-
Landeshauptstadt München
Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvor-
gänge im Personalbereich
(Stellenbewertung)“
Ergebnisbericht
15. Juli 2013
BSL Managementberatung GmbH
Kaiser-Wilhelm-Ring 27-29
D-50672 Köln
Telefon 0221/5694 108
Telefax 0221/5694 200
E-Mail [email protected]
Internet www.bsl-mb.com
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
2
Inhalt
1 Zusammenfassung
............................................................................................................
7
1.1 Auftrag
........................................................................................................................
7
1.2 Grundsätzliche Feststellungen
....................................................................................
7
1.3 Bedeutsame
Empfehlungen........................................................................................
8
2 Ausgangssituation und Zielsetzung
..................................................................................
10
2.1 Ausgangssituation
....................................................................................................
10
2.2 Beschreibung des Untersuchungsziels
.....................................................................
11
2.3 Rahmenbedingungen
...............................................................................................
11
3 Vorgehensweise und Zeitplan
..........................................................................................
12
3.1 Vorgehensweise
.......................................................................................................
12
3.2 Durchführung von Erhebungen und Workshops
....................................................... 14
3.3 Zeitplanung
...............................................................................................................
16
4 Grundsätze der Stellenbeschreibung und Stellenbewertung
............................................ 18
4.1 Grundsätze der Stellenbewertung
............................................................................
18
4.2 Rechtliche Grundlagen zur Eingruppierung von
Tarifbeschäftigten ........................... 21
4.3 Rechtliche Grundlagen zur Bewertung von Beamtendienstposten
............................ 22
4.4 KGSt-Modell
.............................................................................................................
23
5 Bestandsaufnahme
..........................................................................................................
27
5.1 Analyse der Organisation P 2.2
................................................................................
27
5.1.1 Auftrag und Leistungen von P 2.2
....................................................................
27
5.1.2 Fluktuation P 2.2
.............................................................................................
29
5.2 Aufgaben der Geschäftsleitungen und Geschäftsstellen in
den
Referaten/Eigenbetrieben
................................................................................................
31
5.2.1 Aufgaben der
Geschäftsleitung........................................................................
31
5.2.2 Aufgaben der Sachbearbeitenden für Personalangelegenheiten
und
Organisation
....................................................................................................
32
5.2.3 Kapazitäten und Zentralisierungsgrad der Referate/
Eigenbetriebe ................. 33
5.3 Fallzahlen
.................................................................................................................
35
5.4 Prozessablauf und besondere Verfahren zur Stellenbewertung
................................ 39
5.4.1 Grundsätzlicher Prozessablauf
........................................................................
41
5.4.2 Besondere Verfahren der Stellenbewertung
.................................................... 42
5.4.3 Unterstützungsmöglichkeiten für Prozessbeteiligte
.......................................... 45
5.4.4 Derzeitige IT-Unterstützung
.............................................................................
46
5.5 Schulungsangebote
..................................................................................................
49
5.6 Interkommunaler Vergleich
.......................................................................................
52
5.7 Evaluation der Zufriedenheitsbefragung
...................................................................
54
5.8 Interviews in den Referaten und
Eigenbetrieben.......................................................
55
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
3
5.8.1 Intransparenz der Bewertung
..........................................................................
56
5.8.2 Langwierigkeit des Prozesses
.........................................................................
57
5.8.3 Defizitäre Kosten-Nutzen-Relation
...................................................................
58
5.8.4 Qualität der Hilfsmittel und des APB-Formulars
............................................... 58
5.8.5 Fehlendes Know-how der Führungskräfte
....................................................... 59
5.8.6 Mentalität von P 2.2 und Verständnis der Stellenbewertung
............................ 59
5.9 Interviews in P 2.2
....................................................................................................
60
5.10 Auswertung der schriftlichen Befragung der Referate/
Eigenbetriebe ....................... 62
5.11 Auswertung der Workshops
......................................................................................
64
5.11.1 Aufbau und Ablauf der Workshops
..............................................................
64
5.11.2 Ergebnisse der Workshops
..........................................................................
68
5.12 Prüfung der Verfahrensakten
....................................................................................
72
5.12.1 Definition der
Stichprobe..............................................................................
72
5.12.2 Formelle Prüfung
.........................................................................................
73
5.12.3 Materielle
Prüfung........................................................................................
84
6 Gutachtliche Empfehlungen
.............................................................................................
86
6.1
Einleitung..................................................................................................................
86
6.2 Empfehlungen
..........................................................................................................
87
6.2.1 Grundlegendes
................................................................................................
87
6.2.2 Materielles
.......................................................................................................
95
6.2.3 Formelles
......................................................................................................
103
6.2.4 Unterstützendes
............................................................................................
104
6.2.5 Ergänzendes
.................................................................................................
109
7 Erreichung der Untersuchungsziele
...............................................................................
112
8 Umsetzung
....................................................................................................................
114
8.1 Modul 1: Projektmanagement
.................................................................................
114
8.2 Modul 2: Umsetzungscontrolling
.............................................................................
115
8.3 Modul 3: Themenfeld Priorisierung der Empfehlungen
........................................... 116
8.4 Modul 4: Kommunikation
........................................................................................
116
9 Schlussbemerkungen
....................................................................................................
118
10
Anlagenband..................................................................................................................
119
10.1 Anlage 1:
Ist-Prozess..............................................................................................
120
10.2 Anlage 2: Gesprächsleitfaden zur Erhebung der Ist Situation
der Stellenbewertung/
Arbeitsplatzbeschreibung bei der Landeshauptstadt München
...................................... 122
10.3 Anlage 3: Fragebogen für die schriftliche Befragung der
Referate/Eigenbetriebe ... 124
10.3.1 Allgemeines
...............................................................................................
124
10.3.2 Fragen zur Arbeitsplatzbeschreibung/Stellenbewertung
............................ 124
10.4 Anlage 4: Detailauswertungen der schriftlichen Befragung
..................................... 132
10.5 Anlage 5: Soll-Prozess
...........................................................................................
145
10.6 Anlage 6: Muster Aktenlaufzettel
............................................................................
147
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
4
10.7 Anlage 7: Muster Arbeitsplatzbeschreibung
............................................................
148
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
5
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 3-1: Übersicht Vorgehensweise
...........................................................................12
Abbildung 3-2: Methoden
.....................................................................................................15
Abbildung 4-1: Grundprinzipien der Stellenbewertung
..........................................................20
Abbildung 5-1: Organigramm P 2.2
......................................................................................27
Abbildung 5-2: Übersicht Personalfluktuation P 2.2
..............................................................30
Abbildung 5-3: Übersicht Personalfluktuation P 2.2 nach
Sachgebieten ...............................31
Abbildung 5-4: Typologie der Referate/ Eigenbetriebe nach Größe
und Zentralisierungsgrad
....................................................................................................................................34
Abbildung 5-5: Übersicht Verteilung der Stellenbewertungen in
der Landeshauptstadt
München
.....................................................................................................................37
Abbildung 5-6: Übersicht zur Verfahrensdauer des
Stellenbewertungsprozesses ................39
Abbildung 5-7: Übersicht Fallzahlen zu Schulungen P 2.2
....................................................51
Abbildung 5-8: Zentrale Kritikpunkte der Referate/ Eigenbetriebe
am Ist-Prozess ................56
Abbildung 5-9: Auswertung der Befragung
...........................................................................63
Abbildung 5-10: Übersicht Szenario I
...................................................................................66
Abbildung 5-11: Übersicht Szenario II
..................................................................................67
Abbildung 5-12: Übersicht zu den zentralen Ergebnissen der
Workshops ............................70
Abbildung 5-13: Übersicht zur Stichprobe
.............................................................................73
Abbildung 5-14: Übersicht zur Aktendokumentation Laufzettel
.............................................75
Abbildung 5-15: Bewilligungsquote der gestellten Anträge
...................................................76
Abbildung 5-16: Übersicht zur Verfahrenslänge
....................................................................78
Abbildung 5-17: Verhältnis Organisation und Verfahrensdauer
............................................79
Abbildung 5-18: Verhältnis APB und Verfahrensdauer
.........................................................80
Abbildung 5-19: Umfang des Bewertungsgutachtens
...........................................................81
Abbildung 5-20: Prozessschleifen in Abhängigkeit des Sachgebiets
....................................82
Abbildung 5-21: Verfahrensdauer
.........................................................................................83
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
6
Tabellenverzeichnis
Tabelle 3-1: Detaillierte Zeitplanung
.....................................................................................17
Tabelle 5-1: Prüfraster und -kriterien der formellen
Aktenprüfung .........................................74
Tabelle 6-1: Grundansatz zur Darstellung der
Empfehlungen...............................................86
Tabelle 6-2: Auswirkungen der Empfehlungen auf die
Personalausstattung P 2.2 ............. 111
Tabelle 7-1: Erreichung der Untersuchungsziele
................................................................
113
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
7
1 Zusammenfassung
1.1 Auftrag
Das Ziel dieses Gutachtens ist Optimierungsvorschläge zu
unterbreiten wie der Prozess der
Arbeitsplatzbeschreibung/Stellenbewertung bei hoher Qualität und
Einhaltung der Rechts-
konformität
verschlankt,
vereinfacht und
beschleunigt
werden kann.
1.2 Grundsätzliche Feststellungen
Im Jahr 2012 wurden insgesamt 1.279 Stellenbewertungen
abgeschlossen.
Stellenbewertungen erfolgen vor allem in Zusammenhang mit
Stellenhebungsanträgen,
Aufgabenänderungen sowie im Rahmen von Stellenneuschaffungen.
Die Auswertung der
Fallzahlenerhebung zeigt, dass über 90 Prozent der gestellten
Anträge bewilligt werden.
Der Behauptung, dass das Verfahren zu langwierig wäre und die
Verfahrenslänge maß-
geblich von P 2.2 zu verantworten sei, konnte bereits nach der
Auswertung der Datener-
hebung durch P 2.2 nicht zugestimmt werden (vgl. Abbildung
5-16). Dieser Eindruck be-
stätigt sich auch bei der formellen Prüfung. In der analysierten
Stichprobe betrug die
durchschnittliche Durchlaufzeit von Antragstellung bis
Antragserledigung 88 Kalenderta-
ge. Betrachtet man lediglich die Verfahrenslänge ab dem
Antragseingang bis zur An-
tragserledigung, dann benötigt P 2.2 durchschnittlich nur 77
Kalendertage um einen Be-
wertungsfall abzuschließen und liegt somit unter der
selbstgesetzten Frist von drei Mona-
ten.
