UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA “LA INICIATIVA POPULAR EN TLAXCALA. ACCIONES COLECTIVAS PARA LA INCIDENCIA PÚBLICA EN EL COMBATE A LA TRATA DE PERSONAS” TESIS Que para obtener el grado de MAESTRO EN SOCIOLOGIA P r e s e n t a OSCAR ARTURO CASTRO SOTO Directora: Dra. Silvia Bolos Jacobs Lector: Dr. Manuel Canto Chac Lector: Dr. Miguel Concha Malo México, D. F. 2008
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UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA
“LA INICIATIVA POPULAR EN TLAXCALA. ACCIONES
COLECTIVAS PARA LA INCIDENCIA PÚBLICA
EN EL COMBATE A LA TRATA DE PERSONAS”
TESIS
Que para obtener el grado de
MAESTRO EN SOCIOLOGIA
P r e s e n t a
OSCAR ARTURO CASTRO SOTO
Directora: Dra. Silvia Bolos Jacobs
Lector: Dr. Manuel Canto Chac
Lector: Dr. Miguel Concha Malo
México, D. F. 2008
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Índice
Introducción 3
1. Participación ciudadana e incidencia pública
1.1 Sociedad civil y espacio público 10
1.2 Ciudadanía y derechos humanos 22
1.3 Participación ciudadana: entre el gobierno y la ciudadanía 36
1.4 Participación social, organizaciones y movimientos sociales 49
1.5 Organizaciones civiles e incidencia pública 63
2. La trata de mujeres para la prostitución. El problema público
2.1 El fenómeno global 64
2.2 El mercado de mujeres 76
2.3 El Estado y su sistema paralelo 89
2.4 Trata de mujeres y derechos humanos 101
2.5 El fenómeno local, la trata de mujeres en Tlaxcala 113
3. La acción colectiva
3.1 El nacimiento del Centro Fray Julián Garcés 124
3.2 Un grito silencioso. Descubrimiento del problema 135
3.3 Mujer, derechos y legislación 147
3.4 Las políticas públicas 158
3.5 la Iniciativa Popular 171
4. Iniciativa popular: resultados y debate público
4.1 La incidencia en la Iglesia 185
4.2 Incidencia en el ejercicio de ciudadanía 193
4.3 La incidencia pública 204
4.4 Incidencia en la opinión pública 223
4.5 Incidencia en la legislación y en las políticas públicas 241
5. Conclusiones 250
Bibliografía 267
3
Introducción
La vigencia de los derechos humanos juega un papel importante, en el ejercicio de las
libertades civiles y políticas y en las condiciones de vida de las personas relacionadas al
derecho a la vivienda, salud, educación, trabajo, cultura son factores de gran relevancia en
problemáticas tan complejas como lo es la trata de personas en América Latina. En el
contexto de una pobreza generalizada, los derechos humanos son violentados por un
fenómeno de carácter estructural vinculado directamente con las políticas de ajuste neoliberal.
Las políticas sociales compensatorias y las económicas neoliberales, impiden que los países
puedan establecer medidas realmente progresivas para el cumplimiento de los derechos
humanos. Los derechos al empleo, a la seguridad social y a la educación son determinantes en
la situación que viven las personas que se ven involucradas en el fenómeno de trata de
personas, pues se encuentran en situaciones de máxima vulnerabilidad y están en buena
medida asociadas con los flujos migratorios de carácter ilegal.
La trata de personas trae consigo una serie de violaciones a derechos humanos, donde la
dignidad es pisoteada y vejada en su totalidad. Al ser víctima de trata una persona ve
claramente violentados derechos como a la libertad personal, a no se r sometida a esclavitud
ni servidumbre, a la nacionalidad, a la integridad personal, a vivir libres de violencia y, por
supuesto a los derechos relacionados a lo laboral.
Particularmente en México se da un movimiento de personas dentro de redes de trata, con
poca actuación por parte de las autoridades para lograr su sanción y promover la prevención.
La situación en que se encuentran los derechos humanos es también un elemento que
coadyuva a la existencia de las redes de tratantes en nuestro país. En los últimos años y como
parte de los proyectos modernizadores se han venido instalando una serie de corredores
maquiladores con malas condiciones laborales, respecto a prestaciones, servicios y bajos
salarios, donde las mujeres son discriminadas, viéndose además en situaciones de dobles o
triples jornadas laborales, en contextos de un fuerte machismo estructural fortalecido
culturalmente.
Un caso situacional específico es el ubicado en Tlaxcala, México, que se ha convertido en un
asentamiento fuerte de las redes de tratantes, de manera tan grave como sucede en las
ciudades fronterizas del país, pero con características particulares. La trata de personas en
4
Tlaxcala se expresa sobre todo en lo relacionado a la trata de mujeres y menores para la
prostitución, ubicada principalmente en los municipios del sur, donde existen casas de
seguridad en las que concentran a las víctimas para luego trasladarlas a estados del norte del
país o Estados Unidos. Los tratantes tienen diversas maneras de involucrar a las víctimas,
como son el enamoramiento, el engaño, el chantaje, el rapto, la compra de mujeres en otros
estados del sur del país. También puede observarse el fenómeno de reclutamiento de
indígenas de la sierra norte de Puebla, que en busca de empelo en la maquila doméstica de
ropa que subcontratan las maquiladoras trasnacionales, se ven involucradas en la prostitución.
Frente a tan grave problemática, se hace necesario articular el trabajo por parte de diversos
actores que luchan contra la trata de personas, entre los que se encuentran las organizaciones
civiles, instancias internacionales, instituciones del Estado y los gobiernos en sus diferentes
niveles.
La erradicación de la trata de personas implica una actuación más contundente por parte de las
instancias gubernamentales, siendo estas las principales responsables de enfrentar el
problema, asistir y proteger a las víctimas, así como prevenir el problema. El contexto en
nuestro país muestra avances respecto a ello, ya que en el presente año se cuenta con una ley,
que si bien no termina por estar en ejercicio, plantea acciones interinstitucionales para
enfrentar la trata; asimismo en ámbitos locales como en el estado de Tlaxcala se ha impulsado
la tipificación del delito de trata de personas en el Código Penal, y se vienen impulsando
modificaciones en lo concerniente a las políticas públicas, lo anterior por parte de
organizaciones civiles.
Si bien la exigibilidad y la justiciabilidad de los DESC requieren del establecimiento de
políticas públicas y legislaciones que obliguen al actor gubernamental a cumplirlos y
realizarlas, también se requiere de sujetos capaces de exigir los derechos y de instancias que
procuren y administren la justicia. El problema de trata de personas, requiere de actores
civiles que se movilizan frente a esta moderna forma de esclavitud. Son las organizaciones
civiles y sociales, así como las articulaciones ciudadanas las que pueden convertirse en
sujetos de exigibilidad para este problema, pues las víctimas se encuentran en una situación
de extrema vulnerabilidad. Son también estas organizaciones de la sociedad civil las que
pueden identificar el problema y hacer exigibles los derechos de las mujeres, particularmente
los económicos, sociales, culturales y ambientales.
5
En este sentido, ¿cuál es el papel del Estado frente a esta situación para la prevención y
erradicación del problema?, ¿qué tipo de políticas deben de implementarse por parte de los
gobiernos en materia del derecho a la seguridad?, ¿en materia de derechos económicos,
sociales y culturales?, ¿y para erradicar el problema?, ¿qué tipo de legislación es la más
conveniente?, ¿es la legislación marco o es la legislación por materia?, ¿cómo pueden
armonizarse las legislaciones para dar cumplimiento a los derechos humanos desde una
perspectiva tan abrumadora como es esta forma moderna de esclavitud?, ¿qué papel juegan
las instancias judiciales en los casos de migración forzada como éstos?, ¿cuáles son los
sujetos de exigibilidad?, ¿quiénes están actuando frente al estado para exigir estos derechos en
nuestros países?
En el marco de las discusiones sobre la incidencia pública de los organismos civiles como
actores activos dentro de la sociedad civil, la experiencia de la Iniciativa Popular en Tlaxcala
para tipificar el delito de la trata de personas, pone de manifiesto la movilización de la
sociedad frente a las estructuras del Estado y del Mercado, en torno a un fenómeno de
violaciones flagrantes a los derechos humanos, particularmente de las mujeres y los niños que
son tratados con fines de explotación sexual. Esta experiencia parte de la identificación de
algunas coordenadas que hicieron posible la movilización social para la recolección de firmas
sin que exista la figura de Iniciativa Popular en la legislación local.
Para ello, es imprescindible plantear algunas coordenadas importantes de la experiencia:
a) la definición de un problema público
En primer lugar es importante identificar la definición del problema público al que se refiere,
qué características tiene y cómo se presentan las violaciones a los derechos humanos en el
marco de dicho problema. Hacer público un problema implica el reconocimiento por parte de
la mayoría, o de un porcentaje significativo de la población, respecto a su definición. Tanto
las víctimas como el público en general pueden o no sufrir el problema e identificarlo como
tal. El reconocimiento público de un problema implica ciertas coordenadas de juicio ético
para su reconocimiento.
b) la perspectiva de derechos humanos
Este marco ético se refiere a los derechos humanos, a la ausencia o la violación de los mismos
por parte del Estado, o bien al daño o carencias que sufren las víctimas por no acceder a ellos.
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La perspectiva de derechos humanos dota a los problemas públicos de una mirada que tiene
como centro al ser humano, sus necesidades, sus problemas y sus carencias. Además, tener
como referencia los derechos humanos, implica también reconocer las obligaciones del
Estado para dar solución a la problemática, reparar el daño o sancionar a los responsables, así
como asumir medidas progresivas para su erradicación, y el reconocimiento y cumplimiento
de derechos.
c) las condiciones particulares de las víctimas de violaciones a los derechos humanos
Desde esta perspectiva podemos decir que las víctimas de las violaciones a los derechos
humanos viven situaciones específicas en las cuales les son conculcados sus derechos, sean
civiles y políticos, o económicos, sociales y culturales. En un problema social de enorme
complejidad como la trata de personas, es imprescindible analizar las situaciones específicas
en las que se dan las violaciones a los derechos y la posición consciente o no de la víctima
respecto de su conculcación. La inconciencia o consentimiento de la víctima no exime de la
violación a sus derechos.
d) la conformación de sujetos de exigibilidad
Siendo pues la víctima consciente o no de que se le conculcan sus derechos, es imprescindible
que exista un sujeto que los exija. Las condiciones de exigibilidad de los derechos están dadas
por el reconocimiento público de la violación, así como la movilización de sujetos sociales o
civiles a favor de la víctima y sus derechos, independientemente de que ésta esté o no activa
en su defensa.
e) el camino hacia la justiciabilidad
En este sentido cobra especial relevancia la perspectiva de justiciabilidad, es decir, sentar las
condiciones para que a las víctimas de las violaciones a los derechos humanos se les haga
justicia. Así, si bien la exigibilidad y la justiciabilidad de los derechos humanos requieren del
establecimiento de políticas públicas y legislaciones que obliguen al actor gubernamental a
establecerlas, también se requiere de sujetos capaces de exigir los derechos y de instancias
que procuren y administren la justicia.
