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Coleccin de Economa RegionalBanco de la Repblica
Polticas para reducirlas desigualdadesregionales en Colombia
MANU EL FERNNDEZWEILDLER GUERRAADOLFO ME ISEL ( E D I T O R E S
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Polticas para reducirlas desigualdadesregionales en Colombia
Coleccin de Economa Regional
Banco de la Repblica
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Polticas para reducirlas desigualdades
regionales en Colombia
Manuel FernndezWeilder GuerraAdolfo Meisel(editores)
Coleccin de Economa Regional
Banco de la Repblica
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Primera Edicin
Banco de la Repblica
Octubre de 2007
ISBN:
Diseo de portada
Camila Cesarino
Diagramacin
Fredy Chaparro
Derechos reservados
Banco de la Republica
Preprensa
Impresin
Polticas para reducir las desigualdades regionales en Colombia
Manuel Fernandez, Weilder Guerra, Adolfo MeiselCartagena: Banco de
la Repblica, 2007.
xxx p. : il., mapas: 20 cm. (Coleccin de economa regional Banco
de la Repblica)
Incluye bibliografa-
1......
CEP-Banco de la Repblica-Biblioteca Luis-ngel Arango
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CONTENIDO
Prlogo
1. Cmo lograr que la Costa Caribe influya en la poltica
nacional? Alfonso Lpez Michelsen
2. Igualdad de oportunidades para todas las regiones Adolfo
Meisel Roca y Julio Romero P.
3. Desequilibrios regionales en la polticade descentralizacin en
Colombia
Jaime Bonet
4. Politicas para transformar el capital humanoen el Caribe
colombiano
Joaqun Viloria de la Hoz
5. Cultura, instituciones y desarrollo en el Caribe colombiano
Elementos para un debate abierto
Weildler Guerra, Jorge Luis Navarro, Nadia Albis Salas
6. Dinmica demogrfica y desarrollo regional en Colombia Gerson
Javier Prez V.
7. Agenda anticorrupcin en Colombia reformas,
logros y recomendaciones Jose R. Gamarra V.
8. Ciudades bien administradas Manuel Fernndez Ariza
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9. Pobreza rural y transferencia de tecnologaen la Costa
Caribe
Jose R. Gamarra Vergara
10.Turismo y desarrollo en el Caribe colombiano Mara M. Aguilera
Daz, Camila Bernal Mattos
y Paola Quintero Puentes
11. Ciudades portuarias del Caribe colombiano: Propuestas para
competir en una ecomiomia globalizada Joaqun Viloria de la Hoz
12. Tesis aventureras para un Pousse-Caf
Jaime Abello Banfi
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Prlogo
ENEL2007,TRESCENTROSDEINVESTIGACINDELCARIBECOLOMBIANOcumplie-ron
diez aos de fundados: el Observatorio del Caribe Colombiano,
Funde-
sarrollo y el Centro de Estudios Econmicos Regionales (CEER) del
Bancode la Repblica. Por esa razn en el 2006 estas instituciones se
asociaron paracelebrar haciendo y disearon una estrategia para que
a lo largo de un aose discutieran, por toda la Costa Caribe, los
principales problemas econmicosde la regin. El resultado fueron los
Talleres del Caribe colombiano, polticas parareducir las
desigualdades regionales en Colombia.
Los Talleres del Caribese realizaron en cada una de las ocho
capitales depar-tamentales de la regin durante el primer semestre
del 2007. Las conclusiones
de esos talleres departamentales se discutieron en el mes de
noviembre en ungran Tallerdel Caribecolombiano, de donde surgi una
propuesta para lograrun desarrollo econmico ms equilibrado
territorialmente y en el que se cie-rren las enormes disparidades
entre las zonas prsperas y las rezagadas. Esdecir, los Talleres del
Caribese organizaron con un nimo propositivo y con eldeseo de que
Colombia sea un pas de igualdad de oportunidades para todaslas
regiones.
Como un paso previo a los Talleres, se llev a cabo, el 3 y 4 de
agosto de2006, un Coloquio Acadmico donde los investigadores de las
tres institucionesorganizadoras presentaron documentos relacionados
con las desigualdadeseconmicas regionales en Colombia y la manera
de superarlas. Para enriquecerla discusin se invitaron reconocidos
acadmicos, como Alejandro Gaviria,Carlos Eduardo Vlez, Ana Mara
Ibez,Fabio Snchez, Manuel Ramrez, PilarEsguerra, Alfredo Sarmiento,
Olga Luca Acosta y Antanas Mockus.
Los documentos que all se discutieron se publican en este libro.
El lector
encontrar que hay una gran cobertura temtica. Una de los
trabajos analizael tema de la corrupcin, que es esencial para
entender tanto la calidad de las
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polticas pblicas como las limitaciones de la descentralizacin
fiscal. Ade-ms, se incluy un trabajo sobre la cultura e
instituciones, aspecto que resultacrucial para poder disear
polticas de desarrollo regional que sean efectivasy sostenibles en
el tiempo. Otros temas son igualmente importantes: turismo,
ciudades portuarias competitivas, ciudades bien administradas,
descentraliza-cin, demografa, el compromiso nacional (o la falta
del mismo) con undesa-rrollo equilibrado del territorio. Sin lugar
a dudas, en la discusin el aspectoms recurrente fue la necesidad de
aumentar la cantidad y calidad del capitalhumano costeo, pues en la
actualidad constituye el principal obstculo paraacelerar su
crecimiento econmico y construir una sociedad ms participativay ms
justa.
En la evaluacin que se hizo por parte de los organizadores del
coloquio
se estableci que uno de los temas que estuvo ausente de la
discusin fueel del desarrollo rural. Por esa razn, se decidi
realizar un trabajo sobre latransferencia de tecnologa al sector
agropecuario de la costa, que se incluyeen este libro.
Durante los dos almuerzos de trabajo del Coloquio los
participantes dis-frutaron de las reflexiones del ex-presidente
Alfonso Lpez Michelsen y de
Jaime Abello Banfi. El doctor Lpez se refiri al tema que los
organizadoresle solicitaron que tratara, Cmo lograr que la Costa
Caribe influya en la po-
ltica nacional? Sus reflexiones resultaron especialmente
relevantes pasadasunas pocas semanas del Coloquio, cuando estall
una crisis en la regin comoresultado de los supuestos nexos entre
paramilitares y polticos. Por su parte,el doctor Abello habl sobre
el Caribe y la felicidad, con gran humor y pro-fundidad. Ambos
textos se incluyen en esta recopilacin.
Los Talleres del Caribese disearon con la conviccin de que slo
la discusinserena, seria y con fundamento en la evidencia emprica
puede llevar a unaspolticas pblicas de buena calidad.Para lograr
que el pas valore,establezca ymantega polticas de desarrollo
econmico que reduzcan las desigualdadesregionales, se requiere un
gran consenso en torno a lo que hay que hacer.Esperamos que este
libro sea un aporte para el amplio debate regional que esnecesario
llevar a cabo para lograr esos consensos.
Manuel Fernandez
Weildler Guerra
Adolfo Meisel
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Cmo lograr que la Costa Caribe influya en la poltica
nacional?
Voy a expresar algunas opiniones que mantengo de vieja data
sobre lacosta, sobre lo que, desgraciadamente, me veo obligado a
calificar como ladecadencia de la costa.
Por una circunstancia enteramente fortuita me encontr con una
carta delos aos 1920 de un familiar bogotano, en la cual expresa
que su ambicin en la
vida era venirse a vivir a la costa. sta era su esperanza despus
de un fracasoeconmico, como suele presentarse en la vida de los
negocios. Le escribe aotra persona, dicindole: Necesito estar en la
costa. Voy a conseguir la manera
de establecerme en Barranquilla o en Cartagena, de construir mi
fortuna, deconstruir mi felicidad, volver a tener un hogar como el
que tena antes de quese cumpliera este desastre. Y da sus razones.
Deca que el futuro de Colombiaestaba en la costa y sealaba que se
estaban haciendo unas plantaciones enla Zona Bananera de Santa
Marta y estaba seguro de que, con el tiempo, laZona Bananera de
Santa Marta, con las plantaciones de Centroamrica, ibaa
constituirse en el mayor proveedor de banano de los Estados
Unidos.Pero,adems, bamos a recibir la indemnizacin americana por el
despojo que nos
causaron aduendose de Panam. El dinero iba a fluir en todo el
norte deColombia, como lo habamos esperado durante tantos aos.
Nosdaran 25, 30,40 millones de dlares que nunca habamos visto y se
iba a activar la economade la regin.
Como si esto fuera poco, con el descubrimiento de la aviacin,
sera en laciudad de Barranquilla en donde un empresario podra
aspirar a dominar unanacin con tanto porvenir, con tanto futuro,
pues, decididamente, seguirasiendo la cabeza de Colombia. Y as fue
por unos pocos aos. Se desarrollla Zona Bananera y gente tan
prominente como el general Benjamn Herrera,
Palabras del seor ex presidente de la Repblica,Doctor Alfonso
Lpez Michelsen,en el primer coloquio sobre polticas para reducir
las desigualdadesregionales en Colombia.
Evento organizado por el Observatorio del Caribe Colombiano,
Fundesarrollo
y el Centro de Estudios Econmicos Regionales del Banco de la
Repblica,
Cartagena, 3 y 4 de agosto de 2006.
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que acababa de ser candidato presidencial frente al general
Ospina, lleg y seestableci en la Zona Bananera, en un rea de
cultivo a la cual l mismo le pusoel nombre de La Bogotana al lado
de un grupo de ciudadanos de la capitalque haban pintado su
porvenir en venir a la costa.
Ha transcurrido el tiempo. Precisamente nos encontramos con que
la gentequiere salirse de la costa, con que ya pas la furia de los
capitales extranjerosque venan a movilizar, a agilizar las
industrias de Barranquilla, Cartagena, SantaMarta y, en general, el
norte de la costa. Cuando los jvenes, particularmenteaqullos que se
destacan como cientficos, como empresarios, como la genteque haba
hecho de la costa un centro comparable a Antioquia, ya no se
vienena la costa, aunque estn dotados de tantas facultades, de
tantos atributos, yse quedan en lugares en donde la competencia es
ms difcil que en la costa.
