La Ley de la Banca: Influencia del sector y los grupos financieros sobre el legislativo nacional entre 2010 y 2015. Cristhian Camilo Narváez Rodríguez Universidad Nacional de Colombia Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI Bogotá, Colombia 2017
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La Ley de la Banca:
Influencia del sector y los grupos financieros sobre ellegislativo nacional entre 2010 y 2015.
Cristhian Camilo Narváez Rodríguez
Universidad Nacional de Colombia
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI
Bogotá, Colombia
2017
II
La Ley de la Banca: Influencia del sector y los grupos financieros sobre
el legislativo nacional entre 2010 y 2015.
Cristhian Camilo Narváez Rodríguez
Trabajo de investigación presentado como requisito parcial para optar al título de:
Magíster en Estudios Políticos
Director:
Doctor en Ciencia Política, Juan Gabriel Gómez
Línea de Investigación:
Teoría Política y Análisis Político
Universidad Nacional de Colombia
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, IEPRI
Bogotá, Colombia
2017
III
Hoja de Calificaciones
IV
A Rosa: su constancia, espontaneidad y entrega,
junto con su infinita fortaleza y brío nos han inspirado a
Capítulo III. La Ley de La Banca: Describiendo la relación entre el legislativo y el sector financiero
entre 2010-2015 ....................................................................................................................................... 70
2010 - 2011: Los Grupos Financieros nacionales se hacen regionales. ............................................... 72
El sector financiero sobre los procesos del legislativo: una presencia constante .............................. 123
Principales intervinientes en la Ley de la Banca ............................................................................... 139
Los ministerios de Hacienda y del Interior. ................................................................................... 140
La pesadilla de los bancos y el reformismo conservador. .............................................................. 142
La Corte Constitucional. ................................................................................................................ 145
El Ejecutivo, la clase política y el sector financiero: los tres jugadores en la elaboración de la ley de
la banca. ............................................................................................................................................. 146
Dimensiones del poder entre el legislativo y el sector financiero. .................................................... 152
El balance final: ¿Qué es la Ley de la Banca? ................................................................................... 157
Capítulo V. Conclusiones ....................................................................................................................... 165
VIII
Índice de Tablas
Tabla 1. Conformación y variación de partidos políticos en el Senado de la República
(legislaturas 2010-2014 y 2014-2018)
Tabla 2. Conformación y variación de partidos políticos en la Cámara de Representantes
(legislaturas 2010-2014 y 2014-2018)
Tabla 3. Principales Grupos Económicos financieros y sus empresas en las ramas del sector
Tabla 4. Matriz de pruebas de necesidad y suficiencia de Collier (2011)
Tabla 5. Listado de leyes que modificaron la reglamentación financiera y promulgadas entre
2010 y 2015
Tabla 6. Aportes realizados por los Grupos Financieros a los Partidos Políticos en las
campañas al Congreso en el año 2010
Tabla 7. Aportes realizados por los Grupos Financieros a los Partidos Políticos a las
campañas al Congreso en el año 2014
Tabla 8. Recursos aportados por las Fundaciones del Grupo Suramericana a las campañas
para el Congreso 2014-2018
Tabla 9. Créditos otorgados por el sector financiero a los partidos y candidatos para el
periodo 2014-2018
Tabla 10. Total aportado por los grupos financieros a las campañas al Congreso de 2010 y
2014.
Tabla 11. Créditos recibidos por los partidos políticos en las campañas al Congreso de la
República 2014 – 2018
Tabla 12. Leyes de la República que modificaron al sistema financiero, origen de las
iniciativas y consecuencias e impactos sobre el sector financiero.
Tabla 13. Origen de las iniciativas legislativas y su impacto en el sector financiero.
Tabla 14. Recursos recibidos como donación por el senador Antonio Guerra en 2010
IX
Tabla 15. Taxonomía del Poder de Barnett y Duvall (2005)
X
Abreviaturas.
ACJ Academia Colombiana de JuristasAFP Administradoras de Fondos de PensionesANI Agencia Nacional de InfraestructuraAnif Asociación Nacional de Instituciones FinancierasANLA Autoridad Nacional de Licencias AmbientalesARL Administradoras de Riesgos LaboralesASI Alianza Social IndígenaAsobancaria Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de ColombiaAsofiduciarias Asociación de Fiduciarias de ColombiaAsofondos Asociación Colombiana de Administradoras Fondos de Pensiones y
Cesantías BM Banco MundialBPI Banco de Pagos Internacionales (en inglés Bank of International
Settlements)BRC Banco de la República de ColombiaCDT Certificado de Depósito a TérminoCREE Contribución Empresarial para la EquidadColpensiones Administradora Colombiana de PensionesDEG Derechos Especiales de GiroDGPQ Entidades Financieras Demasiado Grandes Para QuebrarDNP Departamento Nacional de PlaneaciónDPS Departamento para la Prosperidad SocialECAT Eventos catastróficos y accidentes de tránsitoEOSF Estatuto Orgánico del Sistema FinancieroFasecolda Federación de Aseguradores ColombianosFED Reserva FederalFEM Foro Económico MundialFINAGRO Fondo para el financiamiento del sector agropecuarioFINDETER Financiera de Desarrollo Territorial S.AFMI Fondo Monetario InternacionalFDN Financiera de Desarrollo Nacional FOGAFIN Fondo de Garantías de Instituciones FinancierasFONDETEC Fondo de Defensa Técnica y Especializada de las Fuerzas ArmadasFONPET Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades TerritorialesFONVIVIENDA Fondo Nacional de ViviendaFOSYGA Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad en
SaludGE General ElectricGMF Gravamen a los Movimientos Financieros
XI
ICAV Instituto Colombiano de Ahorro y ViviendaICDT Instituto Colombiano de Derecho TributarioIFSI Instituciones Financieras Sistemáticamente ImportantesISS Instituto de Seguros SocialesICA Impuesto de industria y comercio, avisos y tablerosICBF Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarIVA Impuesto al Valor AgregadoMADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo RuralMCIT Ministerio de Comercio, Industria y TurismoMHCP Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoMSI Modelo de Sustitución de ImportacionesNIT Número de Identificación TributariaOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico PGN Procuraduría General de la NaciónRAIS Régimen de Ahorro Individual con SolidaridadRPM Régimen de Prima MediaSEDPE Sociedades Especializadas en Depósitos y Pagos ElectrónicosSENA Servicio Nacional de AprendizajeSIC Superintendencia de Industria y ComercioSisben Sistema de Selección de Beneficiarios Para Programas SocialesSOAT Seguro Obligatorio de Accidentes de TránsitoSuperfinanciera Superintendencia Financiera de ColombiaTDA Títulos de Desarrollo AgropecuarioTES Títulos de Deuda PúblicaUIAF Unidad de Información y Análisis FinancieroUPAC Unidad de Poder Adquisitivo ConstanteURF Unidad de Regulación FinancieraVoC Variedades de Capitalismo (del inglés Varieties of Capitalism)ZIDRES Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social
XII
Resumen
El sector financiero nacional, durante los últimos cinco años, alcanzó cifras de crecimiento y
concentración sin precedentes en la historia reciente del país. Este crecimiento ha sido consecuencia del
marco estructural proveído por el modelo aperturista vigente, el cual ha sido institucionalizado y
legitimado por la reglamentación actual. Esta investigación establece si el sector financiero influyó
―por medio de la financiación política y el cabildeo― sobre el Congreso de la República en el periodo
reciente, específicamente su conformación, la legislación promulgada y las actividades de control
político realizadas. Para lograr este objetivo, la investigación desarrolla el seguimiento de los procesos
del legislativo junto con su descripción y análisis.
Palabras Clave: Sector Financiero, Congreso de la República, legislación, control político,
representación.
“No nos equivocamos mucho si pensamos que el problema
estratégico de los “fundadores”, más o menos en todas partes, era cómo
construir un gobierno representativo para los ricos y a la vez protegerlo de
los pobres”
“A los pobres se les enseñó que sus intereses eran representados
por los ricos, a las mujeres, que eran protegidas por los hombres, a los
“incivilizados” que necesitaban ser guiados por sus colonizadores”
-Adam Przeworski.
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Introducción
El sector financiero ha sido uno de los ganadores del proceso de apertura emprendido por el país
los últimos 30 años, y ha alcanzado niveles de concentración y crecimiento sin precedentes. Este se
conforma por: las entidades de crédito, las AFP, los negocios fiduciarios, la bolsa y las aseguradoras. El
sector se ha organizado, progresivamente, en contados conglomerados y grupos económicos, y ha
conseguido así elevados niveles de integración vertical y horizontal. La apertura, como proceso
político, se ha estructurado y legitimado por medio de las instituciones representativas del Estado. Para
el caso del poderoso sector financiero, su estructuración, reglamentación, control y supervisión han
recaído en el ejecutivo y el legislativo, específicamente el MHCP, la Superfinanciera y el Congreso de
la República. El presente documento describe y explica la relación que se dio entre el sector financiero
y nuestro legislativo entre 2010 y 2015, tomando como premisa de partida que los deberes de este
último son representar al pueblo, establecer un marco normativo para la nación y fiscalizar al ejecutivo.
El conjunto de preguntas, a través de las cuales dichos acontecimientos se pueden observar e
interpretar, es amplio. Para el objetivo del presente documento, las siguientes preguntas son
fundamentales: ¿qué variables políticas, entre estas la reglamentación, han influido en el desarrollo y
consolidación del sector y los grupos financieros en los últimos años?, ¿qué papel han tenido las
instituciones democráticas, específicamente el legislativo, en la profundización del conjunto de
relaciones económicas vigentes? y ¿cómo operan las redes de influencia entre el Estado y los Grupos
Económicos? Y, de manera específica, ¿ha influido el sector financiero sobre los procesos y resultados
del legislativo entre 2010 y 2015?
Para responder esta pregunta se estableció un diseño de investigación basado en la metodología
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cualitativa de seguimiento o rastreo de procesos (en inglés process tracing). Esta metodología tiene
como propósito describir y explicar la relación entre dos factores, específicamente, cómo dicha relación
se transforma en el tiempo como consecuencia de la influencia que uno de los factores ejerce sobre el
otro. La metodología ha sido utilizada para construir y evaluar teorías y para explicar resultados
sociales particulares (Beach y Pedersen, 2012). En el presente trabajo, el rastreo de procesos fue
aplicado para describir y explicar la relación e influencia del sector financiero ―sus grupos y
gremios― sobre la actividad del legislativo nacional; específicamente, si las actividades de
financiación política y cabildeo desarrolladas por el sector influyeron o no en los resultados de la
corporación: su conformación, la reglamentación producida y las actividades de control político
realizadas.
La evidencia con la cual se da cuenta de estos procesos reside, en su totalidad, en actas y
documentos elevados a escritura pública. Estos fueron obtenidos de los archivos del Consejo Nacional
Electoral, del Congreso de la República y de la Cámara de Comercio de Bogotá en formato físico y
digital―. Al respecto, y como autor, reconozco los límites que las fuentes de archivo tienen para dar
cuenta, con nitidez, de los procesos sociales sucedidos que aquí analizo. Sin embargo, acredito que, aun
con el leve rastro de poder que puedan ofrecer y conservar los documentos públicos, estos, analizados
en conjunto, ofrecen información clara respecto de las actividades sistemáticas, conscientes y eficaces,
realizadas por el sector para ejercer influencia en los procesos del legislativo; así mismo, con respecto a
los balances de poder que se dieron dentro de la corporación. Si esta indagación, realizada con las
sombras de los hechos observables y comparables, explica tal grado de influencia, ¿cómo serán
entonces las prácticas de poder que no son observables ni comparables, aquellas que se dan donde no
queda rastro para el investigador y que modelan el conjunto de relaciones sociales y económicas
vigentes?
Respecto de las actividades de la bolsa y su influencia en el legislativo, estas no fueron incluidas en
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el análisis del presente trabajo. Su tamaño relativo e influencia nacional en relación con las actividades
bancarias, pensionales, aseguradoras y fiduciaria son las razones principales para esta omisión. Lo
anterior es consecuente con el diseño político e institucional del sistema financiero, donde los
gobernantes han dado preeminencia a la banca y a las pensiones, junto con sus propietarios, sobre los
mercados de valores.
Finalmente, el documento se divide en cinco unidades: la primera presenta la pregunta problema,
los actores involucrados en el relato y sus intereses; la segunda describe el conjunto de teorías de
economía política y calidad de la democracia que sirvieron de insumo para la comprensión del
problema y la elaboración de hipótesis, junto con la propuesta metodológica para darles respuesta; el
tercero y cuarto narran los hechos encontrados en el contexto nacional, junto con su análisis, es decir,
ofrecen el relato histórico que da cuenta de la relación entre el sector financiero y el legislativo, junto
con su interpretación; la última unidad concluye el manuscrito, presenta los principales aportes de este
y las agendas de trabajo pendientes.
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Capítulo I. Pregunta problema: ¿quién redacta la Ley de la Banca? ¿quiénes son los involucradosen este proceso, y cuáles son sus respectivos intereses?
¿Influyó el sector financiero sobre los procesos y resultados del Congreso de la República en los
últimos años? La respuesta a esta pregunta es dicotómica: puede o que el sector financiero “sí” haya
influido sobre los procesos y resultados del Congreso, o que “no” lo haya hecho. Dado el caso de
afirmar la influencia, se puede complementar la pregunta, incluyendo en el análisis, primero, el grado
de influencia sobre el legislativo ―que puede ser alto o bajo, estar focalizado o disperso dentro de los
partidos o procesos de la corporación― y, segundo, un criterio de nivel de eficacia, es decir, ¿siempre
que el grupo de interés ejerció influencia sobre el proceso legislativo, el resultado le fue favorable a
este o, por el contrario, hubo alguna ocasión en la cual, posterior a la influencia sobre el proceso
legislativo, el grupo de interés no hubiese obtenido un resultado favorable?.
La pregunta indaga sobre la influencia que tiene uno de nuestros grandes grupos económicos sobre
una de las instituciones representativas de nuestro Estado, lo cual permitirá ofrecer un insumo para el
debate sobre la calidad de nuestra democracia, específicamente su capacidad de establecer un orden
social favorable a todos los ciudadanos o, principalmente, a algunas facciones, clases o grupos
particulares. El objetivo de esta unidad es desglosar la pregunta de apertura, esto es presentar un perfil
de nuestra conformación de Estado e instituciones representativas, presentar quién es el “sector
financiero”, cuáles son los “procesos del Congreso” y qué se entenderá por “influencia”.
Presentando a los involucrados: El legislativo.
Los sistemas democráticos, de acuerdo con Przeworski (2010), son aquellos que les proveen a sus
ciudadanos la posibilidad de autogobernarse, esto es vivir en un ordenamiento consecuente con sus
preferencias individuales, en libertad e igualdad. Para que la democracia pueda ofrecer un sistema de
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autogobierno se deben diseñar un conjunto de instituciones representativas que permitan reducir las
desigualdades sociales (educación, sexo, genero, etnia, región) y económicas (clase dentro del sistema
capitalista) preexistentes en la sociedad, hasta el punto que se pueda facultar a todos los ciudadanos
para participar por igual en el diseño de las reglas que establecerán el orden social, indistintamente de
estas diferencias mencionadas: de manera concreta, el sistema democrático debe permitir a los más
pobres, a los menos educados o más distantes geográficamente ―entre muchos otros diferenciales―
participar en igualdad con los más ricos, educados y centrales geográficamente en el (re)diseño de un
orden social y comunitario acorde con sus deseos (Prezowski, 2010).
Dentro de un Estado, esta participación se ejerce gracias a y dentro de un conjunto de instituciones
representativas, las cuales se han establecido, de acuerdo con Przeworski (2010), más por luchas por el
poder en escenarios concretos que por principios morales universales. De acuerdo con Centeno (2014),
para el caso latinoamericano ―Colombia comparte este perfil― los sistemas democráticos regionales
fueron diseñados por las élites criollas con el fin de mantener los privilegios sociales, económicos y
políticos del orden colonial, no para reducir las brechas sociales y económicas en los nacientes estados.
Este autor afirma que, si se ha de comparar nuestros sistemas democráticos con algún modelo de estado
europeo, nuestras unidades políticas se aproximan al “modelo Austro-Húngaro” de estado: esto es una
unidad política frágil, extensa en territorio, dominada por un conjunto de urbes ―en su caso Budapest
y Viena―, cuyas relaciones son complejas, con altos grados de confrontación, cooperación y
competencia. Estos estados sufren una débil integración social, a causa de diferencias de élites,
regiones, religiones y etnias, aumentadas por la débil integración física, lo cual decanta en tensiones
sociales, políticas y económicas internas. Por lo anterior, las élites gobernantes urbanas deben realizar
pactos diferenciados con las facciones dominantes en todos los territorios para mantener la paz y la
unidad. Así mismo, su fuerza pública tiene enraizada la doctrina del “enemigo interno”, originada por
las tensiones culturales y sociales internas. A diferencia del “modelo Austro-Húngaro”, los estados
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latinoamericanos tienen, además, una inserción a la economía mundial basada en los siguientes
aspectos: primero, el extractivismo, ligado a actividades de fuga de capitales, razón por la cual, en
dichos estado sus clases económicas preeminentes suelen estar relacionadas con centros urbanos en el
extranjero y débilmente integradas con sus mercados internos; segundo, la alta dependencia de los
sistemas de crédito internacional, dado el bajo desarrollo de la economía doméstica y el mercado
interno y; tercero, los débiles sistemas de recaudo público, lo cual se explica por el hecho de que las
élites no son aportantes a este, al estar protegidas por las instituciones democráticas. Sobre estos valga
la pena presentar el aporte de Lijphart (1998), el cual establece dos tipos ideales, por lo tanto in
extremis, de instituciones democráticas: el tipo “mayoritario” ―o Westminster― y el “consensualista”.
El modelo de Westminster es más próximo a la comunidad británica y sus colonias, con sistemas
parlamentarios y con primer ministro; los segundos, a los presidencialistas con congresos bicamerales.
Empíricamente, las democracias estudiadas por Lijphart son casos intermedios, tienen atributos de los
dos modelos. Entre los rasgos principales del modelo consensualista ―el cual es más próximo al
diseño doméstico― están los siguientes: (i) existe rigidez constitucional, es decir la Constitución está
fijada y no puede ser cambiada sin mayorías extraordinarias o procesos atípicos, (ii) existe alguna
institución encargada de realizar “análisis de constitucionalidad” de la legislación, (iii) es
multipartidista, por lo anterior el debate político es multidimensional; y su Congreso tiende a ser
bicameral, una cámara responde a la unidad nacional; la otra, a la diversidad territorial (en nuestro
caso, también a la diversidad étnica, por ejemplo en los escaños destinados a minorías étnicas), (iv)
tienden a estar organizados de manera descentralizada o federal, en cualquier caso, la unidad nacional
se da entre fuertes tensiones regionales y autonomistas, (v) el ejecutivo gobierna, por eficiencia y
eficacia, con gabinetes de coalición multipartidistas, (vi) el legislativo y el ejecutivo son poderes que se
equilibran, sin embargo el legislativo tiene mayores restricciones para remover al ejecutivo respecto a
los regímenes parlamentarios, (vii) la elección de los representantes se suele hacer proporcional al
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censo, a diferencia de los modelos por distritos electorales u otras fórmulas, (viii) suelen tener bancos
centrales independientes y (ix) la participación de los intereses económicos sobre el gobierno se hace
focalizada en pocos grupos con alto poder, dada la baja diferenciación de clases agrícolas, sindicales y
patronales. El modelo consensualista, comparado con el Westminster, es visto por Lijphart (1998) como
más lento y menos eficaz para tomar decisiones políticas, con resultados políticos menos estables en el
largo plazo, dados los equilibrios y coaliciones cambiantes de poder que se deben establecer entre el
legislativo y el ejecutivo: equilibrios y coaliciones de poder con las cuales se da una frágil unidad.
Como aspectos positivos del modelo consensualista, Lijphart (1998) sostiene que este ofrece mejores
resultados sociales en términos de paz y diálogo social, pues permite una mejor representación de
intereses de grupos, etnias, clases y regiones diversas ―esto siempre que la votación sea
mayoritaria―. Como debilidades de este diseño institucional están la propensión a la corrupción y la
poca individualización de responsabilidades, dado el juego de coaliciones y alianzas que este
promueve.
