MEPCI/2013 La inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: situación y tendencias Informe para la Reunión de expertos sobre la inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación (Ginebra 10-12 de diciembre de 2013) Servicio de Administración del Trabajo, Inspección del trabajo y Seguridad y Salud en el Trabajo Ginebra, 2013
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La inspección del trabajo y la funciónde las iniciativas ... · Capítulo 3. Gobernanza pública de las iniciativas privadas de cumplimiento ... examen de las cuestiones relativas
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MEPCI/2013
La inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: situación y tendencias
Informe para la Reunión de expertos sobre la inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación (Ginebra 10-12 de diciembre de 2013)
Servicio de Administración del Trabajo, Inspección del trabajo y Seguridad y Salud en el Trabajo
Ginebra, 2013
MEPCI/2013
ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO Servicio de Administración del Trabajo, Inspección del trabajo y Seguridad y Salud en el Trabajo
La inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: situación y tendencias
Informe para la Reunión de expertos sobre la inspección del trabajo y la función de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación (Ginebra 10-12 de diciembre de 2013)
15. Siguiendo esta tendencia, la Oficina ha colaborado con la Corporación Financiera
Internacional (CFI) en el Programa Better Work 16
. Los equipos del Programa Better
Work en los países evalúan el cumplimiento por parte de las fábricas de un conjunto de
normas contenidas en muchos casos en las legislaciones nacionales, si bien, en esencia,
se basan en los principios de las normas internacionales del trabajo. Estos equipos
ofrecen servicios de asesoramiento para ayudar a las empresas y sus comités
consultivos de mejora del desempeño a resolver los problemas detectados y mejorar las
condiciones de trabajo. El Programa Better Work trabaja con las firmas internacionales
poniendo en contacto, por ejemplo, a los productores de la industria del vestido y el
calzado con sus compradores en foros del sector organizados para tratar los problemas
estructurales del mercado que puedan afectar a las condiciones de trabajo y de
cumplimiento de las normas. Como se analiza más adelante, el Programa Better Work
ha establecido diferentes formas de colaboración con las inspecciones de trabajo de los
países donde se ejecuta el Programa.
16. Otro producto de la cooperación técnica de la OIT, el Programa de Promoción de
Empresas Competitivas y Responsables (PECR), tiene por objeto mejorar la
productividad y la calidad en las pequeñas y medianas empresas (PYME) mediante el
establecimiento de buenas prácticas de trabajo. El PECR es un programa de formación
que la Oficina elabora con miras a su integración en las instituciones locales —
principalmente las organizaciones de empleadores — a fin de ofrecer formación y
servicios de asesoramiento a sus miembros. La metodología del PECR incluye visitas
en el terreno, la comprobación de las listas de verificación y la orientación, con miras a
la mejora continua tanto de las condiciones de trabajo como de los procesos de
producción. Se espera que la mejora de las prácticas de gestión prevista en el programa
favorezca el cumplimiento de las normas nacionales e internacionales relativas a las
condiciones de trabajo, aunque éste no constituya en sí mismo una meta específica del
PECR. Las listas de verificación contienen algunos elementos que a menudo
demuestran indirectamente el cumplimiento de las normas nacionales, por ejemplo, en
lo que respecta a las normas de seguridad nacionales. La interacción del PECR con los
servicios nacionales de inspección del trabajo es limitada, en gran medida porque los
aspectos de su trabajo relacionados con el cumplimiento de las normas tienen por
objeto aumentar la productividad.
17. El Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) ha
colaborado durante muchos años con actores del sector privado para realizar
actividades de vigilancia y seguimiento del trabajo infantil. Ha contribuido en gran
medida a poner de manifiesto que la lucha contra el trabajo infantil exige diferentes
tipos de intervenciones y a demostrar que la garantía del cumplimiento de las normas
por sí sola no es suficiente para lograr un cambio duradero. Las metodologías de
vigilancia y seguimiento del trabajo infantil aplicadas por el IPEC, que están basadas
en una estrategia multifacética que combina estrategias de mitigación de la pobreza,
promoción de la educación, oportunidades de readaptación profesional y vigilancia del
cumplimiento de las normas, han pasado a formar parte de las iniciativas privadas de
cumplimiento de la legislación, a menudo en estrecha colaboración con la inspección
del trabajo. El IPEC ha colaborado con iniciativas sectoriales a fin de adaptar las
metodologías de vigilancia a los aspectos específicos del sector. Entre las
intervenciones ampliamente publicitadas figuran las realizadas en la industria del
16 Véase http://betterwork.org/global/ [consultado el 6 de septiembre de 2013].
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vestido 17
, el cacao 18
, el tabaco 19
y la producción de balones de fútbol 20
, todas ellas
basadas en distintos tipos de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación que
tienen el propósito común de evaluar la incidencia del trabajo infantil.
18. En el ámbito del trabajo forzoso, la Oficina ha elaborado materiales de orientación
destinados a los empleadores y a las iniciativas de responsabilidad social de las empresas
(RSE), con inclusión de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación 21
. La
Oficina también ha colaborado con las instituciones financieras internacionales a fin de dar
apoyo a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en las que participan, y
en particular a los Principios de Ecuador 22
. Por ejemplo, la OIT ha participado en
proyectos en los que se han introducido auxiliares para ayudar a los servicios de inspección
del trabajo de ciertos países a identificar los casos de trabajo forzoso, como por ejemplo en
el Brasil y en Jordania.
1.3. Normas y documentos pertinentes de la OIT
19. Según se indica en la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización
equitativa de 2008, dos de los cuatro convenios sobre gobernanza de la OIT (convenios
prioritarios) se refieren a la inspección del trabajo. En el Convenio sobre la inspección del
trabajo, 1947 (núm. 81) y la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947
(núm. 81) se establece una serie de principios relativos, entre otras cosas, a la
determinación de los ámbitos de la legislación cubiertos por la inspección del trabajo, las
funciones y la organización del sistema de inspección del trabajo, los criterios de
contratación, la situación y los términos y condiciones de servicio de los inspectores del
trabajo, y sus facultades y obligaciones. El Convenio núm. 81 especifica las funciones del
17 Proyecto de Trabajo Infantil OIT/BGMEA/UNICEF en Bangladesh. Nielsen, M. E, 2005: «The
politics of corporate responsibility and child labour in the Bangladeshi garment industry», en
International Affairs, vol. 81, núm. 3.
18 Por ejemplo, en colaboración con International Cocoa Initiative (ICI). Véase el párrafo 105,
pág. 41.
19 Por ejemplo, en colaboración con la Fundación para la erradicación del trabajo infantil en el
cultivo del tabaco (ECLT). Véase http://www.eclt.org/site/about-us/implementing-partners/
[consultado el 26 de septiembre de 2013].
20 Proyecto para la eliminación del trabajo infantil en la industria productora de balones de fútbol en
Sialkot. OIT, 2004: From stitching to school: Combating child labour in the soccer ball industry in
Pakistan.
21 OIT, 2008: Lucha contra el trabajo forzoso – Manual para empleadores y empresas, Ginebra.
22 OIT, 2008: ILO action against trafficking in human beings, Ginebra. Los Principios de Ecuador
ofrecen un marco de gestión de riesgos adoptado por las instituciones financieras para determinar,
evaluar y gestionar los riesgos ambientales y sociales de los proyectos y tienen principalmente por
objeto proporcionar una norma mínima de debida diligencia para apoyar la toma de decisiones
responsables en materia de riesgos. Actualmente 78 instituciones financieras de 35 países han
adoptado oficialmente los Principios de Ecuador, lo que representa más del 70 por ciento de la
deuda internacional de financiación de proyectos en los mercados emergentes. Véase
http://www.equator-principles.com/index.php/about-ep/about-ep [consultado el 9 de octubre
de 2013].
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sistema de inspección del trabajo 23
y la noción de que « [e]l personal de inspección deberá
estar compuesto de funcionarios públicos 24
«que deben «velar por el cumplimiento de las
disposiciones legales relativas a la protección de la salud y seguridad de los trabajadores en
el ejercicio de su profesión 25
. «Por consiguiente, las personas privadas que desempeñan
actividades destinadas a garantizar el cumplimiento de las normas — aun cuando se trate
del cumplimiento de las leyes nacionales — no pueden ser consideradas inspectores del
trabajo en los términos del Convenio núm. 81, así como tampoco puede considerarse que
los funcionarios públicos encargados del control del cumplimiento de las normas que no
son «disposiciones legales» pueden formar parte de los servicios de inspección del
trabajo 26
. No obstante, el Convenio núm. 81 admite expresamente la noción de iniciativas
privadas de cumplimiento de la legislación — las instituciones privadas pueden participar
en actividades que son «similares a la inspección del trabajo» — y reconoce
implícitamente la participación de expertos y especialistas técnicos privados 27
.
20. Si bien el Convenio sobre la inspección del trabajo (agricultura), 1969 (núm. 129) refleja
fundamentalmente las disposiciones del Convenio núm. 81, su aplicación al sector agrícola
permite definir de manera más amplia las disposiciones jurídicas que los inspectores del
trabajo del servicio público tienen la responsabilidad de hacer cumplir, lo que incluye «los
laudos arbitrales y los contratos colectivos a los que se confiere fuerza de ley y por cuyo
cumplimiento velen los inspectores del trabajo» 28
. El Convenio prevé además que «los
Miembros pueden incluir en su sistema de inspección del trabajo en la agricultura a
agentes o representantes de las organizaciones profesionales, cuya acción completaría la de
los funcionarios públicos...» 29
e insta a las autoridades competentes a «adoptar las medidas
pertinentes para fomentar la cooperación efectiva de los servicios de inspección con otros
servicios gubernamentales y con instituciones, públicas o privadas, que ejerzan actividades
similares» 30
.
23 Artículo 3: … a) velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones
de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión…; b) facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de
cumplir las disposiciones legales…; c) poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes.
24 Artículo 6.
25 Artículo 3, 1), a).
26 Siempre que se adopten otras medidas de protección, se puede considerar que el Convenio
núm. 81 no impide que los funcionarios de los servicios públicos de inspección del trabajo
participen en iniciativas privadas.
27 En virtud del artículo 5 «la autoridad competente deberá adoptar las medidas pertinentes para
fomentar la cooperación efectiva de los servicios de inspección con otros servicios gubernamentales
y con instituciones, públicas o privadas, que ejerzan actividades similares» (sin cursiva en el
original).
28 Artículo 2.
29 Artículo 8, párrafo 2. Con la condición de que «dichos agentes y representantes deberán gozar de
garantías de estabilidad en sus funciones y estar a cubierto de toda influencia externa indebida».
30 Artículo 12, 1).
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21. Muchos convenios y recomendaciones incluyen disposiciones específicas sobre la
inspección del trabajo 31
. Por ejemplo, la aplicación y el control de la aplicación por parte
de «la inspección del trabajo» se citan específicamente en el Convenio sobre pueblos
indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) 32
, el Convenio sobre las agencias de empleo
privadas, 1997 (núm. 181) 33
, y el Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores
domésticos, 2011 (núm. 189) 34
. Otros instrumentos se refieren a los mecanismos
destinados a garantizar la observancia de la legislación nacional a través de, entre otras
medidas, «los sistemas de inspección», sin mención específica o explícita de su carácter
público 35
. El Convenio sobre el trabajo en la pesca, 2007 (núm. 188) dispone que todo
Miembro, «a efectos de establecer un sistema eficaz de inspección de las condiciones de
vida y de trabajo a bordo de los buques pesqueros, podrá facultar, cuando proceda, a
instituciones públicas o a otros organismos a los que reconozca como competentes e
independientes para que efectúen inspecciones y expidan documentos» 36
. El Convenio
sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176) asigna específicamente a los
empleadores la obligación de «adoptar todas las disposiciones necesarias para eliminar o
reducir al mínimo los riesgos para la seguridad y la salud presentes en las minas que están
bajo su control» y, en particular, de «asegurar la vigilancia, la evaluación y la inspección
periódica del medio ambiente de trabajo para identificar los diferentes riesgos a que
puedan estar expuestos los trabajadores» 37
.
22. La Declaración sobre la Justicia Social establece que la inspección del trabajo (Convenios
núms. 81 y 129) es una cuestión importante desde el punto de vista de la gobernanza 38
,
reconociendo así que los esfuerzos de aplicación de las autoridades de inspección del
trabajo redundan no sólo mejores condiciones de trabajo para las personas interesadas, sino
también en resultados cuasi-públicos como se señaló anteriormente. La Declaración
reconoce la necesidad de «fortalecer la capacidad de la OIT para apoyar los esfuerzos
desplegados por los Miembros a fin de alcanzar los objetivos de la OIT en el contexto de la
globalización» y determina que la administración y la inspección del trabajo, a través del
tripartismo y el diálogo social, son fundamentales para la consecución de estos objetivos.
También reconoce en particular que la Organización debería:
Adaptar sus prácticas institucionales para mejorar la gobernanza y desarrollar
la capacidad a fin de utilizar de la mejor manera posible sus recursos humanos y financieros ...
con miras a ... establecer nuevas alianzas con entidades no estatales y actores económicos,
tales como las empresas multinacionales y los sindicatos que actúen a nivel sectorial a escala
31 No se pretende interpretar el significado de los instrumentos citados en este párrafo.
32 Artículo 20, 4).
33 Artículo 14, 2).
34 Artículo 17, 2).
35 Por ejemplo, el Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155),
artículo 9, 1); el Convenio sobre el asbesto, 1986 (núm. 162), artículo 5, 1); el Convenio sobre
seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167), artículo 35, b); el Convenio sobre seguridad
y salud en las minas, 1995 (núm. 176), artículo. 16, b); el Convenio sobre el trabajo a domicilio,
1996 (núm. 177), artículo 9, 1); y el Convenio sobre el marco promocional para la seguridad y salud
en el trabajo, 2006 (núm. 187), artículo 4, 2), c).
36 Artículo 42, 2).
37 Artículo 7, e).
38 Declaración sobre la Justicia Social, Seguimiento de la Declaración, Parte II, A, vi).
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mundial a fin de mejorar la eficacia de los programas y actividades operacionales de la OIT,
lograr que les presten su apoyo de manera apropiada y promover por cualquier otro medio
adecuado los objetivos estratégicos de la OIT. Ello se hará en consulta con las organizaciones
nacionales e internacionales representativas de trabajadores y empleadores 39
.
En este contexto es importante y oportuno examinar la cuestión de la relación entre la
inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.
