos se han mostrado reacios a
cumplir con sus compromisos. La ausencia de mecanismos para hacer
que se cumplan los objetivos ha contribuido muy poco.
Volver a regular: normas comunes
Políticas para complementar el programa de mercado único. Sirven
para volver a regular que no para desregular: se sustituyen las
normas nacionales separadas con nuevas normas comunes en la UE.
Éstas políticas significan que se escogen valores que algunos
ciudadanos prefieren, mientras que otros no. Las políticas
medioambientales y sociales de la UE conducen a una “reasignación
de valores”: se fomentan los valores de unos ciudadanos a expensas
de otros.
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Política medioambiental
1972 se acordó lanzar una serie de programas de acción
medioambiental. Se aprobó el 6º programa de acción en materia de
medio ambiente en 2002. Resalta 4 áreas: cambio climático,
naturaleza y biodiversidad, medio ambiente y salud, y la gestión de
los recursos naturales y los residuos. Con el Acta Única Europea,
el medio ambiente se convirtió en una competencia completa de la
UE. Esto quedó ampliado en el Tratado de Maastricht. Se estableció
el principio del desarrollo sostenible como objetivo central de la
UE. El tratado requiere que la UE desarrolle una política
medioambiental común para lograr un “alto nivel de protección”,
basándose en el principio de “quien contamina paga”.
Principales medidas medioambientales de la UE:
• Contaminación del aire y ruidos: Desde 1970, la UE ha aprobado
directivas cada vez más estrictas. La Comisión ha propuesto medidas
para eliminar los clorofluorocarbonos e introducir un impuesto
energético sobre las emisiones de dióxido de carbono. Normas de la
UE sobre la contaminación por ruidos. Se brindó apoyo al “Acuerdo
de Copenhague” (2009) como un primer paso enfocado a proseguir la
labor del Tratado de Tokyo (1997).
• Eliminación de los residuos: Desde 1975, directivas sobre la
eliminación de residuos tóxicos y nocivos, su transporte y
eliminación.
• Contaminación del agua: Desde 1976, directivas sobre normas
comunes para las aguas de superfícies y subterráneas, los vertidos
de productos químicos y un inventario de sustancias químicas.
• Productos químicos: 1977, directivas que regulan el uso,
almacenamiento, manipulación, empaquetado y envasado, y etiquetado
de productos químicos peligrosos.
• Protección de la naturaleza y biodiversidad: 1982-1992,
directivas sobre la Convención sobre el Comercio Internacional de
Especies Amenazadas sobre la conservación de las aves silvestres,
protección de los hábitats y experimentos sobre animales.
• Evaluación del impacto ambiental: 1985, directiva sobre
evaluaciones del impacto ambiental en todos los proyectos públicos
y privados. Consulta al público.
• Etiquetado ecológico y auditorías ecológicas: 1992, normas
para conceder una etiqueta ecológica a los productos no dañinos.
1993, programa voluntario de auditorías medioambientales.
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• Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA): 1994. Recoge datos y
proporciona información para la elaboración de nuevos textos
legislativos y desarrolla técnicas de pronóstico y previsión.
• Riesgos naturales y tecnológicos: Programa de acción en
materia de protección civil en 1998. Convención sobre efectos
transfronterizos de los accidentes indutriales, protección contra
la radiación y gestión de los residuos radioactivos; también, sobre
organismos genéticamente modificados.
Además de los reglamentos medioambientales a nivel de la UE, se
incluye un programa de gasto (LIFE), tratados internacionales y
cooperación con terceros países, así como incentivos para actores
públicos y privados.
Los textos legislativos medioambientales se suelen aprobar
rápidamente pero los E miembros aplican la legislación
medioambiental con una eficacia variable. Börzel sostiene que esa
eficacia depende de la estructura y el poder que ejercen los
intereses industriales. Desde un punto de vista normativo, el
motivo de que se actúe de manera tan fácil es que las regulaciones
medioambientales abordan fallos de mercado que surgen de la
integración en el mercado único.
• La contaminación ambiental es un efecto colateral no deseado
que afecta a mucha gente que no participa en las transacciones.
