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La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via mare ∙
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Capitolo I
L’immigrazione clandestina via mare: analisi del fenomeno
Sommario:1.Introduzione.–2.Immigrazione,trafficoetrattadiesseriumani:analisidegliaspet-tistrategici.–3.Immigrazione,trafficoetrattadiesseriumani:analisidegliaspettiumanitari.–4.Ilfenomenomigratorioviamare:trapassatoepresente.–5.Leprincipalirottedeiflussimigratorivia
mare. – 5.1 (Segue):
iprimiflussimigratoridelbacinomediterraneo:inparticolareiflussipro-venientidaiBalcaniel’emigrazionealbanese.–5.2(Segue):
iflussimigratoriprovenientidalNordAfrica. – 5.3 (Segue): le rotte
orientali. – 5.4
(Segue):ilCanalediSiciliaqualenaturalesboccodeiflussimigratoriprovenientidall’Africaedirettiversol’Italia.–5.5(Segue):
la rotta dal Senegal alle isoleCanarie.–5.6(Segue):
conclusioni.
1. Introduzione
L’immigrazione clandestina è un fenomeno che affonda le proprie
radici nella storia. Al riguardo, è stato osservato «come la storia
dell’umanità è storia di migrazioni, di individui e di popoli in
perenne ricerca di un territorio dove stabilirsi con la speranza di
una vita migliore per il futuro» (1). In particolare, la storia
dell’Europa è stata caratterizzata, in ogni sua fase, da enormi
ondate migratorie: anche dopo la fine del periodo delle grandi
migrazioni, che seguì al crollo dell’Impero romano, la mappa etnica
dell’Europa continuò a subire profonde trasformazioni a causa delle
diverse conquiste succedutesi nel tem-po e degli spostamenti
migratori delle popolazioni. L’immigrazione clande-stina ed i
connessi fenomeni della tratta e del traffico degli esseri umani
non
(1) Per approfondimenti, cfr. Collinson, Le migrazioni
internazionali e l’Europa, Bologna,1994eBade, L’Euro-pa in
movimento. Le migrazioni dal settecento a oggi,Roma-Bari,2000.
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l’ImmIgrazIone clandestIna vIa mare: analIsI del fenomeno
2 ∙ La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via
mare
sono tuttavia concetti appartenenti ad altra epoca, anzi, al
contrario, sono più che mai attuali per il continente europeo.
Allorché infatti la via legale diventa difficile o richiede
lunghi tempi di at-tesa, l’ingresso clandestino diventa, spesso, il
mezzo più semplice per forzare le porte dell’Europa occidentale e
più in generale dei Paesi sviluppati in grado di garantire standard
di vita migliori. A riprova di ciò, un recente rapporto pubblicato
dallo United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) riporta
che a fine 2016 le persone a rischio di fuga da Stati politicamente
in-stabili o sottosviluppati erano 65,6 milioni (2), circa 300.000
persone in più ri-spetto all’anno precedente, un numero mai
raggiunto prima. E, d’altro canto, sulla base dei dati raccolti
dall’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera
(FRONTEX), nel triennio 2014-2016 sarebbero stati oltre 2,6 milioni
gli ingressi illegali attraverso le frontiere dell’UE (3),
registrando un picco nel 2015 con circa 1,8 milioni di ingressi
clandestini (4). Di converso, nel 2017 gli attraversamenti illegali
delle frontiere sia marittime che terrestri hanno rag-giunto il
numero minimo mai registrato nei quattro anni precedenti. In detto
anno, infatti, gli attraversamenti complessivi, ivi inclusi quelli
via mare, sono stati 204.718, ossia il 60% in meno rispetto al
2016, in cui se ne registrarono 511.046 (5). Detto trend
discendente risulta altresì confermato dai dati pubbli-cati da
FRONTEX nel rapporto di analisi del rischio del 20 febbraio 2019
(6), dal quale emerge che nel 2018 il numero dei rilevamenti degli
attraversamenti illegali delle frontiere (terrestri e marittime) ha
raggiunto il livello più basso degli ultimi cinque anni, anche se
nel complesso la pressione migratoria è
(2)
Iltotaleècosìsuddiviso:17.187.488sonorifugiatialivellomondialeericadonosottoilmandatoUNHCR;5.300.00sonorifugiatiesfollatiinternipalestinesi,sottoilmandatodell’UNRWA(The
United Nations Relief and Works Agency for Palestine
Refugees);2.826.508sonorichiedentiasilo;40.300.000glisfollatiinternialproprioPaese(specialmenteinColombia,Siria,IraqeSudan),cfr.UNHCR,Nel
2016 il numero più elevato di sempre di persone costrette a fuggire
da guerre, violenze e persecuzioni,
29giugno2017;CentrostudiericercheIDOS,Dos-sier statistico
immigrazione, 2017, ottobre 2017.
(3) Cfr.documentoRisk Analisys for 2017, della Frontex European
Border and Coast Guard Agency, 2017, p. 20.
Conparticolareriferimentoaiflussiviamare,nelperiododiriferimento,lerotteprincipalmentebattutesonostatequattro:larottadelMediterraneocentrale,nellaqualeconfluisconoglispostamentidallecostedellaLibia,dell’Egitto,dell’AlgeriaedellaTunisia,echesonodiretteversolecosteitaliane;larottadelMediterraneoorientalecheinteressainvecelecostedellaGreciaechecomprendeiflussiprovenientidaTurchiaedEgitto;larottacheportadall’AlbaniaallaGrecia;larottaoccidentalechedall’Algeria,attraversoilMediterraneo,conduceallaSpa-gna
(per approfondimenti v. infra).
(4) Perunasignificativavedutad’insiemecirca
l’incrementodeiflussimigratorinelcorsodegliultimi25anni,cfr.ancheilRapporto
annuale sulle attività SAR nel Mediterraneo centrale del Comando
Generale del Corpo delle Capitanerie di porto – Guardia Costiera,
2016.
(5) Cfr.documentoRisk Analisys for 2018, della Frontex European
Border and Coast Guard Agency, 2018. (6) Cfr.documentoRisk Analisys
for 2019, della Frontex European Border and Coast Guard Agency,
2019.
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IntroduzIone
La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via mare ∙
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rimasta relativamente elevata alle frontiere esterne dell’UE;
secondo il citato rapporto di analisi, nel 2018 la cifra totale è
scesa del 27% rispetto all’anno precedente, assestandosi a 150.114
attraversamenti, ed è inferiore del 92% ri-spetto al picco
migratorio nel 2015. Ciò è dovuto in gran parte al drastico calo
del numero di migranti sulla rotta del Mediterraneo centrale (v.
infra), dove nel 2018 il numero degli attraversamenti rilevati è
sceso dell’80%, assestando-si a 23.485 arrivi di migranti
irregolari.
Come già anticipato, è ragionevole ritenere che l’esodo,
talvolta drammati-co, degli immigrati abbia la propria ragion
d’essere, fondamentalmente, nello squilibrio tra due sistemi
contrapposti: la ricchezza dei Paesi occidentali, da una parte, e
l’estrema povertà dei Paesi sottosviluppati (7) dall’altra, nonché
lo sbilanciamento demografico fra aree del mondo, come conferma da
anni la ricerca empirica in materia. A ciò si aggiunge il divario
di libertà tra i Paesi europei ed i Paesi africani ove alla carenza
di democrazia e di legalità si affian-cano, aggravandola, le guerre
civili e le situazioni di conflitto che comportano, frequentemente,
sistematiche violazioni dei diritti umani. È stato anche
evi-denziato come «questo ricorrente aumento dei flussi migratori
che si verifica in taluni periodi storici e che può essere inteso
come una temibile invasione oppure come una opportunità storica
positiva, a seconda dell’angolo visuale che si adotta, è la
conseguenza di un continuo esodo di popolazioni. Nei tempi moderni,
ed in particolare nel secolo scorso, fino ad un certo momento i
flussi migratori sono stati repressi da regimi autoritari oppure da
oggettive difficoltà di movimento» (8). Ad oggi, invece, sia per la
caduta di quei regimi totalitari (come nel caso dei popoli
dell’Europa dell’est), sia per le più agevoli possibilità di
spostamento, anche dovute ai repentini progressi tecnologici, sia
infine per effetto della globalizzazione, i flussi migratori hanno
conosciuto una notevole, potrebbe dirsi irrefrenabile,
crescita.