En Tlaxcala se presenta el problema de la trata de mujeres para la prostitución, razón por la
cual una serie de organizaciones y ciudadanos se dieron a la tarea de investigar el fenómeno
debido a la existencia de casos de mujeres desaparecidas. Frente posiciones adversas de los
actores gubernamentales y de las redes de trata, comúnmente llamados padrotes, se dieron a la
tarea de estudiar la legislación y las políticas públicas desde una perspectiva de derechos
7
humanos e impulsar una iniciativa popular para tipificar el delito en el estado de Tlaxcala y
hacer público el problema. Con el tiempo se fueron sumando organizaciones y ciudadanos
que se vieron con la dificultad de no encontrar esa figura en la Ley de Participación
Ciudadana del estado. No obstante, se desarrolló, con la definición de una estrategia, una
movilización social y ciudadana para la recolección de firmas que respaldaran las propuestas
legislativas y de políticas públicas frente a los poderes del estado (legislatura y ejecutivo).
En este proceso pueden identificarse características de un movimiento social, orientaciones de
organizaciones civiles, instrumentos de participación ciudadana no reglamentada y varios
tipos de incidencia en lo público. ¿Cuáles son estas estrategias, en el corto, en el mediano
plazo que se pueden identificar en la acción colectiva?, ¿el fenómeno de la iniciativa popular
es un movimiento social que combina estrategias de las organizaciones civiles y movilización
social?, ¿cuáles fueron los resultados de la incidencia respecto a la promoción de los derechos
humanos?, ¿se logró colocar en lo público el problema de trata de personas para la
prostitución?, ¿modificó en algo las percepciones de los diferentes actores, ciudadanos,
organizaciones, gobierno, legisladores, etc.?, ¿se pueden identificar los pasos de la estrategia
de incidencia de acuerdo a categoría utilizadas por los organismos civiles?, ¿se dio realmente
una conexión entre los organismos civiles y la movilización social- ciudadana?, ¿se puede
decir que existe un avance en lo que se refiere al combate de la trata de personas en Tlaxcala?,
¿cómo influyó la incidencia en la opinión pública para ejercer presión hacia los actores
políticos con capacidad de decisión respecto a la iniciativa?
De acuerdo a estos interrogantes el proyecto de investigación se planteó como objetivo
general:
Analizar los tipos de incidencia que la Iniciativa Popular como acción colectiva, generó en el
marco de su papel como sociedad civil autónoma de las dinámicas del Mercado y del Estado:
incidencia pública, incidencia en la opinión pública, incidencia en el ejercicio de ciudadanía,
incidencia en la legislación, incidencia en las políticas públicas.
Objetivos particulares:
8
a) Definir los elementos y las características de la acción colectiva desde la sociedad civil
y el papel de las organizaciones civiles, los movimientos sociales y las iniciativas
ciudadanas frente al Estado y al Mercado.
b) Contextualizar el problema de la trata de mujeres para la prostitución en un mundo
globalizado y sus implicaciones desde la perspectiva de derechos humanos bajo un
contexto local, tanto a nivel de los Estados-nación como del estado de Tlaxcala.
c) Analizar los componentes de la acción social – ciudadana en la que se enmarca el
problema público en el cual se quiso incidir: su definición, su contexto, el papel del
Estado y del Mercado, y la iniciativa popular.
d) Analizar la experiencia de incidencia pública de una acción colectiva de la sociedad
civil que, bajo la figura de iniciativa popular, detona un movimiento social y
ciudadano que incide en la legislación desde una perspectiva de derechos humanos
para combatir la trata de mujeres para la prostitución en el estado de Tlaxcala
Esta investigación se planteó las siguientes hipótesis:
Hipótesis general
La acción colectiva desarrollada en la iniciativa popular en tlaxcala para tipificar el delito de
trata de personas en el código penal del estado, tuvo un alto grado de incidencia en la
publicidad del problema, la modificación de la legislación y la generación y presión de la
opinión pública, haciendo uso de su autonomía con respecto de las dinámicas del Mercado y
del Estado. La Iniciativa popular desarrollada en Tlaxcala es un movimiento social –
ciudadano propio de la sociedad civil, que se plantea la incidencia en el problema de la trata
de personas como un problema público.
Hipótesis
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a) Los movimientos sociales, las organizaciones civiles, el ejercicio de ciudadanía son
componentes de la acción colectiva de la sociedad civil frente a los subsistemas del
estado y el mercado, cuando están orientadas por una perspectiva ética y de derechos
humanos. En tal sentido, las acciones desarrolladas en torno a la experiencia de la
iniciativa popular en Tlaxcala tienen características de un movimiento social-
ciudadano que impacta directamente en el mundo de vida de los ciudadanos a través
de la promoción de los derechos humanos y el ejercicio de derechos de ciudadanía,
desde el punto de vista de la movilización social.
b) La trata de mujeres para la prostitución fue identificado como un problema público,
como una forma contemporánea de esclavitud, primero por los investigadores y
activistas, logrando a través de la iniciativa la indignación popular hacia el fenómeno
y logrando movilizar las conciencias y las creencias respecto de la condición de las
mujeres que son explotadas sexualmente.
c) Las acciones en torno a la definición del problema, pasando por el estudio de la
legislación y las políticas públicas, hasta la preparación de la iniciativa popular, el
levantamiento de más de 25 000 firmas y su aprobación en el Congreso, muestran
acciones de un movimiento social- ciudadano pivoteado por organizaciones civiles
que logran hacer un puente entre la ciudadanía y el Estado para regular los problemas
públicos regidos por el mercado y sus implicaciones para los derechos humanos.
d) Los resultados de la iniciativa popular pueden ser sistematizados desde el punto de
vista de la incidencia. En tal sentido la iniciativa popular desarrollada en Tlaxcala tuvo
un impacto en la opinión pública, en la propia publicidad del problema y en el Estado
al lograr modificar la legislación penal.
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Capítulo 1. Participación ciudadana e incidencia pública
1.1 Sociedad civil y espacio público
En términos generales, el binomio sociedad civil y participación ciudadana nos refieren a dos
grandes campos de discusión teórica de la cual se ha producido mucho en los últimos años.
Sin embargo, las relaciones entre ambas categorías es importante para especificar el marco en
el cual se desarrollará la argumentación central de este capítulo: el marco de participación de
la sociedad civil para influir en los problemas públicos e involucrar a los actores
gubernamentales para la solución de los mismos, requiere del establecimiento de ciertas
condiciones de incidencia que coloquen a dicho problema en el marco de una acción
concertada, negociada o institucionalizada, con un referente ético, moral o normativo que
devenga en responsabilidades del Estado. A esto hemos de llamar incidencia en lo público
desde una perspectiva de derechos humanos.
No obstante, que existen diferentes enfoques de estudio de la sociedad civil podemos
comenzar por considerar, de acuerdo con Lucía Alvarez y Emilienne de León, “que la
sociedad civil se refiere a una esfera dentro de lo social, básicamente autorregulada,
constituida por una enorme variedad de movimientos sociales y formas asociativas, que se
distingue entre otras cuestiones por: 1) diseñar y promover distintas formas de
autorregulación social; 2) guardar una posición de relativa autonomía frente al poder
institucionalizado; 3) constituir un ámbito crítico frente al poder estatal y frente a las
dinámicas impuestas por las fuerzas del mercado; 4) ejercer diversos mecanismos de control
sobre las acciones del sistema; 5) desarrollar distintas formas de incidencia y ocupación del
espacio público, para construir a partir de ahí un importante contrapeso para el poder
institucionalizado, y 6) promover en distintos planos la ampliación y defensa de los derechos
ciudadanos.”1
Estas características que Álvarez y De León condensan de las diferentes definiciones que se
han producido sobre la sociedad civil, encuentran una posición dentro de la revisión teórica
que Nora Rabotnikof llama como tradición neomarxista que dibuja a la sociedad civil como
1 Álvarez, Lucía y Emilienne de León, “la sociedad civil ante la transición democrática en México”, en Álvarez (coord.) La sociedad civil ante la transición democrática, Plaza y Valdés, REMISOC , México, 2002, p. 9.
11
un espacio delimitado frente al Estado y frente al Mercado. Rabotnikof2, ubica que esta teoría
de la sociedad civil retoma las distinciones de Habermas entre sistema y mundo de vida, en el
que ésta última categoría es propia de la sociedad civil al ser productora de solidaridad social
y regulada por la fuerza comunicativa del entendimiento. La sociedad civil desde esta
perspectiva recupera la fuerza “constituyente” de los movimientos sociales, a partir de la
voluntariedad, la autonomía y la coordinación comunicativa, con el fin de influir en la
dimensión institucional sistémica que siempre opera como reconocimiento de esa acción
colectiva en la medida en que tiende a su institucionalización. De esta manera coloca dentro
de esta tradición, al igual que Alvarez, a la sociedad civil como un espacio autónomo que se
distingue por sus siguientes componentes, recuperando a Cohen y Arato en su disertación
sobre sociedad civil y teoría política3: “1) pluralidad (familia, grupos informales y
asociaciones voluntarias, que representarían una pluralidad de formas de vida), 2) privacidad,
como ámbito de intimidad y de elección moral, 3) publicidad: desarrollo de esferas públicas,
formales e informales y 4) legalidad: estructura jurídica y derechos fundamentales para
garantizar la privacidad, la pluralidad y la publicidad.”4
Esto no quiere decir que Rabotnikoff y Alvarez, ignoren otras tradiciones teóricas
identificadas con diversas concepciones de la sociedad civil. Entre ellas podemos encontrar
las que se refieren a:
1) Las producidas por académicos vinculados con los organismos internacionales que han
desarrollado la idea del “capital social”, en el marco de las estrategias de desarrollo
sustentable y de las reformas económicas de las últimas décadas. Este concepto alude a la
generación de una sociedad civil en contraposición con el Estado, pero que desarrolla
básicamente su lógica desde el punto de vista económico. El capital social es entonces el
imperativo de la preservación del tejido social en medio de una lógica de mercado
individualizante; es la acción concertada del Estado y del Mercado por generar condiciones
para que los individuos puedan acceder al poder y a los recursos a través de mecanismos
colectivos y normas, fincadas en la generación de acuerdos, la toma colectiva de decisiones y
la formulación de políticas. En esta tradición la generación de lazos de solidaridad, la creación
de redes y organizaciones pueden crear compromisos cívicos que tiendan a la generación de
2 Rabotnikof, Nora, “Sociedad civil: cambio político, cambio conceptual”, en Álvarez, 2002, op. cit, pp. 16-20. 3 Arato, Andrew y Jena Cohen, Sociedad civil y teoría política, FCE, México, 2000. 4 Rabotnikof, ibidem, p. 27
12
un sentido de igualdad ciudadana como lo apuntaba Tocqueville. El capital social, alude
entonces a las dinámicas en los que los actores se relacionan cara a cara y crean lazos de
solidaridad que el mercado no puede generar por sí mismo. Del mismo modo aluden a la
necesidad de que el Estado invierta en capital social para que la lógica del mercado no borre
los mecanismos distintivos de una ciudadanía activa democráticamente.5
2) Por otro lado se encuentran las discusiones que tratan de vincular el concepto de sociedad
civil directamente con la generación de redes sociales y organizaciones no gubernamentales
de carácter voluntario. Esta tradición es vinculada a la idea del Tercer Sector, que vincula la
tradición anglosajona del asociativismo con la multiplicación de organizaciones civiles con
impacto público a nivel internacional. De la misma forma, la idea del Tercer Sector está
vinculada también con la filantropía y las instituciones de asistencia privada,6 y el surgimiento
de organizaciones promotoras del desarrollo, así se resalta para su vinculación con la idea de
la sociedad civil, el carácter asociativo, autónomo, “de agregación de intereses individuales en
función de intereses colectivos, pareciera que este formato de asociación y de acción colectiva
resulta el candidato ideal para representarla o encarnarla”.7
3) La vinculación de la idea de sociedad civil vinculada con la producción de teoría de los
movimientos sociales que surgieron desde los años 80 hasta la fecha, que trascienden
fronteras, que tienen un carácter cívico, que tratan de influir en las organizaciones políticas y
en el Estado, y que además, tratan de configurar marcos éticos de referencia en función de los
cuales puedan reivindicarse derechos. Estos movimientos sociales estudiados por Claude
Leffort, Claus Offe, Alberto Melucci y Alan Turaine entre otros, ponen de relieve el carácter
social civil de los movimientos y los enmarcan dentro de las acciones que se dan en la vida
pública con el objetivo de la reivindicación pero con un carácter autolimitado; es decir
dejando a los actores políticos y económicos la transformación de estructuras que hacen
posible un cambio en las condiciones que se reivindican.