Qu clase de competencia? Competencia cientfica, competencia
econmica,competencia intelectual, competencia ldica. Ni el mdico
que despliega susgrandes honores, ni el cientfico que habr
terminado de realizar sus descu-brimientos, ni el empresario que
quisiera arrancar con una gran industria,piensa, en primer trmino,
en la costa. No porque la gente de la costa no selo agradezca, sino
porque la presencia del negocio de la droga hace que nadiepueda
competir con la empresa ilcita, criminal, peligrosa, que est
arrasandocon el norte de Colombia.
Cmo ignorar los golpes que ha sufrido la ganadera a todo lo
largo y anchode nuestro litoral Atlntico? Cmo ignorar el temor de
hacer perforacionesde petrleo en el norte de Colombia? Cmo ignorar
el prestigio arrolladordel contrabando que se mueve alrededor de
nuestra costa norte? Este temadesconsuela, desconcierta la
posibilidad de tener que enfrentarse a los malan-drines que se han
adueado, poco a poco y en todos los campos, de la costanorte de
Colombia.
Qu pensar, por ejemplo, de lo que est ocurriendo en la poltica?
Cmono tener en cuenta que ya no hay polticos confiables? Ya nadie
vota creyendoque va a obtener resultados constructivos, si no hay
polticos de veras, des-interesados, comprometidos con el porvenir
de su regin, sino aventureritosque lo que quieren es llegar a
ciertas posiciones para amasar una fortuna, paraenriquecerse de la
noche a la maana e ir desplazando a quienes le dierongrandeza,
tamao, dimensin a la costa norte de Colombia. De ah que meatrevo,
tmidamente, a pensar que mientras no se extirpen del territorio
de
nuestra costa norte los malandrines, que comenzaron con un
pequeo negociode marihuana y acabaron importando, exportando,
lavando dlares, es difcil
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pensar en acabar por reconquistar la grandeza de esta zona de
Colombia quefue zona de orgullo, de prestigio, de renombre.
Esta maana vamos a hablar con gran autoridad de la
descentralizacin, dela conveniencia de racionalizar los problemas a
todo lo largo y ancho de nuestro
territorio. Cmo no estar de acuerdo con la idea de racionalizar,
tratndose deuna zona como la costa? Hay que racionalizar la lucha
contra la droga, hay queconstituirla en la prioridad, hay que
apartar los malos y colocar otra vez en supuesto a los buenos. Pero
no es todo. Desgraciadamente el problema no se reducea un problema
moral, sino que cubre tambin a nuestras organizaciones.
Hay que desarrollar hechos tan favorables como el crecimiento y
la prospe-ridad que se registran en La Guajira y en el Cesar. Son
dos departamentos queno estn quebrados, que estn aproximndose cada
da a una gran prosperidad,
merced a los precios del carbn, a los precios del gas, a las
posibilidades dellibre comercio con Venezuela. Hay muchos factores
que giran a favor de larecuperacin de la costa, pero lo que hace
falta son las personas, los dirigentes,que se hagan cargo de esas
grandes posibilidades
Pensemos nada ms que al suscribirse el Tratado de Libre Comercio
conlos Estados Unidos, ese pas ser el ms importante para Colombia,
o sea,el centro de gravedad de su comercio, como lo es de hecho ya,
seguido de
Venezuela. Cmo no pensar en la conveniencia, la oportunidad de
concen-
trar las energas, los esfuerzos y aprovechar, en primer trmino,
los ingresoscuantiosos que le sirven tanto a Colombia, como a La
Guajira y al Cesar, paraabastecer un mercado tan rico, tan prspero,
tan necesitado de nosotros comoel comercio de Venezuela?
Lo que nos hace falta es voluntad. Lo que yo siento es que hay
que crearesa mstica y fomentar esa voluntad, esa esperanza y volver
a hacer de la costalo que fue anteriormente y lo que puede ser,
subiendo a cifras astronmicas,y a las cuales nos estamos
aproximando con el precio del carbn ms alto delo que imaginbamos
los propios promotores de ese carbn hace diez aos,con las
posibilidades inmensas de gas entre Venezuela y Colombia para
surtira los Estados Unidos y a Centroamrica y, quizs, para llegar,
por el Pacfico,hasta Chile y Argentina, que se ven amenazados por
las limitaciones del Es-tado venezolano. Por Dios! cmo olvidamos
que estamos al borde de unasituacin comparable a la que yo describa
anteriormente, en los aos 1920.Pongmosle voluntad, busquemos los
hombres que dirijan y los guas que nos
lleven hasta la cima y all podremos celebrar todos juntos el
renacimiento denuestra costa norte.
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Igualdad de oportunidades para todas las regiones*
ADOLFOMEISELROCA**
JULIOROMEROP.***
1. Introduccin
En Colombia hay grandes desigualdades en los niveles de
desarrollo econ-mico relativo de las regiones. Por ejemplo, el
ingreso per cpita de Bogot es8,3 veces ms alto que el del Choc, el
Departamento ms pobre del pas1. Porotro lado, las diferencias
interregionales en el nivel de desarrollo y de riquezamaterial han
sido persistentes.
En Colombia no hay polticas econmicas dirigidas a reducir las
inequidadesregionales. Se podra creer que el componente regional de
la poltica econmicacolombiana est implcito. Sin embargo, los ltimos
planes de desarrollo han
ignorado la problemtica regional, que en buena medida se refiere
al rezagoeconmico de los departamentos de las costas Caribe y
Pacfica, que conformanla periferia econmica del pas.
El objetivo de este documento es iniciar la discusin sobre cules
debenser las polticas que el pas ponga en prctica para lograr
igualdad de opor-tunidades para todas las regiones. Con este debate
no se quiere plantear una
* Los autores agradecen los valiosos comentarios realizados por
el grupo de investigadores delCEER: Jaime Bonet, Mara Aguilera,
Joaqun Viloria, Javier Prez y Jos Gamarra; del mismo modo,agradecen
los comentarios y observaciones de Ana Mara Ibez y de los
asistentes al Primer Coloquiosobre Polticas para Reducir las
Desigualdades Regionales, evento realizado por el Observatorio
delCaribe, Fundesarrollo y el Centro de Estudios Econmicos
Regionales del Banco de la Repblica,Cartagena, 3 y 4 de agosto de
2006.
** Gerente del Banco de la Repblica, sucursal Cartagena.
***Economista del Centro de Estudios Econmicos Regionales (CEER)
del Banco de la Re-pblica, Cartagena.
1Bonet, Jaime; Meisel, Adolfo, (2006). Polarizacin del ingreso
per cpita departamental en
Colombia, 1975-2000, Documentos de trabajo sobre economa
regional, nm. 76, Cartagena, Centro deEstudios Econmicos Regionales
(CEER), Banco de la Repblica, p. 18.
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falsa dicotoma, la de otorgar prioridad a las inequidades
grupales o indivi-duales, pues en realidad no se trata de un
problema de eleccin. En general,si al Estado le interesa la
igualdad en alguna de sus dimensiones, tratar a losindividuos con
la misma preocupacin2. Sin embargo, si existen inequidades
que por su condicin, aunque interpersonales, trascienden y se
identifi
cancomo desigualdades de grupo; en este caso, por razones de
tica, eficiencia ylegitimidad del Estado y sus instituciones, se
deben resolver las inequidadesen un principio de identidad grupal,
el de regin en este caso, con el nimo deigualar las oportunidades
entre los diferentes grupos.
El artculo est dividido en seis secciones. La segunda, aporta
evidenciasobre las disparidades econmicas regionales en Colombia.
En la terceraseccin, se discute la necesidad de polticas regionales
explcitas desde dos
perspectivas, la primera versa sobre lo conceptual y los
fundamentos que, entrminos de economa poltica, justifican toda
poltica orientada a reducir lasdesigualdades entre regiones; en la
segunda se plantea un modelo en el que sedilucidan algunas
implicaciones de una poltica regional sobre el bienestar. Lacuarta
seccin, advierte sobre el vaci que ha tenido lo regional en las
polticaeconmica y algunas consecuencias asociadas. En la quinta
seccin, se proponencuatro elementospara lograr que la periferia
econmica converja a los nivelesde prosperidad material del resto de
Colombia. No se entra en la discusin
pormenorizada de cada uno de los puntos sealados, pues ella se
ampla enotros documentos publicados por el CEER, a los cuales se
hace referencia.Finalmente, la sexta seccin concluye.
2. Se reducen o se ignoran las disparidades econmicas en
Colombia?
Es posible que un pas no tenga polticas para reducir las
disparidades
econmicas regionales por alguna de las siguientes razones3
: a) No existendiferencias regionales, en este caso no har
falta. b) Hay diferencias, peroexisten los mecanismos que permiten
que stas se reduzcan en el tiempo y deforma ms o menos automtica se
da la convergencia, por ejemplo, el caso delos Estados Unidos donde
la migracin de la mano de obra es el gran reductor
2Dworkin, Ronald, (2000). Sovereign Virtue: the Theory and
Practice of Equality, Cambridge, HarvardUniversity Press.
3
Vase, Azzoni, Carlos, (2003). Sobre a necessidade da poltica
regional, Ncleo de EconomiaRegional e Urbana da Universidade de So
Paulo, No. 08-2003, So Paulo, Universidade de So Paulo.
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de los desequilibrios regionales. c) Las polticas regionales
estn implcitas enotras polticas que nivelan el terreno de juego
entre las regiones.
Las diferencias regionales observadas en el PIB per cpita de los
depar-tamentos de Colombia han sido persistentes. La jerarqua que
se observaba
en 1960 ha permanecido ms o menos inalterada. En esta ltima
sobresalela situacin de Bogot, como un elemento fuera de la
distribucin y con unPIB per cpita significativamente superior a los
dems entes territoriales. (VerGrfico 1).
Grfico 1. Kernel de transicin en el PIB per cpita departamental,
1960-2003
Fuente: INANDES-DNP, (1977). Cuentas regionales de Colombia
1960-1975, Bogot, Departamento Nacional de Planeacin, Dane, Cuentas
regionalesy
clculos de los autores
Otra aproximacin, que refleja mejor la situacin de los
departamentos, esla de utilizar los ingresos departamentales
estimados por el CEGA en lugar delPIB departamental. Sin embargo,
aunque cambian los niveles, los resultadosse mantienen y el perodo
1975-2000, muestra la misma jerarqua: Bogot yel resto del pas.