Al di là dell’analisi giuridica, oggetto del presente piano
d’indagine, in real-tà per coglierne a fondo le dimensioni
drammatiche s’imporrebbe anche una disamina socio-culturale del
fenomeno migratorio tout court (9). Al riguardo,
(7)
L’immigrazioneèstatainterpretataanchecomeilparadossodiuncapitalismopostmodernochegeneranuovipoveri,mache,alcontempo,nehabisognopergarantire
il
funzionamentodelsistemaeconomicodeiPaesiricchi.Intalsenso,cfr.Mancini,Traffico
di esseri umani e tratta di persone. Azioni di contrasto integrate
tra tutela della persona ed esigenze investigative: la centralità
dell’articolo 18 Decreto Legislativo 286/1998, in Filodi-ritto,
rivista giuridica elettronica, 2006.
(8) Ibidem. (9) Sull’argomento cfr. Spezia, Frezza,Pace, Il
traffico e lo sfruttamento di esseri umani, Milano, 2003. Il
dupliceambitodianalisi(giuridicoeculturale)delfenomenoinquestioneèaltresìnecessarioanchealfinedi
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l’ImmIgrazIone clandestIna vIa mare: analIsI del fenomeno
4 ∙ La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via
mare
la stessa dottrina rileva che «se si vuole correttamente
considerare il contesto all’interno del quale si sviluppa e si
riproduce la metastasi globale del traffi-co di esseri umani e
della tratta di persone, la premessa deve essere quella
dell’oggettiva interpretazione del reale, al di fuori, dunque, da
fobie di razza, di religioni, di nazionalismi, lontano dal
pregiudizio per le diversità. Solo in questa ottica neutrale è
possibile l’approfondimento teso ad un’analisi lucida dei fenomeni
migratori sotto i molteplici punti di vista» (10).
D’altro canto, invece, la tematica dell’immigrazione clandestina
è tutt’og-gi oggetto di fuorvianti e ricorrenti semplificazioni che
diffondono presso il grande pubblico una percezione distorta e
strumentale (11) del fenomeno mi-gratorio e, in particolare, di
quello via mare. La cronaca, incline alla spetta-colarizzazione di
drammatici annegamenti o di tempestivi e provvidenziali soccorsi
alle c.d. “carrette del mare”, suscita emozioni effimere, ponendo
in ombra gli esatti termini del fenomeno che quindi, spesso, viene
semplificato oltremodo, giungendo a considerare l’immigrazione
clandestina come immi-grazione illegale tout court che mette a
repentaglio la sicurezza interna degli Stati (12) e non, piuttosto,
come un fenomeno avente anche innumerevoli ri-
ostacolareilradicamentoneltessutosocialedicondizionidiffusedisfruttamentoeschiavitù,distrattamentetaciuteoviepiùignorate.
(10)Cfr.Mancini,op.
cit.(11)Comesaràevidenziato,nonmancanocontrastantieapprofonditeanalisiicuirisultaticonfermanoocapo-
volgonolepercezionicomuniriguardoalproblema.Ponendol’accentosuaspettidifferentidellaquestione,vièchiprivilegialanecessitàdelcontenimentodell’invasioneattraversol’adozionedipertinentistrumentigiuridici(ancherepressivi)eoperativiechi,invece,quelladellagestionediflussicontrollatidiimmigrati,ritenutiirrinunciabili.
(12) Invero troppo spesso si è portati a ricondurre il fenomeno
dell’immigrazione clandestina a un problema di sicurezza
soprattutto interna, traducendolo in termini di minaccia, da parte
dei migranti clandestini, alla
sicu-rezzadeicittadiniregolarieallaconnessaproblematicadicomel’esigenzadituteladiquestiultimipossa,d’altrocanto,minareoltremodolalibertàdeimigranti.Èvero,infatti,chelasocietàodiernasitrovadifrontealcompitodiintegrarepopolazioni,culture,etniediverse:ilmulticulturalismo,infatti,sebengestitoèancheun’opportunitàdisviluppocheponenuovesfidediportataglobalealmododiesseredelnostroviverecivileeallaconvivenzatragliesseriumani.Coevoadesso,tuttavia,èl’affermarsidelsensodiinsicurezzadegliindividuiedellecomunitàafrontedinuovirischiepericoli,poichél’aumentodellapopolazione,iflussimigratoridaiPaesipoveriversoiPaesipiùricchi,ilterrorismointernazionale,specielasuaormaicostantemanifestazionedimatriceislamica,rendonopiùdifficilerealizzarestandard
di sicurezza soddisfacenti. Il tema dell’immigrazione, tuttavia,
non deve
essereconfusoconquellodellacriminalità,infattiildilagaredeisodalizicriminaliconcernesoprattuttoiclande-stini,
ossia gli stranieri irregolari. Il problema maggiore, posto dalla
presenza di gruppi sociali di culture diverse,
èfindoveillegislatorepossaspingersiaimporreregoleuniformichemortificanolediversitàeapartiredadove,invece,lediversitàdevonoessererispettate,contribuendoafarevolverelasocietàinun’otticadiintegrazione.L’ordineelasicurezzapubblicasonobenicheognisocietàdovrebbegarantireaipropricomponentiecostituisco-nolostessopresuppostodelc.d.“contrattosociale”.GiàHobbes,LockeeRousseauteorizzavano,infatti,chelesocietàprimitive,assolutamentelibere,rinunciaronoadunapartedellaproprialibertàestipularonoconloStatoun“contrattosociale”conilquale,incambiodellacessionediuna“quota”dilibertà,venivanogarantitesicurezzainternaedifesaesterna.Lasicurezza,quindi,costituisceilvaloreessenzialeperl’esistenzadiunasocietà,rap-presentandone,inqualchemodoilpresupposto(“ubi
societas, ibi ius”).
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IntroduzIone
La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via mare ∙
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svolti politici (13), sociali e umanitari, oltre che,
ovviamente, giuridici. Dette semplificazioni – non di rado frutto
di distorte percezioni della realtà – rive-lano tutta la loro
ambiguità allorché sovrappongono e mistificano elementi diversi del
fenomeno migratorio, indicato comunemente con l’espressione
on-nicomprensiva “immigrazione clandestina”, mentre non si può
ignorare che esso, nelle sue reali dimensioni, consta sia di
un’immigrazione legale sia di un’immigrazione illegale.
Nella prima confluiscono tutti i soggetti che entrano e
permangono rego-larmente sul territorio di uno Stato diverso da
quello di origine. Nella seconda categoria, invece, affluiscono sia
coloro che permangono nello Stato di ingres-so dopo la scadenza del
regolare permesso di soggiorno, sia coloro che entra-no, spesso via
mare, nel territorio statale straniero privi di titolo legittimo di
ingresso e permanenza. Tale ultima categoria comprende anche coloro
che sono oggetto del c.d. traffico (14) di esseri umani.
