LAS BALANZAS FISCALES DELAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON
LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL(1991-2005)
Las balanzas fiscales delas comunidades autnomas
con la AdministracinPblica Central(1991-2005)
Ezequiel UrielRamn Barbern
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DATOS INTERNACIONALES DE CATALOGACIN
Primera edicin, 2007
los autores, 2007
Fundacin BBVA, 2007Plaza de San Nicols, 4. 48005 Bilbao
IMAGEN DE CUBIERTA: Eduardo FRESNEDA, 2007Sin ttulo, 1998Aguafuerte, aguatinta y ruleta elctrica, 425 305 mmColeccin de Arte Grfico ContemporneoFundacin BBVA Calcografa Nacional
ISBN: 978-84-96515-60-4DEPSITO LEGAL: B-49337-2007
EDICIN Y PRODUCCIN: Rubes Editorial
Impreso por Valant 2003
Impreso en Espaa Printed in Spain
Los libros editados por la Fundacin BBVA estn elaborados sobre papel con un 100%de fibras recicladas, segn las ms exigentes normas ambientales europeas.
Uriel Jimnez, EzequielLas balanzas fiscales de las comunidades autnomas con la Admi-
nistracin Pblica Central (1991-2005) / Ezequiel Uriel Jimnez,Ramn Barbern Ort. Bilbao : Fundacin BBVA, 2007.
624 p.; 24 cmISBN: 978-84-96515-60-41. Hacienda regional 2. Espaa I. Barbern Ort, Ramn II. Fun-
dacin BBVA, ed.336.1/.5(460)
A G R A D E C I M I E N T O S
ESTA obra no hubiese sido posible sin la colaboracin de numero-sas personas, especialmente del rea de la Administracin Pblica,que han aportado datos y resuelto dudas sobre su interpretacin. Atodas ellas manifestamos nuestro agradecimiento. Adelantando lasdisculpas por los olvidos en que podamos incurrir, deseamos desta-car la colaboracin de Jos Luis Acea (FOGASA), Mercedes Alcal-de (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), Heliodoro Alemany(MUFACE), Dolores Allona (Ministerio de Trabajo y Asuntos So-ciales), Flix Alonso (Ministerio de la Vivienda), Eduardo Barga(INEM), Vicente Bertoln (Fundacin Tripartita), Jos CarlosBlanco Hernndez (Ministerio de Educacin y Ciencia), FernandoBurgaz (Entidad Estatal de Seguros Agrarios), Isabel Bustillos (Mi-nisterio de Administraciones Pblicas), Mara ngeles Cabrero(Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), Susana Casado (IGAE),Jos Antonio Cogollo (RENFE), Mara Dolores Correa (Ministeriode Economa y Hacienda), Alfredo Cristbal (INE), Alain CuencaGarca (Direccin General de Financiacin Local, MEH), Blancade Blas Salete (MUGEJU), Carmen de Miguel (Ministerio de Eco-noma y Hacienda), Antonio Luis del Arco (Ministerio de Adminis-traciones Pblicas), Miguel ngel Daz Pea (Secretara de Estadode Empleo), Jos Mara Dez Zabala (Fundacin Tripartita), JavierEscorihuela (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), Arcadi Es-paa (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), Jos AntonioFabrat (MUFACE), Rubn Fernndez de Santiago (AEAT), Eduar-do Fernndez Marina (Instituto para la reestructuracin de la Mi-nera del Carbn y desarrollo alternativo de las comarcas mineras),
Pilar Ferreiro (Ministerio de la Vivienda), Pilar Figueroa (INEM),Rafael Frutos (AEAT), Juan Carlos Garca Amezaga (GobiernoVasco), Jos Antonio Garca Cerezo (Instituto para la reestructura-cin de la Minera del Carbn y desarrollo alternativo de las comar-cas mineras), Jos Antonio Garca Cerezo (Ministerio de Industria,Turismo y Comercio), Mara Luisa Garca Nez (Ministerio deEconoma y Hacienda), Pilar Garca Prez (Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales), ngeles Gayoso (Ministerio de Economa y Ha-cienda), Juan Antonio Gimeno Ullastres (UNED), Mara TeresaGirldez (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), Jos LuisGmez Calcerrada (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), En-rique Gmez Campo (Ministerio de Administraciones Pblicas),Mariano Gmez del Moral (INE), Francisco Gmez Ferreiro (Mi-nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales), Amalia Gmez Rodrguez(Ministerio de Educacin y Ciencia), Luis Gonzlez Calbet (Ofici-na de la Presidencia del Gobierno), Julio Lpez Laborda (Univer-sidad de Zaragoza), Silvia Lpez (Direccin General de Financia-cin Autonmica, MEH), Jos Mara Marco (Intervencin Gene-ral de la Seguridad Social), Luis Martn Gonzlez (Ministerio deEconoma y Hacienda), Juan Francisco Martnez (Ministerio deIndustria, Turismo y Comercio), M. Teresa Martnez de Marigorta yTejera (MUFACE), Rosario Martnez Manzanedo (IGAE), Juliongel Martnez Meroo (Ministerio de Administraciones Pbli-cas), Jess Matesanz (Ministerio de la Vivienda), Francisco Melis(AEAT), Olga Merino (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales),Antonio Milln (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), BlancaMonge (Ministerio de Cultura), Luis Moreno (Ministerio de Edu-cacin y Ciencia), Antonio Moreno (Ministerio de Industria, Tu-rismo y Comercio), Gregorio Moreno (Tesorera General de laSeguridad Social), Mercedes Moris (MUGEJU), Matilde Nores(RENFE), Juan Jos Otamendi (Ministerio de Economa y Hacien-da), Almudena Pach (Entidad Estatal de Seguros Agrarios), Anto-nio Pareja (INEM), Pedro Pascual (Universidad Pblica de Nava-rra), Carmen Peafiel (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales),Onofre Peralta (INEM), Mara Teresa Qulez (Ministerio de Traba-jo y Asuntos Sociales), Concepcin Quiroga (INEM), Jos Luis Ra-mos Montealegre (AEAT), Alberto Requena (IGAE), Rosa IsabelRodrguez Varona (Tesorera General de la Seguridad Social), Es-
teban Rodrguez Viciana (ISFAS), Enma Rub (Ministerio de Tra-bajo y Asuntos Sociales), Eduardo Ruiz (INEM), Jess Ruiz-Huerta(IEF), Zacaras Salas Grjera (IGAE), M Paz Salido (Ministerio deEconoma y Hacienda), Francisco Javier Salinas (IEF), BegoaSanz (IEF), Patxi Sasigain (Gobierno Vasco), Juan Pedro Serrano(Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), Mara Luz Somoza (Mi-nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales), Felipe Turiel (IntervencinGeneral de la Seguridad Social), Alfonso Utrilla de la Hoz (Uni-versidad Complutense de Madrid), Javier Valencia (Entidad Esta-tal de Seguros Agrarios), Juan Vallet (Ministerio de AgriculturaPesca y Alimentacin), Jos Mara Vidal Beltrn (Ministerio deAdministraciones Pblicas), Juan Zapardiel (Ministerio de Econo-ma y Hacienda).
Adems, queremos manifestar nuestro agradecimiento a todoslos integrantes del Grupo de Trabajo sobre Balanzas Fiscales, cons-tituido en el marco del Instituto de Estudios Fiscales y presididopor su director Jess Ruiz-Huerta, que oper en el ao 2005 y delque nos sentimos particularmente honrados de haber formadoparte. En el seno de este Grupo hemos tenido la oportunidad deintercambiar y debatir sugerencias sobre los diversos aspectos de lametodologa de clculo de las balanzas fiscales, lo que nos ha ayu-dado a pulir conceptos y perfeccionar criterios de imputacin, ascomo a mejorar el conocimiento de las fuentes de informacin so-bre la localizacin de los ingresos y gastos de la AdministracinCentral.
Por ltimo, debemos hacer constar nuestro reconocimiento aInmaculada Gea por el ingente trabajo de tratamiento de datosrealizado.