23. La Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política
social (Declaración sobre las Empresas Multinacionales) es el punto de referencia para la
labor normativa de la OIT en el ámbito de la RSE 40
. Esta Declaración contiene directrices
destinadas a las empresas multinacionales, los gobiernos y las organizaciones de
empleadores y de trabajadores, pero no indica mediante qué mecanismos específicos han
de aplicarse sistemáticamente dichas directrices o qué medidas han de adoptarse para
garantizar su cumplimiento.
24. En noviembre de 2006, en un documento del Consejo de Administración sobre estrategias
y prácticas en materia de inspección del trabajo, se definieron los principales problemas
que afrontan las inspecciones del trabajo 41
. El Consejo de Administración:
… solicitó a la Oficina que preparara un documento en el que se reseñaran las
modalidades de un programa concreto para ofrecer asesoramiento a las empresas sobre la
aplicación de las normas internacionales del trabajo y la Declaración tripartita de principios
sobre las empresas multinacionales y la política social. Dicho programa podría abarcar, entre
otras cosas, investigaciones sobre las repercusiones y la utilidad de los métodos de supervisión
y evaluación de carácter privado; instrumentos para ayudar a los países a reforzar la
inspección de las cuestiones laborales a escala local; la identificación de oportunidades para el
establecimiento de asociaciones público/privadas en materia de inspección y cumplimiento; la
colaboración con el Centro Internacional de Formación de la OIT para elaborar material de
capacitación para auditores y empresas sobre las normas del trabajo; el asesoramiento y la
orientación sobre los métodos de evaluación que tengan en cuenta los instrumentos de la OIT;
y la determinación de otros posibles servicios en esa esfera 42
.
25. En 2010, la Oficina preparó y presentó al Consejo de Administración un documento en el
que se exponía la orientación que se proponía para la discusión general que se celebraría en
la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2011 43
. El párrafo 32 trata de la
cuestión de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación:
La supervisión y el control por una autoridad central también podría extenderse a las
instituciones públicas o privadas que ejerzan actividades similares. En los últimos decenios se
ha observado un considerable aumento de las iniciativas sobre responsabilidad social de las
empresas, especialmente en el contexto de las empresas multinacionales del sector de las
exportaciones, iniciativas que incluyen, por ejemplo, el establecimiento de sistemas privados
de seguimiento y de presentación de informes sobre cuestiones sociales. Dichas iniciativas
pueden ser complementarias del sistema público de inspección y servir para conseguir mejoras
en las condiciones de trabajo. […] Los servicios de inspección del trabajo deberían ser capaces
de trabajar en colaboración con los diferentes actores vinculados al sistema, en el entendido de
39 Declaración sobre la Justicia Social, Parte II, A, v).
40 Documento GB.295/MNE/2/1, párrafo 3.
41 Documento GB.297/ESP/3.
42 Documento GB.297/PV, párrafo 228, a).
43 Documento GB.309/ESP/3.
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que la labor de inspección propiamente dicha debería seguir siendo una prerrogativa pública.
Sólo un sistema público de inspección que funcione eficazmente puede garantizar la
credibilidad y la eficacia de las iniciativas de seguimiento privadas, debido, entre otras cosas,
al carácter disuasorio de las posibles sanciones. Al respecto, podría ser útil dar orientación
sobre este particular a las agencias de seguimiento privadas, basándose en las buenas prácticas
existentes.
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Capítulo 2. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en el mundo actual
26. En el mundo actual, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación son muy
numerosas y variadas. Todas ellas consisten en un proceso de verificación del
cumplimiento de las normas. Difieren entre sí en su grado de formalidad, en las partes
implicadas en sus actividades (incluidas las autoridades públicas) y las funciones
desempeñadas por esas partes y en las consecuencias de sus resultados, entre otras
características. En este capítulo se ofrece una breve descripción de ellas, comenzando con
una amplia clasificación de los tipos diferenciables y finalizando con una observación
sobre las características que todas ellas comparten con la inspección del trabajo.
2.1. Tipos
Autoevaluación (sistemas de gestión)
27. Para empezar, las empresas privadas se esfuerzan por cumplir las normas y
reglamentaciones mediante «sistemas de gestión y control para hacer las cosas bien desde
el principio» 1.
28. Estos esfuerzos suelen pasar desapercibidos para la opinión pública, aunque en las
empresas los interlocutores sociales pueden ser conscientes de ellos. Los sistemas de
gestión establecen un marco de procesos y procedimientos utilizado para garantizar que
una organización pueda realizar todas las tareas necesarias para lograr sus objetivos,
incluido el cumplimiento de las normas públicas o privadas aplicables al lugar de trabajo.
Los sistemas de gestión implican la autoevaluación, que constituye una forma de iniciativa
privada de cumplimiento de la legislación diferente de las que se basan en agentes de
vigilancia específicos internos o externos a las empresas. Mediante los sistemas de gestión
y los procesos de autoevaluación se puede vigilar el cumplimiento de leyes nacionales o
normas privadas; en efecto, este tipo de iniciativa privada no está orientado a un tipo de
norma específico. Los sistemas de gestión y los procesos de autoevaluación pueden
conllevar la realización de diversos tipos de auditoría (que se examinan más abajo), si bien
la auditoría tampoco es un elemento necesario de este tipo de iniciativas privadas; con
todo, como parte de un sistema de gestión o de una autoevaluación, la auditoría es una
buena práctica que puede marcar la diferencia entre estas iniciativas privadas de
cumplimiento de la legislación.
29. Cabe citar los siguientes ejemplos de autoevaluación (sistemas de gestión): la Iniciativa
sobre el algodón (Better Cotton Initiative-BCI) utiliza una herramienta de autoevaluación
participativa en su proceso de evaluación de explotaciones agrícolas 2; el Departamento de
Trabajo y Empleo de Filipinas ha dictado normas de autoevaluación 3; y el Departamento
21 Véase http://www.globalreporting.org [consultado el 9 de octubre de 2013].
22 Véase http://www.state.gov/documents/organization/164934.pdf [consultado el 13 de octubre
de 2013].
23 Véase http://www.ethicaltrade.org/faqs [consultado el 18 de septiembre de 2013].
24 Véase http://www.ropalimpia.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013]. La CRL consiste en una
red de unas 200 organizaciones y sindicatos de países productores de prendas de vestir cuya
finalidad es detectar problemas y objetivos a nivel local y contribuir a la formulación de campañas
estratégicas para ayudar a los trabajadores a alcanzar sus metas.
25 Véase http://www.workersrights.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013]. La WRC realiza
evaluaciones en fábricas como respuesta directa a quejas presentadas por trabajadores, así como
evaluaciones proactivas.
26 Véase http://www.laborrights.org/ [consultado el 9 de octubre de 2013].
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Recuadro 1
La participación voluntaria en las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y la relación con la aplicación de la ley
Teniendo presente la distinción establecida en el presente documento (véase el párrafo 5 más arriba) entre las iniciativas privadas de responsabilidad social y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y, al mismo tiempo, tomando nota de la conexión entre unas y otras, se puede observar que en principio el propio actor empresarial decide el contenido de las responsabilidades sociales voluntarias que desea asumir. En la práctica, la empresa asume responsabilidades sociales empresariales totalmente por propia iniciativa, en respuesta a los llamamientos procedentes del mercado o la sociedad civil — el movimiento del Pacto Mundial de las Naciones Unidas es un buen ejemplo de ello — o como resultado de las condiciones de colaboración con sus asociados comerciales, como en el caso de los proveedores de empresas que ponen énfasis en el cumplimiento de las responsabilidades sociales. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden darse en cada uno de estos contextos.
Aunque se suele decir que la RSE no guarda relación con el cumplimiento de requisitos legales 1, en lo que respecta a las normas laborales existe una coincidencia entre los requisitos legales obligatorios y las normas voluntarias de las que se ocupan las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación: las normas privadas suelen solaparse con las públicas, aunque no siempre de forma total o idéntica 2..Así, por ejemplo, el compromiso asumido a nivel privado de no recurrir al trabajo infantil coincide con una ley nacional que prohíbe trabajar a las personas menores de 15 años. Al mismo tiempo, los sistemas establecidos para garantizar el cumplimiento del compromiso privado contribuyen a garantizar el cumplimiento de la legislación nacional, aunque por lo general no lo hagan de manera explícita (ya que esta labor es del dominio exclusivo de la inspección del trabajo).
1 J. Lepoutre, N., Dentchev, A. y Heene, A., 2007: «Dealing with uncertainties when governing CSR policies», en Journal of Business Ethics, vol. 73, y las citas contenidas en él. 2 Buhmann, K., 2006: «Corporate social responsibility: What role for law? Some aspects of law and CSR», en Corporate Governance, vol. 6, núm. 2.
2.2. Características transversales
Ámbito de aplicación
40. Sería incorrecto decir que las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se aplican
solo en empresas que producen en el marco de cadenas mundiales de suministro o únicamente
para la exportación. Aunque es difícil recabar datos sobre el número de empresas y
trabajadores abarcados por estas iniciativas privadas, la definición incluyente de las iniciativas
privadas de cumplimiento de la legislación aglutina potencialmente dentro de su ámbito de
aplicación las iniciativas desarrolladas por un servicio de inspección del trabajo para su uso por
todas las partes interesadas dentro de su ámbito de supervisión, por ejemplo los mecanismos de
autoevaluación. Dicho esto, en general las iniciativas privadas de cumplimiento de la
legislación predominan sobre todo cuando existe una deficiencia en materia de cumplimiento
en el lugar de trabajo, junto con la percepción por las empresas privadas de un riesgo para su
reputación; un coeficiente elevado de mano de obra es la característica típica de las iniciativas
privadas de cumplimiento de la legislación impulsadas por estas consideraciones. A este
respecto, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación tienden a centrarse en
cuestiones de cumplimiento en empresas o sectores específicos o en una determinada cadena
de suministro, más que velar de forma más general por el cumplimiento de la legislación
laboral en el mercado de trabajo. Con todo, la evolución de la práctica de la RSE, tal vez
impulsada por una necesidad de armonizar mejor las actividades empresariales con las
obligaciones en materia de derechos humanos, ha expandido de forma efectiva las iniciativas
privadas de cumplimiento de la legislación desde el sector secundario intensivo en empleo
hasta el sector primario y, por último, el sector terciario de la economía mundial 27
. En la
práctica, esto significa que estas iniciativas se han extendido a los lugares de trabajo de la
27 Smith, G. y Feldman, D., 2013: Company codes of conduct and international standards: An
65. Las medidas coercitivas pueden tener consecuencias tanto públicas como privadas. Por
ejemplo, en el sector de las exportaciones de Camboya, la asociación de fabricantes de
prendas de vestir y productos textiles puede adoptar, en caso de incumplimiento, medidas
para excluir a una empresa infractora de la lista de exportadores habilitados. En la práctica,
los trabajadores y los sindicatos pueden presentar directamente al Ministerio de Comercio
quejas relativas al incumplimiento de las normas laborales por una de las empresas
pertenecientes a la Asociación de Fabricantes de Prendas de Vestir de Camboya (GMAC).
Si el Ministerio considera dicha queja justificada, puede optar por suspender la licencia de
exportación de la empresa infractora. Otro ejemplo es el de la industria de fabricación de
prendas de vestir de los Estados Unidos. La legislación de los Estados Unidos establece
que los servicios de inspección del trabajo tienen la facultad de embargar los productos
fabricados en violación de la legislación laboral. Cuando los productos son embargados
como resultado de infracciones detectadas mediante la inspección pública del trabajo, la
autoridad de inspección del trabajo acuerda directamente con el comprador de las prendas
de vestir en cuestión que adopte disposiciones de vigilancia respecto de todos sus
contratistas de producción actuales y futuros. Así, el ejercicio de la facultad estatal de
interrumpir el flujo de mercancías fomenta un control privado más amplio de los
contratistas a través de la vigilancia de los compradores 72
.
66. Las consecuencias también pueden ser de tipo promocional, de nuevo con la intención de
mejorar el cumplimiento. Entre los ejemplos de consecuencias positivas cabe citar el
fortalecimiento de la capacidad para promover el cumplimiento sostenible y la facilitación
de asesoramiento acerca de las causas fundamentales del incumplimiento. Tanto las
iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación como los servicios de inspección del
trabajo recurren a estas consecuencias no coercitivas; estos enfoques se examinan más
adelante en el presente documento.
67. Las disposiciones relativas a las consecuencias del incumplimiento suelen estar
estrechamente relacionadas con los incentivos para fomentar la participación en las
iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Las iniciativas privadas que están
integradas en actividades de inspección del trabajo tienen que mantener un equilibrio entre
la incentivación de la participación y el logro del cumplimiento; el hecho de imponer
directamente sanciones a las empresas que participan de forma voluntaria en una iniciativa
privada de cumplimiento de la legislación desincentiva dicha participación. Algo similar
sucede con las sanciones comerciales: el cese inmediato de las relaciones comerciales
cuando se detecta un incumplimiento ha sido por lo general contraproducente para
fomentar un cumplimiento sostenible en las cadenas mundiales de suministro. La
subsanación de las deficiencias detectadas por una iniciativa privada tiene que
recompensarse mediante la continuación de la relación con los clientes. Asimismo, la
relación entre la imposición de sanciones por incumplimiento en el marco de una iniciativa
privada, por un lado, y el impulso efectivo de las malas prácticas soterradas en lugares de
trabajo no vigilados, por otro, es extremadamente compleja. Aunque apenas existen datos a
este respecto, la complejidad de los fenómenos en cuestión y de cualquier posible
investigación basada en datos objetivos puede hacer que este aspecto de las iniciativas
privadas de cumplimiento de la legislación y de la política de sanciones resulte imposible
de determinar.
72 Weil, D. y Mallo, C., 2007: «Regulating labour standards via supply chains: Combining
public-private interventions to improve workplace compliance», en British Journal of Industrial
Relations, vol. 45, núm. 4. Es un ejemplo de aumento de los costos de los bienes privados (prendas
de vestir) para fomentar la adquisición de bienes públicos (cumplimiento), lo que repercute en el
cálculo económico del cumplimiento.