In particolare, per quanto concerne quest’ultimo aspetto,
occorre rilevare l’ontologica distinzione tra il «trafficking of
human beings» (“tratta” di perso-ne in condizioni di
assoggettamento e con finalità di sfruttamento) (15) e lo
(13)Il fenomenodellemigrazioniclandestineèparte
integrantedelpiùampio fenomenodellemigrazioniinternazionali e
costituisce una sorta di “punta di un
iceberg”sovrastantequestionisocialiemultietnichedibenpiùampiaportata,qualil’esplosionedemografica,lacrescitadeitassididisoccupazioneedipovertà,l’instabilitàpolitica,leguerre,igenocidieleviolazionideidirittipoliticieumani.Propriol’immigrazioneclandestinaèlaque-stionechehamaggiormenteattiratol’attenzionedellapoliticaesteraedisicurezzaitaliana,sinoagliinizideglianni’90,daunlatoconfinatadall’atlantismo,nelcontestoNATO,edall’altrolatoproiettataversoilprocessodiintegrazione
Europea. Il mutato scenario internazionale all’inizio del “terzo
dopoguerra”, l’accendersi di numerosi focolai di crisi e di guerra,
il trend crescente e incontrollato del fenomeno delle migrazioni e
la concomitante
mancanzadiunitàdiintentiedibendefinitestrategiepolitichedell’UEdifronteaproblemicruciali,hannodeter-minatolarivitalizzazionedellapoliticaesteraedisicurezzaeilrecuperodegliinteressinazionali.Èstatacosìdelineataun’areadiprimariointeressegeopolitico,definita“Mediterraneoallargato”,chesiestendedaGibilterrasinoalCaucasoealMedioOriente,inclusil’IranelaPenisolaArabica,evedeneiviciniPaesidelNordAfricaiprincipali
soggetti internazionali con cui rapportarsi.
(14) L’art. 3 del II Protocollo di
Palermo(«ProtocollodelleNazioniUnitepercombattereiltrafficodimigrantiviaterra,viamareeviaaria»),indicaconiltermine«traffico»dimigranti«ilprocurare,alfinediricavare,direttamenteo
indirettamente, un vantaggio finanziario o materiale, l’ingresso
illegale di una persona in uno Stato di cui la
personanonècittadinaoresidentepermanenteequalificaingressoillegaleilvarcareiconfinisenzasoddisfareirequisitinecessariper
l’ingressolegalenelloStatodiaccoglienza».
IlProtocollodiPalermoèilTrattatochevieta il trafficodiesseriumani,
inclusoil
trafficodiminori,edèundocumentoaddizionalealla«ConvenzionecontroilCrimineTransnazionaleOrganizzato».Essoprendeilnomedallacittà(Palermo)doveèstatoadottatoefirmatonel2000.L’Italia,puressendotraiprimiPaesifirmatarinel2000,haratificatoilProtocollodiPalermosolo
all’esito di un lungo e tormentato iter parlamentare, conclusosi
con la legge 16 marzo 2006 n. 146 (per ap-profondimento sui
contenuti dell’Accordo, v. infra CapitoloII).
(15)L’art.3lett.a)delIIIProtocollodiPalermo(«ProtocollodelleNazioniUnitesullaprevenzione,soppres-sioneepersecuzionedeltrafficodiesseriumani,
inparticolarmododonneebambini»), indicaconil
termine«tratta»dipersone«ilreclutamento,trasporto,trasferimento,l’ospitareoaccoglierepersonetramitel’impiegoola
minaccia di impiego della forza o di altre forme di coercizione, di
rapimento, frode, inganno, abuso di potere o
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l’ImmIgrazIone clandestIna vIa mare: analIsI del fenomeno
6 ∙ La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via
mare
«smuggling of migrants» (letteralmente “contrabbando” di
migranti, ossia il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina)
(16). I confini tra le due pre-dette ipotesi sono tuttavia più
labili di quanto non sembri, «non potendosi sottovalutare l’ipotesi
che il contrabbando di migranti clandestini coincida o presenti
comunque strette connessioni con la tratta di esseri umani. Ciò ove
si consideri che, in molti casi, gli immigrati clandestini non
dispongono delle somme richieste dai trafficanti per l’ingresso in
uno Stato, finendo così per venire costretti in un situazione di
sfruttamento riconducibile alla tratta» (17). Tuttavia, al
riguardo, può sin da adesso rilevarsi come l’immigrazione
clandestina per via marittima possa essere ricondotta, salvo rare
eccezioni, al fenomeno dello «smuggling».
Detta distinzione, lungi dall’avere una mera rilevanza teorica,
è stata rece-pita a livello di diritto positivo, non solo nel
diritto internazionale delle Nazio-
diunaposizionedivulnerabilitàotramiteildareoriceveresommedidenaroovantaggiperottenereilconsensodiunapersonachehaautoritàsuun’altraascopodisfruttamento.Losfruttamentocomprende,comeminimo,lo
sfruttamento della prostituzione altrui o altre forme di
sfruttamento sessuale, il lavoro forzato o prestazioni
forzate,schiavitùopraticheanaloghe,l’asservimentooilprelievodiorgani»(perapprofondimentosuicontenutidell’Accordo,
v. infra CapitoloII).Sultemasiveda,Forlati, (a cura di), La lotta
alla tratta di esseri umani fra dimen-sione internazionale e
ordinamento interno,Napoli,2013.
(16)Sièrilevatoche«Ilricorsoafavoreggiatoripuòavereparecchieforme,moltedellequalideltuttoindi-pendentifraloro.Sipuòricorrereafavoreggiatoriprofessionaliperacquisireunanotevolevarietàdiservizi,chevannodall’organizzazionedelviaggioallafornituradidocumenti,dall’assistenzaedospitalitàneipaesiditransitosinoallaguidanell’attraversamentofisicodelconfine,pernonmenzionarecasiparticolari,qualilafornituradirecapitiaiqualirivolgersioilprestitodellasommanecessariaalviaggio.Moltidiquestiservizipossonoesserecombinati
(o sostituiti) con servizi forniti da operatori legali – come ad
esempio il trasporto all’interno di un
paeseditransito–odamembridelleretisocialidelsoggetto,qualiparenti,amiciocompaesani.Apparequindiutiledistinguerequitraduetipidiversidifavoreggiatori,quellichefornisconounsingoloservizio–adesempio,l’attraversamentodiunospecificoconfineolafornituradiunalloggioprotettoperqualchenotte–equellicheinvece
non si limitano a prestare un servizio parziale ma bensì gestiscono
il viaggio del migrante irregolare
nellasuainterezza.Alcunecategoriedimigrantipossono,permotivigeograficiod’esperienza,provvederedasoliallamigrazioneirregolare.Altrisegmentideiflussimigratoriirregolariprocedonoperpassaggisuccessivi,rivolgendosiafavoreggiatoriperacquistareservizispecificichesirendonodivoltainvoltanecessari.Altrian-cora
partono dal proprio paese d’origine autonomamente, oppure
utilizzando favoreggiatori locali, per recarsi in
alcunecittàdelMediterraneoodeiBalcanichefungonodacentridiraccolta,dovecontatterannoorganizzazionispecializzatecheprovvederannoalrestodelviaggio.Altri,infine,partonodalpaesed’originesottolaguidadiunfavoreggiatorecheprovvedeall’interopercorso.Questediverserelazioniconifavoreggiatorisiriflettonoindiver-semodalitàdipagamentoperiloroservizi:chirichiedeunserviziocompletosinoall’ItaliapagapertaleservizioinanticiponelPaesed’origineoppure,inmisuraminore,nelPaesed’arrivo.Invececolorochecombinanoiservizidi
favoreggiatori diversi pagano per i loro servizi di volta in volta,
generalmente immediatamente dopo averne fruito», in tal senso
v.Monzini,Pastore,Sciortino, L’Italia promessa. Geopolitica e
dinamiche organizzative del traffico di migranti verso l’Italia,
CeSPI,Working papers, 9/2004. Cfr.altresìLa Tratta di esseri umani:
principali norme e disposizioni, IOM,International Organization for
Migration, marzo 2005.