LOS AUTORES
N D I C E
Presentacin .......................................................................................... 15
Introduccin .......................................................................................... 17
1. Estimacin de balanzas fiscales en Espaa1.1. Enfoques y criterios para la imputacin territorial
de ingresos y gastos ....................................................................... 21
1.2. mbito de estudio ........................................................................ 30
2. Enfoque y mbito de estudio2.1. Enfoque del proceso de imputacin territorial .......................... 33
2.2. Delimitacin del mbito de estudio ............................................. 35
2.2.1. Delimitacin temporal ....................................................... 35
2.2.2. Delimitacin espacial ......................................................... 36
2.2.3. Delimitacin institucional .................................................. 36
2.2.4. Delimitacin de las operaciones ........................................ 40
3. Criterios de imputacin territorial del ingreso3.1. Aspectos generales del proceso de imputacin del ingreso ....... 45
3.1.1. Importe de los ingresos a imputar ..................................... 46
3.1.2. Fundamentos de la imputacin territorial del ingreso ..... 56
3.1.2.1. Caracterizacin del ingreso (hiptesis de
incidencia territorial) ........................................... 56
3.1.2.2. Criterios generales de imputacin territorial
del ingreso (indicadores) ..................................... 57
3.2. Criterios de imputacin por tipo de operacin .......................... 58
3.2.1. Produccin .......................................................................... 66
3.2.1.1. Produccin de mercado ....................................... 66
3.2.1.2. Pagos por otra produccin de no mercado ........ 68
3.2.2. Impuestos sobre la produccin y las importaciones ......... 68
3.2.2.1. Impuestos del tipo valor aadido (IVA) .............. 68
3.2.2.2. Impuestos sobre la importacin .......................... 72
3.2.2.3. Impuestos sobre los productos, excluidos el IVA
y los impuestos sobre la importacin ................... 73
3.2.2.4. Otros impuestos sobre la produccin .................. 90
3.2.3. Rentas de la propiedad ...................................................... 90
3.2.4. Impuestos corrientes sobre la renta y el patrimonio ........ 93
3.2.4.1. Impuestos sobre la renta ...................................... 93
3.2.4.2. Otros impuestos corrientes .................................. 96
3.2.5. Cotizaciones sociales .......................................................... 97
3.2.5.1. Cotizaciones sociales efectivas .............................. 102
3.2.5.2. Cotizaciones sociales imputadas .......................... 103
3.2.6. Otras transferencias corrientes .......................................... 103
3.2.6.1. Indemnizaciones de seguro no vida .................... 103
3.2.6.2. Transferencias corrientes entre
Administraciones Pblicas ................................... 103
3.2.6.3. Cooperacin internacional corriente .................. 105
3.2.6.4. Transferencias corrientes diversas ....................... 105
3.2.7. Transferencias de capital a cobrar ..................................... 108
3.2.7.1. Impuestos sobre el capital .................................... 108
3.2.7.2. Ayudas a la inversin ............................................ 108
3.2.7.3. Transferencias de capital entre
Administraciones Pblicas ................................... 109
3.2.7.4. Otras transferencias de capital ............................. 109
4. Criterios de imputacin territorial del gasto4.1. Aspectos generales del proceso de imputacin del gasto ........... 113
4.1.1. Clasificacin del gasto ........................................................ 115
4.1.1.1. Clasificacin por funciones .................................. 115
4.1.1.2. Clasificacin por tipo de operacin ..................... 116
4.1.2. Fundamentos de la imputacin territorial del gasto ........ 127
4.1.2.1. Caracterizacin del gasto (hiptesis de
incidencia territorial) ........................................... 128
4.1.2.2. Criterios generales de imputacin territorial
del gasto (indicadores) ......................................... 129
4.1.3. Criterios de imputacin por bloques funcionales ............ 131
4.2. Imputacin del gasto del Estado .................................................. 133
4.2.1. Importe de los gastos a imputar ........................................ 133
4.2.2. Criterios de imputacin ..................................................... 136
4.2.2.1. Actividades de carcter general ........................... 147
4.2.2.2. Actividades econmicas ........................................ 160
4.2.2.3. Actividades sociales y para la comunidad ............ 175
4.3. Imputacin del gasto de los Organismos de la Administracin
Central ........................................................................................... 207
4.3.1. Importe de los gastos a imputar ........................................ 207
4.3.2. Criterios de imputacin ..................................................... 212
4.3.2.1. Actividades de carcter general ........................... 213
4.3.2.2. Actividades econmicas ........................................ 224
4.3.2.3. Actividades sociales y para la comunidad ............ 232
4.4. Imputacin de los gastos de las Administraciones de
Seguridad Social no transferidas .................................................. 241
4.4.1. Importe de los gastos a imputar ........................................ 243
4.4.2. Criterios de imputacin ..................................................... 248
4.4.2.1. Sistema de la Seguridad Social no transferido ..... 249
4.4.2.2. Otras Administraciones de Seguridad Social ...... 271
5. Resultados .......................................................................................... 2835.1. Resultados para el conjunto de la APC ........................................ 285
5.1.1. Ingresos ............................................................................... 294
5.1.2. Gastos .................................................................................. 301
5.1.3. Saldos .................................................................................. 317
5.2. Resultados para la APC excluyendo la Seguridad Social
contributiva ................................................................................... 322
5.2.1. Ingresos ............................................................................... 322
5.2.2. Gastos .................................................................................. 350
5.2.3. Saldos .................................................................................. 356
5.3. Resultados para la Seguridad Social contributiva ....................... 360
5.3.1. Ingresos ............................................................................... 360
5.3.2. Gastos .................................................................................. 390
5.3.3. Saldos .................................................................................. 394
6. Consideraciones finales6.1. Tradicin en la elaboracin de balanzas fiscales regionales ....... 399
6.2. Aspectos metodolgicos generales .............................................. 399
6.3. Imputacin de los ingresos .......................................................... 401
6.4. Imputacin de los gastos .............................................................. 405
6.5. Anlisis de resultados .................................................................... 410
6.5.1. Los resultados de las balanzas fiscales para el conjunto
de la APC ............................................................................. 411
6.5.2. Los resultados de las balanzas fiscales de la APC,
excluida la Seguridad Social contributiva ......................... 418
6.5.3. Los resultados de las balanzas fiscales de la Seguridad
Social contributiva .............................................................. 423
ApndicesA.1. Apndice al captulo 3 .................................................................. 431
A.2. Apndice al captulo 4 .................................................................. 446
Bibliografa ............................................................................................. 603
ndice de cuadros ................................................................................. 607
ndice de grficos ................................................................................. 615
ndice alfabtico ................................................................................... 619
Nota sobre los autores ........................................................................ 623
[ 15 ]
Presentacin
LA Fundacin BBVA dedica desde hace aos una especial atencina la economa regional y al anlisis del funcionamiento del Estadode las autonomas, promoviendo y apoyando numerosos estudiossobres estos temas y contribuyendo al desarrollo de varios bancosde datos estadsticos con una rica desagregacin territorial.
Dentro de esta lnea de investigacin public en 2003 el librodel profesor Ezequiel Uriel Una aproximacin a las balanzas fiscales delas Comunidades Autnomas, en el que se incluan la metodologa ylos resultados, para el perodo 1991-1996, de los flujos fiscales oca-sionados por la Administracin Pblica Central en todos y cadauno de los territorios autonmicos. Este libro se sumaba a una lar-ga relacin de estudios que, desde los aos sesenta del siglo pasa-do, se venan ocupando de este controvertido asunto de las balan-zas fiscales regionales. Con posterioridad al mismo no ha visto laluz ningn nuevo estudio que ofrezca datos anuales ms recientesde las balanzas fiscales referidos al conjunto de los territorios auto-nmicos.