Die in den Leitfadeninterviews hervorgebrachte Kritik am
Ist-Zustand lässt sich in sechs
übergeordneten Punkten zusammenfassen:
Intransparenz der Bewertung (Kapitel 5.8.1),
Langwierigkeit des Prozesses (Kapitel 5.8.2),
defizitäre Kosten-Nutzen-Relation (Kapitel 5.8.3),
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
8
Qualität der Hilfsmittel und des
Arbeitsplatzbeschreibungs1-Formulars (Kapitel 5.8.4),
fehlendes Know-how der Führungskräfte in den Referaten und
Eigenbetrieben (Kapi-
tel 5.8.5)
Mentalität von P 2.2 und Verständnis der Stellenbewertung
(Kapitel 5.8.6).
Die formale Prüfung der Verfahrensakten hat ergeben, dass die
Aktenführung in P 2.2 zu
bemängeln ist. Die Akten werden nur z.T. nach einheitlichen
Standards geführt. Nur in 30
Prozent der Fälle wurde ein Laufzettel vollständig ausgefüllt,
sodass eine Überprüfbarkeit
der korrekten Aktenführung kaum möglich ist. Hier ist dringender
Verbesserungsbedarf
angezeigt. Obgleich die materielle Prüfung keinen grundlegenden
Anlass zur Beschwer-
de an der Korrektheit der Bewertungsergebnisse erkennen lässt,
wird die zielwertorien-
tierte Beratung im Vorfeld der offiziellen Antragstellung von
BSL dennoch mit Blick auf
die Objektivität der Bewertung kritisch gesehen.
1.3 Bedeutsame Empfehlungen
Der Beratungsauftrag in Bezug auf die Auswirkung der
Stellenbildung durch die Referate/
Eigenbetriebe sollte durch P 2.2 stärker wahrgenommen werden, um
bereits bei der Stel-
lenbildung durch die Referate/ Eigenbetriebe die Auswirkung auf
die Stellenwertigkeiten
abschätzen zu können.
Den Eigenbetrieben ist die Kompetenz zur Stellenbewertung für
ihre Sonderbeschäftig-
ten, die nach speziellen Eingruppierungsnormen zu bewerten sind,
autark zu übertragen.
Für alle anderen Bewertungsfälle ist P 2.2 über das
Bewertungsergebnis ins Benehmen
zu setzen.
P 2.2 soll mit den Referaten über Service Level Agreements
verhandeln. Dabei ist ein
kennzahlenbasiertes Steuerungssystem zu etablieren.
Der Prozess der Stellenbewertung muss vorgangsbezogen
dokumentiert werden (von
der ersten Erstellung der Arbeitsplatzbeschreibung bis zum
Bewertungsergebnis). Ziel
sollte es sein, diesen in einem elektronischen Workflow
abzubilden.
Im Zuge der Bewertung einer Stelle mit einer beantragten
Wertigkeit ab EG 11 oder ver-
gleichbarem Zielwert ist ein Arbeitsplatzinterview obligatorisch
durch P 2.2 durchzufüh-
ren, sofern die Stellenwertigkeit nicht bereits durch
Bewertungskataloge o. vergleichba-
ren erfasst ist.
Die “Abstimmrunde einheitliche Stellenbewertung“ ist in der
heutigen Konstellation und
Funktion abzuschaffen sowie im Rahmen der Qualitätssicherung neu
zu definieren (Qua-
litätssicherungsrunde).
1 Im Weiteren APB.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
9
Die Bewertung aller Stellen erfolgt künftig nicht mehr nach dem
KGSt-Modell, sondern
generell nach den tariflichen Regelungen. Die Überleitung von
Ergebnissen aus der Ta-
rifbewertung nach den Besoldungsgruppen ist in einer Tabelle zu
regeln.
Die Bildung der Arbeitsvorgänge für Stellen, die nicht durch
Bewertungskataloge o. ver-
gleichbaren erfasst sind, ist durch P 2.2 und nicht durch den
Beschreibenden vorzuneh-
men.
Die Anwendbarkeit der IT-Rollen erscheint aufwändig. Vor diesem
Hintergrund sind die
IT-Rollen hinsichtlich der Praxistauglichkeit, Handhabbarkeit,
Wirtschaftlichkeit und Effi-
zienz zu evaluieren. Es ist zu prüfen, ob die IT-Rollen durch
bewertete Musterarbeitsvor-
gänge ersetzt werden können.
Aufgabe von P 2.2 muss es sein, in Zusammenarbeit mit den
Referaten verbindliche Be-
wertungskataloge/ Bewertungsrahmen/ Musterarbeitsvorgänge o.
vgl. verstärkt zu erstel-
len, so dass Einzelfallbewertungen zunehmend an Bedeutung
verlieren.
Das Formular zur Arbeitsplatzbeschreibung ist zu überarbeiten.
Dabei ist ausschließlich
auf die tarifseitigen Bewertungskriterien abzustellen.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
10
2 Ausgangssituation und Zielsetzung
2.1 Ausgangssituation
Die Landeshauptstadt München hielt Ende November 2012 29.810
Stellen vor. Von den
29.810 Stellen handelte es sich um 16.874 Stellen für
Tarifbeschäftigte und 12.936 Planstel-
len.2 Aufgabe des Personal- und Organisationsreferates (POR),
als Querschnittsreferat, ist
u.a., sicherzustellen, dass die Stellenbewertung nach stadtweit
einheitlichen Kriterien erfolgt.
Die Bewertung erfolgt im Rahmen des Dienstleistungsproduktes
„Stellenwirtschaft“.
Nach der Art der Stelle (Dienstposten oder Stelle für
Tarifbeschäftigte) unterscheidet sich die
Rechtsgrundlage sowie die Methodik der Stellenbewertung:
Tarifbeschäftigte
Die Stellenbewertung richtet sich nach den Vorgaben des
Tarifvertrags für den öffentli-
chen Dienst (TVöD), des Bundesmanteltarifvertrags für Arbeiter
gemeindlicher Verwal-
tungen und Betriebe (BMT-G II), des Tarifvertrags für
Versorgungsbetriebe (TV-V) bzw.
des Bundes-Angestelltentarifvertrag (BAT) sowie den hierzu
erlassenen Eingruppierungs-
tarifverträgen.3
Beamtinnen und Beamte
Die Bewertung der Dienstposten erfolgt nach den
Besoldungsordnungen bzw. der analyti-
schen Dienstpostenbewertung der Kommunalen Gemeinschaftsstelle
für Verwaltungsma-
nagement (KGSt).
Grundlage für die Stellenbewertungen sind
Arbeitsplatzbeschreibungen (APB). Hierdurch
entstehen zahlreiche Verfahrensschritte und Abstimmungen, die
den Bewertungsprozess
langwierig gestalten. Dies resultiert nicht zuletzt aus den
gesetzlichen oder tarifrechtlichen
Vorgaben und der Gründlichkeit bei der Durchführung der
Stellenbewertungen.
Jährlich sind ca. 1.200 Bewertungsvorgänge zu bearbeiten. An
diesen Bewertungsvorgän-
gen sind das POR, die 12 Referate (Geschäftsleitungen,
Geschäftsstellen, Stelleninhaber/-
innen, Führungskräfte, als Fach- und Ressourcenverantwortliche
und „Antragsteller“ sowie
Personalvertretungen) die Eigenbetriebe der Landeshauptstadt
München beteiligt.
2 Vgl. Kapitel 5.3 zur Fallzahlenerhebung.
3 Eine neue Eingruppierungsordnung ist in Vorbereitung.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
11
2.2 Beschreibung des Untersuchungsziels
Mittels eines Gutachtens soll geprüft werden, inwieweit die
Prozesse unter Beachtung der
rechtlichen Erfordernisse (insb. Beamtenrecht, Tarifrecht,
Rechtsprechung)
verschlankt,
vereinfacht und
beschleunigt
werden können.
2.3 Rahmenbedingungen
Die Anforderungen des Tarifrechts, des Beamtenrechts, des
Personalvertretungsrechts, der
Rechtsprechung etc. sind bei den Empfehlungen zur Erreichung des
Untersuchungszieles
zwingend zu beachten und entsprechende Kenntnisse durch den
Gutachter in den Bera-
tungsprozess einzubringen.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
12
3 Vorgehensweise und Zeitplan
3.1 Vorgehensweise
Die Organisationsuntersuchung der Verwaltungsvorgänge im
Personalbereich (Stellenbe-
wertung) der Landeshauptstadt München erforderte einen klar
gegliederten Vorgehensplan,
der sich an Zwischenergebnissen als Meilensteine orientiert. Das
zu erarbeitende Soll-
Konzept muss auf soliden Recherchen bzw. Analysen und einem
realistischen Lösungsvor-
schlag basieren und den Nutzen der vorgeschlagenen Maßnahmen
klar umreißen. Die Un-
tergliederung dieses Projektes in mehrere Phasen beruht auf der
Erfahrung aus ähnlich ge-
lagerten Projekten.
Abbildung 3-1: Übersicht Vorgehensweise
Die prozessuale Vorgehensweise in mehrere Phasen sicherte einen
permanenten Metho-
dentransfer und räumt sowohl dem Auftraggeber als auch dem
Projektteam die Möglichkeit
ein,
Das Projekt begann mit einer Initialisierung und endete mit
der
Dokumentation der erarbeiteten Ergebnisse
Soll-
Konzeption
Analyse
Ist-Zustand
Bestands-
aufnahme
Projekt-
initialisierung
Dokumen-
tation
1 2 3 4 5
• Projektfeinplanung
• Abstimmung der
Vorgehensweise
mit der PLG
• Interviews mit Mit-
gliedern der PLG
• Aufbau Projekt-
kommunikation
• Information der
Leitungen der
Referate und
Eigenbetriebe
Arb
eit
ss
ch
ritt
eE
rge
bn
iss
e
• Dokumenten-
analyse
• Erfassung und
Workshops zur
Erhebung des Ist-
Prozesses Stellen-
bewertung
• im POR
• In den Referaten
• Eigenbetrieben
• Einzelinterviews mit
ausgewählten
Prozessbeteiligten
• Vergleich der er-
hobenen Prozesse
• Schwachstellen-
analyse auf Basis
von definierten
Analysekriterien
• Hinterfragen und
Durchleuchten der
Prozesse
• Identifikation der
Schwachstellen und
Optimierungs-
möglichkeiten
• Erarbeitung
konkreter
Optimierungsvor-
schläge und Maß-
nahmen
• Priorisierung der
Maßnahmen
• Zusammenstellung
der Aufgaben zu
Umsetzungs-
paketen
• Erstellung Entwurf
Abschlussbericht
• Abstimmung Entwurf
Abschlussbericht
• Vorstellung
Abschlussbericht
• Erstellung
Endfassung
Abschlussbericht
• Information der
Leitungen der
Referate und
Eigenbetriebe
• Detaillierter Arbeits-
und Terminplan für
das Gesamtprojekt
• Abgestimmtes
Erhebungskonzept
für die Durchführung
der Phase 2
• Konkretisiertes
Projektleitbild
• Detailierte
grafische und
tabellarische
Prozessdokumen-
tation
• Akteure und Rollen
• Arbeitsinstrumente
• Standards
• Auffälligkeiten und
Schwachstellen je
Prozess
• Ursachen bzw.