(17) In tal senso, Leanza,Graziani, Poteri di enforcement e di
jurisdiction in materia di traffico di migranti via mare: aspetti
operativi nell’attività di contrasto, in La comunità
internazionale, 2014, p. 188.
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IntroduzIone
La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via mare ∙
7
ni Unite e nel diritto comunitario prima ed europeo (18) poi, ma
anche all’in-terno dei singoli ordinamenti nazionali. Negli anni
’90 è apparso per primo lo «smuggling», condotta criminosa
contemplata nella Convenzione di applica-zione dell’Accordo di
Schengen del 19 giugno 1990 (19) e solo successivamente il
«trafficking» (20). In particolare, riguardo a quest’ultimo, è
stato evidenziato come esso «costituisce una delle più gravi forme
di reato con una dimensione mondiale, coinvolgendo decine di
migliaia di persone, in particolare donne e bambini, che ne sono le
principali vittime» (21).
La nascita della suddetta distinzione si deve alla ripartizione
dei compiti operativi e investigativi degli organi giudiziari
nazionali e internazionali, non-ché alla differenza tra i profili
giuridici del fenomeno migratorio (22), i quali
(18)Alivelloeuropeo,traitanti,rilevanosenz’altroilProgrammadell’Ajadel2004,nonchéilProgrammadiStoccolmadel2009,finalizzatiadunaarmonizzazionedellelegislazionipenalinazionaliinmateriadicriminalitàorganizzata
transfrontaliera.
(19) V. infraCapitoloIV.(20) Il «trafficking» e lo «smuggling»
figurano,adesempio,giànell’allegatodicuiall’articolo2dellaConven-
zionecheistituiscel’UfficioEuropeodiPolizia,firmataaBruxellesil26luglio1995.Inpassato,indottrina,sonostateutilizzatedifferentiespressioniperindicaretaleattività,quali“trafficking
in migrants”, “people smuggling”. Sul tema v. Schloenhardt,
Trafficking in Migrants: Illegal Migration and Organised Crime in
Australia and the Pa-cific Region, in IJ Sociology
L,2001,p.331ss.;DiNicola, Trafficking in Migrants: A European
Perspective, in VanDuyne,Ruggero,Scheinost,Valkenburg, Cross-border
Crime in a Changing Europe, Prague, 2000, pp. 63-74
(21) In tal senso, v. Spiezia, La tratta di esseri umani: gli
strumenti normativi di contrasto sul piano internazio-nale e le
attività di cooperazione giudiziaria, Relazione all’incontro
organizzato dal C.S.M., giugno 2010.
(22) Sul piano dei criteri di distinzione delle due fattispecie,
bisogna fare ricorso, in via preliminare, al disposto
dell’art.15c.p.sulprincipiodispecialità,normacheconsentediricorrereall’applicazione,inviagenerica,dell’art.12d.lgs.n.286/1998comenormaspecialeintuttiicasidiimmigrazioneclandestina.Talecriterio,però,nonsoddisfatout
court la distinzione nei casi in cui, alla condotta di
favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, si associno
ulteriori,disumane,condotte:sipensialcaso,nonraro,incuiimigrantivengonotenutisegregatiinambientiristrettiemaleodorantipermedio/lungoperiodo,inattesachelanaveconlaqualeverrannotrasportatisiaprontaperpren-dereilmare,casoincuisembrerebbericorrerelostatodisoggezionecontinuativael’approfittarsidiunasituazionedinecessità,tipichedell’art.600c.p.Sulpianodell’elementooggettivo,itrattidistintividelleduecondottecriminosesonorappresentatidalladiversitàdelrapportotraagenteemigrante:pertanto,nellefattispeciedifavoreggiamentodell’immigrazioneclandestina,dicuiall’art.12d.lgs.n.286/1998,ilrapportonascedalconsensoesurichiestadelsoggettodebole,ilmigrante,inassenzadimezziqualilaminacciaol’utilizzodellaforza,mentreloscopodell’agen-tenonèfinalizzatoallosfruttamentosessuale,lavorativo,ecc.delmigrante,bensìall’ottenimentodiuncompensoafrontedelservizioditrasportosvolto,terminatoilqualeilmigranteèliberodiandareperlapropriastradasenzaalcunvincoloneiconfrontidell’agentestesso.Nellatratta,invece,lepersonerisultanoreclutatedirettamentedagliagentigestorideltrafficomedianteviolenza,ricattooingannoesonodestinateaidiversitipidimercatoillecito.Ancora,perquantoconcernelarelazionetraagenteemigrante,nellaprimafattispecieessaèditipocommerciale,perchéilrapportotral’agenteelapersonaimmigrataterminanelmomentoincuilafrontieravieneattraversatae
ilpagamentovienecorrisposto,conragionidiprofittoeconomico.Nellasecondafattispecie,
larelazioneèdisfruttamento,pertantoilrapportotral’agenteelapersonaoggettoditrafficocontinuaanchedopoaverraggiuntoilluogodidestinazionealfinedimassimizzareiprofittieconomicie/oaltrivantaggiderivantidallosfruttamentoabeneficiodeltrafficante,confinalitàditrasportoe/oreclutamentoorganizzatoconsfruttamentocontinuodellapersonatrafficatapertrarneprofittieconomici.Inoltre,conriferimentoalconsensoprestato,mentrenelfavoreggia-mento
dell’immigrazione clandestina l’immigrato acconsente
all’attraversamento illegale della frontiera, di contro, nel reato
di tratta non vi è consenso da parte del soggetto debole, ovvero il
consenso iniziale diventa irrilevante a
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l’ImmIgrazIone clandestIna vIa mare: analIsI del fenomeno
8 ∙ La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via
mare
nella pratica non sono, però, così netti (23), perché i due
mercati, sempre con-tigui, tendono spesso a sovrapporsi sino a
confondersi (24). Al tale specifico riguardo, è stato rilevato che
«talvolta, infatti, le organizzazioni ed i singoli imprenditori
svolgono entrambe le attività, e spesso le vie di trasporto
inter-nazionale coincidono, in tutto o in parte (l’Albania, ad
esempio, ha rappre-sentato, come si dirà, terminale di raccolta di
gran parte dei migranti dell’Est europeo e dell’Asia,
indipendentemente dal loro ruolo di vittime del traffico a fini di
sfruttamento o di semplici acquirenti del servizio di trasporto
ille-gale in altro Stato, da loro richiesto). Inoltre, accade
frequentemente che la persona trasportata, inizialmente richiedente
esclusivamente il “servizio” (25)
causadell’usodellaforzaodellacoercizione,inqualsiasifasedelpercorsoditratta,adannodellapersonatraffica-ta,
in tal senso cfr. Mancini, op.
cit.Èbeneprecisarecheilreatodifavoreggiamentodell’immigrazioneclandestinasiqualificacomeunreatocontroloStato,perchélaviolazioneriguardaleggisull’immigrazionee/osull’ordinepub-blico,senzacomportarelacommissionedireatidirettiadannodell’immigrato.Ilreatoditrattainvecesiqualificacome
reato contro la persona in violazione dei diritti umani, essendo il
soggetto passivo vittima di coercizione e
sfruttamento,reati,questi,cheimpongonoalloStatodiadempiereaisuoiobblighidituteladeidirittiumaniequindiditrattarelapersonatrafficatacomeunavittimadireato.
(23)Sul temadell’ambiguitàdefinitoria, sia a livello
internazionale chea livello nazionale, tra il trafficodimigranti,
la tratta di persone e l’immigrazione clandestina, v. Scevi,
Diritto delle migrazioni. Profili penali, civili, amministrativi,
Piacenza, 2010, 246.