De manera más concreta, la configuración de los integrantes del Congreso Nacional depende de
varios elementos, entre estos, (i) la dinámica de los partidos en el establecimiento de sus plataformas
políticas, las cuales deben ser atractivas a la ciudadanía, para poder superar los umbrales mínimos que
garanticen su existencia política, (ii) los procesos de selección de sus representantes nacionales y
regionales, los cuales deben contar con liderazgo y poder regional, y (iii) la capacidad de obtener
recursos públicos y privados para la realización de sus campañas. De acuerdo con Przeworski (2010),
los resultados de la organización de los partidos políticos tienden a estándares de conformidad social y
conservación del status quo: las plataformas pueden ser ideológicamente muy similares, tendiendo a las
preferencias del votante mediano; los perfiles de los representantes suelen depender del poder que estos
tengan y, dadas sus características socioeconómicas, estos tienden a limitar sus preferencias de política
redistributiva, y, por último, dada la necesidad que tienen los partidos y los candidatos de obtener
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recursos económicos del sector privado y de las clases ricas, se tenderán a limitar los alcances de sus
plataformas en aras de proteger la propiedad privada y bloquear las propuestas a favor de la
redistribución.
Sobre las actividades de influencia indebida dentro de nuestro legislativo, Transparencia por
Colombia (2005), estableció un conjunto de riesgos a los que está expuesto nuestro Congreso en el
desarrollo de la legislación. Estos van desde el proceso de postulación y elección de los senadores y
congresistas, hasta las actividades de diseño de la ley dentro de las comisiones. En detalle los
principales riesgos son: (i) falta de transparencia sobre quiénes financiaron a qué candidatos -muchas
veces pueden ser sectores económicos al margen de la ley-, (ii) existe alta discrecionalidad de los
presidentes de las comisiones en la selección de los proyectos de ley a debatir, es decir ausencia de
mecanismos técnicos e imparciales de selección de los proyectos a trabajar; y, en el caso de ser
iniciativa ejecutiva con mensaje de urgencia, el margen de tiempo de análisis se reduce, (iii) existen
vacíos de ley sobre el concepto de “inhabilidad” y definición de conflictos de interés, (iv) las de trabajo
legislativo pueden tener capacidades de análisis limitadas en temas de alta especificidad como los
asuntos económicos, tributarios y presupuestales, en los cuales los informes del ejecutivo pueden ser
los únicos insumos disponibles en el corto plazo y (v) la existencia de desorden en las actividades de
cabildeo, lo cual genera finalmente subrepresentación de algunas facciones y partes de interés y
aumenta la participación y representación de otros. Sobre el particular para Roll y Cruz, (2010), el sistema
mixto de financiación ―vigente para la realización de las campañas (los aportes a estas son públicos y privados)
― acentúa la vulnerabilidad a la que se enfrenta el legislativo nacional de ser capturado por grupos de interés
particulares, incluso grupos al margen de la ley, como ya ha ocurrido en el pasado reciente del país (por ejemplo,
en el llamado Pacto de Ralito o con la narcofinanciación).
El Congreso de la República, en el periodo estudiado en este trabajo (2010 – 2015), ha sido conformado por
dos colegiaturas diferentes, correspondientes con los periodos constitucionales 2010 – 2014 y la legislatura
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vigente, 2014 – 2018. En los dos periodos la conformación del Congreso ha sido multipartidista, con
preeminencia y equilibrio entre los partidos Social de Unidad Nacional (de la U), Liberal, Conservador, Cambio
Radical y, para el periodo legislativo actual, el Centro Democrático (ver tablas 1 y 2). El gobierno solo ha
contado con mayorías decisorias en las dos cámaras por medio de alianzas y coaliciones entre su partido -el de la
U- y otros partidos, esto, en el marco de la llamada “Unidad Nacional”, liderada por el presidente y coordinada
por su ministro del interior. Si bien el sistema multipartidista, de frágiles coaliciones, se mantiene en los dos
periodos (tanto en Cámara como en Senado), en el actual periodo legislativo es preeminente la aparición del
partido opositor de derecha, Centro Democrático. Este, en cabeza de Álvaro Uribe Vélez, utilizó como base de
su plataforma el discurso de la seguridad interna y la “lucha contra el terrorismo”, quizás con la intención de
dirigir el debate electoral a un plano unidimensional, es decir, a un debate electoral que se da alrededor de un
tema, subordinando a este los demás (entre estos la política económica). Los resultados del Centro Democrático
son importantes, pues ha llegado a ser la segunda fuerza política en el Senado y cuarta en la Cámara. Estos
resultados establecen un nuevo equilibrio en las actividades de rendición de cuentas, fiscalización y estudio y
análisis de los proyectos de ley. Valga decir que, si bien este partido es una fuerza política importante, en caso de
requerir mayorías para promover sus intereses, deberá también diseñar sistemas de coalición diferenciados con
las demás fuerzas.
Es dentro de este complejo sistema social, y delicado equilibrio de poderes, que el Congreso debe cumplir
con sus funciones de establecer un marco normativo para la nación, fiscalizar y hacer veeduría al ejecutivo y
representar a la ciudadanía. Las teorías y estudios mencionados han aportado importantes rasgos para la
comprensión de la configuración de nuestro Congreso, el cual funciona de cara a una ciudadanía descreída de su
legitimidad ― valga recordar que en Colombia, según Latinbarómetro (2015), solo el 22% de la población se
siente representado por el Congreso―. El Congreso, en gran medida, está conformado por grupos llamados a
mantener el status quo y, sin embargo, debe mediar grandes tensiones regionales, económicas, étnicas y
económicas. Así mismo, la corporación funciona como canal de comunicación entre el gobierno y las élites
regionales, sus “caciques”, para pactar con estos las condiciones de adhesión a las coaliciones gobiernistas.
Adicional a estos conflictos, se encuentran las diversas élites económicas del país pugnando por influir en estos
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escenarios de poder. Algunas de estas élites económicas están ligadas a actividades transnacionales, que van
desde la extracción de hidrocarburos hasta el narcotráfico; otras están ligadas a actividades locales y regionales
en agricultura y ganadería y otras, sobre las cuales versa el presente trabajo, los grandes grupos económicos del
país, dedicados a un amplio grupo de actividades en los servicios y la industria, y con intereses en todo el
territorio, e incluso la región latinoamericana. Se hará una descripción de la élite económica sobre la cual versa
el presente trabajo: el sector y los grupos financieros.
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Presentando a los involucrados: El Sector Financiero
El sector financiero es, de acuerdo con la definición elemental de Schiller (2003), el conjunto de
actividades, instituciones y activos que se encargan de centralizar, movilizar y asignar el dinero en la
sociedad. Está organizado en ramas, principalmente establecimientos de crédito, aseguradoras,
fiduciarias, casas de bolsa y, desde las reformas de los noventa, fondos de pensión. Estos conjuntos de
empresas canalizan, centralizan e invierten el ahorro público. Se han aglutinado en nuestro país al
rededor de grupos económicos, es decir unidades empresariales donde un conjunto de propietarios tiene
un grupo de empresas las cuales son dirigidas por una estructura de controlantes y subordinadas,
reguladas en Colombia por la Ley 222 de 1995. El portafolio de empresas que poseen los grupos está
ubicado en diferentes ramas de la economía, razón por la cual existen grupos económicos que no están
ligados a actividades financieras ―el Grupo Orbis, por ejemplo, es dueño de Pintuko y Andercol,
entidades dedicadas a actividades industriales―. El presente trabajo abordará, principalmente, a los
grupos económicos dedicados a actividades financieras.
Los principales grupos financieros del país, presentados en la Tabla 3, son: el Grupo Aval, cuyo
propietario es Luis Carlos Sarmiento Angulo, y que está conformado por un amplio conjunto de
empresas en los sectores financiero y de la construcción; sobre las empresas financieras, estas son los
bancos De Occidente, Las Villas, Bogotá y Popular (con sus respectivas fiduciarias); también por la
AFP Porvenir, en seguros Seguros ALFA S.A. y Seguros de Vida Alfa S.A. El Grupo Suramericana
(llamado coloquialmente el Sindicato Antioqueño), dueño de Bancolombia (el banco más grande del
país, con su respectiva fiduciaria), Seguros Suramericana y la AFP Protección. El grupo Colpatria
(perteneciente a la familia Pacheco, de Bogotá, con capital compartido del Scotiabank) es dueño de
Multibanca Colpatria y fiduciaria, AFP Colfondos y Axa Colpatria Seguros; el Grupo Bolívar es dueño
de Davivienda y Seguros Bolívar. Estos cuatro grupos financieros son los principales del país por
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activos administrados, conformando el grupo de lo que Goodhart (2010) denominaría las IFSI
domésticas. Importante mencionar al Grupo Social, dueño del banco Caja Social, y el Grupo Gilinski
dueño del GNB Sudameris. Uribe Escobar (2013) resalta que los conglomerados financieros
colombianos administran cerca del 78% de las instituciones financieras del país.
Los sectores están, así mismo, organizados en asociaciones encargadas de defender y promover los
intereses de sus empresas asociadas (y por tanto a los capitalistas detrás de estas). Estas son
Asobancaria, Asofondos, Asofiduciarias y Fasecolda, las cuales agremian a las principales
empresas de cada sector. En el periodo estudiado, han sido presididas por importantes líderes
gremiales, ligados a altos círculos en el sector público y privado:
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Asobancaria: entre el 2006 y el 2014 esta organización fue presidida por María Mercedes
Cuéllar, economista de la Universidad de los Andes. Mercedes Cuéllar ocupó los cargos de
Viceministra de Hacienda de Belisario Betancur y el de Directora de Planeación Nacional de
Virgilio Barco; así mismo, fue integrante de la Junta Directiva del BRC y precandidata, por el
partido liberal, a la Presidencia de la República en 1998. Actualmente la asociación la preside
Santiago Castro Gómez. Sobre su trayectoria laboral, Castro Gómez fue electo entre 1996 y
2010, por el partido conservador, como representante a la cámara del el Valle del Cauca. Dentro
de esta corporación trabajó en la Comisión Tercera, de asuntos económicos. Posteriormente fue
delegado como director de la Aerocivil.
Asofondos: ha sido presidida los últimos diez años por el economista de la Universidad de los
Andes, Santiago Montenegro Trujillo, quién fue decano de la facultad de economía de esta
misma universidad; así mismo dirigió el DPN entre 2002 y 2006, en el gobierno de Uribe
Vélez.
Asofiduciarias: entre el año 2002 y 2011 la organización fue presidida por el abogado javeriano
Federico Rengifo, quien igual que Castro Gómez pertenece a la dirigencia valluna. Fue, entre
los años 2000 y 2002, Viceministro de Hacienda de Andrés Pastrana, cartera dirigida entonces
por Santos Calderón, con quien regresaría a trabajar como Ministro del Interior y de Minas
entre los años 2012 y 2013. Actualmente la asociación es presidida por la también abogada
javeriana, Stella Villegas de Osorio, quién trabajó en la Dirección Jurídica de la Superfinanciera
en los tiempos de la crisis de fin de siglo.
Fasecolda: fue presidida entre el 2005 y el 2013 por el economista de la Universidad de los
Andes, Roberto Junguito Bonnet, quién fue Ministro de Hacienda del presidente Uribe Vélez y
miembro de la Junta del BRC. Actualmente está presidida por el abogado de la Universidad de
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Antioquia, Jorge Humberto Botero Angulo, quién fue Ministro de Comercio, Industria y
Turismo entre 2003 y 2007, así mismo presidió Asobancaria y Asofondos.
Las asociaciones y sus presidentes no solo tienen cercanía con el gobierno nacional a causa de sus
pasadas experiencias laborales, de hecho, las cuatro asociaciones tienen asiento en el Consejo Gremial
Nacional, foro que reúne a los principales representantes de los sectores productivos del país y ofrece
acceso directo al Presidente de la República y a los ministros. Sobre el quehacer de estas
organizaciones, estas han establecido claramente sus prioridades e intereses respecto a la política
pública. Estos intereses y objetivos serán expuestos de manera continuada, junto con una descripción
de cada rama del sector financiero.
Por su parte, la banca ha sido un sector tradicionalmente ha estado inserto en los sistemas de
acumulación de nuestro país. En el MSI existieron bancos privados y públicos, con portafolios de
servicio especializados de acuerdo a las características de sus clientes. El Estado asumía la dirección
del modelo de desarrollo económico por medio de (i) la política arancelaria como elemento externo, y
por (ii) el direccionamiento de recursos de inversión para los sectores productivos prioritarios, como
elemento interno. Este direccionamiento se realizaba por medio de los fondos de destinación específica
(de los cuales actualmente solo permanece Fontagro), los cuales se conformaban obligando a la banca a
invertir una parte de sus activos en sectores específicos, a unas tasas determinadas por el Estado ―de
redescuento― Ocampo (2015). Estas tasas eran solventadas por los sectores beneficiados y por el
mismo gobierno. De acuerdo con Misas (2002) y Ocampo (2015), si bien este modelo era restrictivo
para la banca, en la medida que impedía elegir libremente los destinatarios y las tasas de interés de sus
fondos prestables, les permitía también, en una economía cerrada y con bajos flujos de capital, invertir
sus recursos con bajos niveles de riesgo, transfiriendo este al Estado. Paralelo a este sistema de
asignación, el modelo de desarrollo basado en la construcción de viviendas favoreció también al sector
(Mora Cuartas, A. M et al, 2011).
18
La institucionalidad desarrollada en el Frente Nacional, específicamente el ICAV y su herramienta
financiera, el UPAC (Ocampo, 2015) les permitió a los bancos especializados en cartera hipotecaria
acceder a recursos públicos para inversión en infraestructura e inmobiliarios soportados por el Estado.
Esto explica la supervivencia y consolidación de varios bancos del modelo de sustitución de
importaciones a la apertura, como el caso de Las Villas, Davivienda y Colpatria, que hoy en día operan
bajo la figura de Multibanca, y en sus orígenes fueron Corporaciones de Ahorro y Vivienda.
En los años noventa, la implementación del modelo aperturista promovió la liberación de flujos de
capital externo, así mismo la privatización. El Estado vendió sus principales activos en el sector (tanto
los bancos estatales, como los privados, que fueron estatizados en las crisis de los ochenta y noventa,
como el Banco Grancolombiano o el de Bogotá). Estas ventas se realizaron, mayoritariamente, a
grupos nacionales, evitando la transnacionalización de la propiedad y consolidando los grupos
financieros estudiados (Ocampo, 2015). Se promovió también el llamado sistema multibanca, es decir
una sola banca que ofrece portafolios de servicio en diferentes ramas de la actividad (vivienda,
industria, agrícola, capital de riesgo, etc.). Gran parte del debate actual en el sector se da para establecer
si el nivel de concentración hace tender el mercado al monopolio, y si el sistema multibanca ha sido
más eficiente y competitivo que el de banca especializada, esto con respecto al acceso y costos de los
servicios para los usuarios finales.
Estos debates no son dominados por las perspectivas críticas. Sin embargo, entre estas sobresale la
de Villabona (2015), quién comparó los estados financieros de los principales bancos del país durante
su década de consolidación (2000 a 2009), demostrando que estas entidades han acumulado grandes
utilidades a causa de, primero, importantes ingresos por servicios diferentes a intermediación bancaria;
segundo, altos costos relativos de los servicios financieros (comparado con Argentina, Brasil, México,
Chile y España); tercero, alta recuperación de cartera (interpretada como asignación de crédito a
usuarios de muy bajo riesgo) y poco interés en democratización del crédito. Estas grandes utilidades, de
19
acuerdo con el autor, no se han transformado en bienestar social, ni por la vía de un sector bancario
eficiente ni por la vía del recaudo público, a causa de las exenciones de impuestos de las que goza el
sector, argumento soportado por los informes de la Dian (2010). De la misma manera pone de presente
las grandes asimetrías de información y la rigidez del mercado, punto compartido por Martínez y
Murcia (2007).
En la generalidad del debate, especialmente en las publicaciones del BRC y algunos centros de
pensamiento ―como la Anif y Fedesarrollo―, se asume que los niveles de concentración no implican
pérdida de niveles de competencia en el mercado, tampoco menos bienestar para los usuarios; de forma
similar que los altos precios de los servicios financieros responden principalmente a “asimetrías del
mercado”, causadas por la regulación “obsoleta” vigente, que impide la implementación completa de la
multibanca (Clavijo, 2000). Por su parte, García S. y Gómez G. (2009) y Morales Mosquera, M. A.
(2011) afirman que el EOSF ―inspirado en el primer acuerdo de Basilea― permitió crear economías
de escala y alcance, que tienen como consecuencia directa una mayor concentración del poder de
mercado y sectores menos vulnerables y con mayor capacidad productiva; sin embargo, esta
concentración no llega a niveles de monopolio, pero sí de “competencia monopolística” (Garcia Suaza
y Gómez González, 2009. p. 46).
Gran parte de la apuesta política del sector bancario sobre el diseño de política pública reside en el
debate entre “liberalización” y “regulación”. Representantes del sector, como Sergio Clavijo
(presidente de la Anif), afirman que las políticas del periodo de la “represión financiera” (categoría para
referirse al periodo del MSI) todavía no han desaparecido del todo, y su existencia limita el desarrollo
de una banca libre, eficiente y competitiva (Clavijo, S. et al. 2015). De manera opuesta, Ocampo (2015)
afirma categóricamente que el MSI no impidió el desarrollo del sector financiero; de hecho, otorgó a
este estabilidad ante choques externos y amplió la base de usuarios de servicios financieros de
complejidad (créditos de inversión, agrícolas, industriales, etc), en una economía poco salarizada.
20
Es sobre este debate entre “liberalización” y “regulación” ―léase para el sector “represión”― que
se da la apuesta política del sector en la búsqueda de:
Eliminar los TDA: son inversiones forzosas que deben realizar los bancos, dirigidas a Fontagro,
para la promoción del sector agropecuario. Esta entidad, junto al Banco Agrario, son las dos
instituciones financieras y estatales de desarrollo que han sobrevivido al marchitamiento del MSI. En
opinión del sector (Clavijo, S. et al. 2015), los TDA limitan el desarrollo de este y llevan al mercado a
asignaciones ineficientes de recursos. Por el contrario, si se liberalizara el crédito agropecuario y se
eliminara la intervención estatal, el sector financiero haría asignaciones más eficientes de recursos.
Eliminar el GMF: para el sector, este impuesto limita su capacidad de aumentar sus recursos.
También afecta a la sociedad, en general, al reducir los niveles de inclusión financiera de la sociedad,
pues al gravarse los movimientos en cuentas financieras, se estimula a los usuarios a preferir el efectivo
sobre el dinero plástico o en cuenta de ahorros. Para el gobierno, este impuesto representa un
importante ingreso fiscal, enfrentando una disyuntiva: el GMF aumenta la capacidad del fisco. No
obstante, el Estado puede estar interesado en altos niveles de inclusión financiera, para gravar así varias
transacciones de manera más eficaz, como por ejemplo el IVA, que actualmente, y dada la baja
bancarización, se realiza en efectivo y sin causar efecto en el fisco. Sobre este gravamen, es necesario
poner de presente que se originó como una caja de destinación específica para mitigar los efectos de la
crisis financiera de 1998 y fue establecido por el entonces presidente Pastrana, junto a su ministro de
hacienda, Juan Camilo Restrepo.
Impedir cualquier intervención en los costos y asignaciones de los activos de la banca por parte
del Estado: esto es tomar exclusivamente como estándar de regulación nacional las recomendaciones
de los diferentes acuerdos de Basilea sobre niveles de reservas monetarias y medición del riesgo. Toda
reglamentación adicional (llamada reglamentación “criolla” de acuerdo al gremio) reduciría sus niveles
21
de competitividad, los cuales se basan en inversiones en cambio tecnológico, realizadas a inicios de la
década del 2000, de franca recuperación del sector bancario (Anif, 2006).