En este contexto tenemos la satisfaccin de presentar este nue-vo libro, con el CD que lo acompaa, en el que suman sus esfuerzosy experiencia los profesores Ezequiel Uriel y Ramn Barbern. Estelibro ofrece datos estadsticos para los aos 1991 a 2005, con lo quese proporciona simultneamente datos recientes y, por primera vezen esta rea de estudio, una serie homognea de quince aos. Noobstante, su contenido va mucho ms all de la simple presenta-cin de los datos de las balanzas fiscales de las comunidades aut-nomas, ya que el grueso del libro se dedica a la exposicin de lametodologa aplicada para su clculo, acompaada de abundanteinformacin cuantitativa relativa a los ingresos y gastos de la Admi-nistracin Pblica Central. As, los captulos metodolgicos permi-ten apreciar la complejidad y dificultad del trabajo realizado por
[ 16 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LA APC (1991-2005)
Uriel y Barbern para llegar a ofrecer la cifra del saldo fiscal quesintetiza todos los flujos fiscales territoriales, dificultad que ayuda aentender el porqu de la ausencia de estudios en los ltimos aos.
Los autores manifiestan su intencin de contribuir a la consoli-dacin de dos principios metodolgicos que consideran bsicos: laimputacin de la totalidad de los ingresos y gastos no financierosde la Administracin Pblica Central, sin exclusiones, y la adop-cin del enfoque carga-beneficio como marco para la fijacin de loscriterios de imputacin territorial de esos ingresos y gastos. Ade-ms, se han esforzado en mejorar la base estadstica del estudio,siendo de destacar que han dispuesto de las dos principales fuentesde informacin contable sobre la localizacin de los ingresos y gas-tos de la Administracin Pblica Central: el sistema contable delEstado (SICOP) y el sistema contable del Sistema de la SeguridadSocial (SICOSS). Tambin han perfeccionado los procedimientosde imputacin territorial de los ingresos y gastos que requieren deuna imputacin indirecta mediante indicadores, siendo los casosms representativos el tratamiento dado al IVA y a los impuestosespeciales y los ajustes por tributos cedidos o concertados/conveni-dos y por servicios con competencias singulares de alguna comuni-dad autnoma.
El objetivo de la Fundacin BBVA con esta publicacin es con-tribuir a la mejora del conocimiento sobre la Hacienda Pblica enel Estado de las autonomas. Sus destinatarios son los investigado-res en hacienda pblica y economa regional, los responsables p-blicos y todos aquellos ciudadanos que tienen inters por conocerla realidad de los flujos fiscales territoriales que la AdministracinPblica Central ocasiona en Espaa. Con esta publicacin desea-mos propiciar una discusin ms documentada sobre esos flujos y,en ltima instancia, sobre la equidad de las actuaciones pblicas enel tratamiento de las personas residentes en los distintos territoriosautonmicos.
FUNDACIN BBVA
[ 17 ]
Introduccin
EL desarrollo del Estado de las autonomas ha dado un gran im-pulso, en las ltimas dcadas, a la investigacin econmica sobretemas regionales en Espaa. En muchas de estas investigaciones seanaliza comparativamente el papel que desempea cada territorioautonmico en relacin con el conjunto. Las investigaciones sobrebalanzas fiscales que se ajustan a este patrn tratan de respon-der a la pregunta de cules son los efectos redistributivos interre-gionales de los ingresos y gastos de la Administracin Pblica Cen-tral (APC). Para ello, analizan las caractersticas de los distintos ti-pos de ingresos y gastos, fijan unos criterios de imputacin territo-rial adecuados a esas caractersticas, recopilan la informacin esta-dstica territorializada disponible, proceden a efectuar los clculosrequeridos para imputar territorialmente cada tipo de ingreso ygasto y, finalmente, agregan las imputaciones hechas a cada territo-rio y obtienen los saldos fiscales.
La literatura sobre balanzas fiscales en Espaa es muy abundan-te, pues hay registradas ms de treinta y cinco estimaciones distin-tas desde la apertura de esta rea de investigacin en los aos se-senta del siglo pasado. Desde los trabajos iniciales han sido consi-derables los avances experimentados tanto en la metodologa deestimacin aplicada como en las fuentes de informacin disponi-bles sobre la dimensin territorial de la actividad financiera de laAPC. No obstante, cada una de las investigaciones realizadas hastaahora presenta singularidades metodolgicas y estadsticas que, l-gicamente, afectan a los resultados que obtienen. Entre las diferen-cias que ms trascendencia tienen estn las relativas a la eleccindel enfoque general de imputacin y a la seleccin de los ingresosy gastos que se imputan.
El presente trabajo da continuidad a la lnea de investigacinsobre balanzas fiscales que la Fundacin BBVA inici con la publi-
[ 18 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LA APC (1991-2005)
cacin del trabajo de Uriel (2003) para el perodo 1991-1996, y esdeudor en alguna medida de todos los trabajos que le han precedi-do, ya que sin esa experiencia acumulada no hubiese sido posible.Su objetivo es aportar cifras actualizadas y fiables sobre los flujosfiscales interregionales provocados por la actividad financiera de laAPC. Por ello dedica una atencin muy especial a la metodologa,consolidando las mejores prcticas de estimacin e introduciendotodas aquellas mejoras permitidas por la informacin disponible.El resultado es la obtencin de una serie de ingresos y gastos terri-torializados y de saldos fiscales que abarca un perodo de 15 aos,de 1991 a 2005.
La metodologa aplicada en este trabajo consolida dos princi-pios que consideramos bsicos, pero cuya aceptacin todava noes unnime en la literatura. En primer lugar, la imputacin de latotalidad de los ingresos y gastos no financieros de la APC, sin ex-clusiones, segn son registrados por la contabilidad nacional. Ensegundo lugar, la adopcin del enfoque carga-beneficio como mar-co para la definicin de los criterios concretos de imputacin deingresos y gastos. Conforme a este enfoque, los ingresos se hanimputado al territorio donde residen las personas que finalmentesoportan su carga, y los gastos, al territorio donde residen las per-sonas que consumen los servicios pblicos o perciben las transfe-rencias pblicas.
Adems, este trabajo sigue tratando de mejorar la base estadsti-ca de la estimacin y, en consecuencia, los criterios de imputacinterritorial. Al respecto, es de destacar que se ha dispuesto de las dosprincipales fuentes de informacin contable sobre la localizacinde los ingresos y gastos de la APC: el sistema de informacin conta-ble del Estado (SICOP) y el sistema de informacin contable delSistema de la Seguridad Social (SICOSS). A travs de ellos se dispo-ne de la informacin territorializada que generan la IntervencinGeneral de la Administracin del Estado (IGAE) y la IntervencinGeneral de la Seguridad Social (IGSS) en relacin con el procesode ejecucin presupuestaria. No obstante, esto no significa que setenga la territorializacin ntegra de los gastos e ingresos de la APC,ya que, por distintos motivos, existen numerosas operaciones queel sistema contable no territorializa o que territorializa de modoinadecuado para los objetivos de este tipo de trabajos.
INTRODUCCIN [ 19 ]
Tambin se ha seguido tratando de perfeccionar los procedi-mientos de imputacin territorial de los ingresos y gastos noterritorializados o que, estando territorializados, requieren de unaimputacin indirecta (ingresos que dan lugar a traslacin de la car-ga y gastos que dan lugar a beneficios indivisibles de mbito nacio-nal). El caso ms representativo es el tratamiento dado al IVA y a losimpuestos especiales, que ha implicado el recurso a numerosasfuentes estadsticas y la realizacin de complejas estimaciones, conel objeto de ajustar la imputacin de la carga a la distribucin terri-torial del consumo de los distintos productos clasificados segntipo impositivo y segn agente consumidor. La misma motivacinnos ha llevado a ocuparnos del ajuste de los ingresos imputadospor tributos cedidos y concertados/convenidos para los que cabepresumir que existe traslacin interterritorial de la carga, as comodel ajuste de los gastos imputados en funciones que dan lugar abeneficios indivisibles y para las que existen comunidades autno-mas con competencias singulares.