(24) La linea di demarcazione tra «smuggling» e
«trafficking»èmoltosottile,proprioperchéqualunquemi-grantepuòdivenirevittimadi
tratta,soprattuttoquando
lostessorisultaprivodialcuncapitalee,nonpoten-do,perlasuaclandestinità,contaresull’ausiliodiunacomunitàodiorganizzazionisociali,unavoltaraggiuntoilPaesedidestinazioneècostrettoa
risarcire i trafficanti, incondizionidisfruttamento,con
ilpropriocorpoo lapropria forzafisica. «Inoltre, si è registratoche
idue fenomeni
vengonoconfusianchenellapercezionedell’opinionepubblicache,almenonelnostroPaese,difficilmentedistinguelafiguradellapersonatrafficatadaquelladell’immigratoirregolareedifficilmenteattribuisceallaprimailruolodivittima[…].Nellatrattal’attivitàdelsoggettocriminaleèmoltepliceesiesplicainpiùfasi.Laprimafaseèquellanecessariadelreclutamentodellepersoneattraversovariemodalitàchevannodalsequestrodipersona,alrapimento,all’inganno,all’inde-bitamento;lasecondafaseèquelladellagestionedellepersoneprescelte,chepartedalmomentodelrecluta-mentoeproseguefinoalcompletamentodituttelefasidiattraversamentodellefrontierechepossonoesserenumerose(sipensiaitantiimmigraticinesi);laterzaedultimafaseèquellarelativaallosfruttamentointensivodellepersone
trasportatenelPaesedidestinazione. Il dato
temporalecostituisceun’altradellediversitàchedifferenzianoedistinguonotrafficoetratta;mentreneltrafficoilrapportotrailmigranteeilsoggettocriminalesiesauriscegeneralmenteneltemponecessarioacompiereiltrasporto,nellatrattailrapportononhaunadurataprestabilitaesolitamentetendeadesserelungocomenelcasodell’indebitamento,quandoilrapportosiesau-risce
in seguito alla restituzione del debito, o addirittura a tempo
indeterminato come nei casi di rapimento o di inganno.
L’espressione tratta delle persone indica il fenomeno criminale
consistente nel reclutamento, trasporto
esuccessivosfruttamentoafinedilucrodiesseriumani.Latrattadeveessereconsiderata,quindi,comeunaspecificazionedellapiùampiafattispeciedeltrafficodiesseriumanichecomprendeulterioriedifferentiaspettinon
propriamente rientranti nella tratta di persone, ma ad essa
legati», ibidem.
(25)Èstatorilevato«cheuntipofrequentedi“contratto”periltrasportoviamarediimmigranticlandestinidai
Paesi nord-africani all’Italia sia di natura aleatoria e preveda il
diritto del passeggero a tre tentativi. Se il
pri-motentativovamale(adesempio,perchélanavechetrasportagliimmigranticlandestinivieneintercettataerespinta),vièildirittoaunsecondotentativo.Seanchequestovamale(adesempio,perchélanavefanaufragioeiclandestinivengonosalvatie,poi,espulsidall’Italia),restaildirittoaunterzotentativo.Nonèconsentitoaterzidiusufruiredeitentativiperdutidacoloro(esonotanti)chesonomortinelcorsodelprimoodelsecondo
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IntroduzIone
La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via mare ∙
9
di ingresso migratorio illegale in uno Stato, diventi in un
momento successivo vittima di tratta. Si è appurato, infatti, che,
in molti casi, la persona si rivolge spontaneamente agli esponenti
delle organizzazioni che gestiscono il servizio migratorio illegale
per essere trasportata in altro Stato e solo in seguito, du-rante
le fasi del viaggio, la condotta del trasportatore si modifica,
subentra la coercizione e sopravvengono la finalità di sfruttamento
e le altre condizioni obiettive (minacce, violenze o si manifesta
l’inganno originario)» (26).
Sul fenomeno, che presenta aspetti di complessità strutturale, e
più in par-ticolare sul numero delle vittime di tratta nel mondo,
risulta difficile ottenere dati univoci. Invero, i dati precisi
riguardano per lo più i casi denunciati e identificati e che,
evidentemente, costituiscono solo una piccola parte di quelli
verificatisi nella realtà. In particolare, secondo i dati raccolti
dall’Organizza-zione Internazionale per le Migrazioni (OIM), nel
giro di tre anni il numero delle potenziali vittime di tratta è
aumentato considerevolmente, all’incirca nella misura del 600%
(27). A livello mondiale, dal 2002 ad oggi sono stati re-gistrati
46.000 casi, identificati in 150 diversi Paesi di destinazione.
Circa la metà delle vittime sono donne e il 28% sono minori; gli
uomini rappresentano invece il 21% del totale. Lo sfruttamento ha
natura prettamente sessuale, circa il 72% dei casi, ma anche
lavorativo (il 20%) e in quest’ultimo caso le vittime sono
soprattutto uomini (28). Poiché, inoltre, il traffico si articola
in un certo
tentativo», cfr. Scovazzi, La tutela della vita umana in mare,
con particolare riferimento agli immigrati clandestini diretti
verso l’Italia, in RDI, 2005, p. 106 - 120 ss.
(26) In tal senso, cfr. Mancini,op. cit..
Sultemav.ancheHuntington,Lo scontro delle civiltà e il nuovo ordine
mondiale, Milano, 2000, p. 57. Si rinvia, altresì, al datato, ma
ancora attuale, Rapporto del Centro Studi di Politica
Internazionale (CeSPI), dal titolo L’Italia nel sistema
internazionale del traffico di persone, elaborato nel 1999 su
incaricodellaCommissioneperlepolitichediintegrazionedegliimmigrati,istituitapressoilDipartimentodegliaffarisocialidellaPresidenzadelConsigliodeiMinistri.Indefinitiva,puòdirsicheilconcettodifavoreggiamentodell’immigrazioneclandestinaègenericamentericonducibileaquelloditrafficodimigranti,distinguendosi,per-tanto,daldiversofenomenodellatrattadiesseriumani.Infatti,inlineagenerale,latratta,adifferenzadeltrafficodimigranti,ècaratterizzatadaunimpegnopiùpervasivodelsoggettocriminalechesfrutta,utilizzandolostru-mentodellaviolenzafisicaeviepiùpsicologica,inmodoparticolaredonneebambini.L’espressione“trattadellepersone”indicapertantounasortadiduplicefenomeno:ilfenomenocriminale,consistentenelreclutamentoetrasportononchéquello,temporalmentesuccessivo,dellosfruttamentoafinedilucrodiesseriumani.
(27)Nellospecificoèinaumentolosfruttamentosessualedigiovanidonne,ancheminorenni.Sistimachel’80%delleragazzenigerianesiavittimaditratta,perlopiùprovenientidallaregionediEdoState.Lìvengonosottoposte
a riti
“vodoo”coniqualiglivieneimpostounricattopsicologicoconvincendolechequalsiasilorofugaoribellionecauseràsventureaiproprifamiliari.Risultaaltresìchelevittimeditrattavenganosottoposteaconti-nuamobilitàpernoncreareriferimenticertiechesianosfruttatetantoallapartenzaquantoall’arrivonelPaeseincuiglisfruttatorileinduconoachiederelaprotezioneinternazionale.Sirilevapertantounaforteincidenzadelfenomenodellatrattanell’ambitodeiflussimigratori.
(28)Cfr.Rapporto OIM, 2017, La tratta di esseri umani attraverso
la rotta del Mediterraneo centrale: dati, storie e informazioni
raccolte dall’Organizzazione Internazionale per le Migrazioni,
luglio 2017.