En Colombia no hay una tendencia clara para que las brechas
regionales sereduzcan automticamente. Por el contrario, como lo
muestra el coeficiente
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Grfico 2. Kernel de transicin en el ingreso per cpita depar
tamental 1975-2000
Fuente: CEGA, (2006). Ingreso, consumo y ahorro en los
departamentos de Colombia, SSCD, vol. 2, Bogot, CEGA y clculos de
los autores
Grfico 3. Coeficiente de variacin simple y ajustado por
poblacin
para el ingreso per cpita departamental 1975-2000
Fuente: CEGA, (2006). Op. cit.y clculos de los autores
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de variacin, las diferencias de corte transversal se acentuaron
en la dcadade 1990. Como se muestra en el Grfico 3, la desigualdad
aumenta una veztenemos en cuenta las diferencias en el tamao de los
departamentos, usandosu poblacin. Este resultado era de esperarse
dado el tamao e ingreso relativo
de Bogot.El carcter desigual en los niveles de desarrollo de las
regiones colombianas,y la permanencia que han tenido en el tiempo,
sugiere que no hay evidenciaque apunte a que estas se van a reducir
por s solas. Por esta razn, resultanecesaria una reflexin sobre cul
ha sido el compromiso de Colombia porun desarrollo balanceado de
sus regiones.
3. Por qu razn debe existir una poltica econmica regional?
La presencia de marcadas desigualdades regionales es algo que se
observaen muchos pases, en especial en los menos desarrollados,
aunque por razoneshistricas tambin se encuentran en algunas de las
economas ms avanzadas delmundo, como Alemania e Italia. Sin
embargo, hay pases en desarrollo, como
Tailandia y la India, que tienen desigualdades regionales
bastante bajas4.Desde la dcada de 1950, las disparidades econmicas
regionales se han
reducido en casi todos los pases industrializados. Las
excepciones son Australia,cuyos niveles de desigualdad inicial eran
muy bajos, y Alemania, en donde seaumentaron las diferencias en
forma abrupta con la unificacin en 19895. Enel caso de los pases en
desarrollo no hay un patrn predominante, pero lasdisparidades
tienden a ser grandes y persistentes.
El Banco Mundial sostiene que: La evidencia sugiere que las
disparidadesentre las regiones de un pas se mantendrn por un buen
tiempo. Dependersolo de las fuerzas de mercado para eliminar esa
desigualdad no es suficiente.
Sin embargo, la experiencia en este respecto en los pases
desarrollados muestraque no hay un camino fcil para acabar con
ellas6.Pero la pregunta ms de fondo no es si se requiere o no la
intervencin
econmica del gobierno para eliminar las desigualdades
regionales, sino porqu razn es necesario hacerlo. Hay tres tipos de
argumentos que se esgrimenen la literatura y que a continuacin
vamos a sintetizar:
4World Bank (1998). World Bank Prem Notes, nm. 6, (jul.).5
Ibd.6Ibd.
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3.1. Razones ticas
Si se quiere tener una sociedad justa, en el sentido rawlsiano,
donde el Esta-do garantiza un mnimo social, la dimensin regional es
importante pues confrecuencia hay una estrecha relacin entre la
desigualdad de los individuos y
las disparidades regionales7.A menudo se plantea el dilema de si
se busca la igualdad entre los indivi-
duos o los grupos (regiones), como si hubiera que escoger uno o
el otro. Alrespecto, Joan W. Scott seala que las polticas que estn
dirigidas a escogeruna u otra opcin estn mal enfocadas, pues se
trata de una tensin que nopuede ser resuelta sino que es necesario
convivir con ella8.
Las identidades de grupo son un aspecto inevitable en las
sociedades yafectan su vida poltica y social. Cuando los miembros
de uno de los gruposse encuentran en una posicin de manifiesta
desventaja, se requiere que seanatendidos como miembros de ese
grupo para poder tratarlos en igualdad decondiciones con otros
individuos. Esa ha sido, por ejemplo, la filosofa de laaccin
afirmativa en pases como Estados Unidos con el tema de la raza.
Algosimilar sucede con las identidades regionales, donde lo que se
busca es igual-dad de oportunidades para los individuos
independientemente de su origenregional. Pero la paradoja es que
para ello se requiere tener en cuenta su origen
regional: es decir, una accin afi
rmativa en esta dimensin.
3.2. Razones de legitimidad del Estado
Si en una nacin existe un grupo social que tiene una fuerte
identidad y que poralguna razn se siente maltratado en la
reparticin de las oportunidades econmicas,entonces tender a
percibir como ilegtimo el orden establecido. Por lo tanto, si esmuy
influyente su accionar poltico, consigue desestabilizar el
funcionamiento de
la sociedad y la economa. Esa percepcin de la injusticia conduce
a la inefi
cienciaeconmica en perodos sucesivos por la va de los efectos
polticos9. Para subsanaresta situacin se requiere nivelar las
oportunidades entre los grupos.
7Shorrocks y Wan encontraron que en un grupo de pases el
componente de desigualdad atri-buible a las diferencias regionales
estaba entre 12 y 51%. Vase, Perry, Guillermo E.; Arias, Omar
S.;Lpez, J. Humberto; Maloney, William F.; Servn, Luis, (2006).
Poverty Reduction and Growth: Virtuousand Vicious Circles,
Washington, DC, World Bank, p. 129.
8Scott, Joan W., (1999). The Conundrum of Equality, Institute
for Advanced Studies, Paper No.
2, (mar.), Princeton, Princeton University.9Hunter Wade, Robert,
(2005). Does Inequality Matter, Challenge, vol. 48, nm. 5, (sep.-
oct.), p. 33.
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3.3. Razones de eficiencia econmica
Si existen recursos subutilizados en una regin, por ejemplo,
tierras, infra-estructura o mano de obra, la economa del pas estar
peor. Una de las formascomo se da esa subutilizacin de recursos en
las regiones rezagadas es a travs
de la existencia de menores tasas de participacin en el mercado
laboral, porel fenmeno de la mayor presencia de trabajadores
desencantados10.
Otra razn, es que en un pas con enormes desigualdades econmicas
entresus regiones, debido entre otras razones a polticas que
discriminan en contradel desarrollo de la periferia (como ocurri
con las polticas proteccionistasde la industrializacin por
sustitucin de importaciones), la gente emigra a lasregiones ms
prsperas. Ello crea aglomeracin excesiva en algunos
territorios,dando forma a las grandes ciudades capitales del Tercer
Mundo y a su conse-cuente ineficiencia econmica por los altos
costos que genera la congestinen los mercados, por ejemplo, el de
transporte.
Consideramos que las tres razones anteriores por las cuales se
debe haceruna poltica para reducir las disparidades regionales al
interior de un pas son
vlidas para Colombia. Si esas polticas hasta ahora no se han
establecido deuna manera activa, con objetivos claros y recursos
adecuados, es por la escasainfluencia en la poltica econmica
nacional de los departamentos de la peri-
feria del pas.
3.4. Por qu razn debe existir una poltica econmica regional en
Colombia?
Una poltica regional como un juego de decisin
Desde un enfoque microeconmico del problema regional en
Colombia, lapersistencia de las disparidades puede ser explicada a
partir de dos elementos. Elprimero es la competencia,
concretamente, el mrito y la recompensa al esfuerzopor conseguir un
resultado, o el beneficio por hacer una eleccin correcta enel
momento indicado. El segundo elemento, se refiere a las
oportunidades quese tienen para alcanzar dicho resultado, que
naturalmente dependern tantode las circunstancias como de las
condiciones iniciales.
A pesar de que la competencia resuelve parte del problema, un
pas queenfrenta tensiones regionales limita su desempeo econmico.
As mismo, si
10Hewings, Geoffrey, (sin fecha). Overview of Regional
Development Issues, REAL, Uni-versity of Illinois at
Urbana-Champaign.
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sus regiones no juegan un papel activo en su desarrollo se
confina a un pobredesempeo, pues no sabe aprovechar las
potencialidades que le ofrecen susregiones. Esto quiere decir que,
aunque cierto nivel de competencia entre lasregiones es deseable,
las soluciones de equilibrio competitivo, en ocasiones, no
coinciden con los objetivos que se persiguen en trminos de
bienestar. Por esoson necesarias instituciones que nivelen el
terreno de juego entre las regiones.Siguiendo una notacin estndar
en teora de juegos11, suponga un pas
conformado pornregiones cada reginj = l,..., n, tieneun conjunto
finito de mj polticas y racionalmenteelige cmo usarlas, es decir,
que conforma un conjunto de estrategias sj= sj
que responde a sus prioridades.Adicionalmente, existe una funcin
de pagosP= (p
1(S),p
1(S),..,p
n(S)).
El elementopj(S) es el beneficio econmico alcanzado por la
reginj, elresultado est asociado al conjunto de estrategias de
todas las regiones, S =
Inicialmente, cada regin acta sin colaborar o comunicarse con
las demsy elige la poltica o combinacin de estass*j, como la mejor
respuesta a lasposibles estrategias de las dems. Por ejemplo, la
reginjle asigna un valor
, a la poltica, a menos que le sea til considerarla:
De este modo recibe un pago mximo igual a:
(2)
El pago est asociado al conjunto de estrategias de todas las
regiones y enparticular a la estrategiaj, que es la transformacin
que hace la reginj, sobresu estrategiaj, de modo quej sea la mejor
respuesta que tiene la reginj=1,...,n, a las estrategias de las
demsj se define:
11Nash, John, (1951). Non-Cooperative Games, The Annals of
Mathematics, 2ndser., vol. 54,nm. 2, (sep.), pp. 286-295.
-
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(3)
La ecuacin (3), tomada de Nash (1951), es la modificacin que
este autorhace del teorema de punto fijo propuesto por Kakutani.
Esta garantiza quela estrategia que plantea la reginj sea la mejor
respuesta a las estrategias delos dems, dondep
j,(S), es el pago que recibe la reginj, si elige la poltica
, dado el conjunto de estrategias ypj(S) es el pago que recibe,
si combina
sus estrategias.
Ilustracin 1.Beneficio econmico ysimplexde poltica
En el caso particular que se consideraran tres polticas, la
ecuacin (3) pue-de ser representada grficamente por la Ilustracin
1. El panel de la izquierdamuestra el beneficio econmico de esta
regin, y el panel derecho, muestrala sustitucin de la estrategia
por la j, de tal modo que sus beneficios seanmximos.