Para facilitar el anlisis e interpretacin de los efectos redis-tributivos interterritoriales ocasionados por la APC, en este trabajose ofrecen resultados para tres mbitos institucionales diferentes.El primer mbito institucional es el referido al conjunto de la APCtal como se define habitualmente: Estado, Organismos de la Admi-nistracin Central y Administraciones de Seguridad Social no trans-feridas. El segundo mbito institucional se obtiene excluyendo delanterior los ingresos y los gastos de la Seguridad Social contribu-tiva. El tercero corresponde, precisamente, a la Seguridad Socialcontributiva.
El trabajo se estructura en seis captulos. En el captulo 1 se ofre-ce una breve panormica del estado de la cuestin de la estimacinde balanzas fiscales en Espaa. En el captulo 2 se abordan los as-pectos metodolgicos de carcter general; en particular, la elec-cin del enfoque general de imputacin territorial que se adopta yla delimitacin (temporal, espacial, institucional y de operaciones)del mbito de estudio. En los captulos 3 y 4 se analizan los ingresosy gastos que se van a imputar y se exponen los criterios aplicadospara llevar a cabo esa imputacin conforme a los enfoques de lacarga y del beneficio, respectivamente. En el captulo 5 se presentanlos resultados de la imputacin territorial de los ingresos y gastos
[ 20 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LA APC (1991-2005)
de la APC, al tiempo que los saldos fiscales que se obtienen comodiferencia entre los gastos e ingresos imputados a cada territorio.Por ltimo, en el captulo 6 se hacen unas consideraciones finalesen las que se recapitula tanto sobre los aspectos metodolgicoscomo sobre los resultados obtenidos.
[ 21 ]
Estimacin de balanzas fiscales en Espaa
LA estimacin de balanzas fiscales en Espaa se inici en los aossesenta, siendo numerosos los trabajos que se han realizado en estarea. La metodologa aplicada a este tipo de estimaciones ha idoevolucionando con el tiempo, tanto por lo que se refiere al enfo-que o criterio general adoptado para la imputacin territorial delos ingresos y gastos, como a los criterios especficos y a las fuentesde informacin utilizadas. Esa evolucin ha permitido unificarmuchos aspectos de la metodologa de estimacin, pero en otroslas diferencias se mantienen. El resultado es que persisten diferen-cias muy notables en lo referente al enfoque y a los criterios espec-ficos de imputacin, as como en la delimitacin del mbitoinstitucional y de operaciones de los trabajos.
En Barbern (2001 y 2006) se hace un anlisis detallado de lasestimaciones que se han realizado en Espaa, cuya sntesis puedeverse en el cuadro 1.1. En este captulo nos limitamos a ofrecer unapanormica muy general del estado de la cuestin de la estimacinde balanzas fiscales en Espaa, siguiendo el ltimo de los trabajoscitados. Los rasgos caractersticos que presentan los trabajos de es-timacin de balanzas fiscales los vamos a agrupar en dos epgrafes:enfoque y mbito.
1.1. Enfoques y criterios para la imputacinterritorial de ingresos y gastos
Hasta la aportacin de Castells (1979) la elaboracin de balanzas fis-cales era una simple cuestin estadstica, donde, una vez obtenida lainformacin oficial sobre la recaudacin y los pagos de la APC, elnico problema a resolver era qu hacer con la parte noprovincializada (debido a que era gestionada directamente por la
1.
[ 22 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LA APC (1991-2005)
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[ 28 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LA APC (1991-2005)
Direccin General del Tesoro). Unos trabajos optaban por prescin-dir de esos cobros y pagos centralizados (lo que conllevaba, de paso,dejar a Madrid fuera del mbito de estudio), en tanto que otros losrepartan entre todas las regiones en funcin de la parte provincia-lizada al margen de su naturaleza o aplicando diversos criteriosad hoc. Los trabajos que renen estas caractersticas han sido identifi-cados en el cuadro 1.1 con las referencias recaudacin y pago,cuando no se reparten los ingresos y gastos centralizados, y con lasreferencias recaudacin (r) y pago (r), cuando se procede a sureparto.
Con posterioridad, las balanzas fiscales se ubican en el contextode la teora de la Hacienda Pblica, en particular la teora de laincidencia, y se apuesta por trascender a los cobros y pagos paraindagar en los flujos de cargas y beneficios subyacentes a la actividadpresupuestaria de la APC. El enfoque general de imputacin de losingresos se atiene al concepto de incidencia econmica de los im-puestos, en tanto que el de los gastos se fija en cmo se reparten losbeneficios derivados del consumo de los servicios pblicos. La uni-dad de anlisis pasa a ser el individuo localizado territorialmenteque, como consecuencia de la citada actividad presupuestaria, so-porta unas cargas y disfruta de unos beneficios, de modo que lasbalanzas fiscales regionales se estiman tericamente mediantela agregacin de los flujos fiscales que afectan a los residentes en cadaregin. Los trabajos que se acogen a estos enfoques han sido identifi-cados en el cuadro 1.1 con las referencias carga y beneficio. Deeste modo, cuando ambos estn presentes en un mismo trabajocomo inspiradores de la imputacin de los ingresos y de los gastospuede decirse que dicho trabajo adopta el enfoque carga-beneficio.
En la aplicacin de este enfoque caben algunas variantes en lainterpretacin del modo en que se produce la traslacin de la car-ga de cada uno de los tributos y la distribucin de los beneficios decada tipo de servicio pblico (lo que se ha venido a denominar enla literatura como las hiptesis de incidencia), as como en las solucio-nes estadsticas aplicadas para hacerlo efectivo (lo que se conocecomo indicadores de imputacin territorial). La importancia de estasdisparidades es muy distinta entre unas categoras y otras de ingre-sos y gastos. Si atendemos a las grandes partidas de ingreso, el im-puesto sobre sociedades y las cotizaciones sociales son los que ge-
ESTIMACIN DE BALANZAS FISCALES EN ESPAA [ 29 ]
neran las principales discrepancias sobre las hiptesis de inciden-cia a aplicar. En el caso de los gastos, la clave est en la clasificacinde los mismos segn den lugar a beneficios indivisibles de mbitonacional (bienes pblicos puros), a beneficios divisibles (bienesprivados puros) o a situaciones intermedias (bienes mixtos).
Los gastos que dan lugar a beneficios divisibles se reparten en-tre las regiones a partir de la informacin directa sobre el destinoterritorial del gasto (lo que se conoce como gasto localizado) y losque dan lugar a beneficios indivisibles se reparten a travs deindicadores representativos del colectivo de beneficiarios, de modopreferente la poblacin. No obstante, hasta fechas relativamenterecientes, algunos trabajos imputaban los beneficios divisibles delos servicios pblicos mediante indicadores indirectos selecciona-dos ad hoc, ms cercanos a la necesidad de gasto que a la realidaddel mismo (por ejemplo, el gasto en educacin repartido en fun-cin del nmero de alumnos), en lugar de a travs de informacindirecta sobre gasto localizado. Estos trabajos han sido identificadosen el cuadro 1.1 con la referencia beneficio (n), para destacar elsesgo normativo incorporado a la aplicacin del enfoque general.
Sin embargo, la realidad posterior al citado trabajo de Castells(1979) no se reduce a la aplicacin del enfoque carga-beneficio.Como se comprueba en el cuadro 1.1, persisten trabajos en los quese siguen manteniendo prcticas de la etapa anterior, ya que siguenapareciendo las referencias recaudacin y pago. Adems, porel lado de los gastos, algunos se apartan del enfoque del beneficio yse acogen a uno alternativo que se ha identificado en el cuadro 1.1con la referencia gasto. De este modo, cuando en un mismo tra-bajo se aplican simultneamente el enfoque de la carga, con arregloal que se imputan los ingresos, y el enfoque del gasto, puede decir-se que dicho trabajo se acoge al enfoque carga-gasto, aunque habi-tualmente se le da la denominacin de enfoque de flujo monetario.
