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CAPITULO PRIMERO
LA EVOLUCION DE LA ADMINISTRACIONDEL ESTADO DE CHILE
SUMARIO: 1. La raz cultural de la Administracin del Estado de
Chile. 2. Laorganizacin de la Administracin del Estado de Chile en
la Constitucin Pol-tica de 1833. 2. A. El entorno poltico. 2. B. La
visin administrativa. 2. C. Laorganizacin de la Administracin del
Estado en la Constitucin de 1833. 2. C.a) El Estado. 2. C. b) Las
municipalidades. 2. C. c) Los establecimientos pbli-cos. 3. El
Cdigo Civil sistematiz la organizacin administrativa contenida enla
Constitucin Poltica de 1833. 4. El factor administrativo de cambio:
de laadministracin por cargos pblicos a la administracin por
servicios pblicos,fiscales, dependientes o de administracin
central. 5. La mayora de los servi-cios fiscales naci en Chile por
decreto supremo, no por ley. 6. El factor socialde cambio: de la
administracin por servicios pblicos fiscales a la administra-cin,
adems, por instituciones semifiscales y fiscales, llamadas tambin
autno-mas (1920-1937). 6. A. El entorno poltico. 6. B. La visin
administrativa. 6. C.La Ley Orgnica de Ministerios, DFL N 7.912, de
1927. 6. D. Los logros admi-nistrativos de la etapa social de
cambio. 6. E. Las instituciones semifiscales. 6. F.La Ley N 7.200,
de 18 de julio de 1942, distingui las instituciones semifiscalesde
las instituciones fiscales. Criterio de distincin. 7. El factor
socioeconmicode cambio: de la administracin por servicios pblicos
centralizados y descen-tralizados, a la administracin, adems, por
empresas fiscales, estatales, autno-mas o del Estado, y
organizaciones sometidas al derecho comn (1938-1970). 7.A. El
entorno poltico. 7. B. La visin administrativa. 8. La evolucin de
laAdministracin del Estado de Chile, reflejo del consenso
societario.
1. LA RAZ CULTURAL DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO DE CHILE.La
Administracin Pblica o Administracin del Estado, trmi-nos sinnimos
para la Constitucin Poltica de la Repblica,1es una de las grandes
actividades del Estado inserta dentro del
1 Vase Pantoja Bauz, Rolando, El Derecho Administrativo,
concepto, caractersti-cas, sistematizacin, prospeccin, Editorial
Jurdica de Chile, 1996, pgs. 57 y sgts.
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10 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
tradicionalmente llamado poder ejecutivo, ese complejo org-nico
que la Constitucin Poltica de 1980 en su captulo cuartodenomina
Gobierno.
En este carcter, su organizacin no puede considerarsecomo una
cuestin de diseo estructural susceptible de anali-zarse slo como
una pieza de dibujo poltico o intelectual. Paracumplir el rol
social que le asigna la Carta Fundamental, laAdministracin ha
debido adoptar una morfologa adecuada alas ideas matrices de cada
tiempo histrico y a las exigenciasque le imponga el cumplimiento de
los deberes que en cadaetapa se le reconozcan frente al grupo
social.
Siendo la Administracin Pblica la parte actuante del Es-tado, la
forma que asuma para cumplir sus finalidades, la es-tructura que
adopte para alcanzar los fines que le competecumplir y el como
adecua a esos objetivos las partes que laconstituyen, esto es cmo
se articula en categoras y tipos orga-nizacionales, ser, en verdad,
una resultante de la filosofa-visin que de s mismo tenga el Estado
respecto de su rol en lasociedad y de la misin que ha de cumplir en
ella, como prota-gonista social que es de la obra societal,
depositario del poderpblico.
La Administracin del Estado no es, entonces, un productocultural
autnomo ni autctono que se autoabastezca a s mis-mo; naci dentro
del Estado de Chile y creci alimentndosede las nutrientes que
maduraron en todo el mundo occidental,en un proceso de democracia
juridizada en creciente perfec-cionamiento, que tuvo amplificados
ecos en el pas.
Por eso, por depender de factores polticos, sociales y
eco-nmicos, la Administracin Pblica no pudo menos que serhasta
cierto punto de vista y en determinados aspectos tributa-ria de los
organismos coloniales que antecedieron a la Repbli-ca, pero
especialmente desde 1810 en adelante, por citar unafecha histrica
que habla elocuentemente a la memoria ciuda-dana, lo fue del
ideario republicano-democrtico que ondeen las banderas de la Patria
Vieja y que es el que hasta el da dehoy le ha fijado su impronta,
con los cambios que le ha incor-porado el transcurso del tiempo y
el paso de cada edad.
De aqu que para estudiar la estructura de la Administra-cin no
sea necesario remontarse a la administracin polisin-dica de los
Austria, luego remozada por el despotismo ilustradode los Borbones,
que innov en ella al incorporar las autorida-
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11LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
des unipersonales al mbito administrativo, sino comenzar
suanlisis ms bien desde la poca republicana.
En realidad, desde el momento que el pas incorpor a suscartas
constitucionales la filosofa liberal, caracterstica de
laIlustracin, exaltada por la gesta de los Estados Unidos y
deFrancia en 1776 y 1789, respectivamente, se transform el
fun-damento, la organicidad y la funcionalidad de las
institucionesmonrquicas para acoger los del sistema de gobierno
republi-cano y la separacin de los poderes del Estado, con la
consi-guiente divisin e independencia de las funciones
pblicas,radicadas en rganos estatales diferenciados y dotado,
cadauno de ellos, de potestades pblicas concretadas en actos
legis-lativos, administrativos y judiciales, los cuales estuvieron
some-tidos, a su vez, a regmenes jurdicos propios de cada
categorade actos.
De este modo, el entorno y contenido de la AdministracinPblica
republicana alter los ejes maestros de la administra-cin colonial,
transformndola en otro tipo de administracin.Sus postulados de
igualdad ante el derecho y de sujecin de laautoridad a la ley
inyectaron al ser y al actuar administrativosnuevos sentidos que
desdibujaron los puntos de referencia quela orientaban en el
pasado, dejando reducidas las estructurasmonrquicas a simples
lineamientos externos, a un esquemaorganizacional que aunque
mantuviera su estructura exterior,en su sentido y actuacin se
demostr desprovisto de conteni-do monrquico para emerger impregnado
de la nueva sensibi-lidad cvica surgente en el mundo occidental,
institucionalizadapor el movimiento constitucional que se enraiz en
el Estadomoderno.
2. LA ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO DE CHILE ENLA
CONSTITUCIN POLTICA DE 1833. Si bien la Administracin delEstado de
Chile, en su contenido, respondi al ideario inde-pendentista, su
organizacin fue adaptndose en el tiempo alas circunstancias
histricas que vivi el pas.
Como se sabe, no fue fcil la recomposicin de la Repbli-ca despus
de la gesta de Chacabuco.
Al Gobierno de Bernardo OHiggins, elegido Director Su-premo por
los vecinos de Santiago el 17 de febrero de 1817,que culminara con
su abdicacin al cargo supremo el 28 deenero de 1823, habra de
advenir esa poca de bsqueda
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12 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
institucional que se extendi desde 1823 hasta el mes de abrilde
1830, en que el pas vio sucederse una tras otra a Constitu-ciones
de diferente signo: a las ohigginianas de 1818 y 1822sucedi la
moralista de 1823, reemplazada por las leyes fede-rales de 1826,
abrogadas por la Constitucin liberal de 1828,texto que a su vez fue
derogado en 1833, a raz de la peticinde una nueva Constitucin
impulsada por el Cabildo de San-tiago en 1831, en una iniciativa
que, compartida por el go-bierno, condujo a la formacin de la Gran
Convencin. Estecuerpo ciudadano elabor la Constitucin promulgada el
25de mayo de 1833, y bajo sus preceptos madur una concien-cia
ciudadana que cristaliz en reformas que prolongaran suvida jurdica
hasta 1925, en que tambin fue reemplazada,ahora por el Cdigo
Poltico de aquel ao, antecesor del ac-tual, que es, como se sabe,
de 1980 y empez a regir el 11 demarzo de 1981.
De lo anterior fluye la conveniencia de que el estudio
orga-nizacional de la Administracin del Estado de Chile se
comien-ce ms bien con la Constitucin de 1833. La estabilidad de
quegoz esta Carta Fundamental har que desde 1833 en adelanteel pas
cuente con un paisaje administrativo consolidado, con-tra cuyo
escenario se gestarn las transformaciones estructura-les que darn
rostro a la Administracin Pblica del pas hastahacerla lo que es hoy
da, en una secuencia que discurre a lolargo de los aos, recogiendo
el sentir de la ciudadana ante lavivencia societaria y adaptndose a
ella en el mbito de losocial y lo econmico.
2. A. EL ENTORNO POLTICO. En la Constitucin de 1833, la
Admi-nistracin Pblica se estructur sobre la base de las ideas
quedominaron su dictacin y que llevaron a considerarla como untexto
conservador y autoritario.
Estas ideas no fueron misterio para su poca. Fueron ex-puestas
con abierta franqueza por el Presidente Prieto al pre-sentar la
nueva Carta. Los constituyentes, dijo en el manifiestoque precedi a
la Constitucin, despreciando teoras tan alu-cinadoras como
impracticables, slo han fijado su atencin enlos medios de asegurar
para siempre el orden i la tranquilidadpblica contra los riesgos de
vaivenes de partidos a que hanestado espuestos. La reforma no es ms
que el modo de ponerfin a las revoluciones i disturbios a que daba
origen el desarre-
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13LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
glo del sistema poltico en que nos coloc el triunfo de
laindependencia. Es el medio de hacer efectiva la libertad
nacio-nal, que jams podramos obtener en su estado verdadero
mien-tras no estuviesen deslindadas con exactitud las facultades
delgobierno i se hubiesen opuesto diques a la licencia.2
En los mismos trminos se haba referido a este tema elPresidente
Prieto el 20 de octubre de 1831, al inaugurar lassesiones de la
Gran Convencin, que estudi el nuevo textofundamental. Recordad en
todo momento expres en aque-lla oportunidad que sois legisladores y
que el fin de las leyeses la ventura de los hombres y de los
pueblos, i no la ostenta-cin de los principios.
En este contexto de orden, la Constitucin no pudo menosque
asignar un papel relevante al Presidente de la Repblica,autoridad a
cargo del orden pblico en el interior y la seguri-dad exterior del
pas, y a quien su artculo 59 reconoca elcarcter de Jefe Supremo de
la nacin.
Se le estableci como un monarca constitucional, dirFeli Cruz:
instituyse, en la Carta de 1833, un ejecutivo todo-poderoso.3 Fue
una verdadera actualizacin del autoritaris-mo de los mandatarios
borbnicos del despotismo ilustrado,agregar Julio Heise.4
Los constituyentes de 1833, consignar Alberto Edwards,no
disfrazaron su pensamiento; toda su obra gira alrededorde la
autoridad presidencial. Comprendieron que los malesinseparables de
toda dictadura, y aun de todo poder demasia-do vigoroso, seran
reducidos a su mnimum, si legitimabanconstitucionalmente esa forma
cesrea de gobierno, la nicaentonces practicable. El Presidente no
iba a ejercer el poderabsoluto en virtud de una usurpacin y de un
abuso, sino porministerio de la ley. Su autoridad sera ms slida y
ms respe-table. Los elementos de desorden no se encontraran
delantede un revolucionario como ellos, que por obra de su audacia
y
2 Galdames, Luis, Evolucin constitucional de Chile, tomo I,
1810-1833, pgs.957 y 958.