• Sin normas los consumidores carecen de información y no saben
si los productos dañan el medioambiente.
Por ello, las normas medioambientales se aplican a todas las
etapas del proceso económico y se fijan a nivel nacional y a nivel
europeo. Éstas se basan en las normas de los E miembros más
adelantados. En muchos casos, las normas menos avanzadas hubieran
sido suficientes. La política medioambiental se rige por el deseo
de evitar distorsiones de la competencia en el mercado único. Ésta
provoca batallas entre la industria y los ecologistas, puesto que
generan ganadores y perdedores.
Política social
El Tratado de Roma estableció una política social mediante:
• el objetivo de fomentar “el progreso social y un alto nivel de
empleo”;
• mayor cooperación para mejorar las condiciones de vida y de
trabajo;
• igualdad salarial para hombres y mujeres;
• libre circulación de trabajadores.
Se lograron pocos progresos entre 1960 y 1970. Se recibieron
nuevos impulsos en lso años 1980. Mitterand y Delors abogaron por
una “dimensión social” de la integración europea. El Acta Única
Europea dispuso la armonización de las normas
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de salud y seguridad en el trabajo. En 1989, se firmó la Carta
Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los
Trabajdores de la Comisión, con 47 medidas para establecer el
mercado único. Éstas se convirtieron en propuestas legislativas en
el Programa de Acción Social. En el Tratado de Maastricht en 1992,
se propuso que se incorporaran los objetivos de la Carta Social en
el Tratado. El Protocolo Social de Maastricht fortaleció el diálodo
social entre empresas y trabajadores. Se establecía la
obligatoriedad de que la Comisión consultara a los “interlocutores
sociales” antes de iniciar textos legislativos. Se autorizó a los
interlocutores sociales que iniciaran sus propios acuerdos que
podían ser aplicados en los E miembros o transformarse en textos
legislativos. En 1997, se firmó el Tratado de Ámsterdam que incluía
disposiciones para la cooperación contra el desempleo.
• Libre movimiento de los trabajadores: Derecho de residencia se
ha ampliado, pero ha habido problemas en el movimiento de personas,
especialmente con los nacionales de terceros países
• Salud y seguridad en el trabajo: Marco general de salud y
seguridad, establece normas especializadas para industrias
determinadas y protección para los trabajadores a tiempo
parcial.
• Condiciones de trabajo y derechos de los trabajadores:
Protección de las mujeres embarazadas en el trabajo, horarios,
permiso de paternidad/maternidad, igualdad de derechos para
trabajadores eventuales, trabajo a tiempo fijo y la protección de
los trabajadores en caso de insolvencia de su empresa.
• Consultas con los trabajadores: En 1994 se aprobaron consejos
de trabajadores. En 2002 se estableció un marco general para
informar y consultar.
• Igualdad entre hombres y mujeres: Pocos textos legislativos,
el principal rige la igualdad salarial y de trato en el lugar de
trabajo. Se ha trasladado la carga del empleado al empleador.
• Anti-discriminación: “Cláusula general de no discriminación”.
Directiva en el 2000 sobre la igualdad de trato sin importar el
origen racial. Más tarde se incluyó la no discriminación por razón
de religión, discapacidad, edad u orientación sexual.
• Empleo: Plan de acción que sirve de fondo para que la Comisión
y el Consejo emitan una serie de recomendaciones no vinculantes en
forma de informe conjunto sobre el empleo. Se establecieron los
Servicios Europeos de Empleo.
Los poderes redistributivos que constituyen un núcleo (del
Estado de Bienestar) siguen en manos de las administraciones
nacionales. La política social de la UE es una política de
regulación social, que aborda los fallos del mercado en lugar de
redistribuir. Las áreas más desarrolladas son:
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31
1. Seguridad social para trabajadores emigrantes: aumenta la
eficiencia del mercado como parte del objetivo general del mercado
único.
2. Normas de seguridad y salud: reducen los costes de
información y disminuyen los efectos nocivos de los procesos
productivos.
Costes y beneficios son difusos. En el caso de las condiciones
de trabajo, se han acordado algunas normas que no están alineadas
con las normas que están en vigor en los E miembros más avanzados.