Los trabajos que se acogen al enfoque del gasto o de flujo mone-tario dirigen su atencin a identificar la regin en la que se realizael gasto pblico, de tal modo que los gastos de funcionamiento seimputan al lugar donde se localiza el centro productivo, los gastosde inversin al lugar en que se localiza la infraestructura oequipamiento, y los gastos de transferencia al lugar donde se loca-lizan sus perceptores directos. Los criterios son idnticos a los apli-
[ 30 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LA APC (1991-2005)
cados en el enfoque del beneficio para los gastos clasificados comobienes privados o bienes pblicos de mbito regional o local, loque hace que una parte muy sustancial del reparto territorial delgasto sea coincidente entre ambos enfoques. Sin embargo, el trata-miento dado al gasto en bienes pblicos de mbito nacional o queda lugar a efectos externos interregionales es radicalmente distin-to: mientras que en el enfoque del beneficio se reparte entre todoel colectivo de beneficiarios, en el enfoque del gasto se imputa a laregin en que se producen. Hasta fechas recientes, algunos traba-jos, para eludir los problemas de obtencin de la informacin di-recta sobre la localizacin del gasto, hacan una aplicacin laxa deeste enfoque y recurran al uso de indicadores indirectos, referidosa la actividad de las Administraciones Pblicas. Tales trabajos hansido identificados en el cuadro 1.1 con la referencia gasto (i),para destacar el carcter indirecto de la imputacin.
1.2. mbito de estudio
El mbito temporal de estudio vara de modo natural con el trans-curso del tiempo, en tanto que el mbito territorial es una eleccindel investigador. Al respecto, cabe destacar que las estimacionesms recientes referidas a la totalidad de los territorios autonmicosque integran Espaa ofrecen datos de 1996, as como que las ni-cas estimaciones referidas a mbitos territoriales singulares que tie-nen continuidad en el tiempo son las de Catalua, con datos hasta2002. Esta observacin hace evidente la necesidad de actualizacinde las estimaciones referidas al conjunto de Espaa.
La fijacin de los mbitos institucional (qu instituciones pbli-cas se van a estudiar) y de operaciones (qu tipos de ingresos ygastos) tiene una repercusin directa sobre la magnitud global delos ingresos y gastos que se imputan en una balanza fiscal y, portanto, sobre los resultados que se obtendrn. Esto le confiere unclaro inters metodolgico, del mismo modo que la seleccin delenfoque y los criterios de imputacin territorial.
La mayor parte de los trabajos ms recientes coinciden en ocu-parse del conjunto integrado por el Estado, los Organismos de laAdministracin Central y Administraciones de Seguridad Social no
ESTIMACIN DE BALANZAS FISCALES EN ESPAA [ 31 ]
transferidas (cuadro 1.1), definido conforme lo hace la contabili-dad nacional y al que, de modo simplificado, suelen denominarAdministracin Pblica Central (APC). En la prctica, esto les per-mite tomar como fuente de informacin para cuantificar los ingre-sos y gastos a imputar a las Cuentas de las Administraciones Pblicas(CAP) elaboradas por la IGAE, con la ventaja de que as queda ga-rantizada una delimitacin precisa y uniforme del mbito insti-tucional de estudio. No obstante, buena parte de los trabajos referi-dos a Catalua que se acogen al enfoque carga-gasto o de flujo mo-netario no definen el mbito institucional con arreglo a la delimita-cin de contabilidad nacional sino que parten de la contabilidadpresupuestaria, con lo que la delimitacin del mbito institucionalresulta ms impreciso y los datos de los ingresos y gastos a imputarprovienen directamente de la liquidacin del presupuesto.
Por lo que se refiere a la seleccin del mbito de operaciones,existen considerables diferencias entre unos y otros trabajos. A par-tir de Castells y Parellada (1983 b) dejan de incluirse todos los in-gresos y gastos de las instituciones objeto de estudio y se procede asu seleccin atendiendo a la naturaleza econmica de las operacio-nes. Hay una coincidencia generalizada en excluir las operacionesde naturaleza financiera (equivalentes a los captulos 8 y 9 de lospresupuestos de ingresos y gastos). Adems, se tienden a excluirotras operaciones a las que los distintos autores no les reconocenun carcter netamente fiscal, como es el caso de los ingresos patri-moniales (captulo 5 del presupuesto de ingresos), la enajenacinde inversiones reales (captulo 6 del presupuesto de ingresos) y losgastos financieros (captulo 3 del presupuesto de gastos). Tambinse excluyen, segn los casos, otras operaciones por motivos de con-solidacin entre los distintos subsectores del sector pblico centralo por estar implicados agentes econmicos residentes en el ex-terior; lo que tiene que ver con las relaciones financieras con laUnin Europea (contribuciones de Espaa a los recursos propioscomunitarios y retornos a travs de la actuacin de los distintosfondos comunitarios). Finalmente, en ocasiones, se incluyen ingre-sos ficticios en la cuanta necesaria para igualar el total de ingresoscon el total de gastos a imputar territorialmente, de modo que eldesequilibrio presupuestario de la Administracin Central se torneen equilibrio.
[ 33 ]
Enfoque y mbito de estudio
2.1. Enfoque del proceso de imputacin territorial
La eleccin del enfoque general de imputacin territorial que seadopta en este trabajo est directamente relacionada con nuestraidea de qu es y para qu sirve una balanza fiscal. Al respecto, en-tendemos la balanza fiscal como un instrumento de informacineconmica destinado a medir los efectos redistributivos que la acti-vidad financiera del sector pblico central ocasiona sobre los ciu-dadanos agrupados segn su territorio de residencia (efectosredistributivos interterritoriales).
Desde la perspectiva econmica, la evaluacin de los efectosredistributivos (con dimensin territorial o no) de la actividad p-blica exige tener en cuenta la posible traslacin de la carga de lostributos desde los sujetos obligados a pagarlos hacia quienes efec-tivamente acaban soportndolos. Del mismo modo, exige contem-plar la posible falta de coincidencia entre quienes perciben lospagos del sector pblico, en contraprestacin por la venta de fac-tores productivos para la produccin de servicios pblicos, y quie-nes disfrutan de los beneficios del consumo de tales servicios (o,en otros trminos, entre los territorios en que se asientan los cen-tros productivos y las infraestructuras o equipamientos pblicosy los territorios en que residen los ciudadanos que se beneficiande ellos).
Por tanto, si la balanza fiscal se destina a estimar los efectosredistributivos interterritoriales de los flujos fiscales originados porla APC, es evidente que el nico enfoque adecuado para su clculoes el que hemos denominado, en el captulo anterior, enfoque carga-beneficio. Enfoque que resulta de la combinacin del enfoque de lacarga en la imputacin territorial de los ingresos y el enfoque delbeneficio en la imputacin territorial de los gastos. Ello implica des-
2.
[ 34 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LA APC (1991-2005)
cartar los dems enfoques a los que nos hemos referido como re-caudacin-pago y carga-gasto o flujo monetario.
Conforme al enfoque carga-beneficio, los ingresos se imputan alterritorio donde residen las personas que finalmente soportan sucarga (al margen de quin es el obligado legal a pagar) y los gastos,al territorio donde residen las personas que consumen los serviciospblicos (al margen de dnde se producen) o perciben los benefi-cios de las transferencias. El resultado es la medicin de los efectosredistributivos en trminos de cambio equivalente en el nivel de ren-ta disponible de las personas residentes en cada territorio, ya quelos ingresos imputados muestran la minoracin de capacidad decompra ocasionada por la carga fiscal soportada y los gastos, el in-cremento de la capacidad de compra motivado por la recepcinde transferencias en efectivo o por el ahorro derivado del consumogratuito de servicios pblicos.