3 Feli Cruz, Guillermo, Durante la Repblica. Perfiles de la
evolucin poltica,social y constitucional, en: La Constitucion de
1925 y la Facultad de CienciasJurdicas y Sociales, Editorial
Jurdica de Chile, 1951, pg. 112.
4 Heise Gonzlez, Julio, 150 aos de evolucin institucional, 4
edicin, Edito-rial Andrs Bello, 1979, pg. 55.
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14 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
sin ms derecho aparente que su capricho usurpa la soberanadel
pueblo y pisotea las leyes fundamentales. El poder absolutoque
ejercieran antes los Presidentes coloniales en nombre delsoberano
legtimo que era el rey de Espaa, lo ejerceran aho-ra los
Presidentes de la Repblica, delegatarios tambin, enteora, del nuevo
soberano que era el pueblo. Nada iba a cam-biar, Chile seguira
gobernndose en la forma a que estabaacostumbrado.5
2. B. LA VISIN ADMINISTRATIVA. El ideario de orden que inspir
alos constituyentes de 1833 model un mundo
administrativoestructurado en torno al poder central radicado en el
Presi-dente de la Repblica.
La administracin debe ser centralizada, confirmar donSantiago
Prado en su obra de 1859, al exponer los Principiosde la
organizacin administrativa, porque la suerte de la li-bertad, as
poltica como civil, est ligada al predominio de unrjimen
administrativo que ensalce el bien comn disminuyen-do i ordenando
los intereses locales. Ninguna parcial resisten-cia debe entorpecer
la accin administrativa central, cuandofiel intrprete de las
necesidades i deseos de la nacin, la enca-mina hacia su
prosperidad. Una sola voluntad i una sola fuerzaconstituyen el todo
poltico a que llamamos Estado.
La centralizacin administrativa es la concentracin en elpoder
ejecutivo de cuantas fuerzas son necesarias para dirijirlos
intereses comunes de una manera uniforme. La centraliza-cin es la
unidad en la nacin i en el poder, o la unidad en elterritorio, en
la lejislacin i en el gobierno. Centralizar es so-meter todas las
personas i todos los intereses a la lei de laigualdad, i distribuir
equitativamente los beneficios i las cargasanexas a la cualidad de
ciudadano. Es al mismo tiempo estable-cer una regla de orden,
imprimiendo a las fuerzas sociales unadireccin nica i robusteciendo
el poder que vela por la pazinterior i por la independencia
nacional.
La centralizacin es un sistema de reaccin contra el sis-tema de
incoherencia antiguo, pues el perodo histrico don-de se advierte
una descentralizacin mayor es la poca del
5 Edwards Vives, Alberto, Organizacin poltica de Chile, 3
edicin, Editorialdel Pacfico S.A., 1972, pgs. 128 y 129.
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15LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
rjimen feudal, cuando los seores, los prelados i las
corpora-ciones ejercan el derecho de acuar moneda i
administrarjusticia en sus respectivos territorios. Es tambin una
reaccincontra el rjimen no menos enrjico de la
independenciamunicipal, cuando cada ciudad i aun cada villa tena un
fueroparticular i constitua un pequeo Estado con sus privilegios
isus majistrados cada uno, sin vnculos que los ligaran entre sy sin
subordinacin a un poder comn. Entonces no habaespritu nacional ni
existencia colectiva; slo se reconocangrupos de intereses
diverjentes o concentrados i sentimientosde un egosmo local,
incapaces de elevarse hasta la idea jene-rosa de un bien
pblico.6
El sistema centralizado de organizacin administrativa
esprototpicamente de origen francs. Surgi con la destruccindel
feudalismo y el establecimiento de la monarqua absoluta,que
concentr en manos del Estado el prncipe las ms im-portantes y
numerosas funciones pblicas. Los principios indi-vidualistas y de
exaltacin de la ley, expresin de la voluntadgeneral, de la
Revolucin Francesa, favorecieron el desenvolvi-miento del sistema.
Posteriormente, Napolen model en Fran-cia, segn este sistema, la
forma de las instituciones locales delpas, pues estimaba que los
principios sociales de la Revolucinno podan afianzarse sin un
sistema de administracin y go-bierno en que el impulso para la
accin partiese del centro ycuya marcha fuese vigilada por los que
simpatizaban con elnuevo orden de cosas.7
Sus races se encuentran en la monarqua absoluta, bajoLuis XIV,
con la ordenacin que Richelieu dio a la administra-cin
francesa.
Como seala Tocqueville, es posible que al observar la
ad-ministracin del reino de Francia se llegara a pensar que noera
ms que una maraa de poderes y una diversidad de auto-ridades, pues
exista toda suerte de cuerpos administrativos,funcionarios
aislados, magistrados que gobernaban las ciuda-des con diferentes
nombres: alcaldes, cnsules, sndicos; fun-
6 Prado, Santiago, Principios Elementales de Derecho
Administrativo Chileno, pu-blicado annimo, Imprenta Nacional, 1859,
pgs. 14 y 15.
7 Varas Contreras, Guillermo, Derecho Administrativo, Editorial
Nascimento,1948, pg. 73.
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16 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
cionarios elegidos por sus conciudadanos, otros designados porel
seor del lugar o incluso por el rey, pero todo este anrqui-co
panorama, agrega, fue decantndose en un esquema admi-nistrativo
centralizado, modelado bajo el sistema richelieanode los
intendentes.
En el centro del reino funcionaba el Consejo del Rey, cuer-po
administrativo de singular podero, en el cual, aunque concarcter
asesor, se concentraban todos los poderes del monar-ca, fuesen
gubernativos, legislativos, judiciales o administrati-vos. Junto al
monarca se hallaba el inspector general, funcionarioencargado de
todos los asuntos interiores del reino. Si abri-mos un anuario del
antiguo rgimen encontraremos que cadaprovincia tena su ministro
particular; pero si estudiamos laadministracin en los expedientes,
muy pronto advertiremosque el ministro de la provincia slo tena que
actuar en algu-nas ocasiones poco importantes. La marcha ordinaria
de losnegocios dependa del inspector general; ste haba ido
asu-miento poco a poco la direccin de todos los asuntos econmi-cos,
es decir, la administracin pblica casi por entero. De estemodo,
acta sucesivamente como ministro de Hacienda, delInterior, de Obras
Pblicas y de Comercio.
A nivel territorial y mezclado entre los gobernadores
deprovincia, que eran grandes seores de la nobleza, y las
autori-dades municipales, estructuradas en la asamblea de la villa
y laasamblea general, surgi la figura del intendente, hombre decuna
ordinaria, siempre forastero en la provincia, joven, con sufortuna
por hacer. Era designado por el gobierno entre losmiembros
inferiores del Consejo de Estado y era siempre revo-cable. Separado
de este cuerpo, lo representaba en la provin-cia, razn por la cual
en el lenguaje administrativo de la pocase le llamaba comisario
destacado. En sus manos se acumula-ban casi todos los poderes que
posea el mismo Consejo y losejerca todos en primera instancia.
Igual que dicho Consejo,era al mismo tiempo administrador y juez.
Era el agente nicoen la provincia de todas las decisiones del
gobierno.
El intendente designaba y remova al subdelegado, funcio-nario
que era la rplica del intendente en el mbito de
sucircunscripcin.
La monarqua, por consiguiente, dentro de su filosofa po-ltica,
haba alcanzado un determinado grado de organizacinestatal en la
creacin de una lnea de gobierno, que le permi-
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17LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
ta actuar eficientemente en el campo de la informacin y dela
tributacin, aunque en un esquema confuso de autoridadesde diversa
ndole.
Cuenta Tocqueville que un conocido hombre pblico con-fesaba que
nunca hubiera credo lo que he visto siendo ins-pector de Hacienda.
Sabed que este reino de Francia estgobernado por treinta
intendentes. Aqu no encontraris niparlamento, ni estados, ni
gobernadores, es de treinta letradosdel Consejo de Estado,
comisionados en provincias, de quienesdepende la desgracia o
felicidad de estas provincias, su abun-dancia o su esterilidad.
Los hombres de la revolucin, concluye diciendo Tocque-ville,
terminaron con los intendentes y subdelegados, y con lasantiguas
provincias de Francia, dividiendo metdicamente elreino en ochenta y
tres partes distintas, como si se hubieratratado del suelo virgen
del Nuevo Mundo,8 pero perfecciona-ron el modelo de administracin
centralizada.
En Chile, la Ley de Rgimen Interior de 1844 complemen-t la
Constitucin Poltica de 1833, viabilizando en todo elterritorio
nacional el sistema centralizador en ella contenido.Fue, como se
dijo en su tiempo, la gran caera del autorita-rismo y de la
disciplina administrativa extendida desde el Mi-nisterio del
Interior hasta los ms remotos rincones del pas,pasando naturalmente
por las municipalidades, que depen-dan exclusivamente de los
agentes del ejecutivo.9
De este modo, el autoritarismo presidencial trajo consigo yse
expres administrativamente en un sistema de centraliza-cin
administrativa, caracterizado por articularse en una lneajerrquica
que recorra verticalmente toda la estructura admi-nistrativa y
dentro de la cual se ordenaban las diversas oficinasy reparticiones
que constituan lo administrativo en el Chiledel siglo pasado.
2. C. LA ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO EN
LACONSTITUCIN DE 1833. Apoyada en la columna vertebral de la
8 Tocqueville, Alexis de, El antiguo rgimen y la revolucin,
Ediciones Guada-rrama S.A., Madrid, 1969; pgs. 64 a 68, 77-78,
112.
9 Amuntegui Rivera, Jos D., Tratado Jeneral de Derecho
Administrativo, Lito-grafa y Encuadernacin Barcelona, 1907, pgs. 81
y 82.
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18 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
centralizacin administrativa, la Constitucin de 1833 concibiun
mundo organizacional administrativo integrado por tres ti-pos de
grandes estructuras administrativas: el Estado, las
muni-cipalidades y los establecimientos pblicos.
El Estado, persona jurdica mayor, personificaba a la na-cin. Su
representante era el Presidente de la Repblica, segnlo prescrito
por sus artculos 59 y 81.
Las municipalidades eran personas jurdicas menores decarcter
territorial, subordinadas a los gobernadores y subdele-gados,
conforme a los artculos 122 y 123.
Los establecimientos pblicos, a que se referan los artcu-los 82,
N 1, y 128, N 4, eran corporaciones o fundacionessubvencionadas por
el Estado fisco o por las municipalidades.
2. C. A) EL ESTADO. La persona jurdica Estado se estructurabaen
forma de una pirmide jerrquica. Su vrtice lo ocupaba elPresidente
de la Repblica, Jefe Supremo de la nacin, quiense encontraba
auxiliado en sus labores de gobierno y adminis-tracin por aquellos
grandes personeros pblicos que eran losMinistros de Estado.
Artculo 59. Un ciudadano con el ttulo de Presidente de la
Repblica admi-nistra el Estado, i es el Jefe Supremo de la
nacin.