Auslöser
• Handlungsbedarfe
• Zusammenfassung
Ergebnisse
• Ergebnis Analyse
und Beurteilung Ist-
Zustand
• Empfehlungen
• Prioritäten- und
Realisierungsplan
• Optimierungsvor-
schläge
• Maßnahmenkatalog
• Umsetzungsskizze
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
13
gesetzte Zwischenziele auf deren Erreichung zu kontrollieren
(Meilensteinkontrolle),
laufende Diskussionen der Beratungsergebnisse mit Fachleuten zu
führen,
klare, auch methodisch abgesicherte Ergebnisse zu erreichen,
hohe Ergebnisakzeptanz durch gemeinsame Beurteilung und
Ergebnisfindung zu erzie-
len,
das Projekt u. U. in den nachfolgenden Phasen aufgrund neuer
Erkenntnisse zu ergän-
zen.
Die einzelnen Projektphasen sind nachfolgend kurz beschrieben.
Eventuell notwendige Er-
weiterungen und Modifikationen wurden jeweils bei
Phasenabschluss noch im Laufe des
Projekts vorgenommen (Meilensteinkonzept):
Phase 1: Initialisierung
Die erste Projektphase diente dem Aufsetzen des Projekts. Dabei
standen folgende As-
pekte im Vordergrund:
Klärung des Kreises der Projektbeteiligten
Schaffung eines gemeinsamen Verständnisses der Aufgaben und des
Projektziels
Vorstellung und Abstimmung der Vorgehensweise
Klärung der fortlaufenden Zusammenarbeit bei den verschiedenen
Projektmodulen
Benennung von Ansprechpartnern
Diskussion und Abstimmung des Zeitplans.
Phase 2: Bestandsaufnahme
Mit der Bestandsaufnahme sollte keine Einzelkritik vorbereitet
oder durchgeführt werden.
Die Erhebung diente ausschließlich
der Vorbereitung der Verbesserungsvorschläge,
der (repräsentativen) Einbeziehung Betroffener in die
Untersuchung.
Daher ist es notwendig, während der Ist-Aufnahme bereits
generelle Konzeptionsüberle-
gungen („Zieldefinition“) anzustellen, damit weniger die
Erhebung von Massendaten, als
vielmehr die gezielte Erhebung von Informationen mit
„Soll-Bezug“ und die Diskussion mit
den Interview-Partnern im Mittelpunkt stehen.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
14
Phase 3: Ist-Analyse
In dieser Phase wurden die bei der Ist-Aufnahme erhobenen Daten
und Informationen
analysiert und kritisch bewertet bzw. gewürdigt, um zu Ansätzen
für Verbesserungsmög-
lichkeiten zu gelangen. Das bedeutet konkret, dass versucht
wird, die für die Problemstel-
lung ursächlichen Schwachstellen bzw. Mängel zu bestimmen.
Phase 4: Sollkonzept
In dieser Phase wurde als Ergebnis eine ganzheitliche Strategie
entwickelt, welche sich
an generellen Grundsätzen effizienter und effektiver
Organisationsgestaltung sowie an
rechtlichen Erfordernissen orientiert. Damit verbunden ist die
Erreichung der Ziele, den
Prozess Arbeitsplatzbeschreibung/ Stellenbewertung
zu verschlanken,
zu vereinfachen und
zu beschleunigen.
Phase 5: Dokumentation
Die Ergebnisse des Projekts wurden in dem vorliegenden
ergebnisorientierten Bericht do-
kumentiert.
3.2 Durchführung von Erhebungen und Workshops
Im Rahmen der Untersuchung hat BSL mehrere Erhebungen zur
Grundlagenermittlung und
Workshops zur Ausarbeitung der Untersuchungsergebnisse
durchgeführt, die an dieser Stel-
le auszugsweise angeführt werden:
Leitfadeninterviews mit den Referaten/Eigenbetrieben und P
2.2,
Fallzahlenerhebung,
Fragebogen zum Prozess der
Arbeitsplatzbeschreibung/Stellenbewertung,
Workshops mit den Referaten/Eigenbetrieben und P 2.2 zum Ist-
und Soll-Prozess der
Arbeitsplatzbeschreibung/Stellenbewertung
Analyse der bereitgestellten Dokumente.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
15
Abbildung 3-2: Methoden
Die Vorgehensweise war durch einen beteiligungsorientierten
Ansatz geprägt (Einbindung
der Mitarbeitenden). Das Ziel der Leitfadeninterviews war es,
eine referatsspezifische sowie
stadtweite Perspektive für den Ist-Zustand des
Stellenbewertungsprozesses zu gewinnen.
Auf Basis der Erkenntnisse aus den Leitfadeninterviews mit den
Geschäftsleitungen und Ge-
schäftsstellen der Referate/ Eigenbetriebe sowie den
Mitarbeitenden von P 2.2 konnten erste
Anhaltspunkte für die Schwachstellenanalyse und die Durchführung
der Prozess-Workshops
gewonnen werden. Diese Interviewergebnisse bildeten zudem den
Ausgangspunkt für die
Optimierungsvorschläge und die Priorisierung der Maßnahmen.
Die Workshops mit den Geschäftsleitungen und Geschäftsstellen
der Refera-
ten/Eigenbetriebe sowie den Mitarbeitenden von P 2.2 wurden
genutzt, um die Erfahrungen
und die Expertise der Mitarbeitenden aus ihrer alltäglichen
Stellenbewertungspraxis in die
gutachterlichen Empfehlungen einfließen zu lassen.
Die Untersuchung beinhaltete:
Analyse der bereitgestellten Dokumente
Durchführung von Workshops mit den Referaten und Eigenbetrieben
sowie mit Vertretern
von P 2.2
Formulierung von Empfehlungen für das künftige Verfahren der
Stellenbewertung
Formelle und materielle Prüfung von ausgewählten Fallakten zur
Arbeitsplatzbewertung
durch P 2.2
Erhebung von weiteren Informationen mittels schriftlichem
Fragebogen in den Referaten
und Eigenbetrieben
Durchführung von strukturierten Leitfadeninterviews in den
Referaten und Eigenbetrieben
Im Verlauf der Untersuchung wurden von BSL verschiedene
Methoden angewandt
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
16
3.3 Zeitplanung
Das Projekt startete mit einer Auftaktveranstaltung am 15.
November 2012. Das Projekt hat-
te folgende Termine, bei denen die gemeinsame Erarbeitung der
Verbesserungsansätze und
der Ergebnisse mit den Mitarbeitenden der Referate/
Eigenbetriebe im Vordergrund stand:
Name Datum Teilnehmerkreis
Leitfadeninterviews mit den Refera-ten/Eigenbetrieben
10.12.2012 – 04.01.2013
Geschäftsstelle (GS)/Geschäftsleitung (GL) der Referate/
Eigenbetriebe
Leitfadeninterviews mit P 2.2 08.01.2013
Mitarbeitende/Sachgebietsleiter aus den Sachgebieten P 2.2 und
Sonderarbeitsgruppe
Workshops zum Ist-/Soll-Prozess der Arbeitsplatzbeschreibung/
Stellenbewertung WS Gruppe I „groß/zentral“ WS Gruppe IV
„klein/dezentral“
28.01.2013
WS I: Mitarbeitende aus GS/GL des KVR (inkl. BD), des RBS und
des RGU WS IV: Mitarbeitende aus GS/GL des Kommunal- und des
Pla-nungsreferates
Workshops zum Ist-/Soll-Prozess der Arbeitsplatzbeschreibung/
Stellenbewertung WS Gruppe II „groß/dezentral“ WS Gruppe V „IT“
01.02.2013
WS II: Mitarbeitende aus der GS/GL des Bau-, Sozial- und
Kul-turreferates (inkl. Kammerspiele) WS V: Mitarbeitende aus GS/GL
von it@M
Workshop zum Ist-/Soll-Prozess der Arbeitsplatzbeschreibung/
Stellenbewertung WS VI „AWM“
04.02.2013 Mitarbeitende aus GS/GL des AWM
Workshop zum Ist-/Soll-Prozess der Arbeitsplatzbeschreibung/
Stellenbewertung WS VI „MSE“
05.02.2013 Mitarbeitende aus GS/GL der MSE
Workshop zum Ist-/Soll-Prozess der Arbeitsplatzbeschreibung/
Stellenbewertung
06.02.2013
WS III: Mitarbeitende aus der GS/GL des Direktoriums, des POR,
des RAW und der Stadt-kämmerei
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
17
Name Datum Teilnehmerkreis
WS III „klein/zentral“ WS VII „P 2.2“
WS P 2.2: Mitarbeitende der Sachgebiete, Sachgebietsleiter und
Unterabteilungsleiter und Sonderarbeitsgruppe
Tabelle 3-1: Detaillierte Zeitplanung
Am 4. März 2013 fand ein Gespräch zwischen BSL, dem
Unterabteilungsleiter P 2.2. sowie
den Sachgebietsleitern P 2.2 statt. Das Gespräch diente der
Erläuterung der Prüfungsfest-
stellungen insbesondere bzgl. der Erzielung von rechtmäßigen
Bewertungsergebnissen (s.
Kapitel 5.12). Die Ergebnisse wurden dem Auftraggeber am 22.
Februar 2013 vorgestellt. Im
Anschluss an die Ergebnispräsentation schloss sich die
Erstellung dieses Ergebnisberichtes
an.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
18
4 Grundsätze der Stellenbeschreibung und Stellenbewertung
4.1 Grundsätze der Stellenbewertung
Ziel ist die Sicherstellung einer aktuellen tarif- und
dienstpostengerechten Bewertung in
einem ausgewogenen Vergütungs- und Besoldungsgefüge. Zur
Erreichung des genannten
Zieles wird die Bewertung unter Berücksichtigung folgender
Punkte durchgeführt:
Nachvollziehbarer, auf Objektivität angelegter
Bewertungsprozess,
Erzielung nachvollziehbarer, gerichtsfester Bewertungen,
Transparenz der Bewertung und Nachvollziehbarkeit, warum eine
Stelle einer bestimmten
Besoldungs-, Vergütungs-/Entgeltgruppe zugeordnet wurde,
Akzeptanz des Bewertungsverfahrens, damit seine Anwendung als
objektiv und gerecht
empfunden wird.