Se establecen requisitos mínimos y existe un alto grado de
flexibilidad sobre la manera en la que se aplican. La UE carece de
poder para obligar a los E miembros a aprobar políticas comunes
sobre el mercado de trabajo.
Explicaciones sobre las políticas reguladoras de la UE
Se han aprobado más políticas reguladoras que para una nueva
regulación; se han aprobado más normas sobre productos que sobre
procesos; se han aprobado más textos legislativos sobre no
discriminación qu sobre condiciones de trabajo. Dos respuestas a
estas preguntas:
Preferencias nacionales y negociación sobre políticas
reguladoras de la UE
La creación del mercado único fue resultado de un compromiso
ideológico surgido a mediados de 1980. Thatcher consideraba este
mercado como un medio para exportar el modelo desregulador
británico a Europa. El fracaso del “socialismo en un país” hizo que
el gobierno francés lo considerara una manera de desarrollar la
competitividad y la capacidad industrial de Europa. Para los
gobiernos socialdemócratas, la liberalización del comercio interior
y la desregulación de los mercados nacionales eran males necesarios
para alcanzar ventajas a largo plazo. Una vez alcanzado el consenso
sobre la eficiencia de Pareto, los beneficios de la acción
colectiva superaban los costes. Se llegó a un acuerdo para delegar
en la Comisión un plan para completar el mercado único.
Los gobiernos socialdemócratas abogaron a favor de políticas
medioambientales y sociales junto con programas desreguladores del
mercado único. Era más difícil ponerse de acuerdo sobre normas de
productos que sobre procesos. Los E miembros más ricos tienen
normas de productos y procesos más exigentes; y los E miembros más
pobres suelen tener normas de productos y procesos menos exigentes.
Ambos prefieren tener normas comunes sobre productos para obtener
ventajas del mercado único. La Comisión ha podido proponer con
éxito normas comparativamente exigentes para la protección de los
consumidores y normas
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32
medioambientales, puesto que es preferible tener estas normas
que no tener ninguna.
Esto no ocurrió con las normas aplicables a procesos. Los E más
ricos tienen normas exigentes sobre procesos y desearían
exportarlas a la UE en su conjunto; los E más pobres desearían
ofrecer costes laborales por unidad más baratos para atraer
inversiones. Los E más ricos se ven forzados a rebajar sus normas
para ser competitivos. Frente a la amenaza de este “ dumping
social”, no se ha alcanzado acuerdos sobre normas comunes. Los E
más pobres prefieren sus normas poco exigentes a unas normas
comunes más exigentes ya que ésto supondría el aumento de sus
costes de producción sin introducir ninguna mejora.
Política supranacional: intereses, espíritu emprendedor y
preferencias
Una explicación alternativa se centra en el papel de los actores
no estatales. La variedad en el desarrollo de las políticas
reguladoras son el resultado de tres conjuntos de factores:
• Distintos grados de influencia de los intereses empresariales
y públicos en el proceso político. Los intereses empresariales
están mejor organizados. Según la “lógica de la acción colectiva”,
los intereses empresariales, pueden cosechar beneficios concretos
del proceso, pueden conseguir más fácilmente los recursos
necesarios para presionar. Los intereses públicos pueden conseguir
beneficios difusos. Las teorías positivistas dicen que los
intereses empresariales tienen un incentivo especial para fomentar
políticas reguladoras al más alto nivel posible.
Los intereses empresariales se oponían menos a establecer normas
exigentes para los productos que para los procesos, las primeras
son emnos costosas. Las empresas de los E más ricos quieren rebajar
las normas sobre procesos para poder aumentar su competitividad. En
consecuencia, los intereses empresariales solo han aceptado normas
voluntarias sobre procesos.
• La Comisión no es un perfecto agente delegado por los E
miembros. Ésta tiene sus propios intereses y usa selectivamente sus
poderes delegados. Tiene incentivo para aumentar su poder. Una vez
delegado el poder, la Comisión tiene discrecionalidad sobre ellos.