4) Existe otra producción importante que ha sido vinculada también con la idea de la sociedad
civil y es la que tiene que ver con la participación ciudadana. A ella volveremos más adelante;
sin embargo es importante mencionar aquí que se encuentra ligada a una idea de ciudadanía 5 Putnam, Robert, Making democracy works, Princeton University Press, 1993. 6 Al respecto puede consultarse, Valdés, Guillermo, “Algunos aspectos para entender la filantropía mexicana”, en REMISOC. De lo cívico a lo público, CAM- REMISOC, México, 1998, pp. 65-71. 7 Rabotnikof, ibidem, p. 29.
13
estrechamente vinculada con las estructuras del Estado para la consecución de objetivos
comunes al actor gubernamental y al ciudadano. En ella se pueden establecer los mecanismos
que hacen posible que esta relación se dé en un marco administrativo y normativo claramente
establecido dentro de los límites de la vida democrática. En ella se encuentran enmarcados los
procedimientos, las organizaciones, los roles y los actores para la solución de problemas
públicos. Autores como Cunill, Borja, Canto y Bolos han aparecido en la reflexión sobre las
diversas formas de participación ciudadana vinculadas a la idea de una sociedad civil activa
en la vida democrática.
No obstante estas distinciones, lo que acerca a las concepciones de Alvarez y Rabotnikoff
sobre la sociedad civil es su base en la producción teórica que sobre la misma han generado
Arato y Cohen, que a su vez toman como referencia la discusión habermasiana entre sistema y
mundo de vida. Para el desarrollo de esta argumentación, es necesaria una aproximación a
esta perspectiva, pues es desde ahí, como se explicarán las nociones sobre participación que
los actores sociales pueden desarrollar de manera abierta, flexible y disruptiva, pero
organizada, estratégica y dirigida a la incidencia en lo público.
En su tesis de investigación doctoral, Alvarez hace un recuento muy interesante de la teoría de
la acción comunicativa de Habermas identificando las categorías básicas que le distinguen y
aquellas que sirven para explicar la emergencia de una sociedad civil que se diferencia del
Estado y del mercado.8 Alvarez señala cómo Habermas, como heredero de una tradición
neomarxista, se aventura a la construcción de una teoría que reubica a la sociedad civil con
una lógica autónoma de la vida económica (a diferencia de Hegel) o dentro del ámbito estatal
para reproducir la ideología burguesa (como en el caso de Gramsci). La obra de Habermas,
esta fundamentada en la crítica de la teoría de sistemas según la cual la sociedad está
organizada por un conjunto de normas y estructuras que regulan la vida social que provoca
relaciones de interdependencia entre individuos y grupos sociales pero que obedecen a una
lógica externa a ellos. La teoría de sistemas9 invoca así la racionalidad instrumental que
articula al sistema social y que regula dichas relaciones con un funcionamiento propio del que
los actores no pueden prescindir. En esta lógica sistémica, el Estado y el mercado son dos
subsistemas que tienen funciones específicas para la regulación de las relaciones sociales: la
8 Álvarez, Lucía, “La sociedad civil en la ciudad de México, proceso de conformación y aproximación a la vertiente de izquierda”, Tesis doctoral, UNAM, 2002. 9 Luhman, Niklas, Sistemas sociales, Editorial Alianza, UIA, 1991.
14
administrativa y la económica. Ambas racionalidades se levantan como sistemas complejos
externos a los individuos pero que constituyen un conjunto de reglas, procedimientos y
normas que regulan la vida social.
A esta idea de regulación Habermas contrapone el mundo de la vida. Es decir, la acción de los
individuos que provoca el movimiento de subjetividades que a través de la comunicación
crean referencias culturales, de reproducción social y de integración social, al margen de la
lógica del sistema. A través de la acción comunicativa los colectivos sociales crean horizontes
de conocimiento, de experiencia y de interpretación comunes, que permiten la renovación del
saber cultural, crea lazos de cooperación, vincula a los colectivos de forma solidaria y ayuda a
modelar identidades personales. “La acción comunicativa se basa en un proceso cooperativo
de interpretación en el que los participantes se refieren simultáneamente a algo en el mundo
objetivo, en el mundo social y en el mundo subjetivo… (en el que) los hablantes y oyentes
emplean un sistema de referencia que constituyen los tres mundos, como marco de
interpretación dentro del cual elaboran las definiciones comunes de su situación de acción”.10
Estas relaciones del mundo de la vida crean espacios en el mundo social susceptibles de ser
tematizados y problematizados con relación a las normas establecidas por el sistema y van
configurando componentes con los cuales se renueva el mundo de vida y se dota de sentido a
la acción: la cultura (significados), la personalidad (capacidad) y la sociedad (solidaridad). La
experiencia, la acción y la interpretación colectiva van alimentando estos componentes hasta
hacerlos relativamente autónomos del sistema y, en la medida en que son apehendidos por los
sujetos participantes de manera crítica, forman un orden social de composición y naturaleza
diferentes y dotan de un grado de institucionalidad al mundo de vida. Alvarez lo explica como
“la potencialidad contenida en el mundo de la vida en esta dirección proviene en buena
medida de la cualidad de la acción comunicativa, en tanto a acción racional orientada a lograr
el entendimiento mutuo entre los individuos, a partir de ciertos criterios de validez,
susceptibles de crítica, establecidos por los propios “hablantes”. Estos cuentan con
condiciones previas para la formación de consensos, a partir de la existencia de un conjunto
de conocimientos implícitos que median entre ellos y del reconocimiento intersubjetivo, como
individuos capaces de entendimiento”.11 En tal sentido Habermas en su obra Facticidad y
10 Habermas, Jürgen, Teoría de la acción comunicativa II, Taurus, Madrid, 1998, p. 171. 11 Álvarez, Lucía, “Actualidad y debate en torno a la sociedad civil”, en Bolos, Silvia (coord.) Participación y espacio público, UACM, México, 2003, p. 51.
15
Validez apunta, “… su núcleo institucional lo constituye esa trama asociativa no- estatal, no –
económica, de base voluntaria, que ancla las estructuras comunicativas del espacio de la
opinión pública en el componente del mundo de la vida, que (junto con la cultura y la
personalidad) es la sociedad. La sociedad civil se compone de esas asociaciones,
organizaciones y movimientos surgidos de forma más o menos espontánea que recogen la
resonancia que de las constelaciones de problemas de la sociedad, encuentran en los ámbitos
de la vida privada, la condensan y elevándole, por así decir, el volumen y la voz, la trasmiten
al espacio de la opinión pública-política. El núcleo de la sociedad civil lo constituye una
trama asociativa que institucionaliza los discursos solucionadores de problemas,
concernientes a cuestiones de interés general, en el marco de espacios públicos más o menos
organizados…”12
Así pues, Habermas formula en su teoría de la acción comunicativa la idea de la ética
discursiva, en el establecimiento de condiciones para la discusión, la deliberación y la
construcción de consensos en base a los problemas del mundo de la vida elevados a lo
público. Es decir, se requiere de condiciones de garantía para que los interesados puedan
desarrollar su deliberación en condiciones de igualdad, racionalidad y reconocimiento mutuo
y recíproco de que el diálogo se está realizando entre participantes como sujetos racionales.
“No obstante, la dinámica de la esfera pública y en general la reproducción del mundo de la
vida, se ven permanentemente alteradas por la influencia y penetración de las formas de
racionalidad económica y administrativa y por factores de origen sistémico, como son los
valores instrumentales generalizados que representan el poder y el dinero. A través de un
“proceso de colonización” el mundo de la vida se ve sometido por las coacciones sistémicas a
un proceso de instrumentalización, en el que las cualidades de sus componentes sustantivos se
mediatizan, y en el que los “medios de control” (poder y dinero) sustituyen al lenguaje como
“mecanismo de coordinación de la acción”, impregnando a estos ámbitos con la lógica del
sistema y distorsionando la dinámica que les es consustancial”. 13
La institucionalización del mundo de la vida y su consecuente acción colectiva
transformadora, someten a un proceso crítico al orden establecido y a la consecuente
colonización de la que pretende ser objeto. De esta manera, la acción colectiva desenmascara,
a través de la ética discursiva, la racionalidad instrumental del sistema y coloca en el centro de
12 Habermas, Jürgen, Facticidad y Validez, Ed. Trotta, Madrird, 1998, pp. 447. 13 Ibid, pp. 434-436.
16
la acción un consenso normativo basado en la reflexión, y en procesos abiertos de acción y
comunicación. Así, la racionalización del mundo de la vida, desarrolla una crítica a la
tradición, al convencionalismo y a la colonización de que es objeto por el sistema. Alberto
Olvera explica como la racionalidad del mundo de la vida debe llevarse a cabo a través de tres
procesos paralelos: 1) la instrumentalización de una reflexión crítica y reflexiva con la
tradición, 2) la ampliación del nivel institucional del mundo de la vida, y 3) la
institucionalización de estos procesos en el plano de la ley, en el de las costumbres, y en el de
la autocomprensión de la sociedad.14
Así pues la teoría de Habermas sobre la acción comunicativa dota de autonomía a la sociedad
civil como portadora y parte de, el mundo de la vida, en contraposición al Estado y la
Economía que coloca como parte de dos susbsistemas mutuamente relacionados. Dentro de
este nuevo modelo, Arato y Cohen desarrollan una teoría de la sociedad civil en la que se
incorpora la idea de que el mundo de la vida a su vez es influenciado por los medios naturales
del sistema (poder y dinero) en dos dimensiones: una pública (la esfera de la opinión pública)
y una privada (las relaciones interpersonales y la familia). De esta manera se complejiza aún
más la noción de colonización del mundo de vida, a través de las relaciones existentes entre
estos cuatro planos. Una relación se desarrolla entre el Estado y la sociedad civil (en su plano
público) y otra entre la esfera económica y la sociedad civil (en su plano privado).15 En medio
de esta complejidad, los componentes del mundo de la vida (personalidad, cultura y sociedad)
se modernizan y crean patrones de asociación voluntaria en el que la ética discursiva
reivindica un estatuto de reconocimiento igualitario de las identidades colectivas racionales y
solidarias, como actores autónomos con capacidad para interpretar y dar significación. “Las
implicaciones de este proceso conducen igualmente a la recuperación del plano de la legalidad
como ámbito para la estabilización de derechos y la inserción de los valores y principios
contenidos en el mundo de la vida; a través de la penetración en las instituciones y la práctica
legal, lo que da como resultado la institucionalización de nuevas significaciones culturales y
morales dentro de la ley positiva.16
La sociedad civil, así definida por Cohen y Arato, es “una estructura institucional de un
mundo de la vida moderno estabilizado por los derechos fundamentales, que incluirían dentro 14 Álvarez, Lucía, la sociedad civil en la ciudad de México, oportunidades políticas y esfera pública, UNAM, Plaza y Valdés, México, 2004, p. 24. 15 Arato y Cohen , 2000, op. cit, p. 486. 16 Ibid. p. 490.