Respecto a la actividad de los seguros, es precio anotar que esta es tradicional como la banca, pero
de menores dimensiones. Entre las ramas de la actividad (seguros personales, patrimoniales o
materiales), la más desarrollada es la de seguros de vida por accidentes de tránsito; esto debido a la
obligatoriedad del SOAT. Respecto a este, existen diferencias entre la Superfinanciera (administradora del
fondo) y las aseguradoras por el manejo de este fondo, los sistemas y parámetros de asignación del riesgo y la
destinación de los recursos excedentes del seguro (Guerra López M. C. 2011), los cuales son administrados por
la Superintendencia en la subcuenta superavitaria ECAT y administrados por el Ministerio de Hacienda y el de
Salud. Así mismo, este sector está vinculado estrechamente al sistema pensional, de posterior mención,
específicamente en la modalidad de pensión vitalicia, en la cual la entidad encargada de aportar la
pensión de por vida al cliente del sistema pensional no es una AFP, sino una aseguradora. Por lo
anterior estas entidades se ven afectadas, al igual que las AFP, por la decisión de la Corte
Constitucional respecto a la reglamentación del valor de la pensión, el cual nunca podrá ser inferior al
salario mínimo y deberá aumentar progresivamente con el IPC o la inflación. (Londoño Agudelo Andrea,
2011; Junguito Bonnet R. y Vargas, M. J. 2011; Mora Aponte, C. 2011A; 2011B). Un tercer sector de interés
estratégico para los aseguradores es la ampliación y profundización del Sistema de Riesgos Profesionales, ya que
las ARP son entidades financieras en este ramo.
El sector, por medio de su asociación, Fasecolda, hace presencia mediante una firma especializada en el
Congreso (Junguito, R. Cuevas, M. C. et al, 2013), y los intereses principales que ha buscado promover
en los años de estudio son, de acuerdo con Junguito, R. ( 2013):
Ampliar en el mercado los seguros para terremotos y de obras civiles, así como los seguros
agrícolas. Lo anterior se lleva a cabo replicando el modelo de cobro del SOAT, es decir, por vía de la
ley, obligando así a diferentes grupos sociales (constructoras, urbanizadoras y agricultores) a adquirir
seguros, de acuerdo a sus actividades. A diferencia del SOAT, estos recursos no son valuados ni
administrados por ninguna entidad el Estado, sino por el sector directamente.
Preparación del sector frente a la liberalización financiera planteada en las negociaciones del
TLC con los Estados Unidos.
Regular el Sistema de Riesgos Profesionales, esto es ampliar su cobertura a diferentes
actividades profesionales y establecer los parámetros de acceso a los recursos del sistema para los
usuarios.
Finalmente, las AFP conforman la rama del sector de más reciente regulación ―se crearon en la
ley 100 de 1993―, así como la de mayor crecimiento y consolidación (Arango, J. P y Muñoz. S. 2003).
La función de estas empresas privadas es ―expresada de forma elemental― ofrecer a un conjunto de
cotizantes la administración de un fondo individual para su jubilación, que este deberá formar con
aportes mensuales durante toda su vida laboral ―por lo anterior se le llama Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad―. Este fondo será administrado e invertido por las AFP, quienes retornarán
el valor aportado más las utilidades generadas al cotizante en el momento de su pensión (Martínez, O y
Murcia, A, 2008). Las AFP operantes en el momento de elaboración de este manuscrito son cuatro para
todo el país: Porvenir, Protección, Colfondos y Old Mutual. Este sistema se creó como oposición y
sustituto progresivo del Régimen de Prima Media (RPM) o régimen de solidaridad, en el cual los
cotizantes (empresa, estado y trabajador) aportan a un fondo que redistribuye sus recursos entre los
pensionados de ese mismo periodo de tiempo. De acuerdo con sus defensores el RAIS ha promovido la
reducción de la carga pensional del sistema público (Arias, M. y Mendoza, J. C. 2009), principal
problema del RPM. Este fondo es administrado por el Estado, actualmente por Colpensiones.
Las ganancias de las AFP se derivan del cobro de comisiones sobre los montos aportados por cada
afiliado (3%). Esta reglamentación, de acuerdo con Betancourt (2008), puede generar en los
23
comisionistas un riesgo moral a holgazanear, pues administren o no los recursos del fondo de manera
óptima, su tasa de ganancia se mantendrá constante. El principal mecanismo para conservar la riqueza
de los usuarios y evitar la malversación se da en caso de que el fondo tenga un desempeño en la gestión
de los portafolios por debajo del promedio de sus competidores (los otros tres), en cuyo caso la AFP
deberá tomar de su patrimonio recursos para restituir el ahorro de los cotizantes (Betancourt, 2008).
Esta reglamentación generó como consecuencia que las AFP manejaran portafolios similares, con
perfiles de riesgo y rentabilidades similares.
Entre los aportes más críticos al debate sobre el desempeño y función social de estas empresas se
encuentran los de la profesora Salazar Guatibonza, quién en sus estudios concluye que el sistema RAIS
ha operado más como un medio para la acumulación de ahorros y el fomento del mercado de capitales
que como institución de previsión social (Salazar, 2010a). Respecto a las actividades de previsión
social, Salazar (2010b) concluye que: “referente al número de pensiones, a diciembre de 2009 el
sistema ha otorgado 36.195 pensiones, de las cuales únicamente 7.314 son de vejez, 8.665 de invalidez
y 20.216 de sobrevivencia”, es decir, la presión sobre los ingresos fiscales no se verá reducida en el
mediano plazo, dado que las pensiones de sobrevivencia tienen un componente de solidaridad, donde el
Estado comparte la responsabilidad. Adicionalmente, se puede concluir que las clases sociales con
mayores ingresos y estabilidad podrán lograr, con el sistema de ahorro individual, pensiones elevadas, a
través del sistema de pensión planificada, no así la generalidad de los trabajadores del país.
Para la profesora, los problemas exógenos del sistema pensional radican en la estructura social y
del mercado laboral: grandes niveles de desigualdad y una gran masa de trabajadores con condiciones
precarias y variables, que se traducen en cotizaciones sobre el salario mínimo en periodos variables e
inestables a lo largo de la vida laboral del cotizante (Salazar, 2010a). Mientras persistan estos
elementos estructurales, el RAIS no podrá ser un vehículo eficaz para garantizar los derechos de
previsión de la población incluida en este (Salazar, 2010b. p. 49). Estos problemas se han tratado de
24
mitigar, por ejemplo, con la promulgación de la ley 797 de 2003, la cual aumentó la base de cotizantes
al sistema obligando a los trabajadores independientes y contratistas a aportar a este (Salazar, 2010b,
Rofman, R. Luchetti, L, 2006). Sobre los niveles de transparencia del sector y la asimetría de
información entre las empresas y los usuarios la profesora establece que “nada se dice sobre la
incapacidad del Régimen de Ahorro Individual para hacer frente al problema previsional, sobre los
costos asociados para los afiliados y, mucho menos, dónde se están quedando las ganancias en
eficiencia del mismo, si efectivamente las ha tenido” (Salazar, 2010b. p. 45)
Finalmente, sobre la estructura de mercado la profesora Salazar (2010b) afirma:
i) la industria es oligopólica y tiene una clientela cautiva cuyas cotizaciones son retenidas hasta
que se retiran los asegurados; ii) hay una alta y creciente concentración que es preocupante y
puede serlo aún más en el futuro; iii) con el fin de reducir los gastos de operación, las
restricciones al número de veces por año que un asegurado puede cambiarse de administradora
han institucionalizado lo que antes era un oligopolio de hecho y hacen evidente la confabulación
y el desarrollo de un cartel poderoso; iv) la evidencia de América Latina claramente demuestra
que la competencia entre las administradoras por parcelas de mercados que son relativamente
pequeños sólo genera comisiones más altas, y v) la industria de fondos de pensiones en la región
es cualquier cosa menos un buen ejemplo de competencia . (p. 64)
El precario sistema laboral, como una de las principales causas del problema pensional, es un punto
en común entre las visiones de diferentes organizaciones multilaterales y el mismo sector (OCDE.
Banco Mundial. BID, 2015; Santamaría, M. Steiner, R. et al, 2010). Por lo anterior, las
recomendaciones de políticas públicas de este están dirigidas, en sus términos, a llevar al mercado
laboral a sus “tasas naturales” de empleo y salario, así como a la eliminación de la legislación que
impide que lo anterior tenga lugar. Para expresar este punto de vista utilizo aquí el estudio dirigido por
el entonces director de Fedesarrollo y exministro de Protección Social, Mauricio Santamaría y Roberto
Steiner (2010) sobre “la cuestión pensional”, para el cual Asofondos y la Anif prestaron sus conceptos.
Las propuestas de ambos autores son, en detalle, las siguientes:
25
“El marchitamiento del Régimen de Prima Media”. Esta expresión “políticamente correcta”
significa la liquidación de Colpensiones, entidad que las AFP consideran una competidora
desleal y un elemento de distorsión del mercado pensional. Los argumentos en los que dicha
apreciación se soporta son: (i) la cobertura del RPM es baja y se enfoca en los grupos más ricos
de la sociedad, (ii) el RPM se sostiene, en gran medida, con recursos públicos, lo cual implica
que todos los ciudadanos mantenemos un sistema de gasto que solo beneficia a una minoría, en
vez de invertir estos recursos en otras actividades más productivas, y (iii) el RPM distorsiona el
mercado privado de pensiones: dado que este tiene como regla de pensión el promedio de los
últimos diez años de salario del cotizante, en contra de la oferta cercana al salario mínimo del
sistema RAIS, los cotizantes se trasladan de régimen en los últimos años de su vida laboral.
(Santamaría, M. Steiner, R. et al, 2010). Así mismo el marchitamiento de los regímenes de
pensión especiales (ejército y presidencia de la República (Arrieta Mendoza, C. I, 2011).
Reformas laborales para la reducción del salario mínimo y la desaparición de, en sus términos,
“los ingresos no salariales” de los trabajadores. De acuerdo con el sector, el alto desempleo es
causado por dos elementos: los altos niveles del salario mínimo y las leyes que aumentan los
“costos no salariales” -costos en la contratación que no se relacionan con la productividad de la
mano de obra, como los desaparecidos parafiscales- (Santamaría, M. Steiner, R. et al, 2010;
Clavijo, S y Cuéllar, E, 2015, 28 de abril). De acuerdo con este argumento se debe eliminar la
reglamentación que impide a la mano de obra llegar a su “precio natural”, el cual es bastante
inferior al vigente: y a la oferta y demanda de trabajo a su “punto de equilibrio”, de acuerdo al
más simplista de los argumentos neoclásicos.
Entre estos dos temas, el de la reducción del salario mínimo fue mediado por la Corte Constitucional:
Pero además de ser alto en términos relativos, el salario mínimo en Colombia es inflexible: a partir
de la Sentencia C-815 de 1999 de la Corte Constitucional, el salario mínimo se debe indexar
26
anualmente de acuerdo con la inflación incurrida el año anterior, aún si no hay avances en términos
de productividad laboral. (Santamaría, M. Steiner, R. et al, 2010 p. 53)
Paralelo a este tema se encuentra el aumento e igualación de las edades de jubilación (Clavijo, S y
Cuéllar, E, 2015, 28 de abril).
Como pongo de manifiesto en este manuscrito, todos los sectores estudiados lograron una mayor
inserción al modelo de desarrollo y cumplieron algunos de sus objetivos estratégicos respecto a
reglamentación; también enfrentaron derrotas en el legislativo que los obligaron, por la fuerza de la ley,
a cumplir obligaciones no esperadas. Por su parte en el siguiente capítulo se presentarán las teorías e
hipótesis que sustentan el presente trabajo, junto con la metodología propuesta.
27
Capítulo II. Hipótesis y metodología: el Rastreo de Procesos, la Retirada del Estado, la Tensiónentre el Orden Democrático y el Influyente Sistema Financiero.
El presente capítulo tiene como objetivo presentar el conjunto de teorías sobre economía política,
las cuales han sustentado las hipótesis que aquí planteo. Por tanto, me parece pertinente presentar
teorías y conceptos de economía política, tanto doméstica como internacional, alrededor de la compleja
relación entre el sistema financiero, la clase política y el orden estatal (interno e interestatal). La
estabilidad, cohesión y orden social que tenga una comunidad específica ―representados en niveles de
equidad, participación, riqueza, cooperación e igualdad, entre muchos otros― dependen de la relación
entre sus estructuras políticas y económicas, y de los sistemas políticos y económicos externos. Estas
relaciones se pueden observar en organizaciones particulares ―como las empresas, los conglomerados
o el Congreso Nacional― que tienen funciones en la producción, el comercio, la legislación o el
gobierno y demás; igualmente, se pueden evidenciar, como estableció Tilly (1992), estudiando la
relación entre los subsistemas de acumulación de capital y el de coerción; o, de acuerdo con la también
estructuralista Strange (2001), las autoridades en constante cooperación y conflicto del mercado y el
Estado.
Para llevar a cabo el objetivo planteado, organizo el capítulo en cinco unidades. En la primera
unidad me interesa presentar las corrientes para el estudio del desarrollo capitalista; en la segunda
unidad considero las teorías alrededor de las finanzas y su estrecha unión con la estabilidad y el orden
social, junto con estudios empíricos sobre “el poder de las finanzas” y de los grupos de interés sobre las
estructuras del Estado; en la tercera unidad problematizo la tensión que representa la desigualdad
económica para el orden democrático; en la cuarta unidad se estudian los debates de economía política
internacional, especialmente los que ubican a las finanzas como el eje del poder global en el periodo
28
actual. El cierre del capítulo corresponde a las conclusiones, junto con la presentación de las hipótesis
generales del trabajo y la metodología que la soporta.
Corrientes para el estudio del desarrollo capitalista: VoC, PostVoC y materialistas críticos
De acuerdo con Strange (1999), el equilibrio entre los mercados y los estados se modificó desde el
último cuarto del siglo XX. Esto a causa de un conjunto de transformaciones técnicas y políticas, las
cuales han modificado, los enfoques académicos de la economía política. Por su parte, las
transformaciones técnicas responden al auge y desarrollo de sistemas de procesamiento,
almacenamiento y comunicación global, los cuales han permitido un aumento de las transacciones
globales sin precedentes, sistemas sofisticados de análisis del riesgo y la creación constante de nuevos
vehículos financieros e instrumentos de inversión, como los mercados de divisas y de derivados. Del
otro lado las transformaciones políticas están encabezadas por la implosión de la URSS, las crisis de
impagos en México y Asia Oriental, el auge de las economías del sudeste asiático y el “resurgimiento”
del BPI. Estas transformaciones políticas han fortalecido, en las principales economías capitalistas, los
discursos que consideran que la economía de libre mercado es un fenómeno connatural al desarrollo
social, el cual puede ser bloqueado, principalmente por el Estado así como “el final aparente de la
oposición intelectual a los dogmas del liberalismo económico” (Strange, 1999. p. 22 y ss.). Así, la
función de la economía política como disciplina es, en este nuevo entorno, describir, interpretar y
explicar los diferentes patrones del desarrollo capitalista y sus variedades. Esta comprensión se da
dentro de los estudios de “capitalismo comparado” (Ebenau, 2015; Coates, 2011).
Estos estudios se clasifican, de acuerdo con Ebenau (2015), en tres corrientes: (i) los primeros
trabajos sobre las “variedades de capitalismo” o VoC (Varieties of Capitalism), (ii) los aportes
subsiguientes, definidos como los estudios PostVoC y (iii) los estudios “materialistas críticos”. La
primera corriente se fundamenta en el trabajo original de Hall y Soskice (2001), en el cual se indagó
29
sobre cuáles son los modelos de desarrollo capitalista y sus estructuras industriales, laborales y legales
subyacentes. Este autor determinó dos modelos de desarrollo capitalista: las Economías de Libre
Mercado y las Economías de Mercado Coordinado. El enfoque, de acuerdo con Pontusson (2005) en
sus versiones posteriores, ha sido ampliado al incluir categorías como Economías de Mercado
Jerárquicas o Economías de Mercado Dependientes, específicamente aplicadas para las economías de
Europa Oriental y de América Latina, donde la coordinación del mercado depende de grupos pequeños
o altamente ligados a actividades extractivas, como las transnacionales o las élites económicas locales
(Schneider y Karcher, 2010; Nölke y Vliegenthart, 2009).
El segundo conjunto de estudios, los PostVoC, también indagan sobre los factores políticos que
influyen en el establecimiento o no de un mercado estable. La diferencia entre los estudios VoC y
PostVoc es el énfasis en la comprensión histórica y sociológica de los segundos, tendientes a dar cuenta
de la evolución institucional de las sociedades estudiadas. Dentro de esta segunda línea se pueden
ubicar los trabajos de economistas institucionales, como los de North (1993), Ostrom (2000) y
Acemoglu y Robinson (2012). La obra de North (1993) establece que la predictibilidad de las reglas,
siempre que estas protejan los derechos a la propiedad, permite el desarrollo económico y la adaptación
de las preferencias en el largo plazo. Ostrom (2000) estudia los sistemas productivos basados en
recursos comunes, presenta cómo algunas comunidades, para evitar el funcionamiento ineficaz del
mercado y el consecuente agotamiento del recurso común, diseñan arreglos políticos ―acuerdos
institucionales de larga duración― entre los actores intervinientes. Por su parte Acemoglu y Robinson
(2012) afirman que los resultados económicos de una sociedad (su grado de riqueza, igualdad
económica y estabilidad) dependen de sus instituciones económicas y políticas, las cuales pueden ser
extractivas o inclusivas, en sus palabras:
[Las Instituciones económicas inclusivas] hacen respetar los derechos de propiedad crean igualdad
de oportunidades y fomentan la inversión en habilidades y nuevas tecnologías. Estas conducen más
30
al crecimiento económico que las instituciones económicas extractivas, estructuradas para extraer
recursos de la mayoría para un grupo reducido y que no protegen los derechos de propiedad, no
proporcionan incentivos para la actividad económica [...]
[Las instituciones políticas inclusivas] reparten poder político ampliamente de manera pluralista y
son capaces de lograr cierto grado de centralización política para establecer la ley y el orden, la
base de unos derechos de propiedad seguros y una economía de mercado inclusiva. (Acemoglu y
Robinson, 2012. p. 501. Énfasis mío)
La presencia de “instituciones políticas extractivas” suele ir acompañada de sus pares económicas,
e interactuar retroalimentándose en un “círculo vicioso”. Este se puede romper o por amplias
coaliciones de grupos emergentes, o por coyunturas críticas. Sin embargo, afirman que “solamente la
naturaleza circunstancial de la historia puede romper los círculos viciosos” (p. 469). De acuerdo con los
autores, las instituciones políticas extractivas, como las que existen en nuestro país, son establecidas y
mantenidas por una élite reducida, la cual ejerce el “monopolio del poder”, captura las rentas de toda la
sociedad y excluye a otros grupos de participar en el gobierno.
Finalmente, la tercera corriente de los estudios de “capitalismo comparado” (Ebenau, 2015) son los
“materialistas críticos”. Estos se esfuerzan en comprender cómo el desarrollo del capitalismo genera
“núcleos de acumulación” y, consecuentemente, determinados sistemas de clases dominantes y
dominadas. Así mismo estudian las relaciones entre las diferentes facciones económicas y las
estructuras políticas, en el desarrollo de reformas específicas para influenciar determinados sistemas de
acumulación. Así mismo, esta corriente tiene un componente internacional en el análisis, enlazando el
desarrollo de clases particulares en comunidades concretas con los sistemas económicos y políticos
globales. Dentro de este grupo de estudios se encuentran las teorías de la Dependencia y de la
Regulación de Aglietta y Boyer (Ebenau, 2015; Boyer, 1989; Aglietta, 1979).