La formulación de las cuestiones políticas determina cómo los
actores ordenan y actualizan sus preferencias. La Comisión puede
presentar nuevas iniciativas del modo más propicio para conseguir
apoyo. Es un “empresario de las políticas públicas”, selecciona
políticas en función de sus intereses, restringe las posibles
elecciones e involucra a otros actores para obligar a los
gobiernos.
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• Configuración de las preferencias políticas de los principales
acotres políticos determina qué tipo de cambios políticos son
posibles. Hubo un cambio sustancial a favor de más desregulación.
Las preferencias de los gobiernos no siempre son estables respecto
a las cuestiones reguladoras. Con el incremento de los poderes
legislativos del Parlamento, la política de él tiene su
importancia.
Conclusión: la mayoría gana, pero algunos pierden
El mercado único ha cambiado Europa. La produciión, distribución
y el intercambio de bienes, servicios y capital están regulados a
nivel europeo. Tiene a la vez características desreguladoras y de
re-regulación. La desregulación se rige por el principio de
reconocimiento mútuo y la política de competencia ha conducido a
una liberalización. Los E miembros no tienen libertad para usar
barreras comerciales ni ayudas estatales para proteger sus
industrias. Las e,presas pueden acceder a mercados más amplios y el
dinero de lo contribuyentes no se malgasta. La desregulación de los
mercados se ha correspondido con una neuva regulación de las normas
sobre productos.
La cominación desregulación/re-regulación tiene efectos
distributivos. Las políticas reguladoras imponen el coste a los
productores y protegen a los consumidores. Si bien se han mejorado
los derechos de los trabajadores, algunos empleados y sindicatos
han salido perdiendo. La política social no se ha desarrollado
tanto como la medioambiental. Los sindicatos de los 15 E más ricos
prefieren mantener sus normas sociales exigentes en lugar de unas
normas mínimas europeas. Los empleadores de los nuevos E miembros,
más pobres, temen que unas normas sociales comunes exigentes puedan
socavar su competitividad.
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Título: Política de Gasto
Autor: Hix, y Hoyland
Año:
La capacidad de la UE para distribuir los recursos mediante los
impuestos y el gasto público es limitada.
Teorías sobre gasto público y redistribución
Teoría del “federalismo fiscal”:
Según esta teoría, debido a que los niveles inferiores de la
administración tienen limitaciones en cuanto al diseño y la toma de
decisiones de las políticas públicas de carácter macroeconómico, el
gobierno central debería tener la responsabilidad básica de
garantizar la estabilidad macroeconómica. En cambio, las
administraciones locales deberían encargarse de proporcionar los
servicios públicos y redistribuir la renta dentro de su
jurisdicción.
Teorías positivas:
Según esta teoría, la toma de decisiones mayoritaria en una
democracia tiene por resultado la transferencia de recursos des de
la minoría hasta la mayoría. Los gobiernos llevan a cabo una
imposición progresiva y programas de bienestar para los pobres.
Como el votante medio en un sistema democrático es
considerablemente más pobre que un miembro de la élite rica en su
sistema no democrático, generalmente los sistemas democráticos
tienen impuestos más altos de gasto público que los entes no
democráticos. No obstante, como el votante decisivo a menudo está
en una posición económica más estable que una persona con ingresos
medios, los políticos tiraran por programas de gasto que beneficien
de manera desproporcionada a los grupos con altos ingresos en lugar
de beneficiar al ciudadano medio.
Además, cuando votan los paquetes presupuestarios, es más fácil
para los legisladores aumentar el tamaño del gasto público que
reducirlo. Si aumenta el presupuesto se pueden distribuir los
beneficios de tal manera que todos ganan al menos algo.
Sin embargo, se puede limitar la expansión presupuestaria
mediante mecanismos institucionales:
1. Una norma de equilibrio presupuestario impide que aumenten
los gastos sin aumentar simultáneamente los ingresos.
2. Si el presupuesto debe ser aprobado por unanimidad,
cualquiera de las personas que toman las decisiones podrá vetar una
propuesta de cambio que redistribuya los recursos retirándolos a
los que le apoyan. Como resultados
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vemos que todos los legisladores pueden exigir que las
contribuciones al presupuesto, aportadas por los que no les apoyan,
sean exactamente iguales a la compensación que estos reciban.