17
de su campo las esferas de lo público y lo privado”.17 La institución de los derechos
fundamentales representa en esta concepción un componente esencial para la modernización
del mundo de la vida, a la vez que un elemento distintivo, en la medida que la estructura de
estos derechos lejos de estar sustentadas en reglas normativas está fundada en “principios
legales” (justificados por su carácter universal y establecidos mediante la argumentación).
Por otro lado, los autores nos dicen que si nos concentramos en las esferas institucionales de
la sociedad civil se pueden encontrar tres complejos de derechos: 1) los que se refieren a la
reproducción cultural ( libertades de pensamiento, prensa, expresión y comunicación), 2) los
que aseguran la integración social (la libertad de asociación y de reunión), y 3) los que
aseguran la socialización (la protección de la vida privada, de la intimidad y de la
inviolabilidad de la persona). La institucionalización de estos derechos ha sido producto de la
penetración del mundo de vida en los subistemas poder y dinero, pero a su vez ha creado
nuevos complejos de derechos: a) entre la sociedad civil y el mercado (los derechos de
propiedad, de contrato y de trabajo) y b) entre la sociedad civil y el Estado (los derechos
políticos de los ciudadanos y los derechos de los clientes al bienestar). Los autores nos
alertan también acerca de cómo se ha argumentado que el discurso de los derechos se ha
utilizado para favorecer la colonización del mundo de la vida mediante la vigilancia del poder
del Estado sobre los ciudadanos para el control del mercado. Sin embargo, distinguen también
que “aunque el Estado es la agencia de legalización de los derechos, no es ni la fuente, ni la
base de su validez. Los derechos empiezan como demandas presentadas por grupos e
individuos en los espacios públicos de una sociedad civil emergente. Pueden ser garantizados
por la ley positiva, pero no equivalen a la ley ni son derivadas de la misma; en el dominio del
derecho, la ley asegura y estabiliza lo que se ha logrado en forma autónoma por los actores
sociales”.18
Así, los derechos y su reconocimiento legal o tácito, se vuelven un componente esencial para
la sociedad civil, al reconocer que la ley positiva y los componentes del sistema (poder y
dinero) se han institucionalizado de tal manera que penetran en las esferas pública y privada
en las que se mueve la sociedad civil, como un mecanismo de control legítimo. Pero también
este reconocimiento de derechos universales se vuelve un motor para dotar de significación al
mundo de la vida, constituyendo una ética discursiva, mediante el cual los sujetos de la
comunicación y de la acción del mundo de vida logran penetrar en estos subsistemas para
17 Ibid. p. 493. 18 Ibid. pp. 394 y 395.
18
contrarrestar la colonización y marcar un grado de autonomía entre la sociedad civil y la ley
positiva.
Bajo esta perspectiva podemos reconocer la teoría subyacente a la posición de Alvarez y De
León que reseñamos al principio. Una definición de la sociedad civil que tiene estas
características está mediada por las circunstancias propias de ciudadanía y la situación que
guardan los derechos humanos en una sociedad específica. Al respecto Phippe Chanial
describe esta relación como un desafío para toda sociedad civil: “la que ahora puede ser
definida como una sociedad cívica y solidaria, en búsqueda, por decirlo de alguna manera, de
una democracia durable. El reto de una política de la sociedad civil consiste, en este sentido,
no sólo en defender la autonomía de la sociedad civil ante las amenazas que hacen pender
sobre su integridad, el Estado y el mercado, sino también en democratizar esos tres polos,
favoreciendo dentro de la sociedad civil la consolidación de los compromisos y de las
solidaridades voluntarias, rompiendo los marcos jerárquicos tradicionales de dominación, por
una parte, por otra; convirtiendo esa sociedad civil en vector de una democratización de las
instituciones políticas…”.19
Es en este sentido que las organizaciones de la sociedad civil van configurando su ética
discursiva y sus estrategias para incorporar en el mundo de la vida una identidad ciudadana
fincada en los derechos de participación, pero contrapuesta y autolimitada con respecto del
Estado y del mercado. Al respecto nos recuerdan Cohen y Arato, que “… La idea de la
autolimitación supone entonces que la forma de intervención de la sociedad civil en la
dinámica general del orden social no consiste en pretender la extensión, en una perspectiva
totalizadora, del principio comunicativo, al conjunto de la sociedad, sino que debe de llevarse
a cabo a través de buscar una influencia de tipo indirecto en las otras esferas, impulsando
normas y principios del mundo de la vida sobre los otros subsistemas…”.20 Así las
mediaciones posibles entre las esferas Estado, mercado y sociedad civil se encuentran en las
estructuras que hacen posibles las relaciones entre los diferentes actores, siendo los derechos
establecidos como ley positiva o como derechos morales, los que hacen posible que dentro de
estas intermediaciones institucionales entre el mundo de la vida y sus organizaciones, y el
aparato administrativo y político del Estado, como el mercado y su sistema económico 19 Chanial, Philippe, “Autonomía y solidaridad: la sociedad civil como garante de la indivisibilidad de los derechos”, en Canto, Manuel, (ed.) Derechos de ciudadanía. Responsabilidad del Estado, Icaria, Barcelona, 2005, p. 94. 20 Arato y Chen, ibidem, p. 102 y 103.
19
financiero, logren establecer un puente en el que la sociedad civil mantiene su autonomía, su
autorregulación y su vocación crítica y transformadora. Es decir la sociedad civil mantiene
como una orientación de sus acciones estratégicas, la preservación de los derechos de la
sociedad, la posibilidad de intervención social en la regulación del sistema, y la construcción
de escenarios guiados por consideraciones sociales, éticas e institucionalmente viables.
Así, las organizaciones de la sociedad civil, sean del carácter que sean, se mueven en una
esfera autónoma dentro de un sistema democrático que les hace posible esta movilidad. Por
tanto, recuperan la idea de la autolimitación en la medida en que se desarrollan en el plano
cívico del ejercicio de los derechos de asociación; pero reivindican la posibilidad de
establecer parámetros discursivos, nuevos valores y prácticas de interacción social con un
fuerte componente de derechos universales que limitan y a su vez obligan al Estado a regular
a la esfera económica, productora de desigualdades y exclusiones.
Ahora bien, esta autonomía de la sociedad civil y su reivindicación de derecho no la convierte
en una masa homogénea del mundo de vida, sino por el contrario, es una arena permanente de
debate y generación de consensos, de estrategias y acciones dirigidas a lo público, de
gestación de iniciativas y relaciones asimétricas, en una palabra de conflicto. La sociedad civil
así, está inmersa en el conflicto propio de los problemas públicos en los que quiere intervenir,
los que quiere transformar, los que quiere descolonizar. La diversidad de voluntades de los
distintos actores de la esfera social, hacen que el debate y la construcción de una ética
discursiva se centre en los derechos, pues son reconocidos como universales y válidos para
todos.
20
1.2 Ciudadanía y derechos humanos
La noción de que la sociedad civil es una esfera dentro de la cual se reivindica la autonomía
de lo social y los derechos en los que se fundamenta, nos lleva a reflexionar sobre otra
cuestión importante para nuestra argumentación. Los derechos humanos son una mediación
necesaria entre la ciudadanía y el Estado en sociedades específicas. No obstante que los
derechos se reivindican como derechos fundamentales y universales, cada Estado nación los
adopta y los traslada a sus legislaciones específicas con el ánimo de convertirlas en leyes
positivas con las cuales regular la convivencia social y dotar de contenidos culturalmente
específicos para su propia ciudadanía. A pesar de que las reflexiones anteriores nos llevan a
adoptar una perspectiva sobre la sociedad civil que puede referirse a un fenómeno que se
favorece por la globalización de la economía y de las relaciones sociales, debemos de tener
cuidado en lo que toca a la universalización de la ley positiva. Los derechos humanos, los
tratados internacionales y las convenciones que los definen en el plano internacional no
constituyen más que incipientes experimentos de justicia e igualdad globalizada. Las cortes
internacionales y los sistemas de protección todavía no alcanzan a sobrepasar, en forma
amplia y suficiente, las fronteras nacionales y la extraterritorialidad de las leyes positivas de
cada país en materia de derechos humanos. Así pues nos encontramos con la noción de
ciudadanía, como la portadora de la esfera social en medio de la cual el sistema deja que se
desarrolle el mundo de la vida. Y frente a la ciudadanía, Manuel Canto recupera tres
dimensiones de la discusión contemporánea que pesan sobre su relación con los derechos
humanos:21
a) Ciudadanía e individualización. En el discurso de los derechos humanos existe un
sobredimensionamiento de los individuos por encima de la colectividad, diluyendo el
lado socialmente productivo de las distintas formas de solidaridad. Este dilema puede
verse presentado de mejor manera en las palabras de Castellanos de la Plataforma
Latinoamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo: “… en el reclamo
jurídico, puede llevar a que los defensores de derechos humanos devengan en una
relación particular con las personas que han sido víctimas de las violaciones, o los
familiares de éstas, y se vaya consolidando una relación más de cliente y
representante, que es una relación tradicional y no la que debiera ser, si es una causa
en general. Creo que debemos de cambiar el enfoque y apuntar a una movilización
21 Canto (ed.), 2005, op. cit. p. 22.
21
general por los derechos humanos. El movimiento de los derechos humanos no puede
ser una causa más, no puede ser la causa de los abogados defensores, sino la causa de
los interesados en la realización plena de los derechos humanos…”.22 Así Canto nos
recuerda que “el derecho no es otra cosa más que la afirmación y el reconocimiento de
la dignidad común de las personas, derechos cuya conquista y realización no se
pueden pensar de manera aislada, sino que reclaman de la intervención del “demos”,
no sólo como capacidad de ejercicio de la presión política, también como capacidad
deliberativa para resolver en cada caso los derechos contrapuestos de manera
equitativa”.
b) Ciudadanía y exclusión. La reivindicación de los derechos humanos dentro de las
organizaciones de la sociedad civil surge como un intento de pasar por encima de la
exclusión implícita de los derechos de ciudadanía. Es decir la ciudadanía tiene su
definición en contraposición a las instituciones del Estado y de una comunidad política
que excluye a los ciudadanos de la toma de decisiones. Esta exclusión, hace que la
reivindicación de los derechos humanos por parte de colectivos y organizaciones de la
sociedad civil no estén en correlato con aquellos preceptos y ordenamientos positivos
instalados por el Estado para regular la participación de la ciudadanía.
c) Ciudadanía y universalización. Este dilema, ya explicado arriba, lo enunciamos
también por ser de particular importancia para la tesis que nos ocupa. Al no haber un
reconocimiento de la ciudadanía universalizada, a pesar del fenómeno de la
globalización, los ordenamientos legales y su posibilidad de exigibilidad por parte de
la sociedad civil, resultan en complejos sistemas de exclusión y mecanismos legales
que dificultan la justicia hacia las violaciones a los derechos humanos. El caso de los
derechos de los migrantes y las personas víctimas de la trata internacional de personas,
son un claro ejemplo de la dominación del subsistema económico a nivel mundial por
sobre los Estados y la sociedad.