Los puntospj,1
(S),pj,2
(S) ypj,3
(S), indican el pago que recibe la reginjsi sta se decide por la
poltica
j,1
j,2
j,3y cada uno de ellos depende del
conjunto de estrategias S = (s1, s
2,...,s
n).
Al considerar todas las posibles combinaciones que pueden hacer
las dems
regiones en sus estrategias, el conjunto de soluciones factibles
para la reginj, se transforma en:
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Como lo muestra la Ilustracin 2, para cualquier punto interior
en elconjunto de resultados factibles de la regin j, existe un
valor extremo quees preferido. De modo que para cualquier regin,
una solucin concreta a unproblema definido, es decir una estrategia
pura, le trae mayores beneficios quecualquier combinacin de
polticas.
3.4.1. Solucin no centralizada
Esta solucin se basa en el primer teorema fundamental del
bienestar. Lasregiones son competitivas y el escenario que resulte
de la mejor respuesta a lasmejores estrategias de las dems,
caracteriza un ptimo de Pareto, donde ningunaregin mejora su
bienestar sin desmejorar el de las dems. sta ser una situacinde
equilibrio estable, pues todas las trayectorias convergen a este
punto.
El problema se presenta en dos situaciones. Primero, cuando el
compor-tamiento racional de las regiones que actan sin comunicacin
ni ayuda, noconverge a una situacin de equilibrio en estrategias
mixtas o puras. Comolo muestra la Ilustracin 2, cualquier solucin
al interior del conjunto de re-sultados factibles indica un menor
beneficio econmico para la regin y unamenor eficiencia para el
conjunto de regiones. En este caso, competir no llevaal resultado
ms eficiente. Segundo, el problema tambin se presenta cuandoese
Pareto no coincide con el mximo de bienestar, en este caso, aunque
la
economa sea efi
ciente en el sentido de Pareto, no lo es desde la perspectivadel
bienestar, en donde existir un espacio para mejorar.
Ilustracin 2. Beneficio econmico en estrategias mixtas
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3.4.2. Solucin de poltica regional
Si el equilibrio de Nash no coincide con el ptimo social, es un
ptimo dePareto, aunque no represente un mximo de bienestar. En este
caso, la solucinno centralizada es de segundo mejor, aunque se debe
evaluar la situacin.
Se debe responder a la pregunta, cuntas regiones prefieren el
resultado deNash al ptimo social? Si se trata de una minora, el
resultado final se sostienepor la voluntad de la minora en
ejercicio de su posicin dominante.
En este punto se debe pensar en mecanismos de compensacin,
juegos devotacin o arreglos de incentivos, que hagan creble la
solucin que maximizael bienestar del conjunto de regiones.
Una solucin de poltica regional puede estar basada en un arreglo
deincentivos. Por ejemplo, garantizar mnimos o mximos sociales,
premiar o
castigar las estrategias que se desven de la socialmente
deseada.Garantizar un mnimo social,p
j(S) = max (p
j(S),p
min, no siempre es el
incentivo adecuado. Las regiones son indiferentes entre
cualquier resultadomenor o igual al mnimo social. Esto quiere decir
que para alcanzar un nivel debienestar menor o igual al mnimo
social una regin no debe realizar ningn tipode esfuerzo. Como
resultado, se tienen ms equilibrios con menores pagos.
Otro incentivo es permitir un mximo regional,pj(S) = min (p
j(S),p
jw(S)),
donde ninguna regin podr recibir un pago superior al socialmente
deseado.
De manera automtica, el ptimo social se convierte en un
equilibrio de Nash,aunque esto no garantiza que el equilibrio sea
nico.
Los juegos de votacin son un arreglo que evita la imposicin de
una mi-nora que se beneficia, en el equilibrio de Nash, en
perjuicio de los dems. Estaminora podra ser disuadida en una
votacin. Sin embargo, siempre van a tenerincentivos para demandar
el status quoy reversar la situacin de equilibrio.
Cuando se premia una regin porque sus estrategias coinciden con
las queson socialmente deseadas y se castiga cuando se desva de
este propsito,ocurre una redistribucin en el espacio de las
oportunidades de modo que lasregiones se dirigen a un mximo de
bienestar. Esta solucin es nica y, adems,es eficiente en el sentido
de Pareto.
De forma simplificada una poltica regional puede ser entendida
comoaquella situacin que por imposicin o acuerdo entre sus
diferentes actores,permite maximizar el bienestar de la sociedad en
su conjunto.
En sntesis, en este modelo de sociedad se identifican claramente
n re-
giones. Cada una cuenta con mestrategias. Las regiones son
maximizadorasde beneficios, razn por la que obran
desinteresadamente con respecto a las
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dems. Este comportamiento generalizado puede o no llegar a
situaciones deequilibrio, el resultado puede indicar un equilibrio
de Nash, mltiples equili-brios o ningn equilibrio en estrategias
puras, para lo cual se indagara por elequilibrio en estrategias
mixtas. Los anteriores no son necesariamente el mejor
resultado social.Si el conjunto de estrategias que caracteriza
un ptimo social no se basaen un compromiso creble de las partes, se
descarta la posibilidad de que seaun equilibrio. Sin embargo,
aquellas regiones que mejoran su bienestar en elptimo social tienen
el incentivo econmico para demandar una restriccin deigualdad 12.Lo
anterior implica que estas regiones:
a) Apelen a su capacidad de liderazgo y planteen una estrategia
colectiva
segn el artculo 306 de la constitucin nacional (Ttulo XI. De la
orga-nizacin territorial. Captulo 2., Del rgimen
departamental).
b) Individualmente las regiones y el Estado, imparcial hasta el
momento,son conscientes de que en ausencia de igualdad se
compromete lalegitimidad de este ltimo. Las regiones en ejercicio
de la democraciapueden consultar a la poblacin la necesidad de una
poltica regional ysi representan la mayora se pueden imponer sobre
las dems regionesen una votacin.
Para evaluar los beneficios potenciales de un acuerdo regional
se proponeel siguiente experimento:
a) Para cada combinacin de estrategias se genera una estructura
de pagos,que proviene de una misma distribucin,N(m,s). Las regiones
jueganen igualdad de condiciones y el Estado acta con
imparcialidad. (Ver laIlustracin 3).
b) Cada regin obra con autonoma y elige cul es la estrategia que
maximizasu bienestar individual como la mejor respuesta a las
posibles estrategiasde las dems regiones.
c) Si existe, el conjunto de equilibrios que resulte del
anterior compor-tamiento es comparado con la estrategia que
caracteriza al ptimosocial.
12Una restriccin de igualdad est implcita en la funcin de
bienestar. Por ejemplo, si esta
ltima fuera el promedio simple, e incluso el geomtrico, de las
utilidades individuales, se maximizael bienestar de la sociedad en
el caso que todos tengan igual utilidad.
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d) Si el ptimo social no es un equilibrio de Nash en estrategias
puras, existela necesidad de una poltica regional que, por
imposicin de la mayorao por arreglo de incentivos, permita alcanzar
un ptimo social.
e) Se repiten los pasos anteriores Rveces, con el fin de indagar
las distribu-
ciones de los dos posibles estadosfi
nales del juego, el escenario competitivoy el escenario de
poltica regional.
Ilustracin 3. Diagrama de flujo sobre la necesidad de una
poltica regional
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Como lo muestra la Ilustracin 4, si una regin obra con autonoma
yestratgicamente (mejor respuesta a las estrategias de los dems),
conseguirun beneficio mayor que si sta simplemente recibiera su
valor esperado, esdecir m.
Ilustracin 4. Distribucin de resultados, escenario
competitivo
contra escenario de poltica regional13
Sin embargo, el escenario de poltica regional, que se
caracteriza por estrate-gias colectivas, promete resultados an
mayores. Por otro lado, la probabilidadde recibir menos que el
valor esperado es suficientemente menor que en elcaso
competitivo.
El segundo objetivo del experimento es indagar la viabilidad
poltica de unacuerdo regional. Esta ltima, por la imposicin de la
mayora que mejora enel escenario de poltica regional sobre las
dems.
La Ilustracin 5 muestra que dadas las condiciones del
experimento, es msprobable que se acepte un acuerdo o poltica
regional si sta se consulta conla poblacin en un rgimen
democrtico.
13Los valores my s, corresponden a la media y a la varianza de
la distribucin inicial de los
pagos. Los resultados presentados corresponden a 10 regiones,
cada una con tres estrategias. Elexperimento se replic 5.000
veces.
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Ilustracin 5. Distribucin del porcentaje de la poblacin que
aceptara un acuerdo regional
4. La ausencia de polticas regionales en Colombia
Al repasar los ltimos planes nacionales de desarrollo econmico
de Co-lombia es evidente que no hay un compromiso con la reduccin
de las dispa-ridades econmicas interregionales. Si bien la
evidencia emprica muestra quedesde comienzos de la dcada de 1960
las desigualdades econmicas entre losdepartamentos colombianos se
han aumentado, por ejemplo, el coeficientede variacin del ingreso
departamental per cpita se ha incrementado, el pasno ha tenido
polticas dirigidas a reversar esa tendencia. Todo lo contrario,las
polticas de comercio exterior que desde la dcada de 1950 se usaron
parafomentar la industrializacin por sustitucin de importaciones
(ISI), contri-buyeron a ampliar las diferencias
interregionales.
Debido a que las polticas de fomento de ISI subsidiaban a la
industrianacional a travs de los aranceles, los crditos baratos
(incluso con tasas deinters reales negativas) y cuotas
preferenciales de importacin, y la mayorade las industrias estaban
ubicadas en Bogot, Medelln y Cali, esas polticas
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14Vase Garca Garca, Jorge, (1999). De cmo el modelo econmico
colombiano impidi eldesarrollo de las regiones atrasadas, en:
Calvo, Haroldo; Meisel, Adolfo, (ed.),El rezago de la CostaCaribe,
Bogot, Banco de la Repblica-Fundesarrollo-Universidad del
Norte-Universidad Jorge
Tadeo Lozano.15Livas Elizondo, Ral; Krugman, Paul, (1992). Trade
Policy and the Third World Metropolis,
NBER Working Paper Series,No. 4238, (dec.).16Sobre la evolucin
de las disparidades econmicas en la dcada de 1990 vase, Bonet,
Jaime;
Meisel, Adolfo, (2006), Op. cit.17
Departamento Nacional de Planeacin, (2003). Plan Nacional de
Desarrollo, 2002-2006, Haciaun Estado Comunitario, Bogot,
Departamento Nacional de Planeacin.
representaban un desincentivo al crecimiento econmico de las
regiones agro-pecuarias, sobre todo las ms atrasadas14.