Teoría de Olson (1965)
Según la teoría de Olson, de la acción colectiva, los distintos
grupos de interés tienen incentivos distintos para organizarse con
el fin de asegurar que reciben prestaciones de la administración.
Por lo tanto, los programas de gasto público tienen tendencia a
beneficiar a minorías concentradas y grupos bien organizados.
En resumen:
ü El gasto público es una responsabilidad central de las
administraciones.
ü Quien sale ganando con las políticas de gasto dependerá:
Ø Los intereses de los que toman las decisiones políticas.
Ø Del poder de los intereses organizados.
Ø De las normas institucionales que rigen las decisiones
presupuestarias.
EL PRESSUPUESTO DE LA UNIÓN EUROPEA
El Tratado de Roma establecía al principio, un presupuesto
anual.
Des de 1988 la UE ha funcionado con perspectivas financieras
plurianualesI. Estos paquetes fijan los niveles generales de gasto
para cada categoría o partida presupuestaria principal.
Ingresos y gastos
En el lado de los ingresos, la UE se financia mediante cuatro
“recursos propios”:
1. Impuestos agrícolas: Conforme a la PAC, estas cantidades
gravan las importaciones de productos agrícolas procedentes de
países que no son miembros de la UE.
2. Aranceles aduaneros: Los derechos de aduanas y otros derechos
arancelarios comunes se recaudan sobre importaciones procedentes de
países que tampoco son miembros de la UE.
3. IVA: Se aplica un tipo armonizado en todos los estados
miembros, sin que se exceda del 1% del PIB de la UE.
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4. Recursos propios basados en el PIB: Se basan en el PIB de los
estados miembros y sirven para compensar la diferencia entre el
gasto previsto y la cantidad recaudada con los otros tres
recursos.
El equilibrio entre estas fuentes de ingresos ha cambiado entre
1980 y 2010. Las dos categorías principales de gasto son la PAC y
los fondos de cohesión.
El procedimiento presupuestario anual: el poder del dinero.
Una de las funciones tradicionales de los parlamentos es la de
controlar los fondos públicos, y el Parlamento Europeo adquirió un
limitado papel presupuestario.
Fases del procedimiento:
1. La Comisión propone un presupuesto anual.
2. El Consejo lo aprueba o lo enmienda, entonces esa propuesta
de presupuesto mediante una mayoría cualificada la envía al
Parlamento.
3. A menos que se enmienda por, una mayoría absoluta de los
eurodiputados.
4. Si el Parlamento no enmienda el presupuesto, una mayoría
cualificada en el Consejo debe aceptar todas las enmiendas del
Parlamento, y si ocurre lo contrario, se convoca un comité de
conciliación.
Política Agrícola Común: PAC
La PAC es la partida más grande en el gasto de la UE.
Funcionamiento y reforma de la PAC
El Tratado de Roma estableció la PAC como política central,
fijándole los siguientes objetivos:
a) Incrementar la productividad agrícola.
b) Garantizar así un nivel de vida equitativo a la población
agrícola.
c) Estabilizar los mercados.
d) Garantizar la seguridad de los abastecimientos.
e) Asegurar al consumidor suministros a precios razonables.
Tras largas negociaciones, en 1962 los gobiernos acordaron el
logro de estos objetivos mediante tres mecanismos:
1. Protección contra bajos precios interiores.
2. Protección contra bajos precios de las importaciones.,
3. Subsidios para conseguir precios bajos en las
exportaciones.
El resultado es un sistema de apoyo indirecto para los ingresos
de los agricultores que pagan los contribuyentes europeos mediante
el presupuesto de la UE, y que
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pagan también los consumidores europeos mediante recargos en los
precios de los productos agrícolas importados.
Problemas del apoyo de la PAC hacia los precios:
• Los precios garantizados alentaron un exceso de producción y
esta creció más deprisa que la demanda.
• Agricultura excesivamente intensiva.