En este punto del debate es necesario resaltar dos de las teorías adicionales de los estudios de
economía política. La primera de ellas, “la teoría del auge y declinación de las naciones”, de Mancur
Olson (1982), la cual plantea que las alianzas entre el gobierno y los grupos de interés, en el largo
31
plazo, deterioran el funcionamiento eficaz, tanto del gobierno, como del grupo económico favorecido
por la alianza. El mecanismo explicativo afirma que la protección de un sector, esto es su aislamiento,
impide la innovación y entorpece las asignaciones de capital dentro de la sociedad, lo cual
consecuentemente impide la capacidad de la sociedad de generar empleo y profundizar el mercado
(Coates, D. et al, 2011). La segunda categoría relevante es la de “clase”, comprendida como una
facción dentro de la sociedad con características e intereses económicos comunes. Sobre el concepto de
clase Polanyi (2011) enfatiza que el “reconocimiento social”, ligado a la identidad, las aspiraciones y la
proyección social, más que los atributos económicos, delimitan la capacidad de acción política de las
clases. El mismo autor afirma que estas facciones sociales tienen capacidades de influencia limitadas,
por lo anterior requieren el desarrollo de alianzas y la integración con otras facciones: “la suerte de las
clases se determina por las necesidades de la sociedad con mucha mayor frecuencia de lo que ocurre
cuando la suerte de la sociedad se delimita por las necesidades de la clase”, por lo anterior, “la
oportunidad de las clases en una lucha dependerá de su capacidad para obtener apoyo fuera de su
propio círculo” (p. 209).
Para el caso latinoamericano, de acuerdo con Liphart (1998), la estructura tripartita de clases,
dominante en las democracias mayoritarias o de Westminster ―burguesía, terratenientes y
trabajadora―, se difumina dada la estructura económica de nuestras sociedades. Las élites económicas
nacionales se dedican a varias actividades y sectores económicos ―nacionales y transnacionales―,
teniendo intereses traslapados sobre varias ramas de la actividad, que transitan de lo local a lo nacional
(Silva-Colmenares, 1977; 2004). Paralelo a esto, la débil relación laboral que se ha desarrollado en el
país, presentada por Giraldo (2007), y los problemas de estabilidad en el campo han modelado las
relaciones entre las élites económicas y las clases subordinadas. Adicional a estas estructuras de clases
dominantes y subordinadas, utilizadas para comprender los sistemas económicos, se encuentran los
conglomerados económicos. Estos, para el caso local (Silva - Colmenares, 2004), se refieren a un
32
conjunto pequeño de holdings empresariales, con participación en múltiples sectores económicos y
elevados niveles de integración horizontal y vertical, típicamente en manos de una sola familia o un
grupo de familias.
Entre las obras ubicadas en la corriente “materialista crítica”, las cuales abordan el contexto
nacional, sobresale el trabajo de Misas (2002), que analiza las diferentes dimensiones del cambio de
régimen de acumulación ―del MSI a la apertura―, soportado por las cinco formas institucionales de la
Teoría de la Regulación de Aglietta: la moneda, la relación salarial, la competencia, la configuración
del Estado y la adhesión al régimen internacional. También establece cómo este régimen marchitó el
poder de algunas clases económicas y estableció las bases para la consolidación de otras nuevas, por
medio de la reformulación de los “compromisos institucionalizados” del Estado. El autor también
explica el proceso adaptación de los grupos financieros a la nueva estructura de acumulación, la cual
tiene su base, de acuerdo con Misas (2002), en (i) las nuevas estructuras de financiación interna del
Estado, vía deuda pública, (ii) la política monetaria conservadora, donde la estabilidad de los precios y
la baja inflación se prefieren al crecimiento económico, política soportada por el debate entre
monetaristas y keynesianos; (iii) privatización de las empresas financieras del Estado y profundización
de los mercados financieros.
Sobre los efectos del nuevo modelo económico esta también el trabajo de Giraldo (2007), quien
presenta los efectos que tiene la apertura sobre la política social. Giraldo concluye que el presente
sistema de protección social no responde a los principios de previsión y solidaridad, por el contrario,
responde a los principios de acumulación y gestión del riesgo propios de la financiarización de la
sociedad y la economía. Entre los elementos que resalta el autor al respecto están: primero, la tendencia
del Estado a lo que el sector privado denomina, las “políticas neutrales”, esto es la reducción de la
intervención estatal al plano de lo tributario, desmontando los sistemas de regulación laboral, comercial
e industrial establecidos en el siglo pasado; segundo, los derechos sociales se convierten en derechos de
33
mercado, a los cuales se puede acceder siempre que se tenga un ingreso; tercero, los sistemas solidarios
de previsión social son remplazados por sistemas individuales y, para los grupos con menores ingresos,
la vinculación a estos se da con la intervención, asistencialista, del Estado ―esto es el remplazo del
subsidio a la oferta al subsidio a la demanda―. Las anteriores reformas bajo la premisa de que
cualquier intervención estatal distorsiona la capacidad de generar riqueza del mercado.
Hasta aquí he presentado brevemente las corrientes en los estudios de capitalismo comparado. En
el siguiente apartado ofrezco una perspectiva sobre los principales debates respecto al sistema
financiero, su profunda relación con la estabilidad social y las formas en las cuales este ejerce el poder
en el plano doméstico.
El sector financiero, su función económica y social en las sociedades complejas
El sistema financiero es el conjunto de instituciones, junto con sus actividades y activos, que se
encargan de movilizar el dinero en la sociedad (Schiller, 2003). De acuerdo con Aglietta (1996) la
sociedad crea la moneda ―un medio de pagos generalizado― como un bien colectivo: la liquidez de la
moneda le permite a la sociedad donde esta circula tener relaciones más eficientes y estables. De esta
manera, el mantenimiento del sistema de pagos depende de la confianza y el reconocimiento de todos
los participantes de una economía. Dado lo anterior, Aglietta (1996) establece que el principal papel de
las instituciones financieras es proveer a la sociedad de la liquidez necesaria para su cotidiano
funcionamiento, pero reconoce que esta función, en una sociedad de mercado, es realizada con fin de
lucro, vía intermediación. Es decir que existe, en las sociedades de mercado, una tensión entre la
sociedad y el sector financiero que se materializa con la distinción entre la moneda como bien colectivo
o como activo. En segundo lugar, el sistema financiero es canalizador de recursos hacia sectores
productivos donde la liquidez es relativamente escasa (Janna, M, 2003), siempre que la expectativa de
retorno sobre la inversión sea elevada respecto al riesgo. La tercera función de las instituciones
34
financieras es convertir los medios de pago de corto plazo en inversiones de largo plazo (Rosenbluth, F
y Schaap, R, 2003), permitiendo a la sociedad desarrollar proyectos en ciclos prolongados de tiempo.
El debate, respecto a los mercados financieros y la existencia de tensiones o acoples entre las
funciones sociales y capitalistas de estos está dominado en la ciencia económica por el concepto del
“valor fundamental”, y en qué medida dicho valor es una referencia de las preferencias sociales en un
momento determinado. Entre los principales teóricos al respecto se encuentra el Nobel de Economía
Eugene Fama (1970), quien estableció la teoría de la eficiencia de los mercados financieros, afirmando
la capacidad de los mercados de reflejar en el valor fundamental toda la información disponible en la
sociedad que influya en la valoración de algún activo financiero; ni la asimetría en la información, ni su
densidad, afectan la construcción del valor fundamental. En oposición, se encuentran argumentos como
el de Orleán (2006) quien, apoyado en hipótesis de Keynes, afirma que el valor de un activo financiero
refleja dos intereses sociales diferentes: el primero es el de conocer el valor real ―fundamental― de
los activos financieros, principalmente por inversionistas de largo plazo. El segundo interés es el de
obtener una tasa de ganancia positiva, típicamente, desviando el valor del activo del fundamental, vía
especulación. El valor de los activos financieros dependerá de la interacción de estos dos intereses y
racionalidades.
Independientemente de la capacidad de los mercados financieros de ser eficientes o explotadores,
estos siempre estarán unidos a la entidad encargada de la emisión primaria del circulante, en nuestros
países, los bancos centrales. Estas instituciones están encargadas de (i) la emisión, (ii) la conservación
del sistema de pagos ―mantener el valor de la moneda controlando la inflación― y de (iii) la
estabilidad financiera (Amaya, C. A, 2005). Por lo anterior, son estos los que deben mediar, en primera
instancia, entre los intereses de lucro y sociales del sistema financiero privado. Entre los estudios sobre
la creación y consolidación de los principales bancos centrales de occidente están los trabajos de
Bagehot (2014), sobre el Banco de Inglaterra, y de Prins (2014), sobre la FED. Los dos autores
35
presentan los elementos políticos que permitieron, en sistemas diferentes, la instauración de una
organización que operara como “banco de bancos” ―principalmente la función de rescate de última
instancia― para así permitir la consolidación del sistema financiero a escala global. En el caso inglés,
el Banco de Inglaterra ―la Old Lady― es comercial y privado; en el caso de la FED es administrado
por el sector público y el privado.
Los bancos centrales controlan la inflación vía tasas de interés y proveen estabilidad al sistema
financiero en crisis por medio de sistemas prudenciales, de vigilancia de la liquidez y la solvencia; y en
casos extremos, por medio de rescates. Sobre este punto Rosenbluth, F y Schaap, R. (2003) estudiaron
la relación entre los sistemas de conservación de la estabilidad financiera y la estructura de partidos.
Concluyeron que, en sistemas electorales tendientes al bipartidismo (centrípetos), se privilegia la
regulación prudencial, por el contrario en sistemas multipartidistas (centrífugos) la regulación tiende a
darse con fondos de salvamento, formados con recursos públicos. El mecanismo afirma que los
sistemas electorales centrífugos obligan a los partidos a hacer alianzas con sectores económicos
particulares, por lo tanto su supervisión y regulación se hace imponiendo un impuesto a la sociedad en
general o a grupos particulares; por su parte los sistemas centrípetos obligan a los partidos a hacer
alianzas con grupos tan variados para acceder al poder, que deben propender por “medidas
económicamente neutrales”.
Respecto al grado de apertura de los sistemas financieros domésticos al sistema financiero global
Boone, C. (2005), en un trabajo sobre estados africanos, relacionó la presencia o no de reformas
aperturistas con el grado de unión entre las élites económicas y políticas: encontró que en los regímenes
democráticos la reforma legal se adelantó sin sobresaltos, dada la estrecha alianza entre élites que
permitió reformas aperturistas favorables, tanto a las estructuras políticas como las económicas; por su
parte en los regímenes autoritarios no hubo reforma aperturista, ya que los dirigentes políticos
prefirieron no abrir sus mercados financieros y conservar una banca cerrada y manipulable. Respecto a
36
la profundidad de las reformas aperturistas en el sector, Pepinsky, T. (2013) propuso que la apertura del
sector financiero podría ser total ―liberalizar los flujos y la propiedad de la banca por empresarios
extranjeros― o ser parcial ―únicamente liberalizar los flujos sin permitir el ingreso de competidores
extranjeros―; esto de acuerdo a los pactos entre las élites económicas y las políticas. En su estudio
pone como ejemplo la apertura del sector financiero en México, en el cual los principales banqueros
sufrieron los efectos de las crisis de los ochenta y noventa, las cuales fueron mitigadas por la
intervención estatal y la ayuda estadounidense. Esto generó la pérdida progresiva de la fuerza política
de la élite banquera mexicana, lo cual incentivó finalmente, en el momento de la reprivatización la
venta al mercado a conglomerados internacionales, pasando el país azteca de tener una banca
principalmente nacional a una banca transnacional, donde la mayoría de los activos financieros de su
sociedad están en manos de empresas norteamericanas y europeas. En los casos en los cuales la
apertura se da con bancos más fuertes, y en países donde las alianzas son más fuertes entre la élite
económica y la política la apertura se hace sólo de capitales y la propiedad permanece en manos de los
locales.
Paralelos a estos aportes se encuentran los de McKay, A. M. (2011) y Boehmke, F. J. Gailmard, S.
Patty, J. W. (2013) sobre el cabildeo en los Estados Unidos, país donde la intervención de los diferentes
grupos de interés ante el legislativo y el ejecutivo está regulado. La evidencia arrojó que las actividades
de cabildeo son desarrolladas por los grupos de interés en el legislativo y en el ejecutivo,
simultáneamente, abarcando todo el proceso de decisión política. Así mismo, observaron mayores
cantidades de recursos y trabajo de cabildeo sobre el legislativo, específicamente alrededor de las
coaliciones gobernistas. En el ejecutivo se centra en las unidades burocráticas especializadas.
Además de los anteriores mecanismos de influencia del sector financiero sobre la sociedad se
encuentra el llamado “poder acreedor”, en palabras de Orleán (2006):
El poder acreedor se mide en esta capacidad de transformar el dinero en deuda y la deuda en propiedad
37
pasando por influenciar directamente las relaciones sociales que estructuran nuestra sociedad (…) El
dinero es fuente de poder cuando toma la forma de fondos prestables que son una necesidad imperativa
para las empresas para continuar produciendo (…) el poder abstracto del dinero se transforma en poder
efectivo sobre la producción, la inversión y el asalariado. (p. 194)
Este poder es aquel que permite o impide el desarrollo de determinados proyectos sociales, que
surge en la acumulación de fondos prestables por parte del sector. Entre los proyectos que el sector
puede viabilizar, o no, también se encuentran los proyectos, plataformas y campañas políticas. Este
poder acreedor determina la posibilidad de la democracia de ser un gobierno de todos los ciudadanos,
que incluya todas las preferencias sociales. ¿Se puede esperar que este poder acreedor tenga énfasis en
los proyectos políticos favorables a la opinión de los administradores de los fondos prestables sobre las
demás facciones de la sociedad? En el apartado siguiente, dedicado a la tensión entre el orden
democrático y la desigualdad económica, se ampliará este punto.
El orden democrático en una sociedad de individuos económicamente desiguales
¿La democracia debe generar, entre sus resultados, igualdad económica? Sobre este pregunta
Arendt (1958) afirmó, respecto a la democracia en la Antigua Grecia, que sólo podía dedicarse al
gobierno quien no tuviese que “laborar”, esto es, quien tuviera garantizada la subsistencia y no debiera
hacer actividad alguna para solventar sus necesidades básicas. De acuerdo a este planteamiento, el
gobierno de la polis griega no debía promover la igualdad económica; esta se suponía de manera previa
a la deliberación, era un supuesto de entrada para considerarse ciudadano: En conclusión, ¿cómo podría
autogobernarse y gobernar a otros quien padeciera hambre? Respecto a las democracias
contemporáneas el asunto no es tan sencillo. El objetivo del presente capítulo, basado en el trabajo de
Przeworski (2010), es identificar los límites que enfrenta la democracia contemporánea para minimizar
la desigualdad política y la desigualdad económica. Para lograr este fin, he dividido la sección en tres
partes; en la primera, a partir de la teoría económica, presento los límites para la idea de “igualdad
económica”; en el segundo se presenta el “silogismo que une igualdad política con igualdad
38
económica”, junto con sus limitaciones, en tercer lugar se presentarán los efectos negativos de la “sobre
representación” de los propietarios en el sistema democrático.
La presencia de amplias y constantes desigualdades, en el plano socioeconómico, es un límite para
el gobierno democrático, siempre que estas desigualdades lleven a determinadas facciones a no
participar en el proceso colectivo de deliberación. Por lo anterior, las grandes brechas en ingresos y en
acceso a la propiedad, toda vez que impidan a una facción de la sociedad participar en el
establecimiento de la ley y en el gobierno, deberán ser minimizadas por el sistema democrático,
siempre que se desee la ampliación de este. De acuerdo con Przeworski (2010. p. 50), para la teoría
económica, la igualación de los ingresos y de la propiedad son considerados como resultados sociales
inestables: no se puede garantizar que la repartición igualitaria de los ingresos y los factores
productivos (tierra, capital y trabajo) en una generación sea sostenible en el tiempo. Además de ser un
resultado inestable también puede implicar pérdidas de bienestar para la sociedad completa, siempre
que la redistribución implique reducciones en el crecimiento futuro de la economía. Estos elementos
conforman las llamadas “restricciones técnicas” para la igualdad económica, por lo tanto para el logro
de una democracia con participación plena.
Desde la teoría política, la búsqueda de la igualdad económica se ha planteado a través del
“silogismo que une la igualdad política con la igualdad económica”. Este indica que la democracia, por
la vía de la consagración e institucionalización de la igualdad política, debería conducir a la igualdad
económica (Przeworski, 2010. p. 141). En detalle, siempre que en una sociedad esté presente (a) como
método de decisión la mayoría simple y (b) este instituida la regla del sufragio universal, esta deberá
tender hacia (c) la elección de un gobierno que establezca una nueva asignación y redistribución de la
propiedad, así como mecanismos tributarios más equilibrados ―silogismo comprobado para los
estados latinoamericanos en el trabajo de Stratman y Mueller (2002)―. El argumento indica que la
opción del sufragio universal, en una comunidad donde la mayoría de individuos está desprovista de
39
propiedades, investirá un gobierno el cual utilizará sus poderes para la confiscación de la propiedad y
su redistribución. La igualdad política y el establecimiento de un sistema democrático que la garantice,
generan pugnacidad entre el gobierno y la propiedad. La instauración del sufragio universal, como
institución, puede moderar las desigualdades, pero la fuerza del sistema preexistente de desigualdades
en la distribución de la propiedad, la educación, la ocupación, el género ―entre muchos otros― han
demostrado ser lo suficientemente fuertes como para impedir la operatividad del silogismo.
El silogismo, conocido desde el siglo XIX, era fuente de fe o temor ―para unos u otros― respecto
a la imposición de la redistribución. Entre las “salidas” que le impiden operar al silogismo, y que son
límites de la democracia para Przeworski (2010) están: (i) que los pobres no quieran igualar los
ingresos ni la propiedad ni las oportunidades. Esto se puede dar bien sea por la falsa conciencia de
clase, por el dominio ideológico de las clases dirigentes, por la pertenencia a sociedades heterogéneas,
donde se permitan las desigualdades en el plano económico, siempre que impere como mecanismo
igualador la raza o la religión ―u otra clase de comunidad ampliada―; por la presencia de
expectativas de enriquecimiento o riqueza futuras o por la creencia sobre el sentido de justicia de la
desigualdad. Y (ii) que los pobres sí quieran igualar la propiedad, pero esto no sea plausible. Esto se
puede dar por la captura del estado de derecho formal por las clases dirigentes, lo cual hace ineficaz el
silogismo; también puede darse por lo que Przeworski denomina la “estructura de capital”: es decir, la
redistribución entraña una disyuntiva respecto al crecimiento. Dilema ante el cual la sociedad podría
optar por la postura conservadora, esta es seguir creciendo, pero con poca redistribución.
Junto con estos impedimentos generales del silogismo, valga mencionar otros más particulares,
respecto a las estructuras concretas de poder del sistema democrático: en primer lugar, la estructura de
partidos políticos, por medio de la cual operan las preferencias de la sociedad:
Para existir y participar en las elecciones, los partidos políticos necesitan dinero; como los resultados de
las elecciones son importantes para los intereses privados, estos comprensiblemente buscan hacerse
40
amigos de los partidos e influir en los resultados de las elecciones: la lógica de la competencia política es
inexorable. (Przeworski, 2010- p. 163)
Los partidos operan no solo por la búsqueda de ideales colectivos, también por intereses
electorales. Por el lado de las clases subordinadas, estas probablemente voten menos, sus
contribuciones a las campañas no impliquen para los partidos la modificación de sus plataformas
políticas a favor de la redistribución; el seguimiento al proceso legislativo es inferior que el de los
grupos de interés ligados a las élites económicas, así comosu capacidad de influir en la definición de la
burocracia del gobierno. A pesar de estas restricciones para el establecimiento de la igualdad
económica, la democracia debe promover la participación igualitaria de todos los integrantes de la
sociedad:
La igualdad política perfecta no es posible en sociedades económicamente desiguales. Pero las
democracias no pueden faltar a su compromiso con la igualdad política. Aún cuando cierta dosis
de desigualdad política pueda ser inevitable, aun si no entendemos del todo cómo es que los
recursos económicos afectan los resultados políticos, la influencia corruptora del dinero es la
plaga de la democracia. (Przeworski, 2010. p. 164)
Concluida la presentación sobre los debates respecto a economía política doméstica, el poder del
sistema financiero y el orden democrático en el planto interno, se presentarán un conjunto de ideas de
economía política internacional respecto del poder de las finanzas globales, y el papel de las economías
periféricas, como la nuestra, en este escenario.