Artculo 81. Al Presidente de la Repblica est confiada la
administracin igobierno del Estado; i su autoridad se estiende a
todo cuanto tiene por objeto laconservacin del orden pblico en el
interior i la seguridad esterior de la Rep-blica, guardando i
haciendo guardar la Constitucin i las leyes.
Artculo 84. El nmero de Ministros i sus respectivos
Departamentos serndeterminados por la lei.
A 1833, los ministerios eran tres: Interior y Relaciones
Exte-riores, Hacienda, Guerra y Marina.
Estos ministerios constaban de un determinado nmero
dereparticiones o unidades internas que la misma
Constitucindenominaba Departamentos, a cargo de Oficiales Mayores.
Estepersonal dependa del ministro, al cual asesoraba. A 1833,
losDepartamentos eran cinco: de Interior, de Relaciones
Exterio-res, de Hacienda, de Guerra y Marina.
El decreto con fuerza de ley de 25 de mayo de 1837 dio unanueva
organizacin a los ministerios, crendose el de Justicia,Culto e
Instruccin Pblica, al separarse estas materias del Mi-nisterio del
Interior y Relaciones Exteriores. Estos cuatro mi-
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19LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
nisterios se mantuvieron hasta el ao 1871, en que la ley del 2de
diciembre de ese ao cre el Ministerio de Relaciones
Exte-riores.
A fines del siglo pasado, por ley de 21 de junio de 1887
seestablecieron siete ministerios: Interior, Relaciones Exterioresy
Culto, Justicia e Instruccin Pblica, Hacienda, Guerra, Mari-na e
Industria y Obras Pblicas.
Qu atribuciones tenan los ministros?Ninguna lei determina las
atribuciones de los Ministros
seala el profesor Amuntegui Rivera; realmente no
tienenespeciales; les corresponde las del Jefe del Estado, con
quienacuerdan todos los actos de gobierno i administracin. Todaslas
rdenes del Presidente de la Repblica dice la Constitu-cin debern
firmarse por el Ministro del departamento res-pectivo; i no podrn
ser obedecidas sin este esencial requisito.Establece nuestra
Constitucin estrecha unin entre el Jefe deEstado i los Ministros;
sin el acuerdo de voluntades de aqulcon stos no puede dictarse
resolucin alguna. Particularmen-te como prescribe la ley de 21 de
junio de 1887, los Minis-tros podrn tomar a nombre del Presidente
de la Repblicatodas las providencias relativas a la ejecucin de las
disposicio-nes ya adoptadas por el Gobierno.
Los Ministerios son el centro de toda la tramitacin
admi-nistrativa i no la tienen reglamentada, sino en ciertas
materiascon procedimientos variables i ceidos a la rutina.10
La Carta de 1833 estableci adems una lnea de gobierno,encuadrada
jerrquicamente dentro del Ministerio del Inte-rior, encargada del
orden pblico y de la seguridad en el pas.Estaba formada por los
intendentes, gobernadores, subdelega-dos e inspectores,
representantes del ejecutivo en las provin-cias, los departamentos,
las subdelegaciones y las inspecciones,respectivamente.
Artculo 115. El territorio de la Repblica se divide en
provincias, las provin-cias en departamentos, los departamentos en
subdelegaciones i las subdelegacio-nes en distritos.
Artculo 116. El gobierno superior de cada provincia, en todos
los ramos dela administracin, residir en un Intendente, quien lo
ejercer con arreglo a las
10 Amuntegui Rivera, J. Domingo, op. cit., pgs. 86 y 103.
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20 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
leyes i a las rdenes e instrucciones del Presidente de la
Repblica, de quien esajente natural e inmediato.
Artculo 117. El gobierno de cada departamento reside en un
Gobernadorsubordinado al Intendente de la provincia.
Artculo 118. Los Gobernadores son nombrados por el Presidente de
laRepblica...
Artculo 120. Las subdelegaciones son rejidas por un subdelegado
subordina-do al Gobernador del departamento, i nombrado por l.
Artculo 121. Los distritos son rejidos por un inspector bajo las
rdenes delsubdelegado, que ste nombra i remueve dando cuenta al
Gobernador.
La Ley General de Rgimen Interior, de 10 de enero de1844,
desarrollara estas facultades presidenciales, inspirada enel
propsito, como dijo su artculo 1, de facilitar la accin delPoder
Ejecutivo en toda su extensin territorial.
Para ello, en su artculo 42, confi al Intendente el go-bierno
superior de la provincia que se le ha confiado en to-dos los ramos
de la administracin; le corresponde en jeneraldentro de los lmites
de ella, velar atentamente sobre la con-servacin del orden pblico;
sobre la seguridad de los indivi-duos i de las propiedades; sobre
la pronta i recta administracinde justicia; sobre la legal
recaudacin e inversin de los im-puestos i rentas pblicas; sobre los
establecimientos pblicosde educacin, de beneficencia i cualesquiera
otros, sobre lapolica de todo jnero, sobre la conducta
administrativa detodos los funcionarios que sirvan a la causa
pblica en elterritorio de la misma provincia; i finalmente, sobre
la pun-tual observancia de la Constitucin, de las disposiciones
lega-les i de las que emanaren del Supremo Poder
Ejecutivo,procediendo en cada uno de los particulares indicados
conarreglo a las leyes, a las rdenes e instrucciones del
Presiden-te de la Repblica, i a los artculos siguientes en lo que
enellos se hallare especificado.
El intendente era el responsable directo del cumplimientode las
obligaciones funcionarias por parte de los empleadosdel Estado,
prescriba el artculo 82 de la ley: siendo los inten-dentes
responsables de la puntual ejecucin de tales disposicio-nes, i
debiendo privrseles de sus empleos, sin perjuicio decualquiera otra
pena que se les impusiere en caso que el Go-bierno Supremo tuviere
a bien mandarles formar causa, si porsu culpable omisin o
tolerancia dejasen de cumplimentarse a
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21LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
tiempo oportuno dichas rdenes superiores impartidas a di-chos
funcionarios.
El artculo 102 de la Ley de Rgimen Interior sealaba
lasatribuciones de los gobernadores: ejercen el gobierno interiorde
los departamentos en todos los ramos de la administracin,i les
corresponde en ellos, as como los intendentes en la pro-vincia, la
ms activa vijilancia sobre la conservacin del ordenpblico i
seguridad individual i de las propiedades; sobre laespedita i recta
administracin de justicia; sobre la pura i legalrecaudacin e
inversin de los impuestos establecidos i de lasrentas nacionales;
sobre los establecimientos pblicos de edu-cacin, de beneficencia i
cualesquiera otros; sobre la polica detodo jnero; sobre la conducta
funcionaria de todos los em-pleados de los departamentos; sobre la
estricta observancia dela Constitucin, de las leyes i de las rdenes
del Presidente dela Repblica i de los intendentes; i por ltimo,
sobre el adelan-tamiento i prosperidad de la parte de provincia
confiada acada uno de dichos gobernadores.
Uno de los objetos a que deben prestar los gobernadoresla ms
escrupulosa atencin precisaba el artculo 119, es lapolica en todas
sus ramificaciones; i en esta materia les liganrespectivamente
todos los deberes que estn impuestos a losintendentes, pudiendo
tambin destituir, cuando lo hallarennecesario, a cualquiera de los
empleados de polica que hayannombrado ellos mismos, i debiendo
informar a la primera au-toridad de la provincia sobre los excesos
o faltas porque algu-no de los otros mereciere se le destituya; lo
que no debeentenderse que debilita la dependencia de los
gobernadores aque estn sometidos as stos como aquellos
empleados.
Mutatis mutandis, estas facultades se extendan a los
subde-legados e inspectores, llevando a don Jos Domingo Amunte-gui
a recordar que se haba llamado a esta Ley de RgimenInterior la gran
caera del autoritarismo.
De esta manera, una funcin estatal orientada a mantenerel orden
y garantizar la seguridad externa apareci congruen-temente
articulada en un sistema de centralizacin administra-tiva,
sostenido por la gran columna vertebral del poderjerrquico,
instrumentalizado en los elementos mando-obedien-cia, que permite
el funcionamiento escalonado de toda la ca-dena funcionaria, desde
su cspide hasta su base, bajo lasrdenes del Jefe de Estado.
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22 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
2. C. B) LAS MUNICIPALIDADES. Junto al Estado, la Constitucin
de1833 reconoci la existencia de corporaciones territoriales acargo
de la administracin comunal: las municipalidades, com-puestas por
directivos llamados alcalde y regidores, quienesaccedan a la
municipalidad por votacin directa.
Las Municipalidades no constituyen un Poder Pblico;
soncorporaciones netamente administrativas que atienden intere-ses
radicados en limitadas estensiones del territorio. La aten-cin
correcta de los servicios locales es su nico papel.11
Dentro del estricto rgimen de centralizacin administra-tiva
establecido por la Carta Poltica, las municipalidades apa-recieron
concebidas como organismos dependientes delgobernador o del
subdelegado, encargadas de cuidar de lapolica de salubridad,
comodidad, ornato y recreo de la capi-tal de los departamentos y de
las localidades en que se esta-blecieren por decreto del Presidente
de la Repblica, oyendoal Consejo de Estado; de promover la
educacin, la agricultu-ra, la industria y el comercio en esos
mismos territorios, ascomo cuidar, dentro de esos mismos lmites, de
las obras p-blicas y de los establecimientos pblicos de educacin y
debeneficencia.
Artculo 122. Habr una Municipalidad en todas las capitales de
departa-mento i en las dems poblaciones en que el Presidente de la
Repblica, oyendoa su Consejo de Estado, tuviere por conveniente
establecerla.
Artculo 123. Las municipalidades se compondrn del nmero de
alcaldes irejidores que determine la ley con arreglo a la poblacin
del departamento odel territorio sealado a cada una.
Artculo 127. El Gobernador es el jefe superior de las
municipalidades deldepartamento, i presidente de la que existe en
la capital. El subdelegado espresidente de la Municipalidad de su
respectiva subdelegacin.
La lei de 1887 introdujo en el rjimen municipal la prime-ra
reforma destinada a separar las funciones locales de las
jene-rales. Al efecto, asign al primer alcalde, quitndolas
alGobernador, atribuciones privativas de algunos servicios
muni-cipales, como el aseo de las poblaciones, la direccin de
mata-deros i abastos i otras. El Gobernador o el subdelegado,
continusiendo presidente de la Municipalidad respectiva, segn el
pre-
11 Amuntegui Rivera, J. Domingo, vid. op. cit., pgs. 210 y
197.
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23LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
cepto constitucional, pero la lei le despoj del voto. Se
conser-v el servicio de polica de seguridad bajo sus rdenes.
El Congreso elegido a fines de 1891 aprob la ley de 22
dediciembre de ese ao, que entr a regir en 1894. Mediante ellase
busc fundar la autonoma municipal y procurar la libertaden las
elecciones radicando en las Municipalidades como deorijen
independiente del Ejecutivo, el poder electoral, de ma-nera que
desde esa fecha los municipales son elejidos en vota-cin popular i
directa, en las mismas fechas en que se verificala eleccin de
diputados. Duran tres aos en el ejercicio delcargo. De entre los
municipales, tres eran alcaldes. La deno-minacion de alcalde viene
del rabe. Los moros, durante sudominacin en Espaa, crearon el cargo
de al-kadic, individuoencargado de administrar justicia, facultad
que han ejercidotambin los alcaldes en Espaa i en algunos pases de
Amrica.La designacin de los tres alcaldes i la fijacin de su orden
deprecedencia son los primeros actos que ejecuta la Municipali-dad
inmediatamente despus de constituida.