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l’ImmIgrazIone clandestIna vIa mare: analIsI del fenomeno
10 ∙ La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via
mare
periodo di tempo e interessa il territorio di più Stati è
frequente che alcuni elementi obiettivi della condotta illecita si
manifestino in uno Stato diverso da quello in cui la persona ha
iniziato il viaggio (29); anzi, «può accadere che pro-prio a
seguito di tali elementi si possa configurare un’ipotesi di
«trafficking», piuttosto che di semplice «smuggling»: ciò comporta
la necessità di conoscere e valutare tutti i momenti in cui si è
articolata la condotta, al fine di poterla qualificare e, se del
caso, sanzionare giuridicamente in maniera corretta» (30).
Con la prepotente comparsa negli ultimi trent’anni degli
itinerari migrato-ri marittimi, e con il conseguente drammatico
tributo pagato in termini di vite umane (31), lo «smuggling» si è
manifestato anche nei suoi aspetti più dram-matici in termini di
minaccia alla sicurezza marittima (“maritime safety”) (32) degli
stessi migranti. Ciò è accaduto anche perché la flessibilità e la
capacità di aggiornamento delle organizzazioni criminali, capaci di
cogliere rapidamente i vantaggi della globalizzazione (33), ha
superato gli strumenti giuridici, opera-
(29) In tal senso, cfr. Mancini,op. cit..(30) Ibidem.
(31)Secondo idati raccoltidallaFondazione ISMU,nel2017hannoperso
lavitaosono risultatidispersi
nelMediterraneo3.116migranti, inparticolarmodonella
rottadelMediterraneocentralechedalNord-AfricaconduceinItalia.Sistimacheperogni1.000sbarcaticisianostati18mortiedispersi,facendocosìregistrarelaproporzionepiùaltadegliultimi4anni,cfr.FondazioneISMU,Gli
sbarchi nel Mediterraneo nel 2017, Milano, 12 gennaio 2018.
(32)Occorresubitosgomberareilcampodaunpossibileequivocoterminologico.Atalfineènecessariodi-stinguere
la sicurezza marittima a fronte di atti violenti, intenzionali ed
esterni o di terzi, la c.d. maritime security
(lasicurezzaafrontediattiviolentiquali,adesempio,quelliterroristiciodipirateriatornatiinaugenegliultimianni)
e la sicurezza a fronte di fatti o atti non intenzionali e interni,
la c.d. maritime safety (la sicurezza a fronte di
attiendogeni,comeilfunzionamentodelleattrezzaturedinavigazioneelacondottadell’equipaggio,lecondizionidinavigabilitàdelle
imbarcazioni,ecc.). Intalsenso,cfr.Arroyo, Problemi giuridici
relativi alla sicurezza della navigazione marittima (con
particolare riferimento al caso Prestigie), in Dir. Mar. 2003,
1193. Per approfondimenti in tema di security marittima, cfr.
Tellarini,La normativa adottata in sede IMO in materia di security
marittima, in Dir. Mar., 2003, 1102.
(33)Selemigrazionirappresentanounricorsostorico,quelledeinostriannisonocaratterizzatedall’etàincuiavvengono,valeadirel’etàdella“globalizzazione”.Inquestosensopuòapparireunabanalità,maineffettièunafotografiaimpeccabiledellarealtàl’osservazionesecondocui,seleopportunitàglobalinonsimuovonoversolagente,allorasaràinevitabilmentelagenteamuoversiversoleopportunitàglobali,cfr.United
Nations Development Program, Lo sviluppo umano, vol. III: Come
ridurre le disuguaglianze mondiali, Rosenberg&Sellier,
Torino,1993,p.65.Oltreallealtremotivazionisinteticamenteaccennate
inprecedenza,
lemigrazionidell’etàdellaglobalizzazionetrovanofondamentonellasperequazionedellerisorseedelleaspettativedivitatradueblocchimondiali.
Imezzidicomunicazionedimassa,oltreafacilitare lecomunicazioni
interpersonali,hannodiffusotramiliardidipersoneunaquantitàimmensadiinformazionisullecondizionidivitaedilavoroesistentinelmondo(sipensiintalsensoaquantoaccadutodurantelac.d.“Primaveraaraba”trail2010eil2011).AllafinedelsecondomillennioipopolidelSud(edell’Est)dellaterrahannoappresochealNord(eall’Ovest)diessalecondizionieleaspettativedivitasononotevolmentemigliori.Diconseguenza,ilmondo-mercatoèdivenutoun
enorme insieme di gruppi di riferimento, da cui scaturisce la
pretesa dei popoli svantaggiati, conosciute le
condizionidimigliortrattamentodeipopoliricchi,diricevereparitrattamentoodigoderedianalogheaspettativedi
vita, cfr. Gallino, Globalizzazione e disuguaglianze,Bari,2009.
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ImmIgrazIone, traffIco e tratta dI esserI umanI: analIsI deglI
asPettI strategIcI
La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via mare ∙
11
tivi e procedurali esistenti negli ordinamenti interni, europeo
(34) e internazio-nale. Le centrali del crimine, infatti,
profittano delle debolezze degli apparati istituzionali e in
particolare approfittano degli ampi, e quindi inevitabilmen-te
incontrollabili, spazi terrestri e viepiù marittimi per fomentare
la crescita dell’immigrazione irregolare.
2. Immigrazione, traffico e tratta di esseri umani: analisi
degli aspetti strategici
I fenomeni migratori hanno sempre rivestito una portata
strategica per gli Stati i quali, nelle loro politiche di gestione
dei flussi migratori internazionali, hanno dosato sapientemente gli
ingredienti necessari anche per esercitare e salvaguardare il
proprio interesse nazionale.
La popolazione di un Paese è di gran lunga la risorsa più
importante per lo stesso e, per essere un efficace strumento di
potere (35), deve essere mobilitata: già solo come base
demografica, infatti, il fenomeno migratorio può fare la differenza
per modellare la fisionomia del potere concreto di uno Stato.
Infat-ti, molti Paesi industrializzati (e tra questi figura anche
l’Italia) hanno popo-lazioni invecchiate e necessitano di giovani
lavoratori se vogliono che il loro sistema di previdenza sociale
funzioni e se intendono competere sul mercato mondiale.
Le politiche dell’immigrazione hanno non di rado incorporato
criteri na-zionalisti, etnici, razziali (36), criteri via via
delegittimati dall’espansione di norme sovranazionali
sull’eguaglianza razziale e i diritti umani (37), dalla cre-
(34)Adecorreredall’1dicembre2009,datadientratainvigoredelTrattatodiLisbona,
l’UnioneeuropeaèsuccedutanellecompetenzeprecedentementeconferiteallaComunitàeuropea.Occorrequindifareriferimentoal“dirittodell’Unioneeuropea”piuttostocheal“dirittocomunitario”.La
locuzione“dirittocomunitario”,conse-guentemente,saràutilizzatanelpresentelavoroconriferimentoallanormativaantecedenteallapredettadata;conimedesimicriterisifaràriferimentoallagiurisprudenzadegliorganigiurisdizionalidell’Unioneeuropea.
(35) Cfr.Adamson, Crossing Borders. International Migration and
national security, in International Security, Vol.31,No.1(Summer
2006), pp. 165-199.
L’autore,conun’attentaanalisi,vagliaglieffettidellepolitichemigra-toriedegliStatisullasovranitàstatale,sull’equilibriodeipoteriesullanaturadeiconflitti.
(36)Alcuniesempisonorappresentatidallerestrizionisull’immigrazionenegliStatiUnitiduranteildicianno-vesimo
e i primi anni del ventesimo secolo, dal favore accordato agli
stranieri di etnia tedesca in Germania nella
suapoliticad’immigrazionedopolaSecondaguerramondiale,dallepolitiche“AustraliaBianca”chedefinivanolepolitichemigratorieaustralianeperlamaggiorpartedelventesimosecoloedaldirittoautomaticoadimmigrarein
Israele garantito agli ebrei dalla “legge del Rientro” del
1950.