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68. Teniendo en cuenta el carácter voluntario de la mayoría de las iniciativas privadas
de cumplimiento de la legislación, parece apropiado establecer mecanismos de
subsanación basados en la conciliación para los casos de incumplimiento. La Fair
Labour Association (FLA) cuenta con un proceso de presentación de quejas por
terceros destinado a examinar denuncias específicas y verificables de
incumplimiento de su Código de Conducta del Lugar de Trabajo. El proceso se basa
esencialmente en la determinación de los hechos, la publicación y la conciliación y se ha
utilizado en muchas ocasiones 73
. En el procedimiento no se establece ningún recurso
específico. En las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales se prevén
puntos nacionales de contacto cuya función es básicamente conciliadora.
Recuadro 2
El cumplimiento como productor de bienes públicos y privados
El funcionamiento adecuado de la inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación provoca, entre otros efectos, a) la mejora de las condiciones de trabajo para los trabajadores, en la empresa y en general (inculcando una «cultura del cumplimiento»); b) el cumplimiento de las reglamentaciones públicas y privadas, del que se benefician los funcionarios estatales y los auditores de las iniciativas privadas (que obtienen respeto y ven reforzada su autoridad, entre otras cosas); y c) la mejora de la reputación de la marca y de la empresa (la cual beneficia a las marcas y los fabricantes, ya que aumenta la cuota de mercado, permite establecer precios altos y mejora potencialmente la productividad y la satisfacción de los trabajadores, entre otras cosas). Si los resultados de la inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se analizan en estos términos — esto es, como bienes públicos o privados 1 —, es posible identificar los factores que incentivan el cumplimiento. Si, por ejemplo, los niveles de remuneración de los inspectores del trabajo son tan bajos que éstos no pueden mejorar su situación social independientemente de cómo realicen su trabajo, existen muchas probabilidades de que ni siquiera cumplan con sus responsabilidades. Los productores que trabajan para marcas mundiales que se ven obligados a respetar códigos privados de conducta para poder acceder al cliente preferirán que su cumplimiento se reconozca públicamente más que de forma privada, ya que un reconocimiento público les puede dar acceso a nuevos clientes con ideas afines. En igualdad de condiciones, se preferirá un sistema público de certificación frente a uno privado. Si un servicio de inspección del trabajo pudiera producir — con fondos públicos (o públicos y privados) — bienes de cumplimiento privados de la misma calidad que los que se supone que producen las iniciativas privadas, estas últimas serían redundantes.
La adaptación de las condiciones de los servicios de inspección del trabajo y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación para reflejar los distintos tipos posibles de bienes o «productos de cumplimiento» puede contribuir a mejorar la cantidad y la calidad de estos distintos bienes. Puede resultar útil considerar la relación existente entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación desde esta perspectiva, tomando nota de las diferentes motivaciones para producir diferentes tipos de bienes, con el fin de elaborar enfoques que mejoren la producción de bienes públicos y, al mismo tiempo, producir los bienes privados necesarios para motivar a los actores privados (véase el ejemplo que figura en el párrafo 64) 2.
1 Un bien público tiene dos características. En primer lugar, su consumo por un consumidor no afecta o reduce su consumo por otro consumidor (los consumidores no compiten por el producto). En segundo lugar, un consumidor del producto no puede impedir que otro lo consuma (el bien no es exclusivo). Una lista estándar de bienes públicos incluiría la paz, el estado de derecho, el aire limpio, un sistema de derechos de propiedad y de ejecución de contratos, los sistemas de comunicación y transporte, la belleza, el conocimiento o los faros. Un bien privado genera competencia y es exclusivo. Una hogaza de pan es un bien privado; su posesión por una persona impide que otra persona la posea y reduce las reservas de pan de las que otras personas pueden abastecerse. En la vida real, los bienes no son totalmente públicos o privados; un faro puede ser de titularidad privada (bien privado), pero su haz de luz es un bien público. El pago adecuado de los salarios es un bien privado, mientras que su reconocimiento público (en el contexto de la inspección del trabajo o de una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación) es un bien semiprivado (ya que produce beneficios públicos y privados). 2 Se puede consultar más información sobre el análisis de la RSE y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en lo que respecta a los bienes públicos y privados en Besley, T. y Ghatak, M., 2007: «Retailing public goods: The economics of corporate social responsibility», Journal of Public Economics, vol. 91, núm. 1; Young, S. B.: CSR and public goods, http://www.cauxroundtable.org/newsmaster.cfm?&menuid=99&action=view&retrieveid=65 [consultado el 10 de octubre de 2013].
73 Véase http://www.fairlabor.org/transparency/complaints-investigations [consultado el 27 de
septiembre de 2013].
28 MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx
2.4. Características comparables de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación
69. Todas las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación — independientemente de
su tipo — presentan algunas características comunes, aunque en grados diferentes. En
función de estas características y de los resultados que persiguen, los distintos tipos de
iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se pueden comparar y contrastar.
Esto resulta útil para examinar la relación existente entre las iniciativas privadas de
cumplimiento de la legislación y la inspección del trabajo, en tanto en cuanto los procesos
de inspección del trabajo también posean esas características 74
.
70. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden examinarse y
compararse en cuanto a su transparencia pública (o su falta de transparencia, esto es, su
secretismo). Al ser privadas, estas iniciativas tienen la opción de hacer o no públicos todos
los aspectos de su funcionamiento. Además de un funcionamiento adecuado, se percibe
una correlación positiva entre la transparencia y la apertura, por un lado, y la credibilidad
ante las partes interesadas, por otra. La información publicada puede referirse a las normas
cuyo cumplimiento se vigila, los métodos utilizados para la vigilancia, la frecuencia, los
resultados y las consecuencias de la vigilancia, y otros aspectos. En cuanto actividad
pública, la inspección del trabajo se lleva a cabo en principio con una gran transparencia y
puede ofrecer un alto grado de credibilidad. La transparencia de la inspección del trabajo
puede verse constreñida, por ejemplo, por la falta de financiación para elaborar informes,
por la importancia atribuida a la confidencialidad de los resultados, por prácticas poco
éticas en materia de inspección del trabajo y por factores similares.
71. Todas las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación tienen una característica
operativa que las hace externas o internas a la empresa. El hecho de que una iniciativa
privada sea interna a la empresa permite subsanar las deficiencias en materia de
cumplimiento con el fin de «hacer las cosas bien desde el principio», tal y como dijo el
Vicepresidente empleador en la 100.ª reunión de la CIT (véase el párrafo 27 más arriba).
Las iniciativas privadas externas a la empresa tienen un mayor potencial de independencia
y objetividad. Los procesos de inspección del trabajo son externos por definición, lo que
les confiere potencialmente una gran independencia y objetividad.
72. Dado que todas las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación miden el respeto
de una norma, se puede observar la coherencia o incoherencia de las normas examinadas
con respecto a la legislación y las reglamentaciones nacionales, esto es, la normativa cuyo
cumplimiento vigilan las autoridades nacionales de inspección del trabajo. Las empresas
multinacionales que se abastecen a escala mundial y venden a mercados mundiales han
divulgado, difundido y aplicado iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación que
comparan las prácticas con las normas internacionales. La medición con respecto a una
norma internacional aumenta el prestigio de una iniciativa privada de cumplimiento de la
legislación, aunque la incoherencia de las propias normas puede representar en la práctica
un desafío para las iniciativas privadas en este proceso. El resultado para la inspección del
74 La clasificación que se ofrece en el presente documento permite establecer una comparación entre
las inspecciones del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación; esto no es
posible con las clasificaciones más tradicionales de las iniciativas de RSE que figuran en los
estudios al respecto, como la siguiente clasificación establecida por la OCDE: 1) códigos de
conducta empresariales, 2) iniciativas multilaterales, 3) sistemas de certificación y etiquetado,
4) códigos tipo, 5) iniciativas sectoriales, 6) iniciativas de inversión socialmente responsable, y
7) acuerdos marco internacionales (OCDE, 2009: «Overview of selected initiatives and instruments
relevant to corporate social responsibility», en Annual report on the OECD guidelines for
multinational enterprises 2008: Employment and industrial relations).
MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx 29
trabajo es similar: la medición del cumplimiento de las leyes y reglamentaciones
nacionales que se ajustan a las normas internacionales aumenta el prestigio de la autoridad
de inspección del trabajo.
73. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación pueden brindar asesoramiento
en el contexto de la evaluación del cumplimiento 75
. Al igual que la inspección del trabajo,
las iniciativas privadas pueden evitar examinar y corregir las causas fundamentales del
incumplimiento y dejar que la dirección de la empresa se encargue de diagnosticarlas. Se
ha sugerido que una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación puede alcanzar
resultados mejores y más sostenibles si adopta un enfoque basado en la detección de
deficiencias y la facilitación de asesoramiento 76
. Se han observado resultados similares
para la inspección del trabajo 77
.
74. Por último, como se ha señalado más arriba, todas las iniciativas privadas de cumplimiento
de la legislación conllevan consecuencias derivadas del cumplimiento o, en su caso, del
incumplimiento. Las consecuencias del incumplimiento se perciben en la esfera comercial,
ya en el propio mercado — impuestas por el posible usuario final o consumidor — o en la
relación comercial — impuestas por el asociado empresarial preocupado por su reputación,
que actúa bien para mejorar el cumplimiento, bien para desvincularse del incumplimiento.
75. El aviso previo es una característica distintiva fundamental de las auditorías y las
inspecciones (esto no afecta a las iniciativas privadas basadas en la autoevaluación o la
presentación de informes). Algunas iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación
conllevan la realización de visitas no anunciadas por los auditores. La metodología
aplicada suele consistir en un examen de la documentación y un recorrido por el
establecimiento de producción. Las entrevistas al personal directivo son habituales, y
también se realizan con frecuencia a los trabajadores, aunque no siempre se prevén
entrevistas privadas con estos últimos.
75 La prestación de asesoramiento es la característica en la que se basa la distinción realizada en los
estudios sobre la materia entre el modelo angloamericano y el modelo francoíbero de inspección del
trabajo. El enfoque angloamericano de la aplicación de la legislación laboral es inflexible y
burocrático. Los agentes encargados de aplicar la legislación se encuentran distribuidos en
diferentes servicios burocráticos con competencias limitadas. Se supone que tienen que seguir las
reglas establecidas en todo momento. Por tanto, no pueden conciliar los objetivos en ocasiones
incompatibles de la creación (o preservación) del empleo y la calidad del empleo. En el modelo
francoíbero, los inspectores no sólo ofrecen a los propietarios de las empresas que incumplen la
normativa la oportunidad de corregir sus infracciones antes de iniciar acciones judiciales contra
ellas, sino que también les proporcionan asesoramiento a lo largo del proceso — y, de esta forma,
cubren los costos del cumplimiento sin minar las perspectivas de inversión, creación de empleo y
crecimiento. Véase Schrank, A. y Piore, M., 2007: «Norms, regulations, and labor standards in
Central America», en Serie Estudios y Perspectivas, núm. 77. La idea contenida en el concepto de
RSE de «cumplimiento sostenible» — en comparación con los resultados menos sólidos y más
temporales de la vigilancia del cumplimiento — se basa en la premisa de que una iniciativa privada
de cumplimiento de la legislación se complementa con una función de asesoramiento y orientación
en el marco de la iniciativa de RSE.
76 Locke, R. M., Qin, F. y Brause, A., 2006: Does monitoring improve labor standards? Lessons
from Nike, MIT Sloan research papers, Boston, Massachusetts Institute of Technology.
77 Pires, R., 2008: «Cómo hacer realidad la ley. Métodos y logros de la inspección del trabajo
brasileña», en Revista Internacional del Trabajo, vol. 127, núm. 2-3.
30 MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx
Capítulo 3. Gobernanza pública de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación
76. En algunos casos, los gobiernos han prestado un apoyo directo a las iniciativas privadas de
cumplimiento de la legislación alentando, autorizando o recurriendo activamente a este
tipo de iniciativas para supervisar la conformidad con las normas públicas. En estos casos,
resulta pertinente hablar de «gobernanza» pública. Los gobiernos también han prestado un
apoyo indirecto a las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, fomentando
iniciativas de responsabilidad social de las empresas que, en muchos casos, contienen
características propias de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación;
como se verá, algunas de estas características son más claras que otras. En los casos de
apoyo indirecto (relacionado con la RSE), la expresión «gobernanza» pública puede no ser
adecuada para describir la relación entre políticas públicas e iniciativas privadas de
cumplimiento de la legislación. No está claro qué tipo de apoyo predomina, si bien el
apoyo indirecto a través de la promoción de la RSE tiende a ser más visible. Sea como
fuere, a continuación se examinan estos dos tipos de relaciones entre actores públicos y
privados 1.
Recuadro 3.1
Externalización de funciones relativas a la inspección del trabajo e iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación
En algunos casos, los gobiernos han externalizado a empresas privadas determinadas funciones de inspección, por lo general funciones técnicas especializadas como la realización de pruebas con sustancias o materiales. Esta solución permite que los gobiernos en cuestión respeten sus obligaciones en virtud del Convenio núm. 81, por cuanto siguen siendo responsables de velar por el cumplimiento de la legislación, y, al mismo tiempo, emplean a terceros bajo unas condiciones contractuales que prevén la supervisión por parte de las autoridades públicas y la posibilidad de realizar una validación independiente de los resultados a fin de garantizar que no se producen abusos. Estos tipos de acuerdos no se consideran iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Tampoco se consideran alianzas de colaboración público-privadas dado que, por definición, no existe contraprestación económica por la prestación de servicios sino que los recursos públicos y privados se integran en una empresa conjunta.
Por ejemplo, la República Unida de Tanzanía organizó recientemente una convocatoria para que los particulares presentaran sus manifestaciones de interés para trabajar, en régimen contractual y para la Autoridad de Seguridad y Salud en el Trabajo, como proveedores privados de servicios de inspección en materia de seguridad y salud en el lugar de trabajo 1. La oferta tenía como fin encontrar inspectores de instalaciones eléctricas, fábricas, en materia de higiene laboral y del sector de la construcción, funcionarios médicos y personal de enfermería/personal auxiliar de enfermería. En todos los casos, se establecía una remuneración «basada en un porcentaje de las sumas recaudadas durante las inspecciones, sobre la base de la tasa acordada en aquel momento en concreto» 2.
1 En una evaluación reciente de las necesidades, la OIT observó que, en la República Unida de Tanzanía continental, los puestos especiales están reservados para lo que se conoce como inspectores «privados». De hecho, se trata de especialistas técnicos contratados por la OSHA con contratos de duración determinada para que lleven a cabo labores de vigilancia en su ámbito de especialidad, si bien no están facultados para sancionar o perseguir. Su actuación se limita a informar sobre la situación en materia de seguridad y salud en el trabajo de las empresas de su rama de especialidad. Véase http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---lab_admin/documents/publication/wcms_144184.pdf, pág. 37. 2 http://www.osha.go.tz/downloads/Private-Inspectors-Announcement.pdf [consultado el 9 de octubre de 2013].