• Los agricultores mejor establecidos recibieron la mayor parte
de los ingresos
Reformas de la PAC:
Ø (1992) Recortes en los precios en sectores como cereal y
vacuno, sistema de apoyo directo a los ingresos de los agricultores
para compensar esa reducción, programas de ayuda para fomentar el
desarrollo rural y una agricultura que no dañara el medioambiente
etc..
Ø (1999) Los recortes se extendieron a otros sectores, pasaron a
apoyar los ingresos de los agricultores, seguridad alimenticia
etc..
Ø (2003) Introducción del sistema de Régimen de Pago Único, Los
agricultores reciben pagos de la UE aunque no produzcan nada
siempre y cuando cumplan con los requisitos de la UE (medio
ambiente, seguridad alimenticia, bienestar animal y la seguridad en
el trabajo).
Ø (2008) Reforma cuyo fin era que los pagos se realizasen
basándose en tres principios:
a) Lograr que los agricultores respondieran a las señales del
mercado.
b) Asegurar que los agricultores recibiesen el nivel de apoyo
“correcto”
c) Proporcionar a los agricultores los medios para hacer frente
a los nuevos desafíos como el cambio climático, gestión del agua
etc..
A consecuencia de estas medidas, el libre mercado es quien fija
cada vez más los precios de los bienes agrícolas en la UE.
Cómo se hace la política agrícola: ¿se puede romper el triángulo
de hierro?
Triángulo de hierro
Compuesto por:
Ø Ministros de agricultura: A menudo forman parte de partidos
políticos que reciben apoyo de agricultura y/o representan a zonas
rurales.
Ø Funcionarios de agricultura de la Comisión
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Ø Intereses agrícolas a nivel europeo: Están protegidos por la
DAG de Agricultura y Desarrollo Rural en la Comisión. Los intereses
de los agricultores están bien representados s nivel nacional y
europeo.
Cada elemento de este triángulo tiene un interés especial de
defender los intereses de los demás. En cambio, hay pocos
incentivos para que los consumidores se movilicen con el fin de
intentar romper el triángulo de hierro.
No obstante, los cambios sociales, económicos y políticos en
Europa han reducido el poder de los intereses agrícolas. Además,
presiones externas han generado nuevos incentivos para reformar la
PAC.
Política de cohesión
Conforme al Tratado de Lisboa, uno de los objetivos centrales de
la UE es fomentar la cohesión económica y social, es decir, reducir
las desigualdades entre las diferentes regiones y los grupos
sociales de la UE. Para lograr este fin, se ha transferido una
proporción del presupuesto de la UE hacia las regiones más pobre y
menos desarrolladas.
Funcionamiento de la política.
4 fondos estructurales:
1. Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER).
2. Fondo Social Europeo (FSE).
3. Sección de Orientación del Fondo Europeo de Orientación y de
Garantía Agrícola (FEOGA).
4. Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP).
Cuatro principios clave para gestionar las políticas de cohesión
social y económica:
a) Complementariedad: Los recursos de la UE van directos a las
regiones o a las autoridades gestoras y no a las tesorerías
nacionales.
b) Asociación: Estrecha cooperación entre la Comisión, gobiernos
nacionales y autoridades regionales.
c) Programación: La financiación se entrega mediante programas
de desarrollo plurianual.
d) Concentración: Las medidas de asistencia de la UE se
concentran en una serie de objetivos prioritarios.
1999 simplificación de objetivos:
Ø Objetivo 1: Fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de
las regiones atrasadas.
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Ø Objetivo 2: Luchar contra el ajuste estructural en las
regiones con sectores industriales, de servicios o pesca que se
enfrentan a cambios importantes.
Ø Objetivo 3: Modernizar las infraestructuras de “recursos
humanos”, como a
1994: Creación del Fondo de Cohesión:
Estaba destinado a aumentar la capacidad de crecimiento de los
cuatro miembros más pobres: Grecia, Irlanda, Portugal y España. El
fondo apoya dos tipos de proyectos: protección medioambiental y
transporte y otras redes de infraestructuras.
Como resultado de las ampliaciones de 2004 y 2007, la mayor
parte del gasto regional se destina a los nuevos estados miembros,
( Estonia, República Checa y Hungía).