Siguiendo estas coordenadas podemos ubicar cómo la sociedad civil encuentra en la idea de
ciudadanía una camisa de fuerza de la cual quiere salir en un movimiento doble: a) hacia lo
exterior (de los Estados nacionales) creando la idea de la ciudadanía global portadora de
derechos capaces de limitar la dinámica desmesurada del mercado; y b) hacia lo interno (de
los Estados nacionales) tratando de recomponer el tejido social que le da fuerza a través de la
22 Castellanos, Camilo, “la experiencia de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo”, en Canto (ed.), 2005, op. cit. p. 199.
22
generación de sus componentes (cultura, personalidad y solidaridad), para contrarrestar la
anomia e individualización de que es objeto por la lógica individualizante del mercado.
No está demás indicar que una sociedad civil que se distingue de la lógica propia del
mercado, reconoce la subordinación del subsistema Estado y su componente de poder, a la
lógica del mercado y de su componente esencial, el dinero. El fenómeno de la globalización
neoliberal ha provocado la idea de una sociedad orientada por la desmesura del mercado.
Phillipe Chanial la describe de esta forma: “la desmesura en las ganancias especulativas o de
las estratosféricas remuneraciones en stocks options, para los patrones de las megaempresas
(incluso cuando las han llevado a la quiebra); la desmesura en la explotación del trabajo
(informal, infantil, de los inmigrantes clandestinos, prostitución y mafias); la desmesura en la
explotación de los recursos naturales; la desmesura científica presente en la “artificialización”
y la mercantilización de los seres vivos, etcétera. Sin hablar de la desmesura en el poder
militar de algunos estados, dada la actualidad internacional”.23 Esta desmesura de la vida
moderna nos hace recordar a la sociedad de riesgo planteada por Ulrich Beck,24 en la que se
instala como un imperativo de la política moderna el ideal de la autolimitación. La sociedad
civil en esta perspectiva se plantea como ese movimiento de ciudadanía global que trata de
moderar la ilimitación de la lógica del mercado, siendo que los Estados nacionales han
claudicado en la regulación del mismo.
Marcos Villamán, en el mismo seminario recopilado por Canto, señala como la dinámica del
subsistema económico ha producido la exclusión de la ciudadanía en un movimiento perverso
y esquizofrénico. Señala como estas características del mercado, que esencialmente provocan
desigualdad y pobreza de grandes masas de personas en los países periféricos, provocan “esta
exclusión (que) ocurre además en un mundo en el cual el consumismo se hace omnipresente y
gracias a los medios, ha coadyuvado a generar la llamada “revolución de las expectativas”. Se
generan así frustraciones dramáticas en las poblaciones empobrecidas de los países de
América Latina, particularmente en los y las jóvenes, que se convierten en el caldo de cultivo
para las diversas respuestas sociales e individuales, desde la evasión religiosa de corte
fundamentalista, hasta prácticas violentas y delincuenciales. Y es que vivimos en una
sociedad contradictoria y esquizofrénica. Por un lado se produce la inclusión simbólica de la
23 Ibidem, Chanial, p. 90. 24 Beck, Ulrich, La sociedad del riesgo. Hacia una nueva modernidad, Paidós, Barcelona, 1994.
23
población en el mundo del consumo, y por otro, y al mismo tiempo, ella sufre la exclusión
social material del mismo.”25
Decíamos que dentro de esta lógica de la dominación del subsistema económico, la sociedad
civil se encuentra atrapada en su propia paradoja: los problemas públicos sociales que quiere
resolver tienen una dimensión global que traspasa las fronteras territoriales de los Estados
nación y coloca a los ciudadanos en una posición de indefensión frente a las realidades
globales o extraterritoriales cuando no se encuentran en su país de origen; por otro lado
necesita del refuerzo de la ciudadanía local para reconstruir los lazos de solidaridad perdidos
por la dinámica del mercado. El Estado moderno fincado en la reivindicación de los derechos
ciudadanos dio como resultado el registro de una ciudadanía con una tradición política que
pone acento históricamente, y para fines analíticos, en tres formas de vida asociativa: el
liberalismo y los derechos civiles (la libertad individual y el derecho de propiedad y libertad
contractual); la vida republicana y los derechos políticos (que ponen el acento en la
participación de la ciudadanía de forma directa o indirecta en la elaboración de normas que
rigen a la comunidad); y la socialdemocracia (que reivindica los derechos sociales al
bienestar, la protección y la justicia social).
Puede decirse que la reivindicación de los derechos es un fenómeno históricamente
construido, y que sin embargo no puede hablarse de una división de los derechos para su
análisis e interpretación porque éstos son indivisibles, iterdependientes, inalienables y
universales, discusión sobre la que volveremos más tarde. El hecho es que para la vida
política de la ciudadanía, las formas de gobierno y los énfasis de la comunidad política de
cada Estado nación han hecho que la reivindicación de los derechos se vuelva
extremadamente compleja y paradójica. Por un lado se apela a la universalidad de los
derechos humanos y por el otro se limita su aplicación a la ley positiva existente en cada
Estado-nación. De esto último se desprende que la tradición política de cada nación establezca
el énfasis dentro del cual la comunidad política orienta las leyes positivas. No significa que
cada tradición política niegue la existencia de los otros derechos, sino que les otorga un grado
de jerarquía con respecto de los otros. Al respecto Philippe Chanial desarrolla una
argumentación, en la cual los derechos de ciudadanía se expresan en los ideales de los
individuos y de los colectivos de verse libres de dominación y portadores de derechos y
25 Villamán, Marcos, “De deseos y posibilidades: derechos humanos, Estado y democracia”, en Canto (ed), op. cit. p. 71.
24
solidaridad. En ambos casos se apela a las formas en que la ciudadanía desarrolla a partir de
los derechos sociales una autonomía privada (orientada por los derechos civiles) y una
autonomía pública (orientada por los derechos de participación política); y que es ahí donde
radica la paradoja de las sociedades democráticas: “…el problema de la democracia resultaría
del hecho de que la conquista de la libertad, de la independencia individual, solo podría ser
obtenida a costa de la igualdad y de la justicia social, es decir, en beneficio de un
sometimiento cada vez mayor a la lógica del mercado; y, recíprocamente, que la conquista de
la igualdad, de la justicia social, sólo podría ser obtenida a costa de la libertad, es decir, en
beneficio de un sometimiento cada vez mayor al Estado y a sus normas. Pareciera así que la
lucha contra la dominación del mercado habría de conducir a la sustitución de una forma de
dominación (la de los medios de producción) por otra (la de los medios de coerción)”.26
La sociedad civil y sus propias paradojas, trata de dar salida a esta paradoja mayor de la
democracia y sus sistemas político- administrativos. La idea de una ciudadanía activa en la
toma de decisiones, pero que ejerce sus derechos civiles y se hace cargo de los problemas
públicos relacionados con los derechos sociales, supone un principio de autogobierno en el
que se le ponen límites tanto al Estado como al mercado. Estos límites están dados por el
principio de solidaridad recíproca. “Si lo que está en juego, es efectivamente la cuestión de la
solidaridad (con las víctimas, para empezar), esa solidaridad no puede ser sencillamente
comprada con dinero, ni regulada por el mercado, ni obtenida mediante la coerción que
ejercen las regulaciones del Estado”.27 De esta forma la sociedad civil da concreción a su
ideal, a través de la reivindicación de su derecho a participar por un lado, y al ejercicio de la
solidaridad recíproca de su vida múltiple asociativa, por el otro; a través de la convicción de
la necesidad de la realización de la integralidad de los derechos humanos y de la exigencia de
justicia y regulación del mercado y del Estado por medio de las leyes positivas; al ejercicio al
ideal de la ciudadanía global limitadora de la desmesura del mercado, y al ejercicio de una
ciudadanía activa que crea lazos de solidaridad, horizontes de sentido, y modela cultura y
personalidad.
Al respecto Nora Rabotnikof nos ofrece un análisis de la ciudadanía en la que distingue dos
concepciones: una vinculada indisolublemente a los derechos y la otra que la vincula a la
26 Chanial, ibidem, p. 89. 27 Ibid. p. 91.
25
identidad y la pertenencia.28 En cierto sentido esta distinción corresponde al debate entre
liberales y comunitarios, sobre el sentido y apropiación de los derechos humanos. Por un lado,
la argumentación de corte liberal nos muestra la tendencia de la sociedad civil al
establecimiento de una ciudadanía globalizada en la que se resguarden los derechos
individuales de las personas y se establezcan mecanismos para su vigencia por medio de la
positivación de los derechos en el plano internacional y con mecanismos de jurisdicción
global, dado que los derechos son universales y tienen que tender a ser parte de un derecho
positivo global. Dentro de esta concepción liberal de los derechos, se encuentran dos
posiciones respecto a su utilización como derechos morales o como derecho positivo. Una
posición critica de manera abierta la banalización del lenguaje de los derechos humanos,
“como pretensiones que remiten a exigencias de justicia carentes de base empírica en el
derecho vigente”. Esta posición prefiere “restringir el uso del término a las normas e
instituciones jurídicas, cuya existencia y significado están afirmados convencionalmente por
el derecho positivo”,29 transformando paulatinamente las demandas de los derechos morales a
las leyes positivas. La otra posición prefiere que el lenguaje de los derechos se base en las
exigencias de la vida moral de las sociedades, argumentando que sólo así se puede dar cabida
a la creación de nuevos derechos positivos.