Economía Política Internacional: el (des)control del sistema financiero global.
El orden democrático no solo enfrenta retos respecto de cómo igualar políticamente a las diferentes
facciones económicas ―dominantes y subordinadas― dentro de su comunidad, también enfrenta retos
respecto a las influencias que pueden ejercer sobre el orden interno, los sistemas y estructuras políticas
y económicas globales. De acuerdo con lo planteado por Strange (2001), las estructuras sobre las cuales
se funda el poder mundial (seguridad, crédito, conocimiento y producción) fueron modificadas en los
41
últimos cuarenta años; la configuración sobreviniente ha privilegiado a los mercados sobre los estados
como proveedores del orden global, transformando las, cada vez menos evidentes, estructuras
territoriales y domésticas. Las capacidades y límites de esta nueva estructura de poder mundial, de la
“retirada del Estado” y de la creciente influencia de las fuerzas impersonales del mercado, están por ser
desplegadas en las décadas porvenir. Al respecto Strange (1999) afirma su desconfianza respecto al
credo de la economía de libre mercado, que promulga que la retracción del Estado y el aumento del
mercado generarán estabilidad y eficiencia; por el contrario esta autora afirma que el descontrol de los
mercados puede generar inestabilidad, aumentos de la desigualdad y nuevas pugnas en las estructuras
domésticas y globales.
Entre las consecuencias que han sido estudiadas por la autora están (i) el llamado “fin de la banca”,
(ii) la crisis del Estado acreedor y la nueva relación con la moneda y (iii) el auge de nuevos actores
financieros. Sobre el “fin de la banca”, esta es consecuencia de los avances tecnológicos, de la
progresiva transnacionalización de este sector económico y de nuevos marcos legales nacionales ―en
Estados Unidos esto fue la derogación de la ley Glass-Steagall, junto con la promulgación de la ley
Gramm― Leach- Bliley en 1999. En palabras de la autora
Su función tradicional [la de la banca], la intermediación (la custodia de depósitos y la concesión
de préstamos) ya no es lo que cuenta. Los bancos comerciales se han convertido en bancos de
inversión y están cada vez más tentados por el negocio patrimonial. (Strange, 1999. p. 22)
De la misma manera, la moneda sufre una transformación de su función: pasa de ser un medio
generalizado de intercambios de una comunidad específica a un activo del mercado financiero. Esta
nueva relación de los mercados financieros con la moneda aumenta la complejidad de los métodos de
control y valuación de la moneda, la cual ya no solo corresponde al Estado, por medio de su Banco
Central, sino que es compartida con los mercados de divisas, controlados por las fuerzas impersonales
de la bolsa. Paralelo a esto, se crean nuevas relaciones entre el sector financiero (doméstico,
multilateral e internacional), en las cuales el Estado acreedor debe someterse a las condiciones de
42
préstamo, calificación y viablización realizadas por las empresas aseguradoras y las agencias de
calificación de riesgo. Esta profundización de la relación entre el Estado y el sector – donde al Estado
se le da igual tratamiento que a una empresa privada - es sólo una de las dimensiones de la relación. La
crisis del estado acreedor surge con la declaratoria de impagos de México, momento en el cual los
principales países hegemónicos y fondos multilaterales aceptaron el dilema de la deuda, esto es que la
insolvencia de los países deudores es tal, que difícilmente podrán cumplir estos compromisos. Ante tal
dilema las economías hegemónicas decidieron, en cabeza de los Estados Unidos, que la quiebra de los
estados no era una opción de política mundial, es decir “debía preservarse la apariencia de un Estado
Soberano e imperecedero, no por su propio bien, sino para una mejor seguridad del sistema mundial”.
(Strange, 1999. p. 21)
Finalmente, de la nueva estructura financiera mundial surgió lo que Strange (1999) denomina “la
sopa de letras” de las burocracias internacionales, algunas encargadas de profundizar las estructuras en
el plano global y doméstico; otras de establecer sistemas de regulación. En detalle, los principales
actores para el caso latinoamericano son el BPI, el BM, el FMI, la OCDE y el FEM.
Sobre el BPI, esta fue una de las organizaciones creadas al finalizarse la Primera Guerra Mundial,
con el objetivo de ofrecer un foro entre los Bancos Centrales de los países ganadores, para estudiar las
condiciones de la indemnización que debió pagar el derrotado Imperio Alemán. El BPI retoma su
preeminencia en el sistema financiero en la década de los setenta, dada la necesidad de los Bancos
Centrales de las principales economías de Europa, de un nuevo sistema de regulación bancaria que
fuese transnacional, equitativo en el trato a la banca y eficaz (Banco de Pagos Internacionales, 2010).
Esta organización ha venido aumentando su número de socios, siempre banqueros centrales, y ha
publicado tres documentos sobre regulación bancaria, conocidos como los Acuerdos de Basilea
―ciudad sede del BPI (Avella, M. Muñoz y S. Piñeros, H, 2004 y Clavijo, S. Vera, A. Malagón, D.
González, A, 2012)―. Respecto del espíritu de la organización y sus alcances, los comentarios son
43
numerosos. En primer lugar se encuentran los críticos que plantean que la regulación macroprudencial
-esquema de regulación promovido por el BPI- es ineficaz para garantizar un sector bancario estable y
libre. Entre estos esta Goodhart (2010), quien propuso marcos de regulación enfocados en las IFSI y en
las entidades DGPQ. Así mismo, están quienes afirman los límites de las estructuras interestatales en el
control de las actividades financieras, de carácter global (Germain, R, 2009). Independientemente de lo
anterior las recomendaciones de esta organización, en el periodo post crisis, están en vigencia y en
evaluación (Helleiner, E y Pagliari, S, 2011).
Por su parte, el FMI y el BM surgieron a finales de la Segunda Guerra Mundial para establecer,
primero, un mecanismo de corrección de los imbalances del comercio mundial y, segundo, un sistema
de créditos para el desarrollo de las naciones más pobres del planeta. Ante las transformaciones
sobrevinientes en los últimos cuarenta años, el FMI se ha convertido en la organización encargada de
los programas de “reajuste estructural” de los países endeudados. Desde sus orígenes, estás
organizaciones han sido explicadas, o (i) como medios de control por parte de los poderes
hegemónicos, especialmente los Estados Unidos ―sobre las naciones en desarrollo y las potencias
emergentes (Toussaint, 2006)―, o (ii) como organizaciones autónomas para el establecimiento del
orden económico en las excolonias y países en vía de desarrollo. Entre las perspectivas más
bondadosas sobre su funcionamiento se encuentra la de Acemoglu y Robinson (2012):
El Fondo Monetario Internacional reconoce que el desarrollo insuficiente está causado por malas
instituciones y políticas económicas, y entonces propone una lista de mejoras que intentan estas
organizaciones internacionales para inducir a que estos países pobres las adopten. (El consenso de
Washington forma una de estas listas.) Estas mejoras se centran en cosas razonables como la
estabilidad macroeconómica y objetivos macroeconómicos aparentemente atractivos, como la
reducción del tamaño del sector gubernamental, tipos de cambio flexibles y liberalización de las
cuentas de capital. También se centran en objetivos más microeconómicos, como privatizaciones,
mejoras en la eficiencia de la oferta de servicios públicos y quizá también sugerencias sobre
cómo mejorar el funcionamiento del Estado en sí destacando las medidas anticorrupción. Aunque
44
por sí solas muchas de estas reformas serían razonables, el enfoque de las organizaciones
internacionales de Washington, Londres, París y otros lugares todavía está inmerso en una
perspectiva incorrecta que no reconoce el papel de las instituciones políticas y los límites que
éstas imponen en la formulación de políticas. (p. 520 y ss.)
Por su parte, Strange (1999) aporta una perspectiva intermedia entre las dos interpretaciones, si
bien afirma que las organizaciones mencionadas son patrocinadoras de la ideología del libre mercado y
la reducción del Estado, con las consecuencias negativas que esto tiene para el orden interno y global;
afirma también que su funcionamiento está atravesado por consideraciones políticas, por parte de los
grandes poderes, los cuales enfrentan disyuntivas entre la conservación del sistema de financiero y de
pagos internacionales y la promoción de regímenes autocráticos, como fue el caso del régimen de
Suharto en Indonesia (p. 131). Independientemente de lo anterior, estas organizaciones debieron asumir
un rol como interventor de los estados endeudados (entre ellos, el nuestro) para minimizar las crisis de
impagos y conservar el frágil orden financiero global. Es en este escenario donde surge el Consenso de
Washington, y retoman importancia los clubes de París y Londres, para la evaluación, junto con el FMI
y el BM, del estado de la deuda de las excolonias y países emergentes.
Finalmente, la OCDE y el FEM. La primera, “el club de los países ricos”, es una organización
multilateral con su sede principal en París, que agremia a las principales economías del mundo. La
segunda es una fundación privada con sede en Ginebra. Las dos organizaciones ofrecen a estados
como el nuestro recomendaciones para el desarrollo de una economía de mercado más competitiva y un
estado más eficiente ―más pequeño y que no intervenga en el mercado―. Estas organizaciones
enfatizan respecto a las funciones del Estado, su capacidad de proveer, mediante sistemas de rendición
de cuentas transparentes, un ambiente macroeconómico e institucional estable para el desarrollo de los
negocios. Las dos organizaciones tienen importantes publicaciones, las cuales son tomadas como
referentes de políticas públicas para los gobiernos y como estándares de comparación. Entre estos están
45
“El informe para la Competitividad Global”, del FEM y “Los Principios de Gobierno Corporativo”, de
la OCDE, entre otros.
Hipótesis y metodología
Considerando lo anterior, en el presente trabajo propongo como conjetura central que el sector
financiero influyó sobre el Congreso en dos vías. En primer lugar, el sector actuó sobre la
conformación del Congreso a través de la financiación política. En segundo lugar, el sector influyó en
los niveles de representación y participación que el sector tuvo en los procesos de legislación y control
político, o bien, gracias a que los legisladores fungieron como sus representantes directos, o bien,
mediante la participación de los gremios como intermediarios. Para la confirmación de la hipótesis se
establecen las siguientes implicaciones observables:
Los partidos políticos financiados por el sector promovieron, de manera general y mayoritaria,
las reformas favorables al sector en el periodo estudiado.
Los partidos políticos financiados por el sector representaron los intereses de éste a lo largo del
trámite legislativo. Esta representación bien se puede realizar, primero incentivando la
participación directa de las empresas y gremios mencionados en el capítulo uno en la redacción
de los anteproyectos de ley y en los debates de reforma legal y de control político, o a través de
la defensa directa por parte de los congresistas y representantes de los intereses del gremio a
través del voto y la participación en los debates.
En caso de que algún tercero – el ejecutivo, otro partido o un grupo de ciudadanos – haya
tramitado una ley desfavorable a los intereses del sector, los partidos políticos financiados por
éste “dejaron caer” las iniciativas legislativas en el debate parlamentario, propusieron la
modificación de artículos inconvenientes al sector y, finalmente, votaron en contra de las
iniciativas legislativas lesivas.
46
Los partidos y candidatos políticos financiados por el sector promovieron debates de control
político afines a los intereses de los gremios y empresas involucradas.
En caso de que fuese tramitada y aprobada una ley desfavorable a los intereses del sector, este
ejerció su derecho a demandar la ley por inconstitucionalidad ante la respectiva corte.
La hipótesis que da sentido al presente manuscrito indaga sobre: primero, si la legislación
promulgada en años recientes fue favorable a los intereses del sector o no; segundo, sobre la existencia
de financiación política realizada por el sector financiero sobre el Congreso, junto con el análisis de
estos movimientos financieros respecto a niveles de focalización y centralización en algunos partidos y
movimientos políticos. Así mismo, indaga sobre cómo se comportó el legislativo respecto a la
proposición, debate y votaciones de leyes que afectaron al sector, es decir, si existió un conjunto de
partidos o legisladores que se especializaron en la materia de regulación financiera, y si en las
votaciones es observable un comportamiento disímil entre los legisladores financiados por el sector y
los no financiados, donde los legisladores financiados prefieren posturas favorables a los intereses de
sus financiadores.
Se han establecido, respecto a las posibles soluciones de la hipótesis dos caminos generales: en
primer lugar, afirmar la hipótesis propuesta demostrando que el sector y los grupos financieros
ejercieron influencia sobre el legislativo por medio de un conjunto de actividades de financiación y
representación sistemáticas y ordenadas, así mismo que las facciones del legislativo financiadas por el
sector fueron receptivas a esta influencia y actúaron de manera eficaz cuando el sector les demandó
nuevos marcos regulatorios y debates de control sobre el ejecutivo. En segundo lugar, es plausible que
se rechace la hipótesis bien porque se dé la financiación por parte del grupo económico estudiado, pero
las facciones del legislativo no respondan a las demandas de sus financiadores, en cuyo caso se podría
afirmar que la financiación no opera como mecanismo de influencia, en el sentido de que el grupo
47
económico actúa como mandatario explícito sobre el legislador, ni este como su representante.
En caso de desestimar estas implicaciones observables, junto con la hipótesis precedente, se
podrían establecer otras conjeturas ―a partir de los estudios presentados previamente― las cuales
pueden ampliar la comprensión acerca de la forma en la cual opera la relación entre el grupo
económico y el Congreso. Sobre estas se pueden mencionar, en primer lugar, la posibilidad de que la
influencia la realice el grupo sobre el legislativo ―como se plantea aquí―, pero que las formas de
influencia se den principalmente en el campo de las relaciones interpersonales y privadas, mediando
recursos económicos y políticos no contemplados ni observados directamente en el presente trabajo. En
segundo lugar, se pueden plantear hipótesis complementarias como que la influencia del sector sobre la
clase gobernante se ejerce de manera específica en el ejecutivo, consecuente con la preeminencia
política y de control de la agenda legislativa que éste tiene. Finalmente, es plausible que las
organizaciones transnacionales e internacionales mencionadas en este capítulo puedan ejercer sobre el
ejecutivo y el legislativo un grado elevado de influencia en la promoción de la liberalización y
transnacionalización del sector. Estas hipótesis, con cierto grado de plausibilidad, si bien no hacen parte
central de la metodología propuesta, no son desestimadas. Sin embargo, no cubren el núcleo de
procesos observados, ni componen la hipótesis principal de trabajo.
Metodología para responder la pregunta ¿quién redacta la ley de la banca?
Para explicar el diseño metodológico, vale la pena regresar a la pregunta problema y hacer dos
comentarios sobre esta: ¿Ejercieron el sector y los grupos financieros influencia sobre el legislativo
entre los años 2010 y 2015? En primer lugar, el objetivo de la pregunta es caracterizar, describir y
explicar la evolución de una relación de poder (la que existió entre el sector financiero y el legislativo),
en un periodo de tiempo explícito; es decir, para responder la pregunta fue necesario diseñar el trabajo
bajo una metodología cualitativa, que diera cuenta de la evolución de una organización. Para mi caso,
48
dicha metodología consistió en el rastreo de procesos (o process tracing, en inglés). En segundo lugar,
en su formulación, la pregunta tiene una dirección específica, pues plantea determinar si el sector
financiero influyó sobre el legislativo, no al contrario; razón por la cual el diseño debió escudriñar en
detalle los procesos del legislativo, buscando allí las “huellas” de la influencia del sector económico.
Sobre este último punto merece ser expuesto el concepto de poder en Strange (2001): “poder es,
simplemente, la capacidad de una persona o de un grupo de personas para influir en los resultados
[sociales], de tal forma que sus preferencias tengan prioridad sobre las preferencias de los demás” (p.
38). La autora enfatiza en que la capacidad no está dada, que esta solo puede ser determinada sobre la
base de los resultados. En lo que resta del capítulo se describirá la metodología propuesta, sus objetivos
e intenciones, también el diseño de investigación, las observaciones causales y los datos recolectados,
así como su tratamiento y alcance.
El rastreo de procesos
El rastreo de procesos es una metodología cualitativa, la cual busca, de manera general, determinar
si la evolución de un fenómeno ―por ejemplo una relación social o una institución social―, depende
de un conjunto de factores u observaciones establecidas. En el presente manuscrito, esto representa
establecer si los resultados del Congreso en materia de conformación, control político y diseño y
producción legislativa (regulación financiera) han sido producto de la influencia del sector financiero,
―sus empresas, asociaciones gremiales y grupos económicos―, representando así sus intereses y su
capacidad de captura del legislativo y utilizando como medios el cabildeo y la financiación electoral.
Dar cuenta del cambio de una estructura social no implica describir los sistemas que la hicieron
cambiar. Para dar cuenta de estos sistemas respecto a la evolución del fenómeno, se deben especificar
actores y acciones intervinientes, esto en un marco de “observaciones de procesos causales” (causal
process observations, en inglés). De acuerdo con Collier (2011), la metodología tiene dos etapas; la
49
primera es la descriptiva, cuya función es dar cuenta, a manera de relato histórico, de la evolución del
fenómeno y su relación con las observaciones establecidas, las interacciones entre actores y las
acciones principales que explican las trayectorias de cambio. La segunda etapa es analítica, y
corresponde a la interpretación de las trayectorias de cambio, determinando si el cambio es o no
explicado por las observaciones establecidas. En esta etapa se evalúan las hipótesis planteadas.
Una de las herramientas de análisis es la “matriz de pruebas de necesidad y suficiencia”, propuesta
por Collier (2011), la cual establece cuatro resultados posibles en la evaluación de las observaciones
causales (ver tabla 4). Estas van desde el caso en el cual las observaciones causales no cumplen con los
requisitos de necesidad y suficiencia; a estas se les llama “paja en el viento”, es decir que existe una
débil relación entre las observaciones causales realizadas y la evolución general de los hechos, hasta el
caso en el cual las observaciones confirman la necesidad y suficiencia, en las cuales se puede afirmar
una fuerte inferencia entre estas y la evolución del fenómeno, el “doblemente decisivo”. Los casos
intermedios son las observaciones que atraviesan el “aro” (si cumplen los requisitos de necesidad pero
no suficiencia) y las observaciones consideradas “arma humeante” (no se cumplen los criterios de
necesidad, pero sí de suficiencia), remitiendo a los relatos policiales en los cuales se encuentra al
sospechoso de un homicidio con un arma humeante en la mano, pero no existen testigos que certifiquen
haberle visto disparar.
El legislativo y el sector financiero tienen una compleja relación de interdependencia. Entre los
50
rasgos principales de esta relación se encuentra, en primer lugar, que ambos tienen incentivos para
querer influir en las acciones del otro, enfocadas en el beneficio propio. El grupo económico está
interesado en influir en la conformación de un Congreso que conserve los privilegios legales y
económicos que tiene el sector. Ocurre de la misma manera en la conformación de un legislativo
favorable a las reformas mencionadas en el capítulo uno. Por su parte, el legislativo tiene intereses en
acceder a los recursos de las clases y sectores adinerados de la sociedad para promover a sus candidatos
y plataformas políticas; sin embargo, el legislativo también debe conservar buenas y productivas
relaciones con el ejecutivo, otros gremios y las élites regionales, las cuales tendrán, en numerosas
ocasiones, interese, no solo diferentes sino opuestos a los del sector financiero. Para describir e
interpretar la evolución de esta relación, el diseño de investigación tomó como “observaciones de
procesos causales” tres momentos en la conformación y operación del Congreso Nacional, los cuales
corresponden a sus funciones; en detalle: (i) la contienda electoral, (ii) las actividades de
establecimiento de un marco normativo para la nación y (iii) las actividades de veeduría y fiscalización
del ejecutivo. Los tres procesos están relacionados y vistos en conjunto deben dar cuenta de la
influencia del sector en la corporación. Para cada uno de estos procesos se han determinado un
conjunto de procesos observados: La contienda electoral: refiero a aquellos momentos en los cuales los
partidos y movimientos políticos presentaron sus plataformas y sus candidatos al cuerpo colegiado ante
la sociedad y las élites; así mismo aquellos momentos en los cuales se seleccionaron los congresistas de
cada partido. Dentro de este conjunto de hechos sociales la relación entre los partidos y candidatos con
los sectores y grupos económicos pueden ser variados. Durante la contienda electoral, es previsible que
las diferentes clases económicas intenten ejercer influencia sobre los partidos y movimientos políticos
para que promuevan plataformas concordantes con sus intereses; para el caso del sector financiero esta
influencia puede ser desproporcionada y mucho mayor respecto a la de las clases subordinadas del
sistema económico, las cuales no cuentan con los fondos prestables que tiene el sector ni sus redes de
51
influencia y cabildeo.