1 En este caso, la conceptualización que se hace en Europa del enfoque semipúblico o privado como
vía para lograr una mejor regulación podrían interpretarse como fenómenos análogos.
MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx 31
3.1. Apoyo directo a través de marcos legislativos, reglamentarios y de políticas
77. Existen numerosos ejemplos de servicios de inspección del trabajo que incorporan a su
labor elementos de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación similares a los
modelos de autoevaluación 2. En algunos casos, los actores del sector privado emplean de
manera autónoma herramientas que les ha facilitado la autoridad pública como medio para
mejorar la vigilancia del cumplimiento de la normativa en su propia empresa o empresas,
principalmente en la esfera de la seguridad y salud en el trabajo. Por ejemplo, el
Departamento de Empresas y Regulación Profesional de Florida ha publicado un
«instrumento de autoevaluación que permite [a las empresas] evaluar … las iniciativas de
aplicación de la legislación en materia de trabajo infantil [a fin de elaborar] un plan de
acción que incluya medidas correctivas que ellas mismas pueden llevar a la práctica para
dar cumplimiento a la ley» 3. El Departamento de Trabajo de los Estados Unidos ofrece
distintas herramientas de autoevaluación para evaluar el cumplimiento de las normas en
materia de trabajo infantil 4 y de las normas de seguridad y salud en el trabajo. Los
Programas de Protección Voluntaria (VPP) de la Administración de Seguridad y Salud
Ocupacional (OSHA) de los Estados Unidos de América identifican a los empleadores y a
los trabajadores del sector privado y de las agencias federales que han aplicado sistemas
efectivos de gestión de la seguridad y la salud y que mantienen, en sus respectivos
sectores, una tasa de lesiones y enfermedades que se sitúa por debajo de la media nacional
de la Oficina de Estadísticas del Trabajo 5. En los programas voluntarios participan unos
2 358 empleadores 6. Los participantes en los Programas de Protección Voluntaria están
exentos de las inspecciones programadas por la OSHA mientras formen parte de dichos
programas.
78. En España, el Programa Voluntario de Reducción de Accidentes (PREVEA) se dirige a las
empresas con una tasa de siniestralidad laboral superior a la media. El Programa, que se
puso en marcha en 2008, establece un marco de colaboración con las empresas para poner
en marcha un programa formal y sujeto a un calendario fijo que se centra en las causas
profundas de los siniestros anteriores, en cuya elaboración han intervenido las autoridades
2 Para otros ejemplos, véase Vega, M. L. y Robert, R., 2013: Labour inspection sanctions: Law and
practice of national labour inspection systems, Ginebra, OIT, pág. 40.
4 Véase http://www.youthrules.dol.gov/for-employers/compliance/grocery/index.htm [consultado el
19 de septiembre de 2013].
5 Los empleadores, los trabajadores y la OSHA colaboran proactivamente en los VPP para evitar
accidentes mortales, lesiones y enfermedades sobre la base de un sistema centrado en: la prevención y el
control de los riesgos; un análisis del lugar de trabajo; la capacitación; y el compromiso de la dirección y
la implicación de los trabajadores. Para participar en los programas, los empleadores deben presentar una
solicitud a la OSHA y someterse a una rigurosa evaluación in situ por parte de un equipo de profesionales
de la seguridad y la salud. A los solicitantes representados por una unidad de negociación se les exige el
apoyo de una organización sindical. Los participantes en los VPP se someten periódicamente a un nuevo
examen (no antes de tres años ni después de cinco) a fin de permanecer en el programa. Los participantes
en los VPP están exentos de las inspecciones programadas por la OSHA mientras formen parte de dichos
programas. https://www.osha.gov/dcsp/vpp/index.html [consultado el 20 de septiembre de 2013].
Herramienta detallada del programa: http://www.in.gov/dol/files/vpp_kit.pdf [consultado el 20 de
septiembre de 2013].
6 Véase https://www.osha.gov/dcsp/vpp/sitebystate.html [consultado el 20 de septiembre de 2013].
32 MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx
públicas. La participación en el programa es voluntaria: la implicación de los interlocutores
sociales en las empresas se materializa a través de la elaboración y la puesta en práctica de
un subprograma de mejora. Durante los 24 meses por espacio de los cuales se prolonga el
plan de acción, la autoridad de inspección del trabajo no lleva a cabo visitas planificadas ni
evalúa las sanciones relacionadas con las deficiencias de desempeño detectadas sobre las
que se está trabajando; las inspecciones que se realizan durante ese período son
simplemente una respuesta a un siniestro o una queja. Así, la compañía está sujeta a un
sistema de control basado en la colaboración, y no en las sanciones. La aplicación del
subprograma de mejora está supervisada.
Recuadro 3.2
Autoevaluaciones «voluntarias» frente a autoevaluaciones «obligatorias»: el caso de Viet Nam
Viet Nam ha adoptado un informe de autoevaluación en virtud del cual los empleadores deben responder a un cuestionario y enviarlo a la autoridad de inspección del trabajo competente. El empleador y el representante sindical (en aquellos casos en los que se ha establecido una organización sindical en la empresa) deben firmar el informe una vez cumplimentado. Las violaciones identificadas en la autoevaluación y señaladas en el cuestionario no resultan necesariamente en una visita de seguimiento de la inspección o en una sanción. En 2011, el organismo pertinente encargado de la inspección del trabajo en Hanoi envió 640 formularios de autoevaluación, de los que le fueron devueltos 523; en Ciudad de Ho Chi Minh, se enviaron 8 531 formularios y se recibieron 2 642. Los empleadores que no devuelven los formularios de autoevaluación se incluyen en el plan anual de inspección para una visita de seguimiento. Asimismo, aquellos informes de los que se desprende la existencia de infracciones graves (162 en 2011) reciben un tratamiento prioritario a fin de organizar una visita de inspección para el año siguiente 1.
El cumplimiento del programa es obligatorio en tanto en cuanto la no presentación de un informe de autoevaluación acarrea una inspección. Así, el programa podría interpretarse como un mecanismo para dar prioridad a las inspecciones tradicionales en el lugar de trabajo respecto de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.
1 Oficina Internacional del Trabajo, Programa sobre Administración e Inspección del Trabajo, 2012: Technical memorandum: Viet Nam labour inspection needs assessment, Ginebra, OIT.
79. En Filipinas, además de las inspecciones periódicas y de las visitas de asesoramiento
técnico, el Ministerio de Trabajo y Empleo promueve el cumplimiento voluntario como
enfoque complementario a las iniciativas para garantizar el cumplimiento de la normativa
laboral en el lugar de trabajo 7. Los establecimientos que cumplen con la normativa general
en materia de empleo, con las normas de seguridad y salud en el trabajo y con otros
mecanismos laborales vigentes pueden obtener un sello de excelencia si se inscriben
voluntariamente en un Programa de Incentivos para el Cumplimiento. Dicho programa:
… fomenta el cumplimiento voluntario de la normativa laboral: a) reconociendo
debidamente e incentivando toda iniciativa empresarial que tenga como objetivo garantizar el
cumplimiento voluntario de la legislación laboral así como a las empresas que hayan aplicado
normas más estrictas mediante la concesión de un Sello de Excelencia Tripartito para sus
productos y el establecimiento; o b) prestando asistencia a una empresa que infrinja la
normativa laboral a través de programas de capacitación y de asistencia técnica a fin de que
cumpla los requisitos legalmente establecidos; cuando lo haga, tanto el establecimiento como
sus productos recibirán la certificación tripartita correspondiente y/o un Sello de Excelencia
Tripartito, en función de cada caso.
Un total de 128 empresas se inscribieron en el programa a partir del 6 de diciembre de
2012, fecha en que el Secretario de Trabajo y Empleo lo puso en marcha oficialmente;
otras 220 empresas han solicitado el Certificado Tripartito de Cumplimiento de las Normas
multinacionales que operan en el país, se esfuercen por acatarlas. La guía incluye normas
laborales como parte de su Principio 3, según el cual las empresas deberían promover el
bienestar de todos los asalariados», y menciona varios principios y derechos fundamentales
en el trabajo entre sus «elementos básicos». En las directrices para aplicar los principios y
sus elementos básicos se prevén actividades de autoevaluación y supervisión por terceros,
auditoría y presentación de informes 15
.
86. En derecho público, la obligación de las empresas de someterse a auditorías financieras y
publicar ciertos datos es un componente de los regímenes tributarios, pero también una
herramienta de gobernanza empresarial; los accionistas tienen derecho a pedir a terceros
que verifiquen la situación financiera de empresas de capital público y cotizadas en bolsa.
En agosto de 2012, el Gobierno federal de los Estados Unidos promulgó una ley aplicable
a las empresas que son propiedad del Estado, están cotizadas en bolsa en los Estados
Unidos y manufacturan productos que requieren minerales procedentes de zonas de
conflicto — minerales de la República Democrática del Congo o de países limítrofes —
para sus operaciones o su producción, y a las empresas que explotan minas en los Estados
Unidos. La divulgación de estas informaciones especializadas requiere, en el primer caso,
la presentación de un informe que ha de someterse a una auditoría privada independiente y
que describa, entre otras cosas, las medidas adoptadas para actuar con la debida diligencia
en la fuente de responsabilidades y en la cadena de custodia de esos minerales 16
. En el
caso de las minas, los operadores deben divulgar información sobre las infracciones en
materia de seguridad y salud, lo cual incluye una enumeración de las infracciones
detectadas, las resoluciones y las notificaciones que hayan recibido de la Autoridad de
Seguridad y Salud en las Minas (MSHA). La empresa también debe revelar si ha recibido
de la MSHA resoluciones sobre situaciones de peligro inminente o notificaciones que
indican que una mina viola o podría haber violado de manera continuada las normas
obligatorias de seguridad y salud. Los minerales procedentes de zonas de conflicto se
utilizan ampliamente en aparatos electrónicos de consumo, automóviles y otros
productos 17
. Estas disposiciones para la presentación de informes no incluyen requisitos
sustantivos adicionales sobre las cuestiones laborales de que se trata, a saber, el trabajo
forzoso y otras violaciones de los derechos humanos en el caso de los minerales
procedentes de zonas de conflicto, y la seguridad de las minas en el caso de los operadores
de las minas, y han sido objeto de críticas. Funcionan como una alerta potencial para los
consumidores y los inversionistas que les indican cómo es la situación de los derechos en
el lugar de trabajo y los derechos humanos en las empresas de producción.
15 Gobierno de la India, Ministerio de Asuntos Corporativos, 2011: National voluntary guidelines of
social, environmental & economic responsibilities of business, Nueva Delhi. Esta guía se ha
inspirado en iniciativas privadas y no contiene ninguna referencia específica a la OIT ni a sus
normas.
16 Título XV de la Ley Dodd-Frank de reforma de Wall Street y de protección del consumidor,
artículo 1502; http://www.sec.gov/spotlight/dodd-frank/speccorpdisclosure.shtml [consultado el 9
de octubre de 2013].
17 Ibíd., artículo 1503.
36 MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx
87. Dinamarca, Francia, Suecia, los Países Bajos y España han adoptado disposiciones que
obligan a las empresas más grandes a incluir información de carácter social y
medioambiental en sus informes anuales, o a publicar informes sobre la RSE, pero no
prevén medidas de control de la aplicación ni sanciones por el incumplimiento de la
normativa 18
. Estas obligaciones brindan un apoyo similar a las iniciativas privadas de
cumplimiento de la legislación en la medida en que las partes interesadas pueden exigir
que las empresas se atengan a las declaraciones consignadas en los informes requeridos 19
.
88. Todos los vendedores minoristas y fabricantes que operan en el estado de California, en
Estados Unidos, con ingresos brutos anuales de 100 millones de dólares o más en todo el
mundo deben divulgar a través de un sitio web todas las informaciones previstas en la Ley
Californiana de Transparencia de las Cadenas de Suministro (TISCA). El minorista o
fabricante debe indicar si aplica cinco medidas específicas diseñadas para impedir la trata
de personas en las cadenas de suministro de las empresas 20
. La TISCA no prevé sanciones
explícitas en caso de incumplimiento.
89. Por lo que se refiere a las iniciativas regionales, la Comisión Europea (CE) renovó su
estrategia en materia de RSE en 2011, subrayando, entre otras cosas, el papel de las
autoridades públicas. La CE advirtió que «el desarrollo de la RSE deben liderarlo las
propias empresas. Los poderes públicos deben desempeñar un papel de apoyo ofreciendo
una combinación inteligente de medidas voluntarias y, en caso necesario, de acciones
reguladoras, por ejemplo para promover la transparencia, incentivar en el mercado un
comportamiento responsable de las empresas y asegurarse de que estas deben rendir
cuentas». No se hace referencia directa a las inspecciones del trabajo ni a iniciativas
privadas de cumplimiento de la legislación relacionadas con la RSE. La CE observó que
«las empresas participan a menudo en procesos de autorregulación o corregulación, por
18 Steurer, R., 2010: «The role of governments in corporate social responsibility: Characterising
public policies on CSR in Europe», en Policy Sciences, vol. 43, núm. 1. Para mayores informaciones
sobre las disposiciones adoptadas en Dinamarca (en inglés), véase http://csrgov.dk/legislation
(consultado el 6 de septiembre de 2013). Véase también Comisión Europea, párrafo 4.5.
19 Varios gobiernos europeos han promovido indirectamente la RSE exigiendo a las empresas que
negocian en bolsa que publiquen informes anuales sobre sus prácticas sociales y medioambientales
y alentando, o en algunos casos, exigiendo, a los fondos públicos de pensiones que tomen en
consideración las prácticas sociales y medioambientales de las empresas al adoptar decisiones sobre
sus inversiones (sin cursiva en el original inglés). Vogel, D., 2010: «The private regulation of global
corporate conduct: Achievements and limitations», en Business & Society, vol. 49, núm. 1.