Rabotnikof nos recuerda cómo este debate se parece mucho al de los jusnaturalistas y
juspositivistas. En la primera perspectiva “los derechos tendrían una consistencia pre o extra
legal, serían mandatos morales imperativos o tendrían una especie de realidad ontológica
cuyo reconocimiento se impondría antes o independientemente de las convenciones… en
cambio quienes reivindican el principio de la legalidad como criterio de identificación del
derecho vigente, exigen reservar el término para aquellos derechos positivamente
reconocidos”.30
Por otro lado se encuentra la posición de corte comunitarista que critica, igualmente la
retórica de los derechos, pero que la dirige a las consecuencias de la concepción liberal. Al ser
los derechos los esgrimidos como base de toda relación entre los ciudadanos y el Estado, se
argumenta que: 1) la creciente demanda basada en el lenguaje de los derechos hace que la
sociedad se transforme en una sociedad de “claimers”; 2) El lenguaje de los derechos impide
28 Rabotnikof, Nora, “Ciudadanía y derechos”, en Canto (ed.), 2005, op. cit. pp. 29-48. 29 Ibid. pp. 32-33. 30 Ibid.
26
resolver el conflicto entre derechos en situaciones de la vida social que aún no tienen
suficiente diálogo para ser resueltos, como es el caso del aborto en el que se invocan dos tipos
de derechos ( la libertad y la disposición del propio cuerpo contra el derecho a la vida), en el
que se clausura de entrada el debate, porque precisamente los derechos no son negociables; 3)
El florecimiento del lenguaje de los derechos provoca un movimiento en el que las formas
sociales de relación, espontáneas, solidarias, libres y voluntarias se ven mermadas por querer
volver jurídicas las formas sociales, 4) los derechos sociales (y esta es una crítica a la
socialdemocracia) se ven reducidos a formas individualizadas dependientes y pasivas de la
tutela del Estado que liquidan la ayuda mutua, los lazos familiares y las redes de asociaciones
voluntarias sustituyéndolos por individuos clientelares y dependientes.
Este debate sobre los derechos cobra un especial énfasis cuando se trata el tema de la
ciudadanía, pues es en el ejercicio de los derechos donde los comunitaristas ponen el énfasis,
a pesar de la hegemonía lograda por la cultura occidental de corte liberal, que reconoce la
existencia de los derechos como un resultado de luchas históricas que transforman el lenguaje
político moral en un lenguaje jurídico para poder hacer exigibles los derechos. Sin embargo,
para los comunitaristas es imperativo recuperar un modelo de ciudadanía basado en la
pertenencia y en la participación como elementos de identidad política. Esta discusión puede
verse desarrollada en la idea de la ciudadanía global que reivindica el cosmopolitanismo o
universalismo de los derechos humanos y las posturas que plantean la redefinición de los
espacios de la ciudadanía en términos locales.
Rabotnikof nos dice que se trata de la antinomia entre el universalismo de los derechos
humanos y su realización en los límites estatales a partir de la ciudadanía, “… la idea de la
ciudadanía pensada en términos de Estado- nación… la llamada, crisis y redefinición de la
soberanía estatal, el surgimiento de instituciones supraestatales y la realidad de las
migraciones han llevado a muchos analistas a posiciones diferentes en cuanto a los llamados
derechos de ciudadanía y a su relación con la pertenencia nacional-estatal… estos derechos
humanos fundamentales suponían que la titularidad la ejercían las personas , pero el tema de
las migraciones saca a la luz que el ser persona ha dejado de constituir una condición para
poseer dichos derechos, entre otras cosas porque éstos, en los países desarrollados, se han
convertido en derechos de ciudadanía. Esta última se ha fracturado internamente en diferentes
tipos de ciudadanías desiguales, en lo externo funciona como un privilegio, y una fuente de
27
exclusión y discriminación respecto de los no ciudadanos”.31 Esta idea apunta a la
reivindicación de la desnacionalización de la ciudadanía para el ejercicio y realización de los
derechos humanos.
Por otro lado, los comunitaristas plantean la “recolocación de la ciudadanía” en el ámbito de
las diferentes comunidades locales, los espacios de la sociabilidad cotidiana y las redes de la
sociedad civil que tenderían a dar vigencia a los derechos humanos en la medida en que en la
esfera política “este modelo identitario de ciudadanía se traduce en diferentes propuestas de
participación, y aparece ligado a diferentes modos de desconcentración, descentralización y
federalización, que acentúan, otra vez, la dimensión de pertenencia, acortamiento de
distancias y confianza”32; en otras palabras, que los ciudadanos no sólo reivindican sus
derechos sino que los ejercen en un clima de solidaridad. Al respecto Chanial recupera la idea
de Michael Sandel, “en caso de que la esperanza de reanimar el autogobierno siga teniendo
sentido, tal propósito no exige “reubicar” la soberanía, sino más bien dispersarla: la
alternativa más prometedora al Estado soberano no radica en una comunidad mundial basada
en la solidaridad hacia la humanidad entera, sino más bien en una multiplicidad de
comunidades y de cuerpos políticos (algunos más amplios, otros más reducidos que las
naciones) en cuyo seno redifundiría la ciudadanía”.33
Así pues, el debate entre comunitaristas y liberales no escapa de una realidad inherente a la
naturaleza de la sociedad civil. Más allá de la posición prescriptiva que se adopte sobre la
vigencia y realización plena de los derechos humanos, la noción de ciudadanía acota el debate
a los límites de los estados nacionales en contraposición con la idea de la ciudadanía global, al
mismo tiempo que acota el ejercicio de los derechos a las leyes positivas, en contraposición a
la defensa de los derechos morales sin base jurídica. El hecho es que las organizaciones de la
sociedad civil, múltiples y diversas, se mueven permanentemente en esta dialéctica para
limitar la acción devoradora del mercado y estimular la acción reguladora del Estado,
teniendo como base el discurso de los derechos que lo mismo son utilizados con una base
jusnaturalista que juspositivista. La localización de los problemas públicos y su vinculación
intrínseca con los fenómenos globales hacen parecer que las organizaciones de la sociedad
civil se muevan en una especie de eclecticismo; sin embrago, es en su carácter reivindicativo
31 Ibid. p. 41. 32 Ibid. p. 44. 33 Sandel, Michael, Democracy’s discontent, Harvard University Press, 1996, citado por Chanial, op. cit.
28
del mundo de la vida que utilizan los derechos, como la mediación eficaz con los subsistemas
administrativo y económico, atendiendo a situaciones históricamente inacabadas.
Rabotnikof concluye su disertación sobre este debate liberal-comunitario sobre los derechos
de ciudadanía, enumerando una serie de premisas que a su entender constituirían la base para
ampliar la base cívica de la democracia, en un contexto en el que se reconoce la necesidad de
establecer mecanismos de solidaridad que pregonan los comunitaristas para influir en la base
del ejercicio de los derechos que pregonan los liberales: 1) la sociedad civil no es una trama
de autoproducción espontánea de lo social, sino que está enraízada en una base jurídico-
política que está y debe estar respaldada estatalmente; 2) ni el reconocimiento del concepto
tradicional de soberanía, ni el reconocimiento de nuevas formas de acción colectiva supra o
trasnacionales implican dar por muertas las fronteras juridisdiccionales de los Estados, 3)
pensar en la ciudadanía de cualquier forma implica hacer efectivos los mecanismos de
exigibilidad jurídica de los derechos humanos, 4) el ejercicio de los derechos humanos
requiere de recuperar el espacio público como la arena en la que convergen los intereses del
Estado, de la sociedad civil y del mercado, 5) la acción colectiva de los ciudadanos no debe de
pensarse como antiestatal, sino como la posibilidad de devolver la tutela del Estado para la
protección de los derechos humanos.
“… Si con la idea de reconectar la democracia con los derechos de ciudadanía estamos
haciendo referencia a la ampliación de las iniciativas ciudadanas, a la tarea de control y del
ejercicio del ‘accountability’, a la defensa por parte de las asociaciones civiles de los derechos
establecidos (en el plano civil, político y sobre todo en el económico y social), a la
participación crítica en la elaboración de políticas públicas o en la elaboración de
procedimientos para hacer efectiva esa consulta, mediante la vigilancia de su cumplimiento y
de la mejora en los mecanismos de justiciabilidad de los derechos, entonces estamos
reconociendo la dimensión del mercado, pero también estamos redefiniendo el Estado
democrático y social de derecho” .34
Y de esta forma nosotros podemos concluir también que desde el punto de vista de una
sociedad civil activa, en el marco del ejercicio de sus derechos ciudadanos, los derechos
pueden:
34 Op. cit. p. 47.
29
a) Ejercerse, a través de la organización libre y voluntaria, del derecho de asociación, de
la participación en la vida comunitaria y social, de la influencia en la toma de
decisiones, y sobre todo de la participación autónoma en la vida pública, sea como
forma de autogobierno de las fuerzas sociales, como incidencia en la opinión pública o
como regulación del mercado o del Estado.
b) Los derechos pueden exigirse, desde la mediación de los derechos humanos como
derechos positivos o como prescripciones morales. En ambos casos los derechos son
esgrimidos por las organizaciones de la sociedad civil para ser reivindicados tanto en
sus demandas como en sus mecanismos de aplicación por parte del Estado.
c) Pueden hacerse justiciables, en la medida en que aparecen en un ordenamiento legal, y
poseen mecanismos institucionales para resarcir los daños que se provoca en las
víctimas su menoscabo.
d) Desde la sociedad civil, los derechos se promueven, se difunden y se generalizan
como principios orientadores de la ética discursiva y de la acción estratégica que trata
de descolonizar el mundo de la vida.
e) Los derechos se garantizan, y es aquí donde el papel de los subsistemas Estado y
Mercado tienen que autoregularse, el primero para no introducirse en la vida cotidiana
de los individuos y las colectividades pero garantizando y asegurando los mínimos de
bienestar necesarios para el desarrollo de la personalidad, la solidaridad y la cultura de
individuos y colectividades; el segundo para limitar su acción responsablemente,
poniendo límites a la desmesura y participando de la reducción de los diferenciales de
desigualdad.
Así, la acción de la sociedad civil encuentra en el ejercicio de la ciudadanía un punto clave
para tomar la iniciativa en el espacio público con la brújula de los derechos humanos, partir
del ejercicio de sus derechos de ciudadanía.
Por otro lado, la clave del ejercicio de los derechos de ciudadanía se encuentra en la
participación. El desarrollo de una sociedad civil activa, influyente, autolimitada,
descolonizadora y reguladora de los subsistemas administrativo y económico, requiere de la
participación de sus organizaciones y formas asociativas en el espacio público.
30
1.3 Participación ciudadana: entre el gobierno y la ciudadanía
Por otro lado en el marco de estas reflexiones sobre el ejercicio de los derechos de ciudadanía
por parte de las organizaciones de la sociedad civil se encuentra está discusión respecto a las
formas y mecanismos de participación. La participación significa “tomar parte en”, pero
cuando se habla de participación ciudadana generalmente se le restringe a la relación que se
establece con las autoridades para la instauración de mecanismos que le provean de
soluciones a los problemas públicos. Al respecto, Bolos (2003, p. 7) nos dice: “… el término
participación es utilizados para explicar la incidencia de los individuos y grupos sociales en
las diferentes etapas en las que se resuelven asuntos de interés público, es decir, en la
consulta, las discusiones, el planteo de propuestas y, en algunos casos, en la gestión de
recursos… restringiremos el término participación ciudadana a aquellos casos que representan
una respuesta –individual o colectiva- desde lo social a una convocatoria realizada por parte
de las autoridades gubernamentales en aquello espacios institucionales que éstas designan o
crean para involucrar a sectores de la población en alguna actividad especifica en el ámbito de
lo público”.35 Es decir el ejercicio de los derechos de ciudadanía y la movilidad de la
sociedad civil en el marco de los Estados- nación se ve restringida frente a esta definición de
participación ciudadana, que es más instrumental y orientada por la idea de las políticas
públicas.