Las Municipalidades tienen tesorero, secretario i los emplea-dos
necesarios para la atencin de los servicios que les estn
enco-mendados. Ellas fijan sus sueldos i detallan sus
obligaciones.12
2. C. C) LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS. Junto al Estado y a
lasmunicipalidades, la Constitucin de 1833 cre los
estableci-mientos pblicos.
Se refiere a estos establecimientos a propsito de la facul-tad
inspectiva que reconoci sobre ellos al Presidente de laRepblica, a
nivel nacional, y al ponerlos bajo el cuidado de
lasmunicipalidades, en las diversas localidades del pas.
Artculo 82. Son atribuciones especiales del Presidente:N 21.
Todos los objetos de polica y todos los establecimientos
pblicos,
estn bajo la suprema inspeccin del Presidente de la Repblica,
conforme a lasparticulares ordenanzas que los rijan.
Artculo 128. Corresponde a las municipalidades en su
territorio:N 4. Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de
espsitos, crceles, casas
de correccin i dems establecimientos de beneficencia, bajo las
reglas que seprescriban.
12 Amuntegui Rivera, J. Domingo, vid. op. cit., pgs. 202 a 205 y
209.
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24 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
El seor Santiago Prado, en sus Principios Elementales deDerecho
Administrativo chileno, cuenta que estos establecimien-tos pblicos
estaban destinados a auxiliar a las personas nece-sitadas de la
ayuda pblica y consistan en hospitales yhospicios, casas de
maternidad y casas de hurfanos, todosellos sostenidos por el
Estado. Generalmente eran atendidospor rdenes religiosas.
La beneficencia pblica dice tiene por objeto aliviar
lospadecimientos de las clases indijentes a nombre i con
recursosdel Estado. Llmanse establecimientos de beneficencia
aque-llos que en todo o en parte se sostienen a espensas de la
na-cin. Distnguense entre s por razn del servicio que prestan ipor
la procedencia de sus fondos.
Bajo el primer aspecto son: o casas de maternidad i hur-fanos u
hospitales i hospicios.
Las casas de maternidad y hurfanos sirven de refugio a
lasmujeres embarazadas y paridas, y ofrecen asilo a los nios
aban-donados por sus padres, cuando nadie los ampara,
dndolescrianza y educacin. La Casa de Hurfanos de Santiago,
porejemplo, confiada por el Gobierno a las Hermanas de la
Provi-dencia, constaba a 1859 de tres departamentos: Sala de
Mater-nidad, Departamento de Lactancia y Departamento de Crianzay
Educacin.
Los hospitales son los establecimientos pblicos de benefi-cencia
destinados a la asistencia de los enfermos que no pue-den ser
curados en sus casas. Normalmente son administradosen cada
provincia por una junta formada por los ms respeta-bles vecinos y
se sostienen a expensas de las provincias o pue-blos. Su
administracin est a cargo de un director.
En Chile, todos los hospitales se llamaban San Juan de Dios.A
1818 los haba en La Serena, Santiago, Talca, Chilln y Con-cepcin.
Por qu todos los hospitales de Chile llevaban elnombre de San Juan
de Dios?, se pregunta don Valentn Lete-lier. Porque, explica, la
beneficencia pblica naci al amparodel cristianismo. La Iglesia
dispuso que en cada convento hu-biera un hospital, donde se
albergaba a los viajeros i se aten-dan enfermos de todas clases.
Cuando el Estado empez acrear hospitales entreg su administracin a
las comunidadesrelijiosas, porque, fuera del clero, no haba jente
preparadapara atender a los enfermos. En Francia se entreg a la
comu-nidad de San Vicente de Paul i en Espaa a la de San Juan
de
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25LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
Dios. Los hospitales en Chile estaban a cargo de los frailes
dela comunidad de San Juan de Dios, i de ah que todos llevaranese
nombre.13 A raz de una serie de abusos, el Gobiernodispuso en 1821
que la administracin de los hospitales estu-viera a cargo de una
Junta de Sanidad, y en tiempos de Bulnesellos fueron entregados a
Hermanas de la Caridad y a Herma-nas de la Providencia.
Los hospicios tienen por objeto proteger, bajo el amparo itutela
de la administracin, a los ancianos, valetudinarios eincapaces de
valerse por s mismos, ya sea en razn de la edado de los achaques
crnicos, cuando son indijentes o carecen dehijos o deudos que velen
por su existencia, de amigos o perso-nas que los auxilien con los
dones de la caridad.
La ley de 31 de julio de 1856 cre los manicomios, obligan-do a
su administrador a admitir en ellos slo a quienes sevieren
afectados por una resolucin judicial u orden del gober-nador del
respectivo departamento, previa comprobacin delestado de locura del
ordenado recluir.
Don Luis Claro Solar coincidir con lo expresado por donSantiago
Prado. Los establecimientos pblicos dice el distin-guido jurista
chileno son administraciones pblicas encarga-das de funciones de
derecho pblico de orden especial, comola asistencia, la curacin de
enfermedades, la instruccin, etc.,y no se hallan ligadas
necesariamente a un territorio determi-nado. Se presentan
ordinariamente bajo la forma de unafundacin proveniente del Estado
o de la comuna, y bajo esteaspecto se asemejan a las fundaciones de
derecho privado; perose diferencian de ellas en que su organizacin
es obra de la leyy que para su creacin y sostenimiento, como regla
general, sedispone de recursos destinados a ello por el Estado o
por lasMunicipalidades.
El hecho de que estos establecimientos se sostengan confondos
del erario, es el distintivo que los caracteriza y quelos somete a
la legislacin especial en su rgimen y adminis-tracin.14
13 Letelier, Valentn, Apuntaciones de Derecho Administrativo,
Imprenta y Encua-dernacin Chile, 1907, pg. 247.
14 Claro Solar, Luis, Explicaciones de Derecho Civil Chileno y
Comparado, De lasPersonas, tomo quinto, Editorial Jurdica de Chile,
volumen II, 1979, pg. 451.
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26 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
3. EL CDIGO CIVIL SISTEMATIZ LA ORGANIZACIN
ADMINISTRATIVACONTENIDA EN LA CONSTITUCIN POLTICA DE 1833. Al
dictarse elCdigo Civil en 1855 empez a regir en 1857, sus
normasreconocieron y sancionaron la organizacin administrativa
de-sarrollada por la Constitucin Poltica de 1833, precisando quelos
organismos que la conformaban eran personas jurdicas dederecho
pblico.
Su artculo 547, inciso 2, consider y hasta hoy caracterizaa las
personas jurdicas de derecho pblico como corporacio-nes y
fundaciones, comprendiendo, entre ellas, a ttulo ejem-plar, a la
nacin, el fisco, las municipalidades, las iglesias, lascomunidades
religiosas, y los establecimientos que se costeancon fondos del
erario. Estas corporaciones y fundacionesagrega se rigen por leyes
y reglamentos especiales.
Artculo 547, inciso 2. Tampoco se extienden las disposiciones de
este ttuloXXXIII del libro primero a las corporaciones o
fundaciones de derecho pbli-co, como la nacin, el fisco, las
municipalidades, las iglesias, las comunidadesreligiosas y los
establecimientos que se costean con fondos del erario:
estascorporaciones y fundaciones se rigen por leyes y reglamentos
especiales.
El Cdigo Civil, pues, constata la existencia de las perso-nas
jurdicas de derecho pblico y junto con hacerlo, las mar-gina de sus
normas organizacionales, al disponer que ellas nose rigen por las
disposiciones sobre constitucin, organiza-cin y disolucin que
contempla en el ttulo XXXIII de sulibro primero para las
corporaciones y fundaciones de dere-cho privado, por entenderlas
sometidas a leyes y reglamentosespeciales.
Esta exclusin no impide, naturalmente, que la actuacinde estas
personas jurdicas realizada dentro de su normativacomn, como la de
cualquier particular, se dir, y constitutivade actos de gestin,
iure gestionis, precisar la doctrina francesa,se halle sometida a
las dems disposiciones del Cdigo, en lamedida que esas
corporaciones y fundaciones acten en elcampo jurdico civil.
As, la Constitucin de 1833 y el Cdigo Civil de 1855 mo-delaron
un cuadro jurdico organizacional de la nacin chile-na articulado en
tres grandes tipos de personas jurdicas dederecho pblico: el
Estado, las municipalidades y los estableci-mientos pblicos.
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27LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
4. EL FACTOR ADMINISTRATIVO DE CAMBIO: DE LA ADMINISTRACIN
PORCARGOS PBLICOS A LA ADMINISTRACIN POR SERVICIOS PBLICOS,
FISCA-LES, DEPENDIENTES O DE ADMINISTRACIN CENTRAL. El factor
adminis-trativo de cambio estuvo dado por la creacin legislativa
deuna serie de reparticiones al interior de los ministerios,
conce-bidas como unidades organizacionales de la persona
jurdicaEstado, que vinieron a sumarse a los departamentos
consulta-dos por la Carta de 1833.
Estas reparticiones o unidades organizacionales fueron
de-nominadas con los nombres de direcciones y direcciones
gene-rales.15
Se trat de los servicios que hoy da se conocen como fisca-les,
dependientes o centralizados, componentes de la Adminis-tracin
central o centralizada, y que surgieron al mundoadministrativo
precisamente a mediados del siglo pasado.
LOCBGAE. Artculo 26, inciso 2. Los servicios centralizados
actuarn bajo lapersonalidad jurdica y con los bienes y recursos del
Fisco y estarn sometidos ala dependencia del Presidente de la
Repblica, a travs del Ministerio corres-pondiente.
Dentro de un Estado pequeo, con un reducido campo deaccin, como
era el chileno de 1833, se desconoca la institu-cin de los
servicios pblicos, esto es, de organizaciones dota-das de recursos
humanos, materiales y financieros para alcanzaruna determinada
finalidad administrativa.
La Constitucin de aquel ao no los contemplaba y ni si-quiera los
mencionaba.
Su articulado se refera a la administracin pblica solo endos
artculos, a propsito del presupuesto fiscal, entendiendoque estaba
constituida por cargos pblicos creados por la ley ycuyas
atribuciones tambin deban ser establecidas por el legis-lador.
Artculo 36. Son atribuciones esclusivas del Congreso:1. Aprobar
o reprobar anualmente la cuenta de la inversin de los fondos
destinados para los gastos de la administracin pblica que debe
presentar elGobierno;
15 La evolucin administrativa sobre la base de los factores de
cambio: admi-nistrativo, social y econmico, se contuvo
originalmente en Pantoja Bauz, Ro-lando, Manual de Derecho
Administrativo, Coleccin de Manuales Jurdicos, Escuelade Derecho,
Universidad de Chile, 1969, pgs. 108 y sgts.
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28 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
Artculo 37. Slo en virtud de una ley se puede:2. Fijar
anualmente los gastos de la administracin pblica;10. Crear o
suprimir empleos pblicos; determinar o modificar sus atribu-
ciones; aumentar o disminuir sus dotaciones; dar pensiones y
decretar honores alos grandes servicios.