20 Se llevan a cabo verificaciones de las cadenas de suministro de productos para evaluar y abordar
los riesgos de trata de seres humanos y de esclavitud; se realizan auditorías de los proveedores para
evaluar si cumplen las normas de la empresa que prohíben la trata de seres humanos y la esclavitud
en las cadenas de suministro; se exige a los «proveedores directos» que certifiquen que los
materiales incorporados en el producto están en conformidad con la legislación relativa a la
esclavitud y la trata de seres humanos del país o los países en los que tienen actividades; se aplican
normas y procedimientos internos de rendición de cuentas a los asalariados o a los contratistas que
no respetan las normas de la empresa que prohíben la esclavitud y la trata de seres humanos; los
asalariados de la empresa y de la dirección con responsabilidades directas en la gestión de la cadena
de suministro reciben una formación sobre la trata de seres humanos y la esclavitud, en particular
con respecto a la mitigación de los riesgos de las cadenas de suministro. La TISCA entró en vigor el
1.° de enero de 2012.
MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx 37
ejemplo con códigos de conducta sectoriales sobre cuestiones sociales pertinentes para el
sector en cuestión» 21
.
90. Los acuerdos comerciales también han promovido eficazmente el establecimiento de
iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, relacionadas a menudo con la
inspección del trabajo. Los ejemplos más claros son los acuerdos concertados con los
Estados Unidos. En el plano bilateral, el acuerdo comercial entre los Estados Unidos y
Jordania (véase el párrafo 116) ha tenido una incidencia directa en el establecimiento de
una iniciativa privada de cumplimiento de la legislación en Jordania. Un acuerdo unilateral
ha tenido efectos importantes en Haití. Este país obtiene beneficios comerciales derivados
de la Ley sobre las Oportunidades de Haití en el Hemisferio Mediante el Fomento de las
Asociaciones de Colaboración (Ley HOPE II) 22
y de la Ley que rige el Programa de
Impulso Económico para Haití (Ley HELP), que son leyes de Estados Unidos. La Ley
HOPE II, que fue adoptada en 2008, permite importar a Estados Unidos en franquicia
arancelaria un número limitado de prendas de vestir procedentes de Haití. La Ley HELP
prevé, entre otras cosas, la extensión hasta 2020 de las preferencias en virtud de la Ley
HOPE II. Para acogerse al régimen de las Leyes HOPE II/HELP, Haití debe establecer un
servicio de ombudsman independiente para cuestiones laborales, que ha de ser nombrado
por el Presidente en consulta con los interlocutores sociales. En el terreno, Better Work
Haití está aplicando las medidas de asistencia técnica previstas en las Leyes HOPE
II/HELP, con el apoyo financiero de los Estados Unidos, a partir de versiones adaptadas de
los modelos de iniciativa privada de cumplimiento de la legislación utilizados en otros
programas por país de Better Work 23
.
3.3. Función de la inspección del trabajo (colaboración, supervisión, etc.)
91. En el Convenio núm. 81 se dispone que «la autoridad competente deberá fomentar «la
cooperación efectiva de los servicios de inspección … con instituciones privadas, que
ejerzan actividades similares». Las inspecciones del trabajo pueden desempeñar, por
ejemplo, un papel de supervisión a través de disposiciones que exijan el registro, la
certificación o la autorización de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación,
o a través de mecanismos de consulta más informales.
92. En el sector marítimo existe un modelo de iniciativa intergubernamental internacional que
requiere una certificación. Desde mediados del siglo XVIII hay sociedades de clasificación
privadas que establecen normas y realizan actividades de supervisión, y que por tanto
desempeñan una función esencial de evaluación del cumplimiento en este sector. El sistema de
sociedades de clasificación es básicamente voluntario, pero su labor tiene muchas
repercusiones en derecho público y privado. La novedad más reciente en este ámbito de las
actividades de cumplimiento es la adopción del Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006
21 En el Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor», de 2003, Diario Oficial núm. C 321 de
31 de diciembre de 2003: «Se entiende por autorregulación la posibilidad de que los agentes
económicos, los interlocutores sociales, las organizaciones no gubernamentales o las asociaciones
adopten para sí directrices comunes de ámbito europeo (en particular, códigos de conducta o
acuerdos sectoriales)», y «Se entiende por corregulación el mecanismo por el que un acto legislativo
comunitario habilita para la realización de los objetivos definidos por la autoridad legislativa a las
partes interesadas reconocidas en el ámbito de que se trate (en particular, los agentes económicos,
los interlocutores sociales, las organizaciones no gubernamentales o las asociaciones)».
22 Véase http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PDACN939.pdf [consultado el 11 de octubre de 2013].
23 Véase http://betterwork.org/global/?page_id=316 [consultado el 11 de octubre de 2013].
38 MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx
(MLC). En él se refunden 37 convenios marítimos de la OIT en los que se abordan las
condiciones de vida y de trabajo de la gente de mar, y se introduce un mecanismo innovador
que comprende incentivos para la ratificación y el cumplimiento del Convenio. Por ejemplo,
los Miembros ratificantes deberían verificar, a través de un sistema eficaz y coordinado de
inspecciones periódicas, medidas de supervisión y otras medidas de control, que los buques que
enarbolan su pabellón cumplen los requisitos del Convenio. La labor de inspección debería
estar a cargo de un número suficiente de inspectores calificados o de «organizaciones
reconocidas» autorizadas a llevar a cabo inspecciones bajo el control del sistema de inspección
público. Tras la realización de este tipo de inspección periódica se expide un «certificado de
trabajo marítimo». El certificado se complementa con una declaración de conformidad laboral
marítima (firmada por la autoridad competente) en la que se indican los requisitos previstos en
el Convenio en relación con las condiciones de trabajo y de vida de la gente de mar y se
enumeran las medidas adoptadas por los armadores para garantizar el cumplimiento de los
requisitos a bordo del buque o de los buques de que se trata. El certificado de trabajo marítimo
y la declaración de conformidad laboral marítima se consideran como pruebas del
cumplimiento de los requisitos del Convenio relacionados con las condiciones de trabajo y de
vida de la gente de mar a bordo del buque. Por consiguiente, las inspecciones en los puertos
deberían limitarse normalmente a examinar el certificado y la declaración, salvo en
circunstancias excepcionales. Este sistema se complementa con un mecanismo de presentación
de quejas fácilmente accesible que obliga a los Estados ratificantes a investigar y subsanar las
situaciones de no conformidad, y un procedimiento de presentación de quejas a bordo. Cuando
se detectan casos de no conformidad, el Convenio autoriza a los inspectores del Estado del
puerto a adoptar varias medidas, incluida la inmovilización del buque en el puerto hasta que se
subsane el problema.
93. Desde 1997, México autoriza y supervisa la evaluación del cumplimiento de las
normas sobre seguridad y salud en el trabajo mediante unidades de verificación
privadas aprobadas por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS). Estas
unidades de verificación expiden un certificado para las empresas en el cual se
reconoce oficialmente que cumplen la normativa. Las empresas pueden contratar a una
unidad de verificación para que lleve a cabo una inspección y rinda un informe sobre
su conformidad con la normativa ante las autoridades pertinentes. Las unidades de
verificación que operan por instrucciones de la STPS deben cumplir los requisitos
aplicables a los inspectores del Gobierno. Los empleadores tienen derecho a presentar
pruebas a estas unidades, como lo hacen cuando se trata de inspectores del Gobierno.
Los informes de verificación pueden utilizarse para demostrar el cumplimiento de la
normativa, con lo cual las empresas quedan eximidas de una inspección del Gobierno.
Las unidades de verificación requieren una acreditación que puede suspenderse por
incumplimiento de las normas profesionales pertinentes. Las unidades de verificación
contribuyen con recursos de inspección privados a la labor de las autoridades
gubernamentales para hacer cumplir la normativa, pero no remplazan a las autoridades
nacionales de inspección y control del cumplimiento 24
.
94. En Ontario, Canadá, la legislación autoriza la creación de comités de empresa mixtos sobre
seguridad y salud en ciertas empresas agrícolas 25
. Los miembros del comité deben realizar
inspecciones en el lugar de trabajo una vez al mes, a menos que el Ministerio de Trabajo
estipule otra cosa. Se ha establecido un sistema de certificación de los miembros del
24 Véase Arrigo, Casale y Fasani.
25 Explotaciones de producción de setas, cultivos en invernadero, producción de lácteos, ganadería
porcina, bovina y aviar, que emplean regularmente por lo menos a 20 trabajadores. Véase
http://www.labour.gov.on.ca/english/hs/pdf/farming_jhsc.pdf [consultado el 25 de septiembre
de 2013].
MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx 39
comité mixto, que los autoriza a realizar inspecciones especiales. Las autoridades
pertinentes inspeccionan los lugares de trabajo, y los miembros de los comités mixtos
tienen la posibilidad de acompañar a los inspectores públicos cuando llevan a cabo todas
las inspecciones e investigaciones 26
.
Recuadro 3.3
Retos y oportunidades para acercar las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación a las autoridades de inspección del trabajo:
Un ejemplo de Nueva Zelandia
Extracto del documento «Practical proposals for improving the Department of Labour’s approach to high hazard industries» («Propuestas prácticas para mejorar el enfoque aplicado por el Departamento de Trabajo a las industrias de alto riesgo»):
Los órganos de inspección tienen una relación directa con los operadores del sector del petróleo, lo cual es comprensible porque cada operador debe obtener un certificado de conformidad de un órgano de inspección reconocido. Debido a esta relación directa entre los operadores y los servicios de inspección de terceras partes, el Departamento de Trabajo se ha desentendido de estos órganos de inspección. Es una situación desafortunada porque estas entidades tienen mucha información acerca de prácticas tecnológicas seguras, modelos de prácticas óptimas e ideas sobre aspectos técnicos y operativos.
Los órganos de inspección tienen experiencia y son grandes conocedores de la industria porque están presentes en ella, a diferencia del Departamento de Trabajo. Será beneficioso poder construir una relación con estos órganos y permitirles ayudar al Departamento de Trabajo a mejorar su labor, identificar y examinar posibles nuevas normas y prácticas para mejorar el desempeño.
Los órganos de inspección no forman parte del Departamento de Trabajo. Por ejemplo, el Departamento de Trabajo no puede incorporar a los órganos de inspección como parte de un enfoque más amplio del cumplimiento de la normativa. Sin embargo, es muy lógico que el Departamento trabaje con órganos de inspección para compartir información y centrarse en desarrollar una mejor comprensión de los aspectos técnicos de la industria. Los órganos de inspección tal vez se podrían beneficiar también interactuando entre sí a través de una buena relación con el Departamento de Trabajo (por ejemplo, dando alertas) y se podrían beneficiar de una relación más fuerte con el Departamento para obtener información útil sobre los cambios en la industria y en la reglamentación.
El Departamento también debería invitar a otras entidades de regulación y partes interesadas (como el Ministerio del Medio Ambiente) para que participen en reuniones periódicas con órganos de inspección. Esto proporcionará un medio útil para que organismos como el Ministerio del Medio Ambiente puedan hacer investigaciones sobre el estado o la calidad del equipo y los sistemas mediante plataformas de información particulares preparadas por personas conocedoras y con experiencia 1.
1 Véase http://www.dol.govt.nz/news/media/pikeriver/high-hazard-industries/high-hazard-industries_06.asp [consultado el 2 de octubre de 2013].
3.4. Participación de otras autoridades de administración pública
95. En principio, otras autoridades de administración pública podrían participar en la
gobernanza y la promoción de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación o
interactuar con ellas. Los funcionarios de hacienda, la policía o las autoridades de
inmigración, por ejemplo, se podrían interesar en la información facilitada por las
iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. Ahora bien, la cooperación con la
policía o las autoridades de inmigración no debe impedir que se garanticen los derechos de
los grupos vulnerables, por ejemplo, los trabajadores migrantes y en situación irregular.
26 Véase http://www.labour.gov.on.ca/english/hs/pubs/farming/jhsc/jhsc_5.php (consultado el
Capítulo 4. Repercusiones de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación
96. ¿Cómo repercuten las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en el
cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo, por un lado, y en la institución de la
inspección del trabajo, por otro? Este capítulo está consagrado al análisis de este tema.
97. No es fácil evaluar las repercusiones de tales iniciativas en el cumplimiento continuo de
las normas en el lugar de trabajo. El criterio de la reincidencia en el incumplimiento de
las normas tras un determinado periodo de tiempo transcurrido después de una auditoría o
inspección es el método que se suele utilizar para determinar las repercusiones duraderas
tanto de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación como de las
inspecciones del trabajo. Resulta especialmente complicado realizar investigaciones
rigurosas sobre las iniciativas privadas debido al carácter confidencial tanto de los
procesos como de los resultados. El criterio de resultados duraderos presenta también
dificultades porque las intervenciones de las iniciativas privadas de cumplimiento de la
legislación (es decir, auditorías, informes, etc.) siguen una programación periódica;
además, los resultados positivos de una auditoría social — como las conclusiones de
inspecciones del trabajo — no garantizan el cumplimiento continuo, lo que plantea
importantes problemas para medir las repercusiones de la intervención. Las
investigaciones adolecen a menudo de problemas derivados de las hipótesis de contraste.
A pesar de ello, el enorme interés por el tema ha generado una multitud de
investigaciones que aportan algunas respuestas, aunque suelen depender mucho del
contexto 1.
Recuadro 4.1
Datos sobre las repercusiones
En un informe de 2013, Newitt examinó los datos sobre las repercusiones de las iniciativas voluntarias del sector privado en la normativa laboral 1. En el informe se examinan diversas publicaciones que tratan de las repercusiones en las condiciones de trabajo, el diálogo y la acción colectiva, así como en la cultura empresarial.
En el ámbito de las condiciones de trabajo, Newitt señaló que «hasta ahora, la mayoría de las evaluaciones de impacto se han basado en metodologías cualitativas (entrevistas a partes interesadas y estudios de caso) que valoran los impactos retrospectivos, en lugar de utilizar metodologías cuantitativas y cualitativas que midan los impactos a lo largo del tiempo … aunque hay una creciente presión para demostrar que los impactos son positivos, los datos disponibles son esporádicos y con frecuencia anecdóticos… La mayor parte de las evaluaciones se reducen a ejercicios de investigación aislados y adolecen de una insuficiencia de datos ampliamente comparables y de una capacidad limitada para sacar conclusiones sobre el impacto aplicables a todo el sistema. La falta de «datos de contraste» es una de las principales limitaciones, esto es, saber qué hubiera ocurrido si no se dispusiera de códigos, establecidos por comparación con un grupo de control.» (se han omitido las citas).