En el sentido expuesto en el apartado anterior, podríamos decir que la mediación que la
sociedad civil trata de establecer entre el mundo de vida y los otros dos subsistemas se hace
en el marco del ejercicio de derechos de ciudadanía de una sociedad específica o dentro de los
límites del derecho positivo de un Estado – nación. Lo mismo podría decirse de su ética
discursiva que siempre oscila entre las definiciones morales de corte ontológico iusnaturalista
y las definiciones e imperativos de corte juspositivista, que son utilizadas por las
organizaciones de la sociedad civil como un argumento de lucha, sea cual sea la naturaleza de
sus luchas por descolonizar el mundo de la vida. En este sentido, las organizaciones, múltiples
y diversas utilizan el lenguaje de los derechos, como veremos en el apartado siguiente, como
una herramienta dentro de sus estrategias específicas de lucha, pero haciendo uso de sus
derechos de ciudadanía tanto para la influencia en la vida pública como en la regulación del
35 Bolos, Silvia, Participación y espacio público, UACM, México, 2003, p. 7.
31
Estado y del mercado para descolonizar el ámbito de lo privado como señalábamos arriba en
alusión a las consideraciones de Olvera.
Sobre esto volveremos más adelante, para señalar cómo esta idea se contrapone con la que se
ha instalado entre los estudiosos de las ciencias sociales sobre la idea de la participación
ciudadana como ámbito de relación entre el gobierno y la ciudadanía.
Tal pareciera que esta idea de participación ciudadana da sentido por un lado a la promoción
de vida asociativa propio de los comunitaristas y de un cierto tipo de municipalismo que pone
el acento en la desconcentración, la descentralización, la federalización y pugna por el
establecimiento de relaciones cara a cara entre los ciudadanos y las autoridades para la
solución de los problemas públicos. Por otro lado esta idea de participación ciudadana tiene
que ver con la creciente incorporación de la perspectiva de las políticas públicas en el ámbito
de la ciudadanía. Esta perspectiva, propia en sus inicios de modelos eficientistas de ejercicio
del gobierno, pone énfasis en la necesidad de incluir en la perspectiva de la solución de los
problemas públicos a que están abocados los gobiernos, la participación de la ciudadanía
como condición indispensable del éxito de las mismas. Así surgen diversas orientaciones y
prescripciones en el marco de las transiciones a la democracia de nuestros países, en las que
los gobiernos, particularmente los del nivel estadual y municipal deben de acercarse a la
ciudadanía y crear instancias de participación, consulta, delegación y control.
Así, desde la propia sociedad civil se ha ido acotando el término de participación ciudadana a
aquellos espacios de participación que se refieren a la relación gobierno ciudadanía en
diferentes ámbitos. “La participación ciudadana es aquella en la que las personas, ciudadanas
con derechos y obligaciones, toman parte en los asuntos públicos del Estado. Supone el
entorno de una democracia participativa, entendida como el conjunto de mecanismos e
instancias que poseen los ciudadanos y las comunidades para incidir en las estructuras
estatales y las políticas públicas sin requerir necesariamente de la representación partidista,
gremial, clientelista o de las vías de hecho cívicas o armadas”.36
Esta perspectiva se acerca mucho a la definida por Nuria Cunill sobre participación ciudadana
en la que se excluyen los ámbitos de participación de la sociedad civil que no tienen relación
36 Castro, Oscar (coord.), Participación efectiva de las mujeres rurales en al ámbito local, INMUJERES, CONACY, CAM, México, 2007, p. 35.
32
con el Estado, como la participación social, la participación comunitaria y las acciones
autónomas de asociativismo ciudadano de una u otra forma autoreferenciado.37
Desde esta perspectiva, la existencia de canales permanentes de negociación junto a los
diversos órganos del Estado permiten la institucionalización de la participación de la
ciudadanía en las decisiones gubernamentales. Por un lado las estructuras gubernamentales se
encuentran impelidas por un “deber” de institucionalizar la relación a través de mecanismos
de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos; y por el otro, la existencia de una
ciudadanía activa es entendida como, el ciudadano, titular de derechos y deberes, es
esencialmente creador de derechos para abrir nuevos espacios de participación política con la
que se construyen propuestas para alcanzar mecanismos constitucionales de control:
referendo, plebiscito, iniciativa popular, posibilidad de revocación de mandatos, exigencia de
rendición de cuentas, entre otros, asegurando de esta forma complementariedad entre la
representación política tradicional y la participación ciudadana directa.
Esta idea de la participación ciudadana tiene un componente muy instrumental y en las
democracias liberales se traduce en mecanismos específicos que hacen posible el ejercicio de
los derechos de ciudadanía través de la suma de voluntades individuales. Por otro lado, los
espacios que se abren a la deliberación de los ciudadanos en el nivel local son de más difícil
aprehensión, puesto que representan la instalación de mecanismos de consulta, decisión y
contraloría en base al uso de la información y de la generación del debate entre diferentes
opciones, mecanismos que, las más de las veces, requieren de la voluntad política del actor
gubernamental para llevarlas a cabo. En todo caso, estos consejos, contralorías ciudadanas,
comités vecinales y figuras similares, utilizadas por los gobiernos locales o dependencias
sectorializadas, también tienen un fuerte componente de prescripción por el control del
gobierno para lograr el autogobierno. A través de los mecanismos de control, los ciudadanos
dan seguimiento al cumplimiento de obligaciones, compromisos, competencias y funciones
del gobierno en sus niveles central, regional y local.
En síntesis, los objetivos estratégicos de la participación ciudadana, según esta perspectiva
serían:
37 Cunill, Nuria, La participación ciudadana, CLADE, Caracas, 1991.
33
Fortalecer la organización social autónoma pero en relación con las directrices del
ejercicio de gobierno.
Fortalecer la capacidad de las comunidades en formular propuestas viables de
superación social.
Fortalecer la interlocución social ante el Estado (mundo político y burocrático).
Incidir en las decisiones, ejecución, evaluación y control de las políticas de interés
colectivo por parte de los implicados por dichas políticas.
Sensibilizar al Estado de las necesidades sociales, para que ajuste sus estructuras y
acciones de manera flexible para hacerlas aprensibles por los grupos sociales.
Así, una de las tareas principales de la participación ciudadana sería según Stewart generar
espacios de deliberación, “un proceso de discusión y de reflexión del que pueda resultar una
visión más precisa de los conflictos que subyacen a una determinada problemática y de cómo
estos pueden ser aclarados”,38 donde los ciudadanos logren incidir en la definición del
problema, el análisis, la implementación y evaluación de las políticas y programas de
desarrollo fomentando la creación de organizaciones, redes y tejidos sociales. Esto supone
que los ciudadanos y los grupos sociales aumenten sus capacidades “para gestionar sus
propios asuntos, para intervenir en la negociación con el sector público, para contribuir a que
los beneficios lleguen realmente a grupos usualmente excluidos, para reducir costos, aumentar
el sentido de propiedad por parte de los ciudadanos, estableciendo mejores bases para el
control social, que permita a su vez retroalimentar la evaluación y las acciones tendentes a
futuras actividades y proyectos”.39
Esta visión de la participación ciudadana establece la necesidad ser producto y productora de
una nueva relación entre el gobierno y la sociedad en diferentes niveles que toma del enfoque
de políticas públicas, para incrementar la influencia de la ciudadanía en las decisiones de
gobierno:40
a) Información: primer nivel de participación ciudadana para el conocimiento de
presupuestos, normatividad, programas, planes, proyectos del sector gubernamental y
que es indispensable para hacer posible cualquier tipo de participación.
38 Stewart, John, “Hacia la democracia deliberativa”, en Joan Font, Ciudadanos y decisiones públicas, Ariel, Buenos Aires, 2001, p. 78. 39 Castro (coord.) 2007, ibidem, p. 36. 40 Aguilar, Luis, “Participación ciudadana, una visión de administración y política pública”, en Presidencia de la República, Taller de análisis sobre participación ciudadana en políticas públicas, México, 2001, pp. 103-107.
34
b) Consulta: cuando además de proporcionar información, el gobierno consulta a los
ciudadanos, a través de reuniones, visitas o entrevistas en el terreno, a través de las
cuales el gobierno se entera de las propuestas y opinión de la ciudadanía sobre
aspectos específicos de la acción pública.
c) Decisión: se participa en la decisión cuando las consultas no se quedan sólo en emitir
una opinión, sino cuando ésta es obligatoria para quien realiza la consulta como es el
caso del plebiscito y del referéndum.
d) Delegación: se establece cuando un gobierno otorga o delega a algunas organizaciones
sociales o ciudadanas la puesta en práctica de algún proyecto o programa relacionado
con la atención a problemas públicos.
e) Asociación: Implica que la iniciativa puede provenir de la ciudadanía o del gobierno
para pactar la realización de políticas o programas en común, cada quien en el ámbito
de sus responsabilidades, participando en consecuencia en las diversas etapas de la
política.
f) Control: de las acciones de gobierno por parte de las diversas formas de organización
de la ciudadanía, lo que por un lado se relaciona con la evaluación y por otro con
diversas formas de escrutinio sobre la acción del sector público.
Por otro lado las organizaciones civiles han sistematizado algunas experiencias de relación
gobierno-ciudadanía, con el objetivo de visualizar cuáles serían, por un lado, una
participación efectiva, y por otro, cuáles serían los indicadores que deberían de tomarse en
cuenta para la incidencia en las políticas públicas.41 Sobre ésta última consideración
volveremos en el último apartado de este capítulo.
La “participación efectiva” es considerada por Berrios “como una cualidad de la
participación ciudadana que implica la concordancia entre la intencionalidad de un actor para
incidir en las políticas públicas y los resultados producidos por su acción. La participación
ciudadana es un elemento central en la formulación de políticas, programas y proyectos,
fomentando la creación de organizaciones, redes y tejidos sociales, que aumenten la
capacidad de los ciudadanos y de los grupos sociales para gestionar sus propios asuntos y para
intervenir en la negociación con el sector público. La existencia de espacios públicos no
41 Al respecto pueden consultarse, los títulos publicados por el Centro Antonio Montesinos, Entre lo cívico y lo gubernamental, México, 2000; y Los cívico en lo público, México, 2002.
35
estatales lejos de debilitar al Estado y su funcionamiento, contribuyen a la legitimación del
mismo y a la eficacia de su desempeño”.42
Desde esta perspectiva la efectividad de la participación ciudadana en políticas públicas
implica la concordancia entre la intencionalidad original y los resultados:
“Es diferente cuando se trata de intereses utilitarios, pecuniarios y materiales, que
cuando se tienen motivaciones simbólicas, no pecuniarias y espirituales. Asimismo, no
es igual cuando lo que se busca es un fin político que cuando se trata de uno
profesional; y, finalmente, la intervención puede tener un alcance o motivación
inmediatos o bien alentar expectativas en una perspectiva de largo plazo”.43
Por tanto, en términos de participación efectiva se ubica como objeto de análisis el proceso
más que el impacto final; es decir, no se trata de valorar el grado de cumplimiento de los
objetivos de la acción o el conjunto de las acciones. Para eso existen métodos propios de la
evaluación de políticas públicas (costo-eficacia, costo-beneficio, balance social y por supuesto
evaluación de impacto, etc.), sino de resaltar aquellos aspectos que han posibilitado imprimir
un carácter realmente público a ese conjunto de acciones guiadas por objetivos claramente
definidos.