La forma normal de asumir la satisfaccin de las necesida-des
pblicas por parte del Estado era, pues, a travs de cargospblicos,
por medio de unidades orgnicas singulares, titulari-zadas con
especficas atribuciones para cumplir una determi-nada actividad
pblica. No exista en el constituyente, tampocoen el legislador,
segn se ha manifestado, la percepcin de quera un servicio u
organizacin administrativa, desconocindosela posibilidad de
estructurar jurdicamente un conjunto de re-cursos humanos,
materiales y financieros para gestionar un readeterminada del
espectro administrativo del Estado.
As, por ejemplo, por ley de 24 de junio de 1834, se autori-z al
Presidente de la Repblica para dotar la Secretara delConsejo de
Estado, proveyndola de un secretario con la rentaanual de mil
doscientos pesos i con un sobresueldo de tres-cientos pesos para
invertirse en un oficial ausiliar. Igual predi-camento se encuentra
en la ley de 24 de octubre de aquel ao,al disponer que el
eclesistico que sirva el cargo de capellndel Gobierno, gozar en lo
sucesivo de la dotacin anual deseiscientos pesos.
Anlogo criterio revela la ley de 23 de octubre de 1835,
alprescribir que el secretario de la Intendencia de Coquimbogozar
en lo sucesivo de la dotacin anual de mil pesos; la de11 de marzo
de 1837, que en su artculo 2 estableci en lavilla de Santa Rosa de
Los Andes una Aduana principal para eldespacho de las mercaderas
que se importen por la cordille-ra, la que estar a cargo, agreg el
artculo 3 de la misma ley,de un ministro con el sueldo de mil pesos
anuales; un oficialprimero interventor con las funciones de vista,
con el de seis-cientos pesos; un oficial segundo ejerciendo las
funciones dealcaide, con el de quinientos pesos, i un portero, con
el decien pesos, y la ley de 20 de noviembre de 1838, que cre
elcargo de Director jeneral de obras pblicas, exigiendo suprovisin
con un individuo de buenos conocimientos en to-dos los ramos de la
arquitectura, a fin de que se ocupara delevantar los planos de las
obras que el Gobierno tenga a biendisponer... en cualquier parte de
la Repblica, formando los
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29LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
presupuestos e inspeccionando los trabajos, con un sueldo demil
i quinientos pesos anuales, debiendo satisfacrsele por laTesorera
jeneral cuando estuviere en Santiago, i por la oficinafiscal que
corresponda cuando se ocupare fuera de la capital.
Sin embargo, a medida que el Estado fue creciendo, expre-sa don
Valentn Letelier, debi organizar mejor su administra-cin y recurrir
a formas tcnicas y especializadas para la asuncinde sus
responsabilidades sociales. De aqu que pasara a crear,no ya solo
las unidades orgnicas singulares constituidas porlos cargos o
empleos pblicos, sino que organismos, reparticio-nes o dependencias
modelados como una organizacin, a car-go de un jefe superior y
compuestos por un determinadonmero de funcionarios, por bienes
adecuados para su funcio-namiento y dotados de un presupuesto con
que financiar susgastos.
Estos organismos administrativos tomaron el nombre dedirecciones
o direcciones generales y estuvieron a cargo de undirector o
director general.
Don Valentn Letelier, en su interesante dictamen de 4 deagosto
de 1896, ofrece un significativo testimonio de esta reali-dad que
impact a la Administracin Pblica chilena de me-diados del siglo
pasado.
En los primeros tiempos de la independencia seala elprimer
administrativista chileno el pas estaba pobre y los ser-vicios del
Estado eran muy incipientes. En tales condiciones, elgobierno los
administraba por s mismo hasta en sus menoresdetalles sin
inconvenientes. Entonces se cumpla literalmentela disposicin
constitucional que confa al Presidente de laRepblica la
administracin y el gobierno del Estado.
Pero este rgimen de carcter tan primitivo no poda man-tenerse
por mucho tiempo. La creciente complicacin de losservicios pblicos
impuesta por las nuevas necesidades de lacultura nacional, ha
puesto al gobierno en estado de impoten-cia para administrarlos
debidamente. Por esta causa, de aosatrs se han venido sustrayendo
de manos del gobierno ramosespeciales de la administracin,
instituyendo direcciones paraatenderlos. Los correos, las obras
pblicas, los caminos, lostelgrafos, la instruccin, las prisiones,
las tierras fiscales, lahigiene, etc., son ramos que el gobierno
dirigi antes por smismo y que desde hace cincuenta aos se han
venido confian-do sucesivamente a instituciones independientes. De
esta ma-
-
30 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
nera, esto es, de una manera espontnea, se ha operado
insen-siblemente en la organizacin del Estado chileno una evolu-cin
de carcter radical, se han separado ms y ms las
funcionesadministrativas de las polticas, y dejando el gobierno en
ma-nos del Presidente de la Repblica se ha confiado la
adminis-tracin a rganos especiales.
Qu fenmeno administrativo perciba don Valentn Lete-lier al decir
que de esta manera, esto es, de una manera es-pontnea, se ha
operado insensiblemente en la organizacindel Estado chileno una
evolucin de carcter radical?
Esos hechos eran justamente aquellos constitutivos de esegran
cambio que se produjo al interior de la administracinchilena
durante el siglo pasado, al superarse la singularidad or-gnica que
representaban los empleos pblicos por la organici-dad
organizacional que representaban los servicios fiscales dentrodel
Estado-administracin: el abandono del concepto de admi-nistracin
por cargos pblicos para asumir una administracininstitucionalizada
en organizaciones de servicio pblico, que porello mismo tomaron el
nombre de servicios pblicos.
Puede citarse, en este nuevo sentido caracterizador de
laAdministracin Pblica, la ley de 17 de diciembre de 1842, quejunto
con suprimir el cargo de director de obras pblicas y elde director
de caminos dispuso que los individuos que actual-mente los sirven
sern incorporados al cuerpo de injenierosciviles, denotando la idea
de que las obras pblicas y los cami-nos estaran a cargo de un
cuerpo de injenieros y no deindividuos aislados que desempearan
determinados cargos sin-gulares relativos a esa rea. En efecto, en
8 de agosto de 1843se dict un reglamento bastante minucioso, en que
aparece elcuerpo de injenieros como una verdadera Direccin de
Obras.16
Dentro de una ptica anloga a la anterior, la ley de 17
deseptiembre de 1847 cre la Oficina de Estadstica, y al
hacerlo,dispuso en su artculo 14: La oficina de estadstica tendr
porahora los empleados siguientes:
Un jefe.Un oficial primero.Tres segundos.
16 Letelier, Valentn, Apuntaciones, op. cit., pg. 233.
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31LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
Un archivero primero.Un archivero segundo.Un portero.Agregaba el
artculo 18: La renta anual de los empleados
que se expresan en el artculo 14 ser:El jefe dos mil quinientos
pesos.El oficial primero mil doscientos pesos.Los oficiales
segundos setecientos pesos cada uno.El primer archivero mil
doscientos pesos.El segundo archivero seiscientos pesos.El portero
cien pesos.La ley de 16 de agosto de 1854 tambin se orient en
esta
direccin al crear el cargo de Director General de Correos
ycaracterizar al funcionario que habra de servir este empleocomo el
jefe superior de la renta, que tiene la administra-cin jeneral del
ramo en lo que concierne a la mejora delservicio, al fiel desempeo
de los empleados, i a la recaudacine inversin de los fondos.
Razn tena, pues, don Valentn Letelier al apreciar unaevolucin de
carcter radical en la administracin chilena, yaque la aparicin de
estos organismos signific una transforma-cin de gran magnitud
dentro de la Administracin del Estado,desde el momento que la
funcin administrativa que la Constitu-cin Poltica radicaba
globalmente en el Presidente de la Rep-blica, pas a estructurarse
en ramos especiales de administracin,en instituciones
independientes, en rganos especiales hastaentonces desconocidos en
el mbito de la administracin chile-na, del todo distintos de los
ministerios, los departamentos, lasintendencias, las gobernaciones,
las subdelegaciones y las inspec-toras, o aun, si se quiere, dado
el rgimen de centralizacincaracterstico de la Carta de 1833, de las
municipalidades, queeran las formas tpicas que asuman los rganos y
organismos dela Administracin Pblica de aquel entonces.
Desde la perspectiva actual se trataba en verdad, segn seha
dicho, de los servicios pblicos ms elementales que conocela teora
organizacional de la Administracin del Estado, losservicios
centralizados, cuya caracterstica consiste en articular-se como
reparticiones internas del Estado persona jurdica,bajo la potestad
jerrquica del Presidente de la Repblica.
En cuanto a los poderes de accin externa, estas direccio-nes o
direcciones generales tenan un campo restringido de
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32 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
actuacin. Por ser reparticiones internas del Estado
personajurdica carecan de individualidad jurdica y deban recurriral
Presidente de la Repblica para toda actividad que requi-riera de
personalidad; a su vez, en cuanto a recursos, carecande bienes
propios, desde el instante que los que les estabanconfiados eran
fiscales, parte del patrimonio de la personaEstado-Fisco al cual
estaban incorporadas estas direcciones, loque haca que jurdicamente
carecieran de todo bien a ttulopropio.
De aqu que hayan pasado a llamarse y se denominen:Servicios
dependientes, porque estaban subordinados al
Presidente de la Repblica a travs del respectivo
ministerio;Fiscales, porque como dependencias internas del
Estado-
Fisco carecan de personalidad jurdica y de patrimonio pro-pio, y
sus bienes eran de este carcter;
De administracin central, porque pertenecan a aquelmbito de
administracin adscrito al centro administrativo na-cional
representado por el Presidente de la Repblica, consti-tuyendo
simples proyecciones operativas del poder central,realizadores de
las directivas e instrucciones impartidas por l.
En Chile, se lee en las Apuntaciones de Derecho Administrati-vo,
las instituciones especiales (correos, telgrafos, ferrocarri-les),
no constituyen personera jurdica, de modo que los fondosque
perciben deben ser fiscales.17
No obstante, tiene razn el ilustre maestro Letelier al de-tectar
un cambio en la organizacin administrativa a raz de laaparicin de
los servicios fiscales, pues es efectivo que la radica-cin de
ciertas actividades administrativas en determinadas re-particiones
trajo consigo en la organizacin del Estado chilenouna evolucin de
carcter radical, separando ms y ms lasfunciones administrativas de
las polticas.
Este modo de ser de la Administracin chilena que se ex-pandi por
el panorama administrativo chileno desde media-dos del siglo
pasado, hizo emerger, entonces, eficaces serviciospblicos.
Estas organizaciones tcnicas de la Administracin
Pblicapermitieron mantener la continuidad histrica de la
actuacinadministrativa sin distorsionar las ideas matrices que
sostena la
17 Letelier, Valentn, op. cit., pg. 254.
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33LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
Constitucin de 1833 y modelan precisamente el primer granfactor
de cambio de la administracin chilena: la transforma-cin de una
administracin atendida por cargos pblicos enuna administracin
prestada por servicios pblicos.
5. LA MAYORA DE LOS SERVICIOS FISCALES NACI EN CHILE POR
DECRETOSUPREMO, NO POR LEY. La vida de los pases, en todos los
tiempos,ha exigido una accin de beneficio general que no siempre
hapodido encuadrarse en los mrgenes rgidos que llevan a
lainmovilidad.