1 Newitt, K., 2013: Private sector voluntary initiatives on labor standards: Background paper for
the World development report 2013, Londres, Ergon Associates Limited. Esta publicación presenta
un panorama general excelente de la situación actual en las páginas 11-15. «Hasta la fecha, son
pocos los datos disponibles sobre las repercusiones a largo plazo de las iniciativas del sector
privado en la normativa laboral. Si bien algunas organizaciones supervisan las acciones de sus
miembros basándose en criterios previamente definidos, muy pocas han publicado evaluaciones
del impacto en los beneficiarios. …[G]ran parte de la bibliografía académica publicada hasta la
fecha se centra en los resultados logrados por las iniciativas multilaterales ya que, por su estructura
de gobernanza, tienden a caracterizarse por un mayor grado de apertura y transparencia y, por
consiguiente, son más fáciles de examinar…». Véase también el recuadro 4.1.
MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx 41
Se examinaron dos evaluaciones consideradas representativas de algunas de las evoluciones más positivas y que presentaban retos comunes 2. En la evaluación realizada en varios países por la Iniciativa de Comercio Ético en 2006 se llegó a la conclusión de que las actividades habían tenido un impacto positivo en las vidas de los trabajadores y de los pequeños productores, pero los resultados se habían agrupado por ámbitos «visibles» y no contenciosos. Según el estudio, los impactos positivos más claros se daban en el ámbito de la salud y la seguridad, cuya mejora podía medirse a partir de ciertos indicadores, como la disminución del número de accidentes. Asimismo, las actividades habían tenido amplias repercusiones en las horas de trabajo, registrándose disminuciones tanto del número de horas de la jornada ordinaria como de las horas extraordinarias y del pago de horas extraordinarias como resultado de los códigos de conducta… Entre los ámbitos en los que ha habido una incidencia escasa o nula cabe mencionar las cuestiones relacionadas con el empoderamiento o los derechos, en particular la libertad sindical y de asociación y la discriminación… Más importante aún, según el estudio, los trabajadores más beneficiados eran los trabajadores permanentes y de plantilla, lo que era motivo de cierta preocupación dado que prevalecía el recurso a las relaciones de trabajo temporales, como el trabajo estacional, en régimen de subcontratación y los trabajadores migrantes — y que era probable que dichos trabajadores tuvieran que hacer frente a las peores condiciones de trabajo, como el hecho de recibir menos prestaciones o sentirse menos capacitados para presentar reclamaciones o hacer valer sus derechos. En general, los evaluadores observaron que la prevalencia del empleo temporal tenía una incidencia negativa en la pobreza, al agravar la precariedad de la situación financiera de los trabajadores… Por último, [los evaluadores] llegaron a la conclusión de que la incidencia de los códigos de conducta corporativos en el desarrollo de los trabajadores no puede sino ser limitada, en particular fuera de las fábricas de suministro y explotaciones: los códigos, en el mejor de los casos, deberían servir de catalizadores para reforzar la legislación laboral y su cumplimiento, y contribuir a promover el respeto del derecho de los trabajadores a organizarse libremente y negociar de forma colectiva.»
1 Newitt. 2 Kuit, M., van Rign, F. y Jansen, D., 2010: Assessing 4c implementation among small-scale producers, Iniciativa de Comercio Ético.
4.1. ... en la seguridad y salud en el trabajo y en las condiciones de trabajo
98. Las investigaciones muestran que las iniciativas de comercio justo mejoran
perceptiblemente las vidas de los productores agrícolas 2. En cuanto a la inspección del
trabajo, los análisis recientes de datos apareados de 409 inspecciones aleatorias de la
seguridad y salud en el trabajo realizadas en California muestran una disminución de la
tasa de lesiones del 9,4 por ciento, así como una disminución de los costos por lesiones
del 26 por ciento, sin que haya indicios de que dichas mejoras se hayan producido en
detrimento del empleo, de las ventas, de la calificación crediticia o de la supervivencia de
la empresa 3.
99. Para resolver el problema de la confidencialidad de las iniciativas privadas de
cumplimiento de la legislación, Locke y otros utilizaron una serie única de datos basada
en las auditorías de fábrica sobre las condiciones de trabajo de más de 800 proveedores de
Nike en 51 países. En la investigación se analizó si el control del cumplimiento mediante
códigos de conducta corporativos corregía realmente la situación en cuanto a la mejora de
las condiciones de trabajo y el respeto de los derechos laborales. Los datos pusieron de
manifiesto que, pese a los importantes esfuerzos e inversiones realizados por Nike para
mejorar las condiciones de trabajo entre sus proveedores, el control por sí solo no parecía
2 Becchetti, L. y Costantino, M., 2006: The effects of fair trade on marginalised producers: An
impact analysis on Kenyan farmers, Society for the Study of Economic Inequality; Ruben, R. y
Fort, R., 2012: «The impact of fair trade certification for coffee farmers in Peru», en World
Development, vol. 40, núm. 3.
3 Levine, D. I., Toffel, M. W. y Johnson, M. S., 2012: «Randomized government safety
inspections reduce worker injuries with no detectable job loss», en Science, vol. 336, núm. 6083.
42 MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx
aportar más que resultados limitados. Las investigaciones indicaban que cuando las
medidas de control se combinaban con otras intervenciones centradas en atajar algunas de
las causas fundamentales de las condiciones de trabajo precarias, dichas condiciones
parecían mejorar sensiblemente 4. Refiriéndose a sus investigaciones anteriores, el mismo
autor comentó recientemente:
… ¿han mejorado estas iniciativas privadas la normativa laboral? No mucho. Pese a los
muchos esfuerzos de buena fe desplegados en los últimos 15 años, la regulación privada ha
tenido un impacto limitado. El trabajo infantil, las condiciones de trabajo peligrosas, la
duración excesiva de la jornada laboral y los bajos salarios siguen afectando a muchos
lugares de trabajo del mundo en desarrollo, lo que ha provocado escándalos y situaciones
embarazosas para las empresas mundiales que se proveen en estas fábricas y explotaciones
agrícolas 5.
100. Un amplio estudio económico del Proyecto Mejores Fábricas para Camboya, publicado
en 2011, presentaba datos concretos de que dicho proyecto estaba logrando su objetivo de
mejorar las condiciones de trabajo reales en las fábricas de confección de prendas de
vestir en Camboya. El estudio segregaba los efectos de las visitas a fábricas realizadas en
el marco del proyecto de factores externos como las variaciones de precios y el volumen
de exportación, y llegaba a la conclusión de que el cumplimiento de las normas mejoraba
con las visitas 6.
101. En 2011 se pasó revista al Programa de Protección Voluntaria (VPP) de la
Administración de Seguridad y Salud Ocupacional de los Estados Unidos (OSHA) 7.
Aunque «hay casos en que ha habido una evolución positiva, como la disminución de las
tasas de lesiones, la reducción de los costos por indemnización de los trabajadores y la
adquisición y divulgación de conocimientos en materia de seguridad», el VPP no escapa a
la crítica; en 2011 se informó de que «desde el año 2000, han fallecido como mínimo
80 trabajadores en lugares de trabajo [abarcados por el VPP], y los investigadores
detectaron graves violaciones en materia de seguridad en por lo menos 47 de los casos
examinados» 8. En esta misma investigación se indicó que «un análisis de los datos del
organismo obtenidos previa solicitud de acceso a los archivos indicaba que, entre 2000 y
2008, cada año un promedio de aproximadamente el 13 por ciento de los lugares de
trabajo abarcados por el VPP obtenía peores resultados que otras empresas análogas del
sector en uno o los dos criterios de medición (lesión y enfermedad) utilizados por la
OSHA». En el examen se planteó la cuestión de la exención de inspecciones
programadas. La posibilidad de dicha exención se consideraba a menudo un señuelo para
lograr que la dirección inyectara recursos en el VPP. Muchos sindicatos participan en el
4 Locke, R. M., Qin, F. y Brause, A., 2006: Does monitoring improve labor standards? Lessons
from Nike, MIT Sloan research papers, Boston, Massachusetts Institute of Technology.
107. Se puede observar un contraste interesante entre las actividades desarrolladas por el IPEC
en el marco de las alianzas público-privadas y los sistemas más tradicionales que se
aplican al margen de dichas alianzas. En estos últimos, por ejemplo, aunque se pudiera
aducir que la menor incidencia del trabajo infantil observada en los lugares de trabajo es
atribuible al control en el ámbito de una iniciativa privada de cumplimiento de la
legislación, si no existe un vínculo orgánico entre la iniciativa privada concreta y las
intervenciones de lucha contra el trabajo infantil, la contribución de las iniciativas
privadas de cumplimiento de la legislación a los resultados de dichas intervenciones se
vería mermada. Así, aunque las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación
pudieran medir los beneficios derivados del cumplimiento de la normativa, no tendrían
ninguna influencia ni en las acciones correctivas ni en los mecanismos de mercado que
pudieran ser una causa coadyuvante del trabajo infantil 24
.
4.3. ... en la función pública de la inspección del trabajo
108. La inspección del trabajo es, por definición, una función pública. Cabe preguntarse si el
funcionamiento de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ha
repercutido en la inspección del trabajo. Todo apunta a que las iniciativas privadas suelen
disponer de suficientes recursos mientras que, según se desprende de las discusiones
mantenidas en 2011 en la Comisión de la Administración del Trabajo de la Conferencia,
muchos sistemas nacionales de inspección del trabajo adolecen de una insuficiencia de
recursos. Aunque no hay datos que indiquen que la situación de las primeras influya en la
de estos últimos, es importante considerar si existe o no una correlación. Por ejemplo,
cabe preguntarse si se da menos prioridad a la inspección del trabajo en los presupuestos
públicos debido al funcionamiento de las iniciativas privadas de cumplimiento de la
legislación y si se han reorientado las actividades de inspección del trabajo.
109. Aunque se ha observado una gran variedad de posibles relaciones entre los métodos de
gobernanza nuevos y los tradicionales y se han formulado diversas teorías al respecto 25
,
ha habido pocos análisis rigurosos sobre los impactos e implicaciones reales de las
iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación en la inspección del trabajo como
institución de gobernanza 26
. Puesto que nos hemos centrado en la garantía del
cumplimiento de la normativa, tomando como premisa los sistemas reglamentarios
actuales, ya se trate de sistemas públicos tradicionales o de los nuevos sistemas privados,
observamos que todavía no se han publicado estudios basados en datos empíricos sobre la
interacción que existe entre los mecanismos públicos y privados de vigilancia de la
aplicación de la normativa. La tendencia general observada en las distintas publicaciones
es que la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la
legislación funcionan paralelamente, que pueden complementarse entre sí pero sin que
haya una interacción operativa importante, y que en algunas situaciones la inspección del
24 Chhorvirith, T. y otros, 2005: Experiences and lessons learned on child labour monitoring:
Rubber, salt and fishing sectors in Cambodia, Phnom Penh, OIT.
25 Trubek, D. M. y Trubek, L. G., 2007: «New governance & legal regulation: Complementarity,
rivalry, and transformation», en Columbia Journal of European Law, vol. 13, núm. 3.
26 Better Work y O’Rourke, D., 2003: «Outsourcing regulation: Analyzing nongovernmental
systems of labour standards and monitoring», en The Policy Studies Journal, vol. 31, núm. 1;
Amengual, M., 2010: «Complementary labor regulation: The uncoordinated combination of state
and private regulators in the Dominican Republic», en World Development, vol. 38, núm. 3; etc.
MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx 47
trabajo innova al incorporar tipos limitados de iniciativas privadas, a saber, mecanismos
de autoevaluación y de presentación de informes 27
.
110. En Filipinas, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación antes descritas se
instituyeron por falta de fondos para la inspección del trabajo, y como un medio de
complementar las actividades de inspección del trabajo y promover el cumplimiento. En
Camboya, Indonesia y Viet Nam, las actividades desarrolladas en el marco del Proyecto
Mejores Fábricas para Camboya y del programa Better Work Viet Nam se consideran
complementarias de la inspección del trabajo. Por ejemplo, las inspecciones del trabajo de
Indonesia y Viet Nam están representadas como miembros permanentes en los comités
consultivos del programa Better Work.
111. En Jordania, en 2006 se elaboró conjuntamente entre la industria y el Gobierno un
repertorio de recomendaciones prácticas con miras a promover un mayor cumplimiento
de la legislación laboral del país y de las normas internacionales del trabajo por parte de
los empleadores. El código de la «lista de oro» contiene criterios específicos relacionados
con las condiciones de trabajo, el tratamiento de los trabajadores foráneos y la
contratación de nacionales jordanos. La verificación del cumplimiento incumbe a la
inspección del trabajo de Jordania y no a los agentes privados y da lugar a la inclusión de
las empresas en la lista de oro 28
. Las empresas que figuran en esta lista reciben un trato
preferencial; por ejemplo, quedan eximidas de las garantías bancarias que normalmente
se exigen a un empleador que desee contratar a trabajadores extranjeros 29
.
Recuadro 4.2
Regulación complementaria del trabajo: combinación descoordinada de reguladores públicos y privados en la República Dominicana
En la República Dominicana, sobre la base de un estudio cualitativo de las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación de una de las mayores empresas del mundo de prendas de vestir y calzado, con un volumen de negocios de casi dos mil millones de dólares, y las del servicio nacional de inspección del trabajo, Amengual sostiene que no hay datos que indiquen que la regulación estatal en la República Dominicana haya sido desplazada, ni que haya una coordinación entre los agentes públicos y privados. En cambio, cuando reguladores públicos y privados intervienen en las mismas fábricas, las ventajas comparativas señaladas [en el estudio] pueden traducirse en una regulación complementaria del sector público y privado. Además, cuando se tiene en cuenta la economía de la República Dominicana en general, incluidos los sectores de la exportación y del mercado interno, está claro que la regulación privada puede apoyar a la regulación pública en sectores que no revisten interés para los actores internacionales. De estas conclusiones se desprende que la regulación privada puede complementar a la regulación estatal de dos maneras: 1) liberando recursos del Estado para abordar problemas laborales que se presentan fuera de las zonas francas industriales (ZFI) y 2) sumándose a los esfuerzos desplegados en las fábricas de las ZFI de manera que se aprovechen las ventajas comparativas de los reguladores estatales y privados 1.
El estudio y las conclusiones de Amengual son generalmente corroborados por otros que se examinaron para la preparación del presente documento. Cuando las normas que son objeto de control por parte de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y de la inspección del trabajo «se superponen casi completamente» las posibles repercusiones en el cumplimiento son complementarias, los actores intervienen paralelamente y las posibilidades de coordinación todavía están por explotar.