En un artculo de Ral Livas Elizondo y Paul Krugman15se
argumentaque las polticas de comercio exterior (proteccin de la
industria local) son
las que explican que en la actualidad las ciudades ms grandes
del mundo selocalicen en el Tercer Mundo (Romas sin imperio las
llam el historiadorPaul Bairoch). El sesgo antirrural de las
polticas de promocin de la industria
va el proteccionismo que comentan, Livas y Krugman, ayud a
magnificar lasdesigualdades regionales en la mayora de los pases
que siguieron las polticasde ISI y Colombia no fue la excepcin.
A comienzos de la dcada de 1990 se generaron expectativas sobre
el impactofavorable que las desigualdades econmicas regionales
tendran en las importantes
reformas econmicas de la poca (apertura econmica,
descentralizacin fiscaly la regionalizacin del pas que permiten los
artculos 306 y 307 de la Consti-tucin de 1991). Por razones que no
es el caso analizar aqu, la reduccin en lasdesigualdades
regionales, que se esperaba produjeran las reformas, no ocurri
eincluso esas desigualdades se acentuaron en la dcada de
199016.
A pesar de lo anterior, no existe un compromiso de la poltica
econmicadel pas en hacer algo para mejorar las desigualdades en el
ingreso per cpitade las diferentes regiones. En el plan de
desarrollo para el perodo 2002-2006,Hacia un Estado comunitario17,
est ausente la problemtica de las desigualdadesentre las regiones
colombianas y, en particular, de sus regiones rezagadas,como las
costas Pacfica y Caribe. A menudo el argumento que se da para
estasexclusiones es la falta de espacio. Sin embargo, en ese mismo
plan se le dedicuna pgina entera a la poblacin gitana (que se
calcula en 4.832 personas en elCenso general 2005). En contraste, a
la regin Caribe, donde vive uno de cadacinco colombianos, slo se le
asignaron dos lneas.
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Mapa 1.Ingreso depar tamental bruto per cpita, 1975
Fuente: CEGA, (2006). Op. cit.y clculos de los autores Cifras
como porcentaje del total nacional.
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Aunque en el plan 2002-2006 se menciona el tema de los grandes
desequi-librios regionales que existen en el pas, las estrategias
que se proponen parareducirlas son inocuas, pues se limitan a
enunciar buenas intenciones18:
a) Fortalecimiento de la democracia local y participacin de la
sociedadcivil en la gestin pblica,b) Fortalecimiento de la
descentralizacin administrativa y fiscal,c) Ordenamiento y
desarrollo territorial.
Algo similar ocurre con el plan Visin Colombia II Centenario19,
donde nohay una comprensin de la dinmica del crecimiento regional
en Colombia. Esimposible que en el siglo XXI el pas logre aumentar
su tasa de crecimiento de
largo plazo si se sigue ignorando el drama de sus regiones
perifricas rezagadas,como la Costa Caribe. Esta ltima regin tuvo un
crecimiento en su PIB percpita en los ltimos 50 aos del 1,0% anual,
comparado con la tasa del restodel pas que estuvo ligeramente por
encima del 2,0%.
En este sentido es necesario que Colombia aprenda de pases como
Brasil,que han incorporado a su discusin de las prioridades de
crecimiento nacionalde largo plazo el problema del estancamiento
secular del Nordeste20.
4.1. Aseguramiento en pensiones
Lo ms grave de la situacin actual colombiana no es que no exista
unapoltica para lograr en el largo plazo el desarrollo equilibrado
de las regiones,sino que la intervencin del gobierno nacional a
travs del gasto pblico con-tribuye a exacerbar esas diferencias.
Esto se puede ver con claridad si se tieneen cuenta que los tres
componentes del gasto del gobierno nacional que msse irrigan por el
territorio nacional son las transferencias a municipios y
depar-
tamentos, la inversin y las pensiones. Los estudios que se han
hecho sobre ladistribucin espacial de las transferencias a
municipios y departamentos en losltimos aos muestran que stas se
distribuyen ms o menos en proporcin
18Ibd., pp. 269-275.19Departamento Nacional de Planeacin,
(2005). Visin Colombia segundo centenario: 2019, versin
electrnica, Departamento Nacional de Planeacin.
20Ministrio da Integrao Nacional, (2004). Diretrizes para
formulao de polticas de desenvolvimentoregional e de ordenao do
territrio brasileiro, Belo Horizonte, CEDEPLAR-UFMG.
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a la poblacin regional21. Algo similar ocurre, en el mejor de
los casos, conla inversin regionalizada. Ahora bien, los gastos en
pensiones por parte delInstituto de Seguros Sociales (ISS) en el
2005 representaron el 1,9% del PIB.Su distribucin geogrfica est
altamente concentrada. Por ejemplo, Antioquia
que tiene el 13,4% de la poblacin nacional, recibi el 19% de los
pagos depensiones del ISS, mientras que la Costa Caribe con el
19,3% de la poblacin,recibi el 5,8% de los pagos de pensiones del
ISS en el 2005.
Las enormes disparidades interregionales en los pagos de
pensiones delISS se pueden ver en el Cuadro 1.
Ahora bien, si se suman el efecto en la distribucin espacial de
las transfe-rencias de municipios y departamentos, inversin
regionalizada y pensiones, el
Cuadro 1. Gasto del gobierno central en pensiones del ISS,
2005
Centro dedecisin
Beneficiarios Transferido Poblacin
Total (%) del PIB por habitante
1 2.680.739 1.787.962,92 0,84 156.461,01 11.427.530
2 1.212.832 747.591,42 0,35 122.293,66 6.113.084
3 444.516 242.425,06 0,11 89.207,83 2.717.531
4 989.267 657.561,49 0,31 161.953,14 4.060.196
5 120.860 73.963,25 0,03 38.610,24 1.915.638
6 258.605 162.060,67 0,08 38.286,12 4.232.883
7 54.887 38.307,86 0,02 11.005,33 3.480.845
8 333.171 228.511,43 0,11 28.456,22 8.030.281
Nacional 6.094.877 3.938.384,11 1,85 93.569,43 42.090.502
21Barn, Juan; Meisel, Adolfo, (2005). La descentralizacin y las
disparidades regionales enColombia en la dcada de los noventa, en:
Ramos, Jos Lus; Ricaurte, Karina, (ed.), Las finanzas
pblicas en el Caribe colombiano, Barranquilla, Banco de la
Repblica-Fundesarrollo-Universidad delNorte-Universidad Jorge Tadeo
Lozano.
Fuente: ISS, clculos de los autores
Millones de pesos de 2005. Incluye los trimestres I, III, y
IV.
Pesos de 2005.
Poblacin ajustada, Censo General 2005.
Centros de decisin
1: Bogot, Boyac, Cundinamarca, Meta. 5: Caldas y Huila.
Guaviare, Casanare y Amazonas. 6: Santander, Norte de Santander,
Arauca y Cesar.
2: Antioquia y Choc. 7: Cauca, Putumayo, Caquet y Nario.
3: Risaralda, Tolima y Quindo. 8: Atlntico, Bolvar, Crdoba, La
Guajira,
4: Valle del Cauca. Magdalena, Sucre y San Andrs.
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Mapa 2.Gasto (per cpita) del gobierno central en pensiones del
ISS
Fuente: ISS y clculos de los autores Cifras relativas al total
nacional.
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resultado neto es un gasto del gobierno nacional por habitante
que es mayor en losdepartamentos ms prsperos, es decir, es
regresivo territorialmente hablando.
4.2. Medicin de la pobreza
En Colombia, existe un vaco en materia de polticas regionales, y
las quese tienen no estn correctamente enfocadas. Este vaco es
resultado de la faltade claridad sobre los problemas regionales.
Prueba de esta falta de claridad, esla forma como fueron
construidas las mediciones de pobreza (L1988, L1999,L2005)22.
Aunque se construyen lneas de pobreza y se hacen mediciones
depobreza en las principales ciudades colombianas, se omiten
algunos desequi-librios regionales.
En este clculo se concede atencin a las diferencias en el
consumo, perose ignora que buena parte de estas diferencias estn
asociadas a las diferenciasen el ingreso, y esta ltima no es
abordada en su dimensin regional.
La medicin de pobreza se realiza para los departamentos y las
principalesciudades colombianas. En situacin de pobreza se
considera el porcentajede la poblacin que se encuentra por debajo
de la lnea de pobreza, es decir,aquellos hogares cuyo gasto es tan
bajo que no alcanza a garantizar estndaresmnimos.
El clculo de la lnea de pobreza se compone de dos partes. La
primeraparte, corresponde a la medicin de la canasta normativa o de
alimentos. Estase define como el gasto mnimo en el grupo de
alimentos, que dados los preciosy preferencias de cada regin,
garantiza los mnimos requerimientos nutricio-nales, es decir,
niveles mnimos que son necesarios para que una persona seencuentre
bien alimentada. Las personas cuyo consumo total est por debajode
este lmite, no cuentan con una alimentacin suficiente. Por esta
razn, susituacin es de extrema pobreza.
La segunda fase del clculo de la lnea de pobreza corresponde a
la medicindel coeficiente de Orshansky o el inverso del coeficiente
de Engel. Este ltimocorresponde a la participacin del gasto en
alimentos en el gasto total. Se cal-culan diferentes coeficientes
de Orshansky, uno para cada ciudad principal.
22Muoz C., Manuel; Rivas M., Guillermo, (2006). Construccin de
las canastas normativas de alimentospara trece ciudades, resto
urbano y zona rural, Misin para el diseo de una estrategia para la
reduccinde la pobreza y la desigualdad, MERPD, versin electrnica,
Departamento Nacional de Planea-cin. Vase tambin, Muoz C., Manuel;
Bautista, Leonardo; Sarmiento A., Libardo, (1988). La
pobreza en 13 ciudades colombianas: medida a travs de lneas de
indigencia y de pobreza, Boletnde estadstica, nm. 429, Bogot,
DANE.