Como es sabido, en contabilidad nacional y en contabilidad re-gional existen dos pticas (interior y nacional) para clasificar lasoperaciones dentro o fuera del mbito de referencia de las cuen-tas. En la primera se tiene en cuenta el criterio del territorio (comoocurre al elaborar el producto interior bruto, PIB), mientras queen la segunda prevalece el criterio de residencia (como es el casodel producto nacional bruto, PNB). La aplicacin del enfoque carga-beneficio en la estimacin de las balanzas fiscales implica que losingresos y gastos debern imputarse segn la ptica nacional (re-gional, en este caso), es decir, segn la residencia de las personasque soportan la carga de los ingresos y que disfrutan del beneficiode los gastos. La adopcin del criterio nacional plantea, no obstan-te, algunos problemas en su aplicacin a los ingresos y gastos queafectan a personas no residentes en Espaa, los cuales se reimputanen este trabajo a la poblacin residente.
Una vez que el enfoque carga-beneficio se traduce a criterios con-cretos para la imputacin territorial de cada tipo de ingreso y gastode la APC, puede procederse a la estimacin de las balanzas fiscalesde los distintos territorios. El saldo fiscal de cada territorio se obtie-ne como diferencia entre los gastos e ingresos imputados a sus resi-dentes. As, en caso de que la APC tenga unos ingresos de cuanta Ie incurra en unos gastos de cuanta G, tras su imputacin territorialse obtendr para un territorio i cualquiera:
ENFOQUE Y MBITO DE ESTUDIO [ 35 ]
Ingresos imputados al territorio i: Ii siendo: Ii = IGastos imputados al territorio i: Gi siendo: Gi = GSaldo fiscal del territorio i: Si = Gi - Ii siendo: Si = G - I
de modo que si Si > 0 puede decirse que el territorio i es beneficia-rio neto de la actividad financiera de la APC, mientras que si Si < 0puede decirse que dicho territorio es contribuyente neto.
2.2. Delimitacin del mbito de estudio
La delimitacin precisa del mbito de estudio para la estima-cin de las balanzas fiscales exige establecer, cuando menos, cuatrodimensiones del trabajo a realizar: temporal, espacial, institucionaly de operaciones. A continuacin dedicamos un subepgrafe a cadauna de ellas.
2.2.1. Delimitacin temporalEl trabajo tiene como objeto principal de anlisis el perodo
1997-2003. El lmite inferior de este intervalo viene determinadopor el hecho, ya sealado en el captulo 1, de que los trabajos msrecientes referidos al conjunto de los territorios autonmicos deEspaa slo alcanzan a estimar hasta el ao 1996. El lmite superiores debido a que es el ltimo ao para el que, en el momento decierre del trabajo, se dispone de los datos de las CAP, de dondeprovienen los datos sobre la cuanta de los ingresos y gastos a impu-tar territorialmente.
Adicionalmente, llevamos a cabo una revisin de las estimacio-nes de las balanzas fiscales para el perodo 1991-1996 aplicando losmismos criterios que al perodo 1997-2003, con la finalidad de ob-tener una serie homognea larga. Tambin efectuamos un avancede estimaciones para los aos 2004 y 2005 a partir de la informa-cin disponible en el momento de cierre del trabajo, al objeto deofrecer una imagen lo ms actual posible del fenmeno de los flu-jos fiscales interterritoriales, aunque posteriormente debanrevisarse cuando se disponga de informacin completa y definitiva.
Toda la informacin estadstica insertada en la parte del textoque se ocupa de la metodologa del trabajo est referida exclusiva-
[ 36 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LA APC (1991-2005)
mente al perodo 1997-2003, en tanto que la informacin incluidaen el captulo de resultados se refiere al perodo 1991-2005.
2.2.2. Delimitacin espacialEl mbito territorial de referencia es la totalidad de Espaa, di-
vidida en 19 territorios que se corresponden con los de sus 17 co-munidades autnomas y sus dos ciudades autnomas.
2.2.3. Delimitacin institucionalEl mbito institucional objeto de estudio est integrado por el
Estado, los Organismos de la Administracin Central y las Adminis-traciones de Seguridad Social (hasta 2001 las Administraciones deSeguridad Social no transferidas). Conjunto de instituciones al quedenominamos Administracin Pblica Central (APC). Esta delimi-tacin se basa en la que, aplicando criterios de contabilidad nacio-nal, elabora la IGAE para las CAP. Su principal ventaja es que seasienta en criterios econmicos definidos de forma rigurosa y queson de aplicacin para la elaboracin de las cifras oficiales de losprincipales agregados econmicos del sector pblico espaol.
En el Sistema Europeo de Cuentas de 1995 (SEC-95), en el quese enmarcan la Contabilidad Nacional de Espaa con base 2000(CNE-2000) y las Cuentas de las Administraciones Pblicas conbase 2000 (CAP-2000), el sector de Administraciones Pblicas estintegrado por cuatro subsectores: Administracin Central, Comu-nidades Autnomas, Corporaciones Locales y Administraciones deSeguridad Social. La delimitacin de la Administracin Centralfrente a las Comunidades Autnomas y las Corporaciones Localesse basa en el territorio al que extienden sus competencias: la totali-dad del territorio econmico o una circunscripcin regional o lo-cal. Las Administraciones de Seguridad Social constituyen unsubsector singular que se define en funcin de la naturaleza de suactividad proporcionar prestaciones sociales que son financiadasprincipalmente mediante cotizaciones obligatorias y que en suconjunto no puede calificarse ni como central ni como territorial.
Los organismos que integran el subsector de las Administracio-nes de Seguridad Social han sido agrupados tradicionalmente enlas CAP en dos bloques: Sistema de la Seguridad Social y Otras Ad-ministraciones de Seguridad Social. A su vez, el Sistema de la Segu-
ENFOQUE Y MBITO DE ESTUDIO [ 37 ]
ridad Social se divida, hasta la adaptacin de las CAP a la nuevabase 2000, en no transferido y transferido. Esta distincin tena porobjeto reflejar el hecho de que algunas comunidades autnomas,en coherencia con las competencias asumidas en sus Estatutos deAutonoma en materia de asistencia sanitaria y servicios sociales,haban recibido del Estado el traspaso de las funciones y servicioscorrespondientes, creando sus propios organismos gestores. As, alinicio de los aos noventa, los servicios de asistencia sanitaria esta-ban traspasados a seis comunidades (Andaluca, Catalua, Galicia,Comunidad Foral de Navarra, Pas Vasco y Comunitat Valenciana),en 1994 recibi el traspaso Canarias y al trmino de 2001 (con efec-tos para 2002), el resto de comunidades. Del mismo modo, la ma-yor parte de los servicios sociales estaban traspasados, a comienzosde los aos noventa, a las siete comunidades autnomas previa-mente citadas y, desde la mitad de los aos noventa, al resto. Sinembargo, la financiacin de los servicios sanitarios y sociales traspa-sados se realiz mediante transferencias finalistas hasta 2001, lascuales eran computadas en las CAP como gasto del Sistema de laSeguridad Social no transferido y como ingreso del Sistema de la Se-guridad Social transferido.
Esta presencia simultnea de agentes de la Administracin Cen-tral y de las comunidades autnomas en la responsabilidad de lagestin de la asistencia sanitaria y de los servicios sociales hacaimprescindible la distincin, en las CAP, entre Administraciones deSeguridad Social no transferidas y Administraciones de SeguridadSocial transferidas, mientras tales servicios se financiaban con cargoa las cotizaciones sociales. Sin embargo, desde 1999 esa financia-cin se obtiene ntegramente de los impuestos, por lo que, en sen-tido estricto, la asistencia sanitaria y los servicios sociales podrandejar de formar parte de las Administraciones de Seguridad Socialy su gasto clasificarse directamente como gasto de las comunidadesautnomas o, en su caso, de la Administracin Central, segn hayasido o no traspasado. La adaptacin de las CAP a la nueva base2000 reconoce esta nueva realidad, con lo que ha desaparecido ladistincin entre Sistema de la Seguridad Social no transferido ySistema de la Seguridad Social transferido.