Stellenbewertung kann dabei definiert werden als
das Erfassen und Bewerten der mit der Wahrnehmung einer Stelle
verbundenen Anforde-
rungen sowie
die Zuordnung der Bewertungsergebnisse zu Besoldungsgruppen
sowie den jeweiligen
Vergütungsgruppen, Lohngruppen und Entgeltgruppen
in einem systematischen Verfahren durch den Dienstherrn.
Stellenbewertung ist hingegen
nicht die Bewertung der Leistungen der Stelleninhaberinnen und
Stelleninhaber nach ihrer
Qualität oder nach ihrer Menge.
Bei der Stellenbewertung wird stets abgestellt auf die
Normalleistung des jeweiligen Stellen-
inhabers. Als Normalleistung gilt dabei eine nach Einarbeitung
auf Dauer ohne Gesundheits-
schädigung zu erbringende Leistung unter Berücksichtigung der
für die Stelle erforderlichen
Fähigkeiten, Fertigkeiten und Kenntnisse. Es findet keine
Bewertung überdurchschnittlicher
bzw. unterdurchschnittlicher Leistungen (Leistungsbewertung)
statt. Daher hat eine klare
Trennung zwischen Stellenbewertung und personalwirtschaftlichen
Maßnahmen (z.B. Per-
sonalentwicklung, Arbeitsorganisation, Voll-/Teilzeit) zu
erfolgen.
Bei der Bewertung der Stellen sind folgende vier Grundprinzipien
einzuhalten:
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
19
Bezahlung nach der Arbeitsschwierigkeit
Hauptziel der Stellenbewertung ist die Bezahlung der
Mitarbeitenden nach der
Schwierigkeit der von ihnen zu leistenden Arbeit. Die Bezahlung
nach Arbeitsschwierigkeit
ist eine weithin anerkannte Wertvorstellung und damit
Voraussetzung dafür, dass sie als
gerecht empfunden wird.
Sicherung des Leistungsprinzips
Ziel der Stellenbewertung ist die Leistungsbereitschaft der
Mitarbeitenden zu fördern.
Würde eine Höhergruppierung davon abhängig gemacht, dass die
Mitarbeitenden eine
Stelle mit höherwertigen Anforderungen übernehmen, ist dies ein
Anreiz für sie, sich um
die Übertragung höherwertiger Stellen zu bewerben und sich zuvor
zu qualifizieren. So
kann die Übertragung einer höherwertigen Stelle in Verbindung
mit einer
anforderungsorientierten Stellenbewertung eine Anerkennung
erbrachter Leistungen sein.
Der für die Mitarbeitenden erkennbare Zusammenhang zwischen
Höhergruppierung
einerseits sowie Fähigkeit und Bereitschaft zur Übernahme
höherwertiger Arbeiten
andererseits ist ein bedeutsamer Leistungsanreiz.
Transparenz der Bewertung
Ziel der Stellenbewertung ist die Bewertungen für alle
Beteiligten transparent und
nachvollziehbar zu machen. Der Mitarbeitende muss nachvollziehen
können, warum
seine Stelle einer bestimmten Besoldungs-,
Vergütungs-/Entgeltgruppe zugeordnet ist
und welche Höhergruppierung mit welchen Anforderungen verbunden
ist. So kann
beispielsweise der Personalrat seine Mitwirkung bei
Höhergruppierungen nur sachgerecht
ausüben, wenn er nachvollziehen kann, warum eine Stelle einer
bestimmten Gruppe
zugeordnet ist. Hierdurch können Stellenhebungen ohne Leitungs-
und
Führungstätigkeiten – unter Berücksichtigung der rechtlichen
Vorgaben – ermöglicht
werden.
Akzeptanz durch die Betroffenen
Wichtig ist schließlich, dass die von der Stellenbewertung
Betroffenen das
Bewertungsverfahren und seine Anwendung als objektiv und gerecht
empfinden. Dies
setzt voraus, dass sie die bei ihrer Tätigkeit erlebten
Schwierigkeiten in den
Bewertungsmerkmalen wieder finden.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
20
Abbildung 4-1: Grundprinzipien der Stellenbewertung
Zusammengefasst kann folgendes festgestellt werden:
Das Verfahren der Stellenbewertung ist reiner Gesetzesvollzug
und bezieht sich stets auf die
Normalleistung eines Mitarbeitenden. Die Bewertung von
herausragenden qualitativen und
quantitativen Leistungen eines Mitarbeitenden ist ausdrücklich
nicht Gegenstand des Verfah-
rens der Stellenbewertung. Auch reiht sich die Stellenbewertung
nicht unmittelbar in die
Maßnahmen der Personalentwicklung ein. Es gilt den
Mitarbeitenden, die gefördert werden
sollen, höherwertigere und verantwortungsvollere Aufgaben und
Kompetenzen etc. zu über-
tragen. Ausschließlich über diesen Zuwachs kann sich die
Wertigkeit der Stelle verändern
und damit – unter Berücksichtigung rechtlicher Vorgaben – auch
die Entlohnung/ Besoldung
des Stelleninhabers.
Mit einer umfassenden Stellenbewertung wird das Ziel verfolgt,
eine
aktuelle aufgabenadäquate Bewertung sowie ein ausgewogenes
Entgelt- und Besoldungsgefüge sicherzustellen
Als übergeordnete Ziele einer Stellenbewertung können genannt
werden:
Förderung der Leistungsbereitschaft der Beschäftigten
Bezahlung nach der Arbeitsschwierigkeit
Akzeptanz durch die Betroffenen
Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Bewertung
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
21
4.2 Rechtliche Grundlagen zur Eingruppierung von
Tarifbeschäftigten
Die Grundlagen der Eingruppierung von Beschäftigten sind in den
Tarifverträgen für den öf-
fentlichen Dienst geregelt. Seit dem 1. Oktober 2005 ist dies
für die Beschäftigten des Bun-
des und der Kommunen der TVöD.
Nach § 17 der jeweiligen Überleitungstarifverträge (hier:
TVÜ-VkA) erfolgt die Eingruppie-
rung bis zum In-Kraft-Treten der neu zu verhandelnden
Entgeltordnung (Anmerkung: für die
Eingruppierung von Beschäftigten im Zuständigkeitsbereich des
TV-L ist seit 1. Januar 2012
eine entsprechende Entgeltordnung in Kraft getreten) weiter nach
den einschlägigen Vor-
schriften des BAT. Die entsprechenden Entgeltgruppen nach dem
TVöD ergeben sich dabei
aus den Anlagen des TVÜ. Dabei ist zwischen der Zuordnung für
die am Stichtag vorhande-
nen Beschäftigten und die Zuordnung für ab dem 1. Oktober 2005
neu eingestellte Beschäf-
tigte zu unterscheiden.
Vor diesem Hintergrund erfolgt die Durchführung der Bewertung
der Beschäftigtenstellen
entsprechend der tarifvertraglichen Regelungen des
Bundesangestelltentarifvertrags für An-
gestellte aus dem Bereich der Vereinigung der kommunalen
Arbeitgeber (BAT-VkA).
Grundlage für die Bewertung und Eingruppierung der
Beschäftigtenstellen ist § 22 BAT in
der geltenden Fassung. Ausgangspunkt für die Bewertung ist die
am Arbeitsplatz nicht nur
vorübergehend auszuübende Tätigkeit (§ 22 Abs. 2 Unterabs. 1
BAT). Die Elemente für die
Bewertung der Tätigkeit sind dabei die Arbeitsvorgänge (§ 22
Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 1
BAT). Was unter einem Arbeitsvorgang zu verstehen ist, definiert
die Protokollnotiz Nr. 1 zu
Abs. 2 des § 22 BAT: „Arbeitsvorgänge sind Arbeitsleistungen
(einschließlich Zusammen-
hangsarbeiten), die, bezogen auf den Aufgabenkreis des
Angestellten, zu einem bei natürli-
cher Betrachtung abgrenzbaren Arbeitsergebnis führen.“
In einem Urteil des Bundesarbeitsgerichts (BAG) vom 13. Dezember
1978 hat dieses die zu-
vor im BAT genannte Definition eines Arbeitsvorgangs
konkretisiert: „Unter einem Arbeits-
vorgang ist eine unter Hinzurechnung der
Zusammenhangstätigkeiten und bei Berücksichti-
gung einer vernünftigen sinnvollen Verwaltungsübung nach
tatsächlichen Gesichtspunkten
abgrenzbare und tarifrechtlich selbständig bewertbare
Arbeitseinheit der zu einem bestimm-
ten Arbeitsergebnis führenden Tätigkeit eines Angestellten zu
verstehen.“
In einem weiteren Urteil vom 12. August 1981 hat das BAG
festgestellt, dass gleichförmige
Arbeiten mit gleichem Schwierigkeitsgrad, wenn sie das
Arbeitsergebnis des Angestellten
bilden, grundsätzlich zu einem Arbeitsvorgang zusammenzufassen
und nicht einzeln recht-
lich zu bewerten sind. Schließlich ist in diesem Zusammenhang
einem BAG-Urteil vom 25.
September 1996 zu entnehmen, dass es zwar rechtlich möglich ist,
dass die gesamte Tätig-
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
22
keit eines Angestellten nur einen Arbeitsvorgang bildet, wenn
der Aufgabenkreis nicht weiter
aufteilbar und nur einer einheitlichen rechtlichen Bewertung
zugänglich ist. Tatsächlich
trennbare Tätigkeiten mit unterschiedlicher Wertigkeit können
jedoch nicht zu einem Arbeits-
vorgang zusammengefasst werden.
Weitere einschlägige gesetzliche Vorschrift für die Bewertung
der Beschäftigtenstellen ist
zum einen die Anlage 1a zum BAT nach der „Allgemeinen
Vergütungsordnung für Angestell-
te im Bereich der Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände
- VO VKA Teil 1“ sowie
zum anderen alle die Anlage 1a ergänzenden Vergütungsordnungen
aufgrund berufsgrup-
penspezifischer Tarifverträge (z.B. Technische Berufe,
Versorgungsbetriebe, Musikschulen,
Rettungsdienst, Theater und Bühnen).