Esta experiencia histrica tambin se dio en Chile en mate-ria de
servicios pblicos, pues los requerimientos de la vidanacional
llevaron al Jefe de Estado a crear mltiples serviciospblicos por
medio de simples decretos: casi todos los servi-cios de la
administracin chilena, dice don Valentn Letelierse han organizado
por medio de decretos.
Casi todos los servicios son sus palabras se han organiza-do por
medio de decretos, como los de estadstica, ingenierosmilitares,
casi toda la educacin pblica, tanto primaria comosecundaria, los
correos, los telgrafos; delegaciones fiscales desalitreras, el de
giros postales, el de canje de publicaciones dela Biblioteca
Nacional y el de hidrografa.18
Esta prctica no naci solamente del hecho de haber des-conocido
la Constitucin Poltica de 1833 la existencia de ser-vicios pblicos
al referirse slo al cargo, empleo o puesto pblico,segn se ha dicho,
sino tambin y fundamentalmente por lacircunstancia de que el
Presidente de la Repblica se vea obli-gado a adoptar, en diferentes
ocasiones, por s mismo, todas lasmedidas que se estimaran
necesarias para el inters del pas,con el beneplcito de la opinin
pblica y del mismo parla-mento, situndose en la frontera de la
normatividad vigente,cuando no cruzando la lnea demarcatoria de la
legalidad.
De antiguo, agrega el seor Valentn Letelier en su dicta-men de
22 de octubre de 1915, al referirse a los reglamentosdictados por
el Presidente de la Repblica en materias ajenas ala ejecucin de
ley, el Gobierno ha dictado decretos praeter
18 Letelier, Valentn, Dictmenes, Recopilados por disposicin del
SupremoGobierno y el Tribunal de Cuentas, Imprenta, Litografa y
Encuadernacin LaIlustracin, 1924, dictamen de 5 de agosto de 1986,
pg. 140.
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34 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
legem. Sin permitirse jams establecer, ni modificar, ni
cortarlas relaciones jurdicas entre los ciudadanos, el Presidente
dela Repblica se ha credo facultado con el asentimiento gene-ral
para hacer y deshacer en el orden administrativo en todocuanto el
legislador no haya prevenido.
A mi juicio conclua de esta prerrogativa reconocida alPresidente
de la Repblica para dictar decretos orgnicos tan-to por los poderes
fiscalizadores como por la opinin pblica,en abierta oposicin con la
letra de la Constitucin, que slo lefaculta para dictar decretos
reglamentarios, es de donde prin-cipalmente le ha venido, por
efecto de una prctica ya muyantigua y muy autorizada, la facultad
de dictar ordenanzas depolica general.
En igual sentido se pronunciaba don Jorge Huneeus, aldistinguir
entre la ejecucin de la ley y la dictacin de la ley.Esto es tan
sencillo y tan elemental, que no se comprendecmo ha habido entre
nosotros muchos casos de decretos quese han separado abiertamente
de la ley, y otros que han creadopara su cumplimiento condiciones
nuevas no establecidas porella y que se han convertido en otras
tantas obligaciones deorigen vedado.
En esta materia se ha incurrido aun en el error de decir,como lo
dijo el seor don Federico Errzuriz en sesin de laCmara de Diputados
de 22 de octubre de 1867, siendo Ministrode Guerra y Marina, que el
Presidente de la Repblica puededictar decretos que reglamenten la
Constitucin, porque esta esley. Pero se olvidaba que es la ley de
las leyes, y que la Constitu-cin no puede ser reglamentada sino por
la ley, as como stapuede serlo por el decreto, si no se quiere
echar por tierra todala base en que reposa la generacin y divisin
de los PoderesPblicos.
Con todo, si nosotros quisiramos acumular aqu los casosen que el
Ejecutivo se ha arrogado en sus decretos facultadeslegislativas,
tendramos materia para llenar con ellos muchaspginas.19
Por consiguiente, el paso de una administracin por cargospblicos
a una administracin por servicios pblicos, concreta-
19 Huneeus, Jorge, La Constitucin ante el Congreso, tomo II,
Imprenta Cervan-tes, 1891, pgs. 46, 47 y 49.
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35LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
da en el pas por el legislador desde mediados del siglo
pasado,no slo se encuentra en las colecciones de leyes de la
Repbli-ca, sino tambin en las de decretos supremos, pues casi
todosesos servicios, como anot don Valentn Letelier, nacieron
pordecisin gubernativa y no por mandato del legislador.
6. EL FACTOR SOCIAL DE CAMBIO: DE LA ADMINISTRACIN POR
SERVICIOSPBLICOS FISCALES A LA ADMINISTRACIN, ADEMS, POR
INSTITUCIONESSEMIFISCALES Y FISCALES, LLAMADAS TAMBIN AUTNOMAS
(1920-1937).
6. A. EL ENTORNO POLTICO. Si hubiera de sealarse una fechapara
determinar la aparicin del Estado social en Chile, elladebiera
fijarse en el ao 1920, por las caractersticas
poltico-institucionales que concurrieron aquel ao en el pas.
En efecto, ese ao asumi la Presidencia de la Repblica elseor
Arturo Alessandri Palma, marcando el ascenso a la pri-mera
magistratura de la Repblica de un profesional que sehaba hecho a s
mismo, como hombre de clase media que era,y que sostena firmemente
una honda conviccin social, deriva-da por lo dems del consenso
occidental surgido de aquellasegunda utopa que recorra los cuatro
puntos cardinales: lautopa social.
Como dijera el mismo seor Alessandri en 1919, en el Se-nado: en
la primera gran guerra se han fundido los principiosdel derecho,
los principios de justicia, los principios de igual-dad; se han
fundido tambin los moldes del pasado y sobre losdespojos humeantes
de este gran desplome, surge hoy unahumanidad enteramente nueva,
con criterio de justicia, y real-za, tambin, majestuosa y grande,
una nueva cultura y otramentalidad.
Era el signo de los tiempos. Junto al Senado, la Cmara
deDiputados respiraba un aire semejante. Se necesita ser sordo
yciego deca en ese hemiciclo don Antonio Pinto para no com-prender
que estamos viviendo una de esas horas apocalpticas quemarcan el
crepsculo de una civilizacin que se hunde; estosestremecimientos,
estas convulsiones, estos delirios que se estnnotando en el mundo,
son el primer anuncio, son los primerossntomas del parto laborioso
de una nueva civilizacin.
Esa nueva cultura, aquella otra mentalidad, que
surganmajestuosas y grandes en el escenario occidental, y estos
estre-mecimientos y convulsiones precursores del parto de una
nue-
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36 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
va civilizacin, en las palabras de los seores Alessandri y
Pinto,eran la cultura, la mentalidad y la civilizacin superadora de
laindividualidad y animadora de la sociabilidad, en aquel
nuevoespritu magistralmente detectado por Len Duguit en la Eu-ropa
de comienzos del siglo, y que haban hecho suyo las car-tas polticas
de los primeros lustros del 1900, comenzando porla Constitucin
mexicana de 1917.
Lejos se apreciaban ya las palabras con que en 1888 sepidiera en
la Cmara de Diputados el rechazo de la ley dehabitaciones obreras,
basndose en que ese proyecto extralimi-taba la esfera de accin del
Estado para invadir el campo deaccin de los individuos, en un
inaceptable reconocimientodel socialismo de Estado en su forma ms
cruda, que alentabaque maana se pida que el Estado los alimente y
los vista.
Basta recorrer los nombres de los organismos creados en-tre 1920
y 1931 para advertir la preocupacin que ahora mar-caba la nueva era
republicana. Los problemas no eran ya lostemas abstractos de
aquellos que haban nutrido tantos respe-tables discursos
principistas, sino soluciones concretas paratemas reales.
Atrs qued ese espritu contemporizador de no
producirdescontentos, no crear problemas, contar con la confianza
tan-to de la mayora como de la minora. En cualquier funcinpblica la
gran meta era transformarse en el personaje de launanimidad y de la
armona, no despertar odios, ni entusias-mos ni grandes
pasiones.20
Alessandri y la Alianza Liberal haban bosquejado un
vastoprograma de accin poltica en el campo econmico, social yen el
internacional, considerado por l, ms que un progra-ma poltico de un
candidato que solicita y pide los sufragios desus conciudadanos,
las vibraciones de un alma apasionada ysincera que persigue su
realizacin desde hace muchos aos.
Y parodiando a algunos Presidentes que se haban caracte-rizado
como elementos conciliadores, que no constituan ame-naza para nadie
y s garanta para todos, expres que queraser una amenaza para los
reaccionarios, para los que se alzabancontra la justicia social y
para todos los que se mostraban cie-
20 Heise Gonzlez, Julio, Historia de Chile. El perodo
parlamentario. 1861-1925,Editorial Andrs Bello, 1974, pg. 181.
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37LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
gos, sordos y mudos ante el momento histrico de honda
trans-formacin por que atravesaba la humanidad.21
Se dio un consenso nacional que cruz todos los crculosdel pas:
la necesidad de superar la poltica tradicional y ellibrecambismo,
aquella del dejar hacer y dejar pasar, y asumirfrontalmente los
deberes que la nueva mentalidad pona decargo del Estado para
transformar la caridad, base de la benefi-cencia pblica, en una
poltica de previsin social que solucio-nara los problemas de
subsistencia derivados del acaecimientode los riesgos del trabajo:
las enfermedades, los accidentes, lavejez, la cesanta, y
reconociera a los trabajadores legtimosderechos a gozar de las
respectivas prestaciones.
Hasta hace no ms de veinticinco aos se expresaba en1889 las
personas de calidad y seso no podan ser sino con-servadores, amigos
del orden, partidarios de la autoridad, ylos trminos opositor y
revolucionario, liberal y pipiolo o gen-te de nada, eran
perfectamente sinnimos e indistintamenteusados.22
A 1920, esta percepcin haba cambiado y los hombres quepasaron a
conducir la Repblica manifestaron ostensiblementela insatisfaccin
con que la clase media culta chilena vea elorden de cosas existente
en el pas, promoviendo los grandescambios estructurales que
caracterizaron este tiempo.
De all que las ideas sociales se hicieran realidad legislativaen
1924, en numeracin correlativa: las leyes Nos 4.053, sobrecontrato
de trabajo de obreros; 4.054, sobre seguro obreroobligatorio de
enfermedad, invalidez y accidentes del trabajo;4.055, de accidentes
del trabajo; 4.056, sobre conciliacin yarbitraje; 4.057, sobre
organizacin sindical, y 4.059, sobre con-trato de trabajo de
empleados particulares.
6. B. LA VISIN ADMINISTRATIVA. Esta nueva sensibilidad
estuvopresente en la gran reforma constitucional incorporada a
laCarta de 1833 en el primer cuarto de este siglo, que por
lamagnitud de los cambios introducidos a su texto pas a serconocida
como Constitucin de 1925.
21 Donoso, Ricardo, Alessandri, agitador y demoledor, tomo I,
Fondo de CulturaEconmica, Mxico, 1952, pg. 243.
22 Letelier, Valentn, Ellos y nosotros, en La lucha por la
cultura, Imprenta yEncuadernacin Barcelona, 1895, pg. 2.