El bloque del Sistema de la Seguridad Social Sistema de laSeguridad Social no transferido hasta las CAP con base 2000 est
[ 38 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LA APC (1991-2005)
integrado por las entidades gestoras del Sistema, por los servicioscomunes de tesorera e informtica y por las Mutuas de Accidentesde Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social(Mutuas de AT y EP). Las entidades gestoras son: Instituto Nacio-nal de la Seguridad Social (INSS), Instituto de Mayores y ServiciosSociales (IMSERSO) hasta 1997 Instituto Nacional de ServiciosSociales (INSERSO) y entre 1997 y 2004 Instituto de Migraciones yServicios Sociales (IMSERSO), Instituto Nacional de Gestin Sa-nitaria (INGESA) hasta 2001 Instituto Nacional de la Salud(INSALUD), e Instituto Social de la Marina (ISM).
El bloque de las Otras Administraciones de Seguridad Socialest integrado por el Instituto Nacional de Empleo (INEM) des-de 2004 Servicio Pblico de Empleo Estatal (SPEE) y el Fondode Garanta Salarial (FOGASA). Hasta la adaptacin de las CAP ala nueva base 2000, este bloque inclua tambin al mutualismo ad-ministrativo: Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Esta-do (MUFACE), Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS),Mutualidad General Judicial (MUGEJU) y, hasta su extincin en1992, Mutualidad Nacional de Previsin de la Administracin Lo-cal (MUNPAL). Con la nueva base de las CAP, el mutualismo admi-nistrativo se computa dentro de la Administracin Central.
Por otra parte, las CAP subdividen la Administracin Central endos agentes: Estado y Organismos de la Administracin Central.
El agente Estado incluye la Administracin de los rganosConstitucionales (Casa del Rey, Defensor del Pueblo, Cortes Gene-rales, Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicialy Tribunal de Cuentas) y la Administracin Central del Estado (Go-bierno, Departamentos Ministeriales y otros rganos con dotacinpresupuestaria diferenciada).
Los Organismos de la Administracin Central conforman unconglomerado de entidades de diferente naturaleza, aunque todostienen en comn que su principal actividad es la produccin y su-ministro de otros bienes y servicios no de mercado para consumoindividual y colectivo (en la terminologa tradicional, servicios nodestinados a la venta). De acuerdo con la clasificacin que se reali-za en las CAP-2000, estos organismos se agrupan actualmente entres categoras: Organismos Autnomos, Entidades Estatales yOtros Organismos Pblicos, y Sociedades. La enumeracin de los
ENFOQUE Y MBITO DE ESTUDIO [ 39 ]
mismos para el perodo puede verse en las CAP de cada ao, en elapartado Relacin de unidades que forman parte de las Adminis-traciones Pblicas.
El listado de Organismos de la Administracin Central ha sufri-do considerables y continuos cambios durante nuestro perodo deestudio. Detrs de tales cambios hay dos causas principales: la crea-cin y supresin de organismos por parte del Gobierno y la varia-cin en la clasificacin de los organismos existentes. Las variacio-nes en la clasificacin se producen coincidiendo con los cambiosde base de las CAP y atienden a la medida en que la financiacinproveniente de la Administracin Pblica es decisiva en el funcio-namiento de un organismo (si lo es se clasifica como Administra-cin pblica, sino lo es, como sector pblico empresarial). Por otraparte, el modo de financiacin del mutualismo administrativo(principalmente, por impuestos) determin su cambio de clasifica-cin en las CAP con base 2000, computndose ahora entre los Or-ganismos de la Administracin Central en lugar de hacerse entrelas Administraciones de Seguridad Social.
El criterio seguido en este trabajo para todo el perodo 1991-2005, caracterizado por la complejidad ocasionada por los nume-rosos cambios habidos en la composicin y estructura interna de loque hemos denominado Administracin Pblica Central, es el derespetar la delimitacin del sector de Administraciones Pblicas yde sus distintos subsectores y agentes que ha efectuado la IGAEpara las CAP. Esto implica que existirn variaciones interanuales enla delimitacin institucional, pero que tal delimitacin ser coinci-dente con la oficial que resulta de la aplicacin de los criteriosmetodolgicos de la contabilidad nacional. La nica desviacin deesa delimitacin oficial es la exclusin del Organismo Nacional deLoteras y Apuestas del Estado (ONLAE) de entre los Organismosde la Administracin Central en el perodo 1991-1997, en coheren-cia con la naturaleza econmica de la actividad de este organismo ycon lo que hace posteriormente la propia contabilidad nacional.
Excepcionalmente, para lo que ha sido la prctica habitual de laIGAE, la publicacin de las CAP para 2003 implic simultneamen-te la revisin de las CAP para 2000, 2001 y 2002, adaptndolas a losnuevos criterios de delimitacin del Sector de AdministracionesPblicas y de sus subsectores segn la base 2000. Dado que cuando
[ 40 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LA APC (1991-2005)
la IGAE public esta revisin ya habamos hecho los clculos de lasbalanzas fiscales para los aos 2000 y 2001, mantendremos paraesos dos aos la delimitacin institucional establecida en la prime-ra versin de las CAP (confeccionada segn la base 1995).
Con objeto de facilitar el anlisis e interpretacin de los efectosredistributivos interterritoriales ocasionados por la APC, ofrecere-mos resultados para tres mbitos institucionales diferentes. El pri-mero es el referido al conjunto de la APC tal como se acaba dedefinir. El segundo se obtiene excluyendo los ingresos y los gastosde la Seguridad Social contributiva, es decir, dejando de lado lascotizaciones sociales y las prestaciones asociadas al pago de talescotizaciones. El tercero es, precisamente, la Seguridad Social con-tributiva. Por lo tanto, agregando el segundo y el tercer mbitosinstitucionales se obtiene el primero. Esta divisin en dos de la APCse hace atendiendo a la naturaleza singular de las operaciones deingreso y gasto de la Seguridad Social contributiva frente al restode las Administraciones Pblicas.
2.2.4. Delimitacin de las operacionesEl mbito de operaciones objeto de estudio est referido a la
totalidad de las operaciones no financieras llevadas a cabo por las Ad-ministraciones Pblicas incluidas en el mbito institucional. Selec-cionamos slo estas operaciones y excluimos las financieras porqueson las que tienen un efecto directo en el bienestar o la renta de losciudadanos, ya sea a travs de la produccin de bienes o servicios ode la realizacin de transferencias. Incluimos la totalidad de lasoperaciones no financieras porque constituye una garanta de ri-gor en la fijacin de los ingresos y gastos a imputar y facilita la com-paracin e interpretacin de los resultados.
En particular cabe llamar la atencin sobre la inclusin de losgastos por intereses de la deuda, que en otros trabajos de clculode balanzas fiscales se excluyen, ya que entendemos que son uncomponente del coste de produccin de los servicios pblicos delmismo modo que lo son, por ejemplo, los gastos de personal.
Obviamente, la exclusin de algunas operaciones no financie-ras concretas podra no afectar en absoluto a los saldos de la balan-za fiscal. Este es el caso, por ejemplo, de las operaciones que serealizan en condiciones de mercado (ingresos y gastos con contra-
CRITERIOS DE IMPUTACIN TERRITORIAL DEL INGRESO [ 41 ]
partida) y de las operaciones ficticias que se registran tanto por ellado de los empleos como de los recursos y acaban compensndose(como las cotizaciones sociales imputadas). Sin embargo, aun aslo hemos evitado, ya que implica abrir una va a la arbitrariedad enla seleccin de operaciones y dificulta la comparacin de los resul-tados.
Por otra parte, conviene precisar que se excluyen los saldos delas cuentas de la APC tales como el valor aadido bruto o la capaci-dad o necesidad de financiacin. Tambin se excluye el consumode capital fijo que, en el caso de los servicios no destinados a laventa de las Administraciones Pblicas, coincide con el excedentebruto de explotacin. Adems, para evitar duplicaciones, se elimi-nan las transferencias que realizan entre s los distintos subsectores,agentes y organismos que integran la APC.
Una consecuencia importante de la aplicacin del criterio adop-tado, consistente en asignar todas las operaciones que integran losingresos y gastos de la APC, es que la suma de los saldos fiscales delos diecinueve territorios en que hemos dividido Espaa ser iguala la capacidad o necesidad de financiacin de la APC.