1 Amengual, pág. 410.
27 Amengual.
28Ministerio de Trabajo del Reino hachemita de Jordania, 2008: Labour administration and
compliance in Jordan: A multi-stakeholder collaboration, Amman, Ministerio de Trabajo, pág. 15.
29 Véase http://www.ilo.org/labadmin/info/WCMS_159113/lang--en/index.htm (consultado el
27 de septiembre de 2013).
48 MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx
4.4. Prácticas óptimas entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y las inspecciones del trabajo
112. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, sería conveniente determinar las
prácticas seguidas por las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y por las
inspecciones del trabajo que demuestren objetivamente la eficacia de la relación existente
entre ellas y su posible complementariedad. Varias de ellas tienen que ver con
características comunes observadas en las iniciativas privadas de cumplimiento de la
legislación como la transparencia, externalidad, coherencia y asesoramiento, a las que se
han referido otras publicaciones en relación con las iniciativas de RSE en general 30
.
113. Hay un amplio consenso en que la transparencia en el funcionamiento de las iniciativas
voluntarias de RSE y de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación
conexas es esencial para que tengan credibilidad. Cabe preguntarse de qué manera los
interlocutores sociales y la administración e inspección del trabajo pueden promover en
mayor medida este principio y cómo se puede lograr este objetivo sin dejar de respetar el
carácter voluntario de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.
114. En la actualidad, se reconoce ampliamente que no basta con adoptar un enfoque
basado exclusivamente en las sanciones para asegurar el cumplimiento de la
normativa laboral, incluso en relación con las iniciativas privadas de cumplimiento de
la legislación. Por ejemplo, Locke y otros, sobre la base de las investigaciones que
llevaron a cabo en el terreno en 2006 y 2007, en las que se realizaron casi 300
entrevistas a propietarios, directores y trabajadores de fábricas, representantes de
ONG, funcionarios y sindicatos en Bangladesh, China, la República Dominicana,
Honduras y la India, llegaron a la conclusión de que un enfoque «tradicional» del
cumplimiento respecto de la aplicación de códigos de conducta no produce resultados
duraderos, pero los «planteamientos de compromiso» — que abarcan el análisis de
causas fundamentales, la solución conjunta de problemas, tutorías, aprendizaje,
fortalecimiento de la capacidad, etc. — han demostrado dar resultado 31
. Better Work,
Fair Labor Association y otras iniciativas privadas han adoptado estos enfoques de
«cumplimiento sostenible», y ofrecen asesoramiento a fin de reducir las deficiencias
en materia de cumplimiento y/o actividades de formación o de fortalecimiento de la
capacidad. Los programas de este tipo afrontan problemas específicos, como la falta
de disposición y motivación de las empresas, que a menudo rehúsan pagar por esos
servicios. Los compradores de productos también se muestran a veces reticentes a
sufragar estos costos. Volviendo a la inspección del trabajo, Colombia inició una
política de «inspecciones preventivas» con miras a que los inspectores pudieran
prestar asesoramiento sin tener que sancionar las infracciones. Se conciertan
«acuerdos de mejora» entre el empleador y los trabajadores y, en caso de
30 Centro de Comercio Internacional; Alianza ISEAL.
31 Locke, R., Amengual, M. y Mangla, A., 2009: «Virtue out of necessity? Compliance,
committment, and the improvement of labor conditions in global supply chains», en Politics &
Society, vol. 37, núm. 3. Cabe señalar que ello iría en contra de las publicaciones sobre el cálculo
económico del cumplimiento.
MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx 49
incumplimiento, el inspector inicia una «inspección reactiva» a fin de imponer
sanciones 32
. Cabe preguntarse si se puede o se debería promover esta tendencia.
115. Se ha observado ampliamente la importancia que reviste para las iniciativas privadas de
cumplimiento de la legislación entender cabalmente la relación que existe entre las
normas nacionales y privadas 33
, factor que es propio de la característica de la coherencia.
Para ello es necesario un buen contacto y comunicación entre las inspecciones del trabajo
y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, lo que resulta difícil dado el
gran número de iniciativas privadas que operan dentro de un mismo país. El carácter
excepcional de programa por país que presentan los proyectos de Better Work facilita el
inventario de los nexos que vinculan sus normas con las leyes nacionales 34
. Las
iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación que abarcan varios países, o varios
sectores dentro de un mismo país, o que recurren a personal a tiempo parcial para realizar
auditorías o controlar el cumplimiento, pudieran contar con recursos financieros y
humanos limitados o disponer de escasas competencias técnicas para establecer un
inventario fundamentado que vincule sus normas privadas con las legislaciones
nacionales.
116. Apartándose de las características observadas en las iniciativas privadas de cumplimiento
de la legislación, los ejemplos de inspección del trabajo del Brasil y de Jordania ponen de
relieve la posibilidad e importancia de vincular los resultados de una inspección del
trabajo continua con las iniciativas privadas. En ambos casos la garantía del
cumplimiento incumbe a las autoridades públicas, pero los mecanismos privados se
utilizan para mejorar los resultados. En el caso del Brasil, las empresas se comprometen
no solo a respetar normas estrictas contra el trabajo forzoso y la trata de seres humanos,
sino también a romper las relaciones comerciales con las empresas explotadoras de
trabajo esclavo. El hecho de ser signatario del Pacto da buena reputación, y se ejerce
presión comercial en las empresas infractoras para que abandonen las prácticas delictivas.
En la lista de oro de Jordania se utiliza un mecanismo de compromiso similar, puesto que
se hace valer la importancia de figurar en la lista para fomentar la motivación privada de
cumplir la normativa. Esto nos vuelve a llevar a las características observadas con
respecto a las consecuencias, y la idea de prescindir de la distinción entre
32 La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT «recuerda
al Gobierno, como lo hizo en los párrafos 279 y 282 de su Estudio General de 2006, Inspección del
trabajo, que la información y asesoramiento previstos en el artículo 3, párrafo 1, apartado b), del
Convenio, que no pueden sino favorecer la adhesión a las prescripciones legales, deben ir
asimismo acompañados de un dispositivo de represión que permita procesar a los autores de
infracciones comprobadas por los inspectores del trabajo. Las funciones de control y de
asesoramiento son, en la práctica, indisociables. Por ese motivo, la libertad de decisión prevista en
el artículo 17, 2) [del Convenio núm. 81], supone para el personal de inspección una facultad de
distinguir entre la infracción intencional grave o repetida, la negligencia culposa o la mala
voluntad flagrante, que deben ser sancionadas, y la infracción involuntaria o leve, que puede ser
objeto de una simple advertencia». Colombia – CEACR, Convenio núm. 81, Observación, 2012.
La CEACR solicitó al Gobierno que proporcionase más información.
33 En numerosos estudios examinados se señala que «Las reglamentaciones claras, estables y
obligatorias favorecen la adopción y aplicación exitosa de las normas privadas», Centro
Internacional de Comercio, pág. 32. Véanse también como ejemplo las recomendaciones
contenidas en Iniciativa de Comercio Ético, 2006: Report on the ETI impact assessment, Londres,
Iniciativa de Comercio Ético.
34 Better Work Viet Nam, 2011: Guide to Vietnamese labour law for the garment industry,
Ginebra, OIT; Proyecto Mejores Fábricas para Camboya, 2005: Guide to the Cambodian labour
law for the garment industry, Phnom Penh, OIT.
50 MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx
comercial/privado y no comercial/público. Cabe preguntarse de qué manera las
inspecciones del trabajo pueden aprovechar mejor los resultados en materia de
cumplimiento que tienen consecuencias comerciales/privadas y en qué circunstancias
pueden lograrse que el carácter voluntario de la iniciativa resulte atractivo.
117. Se generarían nuevos retos y oportunidades si se pusieran en conocimiento de los
inspectores del trabajo los resultados reales de las iniciativas privadas de cumplimiento de
la legislación, lo que haría cambiar completamente la limitación de recursos a la que se
enfrentan las inspecciones del trabajo al poder aprovechar los resultados de las iniciativas
privadas en el sector público. En Nueva Zelandia, por ejemplo, en las propuestas
consideradas para reforzar la relación entre las inspecciones del trabajo y terceras
entidades de inspección en las operaciones petroleras de alto riesgo se señalaron tanto las
dificultades prácticas como las posibles oportunidades (véase recuadro 3.3). En Viet
Nam, Better Work ha logrado firmar con el Gobierno un Protocolo de Tolerancia Cero,
en virtud del cual Better Work Viet Nam comunica a las autoridades gubernamentales los
casos de incumplimiento o presunto incumplimiento de una fábrica en relación con
cuestiones como violaciones graves de los derechos humanos, el trabajo infantil, el
trabajo forzoso, riesgos inminentes o importantes para la seguridad y salud de los
trabajadores, y en particular, violaciones graves de la libertad sindical y de asociación 35
.
35 También se notifica la información a los compradores internacionales a quienes la empresa
infractora haya facilitado el acceso de terceros a sus datos relativos al cumplimiento según los
controles realizados por Better Work Viet Nam.
MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx 51
Capítulo 5. Perspectivas futuras
118. Se reconoce en general que la existencia de lagunas en materia de cumplimiento es un
factor que contribuye de manera importante al desarrollo de iniciativas privadas de
cumplimiento de la legislación, en particular de aquéllas relacionadas con la
responsabilidad social de las empresas (RSE) 1.
119. En ese contexto, y debido a la globalización y a los limitados recursos públicos, se asiste
a una merma de la capacidad de los servicios de inspección del trabajo para controlar
mediante su actuación las consecuencias adversas del alcance y los efectos de las fuerzas
y actores económicos para el respeto de los derechos en el lugar de trabajo. La escasez de
recursos, unida a la baja prioridad que se asigna a estos aspectos en términos de
financiación pública, complican aún más las dificultades con que tropieza la inspección
del trabajo. En algunos casos, los inspectores del trabajo han promovido iniciativas
privadas para ayudar a resolver el problema; en otros, los propios actores privados son los
que han propugnado la acción encaminada a establecer dichas iniciativas, decidir las
normas que precisan vigilancia y la manera de proceder a la vigilancia. Como se verá más
adelante, las lagunas que presentan las actividades de inspección del trabajo son reales, y
ni las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación ni la inspección del trabajo
pueden garantizar un cumplimiento cabal. Por tanto, el interrogante que se plantea es si
las enseñanzas y experiencias adquiridas por ambas partes pueden ayudar a trazar
soluciones viables para mejorar las condiciones de trabajo gracias a la actuación de las
iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y de la inspección del trabajo, y
qué papel puede desempeñar la OIT en este proceso.
Recuadro 5
Dificultades de la inspección del trabajo en las cadenas mundiales de suministro
La mera existencia de las cadenas mundiales de suministro ampliadas plantea desafíos que no guardan relación con la limitación de recursos que afecta a la inspección del trabajo. Las mercancías y materiales que cruzan las fronteras en proceso de transformación en productos acabados llevan asociados posibles riesgos para la salud y la seguridad, por ejemplo, riesgos químicos o mecánicos aparentes o encubiertos. El mero hecho de que existan cadenas de suministro globalizadas ya es un obstáculo para la labor de inspección del trabajo en los diferentes países. La proximidad de las iniciativas privadas de cumplimiento de la
legislación a las empresas afectadas y su capacidad para trabajar a nivel internacional las sitúa en una
posición privilegiada para conocer los riesgos asociados a las materias intermedias en la cadena de suministro y, en definitiva, para colmar la laguna de gobernanza que generan estos nuevos métodos de producción cada vez más utilizados 1. ¿Pueden los servicios de inspección del trabajo nacionales aprovechar los conocimientos generados por las iniciativas privadas en materia de cumplimiento? No cabe duda de que las autoridades públicas podrían promulgar reglamentaciones que permitieran recoger los datos correspondientes, pero — en comparación con lo que se podría hacer si se utilizara una iniciativa privada bien diseñada — ¿cuál de las dos reglamentaciones, la pública o la privada, tendría más posibilidades de resultar eficaz? Las investigaciones apuntan a la importancia del contexto para responder a esta pregunta; ante la complejidad de las cadenas de suministro globalizadas, no existe una panacea en el ámbito de la inspección del trabajo ni en el de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación.
1 Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, 2012: Promoting occupational safety and health through the supply chain, Luxemburgo.
1 Asamblea General de las Naciones Unidas y Consejo de Derechos Humanos, párrafo 3.
52 MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx
5.1. Opciones alternativas para responder a los desafíos y aprovechar las oportunidades
120. En líneas generales, la creación de iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación
brinda la oportunidad de mejorar las condiciones generales en el lugar de trabajo gracias a
una mejora del cumplimiento. Un desafío es la posibilidad de que los mecanismos
privados resten autoridad a las reglamentaciones públicas y a los sistemas alternativos
establecidos para vigilar el cumplimiento. Como ya se ha señalado, desde un punto de
vista normativo no resulta claro si las iniciativas privadas de cumplimiento de la
legislación son necesariamente contrarias a un sistema de inspección del trabajo o a la
idea de que pueden contribuir a mejorar las condiciones de trabajo. Sin embargo, la
Organización no ha tenido la oportunidad de definir con respecto a este asunto una
posición detallada en materia de políticas o basada en la investigación, en particular,
sobre cómo pueden potenciarse al máximo las oportunidades que presentan las iniciativas
privadas de cumplimiento de la legislación y reducirse al mínimo los problemas que
plantean, teniendo en cuenta el amplio espectro de iniciativas privadas existentes. Hay
indicios, incluso en la labor de la OIT, de que existe un potencial de complementariedad
que puede tener efectos positivos sobre el lugar de trabajo.
121. Las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, además de facilitar productos
privados que satisfacen la demanda de los actores privados para obtener información
relativa al cumplimiento, pueden ofrecer productos cuasi-públicos al mejorar el
cumplimiento de las normas públicas y contribuir a desarrollar un entorno que reconoce,
apoya y promueve el estado de derecho. Una forma en que la inspección del trabajo y las
autoridades públicas podrían innovar sería ayudando a las iniciativas privadas a responder
a las críticas que reciben, para aumentar realmente su oferta de productos cuasi-públicos,
de forma independiente o conjuntamente, a través de la coordinación con la inspección
del trabajo. Esto implicaría que tomaran medidas para aumentar directa o indirectamente
su transparencia, externalidad, coherencia y funciones consultivas — o para mejorar la
conformidad de las leyes y reglamentos nacionales con las normas internacionales — y
para ampliar las consecuencias del incumplimiento. La Alianza ISEAL trata de hacer
esto, pero sin conexión alguna con la inspección del trabajo.