Einzig für die Beschäftigten im Sozial- und Erziehungsdienst
trat am 1. November 2009 eine
neue Entgeltordnung (sog. S-Entgeltgruppen) gemäß TVöD in Kraft
(Anhang zu Anlage C
TVöD VKA - Besonderer Teil Verwaltung, Abschnitt VIII,
Sonderregelung § 56).
Hierin wurden jedoch die Tätigkeitsmerkmale aus der
Vergütungsordnung des BAT weitge-
hend übernommen. Lediglich an zwei Stellen gab es Ergänzungen:
Im Bereich der Sozialar-
beit wurde ein neues Tätigkeitsmerkmal (S 14) vereinbart. Für
Leitungen von Kindertages-
stätten, von Kindertagesstätten für behinderte Kinder sowie von
Erziehungsheimen gibt es
neue Regelungen, die das Risiko der Herabgruppierung aufgrund
sinkender Platzzahlen et-
was abmildern.
In Bezug auf die Rechtsposition der Beschäftigten ist
anzumerken, dass ein Beschäftigter
nach dem Grundsatz der Tarifautomatik gem. § 22 Absatz 2
Unterabsatz 1 BAT in die Vergü-
tungsgruppe eingruppiert ist, deren Tätigkeitsmerkmale die
gesamte von ihm nicht nur vo-
rübergehend auszuübende Tätigkeit entspricht. Er ist damit
automatisch eingruppiert und hat
einen Rechtsanspruch auf die jeweilige Vergütung.
Rechtsansprüche können im Wege eines
arbeitsgerichtlichen Klageverfahrens in vollem Umfang überprüft
und in begründeten Fällen
durchgesetzt werden.
4.3 Rechtliche Grundlagen zur Bewertung von
Beamtendienstposten
Für die Bewertung von Beamtendienstposten gilt der sog.
„Grundsatz der funktionsgerechten
Besoldung“ nach Art. 19 Abs. 1 Bayerisches Besoldungsgesetz
(BayBesG) vom 5. August
20104: „Die Funktionen der Beamten und Beamtinnen sind nach den
mit ihnen verbundenen
Anforderungen unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange der
in Art. 1 Abs. 1 Satz 1
genannten Dienstherren sachgerecht zu bewerten und Ämtern
zuzuordnen.“
4 Fundstelle GVBl 2010, S. 410.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
23
Aus der o.g. Vorschrift lässt sich somit eine Rechtspflicht zur
Bewertung ableiten. Der Ge-
setzgeber macht dabei jedoch keine gesetzliche Vorgabe zum
Bewertungsverfahren bzw.
zur Bewertungsmethodik (OVG Münster 1979, OVG Lüneburg
1969).
In den Art. 23, 24 und 25 BayBesG wird ein Bewertungsrahmen
gesetzt:
Anforderungen an Eingangsämter: Zuweisung von
Tätigkeitsbereichen mit vorgeschrie-
bener Vor- und Ausbildung
Anforderungen an Beförderungsämter: sie müssen sich von den
Ämtern der niedrigeren
Besoldungsgruppe nach der Wertigkeit der zugeordneten Funktionen
wesentlich ab-
heben.
Die Rechtsposition eines Beamten in Bezug auf die Feststellung
der Besoldungsgruppe ist
geringer als die eines Tarifbeschäftigten. Der Beamte hat keinen
Anspruch auf Beförderung,
etwa aufgrund der Wahrnehmung von Tätigkeiten einer
höherwertigen Stelle.
Die Bewertung eines Dienstpostens stellt keinen Verwaltungsakt
dar, sondern ist als verwal-
tungsinterner Organisationsakt zu verstehen. Dennoch unterliegt
die Bewertung grundsätz-
lich der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Diesbezüglich ist
keine Anfechtungs- oder Ver-
pflichtungsklage, sondern nach einem Urteil des BVG (1970) eine
Feststellungsklage mög-
lich. Durch das Gericht erfolgen dabei die Prüfung der
Grundsätze des Art. 19 BayBesG
(funktionsgerechte Bewertung) sowie die Prüfung der
Zugrundelegung von objektiven und
sachgerechten Bewertungskriterien. Um dies sicherzustellen, gibt
es zahlreiche Möglichkei-
ten. Die Landeshauptstadt München wendet hierfür das sog.
KGSt-Modell an, welches im
Folgenden vorgestellt wird.
4.4 KGSt-Modell
Bund und Länder haben in den 70er Jahren über zehn Jahre lang
versucht, die Grundlagen
der Bewertung von Beamtendienstposten in Bund, Ländern und
Gemeinden zu verbessern.
Im Bundesministerium des Innern (BMI) ist ein Konzept-Entwurf
zur Systematisierung der in
Art. 19 BayBesG vorgesehenen Funktionsbewertung unter Mitwirkung
der Kommunalen
Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) erarbeitet
worden: „Systematische
Bewertung von Arbeitsplätzen für Beamte – Modell als Hilfe zur
Lösung von
Bewertungsproblemen“. Dieses Modell einer systematischen
Arbeitsbewertung sollte
ursprünglich als Gesetz verbindliche Grundlage für die Bewertung
aller
Beamtendienstposten werden. Diese Absicht hat sich jedoch nicht
verwirklichen lassen.
Die KGSt hat das unter ihrer Mitwirkung zustande gekommene
Modell des BMI unverändert
übernommen. Die Stufenbeschreibungen sind von der KGSt in
Übereinstimmung mit dem
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
24
BMI-Modell im Hinblick auf die Kommunalverwaltung entwickelt
worden. Das Ergebnis der
Konzepterarbeitung hat die KGSt im Jahr 1982 in dem Gutachten
„Stellenplan -
Stellenbewertung“ veröffentlicht. Modellanpassungen wurden im
Jahr 1996 (aufgrund der
Erfordernisse des Neuen Steuerungsmodells bei der
Leitungsverantwortung) sowie im Jahr
2009 (Überarbeitung der Kriterien „Dienstliche Beziehungen“,
„Leitungsverantwortung“ und
„Vor- und Ausbildung“, Wegfall des Kriteriums „Kraftaufwand“,
Vornahme semantischer
Änderungen bei einigen Stufenbeschreibungen sowie Anpassung der
Dienstpostentabelle in
Bezug auf die Wertzahlspannen) vorgenommen.
Kernstück aller Gutachten ist die beispielhafte Anwendung des
Bewertungssystems auf eine
Vielzahl typischer Beamtenstellen, je besonders für Gemeinden
und Kreise, dargestellt nach
einzelnen Größenklassen.
Das analytische Bewertungssystem umfasst sechs relevante
Bewertungsmerkmale, die sich
wie folgt kurz skizzieren lassen:
Grad der Informationsverarbeitung (1)
Informationsverarbeitung besteht darin, aufgabenbezogene
Informationen aufzunehmen, un-
tereinander oder mit im Gedächtnis gesammelten Informationen zu
verknüpfen und abzuge-
ben. Informationsverarbeitung erfordert Aufmerksamkeit und
Denken. Aufmerksamkeit ist
Voraussetzung für bewusstes Wahrnehmen und Umsetzen von
Informationen. Denken be-
steht darin, Bedeutungen, Beziehungen und Sinnzusammenhänge zu
erfassen und herzu-
stellen; es folgt als nachvollziehendes Denken vorhandenen
Erkenntnissen oder schafft als
schöpferisches Denken neue Erkenntnisse und Lösungen.
Der Schwierigkeitsgrad der Informationsverarbeitung wird
bestimmt durch die Breite des In-
formationsfeldes und die Eindringtiefe, den Abstraktionsgrad der
Informationsinhalte sowie
die Neuartigkeit zu entwickelnder Informationen.
Grad der Dienstlichen Beziehungen (2)
Dienstliche Beziehungen sind mündliche und fernmündliche
aufgabenbezogene Kontakte in-
nerhalb und außerhalb der Verwaltung. Dienstliche Beziehungen,
bei denen die auszutau-
schenden Informationen zu erläutern oder zu begründen sind,
erfordern neben Sprachver-
ständnis insbesondere Kontaktfähigkeit, kooperatives und
„kundenfreundliches“ Verhalten,
Überzeugungsvermögen und Verhandlungsgeschick.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
25
Der Schwierigkeitsgrad der dienstlichen Beziehungen wird
bestimmt durch die Erläuterungs-
bedürftigkeit der Informationen, die Konfliktmöglichkeiten sowie
die Häufigkeit und die Viel-
seitigkeit der Kontakte.
Grad der Selbständigkeit (3)
Selbständigkeit ist die Befugnis, zwischen mehreren zulässigen
Möglichkeiten zu entschei-
den. Selbständigkeit erfordert Entscheidungsvermögen und
Initiative. Der Grad der Selb-
ständigkeit wird bestimmt durch den Umfang des
Handlungsspielraumes sowie die Häufig-
keit der Entscheidungen.
Grad der Verantwortung (4)
Verantwortung ist die Verpflichtung, die übertragenen Aufgaben
richtig zu erfüllen und sich
die Auswirkungen des Arbeitsverhaltens zurechnen zu lassen.
Verantwortung erfordert Zu-
verlässigkeit, Sorgfalt und Umsicht. Die Auswirkungen des
Arbeitsverhaltens können dem
Arbeitsplatzinhaber über die Beurteilung seines
Arbeitsverhaltens und ggf. eine vermögens-,
disziplinar- oder strafrechtliche Haftung zugerechnet
werden.
Der Grad der Verantwortung wird bestimmt durch die Auswirkungen
des Arbeitsverhaltens
(Ausführungsverantwortung) oder durch die Bedeutung der zu
erfüllenden Führungsaufga-
ben (Leitungsverantwortung).
Grad der Vor- und Ausbildung (5)
Vor- und Ausbildung umfasst die in den Laufbahnvorschriften
vorgesehenen Bildungsgänge.
Der Grad der Vor- und Ausbildung wird durch die geforderte
Laufbahnbefähigung bestimmt.
Grad der Erfahrung (6)
Erfahrung umfasst die Kenntnisse und Fertigkeiten, die über die
Laufbahnbefähigung und
Fortbildungsmaßnahmen hinaus auf anderen Arbeitsplätzen zu
erwerben sind. Erfahrung
wird in der praktischen Auseinandersetzung mit den dienstlichen
Aufgaben erworben.