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Grfico 4.Ingreso y coeficiente de Engel, 1994-1995
Fuente: Dane, EIG 1994-1995 y clculos de los autores
Grfico 5.Distribucin del ingreso en las ciudades del centro y la
periferia colombiana,
1994-1995, (25% de menor ingreso en cada ciudad)
Fuente: Dane, EIG 1994-1995y clculos de los autores
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La lnea de pobreza resulta de multiplicar el valor de la canasta
normativapor el coeficiente de Orshansky, lo que es equivalente a
dividir la canasta nor-mativa por el coeficiente de Engel. El
procedimiento no es adecuado cuandose observan desigualdades en el
ingreso que se mantienen, aun en el grupo de
referencia, 25% de la poblacin de menor ingreso.El sesgo
fundamental en las mediciones de pobreza en Colombia es re-sultado
de no tener en cuenta las diferencias regionales. Si la pobreza se
mideusando lneas de pobreza y stas se calculan con coeficientes de
Orshanskydiferenciados, se sobrestimar la pobreza en las regiones
de mayor ingreso,porque sus lneas de indigencia se multiplicarn por
coeficientes altos, y sesubestimar en las regiones de menor
ingreso, al multiplicar sus lneas de in-digencia por coeficientes
de menor valor.
Supongamos que existen dos regiones con las mismas preferencias,
losmismos precios en el grupo de alimentos, la misma desigualdad en
el ingreso(ecuacin 1). Slo se diferencian en el ingreso. En
promedio una regin tienems ingreso que la otra (ecuacin 2).
(1)
f ( ):Funcin de densidad, ingreso familiar en la regina.
g( ):Funcin de densidad, ingreso familiar en la reginb.
: Efecto ingreso.
Adicionalmente, supongamos que el coeficiente de Orshansky es
una fun-cin no decreciente en el ingreso, de modo que el valor
obtenido en un hogarcon ingresox, va a ser menor o igual al valor
en un hogar con ingresox+.
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De esta manera, el coeficiente de Orshansky calculado en la
regin a, sise toma como grupo de referencia la poblacin , de menor
ingreso en esaregin, viene dado por:
Al usar las ecuaciones (1), (3), (4), (5) se tiene:
Dado que ambas regiones tienen los mismos precios y preferencias
en elgrupo de alimentos, el valor de la canasta normativa es
idntico (ecuacin 7).
Con las ecuaciones (6) y (7) se hallan las respectivas lneas de
pobreza:
La medicin de pobreza para la regin a, como el porcentaje de
hogarescuyos ingresos familiares son menores o iguales a la lnea de
pobreza, en tr-minos de la pobreza observada en la regin b, puede
ser expresada como:
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La ecuacin (9) muestra que, en el caso de omitir los
desequilibriosregionales en el ingreso, el concepto de pobreza
resultar regionalmenteregresivo. Indica un mayor porcentaje de
pobres y, por lo tanto, mayorpresupuesto en las polticas para
contener y reducir la pobreza en unaregin que, en promedio, resulta
ser ms rica que la otra, algo que va en
contra del sentido comn.El valor de las lneas de pobreza es
sensible al clculo de los coeficientes de
Engel. El Cuadro 2, muestra que a pesar de que no existen
mayores diferenciasen las canastas normativas para las principales
ciudades colombianas, la mayor
variacin en las lneas de pobreza se atribuye a los coeficientes
de Engel.
Cuadro 2. Lneas de pobreza y coeficientes de Engel
Canasta de alimentos Coeficiente de Engel Lnea de pobreza
Bogot 976,99 0,407 2.397,85
Medelln 1.096,74 0,392 2.794,65
Cal 1.063,62 0,410 2.591,97
Barranquilla 1.034,40 0,508 2.037,51
Bucaramanga 954,37 0,393 2.429,35
Manizales 1.104,69 0,343 3.224,03
Pasto 757,59 0,410 1.848,45
Cartagena 1.066,13 0,534 1.997,14
Ccuta 885,90 0,436 2.033,97
Neiva 1.086,21 0,418 2.597,56
Pereira 1.086,00 0,388 2.799,53
Montera 993,21 0,449 2.212,85
Villavicencio 964,05 0,425 2.269,09
10 ciudades 1.004,24 0,440 2.282,36
Fuente: Muoz C., Manuel; Rivas M., Guillermo, (2006). Op. cit.,
Cuadros 2, 4 y 5. Poblacin de referencia: 25% de menor ingreso. El
valor de la canasta est expresado en precios implcitos de la
Encuesta de Ingresos y Gastos 1994-1995.
Las 10 ciudades son: Armenia, Ibagu, Florencia, Popayn, Quibd,
Riohacha, Santa Marta, Sincelejo, Tunja y Valledupar.
Gasto en alimentos como porcentaje del gasto total.
Lnea de pobreza = canasta de alimentos / coeficiente de
Engel.
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5. Elementos para una poltica econmica regional
Al tener en cuenta la discusin anterior y los diferentes
documentos detrabajo publicados por el CEER desde hace diez aos,
consideramos que hay
varios puntos que se deben incluir a la hora de definir una
poltica para reducirlas disparidades econmicas regionales en
Colombia:
5.1. Compromiso nacional y la necesidad de polticas regionales
explcitas
La experiencia internacional en pases con niveles de desarrollo
econmicodesigual de la magnitud de lo que se observa en Colombia,
tales como Italia yBrasil, es que la reduccin de estos es un
proceso muy lento, incluso cuandohay polticas explicitas para su
eliminacin. Por tal motivo, se requiere queexista un claro
compromiso, y de largo plazo, para que las polticas orientadasa la
reduccin de las disparidades econmicas regionales logren ser
efectivas.Es decir, que estas deben convertirse en polticas de
Estado que estn porencima de los cambios polticos peridicos que se
dan en la democracia: la
poltica regional debe ser una poltica de Estado.
5.2. Dimensin espacial de la poltica social
Independientemente de cmo estn distribuidas las variables en el
terri-torio colombiano, de forma aleatoria o con agrupamientos,
ninguna polticasocial puede desconocer la dimensin espacial, pues
en un compromiso conla igualdad de oportunidades, es preciso
identificar en dnde est el problemapara poder saber en dnde asignar
los recursos eficientemente.
La inasistencia escolar, las condiciones inapropiadas en la
vivienda, la altadependencia econmica entre otros indicadores
sociales, han mostrado ser
espacialmente dependientes. Esto quiere decir que, a nivel
general, existe unacorrelacin diferente de cero (positiva) entre lo
que le ocurre a un territorio ylo que est ocurriendo con sus
vecinos.
En materia de poltica econmica se plantean tres ideas: a) el
papel dela geografa es determinante; b) existen economas de escala,
es decir, si lainequidad interpersonal que se quiere subsanar se
hace acompaada de uncomponente regional, la situacin de algunos
mejorara por la influencia delresto; c) es como regin que las
inequidades interpersonales se resuelven en
igualdad de oportunidades.
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5.3. Fondo de compensacin regional
La principal razn para proponer un fondo de compensacin regional
esla inequidad observada en el ingreso por habitante que
disponenlos gobiernoslocales y el propsito, es el de asumir la
descentralizacin con un compromiso
regional.A pesar de que el Estado debe cumplir con un objetivo
de equidad ho-
rizontal, en la prctica los gobiernos territoriales no disponen
de la mismacantidad de recursos para lograr este propsito. Las
disparidades en el ingresototal explican las diferencias en el
ingreso tributario. Por otra parte, el papel delsistema general de
participaciones no ha sido el de compensar las
diferencialespresupuestales.
5.4. La educacin como el elemento principal en la reduccin
de disparidades regionales
Las diferencias en la educacin son un problema que aunque es de
carcterinterpersonal trasciende a uno interregional. La poblacin,
que en promedio,es ms calificada se localiza en los territorios ms
dinmicos y con mayor
Grfico 6. Curva de Lorenz para los ingresos tributarios por
habitante: municipios, 2003
Fuente: DNP, Ejecuciones municipales 2003 y clculos de los
autores
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desarrollo. Lo anterior ha favorecido a una jerarqua del pas
segn su capitalhumano, fenmeno que tambin se presenta entre
ciudades.
La equidad horizontal, en materia de educacin, es una realidad
cuando lacalidad y formacin del cuerpo docente as como elgastoque
hace el gobierno
por cada alumno en el pago de salarios, bibliotecas,
computadores, aulas y la-boratorios es igual, sin incluir por
supuesto otros pagos como el de pensionesque pueden elevar el
costopor alumno pero no generan equidad.
Con estas caractersticas cualquier estudiante (educacin pblica)
tiene laoportunidad de sobresalir por sus mritos y no por sus
circunstancias, inde-pendientemente del lugar en dnde resida. La
educacin se convierte de estamanera en un igualadorde las
oportunidades entre regiones.
Otro elemento relacionado con el capital humano es la
fecundidad. La
fecundidad y el cambio demogrfico guardan relacin con el
desarrollo socialy econmico de un pas y del mismo modo, de una
regin. Algunas causasestn asociadas a la educacin de la mujer y el
rol que desempea tanto en lafamilia como en la sociedad.
La fecundidad, para una regin, es un indicador de las
oportunidades quetiene la mujer en materia de educacin y empleo.
Las mujeres que desean al-canzar ms aos de educacin posponen su
entrada al matrimonio o su primerembarazo, lo que se traduce en una
disminucin en el nmero esperado de
hijos. As mismo, ante oportunidades laborales favorables,
ingresos altos, porejemplo, el costo de oportunidad de ejercer la
maternidad es alto, lo que motivaa una sustitucin cantidad por
calidad en el nmero de hijos.
Las diferencias regionales observadas en la fecundidad, en el
riesgo deembarazo adolescente y en el nmero ideal de hijos, son el
reflejo de los des-equilibrios regionales en materia de desarrollo
econmico al igual que de lasoportunidades.
6. Reflexiones finales
El objetivo de todo lo anterior es evitar que el empobrecimiento
de laperiferia colombiana se prolongue ms tiempo. El Grfico 7,
muestra conclaridad, la cada secular en el PIB per cpita de la
regin Caribe relativo a lasdems regiones desde 1960.
Es necesario resaltar que es posible lograr una reversin en el
retroceso
econmico de una regin, tal como lo muestra el caso del sur de
Espaa. Enuna publicacin reciente de la Consejera de Andaluca se
dice que:
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Los cambios que ha experimentado Andaluca, durante las ltimas
dcadas son
realmente espectaculares y la cultura no ha sido una excepcin.
Con la llegada de la
democracia y, poco despus con la aprobacin del Estatuto de
Autonoma se abra
un ciclo de estabilidad y progreso sin parangn en la historia de
nuestra tierra.