122. En este punto puede ser útil recordar los principios relacionados con la idea de la
autorregulación y corregulación (o «autorregulación regulada»). En determinadas
circunstancias — especialmente cuando pueden tener que intervenir los mecanismos del
mercado para apoyar sus objetivos fundamentales — estas formas de gobernanza se
consideran una alternativa apropiada a las formas de reglamentación tradicionales de
«imposición y control». Por supuesto, la analogía no es del todo correcta en la medida en
que las normas del trabajo llevan siendo objeto de regulación estatal desde hace más de
un siglo, y no se está sugiriendo que esto deba cambiar. De momento, en el ámbito de la
normativa laboral, el temor de que «la existencia de actores privados induzca al Estado a
retirarse progresivamente y de que las instituciones existentes queden atrofiadas» 2 puede
considerarse infundado. Sin embargo, tal vez haya algo en estos principios que pueda
ayudar a formular una política o estrategia. ¿Cómo podríamos estructurar la búsqueda de
una solución viable? ¿Es posible que la autorregulación o corregulación a un determinado
2 Grabosky, P., 2013: «Beyond Responsive Regulation: The Expanding Role of Non-State Actors in
the Regulatory Process», en Regulation & Governance 2013, núm. 7, pág. 121.
MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx 53
nivel relacionado con diversos aspectos de la inspección del trabajo tenga en cuenta y
aproveche las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación? 3.
123. Como se ha esbozado anteriormente, existen indicios de buenas prácticas basadas en
datos empíricos que se ajustan a parámetros teóricos. Esos indicios se basan en la
participación de las partes interesadas, el carácter abierto de las iniciativas y el hecho de
que operan de buena fe y pueden servir para avanzar hacia una relación de coexistencia
positiva entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y la inspección
del trabajo.
5.2. Iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación e inspección del trabajo: dificultades y potencial
124. Teniendo en cuenta lo que antecede, cabe señalar que existen áreas de posible
cooperación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de
la legislación. Por ejemplo, el hecho de que la presencia de control se limite a los lugares
de trabajo que participan voluntariamente en el contexto de una iniciativa privada
impulsada por la inspección del trabajo, de una iniciativa privada impulsada por la RSE o
de cualquier otra iniciativa puede proporcionar una buena base para ese tipo de
cooperación. De hecho, las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación no han
asegurado un cumplimiento de forma continuada, y las deficiencias resultantes podrían
socavar su capacidad para crear una cultura de cumplimiento o para reforzar el estado de
derecho a fin de garantizar el respeto sistemático de los derechos en el lugar de trabajo.
125. Por otra parte, las personas que participan en las actividades de las iniciativas privadas de
cumplimiento de la legislación pueden estar o no estar altamente calificadas. Teniendo en
cuenta la diversidad de las iniciativas privadas, se plantean interrogantes acerca de la
competencia de los auditores de cumplimiento, que son los actores más visibles en el
ámbito del cumplimiento en las iniciativas privadas. Hay multitud de programas de
formación y certificación a nivel académico, profesional y técnico.
126. En general, se entiende que las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación se
benefician de poder vigilar el cumplimiento de normas que pueden cambiarse con relativa
rapidez en relación con aspectos fundamentales del lugar de trabajo que son objeto de
supervisión. Al ser privadas, estas normas pueden aplicarse o no aplicarse de manera
compatible con las leyes nacionales. Sin embargo, incluso cuando el cumplimiento se
examina de buena fe, es posible que se pasen por alto oportunidades para interpretar o
aplicar las normas privadas de manera compatible con las leyes nacionales.
127. A ese respecto, la inspección del trabajo desempeña un papel fundamental: su fortaleza es
que se trata de una actividad pública, con un grado potencialmente alto de credibilidad y
sostenibilidad ya que su misión es asegurar el cumplimiento de las normas en el lugar de
trabajo. Su capacidad punitiva, a través de las sanciones penales y económicas impuestas
por el Estado, constituye sin duda su fuerza distintiva 4. Sin embargo, se han de tener en
cuenta los problemas con que tropieza la inspección del trabajo en muchos países, a
saber: la falta de recursos, el recurso a prácticas contrarias a la ética y el mandato de velar
por la aplicación de reglamentaciones inadecuadas o incoherentes. Por último, las
3 Comisión Europea, 2013: Activity Report – Principles for Better Self – and Co-Regulation,
Bruselas.
4 Vega y Robert.
54 MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx
sanciones que no tienen poder disuasorio socavan la fuerza crítica potencial de la
inspección del trabajo. Con respecto a todos estos puntos, cabe señalar que muchos países
se están esforzando por propiciar un cambio, lo que pone de relieve la fuerza inherente
que puede encerrar la acción estatal basada en políticas y normas (por oposición a la
basada en el mercado) para corregir las deficiencias que estamos examinando 5.
5.3. Perspectivas de mejora del respeto de las normas en el lugar de trabajo mediante iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación
128. ¿Pueden las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación cooperar eficazmente
con los servicios públicos de inspección del trabajo para fortalecer el cumplimiento de las
normas en el lugar de trabajo? Se ha señalado que «los ejemplos más claros de regulación
privada trascienden en situaciones caracterizadas por la presión que ejercen en la cadena
de suministro las preferencias de los consumidores. Cuando el producto en cuestión es
algo más que un producto de consumo comercializado por un minorista con capital
reputacional y una marca cuyo nombre hay que proteger», la eficacia de la regulación
privada se pone más en entredicho 6. El cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo
ha de regir en todas partes, y en ese sentido, las iniciativas privadas de cumplimiento de
la legislación y la inspección del trabajo pueden cooperar, sobre todo en dos puntos: el
potencial que tienen las buenas prácticas de eliminar los malos resultados y de asegurar la
sostenibilidad de los buenos resultados.
129. La bibliografía consultada parece indicar que las iniciativas privadas de cumplimiento de
la legislación pueden ayudar a mejorar el respeto de las normas en el lugar de trabajo
cuando éste va acompañado de un cambio de gestión. Las iniciativas privadas
relacionadas con el sistema de gestión, o las de carácter consultivo, ofrecen más
posibilidades de asegurar un cumplimiento sostenible, con independencia de las normas
que se estén utilizando 7. De ser ello posible, y si uno de los objetivos es satisfacer la
demanda del mercado de cumplir las normas internacionales, esto implicará una mayor
conformidad de las normas nacionales con las normas internacionales. De modo opuesto,
la inspección del trabajo nunca podrá ser suficiente para los fines comerciales de las
iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación mientras las normas nacionales no
satisfagan los requisitos de la cadena de suministro; la inspección del trabajo para evaluar
el cumplimiento de la norma nacional no podrá satisfacer los requisitos de la cadena de
suministro si ésta última requiere un máximo incondicional de 40 horas semanales de
trabajo y la legislación laboral nacional permite 60 horas. La armonización de las normas
nacionales con las normas internacionales redunda en interés de todas las partes.
130. Cabe señalar asimismo que es poco probable que la inspección del trabajo sea suficiente
mientras exista el riesgo de incumplimiento en la cadena de suministro. Ni la iniciativas
privadas de cumplimiento de la legislación ni la inspección del trabajo pueden lograr
realmente un cumplimiento al 100 por ciento, lo que parece indicar que deben ajustarse
las expectativas en cuanto al desempeño, o que las iniciativas privadas solo seguirán
5 Blanc, F., 2012: Inspection Reforms: Why, How, and with What Results, París, OCDE.
6 Grabosky, pág. 121.
7 Conviene destacar que una importante decisión adoptada en relación con la elaboración de la
norma ISO 26000 relativa a la responsabilidad social fue que dicha norma sería una norma de
orientación y no una norma de gestión certificable.
MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx 55
funcionando mientras el mercado siga pidiendo que el riesgo de incumplimiento en las
cadenas de suministro represente un mínimo absoluto.
5.4. Opciones para mejorar la coordinación entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación
131. Una forma de responder a las tendencias y los problemas actuales es la posibilidad de
coordinar las actividades de las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación
(sobre todo las auditorías) con las inspecciones públicas, logrando eficiencias para todos.
El desafío, visto desde ambos lados, es la equivalencia de los servicios, en función del
tipo de coordinación que trate de instaurarse. Al examinar la labor de la inspección del
trabajo, las iniciativas privadas se interesarían por las normas que se están aplicando, la
credibilidad de los resultados y la frecuencia de las visitas. Lamentablemente, estos son
los problemas que puede decirse que han motivado en primera instancia la creación de
iniciativas de RSE e iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación. A su vez, la
inspección del trabajo tenderá a examinar la cuestión de las normas y la transparencia de
los resultados. En este sentido, cabe imaginar un intercambio de los resultados en materia
de vigilancia. Se conocen las dificultades importantes que existen a ese respecto, sobre
todo cuando las iniciativas privadas identifican las lagunas de cumplimiento y pueden
comunicarlas a los inspectores de trabajo, que están facultados para imponer sanciones.
Sin un buen conocimiento de las operaciones de uno y otro, los resultados de cada
proceso podrían impugnarse informalmente, lo que frustraría la finalidad perseguida.
132. El programa Better Work tiene experiencia en el establecimiento de contactos y la
colaboración con los servicios de inspección del trabajo de algunos de los países en los
que opera, como Jordania, Indonesia y Viet Nam. Las actividades se han seguido
desarrollando en paralelo, aunque a veces se han coordinado, por ejemplo, para aclarar el
significado de las normas nacionales, compartir metodologías de inspección o
intercambiar los resultados de evaluación en el caso de infracciones muy graves. En
varios casos, el potencial de coordinación ha existido gracias a la similitud de las culturas
de vigilancia del cumplimiento, pero las posibilidades de colaboración han sido escasas
en los casos en que los servicios de inspección del trabajo aplicaban un enfoque
sumamente estricto de «imposición y control».
133. La relación existente entre la inspección del trabajo y las iniciativas privadas de
cumplimiento de la legislación funciona en ambos sentidos. La inspección del trabajo tal
vez pueda utilizar los índices de éxito que inspiran las actividades de las iniciativas
privadas. Por lo que respecta al abanico de productos privados originados por las
iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación, por ejemplo, podemos observar
que más del 80 por ciento de las empresas multinacionales comunicaron en el marco de
un estudio realizado en 2003 que, antes de cerrar un acuerdo sobre una nueva empresa,
analizaban el desempeño en materia de RSE de los asociados y ubicaciones posibles, y
que ese desempeño era el que supervisaban las iniciativas privadas. Quizás en
determinadas circunstancias y regiones, la inspección del trabajo podría esforzarse por
proporcionar informes de cumplimiento creíbles con los mismos fines.
5.5. Posibles respuestas de la OIT
134. Como se pone de relieve en el Informe sobre la administración del trabajo e inspección
del trabajo presentado a la Conferencia Internacional del Trabajo en 2011, la OIT viene
trabajando por conducto de su programa Better Work para reforzar los vínculos entre las
iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y la inspección pública del trabajo,
56 MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx
por ejemplo en Haití, Indonesia y Viet Nam. Este trabajo incluye, por ejemplo, la
participación de altos funcionarios de la administración de la inspección del trabajo en los
comités consultivos de mejora del desempeño, el intercambio periódico de información y
la comunicación de las infracciones, y las actividades conjuntas de formación con
asesores de empresa e inspectores del programa Better Work.
135. Por otra parte, en el contexto de las reformas recientes en la OIT, el Director General ha
designado como esfera de importancia decisiva en el programa de la Oficina para
2014-2015, la de «Reforzar el cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo
mediante la inspección del trabajo». En el marco de esta nueva esfera, la Oficina se
centrará en desarrollar la capacidad de los mandantes para mejorar el cumplimiento en el
lugar de trabajo de las leyes y reglamentaciones nacionales del trabajo, las normas
internacionales del trabajo ratificadas y los convenios colectivos aplicables. Para ello se
mejorará la colaboración entre los empleadores y los trabajadores en lo que respecta al
cumplimiento de las normas; se reforzarán las funciones de la inspección y la
administración del trabajo en materia de aplicación y prevención; se ofrecerán servicios
de asistencia técnica y desarrollo de la capacidad a las instituciones públicas encargadas
de velar por la inspección y la aplicación de las normas y a los interlocutores sociales; se
prestará apoyo en la elaboración de la legislación del trabajo y de mecanismos eficaces de
solución de conflictos; y se constituirán alianzas público-privadas. La OIT colaborará con
los mandantes para desarrollar enfoques innovadores y complementarios en lo que
respecta al cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo, incluso en la economía
informal.
136. El cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo es un tema importante y de
actualidad que afecta a un gran número de empleadores y trabajadores, y es motivo de
gran preocupación para muchos países. La Oficina podría tratar de acopiar «buenas
prácticas» en la materia, y asegurarse de que las normas en el lugar de trabajo se apliquen
de manera compatible con la legislación nacional. La investigación y la publicación de
los resultados son medios tradicionales de acción; en este caso, también convendría
basarse en la experiencia práctica.
MEPCI-R-[GOVER-131023-1]-Sp.docx 57
Capítulo 6. Puntos propuestos para la discusión
1. ¿Qué opinan los mandantes acerca del impacto de las iniciativas privadas de
cumplimiento de la legislación en las condiciones de trabajo, a la luz de las normas
internacionales del trabajo pertinentes? ¿Existe una interacción entre estas iniciativas
privadas y los sistemas de inspección del trabajo, y en ese caso, en qué medida
afectan a su funcionamiento?
2. ¿Qué opciones existen y qué prácticas se están aplicando para establecer una acción
coordinada, intercambiar información, forjar alianzas y promover otros procesos
entre las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación y las inspecciones
del trabajo con objeto de reforzar las medidas destinadas a asegurar el respeto de las
normas en el lugar de trabajo?
3. ¿Cuál debería ser el papel, si lo hubiere, de los gobiernos (y en particular de la
administración e inspección del trabajo), los trabajadores y los empleadores en
relación con las iniciativas privadas de cumplimiento de la legislación?
4. ¿Qué papel debe desempeñar la OIT, en su caso, respecto de las iniciativas privadas
de cumplimiento de la legislación, en particular teniendo en cuenta la nueva esfera
de importancia decisiva para 2014-2015 que tiene por objeto reforzar el
cumplimiento de las normas en el lugar de trabajo mediante la inspección del