Der Grad der Erfahrung wird durch Breite und Tiefe der
zusätzlichen Kenntnisse und Fertig-
keiten bestimmt. Erfahrung ist nur zu bewerten, soweit sie für
die richtige Aufgabenerfüllung
unerlässlich ist und zusätzliche Kenntnisse und Fertigkeiten
vermittelt. Erfahrung, die der Ar-
beitsplatzinhaber während der Einarbeitung erwirbt, ist nicht zu
berücksichtigen. Ebenso
bleibt außer Betracht die Erfahrung, die Aufstiegsbeamte und
andere Bewerber vor der
Übernahme in ihre jetzige Laufbahn erwerben.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
26
Entsprechend ihrer Bedeutung sind die Bewertungsmerkmale
unterschiedlich gewichtet. Ihr
Inhalt wird durch Bestimmungsgrößen festgelegt. Bei jedem
Bewertungsmerkmal werden
verschiedene Schwierigkeitsgrade (Bewertungsstufen)
unterschieden. Die Bewertungsstufen
sind unter Berücksichtigung der Bestimmungsgrößen durch
Stufenbeschreibungen
konkretisiert und mit Stufenwertzahlen verbunden. Die Summe
aller Stufenwertzahlen über
alle Bewertungsmerkmale ergibt einen Gesamtbewertungswert für
den jeweiligen
Beamtendienstposten.
In der sog. Dienstpostentabelle sind alle den vier
Laufbahngruppen zugeordneten
Besoldungsgruppen mit entsprechenden hinterlegten
Gesamtbewertungswerten aufgeführt,
so dass nach erfolgter Bewertung die Einstufung des
Beamtendienstpostens zu einer
Besoldungsgruppe abgelesen werden kann.
Das KGSt-Bewertungssystem wurde von den Innenministerien der
Länder (als
Kommunalaufsicht) tendenziell angenommen und als „zwar rechtlich
unverbindliche, aber
zweckdienliche Orientierungshilfe“ bezeichnet.
Die Rechtsprechung hat ihrerseits das Bewertungssystem der KGSt
für objektiv und
sachgerecht befunden, wenn die örtlichen Besonderheiten bei der
Bewertung entsprechend
Berücksichtigung finden (vgl. OVG Münster 1982; BVG 1983).
Seither gilt das sog.
„Stellenplan-Gutachten“ der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für
Verwaltungsmanagement
(KGSt) als allgemein anerkannte Grundlage für die Bewertung der
Beamtenstellen in der
kommunalen Verwaltung.
Am 14. Oktober 2004 trat daher eine Anweisung des Personal- und
Organisationsreferates
zur Bewertung von Beamten-, Angestellten- und Arbeiterstellen in
Kraft. Mit dieser Anwei-
sung wurde u. a. für die Bewertung von Beamtenplanstellen die
Anwendung des analyti-
schen Dienstpostenbewertungsmodells der KGSt (KGSt-Gutachten von
1982) festgelegt.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
27
5 Bestandsaufnahme
5.1 Analyse der Organisation P 2.2
5.1.1 Auftrag und Leistungen von P 2.2
Das POR ist dafür verantwortlich, dass alle Stellen der
Stadtverwaltung korrekt nach den be-
soldungs- und tarifrechtlichen Vorgaben bewertet sind bzw.
werden. P 2.2 ist als Unterabtei-
lung der Abteilung 2 „Personalbetreuung und Stellenwirtschaft“
des POR für die Stellenwirt-
schaft und Dienststellenbetreuung verantwortlich. Zum Ende des
Jahres 2012 waren stadt-
weit im Stellenplan des Hoheitsbereiches sowie in den
Wirtschaftsplänen der Eigenbetriebe
und Stiftungen 29.810 Stellen vorhanden und bewertungstechnisch
zu betreuen.
Die Aufgaben der Unterabteilung P 2.2 werden in drei
Sachgebieten und einer Sonderar-
beitsgruppe wahrgenommen, denen jeweils ein/e
Sachgebietsleiter/in vorsteht. Die Gliede-
rung von P 2.2 ist in der Abbildung 5-1 dargestellt.
Abbildung 5-1: Organigramm P 2.2
Aufbau der Unterabteilung P 2.2
P 2.2
Stellenwirtschaft und
Dienststellenbetreuung
P 2.23
Stellenwirtschaft und
Dienststellenbetreuung
für RBS, RGU (ohne
SFM/-B),
Kulturreferat und
Sozialreferat
(ohne IT-Bereiche)
P 2.22
Stellenwirtschaft und
Dienststellenbetreuung
für Baureferat,
Kommunalreferat,
Planungsreferat
und RGU-SFM/-B
(ohne IT-Bereiche)
P 2.201
Sonderarbeitsgruppe
MIT-Konkret;
Stellenwirtschaft und
Dienststellenbetreuung
für alle IT-Bereiche
P 2.21
Stellenwirtschaft und
Dienststellenbetreuung
für Direktorium,
Revisionsamt, KVR,
POR, Stadtkämmerei
und RAW (ohne IT-
Bereiche)
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
28
P 2.2 übernimmt Aufgaben bei der Personal- und
Organisationssteuerung mit dem Ziel
stadtweite Vorgaben zu entwickeln und fortzuschreiben. Darunter
fallen Stellungnahmen zu
Fachausschussbeschlüssen, die die Stellenausstattung betreffen
oder bedeutende aufbau-
organisatorische Konsequenzen zur Folge haben. Weiterhin ist P
2.2 für die Erarbeitungen
von Bewertungsrahmen und die Bearbeitung von
Delegationsbeschlüssen im Personal- und
Organisationsbereich zuständig. P 2.2 unterstützt die Referate
bei der Konzeption der Dele-
gationsbeschlüsse und erstellt Beschlussvorlagen.
Die zentrale Aufgabe von P 2.2 ist die Stellenwirtschaft und
Dienststellenbetreuung.
P 2.2 ist verantwortlich für die Bewertung von Planstellen und
Stellen für Tarifbeschäftigte
der Referate/ Eigenbetriebe.5 Darunter fallen die Aufbereitung
der Bewertungsgrundlagen
(Überprüfung und Plausibilisierung der Arbeitsvorgänge und der
Arbeitsplatzbeschreibungen,
organisatorische Eingliederung der Stelle) und ggf. in
Verbindung mit einem Arbeitsplatzin-
terview vor Ort. Die Bewertung der Beamtenplanstellen wird nach
dem analytischen Verfah-
ren der KGSt vorgenommen. Die Tarifbeschäftigten werden anhand
der einschlägigen Tarif-
merkmale bewertet.
Im POR wurde für den Bereich "Stellenwirtschaft" (heute P 2.2)
im Jahre 2003 für das Jahr
2004 das Referatsziel festgelegt ein einheitliches Verfahren für
die Stellenbewertung zu ent-
wickeln und einzuführen. Im Oktober 2003 wurde eine
Arbeitsgruppe ins Leben gerufen, die
das Verfahren und die Kriterien erarbeiten sollte, um eine
einheitliche und sachgerechte Be-
wertung der Stellen und Planstellen zu gewährleisten.
Weiterhin übernimmt P 2.2 eine Beratungsfunktion gegenüber den
Referaten/Eigenbetrieben
in Fragen der Aufbau- und Ablauforganisation, in Fragen der
Stellenbildung und den Fol-
gen organisatorischer Maßnahmen auf die Stellenbewertung.
Ebenfalls im Verantwortungs-
bereich von P 2.2 liegen das Führen und der Vollzug des
Stellenplans. Dazu gehört die Ein-
richtung von Ersatzstellen (u.a. für Altersteilzeit) sowie von
neuen Planstellen, Pseudo- und
Ausbildungsstellen, die Hebung von Planstellen gemäß Soll-Wert,
die Beigabe von Stellen-
vermerken und die stellenplanmäßige Umsetzung von Entscheidungen
der Dienststellen im
Vollzug von Bewertungsrahmen.
Der Personalhaushalt wird in Zusammenarbeit mit P 2.1 und den
Referaten entwickelt und
das gesamtstädtische Personalausgabenbudget kalkuliert. Die
Referate bzw. Dienststellen
werden in organisatorischen Fragen beraten. Neue Stellen werden
angemeldet und die Mit-
telbereitstellungen beantragt. P 2.2 berät die Referate/
Eigenbetriebe in Fragen der Stellen-
bemessung und arbeitet in Kooperation mit den stadteigenen
Organisationsbera-
ter/innen von P 3 an Projekten und Organisationsuntersuchungen
mit. Darüber hinaus er-
5 Die Bewertung der Tarifbeschäftigtenstellen nach dem TV-V
erfolgt durch die MSE im Benehmen mit P 2.2 (der TV-V findet
nur bei der MSE Anwendung).
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
29
folgt ein begleitendes Prüfen der dezentralen Entscheidungen auf
die Einhaltung der stadt-
weiten Vorgaben.
5.1.2 Fluktuation P 2.2
Der durchschnittliche Personalbestand von P 2.2 betrug zwischen
2008 und 2012 31,13
Vollzeitäquivalente (VZÄ). Der Höchststand lag im Jahr 2010 bei
durchschnittlich 33,14 VZÄ.
Der Tiefststand war im Jahr 2008 und lag bei durchschnittlich
28,22 VZÄ. Auffällig ist, dass
bis auf das Jahr 2011 der Personalbestand zum Jahresende immer
höher war als zu Jah-
resbeginn.
Die Personalfluktuation in P 2.2 wurde für die Jahre 2008 bis
2012 ausgewertet. Die durch-
schnittliche Fluktuationsquote im genannten Zeitraum lag bei
14,8 Prozent. Kennzahlenba-
sierte Vergleichswerte weisen eine Fluktuationsquote von bis zu
15 Prozent im öffentlichen
Sektor als Normalwert aus.6 Das Ergebnis der Auswertung zeigt
somit in den letzten fünf
Jahren eine durchschnittliche Personalfluktuation bei P 2.2.
Auffällig sind die Jahre 2009 und
2012. In beiden Jahren betrug die Fluktuationsquote über 20
Prozent (vgl. Abbildung 5-2).
Die Fluktuationsquote sollte daher regelmäßig einer kursorischen
Prüfung unterzogen wer-
den, um etwaige Veränderungen oder Auffälligkeiten im Blick zu
behalten.
6 Springer/Hasenau 2008: Personalmanagement. RWTH Universität
Aachen: Vorlesung SS 2008, Folie 10.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
30
Abbildung 5-2: Übersicht Personalfluktuation P 2.2
Vergleicht man die unterschiedlichen Sachgebiete, so liegen die
Sachgebiete P 2.201 mit
10,8 Prozent, P 2.21 mit 12,8 Prozent bzw. P 2.22 mit 13,2
Prozent im Normbereich. Zu hin-
terfragen sind mögliche Ursachen für die vergleichsweise hohe
Fluktuationsquote bei Sach-
gebiet P 2.23, die mit 21,4 Prozent nahezu doppelt so hoch ist
als in den anderen Sachge-
bieten (vgl. Abbildung 5-3). Analysiert man die
Wanderungsbewegungen von und nach
P 2.2, so ist zu konstatieren, dass mehr als ein Drittel der
Personalfluktuation intern zwi-
schen den Sachgebieten von P 2.2 erfolgte. Betrachtet man die
externen Wanderungsbewe-
gungen so ist zu konstatieren, dass ca. ein Viertel der Zugänge
zu P 2.2 Absolventinnen und
Absolventen der Beamtenfachschulen darstellen.