Los procesos de trámite de las leyes relacionadas con el sector financiero: corresponden a las
actividades de presentación, estudio y aprobación de las diferentes leyes de la república. Dentro
del trabajo de comisiones y en la pugna por el diseño del marco normativo también debe ser
observable la presencia de los diferentes sectores financieros en todas sus etapas: desde el
diseño, votación y promulgación; hasta la demanda de inconstitucionalidad ante el juez
respectivo, en los casos en los cuales se dio. En este caso el cabildeo y la participación del
sector en comisiones y comités de diseño de leyes puede ser superior al de otros sectores
sociales y económicos, sin olvidar en este caso la capacidad del sector de crear, junto con sus
tanques de pensamiento y los medios masivos de comunicación, un discurso dominante sobre el
desarrollo económico basado en la financiarización de la sociedad.
Los procesos de Control Político: corresponden a las actividades de fiscalización y seguimiento
a las actividades del ejecutivo, específicamente encaminadas a evaluar el papel del gobierno
nacional respecto a sus funciones de control y dirección de las actividades políticas y
económicas en general y, para el caso del presente trabajo, del sistema financiero. Estas
actividades de control político son ejercidas exclusivamente por el legislativo, el cual opera en
nuestro diseño institucional de Estado como contrapoder del ejecutivo. El sector financiero
ejerce influencia sobre este proceso por medio de sistemas de cabildeo de largo plazo y
altamente especializados, con los cuales se crean relaciones de confianza con los congresistas,
buscando su apoyo en temas de control político concretos, y ofreciendo a estos congresistas
información y sustento en ingeniería financiera y modelación económica para sus debates de
control político.
De acuerdo al planteamiento anterior la influencia sobre el legislativo se puede encontrar a lo largo
52
de todas las etapas de conformación y funcionamiento de este, inclusive la influencia debe hallarse en
las tres actividades mencionadas. Los hechos observados al respecto se fundamentan en repositorios de
datos públicos y privados propios del sistema de contrapesos políticos y electorales, y del sistema de
rendición de cuentas corporativo. En detalle son:
Listados de aportantes y montos aportados a los partidos y candidatos para Senado y Cámara de
Representantes en los periodos legislativos 2010 -2014 y 2014 – 2018
Listado de leyes tramitadas entre 2010 y 2015 que modificaron los estatutos Cambiario y el
EOSF.
Actas de comisiones y plenarias, del Senado y Cámara de Representantes, de las sesiones de
trabajo en las cuales se estudiaron las leyes mencionadas en el párrafo previo.
Listado de debates de Control Político desarrollados entre 2010 y 2015, los cuales trataron
sobre regulación financiera.
Actas de comisiones y plenarias, del Senado y Cámara de Representantes, de las sesiones en las
cuales se realizaron los debates de control político mencionados en el párrafo previo.
Demandas ante la Corte Constitucional, respecto a las leyes mencionadas previamente, siempre
que estas fueran realizadas por las asociaciones que representan al sector.
Libros de comercio de las asociaciones que representan al sector y a los grupos económicos,
estos reposan en la Cámara de Comercio de Bogotá.
Revistas y publicaciones periódicas de las asociaciones que representan al sector y a los grupos
económicos.
A partir de estos datos y observaciones de procesos causales se establecieron el relato histórico y su
interpretación (correspondientes a los capítulos tres y cuatro del presente manuscrito). Estos dan cuenta
de la existencia de influencia o no, por parte del sector y los grupos financieros sobre el legislativo en
53
el periodo estudiado.
Conclusiones
El sector financiero tiene una estrecha relación con la sociedad, y una gran responsabilidad en la
conservación de la estabilidad presente y futura de esta, consecuencia directa de su función como
administradora de los fondos públicos y del sistema de pagos. Este sector también puede ejercer
influencia sobre la sociedad por medio del “poder acreedor”, este es el que permite o impide prosperar
a diferentes proyectos sociales -y políticos- evaluados en función de su rentabilidad futura y su riesgo.
Junto con los sectores dominantes de la economía, el financiero también ejerce influencia en las
instituciones políticas por medio del cabildeo, tanto en el ejecutivo como en el legislativo, cubriendo
todas las instancias de decisión política.
A escala internacional, y dado el cambiante entorno y estructuras del orden financiero global, se
han profundizado los servicios financieros, así mismo se han deslocalizado y transnacionalizado los
fondos y sus administradores. Paralelo a esto, los estados han abdicado respecto de algunas de sus
obligaciones en el diseño del modelo de desarrollo capitalista (Strange, 2001). En este entorno han
tomado preeminencia las organizaciones internacionales, encargadas de profundizar y establecer algún
marco regulatorio mínimo sobre las actividades financieras.
Las comunidades desarrolladas requieren sistemas financieros equilibrados, que distribuyan y
asignen de manera óptima el circulante en el presente y en el futuro (Schiller, 2003), estos sistemas se
logran con un complejo sistema de control de los incentivos negativos que se crean en el sistema de
pagos (tasas de interés muy elevadas, errores en el cálculo del riesgo, escapes del circulante en el
comercio internacional, entre otros) y una correcta estructura del mercado financiero. La función de la
moneda como medio de pago y como activo tienen naturaleza contraria, su acople no se da de manera
espontánea. La reciente crisis financiera da cuenta de que esta tensión y sus consecuencias, abriendo el
54
debate sobre la capacidad del sistema financiero de ser más explotador que eficiente (Woolley, P,
2010). Hasta dónde el Estado, las organizaciones multilaterales -como el BPI, el mismo sector
financiero u otra facción entre los sectores privados y públicos tengan la responsabilidad y la
legitimidad para establecer sistemas de reglamentación y control del sector está por ser definido.
El orden democrático de una sociedad puede verse afectado por la influencia del sector financiero,
tanto a escala doméstica como global. En el plano domestico la tensión se evidencia en la sobre-
representación del grupo de propietarios poseedores del capital -los sectores y grupos económicos-, y la
consecuente sub-representación de las clases subordinadas de la sociedad. En el plano global, se
evidencia en la influencia indebida de actores externos en el diseño de la estrategia de desarrollo
capitalista de países como el nuestro. En los dos casos, la democracia, como sistema de autogobierno
de una comunidad, pierde legitimidad. Los efectos políticos de esta pérdida de legitimidad no son
menores, en las palabras de Lijphart (1998) “las minorías a las que constantemente [se] les niega el
acceso al poder se sienten excluidas y discriminadas y son susceptibles de perder su lealtad al régimen”
(p. 44), la malograda cohesión de la comunidad puede generar fragmentación de las unidades políticas.
De acuerdo con Strange (1999) las crisis económicas y el descontrol financiero -a diferencia de las
guerras internacionales- no han sido precedidas por las revoluciones sociales; pero sí por el
endurecimiento de las facciones nacionalistas y extremistas dentro de los países. Entre los efectos
negativos de determinados modelos de desarrollo económico están también las hambrunas, las
diásporas y las migraciones, también gran parte de la miseria urbana y rural, que se puede traducir en
delincuencia común. El auge de la acumulación en general, y el desarrollo del sistema financiero en
particular, no tiene porqué ir de la mano con el desarrollo social general, como concluyó Levine (1997)
La pregunta de los estudios VoC y PostVoc -y dentro de estos la economía institucional-, se enfoca
en explicar ¿cómo los factores políticos influencian los resultados económicos de una comunidad?, en
el presente manuscrito, la pregunta se invierte: ¿cómo los factores económicos influencian los
55
resultados políticos? Complementando el enfoque. Así planteada, la pregunta indica que los factores
económicos no son apolíticos, por lo anterior los operadores del mercado no solo responden a
incentivos impersonales ligados exclusivamente a la eficiencia en la asignación de bienes y servicios,
también a la preservación del poder de mercado mediante la negociación con las estructuras de
gobierno. La estructura del sistema financiero y de crédito actual responde a “compromisos
institucionalizados”, es decir acuerdos políticos entre los grupos económicos y las élites políticas; no
tanto, como afirmarían los defensores del libre mercado, a asignaciones iterativas e impersonales entre
la oferta y la demanda de servicios financieros, que son entorpecidas por la in eficiencia del Estado. En
palabras de Strange (1999):
Existe una especie de simbiosis que funciona en ambos sentidos entre los negocios y el Estado. En una
economía basada en el mercado, ninguno de ellos puede sobrevivir sin el otro. Las preferencias de cada
uno deben compatibilizarse con las del otro como precio de la propia supervivencia. (p. 99)
Gran parte de los cambios institucionales y de los acuerdos entre las facciones dominantes de la
sociedad versan sobre a las inestables autoridades del Estado y del mercado, las cuales pueden oscilar a
favor de una o de otra, pero nunca permanecen estables (Strange, 2001). Los mercados necesitan de los
estados, a la vez los mercados procurarán minimizar el alcance de estos a la protección de los derechos
de propiedad, la economía de mercado y la reafirmación de los regímenes de acumulación
convenientes, preservando de esta manera a los propietarios y a las clases subordinadas diferenciadas.
A manera de hipótesis, y aplicado a la relación de poder entre el sector financiero y el legislativo
nacional, he establecido que (i) existen numerosos motivos por los cuales los grupos financieros y sus
asociaciones pueden tener interés en ejercer influencia sobre las instituciones representativas del
Estado. Entre estos motivos esta el conservar sus privilegios socioeconómicos legitimados en décadas
anteriores, expandir y profundizar sus actividades económicas con marcos regulatorios favorables y/o
con recursos del Estado, tener mediación favorable del Estado frente a las comunidades y clientes en
56
caso de disputas o querellas, y mantener control sobre los diversos grupos de interés que hacen
presencia en las instituciones del Estado. Además (ii) que el presente “estado de las cosas” a nivel
global respecto a la relación entre la autoridad del mercado ―y sus élites financieras- y la autoridad del
Estado -y sus élites gobernantes―, se está volcando a favor de las primeras fuerzas, con la consecuente
y progresiva abdicación de la autoridad del Estado en numerosos campos de la actividad social. A
manera de ejemplo respecto a los campos en los cuales los estados han abdicado su autoridad están los
sistemas de previsión social, salud y educación, así mismo la participación del Estado en la economía
por medio de empresas públicas en sectores específicos. En estos campos el mercado y sus agentes han
adquirido legitimidad y autoridad. Este “estado de las cosas” tiene implicaciones específicas en un
Estado y un mercado como el nuestro, donde los límites de las élites dirigentes y económicas no han
sido claros, como ya se ha mencionado.
Por todo lo anterior una institución como el Congreso de la República, como foro dentro del cual
se representan las diversas élites del país para debatir sus intereses y preferencias, para establecer el
marco normativo para la nación y para fiscalizar al ejecutivo, presumiblemente ha sido un foco de
control y vigilancia permanente por parte del sector financiero, en la búsqueda de establecer esquemas
regulatorios que institucionalicen, legitimen y autoricen su preminencia y dominio económico. El
modelo por medio del cual se indagó sobre esto tomó como base el seguimiento de las actividades de
financiación, los debates de las leyes que modificaron la estructura del sector y los debates de control
político, este relato se narra en el capítulo siguiente donde se establece si existió dicho proceso de
abdicación de la autoridad del Estado ―representado aquí por el legislativo― respecto a la autoridad
del mercado, representado aquí por el sector financiero doméstico en el periodo reciente.
57
Capítulo III. La Ley de La Banca: describiendo la relación entre el legislativo y el sectorfinanciero entre 2010-2015
El presente capítulo tiene como objetivo describir la relación entre el sector financiero y el
legislativo durante el periodo establecido. Esta relación se da respecto a las actividades de financiación
electoral, promulgación de leyes y debates de control político; y en las cuales es evidente la presencia e
influencia del sector financiero. Las tres actividades mencionadas le permiten al Congreso, como
institución, cumplir sus funciones de representar al pueblo, legislar y ejercer veeduría sobre el
ejecutivo. El presente capítulo ubica en su contexto socioeconómico las dos campañas de financiación
electoral ―legislaturas 2010-2012 y 2014-2018―, dos debates de control político, 28 leyes de la
República las cuales modificaron los estatutos Cambiario y el EOSF (tabla 5) y dos proyectos de ley
respecto al sector que no prosperaron en la corporación.
El relato se presenta en tres grandes apartados los cuales corresponden a las bianualidades 2010-
2011, 2012-2013 y 2014-2015. En cada uno de estos apartados se presenta (i) el contexto
socioeconómico del sector financiero, (ii) las actividades de control político acaecidas, (iii) las de
financiación electoral, si las hubo, y (iv) las de legislación correspondientes. El capítulo finaliza con un
apartado de conclusiones.
58
59
2010 - 2011: Los Grupos Financieros nacionales se hacen regionales
2010 – 2011: Contexto económico
Para finales de 2009 e inicios de 2010 la opinión pública global estaba expectante por las reformas
legales que adelantarían las potencias económicas occidentales para superar la crisis financiera mundial
(la más grande desde la Gran Depresión) y dirigir nuevamente a sus mercados a las sendas del
crecimiento, estabilizando así el orden financiero. En este entorno reaparecían los discursos que
abogaban por reformas anticíclicas y regulacionistas del sector financiero. Durante ese mismo periodo,
Colombia se encontraba ante los últimos meses del segundo gobierno de Álvaro Uribe Vélez; la
opinión pública nacional estaba centrada en saber si este podría acceder a un tercer mandato, vía
concepto de la Corte Constitucional. Paralelamente, se desató una grave crisis en el sector de la salud,
la cual obligó al ejecutivo a decretar un Estado de Emergencia. A causa de estas contingencias políticas
y sociales, y del buen desempeño del sector financiero doméstico ante la crisis mundial (Dinero, junio
26 de 2009), las ideas de reforma y regulación del sector no ocuparon un papel central en ese periodo.
Entre los cambios que tuvo este sector ese año estuvieron: (i) las AFP, tras la aprobación de la Ley
1328 de 2009, iniciaron la oferta de diferentes opciones de pensión a sus afiliados por medio del
sistema de multifondos ―en el cual el afiliado, de acuerdo su edad, ingreso y niveles de aversión al
riesgo puede elegir entre tres opciones de inversión de sus ahorros con riesgo moderado o elevado―.
La oferta de estos nuevos servicios, en el corto plazo no generó los resultados deseados:
Durante el primer mes del año, los diferentes fondos administrados por entidades vigiladas por la
Superfinanciera, como son los fondos de pensiones obligatorias, fondos voluntarios, fondos de
cesantías y fondos de pasivos pensionales, entre otros, arrojaron pérdidas por alrededor de $1
billón ($951.1000 millones) ante las bajas tasas de interés y la desvalorización de las inversiones
de deuda pública. Esto muestra lo difícil que será para los diferentes portafolios de inversión del
país generar grandes utilidades este año -a diferencia de 2009- y hará que en sus próximos
extractos los clientes empiecen a ver saldos en rojo y rentabilidades negativas. (Dinero, 26 de
marzo de 2010)
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Dentro del RPM, el ISS afrontó una creciente crisis de sostenibilidad. De acuerdo con Dinero (15
de octubre de 2009) el instituto debió responder ese año, a sus afiliados, con 11,2 billones de pesos, de
los cuales 5,3 provinieron de los cotizantes del sistema -3,2 provenientes del RPM y 2,1 provenientes
del RAIS, los cuales se trasladaron al RPM, presumiblemente a causa de su mal desempeño-, los
restantes 6,9 billones fueron aportados por la nación, vía presupuesto general. De acuerdo con la
publicación, la Seguridad Democrática aumentó la presión que el RPM a mediano plazo:
El aumento en el pie de fuerza que trae consigo el desarrollo de la Política de Seguridad Democrática,
que ya lleva siete años de aplicación, y los incrementos salariales a más de 100.000 servidores de la
fuerza pública colombiana, pertenecientes en su totalidad al régimen de prima media, producirán un
aumento del pasivo pensional de entre 15 y 18 puntos. (Dinero, 15 de octubre de 2009)
Así mismo, el informe preveía que si se aprobaban reformas nacientes dentro del legislativo, como
la pensión familiar, “que permitirá que una pareja pueda sumar sus aportes para alcanzar una pensión
para el hogar, en lugar de obtener una devolución de sus saldos por separado” se aumentaría el pasivo
pensional. Por todo lo anterior, el informe recomienda que, para evitar la “bomba pensional”, se
marchitara el ISS lo antes posible.
Por el lado del mercado bancario doméstico también se mantuvieron expectativas de crecimiento
moderadas: “Los estados financieros de los establecimientos de crédito, a mayo, aún muestran las
secuelas del bajo crecimiento económico y la caída en las tasas de interés que se presentaron durante el
año anterior” (Dinero 12 de julio de 2010). Aun así, “la capacidad que tiene hoy la banca para crecer se
evidencia en los balances del sector, que muestran un sistema bien capitalizado, solvente y altamente
provisionado” (Dinero 12 de julio de 2010), fortaleza que se haría sentir, principalmente en los
mercados financieros regionales y mundiales. A finales del año 2009, el Grupo Colpatria realizó dos
compras que fueron la antesala de los movimientos de los demás grupos nacionales: primero anunció
su interés de recomprar un paquete de acciones el cual estaba en poder de la GE desde 2007, oferta
61
atractiva para la transnacional americana, afectada financieramente por la crisis mundial. (Dinero, 30
de marzo de 2011). En segundo lugar, el Grupo Colpatria anunció la recompra de Colfondos, la AFP
del grupo que debieron vender como consecuencia de la lejana crisis de 1998 y estaba en manos del
CitiGroup, transnacional que también accedería a la oferta buscando refinanciar sus operaciones
después de la crisis mundial (Dinero 2 de octubre de 2009).
Después de los movimientos del Grupo Colpatria ―la recompra de las acciones a GE fue
autorizada por la Superfinanciera en junio de 2011(Dinero, 16 de junio de 2011)―, el segundo
interesado en salir de compras por la región fue el Grupo Aval. Este anunció en julio de 2010 la
adquisición del BAC-Credomatic GECF, con una fuerte presencia en Guatemala, Honduras, El
Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, convirtiéndose en uno de los grupos con mayor presencia
en el Caribe. El vendedor, nuevamente la GE, vendió su participación por US$ 1.900 millones:
De este modo, con su decimocuarta operación bancaria, Sarmiento ―quien sabe que "comprar un buen
banco es sumamente difícil"― aprovecha el gran momento que está viviendo la banca colombiana, a
diferencia de la banca internacional, para dar su primer paso hacia el exterior. (Dinero, 25 de julio de
2010)
Suramericana se transnacionalizó en Latinoamérica en el 2011, realizando uno de los negocios más
grandes registrados por la economía nacional. Nuevamente, la compra fue sellada con uno de los
gigantes debilitado por la crisis: la banca neerlandesa ING, la cual vendió 41 AFP y aseguradoras en
toda América Latina. Después del negocio, el Grupo Suramericana se convirtió en la principal empresa
administradora de pensiones de toda la región. La compra se realizó por la suma de US$3.800 millones.
La adquisición y pago de dicha suma por parte de los nacionales fue de tal magnitud que el gobierno
nacional debió solicitar al grupo que se financiara en pesos colombianos y los cambiara en el exterior
para no afectar los mercados internos de la divisa. De acuerdo con Dinero (2011, 4 de agosto), la
financiación se realizó con recursos propios (US$500), emisión de acciones en Colombia (US$1.400) y
62
por fuera del país (España y Estados Unidos por US$700). Sobre los efectos de la compra,
Asofiduciarias (2012), estableció en su informe anual:
Para el segundo semestre [de 2011] se presentó una tendencia alcista en la tasa de cambio,
propiciada principalmente por el desfavorable entorno externo, así como la gran demanda de
dólares por parte de negocios transnacionales como la compra de las operaciones de ING en
Latinoamérica por parte del Grupo de Inversiones Suramericana.