Repercusión: una política del lado de la oferta con inciertas
consecuencias de convergencia
La política de cohesión de la UE es una combinación de una
política redistributiva clásica junto a una política pública cuya
finalidad es mejorar la eficiencia del mercado único. Hay una
cantidad determinada de “federalismo fiscal”, donde se realizan
transferencias económicas entre unidades territoriales, mediante un
presupuesto central. Sin embargo, no solo los estados miembro
pobres se benefician de estas políticas. Más del 50% de los
ciudadanos de la UE viven en regiones cubiertas por estos
objetivos. Esta política es fundamentalmente una política regional,
donde se realizan transferencias a nivel subregional. Además, estos
objetivos se han diseñado con tal de que los mismos estados
miembros puedan decidir qué regiones tienen derecho a recibir esta
ayuda.
Las políticas de cohesión tienen más relación con la
estabilización a nivel macroeconómico por el lado de la oferta que
no con el apoyo a los ingresos del lado de la demanda.
Los recursos se gastan principalmente en proyectos de
infraestructura, como redes de transporte. Esto aumenta la oferta
eficiente de los factores productivos., mejorando la
competitividad. En definitiva, el objetivo de esta política es la
convergencia entre economías regionales y no tanto entre sus
ingresos regionales.
Cómo se hace la política de cohesión: Comisión, gobiernos y
regiones
Interacción triangular:
1. Consejo
2. Principales actores ejecutivos en la Comisión
3. Intereses privados
Estos no tiene intereses que se refuercen mutuamente.
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Los gobiernos en el Consejo son quienes deciden el volumen de
recursos disponibles en los fondos estructurales. Además, cuando se
aplican las medidas de cohesión, el 90% de los fondos se gastan las
iniciativas nacionales. No obstante, los estados miembros no tienen
el control total sobre estas políticas puesto que la Comisión ha
introducido los cuatro principios mencionados anteriormente
(complementariedad, asociación…)
Otras políticas internas
Las dos partidas de gasto más importantes son la investigación,
energía y transporte mientras que la mayor parte de los fondos
restantes se destinan a la sociedad de la información y los medios
de comunicación, educación y cultura.
Investigación
Este gasto empezó en los años 80 por la preocupación de la UE de
quedarse atrás en comparación al nivel tecnológico de los EEUU y
Japón. Se creó el programa ESPRIT que permitió a la Comisión
conseguir fondos para financiar un numero de programas
paralelos.
La cantidad total de recursos que se gastan en investigación se
deciden en negociaciones entre la Comisión, el Consejo y el
Parlamento Europeo.
Explicaciones sobre las políticas de gasto lo hace y,
especialmente de la UE:
Hay que plantearse tres preguntas sobre las políticas de gasto
de la UE:
1. ¿Por qué la UE grava con impuestos y gasta en la medida en
que lo hace y, especialmente, por qué es tan pequeño el presupuesto
de la UE?
2. ¿Por qué la mayor parte de los gastos se ubican en dos áreas
principales (agricultura y política de cohesión) y cómo se explica
el declive del gasto en agricultura y el aumento del gasto en
cohesión?
3. ¿Por qué determinadas personas, regiones y estados miembros
son ganadores netos, mientras que otros son perdedores netos?
El análisis académico se ha centrado en dos explicaciones
principales:con bloquear
a) Negociación Intergubernamental
b) Política Supranacional
Negociación intergubernamental: cálculos nacionales de
coste-beneficio
El formato del presupuesto de la UE es resultado de una serie de
negociaciones intergubernamentales entre los gobiernos. El
presupuesto de la UE es un resultado de equilibrio de un juego de
negociaciones entre los gobiernos, en que cada gobierno aporta del
presupuesto la cantidad exacta que cree que ganará o perderá como
consecuencia de las políticas de la UE que no implican gasto
(mercado único o unión monetaria).
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Cuando negocian sobre el presupuesto en los marcos en los marcos
financieros plurianuales, los gobiernos sospesan y calculan
cuidadosamente cuánto ganarán o perderán con las otras políticas de
la UE. Debido a que estos marcos financieros plurianuales exigen un
acuerdo unánime entre todos los gobiernos, cada estado tiene el
mismo poder negociad