Die durchschnittliche Personalfluktuation bei P 2.2 liegt im
Normbereich
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
2008 2009 2010 2011 2012 Ø
Personalfluktuation in VZÄ
PersonalbestandAnfang (besetzteVZÄ):
PersonalbestandEnde (besetzteVZÄ):
DurchschnittlicherPersonalbstand(besetzte VZÄ):
Abgänge (in VZÄ):
7,1%
22,5%
10,6%
9,2%
24,7%
14,8%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
30,0%
2008 2009 2010 2011 2012 Ø
Fluktuationsquote in Prozent
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
31
Abbildung 5-3: Übersicht Personalfluktuation P 2.2 nach
Sachgebieten
Circa ein Drittel der Zugänge stellen Wechsel von
Sachbearbeitenden aus den Refera-
ten/Eigenbetrieben zu P 2.2 dar. Die externen Abgänge zu den
Referaten und Eigenbetrie-
ben lassen keine Systematik erkennen. Als weitere Ursachen für
die Personalfluktuation sind
vollzogene Dienstherrenwechsel sowie die Inanspruchnahme von
Schwangerschaftsurlaub
und Elternzeit zu identifizieren.
5.2 Aufgaben der Geschäftsleitungen und Geschäftsstellen in den
Refera-
ten/Eigenbetrieben
5.2.1 Aufgaben der Geschäftsleitung
Die Geschäftsleitungen tragen die Mitverantwortung für die
konzeptionelle Entwicklung und
Umsetzung der strategischen Personalplanung und -entwicklung.
Dies erfolgt in Zusammen-
arbeit bzw. im Benehmen mit der jeweiligen Referatsleitung. In
Hinblick auf den Prozess der
Arbeitsplatzbeschreibung/Stellenbewertung ist die
Geschäftsleitung in allen Fragen zur Klä-
rung von Stellenplanangelegenheiten gegenüber der
Referatsleitung, den Haupt- bzw. Un-
terabteilungen und dem Personalrat verantwortlich. In
schwierigen Fällen von Personal- und
Die Fluktuationsquote ist im Sachgebiet P 2.23 nahezu doppelt
so
hoch wie in den restlichen Sachgebieten
10,8%
12,8%13,2%
21,4%
14,8%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
P 2.201 P 2.21 P 2.22 P 2.23 Ø
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
32
Organisationsangelegenheiten vertritt die Geschäftsleitung die
Referatsleitung(u.a. bei Vor-
trägen in Gremien oder öffentlichen Veranstaltungen).
Weiterhin ist die Geschäftsleitung für die organisatorische
Weiterentwicklung des Referates
sowie für die Optimierung von Arbeitsabläufen zuständig. In
dezentral organisierten Refera-
ten ist darüber hinaus die Koordinierung und Steuerung der
Zusammenarbeit mit und zwi-
schen den Geschäftsstellen bzw. den Hauptabteilungen
sicherzustellen. Die Geschäftslei-
tung koordiniert und steuert hauptverantwortlich die
Zusammenarbeit mit dem POR.
Die Geschäftsleitung übernimmt die fachliche Anleitung des
Personalkostencontrollings so-
wie die Betreuung, Beratung und ggf. Entscheidung bei
schwierigen und komplexen Angele-
genheiten im Rahmen von Stellenschaffungen, Stellenhebungen,
Beförderungen, Höher-
gruppierungen und Dienstaufsichtsbeschwerden. Eine fortlaufende
Aufgabenkritik ist ebenso
Teil des Aufgabenbereiches der Geschäftsleitung wie die
Steuerung und Überwachung des
Stellenkegels und wichtiger, übergreifender Abläufe.
Hierfür benötigt die Geschäftsleitung ausgeprägte Führungs- und
Managementqualitäten,
umfassende methodische Kompetenzen sowie ausgeprägte
organisatorische Kenntnisse zu
den Themenfeldern Aufbau- und Ablauforganisation. Weiterhin sind
u.a. Kenntnisse des Ta-
rif- und Arbeitsrechts (insbesondere TVöD), Kenntnisse des
Beamten- und Besoldungs-
rechts, Kenntnisse des analytischen
Dienstpostenbewertungsverfahrens nach KGSt erforder-
lich.
5.2.2 Aufgaben der Sachbearbeitenden für Personalangelegenheiten
und Organisation
Die Sachbearbeitenden für Personalangelegenheiten und
Organisation (SB PO) haben im
Rahmen des Stellenbewertungsprozesses beratende und
unterstützende Funktionen bei der
Erstellung der APB durch die Führungskräfte. Dies beinhaltet die
Prüfung der angefertigten
APB auf
Plausibilität,
Vollständigkeit,
formale Korrektheit der gebildeten Arbeitsvorgänge,
Richtigkeit der angegebenen Zeitanteile.7
In Zusammenarbeit mit den Dienststellen sind ggf. Änderungen und
Überprüfungen an den
APB vorzunehmen. Auch die Durchführung von
Arbeitsplatzinterviews gehört zum Aufga-
7 Die Aufgaben wurden aus den zur Verfügung gestellten APB zu
den Stellen der Geschäftsleitung bzw. der Sachbearbeiten-
den PO abgeleitet.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
33
benbereich der SB PO. Gegenüber dem Antragsteller ebenso wie
gegenüber dem P 2.2 ist
eine begründete Stellungnahme in Bezug auf die Antragstellung
bzw. die Ablehnung eines
Begehrens abzugeben. Hierfür ist de facto eine Vorprüfung der
Stellenbewertung vorzuneh-
men.
Die SB PO haben sicherzustellen, dass sich Anträge zur
Stellenwertänderung in das Bewer-
tungsgefüge des Referates/ Eigenbetriebes einpassen. Neben den
operativen Hilfeleistun-
gen bei der Erstellung der APB und der Schnittstellenfunktion
zwischen der Dienststelle und
P 2.2, wirken die SB PO daher bei der Umsetzung von Änderungen
der Aufbau- und Ablau-
forganisation im Referat/ Eigenbetrieb und bei der
Stellenbemessung mit. Die laufende
Überprüfung der Organisationsstruktur ist somit eng verknüpft
mit den Aufgaben im Rahmen
des Stellenbewertungsprozesses.
Um den stadtweiten Organisationsgrundsätzen gerecht zu werden,
ist von den SB PO daher
auch die Überprüfung des Stellenbedarfes bei Aufgabenänderungen,
-zuwachs und -
reduzierung unter Berücksichtigung des Personalbudgets und der
gegebenen Finanzie-
rungsmöglichkeiten, vorzunehmen. Gegebenenfalls sind interne und
externe Quervergleiche
und Evaluationen der Organisationsmaßnahmen durchzuführen.
Um diese Aufgaben wahrnehmen zu können, müssen die SB PO in den
Referaten/ Eigenbe-
trieben umfassende Kenntnisse zu Struktur, Aufbau sowie den
Zuständigkeiten ihrer Organi-
sationseinheit besitzen. Darüber hinaus müssen vertiefende
Kenntnisse zum analytischen
Bewertungsverfahren nach KGSt, zu den Bewertungskriterien nach
BAT und den Überlei-
tungsvorschriften nach TVöD vorgehalten werden. Des Weiteren
sind fundierte Kenntnisse
zum Beamten-, Arbeits- und Tarifrecht sowie zum Thema Aufbau-
und Ablauforganisation
unabdingbar. Diese Kenntnisse sind u.a. durch Fachschulungen der
KGSt zur analytischen
Dienstpostenbewertung sowie zum Organisationsmanagement
aufzubauen, zu erhalten und
auszubauen.
Im Rahmen von Stellenbesetzungs- und Ausschreibungsverfahren
sind die SB PO unterstüt-
zend tätig. Sie überprüfen die Ausschreibungstexte hinsichtlich
des Anforderungsprofils, der
Formulierung und sind in den Vorstellungsrunden zur
Stellenbesetzung vertreten. Ein siche-
rer Umgang und weitreichende Kenntnisse mit der
Datenverarbeitung, insbesondere mit
WollMux, PRISMA, „paul@“ und anderen SAP-Modulen (u.a. SAP-Modul
OM, PA) sind
ebenfalls notwendige Kompetenzen.
5.2.3 Kapazitäten und Zentralisierungsgrad der Referate/
Eigenbetriebe
Die Geschäftsleitungen bzw. Geschäftsstellen der Referate/
Eigenbetriebe besitzen, in Ab-
hängigkeit der Größe und des Organisationsaufbaus,
unterschiedliche Personalkapazitäten.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
34
Die Auswertung der organisationsspezifischen Stellenpläne
ermöglicht die Typologisierung
der Referate nach den Kriterien „Größe“ und
„Zentralisierungsgrad“. Demnach lassen sich
die Referate mit Blick auf die Ausstattung und Organisation der
Geschäftsstellen bzw. Ge-
schäftsleitungen in vier Gruppen – groß/zentral, groß/dezentral,
klein/zentral, klein/dezentral
– unterscheiden (vgl. Abbildung 5-4).8
Abbildung 5-4: Typologie der Referate/ Eigenbetriebe nach Größe
und Zentralisierungsgrad
Beide Kriterien sind in Bezug zu setzen zum Prozess der
Arbeitsplatzbeschrei-
bung/Stellenbewertung. Unter dem Kriterium „Größe“ sind die
Gesamtzahl der Beschäftigten
sowie die Anzahl der Beschäftigten in den Geschäftsleitungen
bzw. Geschäftsstellen zu-
sammengefasst. So ist z. B. im RAW lediglich ein Kopf für die
Erarbeitung bzw. die Unter-
stützung bei der Erstellung der APB verantwortlich, während im
Baureferat 22 Köpfe Aufga-
ben im Rahmen des Stellenbewertungsprozesses wahrnehmen.
Das Kriterium „Zentralisierungsgrad“ stellt auf die Organisation
der Referate und die Vertei-
lung der Kompetenzen im Prozess der
Arbeitsplatzbeschreibung/Stellenbewertung ab. So
8 Eine exakte Aussage über die zur Verfügung stehenden und die
ggf. notwendigen Personalkapazitäten in den Geschäftslei-
tungen bzw. Geschäftsstellen der Referate/ Eigenbetriebe ist
nicht Gegenstand der Untersuchung.