Siempre dentro del marco de autogobierno que la constitucin nos
ha otorgado, An-daluca ha sabido aprovechar la coyuntura para dar
un salto cualitativo que ni los
ms escpticos pueden ya negar
Hemos mejorado en numerosos campos, es cierto, pero quiz nuestro
principal
logro colectivo haya sido el de recuperar la confianza en
nosotros mismos 23.
Precisamente, lo que se quiere lograr en Colombia con regiones
rezagadascomo la Costa Caribe y la Pacfica es que en unos pocos aos
sus habitantes
se sientan artfices de su propio destino.
23Consejera de Andaluca (2006). Los cambios que ha experimentado
Andaluca, RevistaCultura, Consejera de Andaluca, ao 1, (jul.).
Grfico 7.PIB per cpita de la regin Caribe como relativo al resto
de Colombia
Fuente: INANDES-DNP, (1977). Op. cit., Dane, Cuentas regionales
y clculos de los autores
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Desequilibrios regionales
en la poltica de descentralizacin en Colombia
JAIMEBONET
I. Introduccin
Desde mediados de los aos ochentas, Colombia ha experimentado
unadescentralizacin administrativa, poltica y fiscal. La
Constitucin de 1991profundiz este proceso al incrementar la
transferencia de recursos y respon-sabilidades desde el gobierno
central a los gobiernos locales (departamentos,distritos y
municipios). De igual manera, la reforma constitucional instaur
laeleccin popular de gobernadores, con lo cual se ampli la
descentralizacinque en este campo se haba iniciado en la dcada
anterior con la eleccin po-pular de alcaldes1.
El impacto ms importante del proceso de descentralizacin fiscal
se registren la ejecucin del gasto pblico, pues los gobiernos
subnacionales pasaron deejecutar el 23% del gasto pblico del pas en
1984 al 42% en 2000. No obs-tante este avance, el recaudo
tributario continu siendo realizado, en su granmayora, por el
gobierno central. En efecto, para el 2000 aproximadamenteel 80% de
los ingresos tributarios fueron recaudados por la autoridad
central.Como consecuencia de lo anterior, se observ una alta
dependencia de lastransferencias del gobierno central por parte de
los gobiernos subnacionales:
El autor es economista del Centro de Estudios Econmicos
Regionales (CEER) del Bancode la Repblica, Cartagena. Agradece los
comentarios y sugerencias realizadas por el grupo deinvestigadores
del CEER: Adolfo Meisel, Joaqun Viloria, Mara Aguilera, Javier
Prez, Jose R.Gamarra y Julio Romero. De igual forma, el trabajo fue
enriquecido por los comentarios de OlgaLuca Acosta y de los
asistentes al Coloquio sobre Polticas para Reducir las Disparidades
Regionalesen Colombia, Cartagena, agosto 3 y 4 de 2006. Finalmente,
agradece la colaboracin prestada porGiovanni Corts del DNP en el
suministro de la informacin y a Carlos Snchez y Sergio Matuteen el
procesamiento de la misma
1
Para un estudio detallado del proceso de descentralizacin en los
80 y 90, por favor vaseCorrea y Steiner (1999), Ahmed y Baer
(1997), Alesina et al. (2000), Iregui et al.(2001), entre
otros.
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en 2000 ms del 50% de los gastos de los departamentos y
municipios eranfinanciados con dichas transferencias.
A finales de los aos noventa, el proceso de descentralizacin se
enfrent auna de las ms severas crisis econmicas y fiscales del pas.
Lo anterior influy
para que muchos de los trabajos sobre el tema estuvieran
orientados a anali-zar el impacto del proceso en la crisis fiscal
existente en ese momento2. Losestudios coincidieron en afirmar que
el incremento en las transferencias a lasregiones tendi a aumentar
el dficit del gobierno central, en especial porquelas mayores
transferencias a las entidades territoriales no eran compensadascon
una reduccin del gasto del nivel central. Las recomendaciones
propuestaspara enfrentar la crisis fiscal plantearon la necesidad
de desligar las transferen-cias de los ingresos nacionales, ya que
ese vnculo creaba inestabilidad en los
recursos transferidos y le quitaba capacidad de maniobra al
gobierno nacionalen el frente fiscal.
Este nuevo escenario oblig a modificar la Constitucin Poltica de
1991.Con el fin de introducir estabilidad a las transferencias, se
impuso un creci-miento mximo a los recursos transferidos y se cre
un nuevo marco legalpara la asignacin de los recursos. La reforma,
aprobada en junio de 2001,cre el Sistema General de Participaciones
(SGP), en el cual las transferenciasexistentes se reunieron en una
sola.
Como destacan Barn y Meisel (2004), uno de los elementos que ha
estadoausente en el anlisis de la descentralizacin ha sido el
examen de los efectos deeste proceso sobre las disparidades en el
ingreso per cpita regional. La existen-cia de un sistema de
transferencias que involucra criterios redistributivos conel fin de
introducir una equidad horizontal entre las entidades
subnacionales,se convierte en el elemento fundamental para esperar
que la descentralizacintenga un impacto positivo en la reduccin de
las diferencias en el ingreso percpita regional. Al incorporar un
sistema de transferencias adecuado, la des-centralizacin del gasto
puede promover el desarrollo en reas rezagadas y enconsecuencia,
tendera a mejorar la equidad entre las regiones.
A pesar que las reglas para la asignacin de las transferencias
en Colom-bia contemplaban, al menos en teora, algunos criterios
redistributivos, enla prctica stos estuvieron muy limitados. En la
medida en que la Carta de1991 y sus reformas posteriores establecen
que no se pueden delegar nuevas
2
Algunos de estos trabajos son: Junguito et al. (1995), Correa y
Steiner (1999) y Echavarra etal.(2002).
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responsabilidades sin que se asignen los recursos necesarios
para su financia-cin, las frmulas para transferir los recursos estn
orientadas a garantizarque los fondos transferidos sean suficientes
para cubrir el nivel de serviciospblicos prestados en el ao
inmediatamente anterior. Dada la escasez de
recursos, esta condicin implica que los recursos restantes, que
son los quese asignaran con algunos criterios redistributivos, estn
seriamente limita-dos. Por ejemplo, de acuerdo con la distribucin
del situado fiscal de 2001(CONPES, 2001), el primer criterio
absorbi aproximadamente el 85% delos recursos transferidos mientras
que nicamente el 15% restante estuvodisponible para ser asignado
con base en los criterios redistributivos.
Para el caso colombiano, Barn y Meisel (2004) y Bonet (2006)
argumen-tan que la descentralizacin no ayud a reducir las
disparidades en el ingreso
per cpita regional durante la dcada de los noventa. Adems de la
prdidadel componente redistributivo en las transferencias
nacionales, Bonet (2006)argumenta que la asignacin de una alta
porcin de los nuevos recursos loca-les a los gastos corrientes (p.
ej. sueldos y salarios) en lugar de inversiones encapital o
infraestructura, as como la carencia de los incentivos adecuados
parapromover su uso eficiente, ayudan a explicar este
resultado.
El propsito principal de este documento es la formulacin de unas
reco-mendaciones de poltica que permitan consolidar a la
descentralizacin como
una estrategia de desarrollo regional. Los resultados muestran
como la descen-tralizacin, durante los ltimos aos, ha perpetuado
las disparidades que enmateria de cobertura en salud y educacin
existen en el pas. A pesar de algunasintenciones de reduccin de
esas inequidades contempladas por la poltica, enla prctica no ha
sido efectiva y los diferenciales persisten. Las propuestas
depoltica planteadas estn focalizadas en tres aspectos especficos:
involucraruna mayor equidad en el sistema de transferencias del
gobierno nacional a lossubnacionales, fortalecer el aparato
tributario subnacional y establecer unosincentivos claros para
mejorar la eficiencia del gasto.
Este documento est compuesto de cinco secciones. Luego de la
exposicinde las ltimas reformas en la materia, se analizan, a
partir de las ejecucionespresupuestales de los gobiernos centrales
de los municipios y departamentos,tres aspectos de la
descentralizacin: los ingresos de los gobiernos subnaciona-les, la
equidad de las transferencias y el esfuerzo fiscal territorial. La
siguienteseccin se centra en el planteamiento de las
recomendaciones de polticas para
mejorar el componente redistributivo de la descentralizacin.
Finalmente, sepresentan algunas reflexiones.
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II. Las reformas a la descentralizacin, 2000-2006
El deterioro de la situacin fiscal del pas en los aos noventa
fue signi-ficativo. El dficit fiscal del gobierno central, de
acuerdo con el CONFIS,pas de representar el 0,3% del PIB en 1990 al
7,6% en 1999. Por su parte,
el dficit de los gobiernos subnacionales pas del 0,3% del PIB al
0,6%, en elmismo perodo. Otro problema observado en esos aos fue el
incremento delendeudamiento de los diferentes niveles de gobierno.
Mientras la deuda delgobierno central se increment del 16,5% del
PIB en 1990 al 40% en 2000, lade los departamentos lo hizo del 0,4%
al 1,3% y la de los municipios del 0,7%al 2%, en el mismo lapso de
tiempo3.
La preocupacin por el deterioro fiscal motiv diferentes
investigacionesdurante la segunda mitad de la dcada de los noventas
y, adems, condujo a lacreacin de la Comisin de Racionalizacin del
Gasto y Finanzas Pblicas en1995. Como se mencion, estos estudios
coincidan en sealar que gran partedel deterioro de la situacin
fiscal del gobierno nacional era causado por lasmayores
transferencias, en parte por el fracaso del gobierno central en
reducirel nivel de gasto de manera proporcional a los ingresos que
transfera al nivelsubnacional (Acosta y Bird, 2005).
Este proceso gener una serie de cambios normativos que concluy
con
una reforma a la Constitucin a travs del Acto Legislativo 01 de
2001, y unnuevo marco de descentralizacin que estableci la Ley 715
del mismo ao.De esta manera, se instauraron unas nuevas reglas en
materia de competenciasy recursos entre los diferentes niveles de
gobierno. A continuacin se presentaun breve resumen de la
normatividad vigente.
La Ley 549 de 1999 dict una serie de normas tendientes a
financiar el pa-sivo pensional de las entidades territoriales. En
primer lugar, seal las fuentesque financiaran dicho pasivo. Para
efectos de administrar esos recursos, la Ley
cre el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales, FONPET,el cual es administrado por el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico. Enla prctica, el gobierno nacional al
momento de girar las transferencias que lecorresponden a cada
entidad, descuenta lo correspondiente a pensiones paratrasladarlo a
este fondo.