Mucho más modesto pero aun así importante fue el ingreso del Grupo Bolívar a los mercados
centroamericanos (Dinero, 3 de febrero de 2012), quien por US$800 millones adquirió los bancos de la
transnacional HSBC en Centroamérica (Costa Rica, Honduras y El Salvador).
La internacionalización de los principales grupos financieros fue una consecuencia directa de la
crisis global, que obligó a grandes líderes del sector financiero a vender activos transnacionales y
concentrar sus operaciones en sus países originarios; en este entorno los bancos fuertes, como los
nacionales (tiburones financieros), con gerentes “prudentes” quienes obtuvieron grandes rentabilidades
-el retorno sobre patrimonio está en 16,2%- en el mercado local, encontraron una gran oportunidad.
Como lo resumió Efraín Forero, presidente de Davivienda para Dinero :
Con la crisis que viene, los bancos van a tener que capitalizarse en el mundo, lo cual será un proceso que
tomará varios años y que cambiará el mapa de la industria global. Esto, sin duda, creará grandes
oportunidades y para eso nos estamos preparando. (Dinero, 27 de octubre de 2011)
Los últimos negocios de expansión fueron del Grupo Aval, quien compró la AFP del BBVA en
América Latina, Horizonte; y del Grupo Colpatria, el cual vendió parte de su negocio al Skotiabank
(Dinero, 30 de agosto 2012).
La economía doméstica mostró solidez los primeros años del gobierno de Santos Calderón, esto en
gran medida por la promoción de la minería y los proyectos de vivienda. La puesta en marcha de las
“locomotoras” movilizó la producción de materiales de construcción, la mano de obra no calificada y a
las constructoras, aseguradoras y demás negocios relacionados; según Asofiduciarias (2012):
En el año 2011, el Ministerio de Transporte [principal responsable de la locomotora de Infraestructura]
63
logró estructurar $3.6 billones de pesos en obras para 17 grandes “corredores viales de prosperidad” e
invirtió $243.000 millones de pesos en estudios y diseños para todo el país.
Junto con estos favorables indicadores estuvo el aumento del recaudo en 2011, gracias a la reforma
tributaria de 2010 y a un moderado gasto durante el primer año. Con esta gestión tributaria y la
presentación de los proyectos como la reforma a las regalías y la Regla Fiscal (de la cual se hablará
más adelante), en palabras de Asofiduciarias (2012), el gobierno logró que las tres principales
calificadoras de riesgo “le devolvieran a Colombia el tan anhelado ‘Grado de Inversión’ que perdió a
finales de los años noventa tras la crisis financiera que azotó al país”.
2010 – 2011: Campañas al legislativo
En el legislativo, el inicio del periodo constitucional le permitió a nuevas figuras tomar relevancia
en el debate nacional. Entre estos, el representante conservador de Córdoba, David Alejandro Barguil
Assis, quién para 2011 ya se había hecho fama como “la pesadilla de los bancos” por sus comentarios y
propuestas para regular al sector. Muchas de estas propuestas se convirtieron en ley durante el periodo
estudiado. (Dinero, 5 de agosto de 2011). Sobre esto, Dinero comentó que su éxito se debió a que
Barguil “no ha planteado un debate ideológico en contra de los bancos, tachándolos de ladrones. Por el
contrario, está a favor del libre mercado y de que hagan utilidades, pero que sean regulados para evitar
abusos.” (Dinero, 5 de agosto de 2011)
Las áreas en las cuales el representante empezó a promover reformas fueron: en la posibilidad de
pagar de manera anticipada créditos, reformas para poner límites a los costos de los servicios
financieros y reformas enfocadas en obligar a las entidades financieras a ofrecer mayor información a
sus usuarios.
Durante las campañas legislativas del año 2010, el total de donaciones recibidas por los candidatos
a esta corporación, bien por parte de empresas o particulares, y debidamente registrados por el CNE,
ascendieron a $36.404.134.300 (Consejo Nacional Electoral, 2010). Por su parte, las donaciones del
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sector financiero y los grupos financieros fueron de $479.925.500 dirigidos principalmente a los
partidos Conservador y Cambio Radical. De los cuatro grupos financieros, se encontró evidencia de
financiación por parte de tres: el Grupo Bolívar, con un total de $178.877.000, el Grupo Colpatria, con
un total de $63.000.000 y el Grupo Suramericana, con un total de $50.000.000 (Ver Tabla 6). Al
respecto, el informe de Cifras y Conceptos (s. f.) sobre las campañas electorales de 2014, estableció
que los montos utilizados por los partidos superaron los topes permitidos por la ley y, en consecuencia,
estos ingresos a las campañas no fueron registrados por los partidos en las cuentas del CNE. Esta
distorsión de la información permite concluir que los montos mencionados presumiblemente fueron
superiores, sin embargo el grado de esta distorsión es incalculable.
2010 – 2011: Leyes promulgadas.
La primera iniciativa económica del gobierno de Santos Calderón y Juan Carlos Echeverry,
entonces MHCP, fue la Ley 1430 de 2010, "por medio de la cual se dictan normas tributarias de control
y para la competitividad". Esta propuso la reducción y eliminación paulatina del GMF, bien recibida
por el sector financiero, interesado desde hacía varios años en el desmonte progresivo del gravamen,
pero la cual no se reglamentaría. Por otro lado, dispuso la exención de este impuesto a numerosas
operaciones, entre estas, varias entre entidades financieras. (Asofiduciarias, diciembre de 2010;
Asofiduciarias, 2011). Es importante resaltar que esta ley, específicamente sus artículos 62 y 63, tomó
medidas para vigilar los precios de los servicios financieros, además le dio potestad al gobierno de, en
caso de la “no existencia de suficiente competencia en el mercado” financiero, intervenir las tarifas.
Para lo cual el gobierno obligó a la Superfinanciera a evaluar periódicamente estos precios.
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Desde el Ministerio del Interior, en cabeza de Germán Vargas Lleras, y con el apoyo de la Unidad
Nacional, se adelantaron tres reformas en el periodo: la primera, la Ley 1448, “por la cual se dictan
medidas de atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas de violaciones a los
derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario y se dictan otras disposiciones”,
ordenó la creación del “Fondo de la Unidad Administrativa especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas” cuyo fin es “servir de instrumento financiero para la restitución de tierras de los
despojados y el pago de compensaciones” el cual, por ley, debe ser administrado por alguna fiduciaria
comercial “cuyo constituyente y beneficiario será la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas” (Asofiduciarias. 2011, junio). La segunda ley propuesta por Vargas
Lleras fue la 1453 del 24 de junio de 2011, “por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código
de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y
se dictan otras disposiciones en materia de seguridad (Estatuto de Seguridad Ciudadana)”, la cual
endureció las penas para los delitos financieros y el lavado de activos, en tal sentido “la pena de prisión
por estas conductas aumentó de diez (10) a treinta (30) años y la multa se mantiene en seiscientos
cincuenta (650) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales vigentes”. (Asofiduciarias. 2011,
junio). La tercera reforma fue la Ley 1474, “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control
de la gestión pública (Anticorrupción)”, en la cual, se estableció que para todo proyecto de origen
gubernamental donde intervenga un contratista, debe ser creado un patrimonio autónomo o fiduciaria
con el fin de asegurar que los recursos públicos se inviertan exclusivamente en la ejecución del contrato
correspondiente. (Asofiduciarias. 2011, julio)
Por otro lado, el ejecutivo, en cabeza del MADR, reglamentó la obligación de tener un seguro
sobre la cosecha a los productores agropecuarios que tuvieran créditos de redescuento con Finagro y
67
descontable del mismo. Esto mediante la Resolución 02 de 2011 de la Comisión Nacional de Crédito
Agropecuario. En palabras del entonces ministro, Juan Camilo Restrepo, “el balón quedó en los pies de
las aseguradoras”. La reforma fue resaltada por Fasecolda, quién la consideró un acto de compromiso
con los productores agropecuarios y un esfuerzo sobresaliente del ejecutivo. (Díaz Agudelo, et al. 2011;
Díaz Agudelo, A, 2011; Díaz Agudelo, A. 2012).
Finalmente, en cabeza del MHCP y la Junta Directiva del BRC, fue tramitada y aprobada la ley
1484 de 2011, “por medio de la cual se autoriza la incorporación del Banco de la República al Banco
de Pagos Internacionales”. Esta fue tramitada en el transcurso de dos meses ―entre octubre y
noviembre de 2011― y tuvo como finalidad permitir al BRC comprar acciones del BPI. El mismo mes
de diciembre el BRC suscribió 3.000 acciones del BPI, como respuesta a la invitación del Consejo de
Administración de dicho Banco. Esto le otorgó derechos a los rendimientos económicos de la acción y
a participar en los comités de política monetaria que dirige el BPI, en los cuales se elaboran los
Acuerdos de Basilea, haciendo presencia ante esta organización, que toma importancia creciente en el
orden financiero global.
La decisión fue comentada por el Gerente del BRC, José Darío Uribe Escobar en la revista del
Banco (Uribe, J. D. 2011):“El monto de la inversión ascendió a DEG 65.712.000 (US$100.978.715) y
significó una recomposición contable de los activos en moneda extranjera del Banco entre los rubros
“reservas internacionales” y “aportes en organismos y entidades internacionales”.
En el marco del Estado de Emergencia de la crisis del sector salud se promulgó la Ley 1438, “por
medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras
disposiciones”. Respecto a la forma de acceder a los recursos del SOAT, fue adicionada como prueba la
que puede dar un profesional en salud, dictaminando la causa de las heridas y su gravedad. Sobre esto
el gremio afirmó que, si bien “se busca agilizar los procesos de pago de las reclamaciones producidas
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por este tipo de eventos” existen riesgos de fraude en el trámite, por lo cual es necesaria reglamentación
adicional. (Concha A. 2011).
Por su parte, el representante liberal Simón Gaviria Muñoz, presentó la ley 1480, “por medio de la
cual se expide el Estatuto del Consumidor”. En las comisiones terceras de Cámara y Senado el
proyecto tuvo buena acogida y fue votado afirmativamente (Comisión Tercera del Senado, 2011, 2 de
agosto; Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, 2011, 7 de febrero). La ley profundizó la
jurisdicción a la Superfinanciera respecto a las obligaciones adquiridas entre las entidades financieras y
los usuarios, siempre que estos acudan a la entidad como mediadora. Así mismo el Estatuto del
Consumidor, consagró disposiciones para la protección de los usuarios en materia de comercio
electrónico, garantías, publicidad, contratos de adhesión, cláusulas abusivas, entre otros
(Asofiduciarias. 2011, octubre).
2010-2011: proyectos de ley sobre el sector financiero que no prosperaron
El día 27 de octubre de 2010, el representante Barguil presentó ante la plenaria de la comisión
tercera de Cámara el Proyecto de Ley 091 de 2010, “Por la cual se dictan normas en materia de costos
de los servicios que prestan las entidades financieras y se dictan otras disposiciones” (Comisión Tercera
de la Cámara de Representantes. 2011, 7 de febrero). El proyecto de ley tuvo graves errores de fondo y
diseño, según aceptó el mismo representante. En primer lugar buscó que la Superfinanciera regulara los
costos del sector, ante lo cual el ente de vigilancia respondió que, por mandato constitucional, su deber
es la inspección, la vigilancia y el control; y bajo el mandato de la Presidencia de la República y el
MHCP. Así mismo, aceptó que el proyecto de ley fue modificado de fondo, pasando de cuatro artículos
a ocho entre el primer y el segundo debate ―lo anterior fue resaltado en su momento por el
representante Felipe Fabián Orozco Vivas―. Dado lo anterior, el debate fue pospuesto para el 9 de
69
noviembre del 2010, fecha en la cual fueron invitados a la comisión delegados del Gobierno Nacional y
representantes del sector, para emitir su concepto respecto al proyecto de ley. Entre los invitados se
encontraron el Viceministro de Hacienda, Bruce McMaster y, por parte de Asobancaria, se invitó a su
presidente, Cuéllar, quien no asistió, pero sí envió como delegados a William López, Daniel
Castellanos, José Manuel Gómez y Martha de la Espriella
Respecto a los términos del debate, el representante Barguil dio a conocer su talante y su proyecto
político respecto al sector financiero. Barguil afirmó, primero, que los incrementos en las tarifas de los
servicios de la banca aumentaron por encima de los incrementos en el salario promedio, cosa que
perjudicó a los usuarios de menores ingresos, hecho ante el cual la corporación debía actuar; segundo,
que estos aumentos no respondían a los avances tecnológicos que hizo el sector en infraestructura en la
década pasada, la cual debió tener como fin ofrecer tarifas más competitivas; tercero, que las utilidades
de la banca nacional no provinieron sustancialmente de la actividad de intermediación financiera, vía
tasas de interés, sino por actividades diferentes a estas. Al respectó indicó que el 64,49% del total de
ingresos en el año 2010 correspondieron a comisiones y cobros diferentes a los intereses (Comisión
Tercera de la Cámara de Representantes. 2011, 7 de febrero. p. 1). Lo anterior para el representante era
síntoma de una banca enferma y poco innovadora, con bajo nivel de competencia y alta rentabilidad.
Finalmente insinuó la posible existencia de un cartel de precios (p. 8), insinuación desestimada por el
representante Gaviria Muñoz (Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. 2011, 7 de febrero. p.
16), argumentando que la SIC contaba con los recursos y la capacidad para adelantar investigaciones en
esta materia.
Barguil también evaluó la capacidad del sistema bancario de conservar el valor los depósitos de los
usuarios:
Amigos y amigas, para producir los 16.800 pesos de las dos consultas, los 5 retiros y la cuota de manejo,
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hay que tener 19 millones 800 mil pesos en la cuenta, para que con el interés que me pagan me rente lo
necesario para producir los 16.000 pesos; es decir, que el señor que se gana el mínimo, doctor Laureano
Acuña, si ese señor dejara su platica todo el mes allí se ganaría 400 pesos de interés y le toca pagar
16.000, o 20.000, o 25.000 (sic.), o demos el beneficio de la duda, de pronto esta en un banco que no
cobra alguno de estos servicios, 12.000. (Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. 2011, 7 de
febrero. p. 9)
En contraposición a los críticos argumentos del ponente, McMaster, en nombre del gobierno,
afirmó que “Colombia desde hace muchos años ha escogido cuál es el modelo de desarrollo de su
sector financiero, este modelo de desarrollo está basado esencialmente en la libre competencia y en la
liberación de la actividad financiera”; así mismo, afirmó, igual que el sector financiero, que las
ineficiencias de la banca presumiblemente no se debían a problemas en el nivel de competencia y
regulación del mercado. Por el contrario, la alta regulación gubernamental es la que ha generado baja
bancarización y altos costos: “culpa de las autoridades” por generar un “ambiente hostil” de negocios.
Así mismo, afirmó la necesidad de apuntar la mirada a los proveedores de la banca, como las empresas
del sector de las telecomunicaciones, pues las prácticas de precios de estos y su estructura de mercado
pudieron ser los causantes de los altos costos del uso de la red. Los representantes de Asobancaria no se
pronunciaron en la sesión (Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. 2011, 7 de febrero).
Presentados los argumentos, y a causa de las debilidades mencionadas, la comisión tercera no
aprobó el proyecto; sin embargo, la intención de regular al sector no se marchitó por causa de esto. De
hecho, Barguil tuvo un importante interlocutor en el ministro Echeverry (Dinero, 5 de agosto de 2011),
quien incluyó la propuesta de regulación al sistema financiero en la reforma para la competitividad (los
artículos 62 y 63), como ya he presentado previamente. Desde su ingreso al gabinete, Echeverry afirmó
que parte de la baja competitividad de la economía residía en los altos costos de los servicios
financieros, y que era necesario establecer topes a las cuotas por uso de cajeros y otros medios de
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consignación y retiro de uso cotidiano por los cuenta habientes (Dinero, 21 de diciembre de 2011).
Estos comentarios lo distanciaron del gremio, el cual, de acuerdo con Dinero, lo consideró persona non
grata. Entre las evidencias esta relación la revista citó la inasistencia del ministro a la Convención
Bancaria de ese año y la delegación de los asuntos bancarios a su viceministra, Ana Fernanda
Maiguashca, y a su superintendente, Gregorio Hernández (Dinero, 7 de abril de 2012). Barguil
comentó, respecto a la inclusión de su proyecto en la reforma de Echeverry:
Yo quiero hacerle un reconocimiento en la mañana de hoy al Ministro de Hacienda de este país,
me parece un valiente el Ministro de Hacienda de este país, nunca el Gobierno se había atrevido a
conceptuar de manera favorable este tipo de iniciativas; claro que dista mucho de las iniciativas
anteriores, dista mucho, pero es valiente, y sé que le ha costado, sé de las presiones, sé de las
llamadas, pero el Ministro de Hacienda de manera responsable anunció, la semana pasada en la
Comisión Conjunta de Comisiones Terceras de Senado y de Cámara, que este proyecto se
hermanaba con la reforma tributaria. (Comisión Tercera de la Cámara de Representantes. 2011, 7
de febrero. p.11)
Otra propuesta que no prosperó para la regulación del sector fue la presentada por el Senador
conservador, Efraín Cepeda Sarabia. El proyecto en mención fue el 096 de 2010 de Senado o 155 de
2011 de Cámara de Representantes, “Por medio del cual se ordena a las entidades financieras facilitar
el acceso a los servicios de crédito a las poblaciones de escasos recursos que no han tenido acceso a los
mismos”. En su exposición de motivos se reflejó el carácter regulatorio de la norma:
Esta iniciativa busca estimular el acceso al crédito de la población de escasos recursos [...] los
establecimientos de crédito […] deberán ofrecer microcréditos preferenciales para la creación de
pequeñas empresas [...] deberán destinar no menos del 15% del total de sus colocaciones, para los
microcréditos, y de este porcentaje al menos el 50% deberá ser destinado a los estratos 1,2 y 3 de
la población. (Gaceta 527 de 2010, 2011, 2 de agosto)
Si bien los legisladores mostraron interés en que los ciudadanos de menores recursos accedieran a
préstamos, y que el medio fueran créditos forzosos, el porcentaje de las colocaciones a destinar fue el
tema central del debate -entre el 3% y el 15%-, margen que fue debatido sin argumentos técnicos a lo
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largo de la sesión, hasta que el Senador Camilo Sánchez Ortega lo cerró: “Yo [...] acompaño (a Cepeda
y su proyecto de Ley), pediría que en el segundo debate estudiáramos mucho más a fondo si es el 5, 10
o 15 y en ese momento hagamos la modificación” (Gaceta 527 de 2010, 2011, 2 de agosto. p. 38).
La ponencia fue votada afirmativamente en su primer debate por once senadores ―Antonio Guerra
de la Espirella, Germán Darío Hoyos Giraldo, Aurelio Irragorri, Juan Mario Laserna, Oscar Mauricio
Lizcano, Manuel Julián Manzenet, José Dario Salazar, Camilo Sánchez, Germán Villegas, y Gabriel
Zapata―, pero no prosperó en la Cámara y fue archivado el 20 de junio de 2012. De acuerdo con
Asobancaria (Dinero, 5 de agosto de 2011) el proyecto no prosperó debido a que no fue bien recibido
por el Ejecutivo. La intención de regular la asignación de créditos, restringiendo la operación libre del
negocio bancario, y con porcentajes establecidos sin bases técnicas, presumiblemente fueron factores
que jugaron en contra de la iniciativa.
2012 – 2013: Los grupos financieros se articulan con el Plan de Desarrollo del Gobierno
2012 – 2013: Contexto económico
Durante estos años la economía doméstica creció a un ritmo menor respecto a los dos anteriores.
Uno de los sectores cuyo bajo crecimiento afecto el desempeño general de la economía fue el de minas
y canteras, de acuerdo con Asofiduciarias (2013):
La reducción fue producto principalmente de la caída en la producción de carbón mineral (-
8,9%), y de minerales no metálicos (-11,7%), por efecto de huelgas en el sector y, suspensión de
licencias ambientales, así como por el estancamiento del nuevo código minero debido a los
procesos de consultas previas.