Asumida la contabilidad nacional como marco de referenciapara la delimitacin institucional y de operaciones, la tarea de iden-tificacin de las operaciones se ve facilitada por el recurso al cua-dro de Gastos e ingresos de las Administraciones Pblicas de laCNE, ya que incluye exactamente las operaciones que integran elmbito de estudio. A continuacin se reproduce la relacin de lasoperaciones del citado cuadro (el significado preciso de cada unade ellas puede verse acudiendo al manual del SEC-95):
Gastos de las Administraciones Pblicas: Consumos intermedios (P.2) Formacin bruta de capital (P.5) Remuneracin de asalariados (D.1) Otros impuestos sobre la produccin (D.29) Subvenciones (D.3) Rentas de la propiedad (D.4) Prestaciones sociales distintas de las transferencias
en especie (D.62) Transferencias sociales en especie relacionadas con el gasto
[ 42 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LA APC (1991-2005)
en productos suministrados a los hogares por productoresde mercado (D.63p)
Otras transferencias corrientes (D.7) Transferencias de capital (D.9) Adquisiciones menos cesiones de activos no financieros
no producidos (K.2)
Ingresos de las Administraciones Pblicas: Produccin de mercado (P.11) Pagos por otra produccin no de mercado (P.131) Impuestos sobre la produccin y las importaciones (D.2) Rentas de la propiedad (D.4) Impuestos corrientes sobre la renta, el patrimonio, etc. (D.5) Cotizaciones sociales (D.61) Otras transferencias corrientes (D.7) Transferencias de capital (D.9)
Las CAP ofrecen la informacin para establecer la magnitudanual global de estas operaciones y su descomposicin para algu-nos de los conceptos cuya distincin es imprescindible para el cl-culo de las balanzas fiscales. En concreto, los Cuadros de desarro-llo del sector Administraciones Pblicas y sus subsectores propor-cionan los datos bsicos de numerosos conceptos de ingreso y gas-to, muchos de los cuales habr que seguir descomponiendo parapoder llevar a cabo su imputacin territorial. El cdigo de cuentaque acompaa a los datos permite establecer una relacin precisaentre este cuadro y el listado de operaciones del cuadro de Gastose ingresos de las Administraciones Pblicas de la CNE. No obstan-te, la delimitacin de las operaciones de las Administraciones deSeguridad Social no transferidas, dentro del conjunto de Adminis-traciones de Seguridad Social, y la consolidacin de operacionesentre estas administraciones y la Administracin Central ha reque-rido del uso de informacin externa desde que, en 1998, dej depublicarse en las CAP el Cuadro de relacin entre la contabilidadpblica y la contabilidad nacional.
En los apndices a los captulos 3 y 4 (apndices A.1 y A.2, enpginas 431 y 446, respectivamente), pueden verse los ingresos ygastos, respectivamente, de la APC y sus componentes, clasificados
ENFOQUE Y MBITO DE ESTUDIO [ 43 ]
por tipo de operacin (excluidas las operaciones financieras), paralos aos 1997 a 2003. Estos cuadros permiten comprobar que ladiferencia entre ingresos y gastos a imputar territorialmente esigual a la capacidad o necesidad de financiacin de las Administra-ciones Pblicas.
En los dos captulos siguientes exponemos cmo llevamos a laprctica el enfoque carga-beneficio. Primero nos ocupamos de los cri-terios de imputacin del ingreso y, a continuacin, del gasto. Enambos casos se combina la presentacin de los citados criterios deimputacin y de las magnitudes a imputar.
[ 45 ]
Criterios de imputacinterritorial del ingreso
EN este captulo se analizan los ingresos que se van a imputar y seexponen los criterios aplicados para llevar a cabo esa imputacinconforme al enfoque de la carga. En el primer epgrafe presentamoslos aspectos generales del proceso de imputacin territorial del in-greso y los datos de partida para las distintas operaciones de ingre-so; en el segundo, exponemos los criterios de imputacin aplica-dos a cada tipo de operacin. Se abordan de modo conjunto elingreso de los tres subsectores institucionales que integran el mbi-to de estudio: Estado, Organismos de la Administracin Central yAdministraciones de Seguridad Social no transferidas.
3.1. Aspectos generales del procesode imputacin del ingreso
Como se ha sealado en el captulo 2, adoptamos el enfoque de lacarga para la imputacin territorial de los ingresos. Conforme aeste enfoque, los ingresos se imputan al territorio donde residenlas personas que finalmente soportan su carga, al margen de quinsea y dnde resida el obligado legal a pagar. Equivale a identificarla incidencia econmica o efectiva de los ingresos, al margen de suincidencia legal o formal.
El proceso de imputacin parte de la clasificacin de los ingre-sos de la APC por tipo de operacin, de acuerdo con la metodolo-ga del SEC-95. Tal como se indic en el captulo anterior, toma-mos como referencia la clasificacin del cuadro de Gastos e ingre-sos de las Administraciones Pblicas de la CNE, que ofrece unnivel bsico de desagregacin de las operaciones. Esa clasificacinse desarrolla posteriormente con la informacin de detalle queofrecen los Cuadros de desarrollo del sector de Administraciones
3.
[ 46 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS CON LA APC (1991-2005)
Pblicas y sus subsectores de las CAP. De esta ltima fuente provie-nen los datos sobre los ingresos a imputar.
Tras la clasificacin de los ingresos por tipo de operacin, elproceso de imputacin territorial sigue dos etapas. En la primerase establecen las hiptesis de incidencia. Para cada operacin sevalora si existe o no traslacin de su carga, es decir, si el obligado apagar es distinto o no de quien finalmente soporta la carga, al tiem-po que se precisa si quien soporta la carga lo hace en su condicinde consumidor o de perceptor de rentas (trabajador o propieta-rio). En la segunda etapa se establece cul es el criterio de imputa-cin territorial ms adecuado a las caractersticas de cada opera-cin de ingreso y se procede a calcular la distribucin territorial dela carga.
Los datos de los ingresos clasificados por tipo de operacin sonpresentados en el primer subepgrafe. Los supuestos bsicos en quedescansa la caracterizacin econmica del ingreso y la seleccin delos criterios de imputacin territorial se exponen en el segundosubepgrafe.
3.1.1. Importe de los ingresos a imputarEn el cuadro 3.1 se recogen los ingresos de la Administracin
Pblica Central clasificados por tipo de operacin para cada unode los aos del perodo 1997-2003. En el cuadro 3.2 se ha reflejadola estructura porcentual. Los datos provienen de los cuadros dedesarrollo de las CAP correspondientes a cada uno de los aos dereferencia.
Como puede verse en ambos cuadros, la mayor parte de los in-gresos de la APC son de naturaleza tributaria. Gran parte de esostributos corresponden al Estado, seguido a muy corta distancia delas Administraciones de Seguridad Social. Los Organismos de laAdministracin Central solamente obtienen ciertas tasas parafis-cales, englobadas dentro del concepto Otros impuestos sobre laproduccin. Las Administraciones de Seguridad Social no transfe-ridas reciben un solo tipo de ingreso de naturaleza tributaria (lascotizaciones sociales), aunque es la figura tributaria ms importan-te del conjunto de la APC por su cuanta.
Los tributos aparecen agrupados en cuatro categoras: Impues-tos sobre la produccin y las importaciones; Impuestos corrientes
CRITERIOS DE IMPUTACIN TERRITORIAL DEL INGRESO [ 47 ]
Con
cep
to19
9719
9819
9920
0020
0120
0220
03M
edia
en
euro
s 20
05
1.P
rod
ucci
n87
3.92
61.
500.
835
1.47
1.87
91.
507.
000
1.57
2.00
02.
395.
000
2.23
9.00
01.
971.
712
Pro
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cin
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mer
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4.46
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395.
622
1.39
1.94
41.
424.
000
1.48
6.00
02.
266.
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2.07
1.00
01.
848.
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259.
577
551.
591
471.
193
528.
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554.
000
821.
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726.
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667.
249
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