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38 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
En las comisiones de reforma, en efecto, la funcin socialde la
propiedad recorra el discurso de los encargados de estu-diarla,
como que en definitiva sera regulada en esos trminosen la
Constitucin de 1925.
En el plano nacional administrativo, el Presidente de
laRepblica, junto con defender mayores atribuciones polticaspara el
Jefe de Estado, postulaba enrgicamente una racionali-zacin de la
Administracin Pblica, a la que quera ver des-centralizada y con
mayores facultades radicadas en los jefes delos servicios pblicos,
para lo cual, complementariamente, ha-ban de crearse, deca,
tribunales administrativos encargadosde conocer y juzgar las causas
funcionarias que surgieran decualquier conflicto jurdico entre los
jefes de esos servicios y elpersonal que se desempeaba en
ellos.
En lo territorial, esta sensibilidad darase en la
conviccinasumida por la Constitucin Poltica de que no todas las
deter-minaciones deban tomarse en Santiago, la capital del pas,sino
que era necesario habilitar a las autoridades territorialespara que
fueran ellas quienes decidieran las materias de inte-rs provincial
o local.
Haca tiempo que las mentalidades progresistas venan cri-ticando
acremente el espritu centralizador, viendo en la Leyde Gobierno
Interior de 1844 la gran caera del autoritaris-mo, y prohijando la
idea de una descentralizacin administra-tiva, concebida por aquel
entonces como la radicacin deatribuciones ejercidas hasta entonces
por el poder central enlos organismos territoriales y como creacin
de oficinas provin-ciales y comunales para atender los asuntos
propios de los ser-vicios nacionales en esas circunscripciones del
pas.
Fueron los comienzos de la descentralizacin en Chile, enuna poca
en que se desconoca an la descentralizacin fun-cional o por
servicios, pues, como argumentaba el profesorAmuntegui Rivera en
1907, no se trata de independizar odescentralizar las instituciones
dentro de un mismo orden. Noes aceptable la doctrina de los que, en
la Administracin jene-ral del Estado, rompen la jerarqua
administrativa, separan dela injerencia natural del Jefe de Estado
servicios pblicos quedeben conservarse en sus manos i llegan a
convertir cada re-particin administrativa en pequeos poderes
absolutos. Estono admite descentralizacin, i mucho menos la que
llega hastala irresponsabilidad.
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39LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
Sin embargo, defenda ardientemente la
descentralizacinterritorial, que para l era la verdadera
descentralizacin.
Los partidarios de la centralizacin alegan un argumentoespecioso
hace ver, pues dicen que sin ese sistema orgnicose pierde la unidad
del Estado; no se llega tan solo al federalis-mo, sino que se
desorganiza la sociedad poltica, porque sesegregan poco a poco los
componentes.
Con este raciocinio se hace una confusin entre la unidaddel
Estado i la centralizacin administrativa; entre uno de
loscaracteres esenciales de la organizacin poltica, como es
launidad, i una circunstancia de la misma organizacin, como loes el
sistema centralizador.
La unidad de la nacin la constituyen la raza, los antece-dentes
histricos, el lenguaje, la relijin i otras
particularescircunstancias que mantienen en estrecha unin a los
indivi-duos de las agrupaciones. No hai leyes que puedan destruir
launidad i si llega a destruirse ser porque le falta alguno de
loslazos de unin, en cuyo caso su mantenimiento es imposible.En
cambio, la centralizacin proviene de la organizacin pol-tica, nace
de la lei positiva i tiende, no a mantener la unidad,que se
sostiene por otras causas, sino a conservar en manos delpoder
central los intereses que los individuos pueden manejarpor s solos,
con el aparente objeto de dar fuerza i enerja aaquel poder i de
tutelar los intereses de los ciudadanos, que nodeben ser entregados
as no ms en manos inespertas, sino enla de los ajentes del poder
central, preparados para atender atoda clase de negocios
pblicos.
El rjimen de descentralizacin no quiere la ruptura dela unidad
nacional, ni la produce. Basado en la distincin delos intereses
pblicos en jenerales i locales, asigna su aten-cin a diversos
rdenes de funcionarios i determina para cadauno diversa rbita de
accin. Los intereses jenerales son aten-didos por la Administracin
Central, con independencia ab-soluta de la Administracin local, la
cual, a su vez, puede idebe manejar los intereses puramente
comunales, con inde-pendencia de aqulla.23
Surgi as la descentralizacin, circunscrita, segn
puedeapreciarse, al mbito territorial.
23 Amuntegui Rivera, J. Domingo, op. cit., pgs. 195 a 197.
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40 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
Si la centralizacin administrativa se reconoce surgida
enFrancia, se ha dicho, la descentralizacin es un rgimen
esen-cialmente ingls, peculiar de aquel pas que supo resistir
losavances del absolutismo real mediante sus instituciones
de-mocrticas, cuyo origen arranca de la Magna Carta de JuanSin
Tierra y del Estatuto de Oxford de Enrique III. La carac-terstica
del selfgovernment durante el siglo XIX estriba en laparticipacin
de todos los ciudadanos en la vida local y eldesenvolvimiento, en
una cierta medida, de una gestin buro-crtica impuesta a los nuevos
servicios, que tan provechososresultados ha dado en
Inglaterra.24
Estas aspiraciones llevaron a la Constitucin de 1925 a
esta-blecer las asambleas provinciales y las municipalidades,
aqu-llas a nivel de las provincias, stas a nivel de las comunas, y
apostular que los servicios nacionales tuvieran direcciones
zona-les a lo largo del territorio de la Repblica.
Todos los anhelos y soluciones levantados y debatidos entorno a
la reforma constitucional habran de concretar as, yen definitiva,
un modelo de Administracin Pblica basado:
En cuanto a personal, en un Estatuto Administrativo regu-lador
de las relaciones laborales funcionarias;
En tanto actuacin, orientado hacia una
descentralizacinadministrativa definida como la radicacin de
atribuciones p-blicas en las asambleas provinciales y en las
municipalidades, yen la creacin de direcciones zonales de los
servicios pblicosnacionales; y
En cuanto medio de solucin de conflictos, en una
justiciaadministrativa radicada en tribunales administrativos
indepen-dientes, llamada a velar por la legalidad de los actos de
lasautoridades polticas o administrativas.
Artculo 72. Son atribuciones especiales del Presidente:N 7.
Proveer los dems empleos civiles y militares que determinen las
leyes,
conforme al Estatuto Administrativo...
Artculo 107. Las leyes confiarn paulatinamente a los organismos
provincia-les o comunales las atribuciones y facultades
administrativas que ejerzan en laactualidad otras autoridades, con
el fin de proceder a la descentralizacin delrgimen administrativo
interior.
24 Varas Contreras, Guillermo, vid. op. cit., pg. 73.
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41LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
Los servicios generales de la Nacin se descentralizarn mediante
la forma-cin de las zonas que fijen las leyes.
Artculo 87. Habr Tribunales Administrativos, formados con
miembros per-manentes, para resolver las reclamaciones que se
interpongan contra los actos odisposiciones arbitrarias de las
autoridades polticas o administrativas y cuyoconocimiento no est
entregado a otros Tribunales por la Constitucin o lasleyes. Su
organizacin y atribuciones son materia de ley.
Sin embargo, en 1959, siempre bajo el imperio de
estasdisposiciones, el profesor Patricio Aylwin, a tono con estos
nue-vos tiempos, hablar de la descentralizacin funcional o
porservicios como una forma organizacional de prestar
serviciospblicos indirectamente por el Estado por medio de
personasjurdicas de derecho pblico que el Estado crea con cargo
alpatrimonio pblico, distinto del fiscal; de personas que obrancon
mayor o menor autonoma, es decir, con poderes propiosde decisin,
sin subordinacin jerrquica por tanto al podercentral.
Histricamente explicar, la descentralizacin funcionalse ha
aplicado en un comienzo a los servicios de enseanzasuperior y de
beneficencia pblica. El motivo en uno y otrocaso y tanto en Francia
como en Chile, ha sido el de aprove-char mejor la liberalidad
pblica y privada. En nuestro tiempo,la intervencin del Estado en la
vida social ha provocado unaproliferacin enorme de estos servicios.
Ejemplos de ello sonla Lnea Area Nacional, la Empresa de
Transportes Colectivosdel Estado, la Empresa de los Ferrocarriles
del Estado, el Ban-co del Estado, etc. Estas personas jurdicas
toman diversos nom-bres en los distintos pases: en Francia,
establecimientos pblicos;en Italia, instituciones; en Argentina,
entes autrquicos. En Chilese llaman de muchas maneras.25
Al ritmo de las necesidades societales, el legislador de laetapa
social de la administracin chilena (1920-1937) adoptardecididamente
este sistema organizacional para el rea de laentonces denominada
previsin social y crear institucionespblicas, normalmente llamadas
instituciones semifiscales, comopersonas jurdicas de derecho pblico
encargadas de adminis-trar con independencia del poder central los
fondos y las pres-
25 Aylwin, Patricio, Derecho Administrativo, tomo I, Editorial
Universitaria, 1959,pgs. 113 y 117.
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42 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
taciones de la seguridad social, que vinieron a sumarse, porobra
del legislador, a la descentralizacin concebida por la
Cons-titucin.
6. C. LA LEY ORGNICA DE MINISTERIOS, DFL N 7.912, DE
1927.Durante este perodo administrativo se dictaron numerosos
eimportantes cuerpos normativos que innovaron y actualizaronel
ordenamiento administrativo que rega el pas.
Entre ellos, no puede omitirse una referencia expresa a laLey
Orgnica de Ministerios, que viabilizando el mandato cons-titucional
estableci el nmero y nombre de los ministerios(artculo 1), fij las
funciones de cada uno de ellos (artculos3 a 12), determin el
carcter jurdico que revesta el ministroy el subsecretario (artculos
13 y 14), y estableci el procedi-miento de formacin de un decreto
supremo (artculo 17),por cuanto, pese a sus numerosas
modificaciones, est vigentehasta ahora, al no haberse dictado una
Ley Orgnica de Minis-terios que la reemplace, actualizando por lo
menos su texto,que ya no recoge la realidad ministerial.
Segn el artculo 1 de esta ley, contenida en el DFL N 7.912,de
1927, los Ministerios seran nueve: Interior, Relaciones
Exte-riores, Hacienda, Educacin Pblica, Justicia, Guerra,
Marina,Fomento, y Bienestar Social.
DFL N 7.912, de 1927. Artculo 1. El Presidente de la Repblica
ejercer elGobierno y la administracin del Estado por intermedio de
los siguientes Minis-terios:
1. Interior;2. Relaciones Exteriores;3. Hacienda;4. Educacin
Pblica;5. Justicia;6. Guerra;7. Marina;8. Fomento;9. Bienestar
Social.El orden de precedencia de los Ministerios ser el asignado
en el presente
decreto.En los casos de ausencia, enfermedad o renuncia de
alguno de los Minis-
tros, lo reemplazar, siempre que el Presidente de la Repblica no
hiciere desig-nacin expresa, aquel que le suceda en el orden de
precedencia establecido.
Artculo 2. Cada Ministerio ser servido por un Ministro; sin
embargo, elPresidente de la Repblica podr encomendar a una misma
persona ms de unMinisterio.