En su momento las élites económicas concluyeron que las causas de la parálisis de la locomotora
minera fueron: los “trámites de la licencia ambiental, la adquisición de predios y las consultas previas a
las cuales tienen derecho los distintos pueblos étnicos minoritarios” (Botero et al. 2012), con los
sobrecostos y pérdidas económicas consecuente. Para mitigar estos “inconvenientes”, el Gobierno
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Nacional adelantó una serie de reformas a las instituciones involucradas en el sector, entre estas el
fortalecimiento de la ANI, la ANLA y la FDN. Respecto a la FDN, esta fue encabezada por Clemente
del Valle, experto en desarrollo de mercados y arquitecto, en el gobierno de Ernesto Samper, de los
mercados secundarios en los cuales se venden los TES. La FDN fue concebida para minimizar los
temores de los financiadores para proyectos de lago plazo, la adquisición de capital y la gestión de los
riesgos de los involucrados en las obras, así mismo en el diseño de vehículos de financiación (Dinero.
2013, 4 de septiembre).
La reformulación de las locomotoras, especialmente la del desarrollo de infraestructura, requirió
una amplia vinculación de los cuatro sectores estudiados: (i) la banca, se mostró interesada en
apalancar entre el 55% y el 60% de los proyectos, con alrededor de 60 billones de pesos, lo cual
aumentaría la cartera del sector por 33 billones de pesos en los próximos seis años; (ii) los seguros
aumentarían los fondos administrados en 2,4 billones de pesos por pólizas de cumplimiento y
responsabilidad civil; (iii) las fiduciarias serían las encargadas de la gestión ante terceros (contratistas,
acreedores y el Gobierno) de todos los recursos destinados a las vías de cuarta generación, dado que,
desde la promulgación de la mencionada ley 1474, todo contratista debe construir un patrimonio
autónomo; y (iv) las AFP se articularían como financiadores, bien sea por medio de fondos de capital
(pendiente de regular) o por titularizaciones, podrán invertir los recursos administrados en proyectos de
largo plazo ―35 años de maduración―.(Dinero, noviembre de 2013, p. 22)
Sin embargo, las finanzas domesticas no solo versaron sobre las obras de infraestructura. En el año
2012, McMaster, ahora director del DPS, adelantó las licitaciones del programa Familias en Acción
ante los banqueros nacionales. Sobre esto concluyó Dinero que “los bancos están entusiasmados porque
descubrieron que los pobres sí pueden ser rentables”:
La posibilidad de intermediar los $200.000 millones que cada dos meses gira el Estado a las
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familias beneficiadas –$1,2 billones anuales–, así como una masa de 2,5 millones de potenciales
clientes hacen que se les haga agua la boca a todos los banqueros. (Dinero. 19 de julio de 2012)
2012 – 2013: Leyes promulgadas y debates de leyes que no prosperaron
Las leyes que involucraron al sector financiero promulgadas en este periodo versaron sobre
diversos temas, la primera de ellas fue la ley 1527, “por medio de la cual se establece un marco general
para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones”, redactada por el representante
Gaviria Muñoz. Esta ley abrió la posibilidad, a cualquier trabajador formal que tuviese un crédito, de
empoderar a su empleador en el cumplimiento de los pagos de dicho crédito. Con la regulación del
contrato de libranza las entidades de crédito pudieron gestionar el riesgo de sus potenciales clientes
tomando como referencia el modo de vinculación laboral y a su empleador. El proyecto de ley fue
debatido a lo largo de un año ―entre noviembre de 2010 y diciembre de 2011―, y promulgado en
abril de 2012.
Con la finalidad de aumentar el acceso al crédito del sector y reducir el riesgo que toman las
entidades financieras, también se promulgó la ley 1676, "por la cual se promueve el acceso al crédito y
se dictan normas sobre garantías mobiliarias". Esta fue iniciativa del MCIT, con Gabriel Duque
Mildenberg a su cabeza. El objetivo de la reforma consistió en aumentar el conjunto de bienes que
pueden ser dados como garantía ante un acreedor. En el país sólo estaba regulado el uso de bienes
inmuebles como garantías para préstamos ante las entidades de crédito, la ley reguló las garantías que
son activos mobiliarios. El proyecto, de acuerdo con su autor, fue redactado con el apoyo del “Banco
Mundial, (...) el Superintendente Financiero, el Viceministro de Justicia, el Viceministro de Desarrollo,
la Superintendente Delegada para Inspección, Vigilancia y Control de la Superintendencia de
Sociedades y el Vicepresidente Jurídico de Asobancaria” (Comisión Tercera Del Senado. 2012, 6 de
junio).
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Nuevamente, el Ministro Vargas Lleras, junto con el de Vivienda, Ciudad y Territorio, Luis Felipe
Henao ―los dos de Cambio Radical― tramitaron la ley 1537, “por la cual se dictan disposiciones
tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y acceso a la vivienda y se dictan otras
disposiciones”. En esta se estableció la estructura y el marco a través del cual los gobiernos locales, las
empresas del sector de la construcción y el Estado ―en cabeza del ministerio, la ANLA, la ANI y la
FDN―, se articularon en función de la planeación, ejecución y financiación de vivienda. En lo que
respecta al sector financiero, como se mencionó previamente, se estableció que los recursos para la
construcción de proyectos de vivienda de interés social y prioritaria, así mismo obras de equipamientos
públicos financiados por el Gobierno “podrán ser transferidos a los patrimonios autónomos que
Fonvivienda, Findeter, o la entidad que establezca el Gobierno Nacional, constituyan para el efecto”,
así mismo los vehículos de crédito entre el sector y el ejecutivo, en cabeza de la FDN. (Asofiduciarias.
2012, abril).
El sector cultural también profundizó la gestión de sus recursos por medio de negocios fiduciarios
a través de la ley 1556 de 2012, “por la cual se fomenta la actividad cinematográfica en Colombia”, de
iniciativa ejecutiva, específicamente del Ministerio de Cultura en cabeza de Mariana Garcés. Esta ley
estableció mecanismos para la participación del Gobierno en la producción de obras de cine. Sobre el
manejo de los recursos específicamente adoptó que “la administración y ejecución de recursos del
Fondo Fílmico Colombia (FFC), serán ejecutados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a
través de una entidad administradora” esta “podrá ser una entidad fiduciaria o el Fondo Mixto”
(Asofiduciarias. 2012, julio). En el mismo sentido sería aprobada la Ley 1698 “por la cual se crea y
organiza el sistema de defensa técnica y especializada de los miembros de la Fuerza Pública y se dictan
otras disposiciones”, presentada al Congreso por el entonces Ministro de Defensa, Juan Carlos Pinzón.
En esta ley se ordenó la creación del Fondetec (Asofiduciarias. 2013, diciembre), en el cual ingresaron
76
recursos del presupuesto nacional y de organizaciones nacionales e internacionales para la defensa
técnica y jurídica de miembros de las Fuerzas Militares (activos y retirados) que se enfrenten a
procesos de justicia penal ordinarios. Los recursos de este fondo, de acuerdo a lo establecido por la ley
(art. 12), “serán administrados por la Fiduciaria La Previsora S. A., con quien el Ministerio de Defensa
Nacional suscribirá el contrato de fiducia mercantil respectivo, para lo cual queda autorizado por la
presente disposición”.
Respecto a la agenda legislativa en protección social fue promulgada la ley 1562, “por medio de la
cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de salud
ocupacional”, proyecto de iniciativa parlamentaria, específicamente de la Senadora del Polo
Democrático Gloria Inés Ramírez. El proyecto contó con el acompañamiento constante del gremio
asegurador, principal encargado del sistema de ARP. En palabras del entonces presidente del gremio:
“Fasecolda, con el acompañamiento de la firma de seguimiento legislativo y una firma asesora en
comunicaciones, sostuvo reuniones con los ponentes, tanto Senadores como Representantes, y con sus
asesores” (Junguito, R. Cuevas, M. C. et al. 2013).
El proyecto de ley se debatió entre noviembre de 2010 y junio de 2012, y fue aprobado en Senado
y Cámara por la comisión en pleno (Comisión Séptima del Senado, 2011, 8 de junio; Plenaria del
Senado de la República, 2012, 23 de agosto). Entre las características más importantes de la ley están la
obligatoriedad en la inclusión de nuevos grupos sociales al sistema de riesgos laborales, en general todo
aquel que tenga contrato de prestación de servicios, estudiantes que desarrollen actividades en sus
universidades o deban realizar prácticas para graduarse, así como el magisterio:
[La ley] recogió las principales conclusiones y avances, tras varios años de discusión, en la
protección del trabajador por el riesgo creado por el empleador, la generación y fortalecimiento
de una cultura de prevención y el aumento de la cobertura a los trabajadores. (Junguito, R.
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Cuevas, M. C. et al. 2013).
Entre las reformas más importantes adelantadas por la administración del presidente se encuentra la
reforma tributaria o ley 1607 de 2012, presentada desde el MHCP, dirigida por Mauricio Cárdenas
Santamaría. Esta reforma modificó la estructura tributaria del país, acercándola a las propuestas de
varios sectores económicos, entre ellos el financiero. En primer lugar, respecto a los costos de los
servicios financieros, esta reguló los patrimonios autónomos, asignándoles NIT y generando sobre
estos carga fiscal (Asofiduciarias, 2012, octubre). Las otras modificaciones en la estructura tributaria
que generó la ley fueron recibidas de buena manera, en general, por los principales representantes del
sector, específicamente la desaparición de los parafiscales, la implementación de la CREE, y la
simplificación de los costos del IVA, elementos que, de acuerdo con la visión del Ministro Cárdenas
aumentarían los niveles de empleo y los niveles de recaudo, siguiendo el argumento que afirma que, vía
reducción de los “costos no salariales” se aumenta la demanda potencial por empleo (Santamaría, M.
Steiner, R. et al, 2010; Clavijo, S y Cuéllar, E, 2015, 28 de abril; Clavijo, S. et al; 2012; 2013; 2015;
Anif, 2015), tema de vital importancia para la estabilidad de las cuatro industrias financieras
estudiadas.
Desde Fasecolda, Junguito y Vargas. (2012) afirmaron: “la industria aseguradora comparte plenamente
la motivación de la reforma tributaria (...) en materia de equidad y generación de empleo formal. Ésta
contiene importantes cambios que impactan a la industria tanto a nivel de productos como al
corporativo”. Así mismo Junguito et al. (2013):
La reforma de 2012 fue presentada como de carácter estructural, fiscalmente neutra, orientada a
lograr una estructura tributaria más equitativa y progresiva; redujo la tarifa de renta, el número de
tarifas y exenciones de IVA, redujo parafiscalidad y creó un nuevo impuesto sobre las utilidades
(Contribución Empresarial para la Equidad. (CREE, 2013)
El mismo Montenegro, en un evento público en Cartagena de Indias, felicitó al primer mandatario por la
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reforma: “quiero resaltar, señor presidente, con la Reforma Tributaria del 2012, su administración dio pasos
importantes para reducir el desempleo y la informalidad. La Reforma Tributaria redujo en un 13.5% los costos
laborales, medidos sobre los salarios básicos.” (Montenegro, 2015).
Por su parte, Asofiduciarias (2013) citó los argumentos de Cárdenas en su informe anual:
De acuerdo con cifras del Ministerio de Hacienda se estima que el coeficiente de Gini de
Colombia pasará de 0.57 a 0.55, por efecto de la aplicación de la nueva estructura del impuesto
de renta, ubicándose en niveles similares al de Chile.
La reducción y progresiva eliminación de los parafiscales fue, durante varios años, una de las propuestas de
los principales representantes del sector financiero.
Respecto al uso, almacenamiento y procesamiento de información, se tramitó la ley 1581 “por la
cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales (habeas data)”, de interés
para el sector. Está obligó a toda empresa que reciba, almacene, comercialice o utilice datos de los
ciudadanos a informarlos y recibir autorización por estos respecto al tratamiento que se les dará a estos.
Al respecto Asofiduciarias (2012, octubre) estableció:
[Esta norma] no aplica a bases de datos o archivos mantenidos en un ámbito exclusivamente
personal o doméstico, a las bases de datos y archivos que tengan por finalidad la seguridad y
defensa nacional, así como la prevención, detección, monitoreo y control, del lavado de activos y el
financiamiento del terrorismo, y a las bases de datos y archivos de información periodística y otros
contenidos editoriales.
Así mismo, nuevamente autoría de Vargas, fue presentada la Ley 1564, “por medio de la cual se
expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. Sobre temas financieros la
norma, en el artículo 54 dispuso:
Las personas jurídicas y los patrimonios autónomos comparecerán al proceso por medio de sus
representantes, con arreglo a lo que disponga la Constitución, la ley o los estatutos. En el caso de
los patrimonios autónomos constituidos a través de sociedades fiduciarias, comparecerán por
medio del representante legal o apoderado de la respectiva sociedad fiduciaria, quien actuará
como su vocera.
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Finalmente, entre este conjunto de reformas se encuentra la ley 1621 de 2013, “por medio del cual
se expide normas para fortalecer el marco jurídico que permite a los organismo que llevan a cabo
actividades de inteligencia y contra inteligencia cumplir con su misión constitucional y legal y se dictan
otras disposiciones”, de autoría del entonces Ministro de Defensa, Rodrigo Rivera, el senador Juan
Manuel Galán, y el representante Oscar Fernando Bravo. La ley tuvo el propósito de reglamentar los
alcances de las actividades de inteligencia. Para realizar dicha labor el legislativo otorgó a la UIAF
funciones en el sistema de inteligencia, junto con dependencias del ejército y la policía (Asofiduciarias.
2013, abril).
En este mismo periodo se llevaron a cabo dos reformas del régimen pensional, los dos generaron
controversia en el momento de su trámite, como se pondrá de presente, sin embargo las dos fueron
conservadoras de los fundamentos del régimen pensional. Esta son la ley 1574 “Por medio de la cual se
regula la condición de estudiante paras para acceder a la pensión de sobrevivencia”, propuesta por la
senadora Claudia Jeanneth Wilches Sarmiento; la otra es la ley 1580 “Por la cual se crea la pensión
familiar”, autoría de los senadores Jorge Eliécer Ballesteros y Dilian Francisca Toro, y del
representante Elias Raad Hernández.
Si bien el derecho de pensión que se le otorga al estudiante sobreviviente lo estableció la ley 100 de
1993, el propósito de la ley 1574 fue establecer los requisitos para acceder a esta, evitando las
ambigüedades de interpretación pasadas, respecto a la edad y definición de estatus de estudiante. Las
reservas sobre este proyecto en su momento derivaron de la posibilidad de que el legislativo otorgara la
pensión con requisitos mínimos y que se generaran fraudes en el país por una mala reglamentación,
como siempre, argumentando una consecuente presión en el gasto público. La Comisión Séptima fue
sensible a estas reservas, de hecho, en el debate del 5 de octubre de 2010 (Comisión Séptima del
Senado. 2011, 8 de junio) y en la del 24 de agosto del 2011, se solicitó el concepto del MHCP sobre la
80
materia. En ese momento Echeverry conceptuó de manera positiva, dando fin al debate de presiones en
el gasto público en una carta dirigida a la comisión: “Este Ministerio no tiene objeción sobre el mismo
[proyecto de ley] como quiera que no genera costos adicionales para la nación” (Comisión Séptima del
Senado, 2011, 3 de octubre).
De manera análoga, la ley 1580, para la creación de la pensión familiar, generó dudas entre los
miembros de la Comisión Séptima por la posible presión fiscal, vía aumento del pasivo pensional en el
mediano plazo que traería la ley. Para mediar estas dudas se citó e invitó a una larga lista de
interesados; en la lista figuraron , los ministros de hacienda, Echeverry, protección social, Mauricio
Santamaría, el Director del DNP, el Superfinanciero, el Procurador General de la Nación, el Defensor
del Pueblo, el Contralor General de la República, el Director del BRC, el presidente de Colpensiones,
de Asofondos, las Centrales Obreras, la Anif, Fasecolda, Fedesarrollo, la Asociación de Actuarios de
Colombia, a la OIT Colombia, la Organización Americana de la Seguridad Social, la OISS, el Fonpet y
la Universidad Nacional de Colombia; así mismo representantes de empresas privadas como BBVA
Horizonte (para la fecha del debate la AFP todavía pertenencia al grupo español), Porvenir, Skandia,
ING Pensiones y Cesantías, Citi Colfondos.
En la sesión de la Comisión Séptima del Senado (8 de junio de 2011) presentaron su opinión
algunos de los invitados mencionados- Inicialmente, la representante de Fasecolda, María Isabel
Posada ―asistente en nombre de Junguito―2 expresó que la reforma debía ser estudiada de acuerdo a
esta si garantizaba o no la sostenibilidad del sistema pensional, además la reforma debía dejar en claro
los trámites de pensión y mecanismos de solución en caso de que uno de los cónyuges tenga sus
recursos en el fondo privado y el otro en el público; además de mecanismos para no desincentivar el
sistema de pensiones privado, motivando a una pareja a realizar un solo aporte por los dos. El
Presidente de la Asociación Colombiana de Actuarios, Luis Fernando Cortázar, afirmó que, primero no
81
había realizado los cálculos respecto a la posible presión fiscal que generaría la ley, segundo que lo
mejor era conservar el marco regulatorio vigente, donde se devuelven los saldos a cada integrante de la
pareja (es decir no adelantar el proyecto). Finalmente se le dio la palabra a Montenegro, quien afirmó
que, para tener un sistema pensional con gran cobertura, era necesario “mejorar” las condiciones del
mercado laboral, es decir reducir el salario mínimo y los costos no salariales; lo segundo se estaba
logrando con la mencionada reforma tributaria. De manera seguida Montenegro comparó la propuesta
de pensión familiar con los regímenes de pensión especiales:
todo ese esfuerzo que se hizo en el pasado para eliminar los regímenes especiales podría
debilitarse, porque estaríamos en alguna forma creando un régimen especial nuevo que no nos
gustaría que exista, por el hecho de cobijar a las personas que están viviendo en pareja, bien sean
casados o en unión libre” (Comisión Séptima del Senado, 8 de junio 2011.p. 12)
Posteriormente, Montenegro afirmó que la propuesta podría generar “mayor iniquidad entre los
afiliados” y “mayores costos fiscales”, además de “riesgos morales”. Finalmente, recomendó que, en
caso de viabilizar la propuesta de pensión familiar, para acceder a esta, los dos conyugues (no solo uno)
deberían tener la edad de jubilación y, en caso de pertenecer al RPM, recomendó promediar los salarios
de los últimos veinte años de uno de los cónyuges, duplicando los diez años originalmente en la ley.
Las sesiones de comisión posteriores fueron más resolutivas al respecto. El primero de junio del
2011 la comisión séptima debatió el proyecto para aprobación (Comisión Séptima del Senado, 9 de
junio de 2011). El texto final no incluyó las recomendaciones de Montenegro sobre el número de años
a promediar, sin embargo sí restringió el alcance de la pensión familiar en el RPM al limitar, primero la
cuantía del derecho a no más de un (1) salario mínimo; así mismo sólo podrán acceder a pensión
familiar en el RPM las parejas que pertenezcan al Sisben 1 y 2. La norma finalmente fue mucho más
conservadora en sus alcances que lo presupuestado inicialmente por Montenegro. A pesar de esto, en la
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sesión final en comisión, el Senador Jorge Eliecer Ballesteros Bernier afirmó que “[el proyecto] no se
trata de un embeleco nuestro, ni de una iniciativa populista, ni de afectar como se ha dicho, fiscalmente
el marco de mediano plazo”, así mismo:
Yo creo que no hay que dejarnos de pronto intimidar si aquí otra vez vienen los directivos de
Asofondos, que se trata de perjudicarlos a ellos, no es así, han tenido utilidades grandes y ya es
hora, como alguien de los ponentes lo decía que cuando en este proyecto de ley, beneficie a tanta
comunidad, de que tiene sus ahorros depositados y que a veces esos ahorros se pierden, o ni
siquiera son reintegrados; entonces felicitamos a los ponentes y nos unimos como autoridades
indígenas de Colombia a este importantísimo proyecto. (Comisión Séptima del Senado, 9 de junio
de 2011)
Votaron afirmativamente Ballesteros, Germán Carlosama, Antonio Correa, Eduardo Merlano