Zentral Dezentral
Groß • KVR/BD
• RBS
• RGU
• Baureferat
• Kulturreferat/Kammerspiele
• Sozialreferat
Klein • Direktorium
• Stadtkämmerei
• POR
• RAW
• Revisionsamt
• Kommunalreferat
• Planungsreferat
Eigenbetriebe
• AWM
• it@M
• MSE
Anhand der Kriterien „Größe“ und „Zentralisierungsgrad“ konnte
eine
Typologisierung der Referate vorgenommen werden
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
35
werden z.B. im Sozialreferat die APB bis zu einer
Stellenwertigkeit beispielsweise von beam-
tenseitig A 11 bzw. tarifseitig EG 10 von den dezentralen
Geschäftsstellen durchgeführt.
Nicht in die Typologie aufgenommen wurden die Eigenbetriebe, da
sie als besondere öffent-
lich-rechtliche Unternehmensformen einer anderen
Organisationslogik folgen. Zudem wen-
den sie, wie z. B. die MSE oder it@M, bei der Bewertung der
Tarifstellen spezielle Bewer-
tungsverfahren (TV-V bzw. IT-Rollen) an.
Die Typologisierung und Zuordnung der einzelnen Referate zu der
jeweiligen Gruppe bildete
die Grundlage für die Zusammensetzung der Workshops (vgl.
Kapitel 5.11). Zum einen sollte
so den organisationsspezifischen Problemen Rechnung getragen
werden, ohne dabei die
gesamtstädtische Perspektive aus dem Blick zu verlieren. Zum
anderen konnte so eine ge-
zielte Auswertung der Fragebögen vorgenommen werden (vgl.
Kapitel 5.10), um etwaige
Korrelationen zwischen der Länge des Verfahrens und dem
Organisationsaufbau oder der
Qualität der APB und der Personalkapazität ableiten zu
können.
5.3 Fallzahlen
Ende Dezember 2012 beauftragte BSL P 2.2 Fallzahlen zum Prozess
der Arbeitsplatzbe-
schreibung/Stellenbewertung zu erheben. Als Referenzjahr wurde
das Jahr 2012 bestimmt.
Hierbei wurden Daten zu
der Verteilung der Stellen nach Beschäftigungsgruppen und
Qualifikationsebenen,
der Anzahl der Stellenbewertungen,
der Verteilung der Stellenbewertungen nach Art des Antrages,
den Durchlaufzeiten innerhalb des
Stellenbewertungsprozesses,
der Anzahl der Klage- und Beschwerdeverfahren sowie
den Schulungsangeboten
erhoben.
Der Fallzahlenerhebung zufolge hielt die Landeshauptstadt
München Ende November 2012
29.810 Stellen vor. Dabei handelte es sich um 16.874 Tarif- und
12.936 Beamtenstellen. Be-
trachtet man die Verteilung der Stellen nach ihren jeweiligen
Qualifikationsebenen, so ist
festzustellen, dass ein Großteil der Stellen erwartungsgemäß in
der zweiten und dritten Qua-
lifikationsebene angesiedelt sind. Dies gilt gleichermaßen für
den Beamten- wie den Tarifbe-
reich.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
36
Im Jahr 2012 wurden insgesamt 1.279 Stellenbewertungen
abgeschlossen. Als Grundge-
samtheit für das Jahr 2012 wurde auf Basis dieser Zahl die
Ziehung der Aktenfälle zur forma-
len und materiellen Prüfung vorgenommen (vgl. Kapitel 5.12). Von
den 1.279 Fällen sind
824 Fälle Stellenwertänderungen,
387 Fälle Stellenneuschaffungen,
57 Fälle von P 2.2 initiierte Stellenbewertungen im Rahmen von
Stellenbesetzungen und
11 Fälle Stellenumwandlungen.
Stellenbewertungen erfolgen somit vor allem in Zusammenhang mit
Anträgen auf Stellen-
wertüberprüfung sowie im Rahmen von Stellenneuschaffungen. Die
Auswertung der Fallzah-
lenerhebung zeigt weiterhin, dass über 90 Prozent der gestellten
Anträge bewilligt werden.
Im Jahr 2012 wurden 42 Anträge abgelehnt. Bei weiteren 25
Anträgen erfolgte eine Hebung
mit Teilablehnung, d.h. die Stelle wurde zwar gehoben, aber
nicht auf den beantragten Ziel-
wert.
Diese auf den ersten Blick sehr hohe Zahl an Bewilligungen, muss
relativiert werden, da
die Befragung der Führungskräfte und die Informationen aus den
Workshops deutlich ma-
chen, dass bereits vor Antragstellung in den
Referaten/Eigenbetrieben eine Selektion der für
bewertungswürdigen gehaltenen Anträge erfolgt. P 2.2 erreichen
somit zumeist nur Anträge,
die die Referate/ Eigenbetriebe nach interner Vorprüfung für
erfolgswürdig halten. Ansonsten
wird P 2.2 im Zweifelsfall zur Vorprüfung konsultiert. Dies, so
zeigen die Zahlen, führt jedoch
nur selten zur Antragseinstellung.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
37
Abbildung 5-5: Übersicht Verteilung der Stellenbewertungen in
der Landeshauptstadt München
Die Fallzahlen zeigen, dass trotz bereits vorhandener
Katalogbewertungen, IT-Rollen und
Bewertungsrahmen im Regelfall eine Einzelfallbewertung
vorgenommen wird. Gerade ein-
mal 63 Anträge wurden nach Angaben von P 2.2 durch
Bewertungskataloge oder Bewer-
tungsrahmen abgedeckt. Obgleich die Anzahl an bewerteten Stellen
nach IT-Rollen bzw.
Analogbewertungen nicht erfasst ist, zeigt sich dennoch
Optimierungspotenzial bei der Stan-
dardisierung und Verwendung von Bewertungsrahmen und
-katalogen.
Betrachtet man die Fallzahlen zu den Durchlaufzeiten, dann zeigt
sich das P 2.2 die im Leit-
faden zur Stellenbewertung selbstgesetzte Bearbeitungsfrist von
drei Monaten nach eigenen
Angaben in knapp 90 Prozent der Fälle einhält. Ab dem Zeitpunkt
ab dem die Unterlagen
vollständig bei P 2.2 vorliegen bis Auftragsabschluss betrug die
Durchlaufzeit im Jahr 2012
bei 857 bzw. 67 Prozent der Fälle bis zu 30 Kalendertagen,
bei 281 Fällen bzw. 22 Prozent der Fälle zwischen 31 und 90
Kalendertagen und
bei 141 bzw. 11 Prozent der Fälle mehr als 90 Kalendertage.
Im Jahr 2012 wurden 95 Prozent der Anträge einzelfallbezogen
bewertet bzw. circa 90 Prozent der Anträge bewilligt
* inkl. Revisionsamt
*** inkl. Branddirektion
** ohne Markthallen
und Stadtgüter
• Die großen Referate
(Baureferat,
Sozialreferat, RBS,
KVR) stellen den
auch den Großteil
der Stellen-
bewertungen.
• Die hohe Anzahl
beim Direktorium
ergibt sich aus den
mitverrechneten
Bewertungsfällen
des Revisions-
amtes.
63
4248
25
36
0
10
20
30
40
50
60
70
Katalog-/Rahmenbewertung abgelehnte Anträge zurückgenommene
Anträgebzw. Einstellungen
Hebungen mitTeilablehnung
Anträge, die aufgrund derBeratung von P 2.2 nicht
gestellt wurden
Übersicht der nicht-einzelfallbezogenen Bewertungsvorgänge und
der Ablehnungen 2012
70
103 109
53
6
8458
130
60 65 4822
158
90
186
37
020406080
100120140160180200
Anzahl der bewerteten Stellen 2012
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
38
Die Kritik an der Verfahrenslänge, die von den Referaten/
Eigenbetrieben formuliert wurde
und einen expliziten Gegenstand des Untersuchungsauftrages durch
den Stadtratsbeschluss
darstellt, ist somit vor dem Hintergrund zu betrachten, dass der
Stellenbewertungsprozess
zwei Teilprozesse umfasst:
die Erstellung der APB mit Antragstellung auf Stellenbewertung
in den Referaten/ Eigen-
betrieben sowie
die eigentliche Stellenbewertung durch P 2.2.
Die in der Fallzahlenerhebung erhobenen Daten erfassen lediglich
den zweiten Teilprozess.
Dieser beträgt im Durchschnitt nach Angaben durch P 2.2 von
Auftragsdatum bis Auftrags-
abschluss 94 Kalendertage und liegt somit nur knapp über dem
selbstgesetzten Leistungs-
standard (vgl. Abbildung 5-6). Berücksichtigt man die Liegezeit
bis der Antrag bei P 2.2 ein-
geht, beträgt die durchschnittliche Durchlaufzeit nur noch 83
Tage. Im Rahmen der formellen
Prüfung ausgewählter Vorgänge wurden diese Zahlen mit den
Ergebnissen der gezogenen
Stichproben verglichen (vgl. Kapitel 5.12) und für valide
befunden.
Die Auswertung der Durchlaufzeit nach Antragsart zeigt deutlich,
dass die Anträge auf Stel-
lenwertänderung, i.d.R. Höhergruppierungsanträge, am
zeitaufwendigsten sind. Hier ist
durch die vermehrte Verwendung von standardisierten
Bewertungsverfahren wie Bewer-
tungskataloge oder Rahmenbewertungen eine Reduzierung des
Zeitaufwandes möglich.
Vergleicht man die einzelnen Referate/ Eigenbetriebe, so fällt
auf, dass die Bewertungsfälle
der Eigenbetriebe AWM, it@M und MSE ausgeprägt niedrigere
Durchlaufzeiten haben als
die Fälle der Referate. Bei den Referaten beanspruchen die Fälle
des Planungsreferates,
des Sozialreferates, des POR sowie des KVR besonders lange
Durchlaufzeiten. Eine Zuord-
nung der problematischen Fälle zu den definierten Kriterien
Größe und Zentralisierungsgrad
ist nicht möglich.
-
Landeshauptstadt München - Direktorium
„Gutachten über die Verwaltungsvorgänge im Personalbereich“
Ergebnisbericht vom 15. Juli 2013
12-163 LHM Bericht_2013-07-15_final_close.docx
39
Abbildung 5-6: Übersicht zur Ver