(37) Sul tema dei diritti umani, tra gli altri, cfr. Saccucci,
Profili di tutela dei diritti umani tra Nazioni Unite e Consiglio
d’Europa, Padova, 2005, p. 1 e ss. ed i contributi raccolti nel
volume a cura diPineschi, La tutela interna-
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l’ImmIgrazIone clandestIna vIa mare: analIsI del fenomeno
12 ∙ La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via
mare
scita dei movimenti per i diritti civili e la multiculturalità,
ma anche dalla ne-cessità di favorire, comunque, l’ingresso di
lavoratori stranieri qualificati per accrescere, importandolo, il
capitale umano e arricchire di talenti la risorsa-popolazione,
determinando corrispondenti “fughe di cervelli” dai Paesi
d’ori-gine. È rilevante, inoltre, il contributo che possono dare
alla potenza politico-diplomatica e militare di uno Stato i
migranti provvisti di un’expertise tecnica e intellettuale (per
esempio la conoscenza di lingue straniere, la capacità d’a-nalisi,
la conoscenza di tecnologie all’avanguardia, ecc.). D’altro canto,
non si può neanche trascurare, per quanto discutibile, la tendenza
che all’inizio di questo millennio è stata volta a individuare
nelle ultime ondate migratorie verso gli Stati Uniti nuove minacce
all’identità nazionale fondata su un’eredi-tà anglo-protestante
(38). Al riguardo, si pensi agli Stati Uniti dove dopo i fatti
dell’11 settembre 2001, con la creazione del Dipartimento per la
“Homeland Security”, il controllo è divenuto ancora più stringente
(39) per il timore di ri-schi terroristici collegati all’ingresso
di migranti non sempre, e non solo, irre-golari (40). Agli attenti
osservatori, tuttavia, non è sfuggito il costo-opportunità di
allontanare fasce di individui qualificati (anche in termini di
conoscenze di tecnologie emergenti) e di studenti, tradizionali
targets delle politiche migra-torie statunitensi.
A carattere generale, può evidenziarsi come secondo una certa
concezione il fenomeno migratorio, come anticipato, troverebbe base
nella c.d. “globa-lizzazione” (41). Invero, la globalizzazione
delle opportunità spiega molto del
zionale dei diritti umani. Norme, garanzie,
prassi,Milano,2006.Conparticolareriferimentoalprofilodelladifesadei
diritti umanitari, cfr. VassalloPaleologo, Monitoraggio della
discriminazione e della xenofobia contro i mi-granti, assistenza
legale e interventi sociali: quali prospettive dopo la conferenza
di Durban? (Relazione presentata al seminario di esperti dei Paesi
occidentali intitolato «Messa in opera del Programma di azione di
Durban: uno scambio di idee su come andare
avanti»,organizzatodall’Ufficiodell’AltoCommissarioONUperiDirittiUmani,Bruxelles,10-12dicembre2003),inDiritto,
immigrazione e cittadinanza, 2004, fasc. 3, p. 59-70.
(38) Cfr.HuntingtonSamuel, Who Are We? The Challenges to
America’s National Identity,NewYork, Simon and Schuster, 2004.
(39)Recentidatiriportatidall’Agenziastatunitenseperilcontrollodellefrontiereindicanochenel2017sonostatearrestate341.084personelungoilconfinetraStatiUnitieMessicoecheimigrantichehannopersolavitanel
tentativo di attraversarlo sono stati 412, un numero maggiore
rispetto ai 398 dell’anno precedente, v. U.S. Customs and Border
Protection, in www.cbp.gov;IOM,Migrant deaths remain high despite
sharp fall in US-Mexico border crossing in 2017, 6 febbraio
2018.
(40)Lerottedell’immigrazioneillegalerappresentanoinfattipotenziali“direttricilogistiche”checonsentonol’insediamentoelapenetrazionedelterrorismonell’UE,cfr.PresidenzadelConsigliodeiMinistri,Relazione
sulla politica dell’informazione per la
sicurezza,2017,p.73.Perleorganizzazioniterroristichedidiversamatrice,talitrafficisisonodimostrati,alcontempo,congenialiall’attuazionediprogettidiattaccoterroristico(potendoinse-diare
cellule dormienti nei Paesi
target),nonchéinteressantifontidifinanziamento.
(41)Cfr.Gallino, op. cit.
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ImmIgrazIone, traffIco e tratta dI esserI umanI: analIsI deglI
asPettI strategIcI
La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via mare ∙
13
fenomeno, ma occorre anche dire che, a fronte di una caduta
delle barriere economiche, si è assistito ad un accrescimento
notevole delle politiche di con-trollo delle frontiere, con forti e
costosissimi investimenti in tecnologie e altre azioni di
rafforzamento delle stesse.
Secondo altri, invece, la dimensione strategica del fenomeno
trovereb-be spiegazione nell’eterna contrapposizione tra “mondo
cristiano” e “mondo musulmano”, il quale vedrebbe l’occasione
favorevole per agevolare, come nel caso della Libia e della
Tunisia, un esodo di disperati come anteposto di un progetto più
organico in grado di creare delle serie difficoltà all’Europa,
trasformandone la natura sociale e culturale in modo quasi
irreversibile. In particolare, è stato evidenziato che si
tratterebbe di «una strategia sagace e probabilmente vincente in
assenza di contromisure. Il fatto che utilizzi un fenomeno
preesistente, che prescinde da qualsiasi scontro di civiltà, ma è
es-senzialmente fame, potrebbe diventare un dettaglio» (42). Al
riguardo, è stato rimarcato (43), inoltre, l’atteggiamento
buonista, e perciò debole, del nostro sistema, che espone
l’occidente ad una infiltrazione disarmante dei confini ed i cui
sistemi d’interdizione sarebbero architetture burocratiche,
operative e amministrative quasi “virtuali” e, per quanto concerne
l’immigrazione per via marittima, ineluttabilmente inefficaci,
stante l’impossibilità di un control-lo incessante degli estesi
spazi marittimi. A tale ultimo riguardo, si è difatti sostenuto che
per arginare l’immigrazione via mare, a fronte dell’inevitabilità e
irreversibilità del fenomeno migratorio, sarebbe necessaria una
politica che impedisca fisicamente gli sbarchi, mettendo in campo
risorse operative che consentano di «controllare onda per onda,
duna per duna i 7.000 chilometri di costa del nostro territorio o
almeno i 2-3.000 più esposti» (44). Secondo alcuni studiosi sarebbe
quindi auspicabile uno sbarramento fisico del Mediterraneo, per
quanto possibile, da Gibilterra al Peloponneso, strategia che
alcuni Paesi sembrano aver attuato per sostenere il diritto a
respingere gli immigrati illega-li (45). Anche in quest’ultimo
caso, comunque, si tratta di strategie che dicono poco delle
politiche migratorie sottostanti, delle scelte di fondo dalla cui
effi-cacia dipende realmente il controllo del fenomeno degli
ingressi di migranti
(42)
Ibidem.L’analisihailpregiodisostenerecherisentiamoadessodiunadecolonizzazioneforseprematu-ra,dicuilaguerrafreddahasolocongelatoglieffettieche,infine,dovremmoripensareadispirareilrapportoconi
Paesi svantaggiati ad un nuovo “white man’s
burden”dikiplingianamemoria.
(43)Cfr.Tani,Aspetti strategici dell’immigrazione clandestina,
in Pagine difesa, 2002.(44) Ibidem.
(45)CosìcomeavvenutoinSpagnaealtrove,adesempioinAustraliamaancheinGranBretagna.