La Ley 617 de 2000 hace una categorizacin de las entidades
territoriales(departamentos, distritos y municipios), de acuerdo
con su poblacin e ingresos
3La informacin de la deuda fue tomada de Echavarra et al.,
(2002). Decentralization andBailouts in Colombia, p. 24.
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corrientes de libre destinacin y teniendo en cuenta su capacidad
de gestinadministrativa y fiscal. Conforme a las categoras
establecidas, la Ley dicta unaserie normas tendientes a sanearlas
fiscalmente, a racionalizar los gastos en losfiscos de los entes
territoriales, a la creacin de reglas para la transparencia de
la gestin territorial y a establecer condiciones para la creacin
de municipios,entre otros.El Acto Legislativo 01 de 2001 cre el
Sistema General de Participaciones,
SGP, de los departamentos, distritos y municipios. El monto
inicial del SGPse estimara teniendo en cuenta los recursos
transferidos por la nacin a lasentidades territoriales por concepto
de situadofiscal, participacin de los muni-cipios en los ingresos
corrientes de la nacin y transferencias complementarias.Se
estableci que el SGP se incrementa anualmente en un porcentaje
igual al
promedio de la variacin porcentual que haya tenido los ingresos
corrientes dela nacin durante los cuatro aos anteriores. Sin
embargo, se cre un rgimentransitorio en materia de crecimiento del
SGP durante los aos comprendidosentre 2002 y 2008. Para el perodo
2002-2005, el incremento real anual seradel 2%, mientras que para
el perodo 2006-2008 sera del 2,5%. Finalmente,el Acto Legislativo
seala los criterios que debera tener en cuenta la ley
quereglamentara la distribucin de los recursos del SGP.
La Ley 715 de 2001 dict las normas orgnicas en materia de
recursos y
competencias siguiendo lo propuesto en el Acto Legislativo 01 de
2001. Un4% tiene asignaciones especiales: 0,52% para los resguardos
indgenas, 0,08%para los distritos y municipios con lmites con el ro
Magdalena, 0,5% para losdistritos y municipios para programas de
alimentacin escolar y 2,9% para elFonpet. El 96% restante de los
recursos del SGP se debe distribuir entre trescomponentes: la
participacin del sistema educativo (58.5%), la participacinpara el
sector salud (24,5%) y la participacin de propsito general
(17%).
La Ley 715 establece que los recursos para educacin sern
transferidosteniendo en cuenta la poblacin atendida, la poblacin
por atender en condi-ciones de eficiencia y un elemento de equidad
que se distribuir con un indi-cador de pobreza. Anualmente, el
gobierno nacional determina la asignacinpor alumno de acuerdo con
las diferentes tipologas educativas. Inicialmente,la asignacin se
multiplicar por la poblacin atendida en cada municipio ydistrito,
conformando la primera base de la transferencia educativa. El
saldode los recursos disponibles ser distribuido teniendo en cuenta
los otros dos
criterios mencionados. Adicionalmente, la Ley contempla que los
recursossern transferidos directamente a los distritos y municipios
certificados. En
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caso de que no estn certificados, los recursos sern enviados al
departamentorespectivo4.
Los recursos del SGP con destino al sector salud se destinarn,
de acuerdocon la Ley 715, a financiar los gastos en tres
componentes: subsidios a la de-
manda, prestacin de servicios de salud a poblacin pobre no
cubierta por lossubsidios a la demanda, y acciones de salud pblica
definidas como prioritariaspor el gobierno nacional. Para el clculo
de los valores por transferir en el pri-mero y tercer componente,
se deben tener en cuenta los valores asignados encada uno en el ao
anterior. Los subsidios a la demanda se incrementan en lainflacin
causada ms el crecimiento real de los recursos del SGP para
salud,mientras que las acciones de salud pblica slo se incrementan
en la inflacin.Para el segundo componente, el monto global por
transferir se estima restn-
dole a los recursos del SGP para salud lo correspondiente al
componente desubsidios a la demanda y al de acciones de salud
pblica.
Para la distribucin del componente de subsidios a la demanda, se
estimauna transferencia promedio per cpita al dividir el monto por
transferir esti-mado por el nmero de poblacin atendida en el pas.
Finalmente, los recursosse transfieren multiplicando el valor per
cpita por la poblacin atendida encada entidad territorial en la
vigencia previa. Para el segundo componente, lapoblacin pobre no
cubierta por el subsidio de demanda, se lleva a cabo un
procedimiento similar, pero teniendo en cuenta la poblacin pobre
por atender,en vez de la atendida. Finalmente, los recursos para
financiar los eventos desalud pblica se distribuirn teniendo en
cuenta la poblacin por atender, uncriterio de equidad y uno de
eficiencia administrativa.
En cuanto a la participacin de propsito general, la Ley 715
seala queestos recursos sern distribuidos un 40% segn la pobreza
relativa, un 40%en proporcin a la poblacin urbana y rural, un 10%
por eficiencia fiscal y un10% por eficiencia administrativa. Un
punto importante de estas transferen-cias es que tienen unas
destinaciones especficas en una serie de sectores queseala la Ley,
lo cual limita la autonoma de las entidades territoriales
sobreellos. Sin embargo, la reglamentacin establece que los
municipios clasificadosen las categoras 4, 5 y 6 podrn destinar
libremente el 28% de los recursosrecibidos por la participacin de
propsito general.
4Se consideran municipios certificados aquellos con ms de cien
mil habitantes y
los de menos de cien mil habitantes que cumplan los requisitos
que seale el reglamentorespectivo.
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III. Los desequilibrios regionales de la descentralizacin
El propsito de esta seccin es estudiar, desde una dimensin
regional, tresaspectos de la consolidacin del proceso de
descentralizacin: los ingresos delos gobiernos subnacionales, las
transferencias y el esfuerzo fiscal territorial.Este anlisis est
basado en la evolucin de las ejecuciones presupuestalesde los
gobiernos subnacionales (departamentos y municipios) en el
perodo1996-20045. Los datos utilizados fueron suministrados por la
Direccin deDesarrollo Territorial del Departamento Nacional de
Planeacin, DNP. Parafacilitar el anlisis de las cifras, en algunos
casos, los 33 entes territoriales estnagrupados en siete regiones:
Caribe (CAR), Central Occidental (COC), CentralNorte (CNT), Bogot
(BOG), Central Sur (CSR), Pacfico (PAC) y Nuevos
Departamentos (NUE)6
.
A. Los ingresos subnacionales
A pesar de la volatilidad observada en los diferentes aos, se
destaca elbuen comportamiento de los ingresos totales de los
gobiernos subnacionalesen el perodo 1996-2004. Para todo el pas,
estos ingresos tuvieron una tasade crecimiento promedio anual del
8,6% en trminos reales. Gran parte de
ese incremento se gener por el desempeo observado en las
transferenciastotales (SGP, regalas y cofinanciacin), las cuales
registraron una tasa real decrecimiento promedio anual del 14,4%.
Gracias a esta tendencia, las transfe-rencias incrementaron su
participacin en los ingresos totales del 37% en 1996al 57% en 2004
(Vase Grfico 1).
El comportamiento no es igual en todas las regiones, pues
algunas (Caribe,Central Sur, Central Norte y Nuevos Departamentos)
registraron tasas supe-riores al promedio nacional, mientras que
otras (Central Occidental, Bogot
y Pacfica) estuvieron por debajo de esa media. Este resultado
est asociado
5Tanto para los departamentos como los municipios se tom la
informacin del gobiernocentral.
6La regin Caribe incluye los siete departamentos del continente
de esta regin. La reginCentral Occidental est formada por
Antioquia, Caldas, Quindo y Risaralda. Los departamentosde Boyac,
Norte de Santander y Santander forman la regin Central Norte. La
regin Central Surcorresponde a los departamentos de Cundinamarca,
Huila y Tolima. Los departamentos de Cauca,Choc, Nario y Valle del
Cauca conforman la regin del Pacfico. La regin de Nuevos
Departa-
mentos incluye los creados por la Constitucin de 1991, ms Caquet
y Meta. Finalmente, Bogotha sido definida como una regin.
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al peso relativo que tiene el componente ms dinmico del ingreso
total, lastransferencias, en las distintas regiones (Vase Grfico
2). En aquellas regionescon un incremento en el ingreso total por
encima del promedio, con excepcin
de la regin Central Sur, los ingresos provenientes de las
transferencias totalescorresponden a ms del 60% del total del
ingreso7.
Adicionalmente, se debe destacar el pobre desempeo relativo
observado enlos ingresos tributarios en las regiones Central
Occidental, Bogot y Pacfica,donde stos ingresos, dado su mayor
nivel relativo de desarrollo econmico,mantienen una participacin
relativa alta en los ingresos totales. Se observaque mientras los
ingresos tributarios del Caribe, cuyo PIB total
representaaproximadamente el 16% del PIB nacional, crecieron a una
tasa real anual
del 10%, en Bogot, que tiene una participacin en el PIB nacional
del 22%,solo lo hicieron al 7%, en la regin Central Occidental, que
genera el 20% del
valor agregado del pas, crecieron al 7,4%, y finalmente, en la
Pacfica, quetiene una participacin del 15%, slo crecieron al 4%. Es
decir, que parte delpobre desempeo del ingreso total de algunas
regiones podra estar asociadocon algn grado de pereza fiscal.
Grfico 1. Tasas de crecimiento promedio anual de los ingresos
subnacionales segn tipo de
ingreso, por regin y nacional, 1996 - 2004
Fuente: Estimaciones del autor con base en DNP
7Para el anlisis los ingresos se han agrupado en tres categoras:
los ingresos tributarios, los de
transferencias y los otros ingresos. Estos ltimos corresponden a
ingresos no tributarios, de capitaly otras transferencias.
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El comportamiento en materia de crecimiento de los ingresos en
trminosper cpita muestra nuevamente a las regiones Caribe, Central
Sur, Central Nortey Nuevos Departamentos, con tasas de crecimiento
por encima del promedionacional (Vase Grfico 3). Al igual que en
los valores totales, los mayores in-
crementos per cpita se presentaron en los ingresos por
transferencias, seguidos
Grfico 2. Distribucin por