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43LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
6. D. LOS LOGROS ADMINISTRATIVOS DE LA ETAPA SOCIAL DE CAMBIO.
Eldesarrollo de la vida nacional no habra de seguir exactamenteel
curso marcado en 1925, pero demostr que era verdico queChile estaba
a las puertas de una nueva cultura y de una nuevamentalidad, como
se haba proclamado en el Congreso Nacio-nal en el umbral de
1920.
El Estatuto Administrativo no se materializ dentro de lasideas
de universalidad administrativa que quera la Constitu-cin Poltica,
menos an como el cdigo desconcentrador deatribuciones en que lo
conceba don Arturo Alessandri Palma,y las asambleas provinciales y
los tribunales administrativos nuncase crearon.
Sin embargo, junto a estas vicisitudes legislativas que
articu-laron en otro sentido o relegaron al olvido algunas
aspiracio-nes constitucionales, hubo realizaciones que no podran
habersegenerado al amparo de otros tiempos.
Entre las realizaciones surgidas de la insatisfaccin que
pro-duca en los nuevos crculos gobernantes el estado de
cosasexistente a 1920 en la Repblica, estuvo la modernizacin de
laadministracin chilena, importante paso concebido en este pe-rodo
y al cual responde, por ejemplo, la creacin del BancoCentral de
Chile y de la Contralora General de la Repblica,como formas de
cooperacin al gobierno del pas, en el campomonetario en el primer
caso, en el de la contabilidad pblica,las estadsticas
administrativas y el registro de los empleados ybienes del Estado,
en el segundo.
Especial decisin demostr en este campo renovador de
laadministracin chilena la gran obra modernizadora desarrolla-da
por el gobierno de don Carlos Ibez del Campo, entre1927 y 1931, que
remont la estructura y funcionalidad tradi-cionales internalizadas
en la administracin chilena del siglopasado e impuls decididamente
importantes cambios en todoel espectro administrativo del pas.
Se evidencia entre 1925 y 1931, se ha manifestado unnotable
inters por transformar la estructura administrativa delpas. Se
crearon algunos organismos fundamentales que hanllegado hasta el
actual rgimen administrativo, y que en suslneas vertebrales se
mantienen a 1971, pese a las modifica-ciones orgnicas
experimentadas en los siguientes aos. Enefecto, entonces se crean
por lo menos nueve organismos des-centralizados de importancia: 1.
Caja de Seguro Obrero; 2.
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44 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
Caja Nacional de Empleados Pblicos; 3. Caja de
EmpleadosParticulares; 4. Caja de Carabineros; 5. Caja de la
Defensa Na-cional; 6. Banco Central; 7. Caja Reaseguradora de
Chile;8. Lnea Area Nacional; 9. Direccin de Aeronutica,26 a
loscuales han de agregarse otros servicios nacidos de la gran
rees-tructuracin dispuesta entre 1927 y 1931.
Cabe destacar, slo a ttulo ejemplar, que en el ao 1920 secre la
Direccin de Correos y Telgrafos y la Caja de CrditoPopular; en
1921, el Cuerpo de Gendarmera de Prisiones, yque desde 1925 a 1931,
surgieron el Conservador del RegistroElectoral, el Consejo de
Defensa Fiscal, la Direccin Generalde Sanidad, el Instituto Mdico
Legal, la Divisin de HigieneSocial, el Cuerpo de Ingenieros de
Minas, la Inspeccin Supe-rior de Ferrocarriles, el Consejo de Vas
de Comunicacin, laDireccin de Obras Pblicas, la Direccin de
Alcantarillado yPavimentacin de Santiago, la Inspeccin de Bienes
Naciona-les, la Superintendencia de Empresas Bancarias, el
ConsejoSuperior de Asistencia Social, la Direccin General de
Asisten-cia Social, las Juntas de Beneficencia departamentales, la
Cajade Asistencia, Previsin y Bienestar Social de los Policas,
laCaja de Retiro y Previsin Social de los Empleados Municipa-les,
la Caja de Crdito Minero, la Superintendencia del Salitrey Yodo, la
Superintendencia de Compaas de Seguros, la CajaReaseguradora de
Chile, el Instituto de Crdito Industrial, laDireccin General de
Menores, la Inspeccin General de So-ciedades Annimas, la Caja de
Colonizacin Agrcola, el JardnZoolgico, el Departamento de Minas y
Petrleo, el Ministeriode Agricultura y el Consejo de Control de
Operaciones deCambio.
La aparicin de este nmero desusado de organismos
ad-ministrativos, muchos con caractersticas propias y novedosospara
su tiempo, present problemas de funcionamiento y exi-gi
definiciones. As ocurri, por ejemplo, con los serviciosconceptuados
por la ley como autnomos, cuya relacin con elGobierno no estaba
despejada a nivel de ley y que llev a cues-tionar el rol del
Ministro frente a esta clase especial de servi-cios pblicos. El
diario El Mercurio de Santiago da cuenta, v. gr.,
26 Urza Valenzuela, Germn; Garca Barzelatto, Ana Mara,
Diagnstico de laburocracia chilena (1818-1969), Editorial Jurdica
de Chile, 1971, pgs. 44 y 69.
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45LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
desde su edicin del 4 de octubre de 1936, de la
discrepanciasurgida entre la Junta de Exportacin Agrcola y el
Ministro deAgricultura, a raz de la negativa de dicha Junta a
entendersecon el Ministro, basada en la calidad de oficina
autnomaque le reconoca su ley orgnica, lo que la habilitaba, segn
suparecer, para entenderse directamente con el Presidente de
laRepblica.
All se obtuvo una definicin que la doctrina
sistematizaraposteriormente al sostener que todas las entidades
administra-tivas del Estado se caracterizan por relacionarse con el
Supre-mo Gobierno a travs del Ministro de la Cartera respectiva,
seapor medio del vnculo jerrquico, tratndose de servicios
fisca-les, o central, o del de supervigilancia o tutela, en el caso
de losorganismos personificados.
El factor social de cambio, segn lo manifestado, se
inserta,pues, dentro de un gran proceso histrico de renovacin
esta-tal impulsado por la chilenidad, superando incluso el
textoconstitucional, para avanzar en lo administrativo hacia una
des-centralizacin funcional o por servicios, obra del
legislador,que se materializ en organismos que primero recibieron
elnombre de cajas de seguro o de previsin y luego de institucio-nes
semifiscales.
6. E. LAS INSTITUCIONES SEMIFISCALES. El movimiento social
susten-tador del pensamiento de 1920 impulsara la creacin de
unvasto nmero de organismos administrativos, que asumieronen el
sector pblico administrativo las ideas de
responsabilidadsocial.
Tomaron diversos nombres especficos, pero fueron cono-cidos ms
bien bajo la denominacin genrica de institucionessemifiscales.
En su tiempo, estas entidades fueron percibidas como orga-nismos
independientes del poder Ejecutivo.
Esta independencia sostendra El Diario Ilustrado de 3 deabril de
1933 es reclamada por la naturaleza misma de lasCajas de Previsin y
dems organismos similares. Y es bastanteadecuado el nombre de
instituciones semifiscales, ya que lavida de estos organismos emana
de los fondos que reciben deempleador y empleados y no de la ayuda
fiscal. Es preciso dar alas Cajas su verdadera independencia
semejante a la de losBancos y que cese la dictacin de normas que
invaden las
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46 LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO
atribuciones propias de los Consejos a los cuales est
entregadala direccin y administracin de las Cajas.
La denominacin instituciones semifiscales apareci por pri-mera
vez en la Ley N 5.005, de 1931, que estableci una in-compatibilidad
de remuneraciones entre los empleos fiscalesentre s y, agregaba,
con las de los cargos municipales y semifis-cales.
Estas instituciones, se ha anotado, no existen en el Dere-cho
Administrativo de otros pases. Son peculiares al nuestro.27
Estos organismos de la Administracin Pblica respondie-ron y se
atuvieron, incluso con demasiada rigidez, a su denomi-nacin. Se
caracterizaron, en verdad, y fueron conocidos, porsu forma de
financiamiento: en parte gozaban de recursos fis-cales, como suceda
generalmente con el edificio, las instala-ciones y los aportes
presupuestarios del Estado-fisco para elfuncionamiento de dichas
organizaciones; por la otra, recauda-ban y administraban dinero de
los particulares: las imposicio-nes o cuotas previsionales para el
fondo de prestaciones, uotras entradas propias que reciban y
gestionaban.
Como consign el dictamen N 16.670, de 1933, de la Con-tralora
General de la Repblica, la expresin semifiscal sig-nifica que en
parte afecta o corresponde al Fisco, al erarionacional.
El dictamen N 41.919, de 1959, habra de definirlas si-guiendo el
criterio que haba animado al proyecto de EstatutoAdministrativo de
1944. Son, manifest, aquellos entes quehan sido creados por una
ley, realizan fines de inters pblico,estn regidos por un estatuto
especial, cuentan con un patri-monio propio que les quita el
carcter de servicio fiscal, ytienen personalidad jurdica
independiente que les da auto-noma, pero actan sujetas a la tuicin
y vigilancia de la Admi-nistracin mediante representantes que sta
designa en susconsejos directivos y a la fiscalizacin de la misma
por mediode instituciones propias (Contralora General,
Superintenden-cia de Seguridad Social).
En efecto, el decreto N 2.500, de 24 de junio de 1944,
muyconocido en su tiempo por haber aprobado un texto de Estatu-to
Administrativo, aunque nunca cobr vigencia, previno que
27 Jara Cristi, Manuel, vid. op. cit., pg. 84.
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47LA ADMINISTRACION DEL ESTADO DE CHILE. EVOLUCION,
SISTEMATIZACION
los servicios semifiscales o instituciones semifiscales son
todosaquellos que han sido creados por ley para realizar
determina-dos objetivos de inters general, tienen personalidad
jurdicapropia, disponen de recursos financieros constituidos con
elaporte del Estado en cualquier forma, sea para reunir su capi-tal
o para asegurar su funcionamiento, y con respecto a loscuales el
Presidente de la Repblica tiene la facultad de desig-nar uno o ms
de sus directores, consejeros o funcionarios.
Se exceptan las sociedades annimas en las cuales el Es-tado
tenga participacin financiera en minora.
Con dicha denominacin instituciones semifiscales sequera en un
comienzo explica el profesor Patricio AylwinAzcar designar el
origen mixto de su patrimonio (fisco-parti-cular), carcter que a
veces era el de una asociacin voluntariao a veces participacin
forzosa de aportes en parte fiscales y enparte particulares. Debido
a esa naturaleza mixta del patrimo-nio se crey que deba ser
igualmente mixta la gestin de estosservicios, la que sera necesario
encomendar a organismos co-legiados con representantes del
Presidente de la Repblica yde aquellos particulares que hubieran
hecho aportes. Patrimo-nio y direccin mixta fue lo caracterstico en
el origen de lasinstituciones semifiscales.28
Las definiciones de institucin semifiscal demostraron pe-car de
la imprecisin implcita en todo concepto que se limitaa expresar
descripciones. Captaron vivamente un momento dela vida
administrativa y proyectaron esa imagen hacia el pbli-co, pero
luego, frente al anlisis, acusaron una fractura con-ceptual que las
llev a desvanecerse en una generalidad deorganismos de diferente
naturaleza jurdica, slo coincidentesen la concurrencia fiscal y
particular, fuere en su patrimonio oen su financiamiento