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l’ImmIgrazIone clandestIna vIa mare: analIsI del fenomeno
14 ∙ La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via
mare
clandestini: sotto questo profilo, sarebbe più attinente un
riferimento ai muri innalzati alle frontiere terrestri da
statunitensi e israeliani, giacché esse sono attraversate dalla
percentuale più ampia di illegali e di persone soggiogate dalla
tratta (46).
Le strategie di contrasto indicate da alcuni studiosi, che
appaiono coe-renti con le premesse, propongono tuttavia rinunce che
il nostro sistema di garanzie liberal-democratiche difficilmente
potrebbe ammettere senza negare al contempo la propria
sopravvivenza come democrazia liberale; ed invero, «proprio sul
contemperamento tra esigenze di libertà ed esigenze di sicurezza si
gioca il futuro dello Stato di diritto e della democrazia.
Sicurezza e libertà possono quindi a pieno titolo essere annoverati
tra gli elementi fondanti di un sistema sociale pur con una
doverosa precisazione: la sicurezza, a differenza della libertà,
non rappresenta di per sé un valore assoluto, bensì deve essere
considerata come un fattore strumentale e servente attraverso cui
il cittadino può godere in pieno dei suoi diritti di libertà.
Proprio a tal fine, il concetto stesso di sicurezza non di rado
comprime e limita alcune libertà del singolo per poter raggiungere
il fine ultimo delle libertà di molti. Il punto veramente nodale è
il raccordo fra la domanda di sicurezza e le garanzie di libertà»
(47).
Il quadro sinteticamente descritto evidenzia comunque come sia
sempre più necessaria e imprescindibile una gestione strategica del
fenomeno a par-tire dai Paesi di origine e di transito dei
migranti. In questa direzione si è sviluppato il grande lavoro
svolto dall’Italia a partire dal 2014, quando duran-te il semestre
di Presidenza dell’UE è stato dato avvio alla cooperazione e al
dialogo con gli Stati africani, attraverso la conferenza di
Karthoum, che ha raggruppato i Paesi del Corno d’Africa, e la
conferenza di Rabat, per i Paesi dell’Africa settentrionale. Ad
esse si sono affiancati i contatti con i Paesi del medio-oriente,
confinanti con la Siria, come la Giordania, il Libano, la Tur-chia
e l’Iraq. I rapporti così avviati sono stati sviluppati nel 2015
dal Ministero
(46)Cfr.Ciconte (a cura di), I flussi e le rotte della tratta
dall’est Europa, ricerca effettuata nell’ambito del progetto
WestfinanziatodallaCommissioneEuropea,2005.
(47)Unsistemadisicurezzacomeilnostro,concepitonelsolcodeiprincipicostituzionaliechesisviluppanell’alveodiunasocietàdemocratica,èorientatopiùall’ampliamentodellelibertàedeidirittiditutti,cheallalorocompressione.Chièchiamatoatutelarelasicurezzacollettivanonpuòpertantoragionaresoltantointerminidiperseguimentodeicolpevolideireati,mahaildoveredielaborareedattuarestrategieeprogrammidiprevenzio-necheostacolinolaviolazionedelleregoledellacivileconvivenza.Ilperseguimentodellasicurezzanonpuòpre-scinderedalrispettodellenormecostituzionaliapresidiodellalibertàindividualeocollettiva.DicevaBenjaminFranklin«Chièdispostoasacrificarelalibertàincambiodellasicurezzanonmeritanél’unanél’altracosa»,cfr.Corradino,
La difficile convivenza fra libertà e sicurezza, in Il diritto
amministrativo, rivista giuridica elettronica, Catania,2006.
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ImmIgrazIone, traffIco e tratta dI esserI umanI: analIsI deglI
asPettI strategIcI
La disciplina giuridica dell’immigrazione clandestina via mare ∙
15
dell’interno e dal Ministero degli affari esteri e della
cooperazione internazio-nale e tradotti in accordi di polizia con
il Gambia, la Costa d’Avorio, il Bangla-desh, l’Etiopia, il
Pakistan, il Ghana, il Senegal e il Sudan (48). Da ultimo, il 6
luglio 2017, la strategia italiana ha indotto il Parlamento europeo
ad adottare il documento sul c.d. “Migration compact”, finalizzato
a rafforzare i rapporti con i Paesi terzi africani.
Si è dunque avvertita la necessità di gestire il fenomeno in una
prospettiva di collaborazione (49) interistituzionale, fra
istituzioni e associazioni private, nonché di cooperazione
internazionale (50), in coerenza con il principio del “fair sharing
of responsibility” (51), posto alla base della politica europea e
stret-tamente collegato al principio cardine della “solidarietà”
(52). Infatti, le misure differenziate, ovvero non coordinate,
adottate nei vari Paesi europei non solo non sono idonee ad attuare
una strategia di efficace gestione del fenomeno migratorio nel suo
complesso, ma producono anche immediate reazioni nelle
organizzazioni criminali per deviare i traffici, e in particolare
quelli via mare, laddove appare meno rischioso; e gli spazi
marittimi rappresentano, in tal senso, la via meno rischiosa per le
organizzazioni criminali, non certo per i migranti. Non a caso, i
pilastri costituiti dal principio di solidarietà e con-divisione
della responsabilità, hanno richiesto il potenziamento dell’Agenzia
europea FRONTEX (53) che il 14 settembre 2016, in linea con le
previsioni del
(48) In generale sugli accordi con Paesi stranieri nell’ottica
di arginare il fenomeno migratorio, v.
infraCapitoloIII.(49)Spesso,accantoallemodalitàdicollaborazionepreviste,sonostatiavviatiprogettidiassistenzatecnica
perilrafforzamentodellavigilanzadellefrontieredelloStatoesteroeperl’attivitàdiprevenzioneerepressionedel
trafficodipersone.Aquestoriguardo,sonostateassunte iniziativeper
rafforzare lacollaborazionecon
iprincipaliPaesidiorigineeditransitodeiflussidiimmigrazioneillegale,basate,inparticolare,suscambiodiin-formazionistrategiche,operativeeinvestigative,programmidiassistenzatecnica(cheprevedono,inalcunicasi,lacessionedibeniatitologratuitoafavoredelleautoritàdipoliziastraniereimpegnatenellalottaall’immigra-zioneclandestina),distacchidiufficialidicollegamentoediesperti,formazioneeaddestramentodelpersonalestraniero,
dispositivi di pattugliamento congiunto terrestre, marittimo e
aereo, scambio di visite, assistenza in materia di rimpatrio.
(50) Gli sforzi assunti nell’ambito della cooperazione
internazionale di polizia, mediante l’adozione di
proto-collidicollaborazionespecificifraiPaesidiprovenienzaeiPaesididestinazione,hannoconsentitodiraggiun-gererisultaticonsiderevoliconlariduzionedialcuniflussimigratori
illegaliel’avviodicollaborazioniproficueinattivitàcongiunte.Bastiricordarecomel’azionedicontrastosvoltadall’Italiaabbiaavutoeffettipressochédefinitivineiconfrontideiflussimigratori
illegaliprovenientiviamaredaiBalcani,dall’Albania,dalloSriLanka(quest’ultimograzieallacollaborazioneconl’EgittonelCanalediSuez)edirecentedallaTunisia.
(51) V. infraCapitoloIV.(52)L’art.80delTrattatosul
funzionamentodell’Unioneeuropea (TFUE)
recita«Lepolitichedell’Unionedi
cuialpresentecapoelaloroattuazionesonogovernatedalprincipiodisolidarietàediequaripartizionedellaresponsabilitàtragliStatimembri,anchesulpianofinanziario.[…]»,sulpunto,cfr.ilcommentodiLang,
Art. 80, in Trattati dell’Unione Europea (a cura di Tizzano),
Milano, 2014.
(53)Perapprofondimentisull’AgenziaFRONTEX,sirinviainfra
CapitoloIV.
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