El impacto o resultado de la participación, en función de la capacidad ciudadana de influir en
las decisiones y acciones públicas puede ser evaluado o medido, a partir de la disposición del
aparato gubernamental para:
Conectarse con el activismo local con el objetivo de lograr que la asignación y la
dotación de servicios públicos se hagan de acuerdo con la demanda colectiva con base
en la expresión de los deseos locales.44
El grado en que la descentralización impulsa el desarrollo de comunidades políticas
locales a través de administraciones locales descentralizadas que a su vez impulsan
42 Berrios, Pilar, en Castro (coord.) 2007, op. cit. 43 Graizbord, Boris, “Planeación urbana, participación ciudadana y cambio social”, en Economía, sociedad y territorio, enero-junio: vol II, El Colegio Mexiquense, México, 1999, p. 4. 44 Ziccardi, Alicia, Gobernabilidad y participación ciudadana en la ciudad capital, Porrúa, UNAM, 1998.
36
espacios de participación de la ciudadanía en el marco de una gobernabilidad
democrática;45 y
El grado en que las acciones públicas tienen resultados redistributivos en términos
políticos: redistribución del poder a favor de la comunidad local; y económicos:
redistribución del ingreso real a favor de los pobres.
Desde el enfoque de políticas públicas, la legitimidad y eficiencia en las acciones
emprendidas, son también retos para cada uno de los diversos actores involucrados en esta
relación, que generalmente se refieren a un complejo entramado de relaciones de poder entre
actores gubernamentales y actores ciudadanos, teniendo que superar de entrada altos niveles
de desconfianza en la política. Por lo que, para influir en las decisiones políticas y de las
políticas, ampliar los espacios públicos y dotar de contenidos a las democracias formales, es
menester que los ciudadanos desarrollen prácticas efectivas y democráticas.
Este paradigma de participación que acabamos de describir encuentra fuertes restricciones en
la sociedad mexicana actual, heredera de muchas décadas de un estilo antidemocrático,
corporativo y clientelar de participación social. Numerosas investigaciones han puesto de
manifiesto que es precisamente en los ambientes rurales donde son aún mas débiles los
procesos de construcción de ciudadanía, y donde los esfuerzos de organización independiente
de los cacicazgos locales se enfrentan con formas violentas de represión y violación de
libertades fundamentales. Sin embargo, también algunos estudios sobre las ciudades nos
muestran como la complejidad urbana dificulta también las relaciones cara a cara y los
espacios de participación ciudadana se ven limitados por las discusiones sobre la
representatividad de los ciudadanos y la creciente desvinculación de éstos con sus bases
sociales. 46
Para modificar esta situación, es necesario conocer mejor las formas económicas, políticas y
culturales en que se mantienen y recrean los obstáculos y restricciones a la participación
ciudadana, así como las estrategias que siguen los diferentes espacios para transformar estas
restricciones. Esto implica analizar la orientación y mecanismos de las políticas públicas y las
experiencias y prácticas sociales que ya se han dado.
45 Borja, Jordi, et. al., Descentralización y democracia: gobiernos locales en América latina, CLACSO, SUR, CUAMT, Santiago de Chile, 1989. 46 Bolos, Silvia, Organizaciones sociales y gobiernos municipales, UIA, México, 2003.
37
Por otro lado se encuentran un conjunto de consideraciones que ponen acento en una visión
más abarcadora de la participación ciudadana, que si bien distingue en ella el componente de
la relación con la acción gubernamental, también incluye a la participación social y a la
participación comunitaria como formas de participación ciudadana, en tanto se dan como
formas del ejercicio de los derechos de ciudadanía. Esta distinción se ha desarrollado sobre
todo en el ámbito de las discusiones sobre el municipalismo en México.47 Se basa en una
sencilla distinción entre lo que significa la participación ciudadana, la participación social y la
participación comunitaria, que frecuentemente se utilizan como sinónimos, pero que encierran
significados distintos.
“La participación comunitaria… es muy frecuente encontrarla en los municipios rurales y en
algunas colonias de los municipios urbanos. Un grupo de personas que se identifican por tener
intereses e identidades culturales y sociales comunes, se denominan a sí mismos una
comunidad. La comunidad comparte un espacio geográfico determinado e intereses propios
que se distinguen de otras comunidades o del resto de los municipios. Los miembros de la
comunidad forman parte de ella y toman decisiones colectivas y participan en la solución de
problemas y en la satisfacción de las necesidades del colectivo. Hay un fuerte lazo social que
los une, frecuentemente es compuesta por varias familias y ponen el interés común por
encima de los intereses individuales. Esta afirmación parece muy idealista y armoniosa; no
quiere decir que en la comunidad no exista el conflicto y que las familias no quieran proponer
sus propios intereses como intereses de toda la comunidad. Pero lo que les distingue es una
historia compartida, en función de una cultura y de la habitación de una porción de tierra
determinada que se ha puesto en común. Se distingue además porque es una organización que
trata de ser integradora, es decir, las familias enteras son parte de la comunidad y participan
de ella. Un último rasgo que distingue a la participación comunitaria es su independencia
relativa con respecto de las definiciones o acciones del Estado y sus órdenes de gobierno, en
este caso del gobierno local. Es decir, la participación comunitaria es relativamente
autogestiva: trata de resolver sus problemas independientemente de las acciones del gobierno
local, si logra su competencia estará satisfecha, pero si no logra que el gobierno local
participe, resuelve sus problemas y necesidades por su cuenta. La introducción de agua
potable, la organización para gestionar una escuela, la relación con el maestro, la construcción
47 Alvarez, Eréndira y Oscar Castro, Participación ciudadana y gobierno local, Agenda de la Reforma Municipal en México, Cuadernos de Debate, CESEM, IIS-UNAM, CERE, CIDE, México, 2000, p. 20.
38
de una capilla, o la solución de conflictos entre las familias, son parte de los problemas que se
resuelven con la participación comunitaria.”48
También “la participación social ha estado frecuentemente ligada al ejercicio libre y
autónomo de los ciudadanos respecto del gobierno –y en algunos casos antagónicos a él-, y se
ve reflejada en formas de participación sectorial o virtual: demandas sociales reivindicativas y
urbanas, movimientos sociales – feministas, ecologistas, pacifistas juveniles, infantiles, en pro
de la niñez, la salud, la educación, obreros, etc.- . Los ciudadanos en el ejercicio de sus
derechos se organizan frente al gobierno, frecuentemente con independencia de él, sin
importar las restricciones que se autoimponen para reivindicar sus demandas”. 49 Es decir, se
ejercen los derechos de ciudadanía, aunque se reivindiquen demandas particulares o
sectoriales.
Esto significa que la participación social está referida a un conjunto de acciones que nacen
independientes del gobierno: un grupo de colonos que se organiza para solicitar la
pavimentación de su calle, una organización social que se organiza para solicitar terrenos y
pies de casa, un grupo de ecologistas demandan solución a la contaminación de un río, o un
grupo de mujeres que se organizan en función de sus derechos sexuales y reproductivos. Son
los grupos sociales que, en el libre ejercicio de sus derechos se movilizan, se organizan,
demandan, solicitan acciones para la solución de problemas particulares o públicos, con
independencia del gobierno pero teniéndolo como su interlocutor inmediato. La participación
social generalmente es sectorial, es decir, moviliza en acciones a ciertos sectores de la
sociedad para la solución de los problemas que les interesan en particular.
Participar significa tomar parte en y lo ciudadano corresponde a aquellos sujetos portadores
de derechos y obligaciones dentro del Estado nacional. En estricto sentido los ciudadanos son
aquellas personas que tienen garantías individuales y derechos sociales reconocidos por el
Estado. Sin embargo, en distintas naciones, las personas no adquieren carta de ciudadanía
sino hasta determinada edad, y todavía en algunos países, el sexo, la raza o la religión son
motivo de exclusión ciudadana. La participación ciudadana como ya se señaló, se define así
por su intrínseca relación con el Estado, pues es éste quien le dota de derechos y obligaciones. 48 Castro, Oscar, “Incidencia en políticas públicas, participación y gobierno municipal”, en Canto, Manuel y Oscar Castro (coords.) Participación ciudadana y políticas públicas en el municipio, MCD, México, 2002, pp. 98-100. 49 Ibid.
39
Así pues, la participación ciudadana es aquella en la que los individuos –ciudadanos con
derechos y obligaciones- toman parte en los asuntos públicos del Estado.
La participación social y la participación comunitaria son formas de participación ciudadana,
pero en ellas sus participantes, en el libre ejercicio de sus derechos, se reservan el derecho de
relacionarse o no con el gobierno de una determinada forma, mientras que en la participación
ciudadana se buscan formas institucionalizadas de relación entre los ciudadanos y los
gobiernos. En las democracias liberales, estas formas de participación son enunciadas como
derechos constitucionales a la participación por medio del sufragio, para las elecciones, los
referendums, los plebiscitos o las consultas e iniciativas populares, y están reguladas por las
leyes electorales o de participación como derechos constitucionales. Cabe señalar, como lo
haremos en otro capítulo, que en México a nivel federal éstas figuras de participación son
muy limitadas. Pero también están esas formas de participación no establecidas en los
ordenamientos legales de carácter local, aunque se ve con mayor frecuencia como imperativos
normativos de programas y políticas públicas, los consejos ciudadanos sectoriales, comités
vecinales, delegacionales, consejos consultivos, y comités de obras y servicios, la contraloría
social, etc. Son instancias de participación ciudadana que tratan de regular e institucionalizar
las relaciones entre los gobiernos locales y la ciudadanía.
Así pues, para fines de nuestra argumentación, es importante reconocer la participación de la
sociedad civil en los asuntos públicos como formas de participación ciudadana que tienden a
la institucionalización, pero no dejan de serlo otras formas, porque son los ciudadanos, en el
libre ejercicio de sus derechos, los que le dotan de contenidos a su participación. Al respecto
Bolos nos recuerda que “la participación en diversos niveles, ha sido parte de la demanda de
los movimientos sociales latinoamericanos en las últimas décadas; ésta ha surgido vinculada a
los derechos colectivos e individuales de importantes sectores excluidos tales como el respeto
a las identidades particulares, la justicia social y la participación en la esfera pública”.50
50 Bolos, 2003, op. cit. p. 12.
40
1.4 Participación social, organizaciones y movimientos sociales
Hoy día la democracia es una figuración social que nos permite relacionarnos en el marco de
una red de relaciones en la cual establecemos un debate. Una figuración social nos dice
Norbert Elías,51 son aquellas representaciones que nos permiten sostener un marco de diálogo
social en el cual hay una base mínima de significaciones y acuerdos sobre lo que es de nuestro
interés. Por ejemplo, hoy día, nadie puede decir que está en contra de la democracia pues se
quedaría fuera de la discusión pública si es que quisiera incidir en ella. Sin embargo, a la
democracia cada uno de los actores involucrados la entiende de acuerdo a sus intereses. No la
entiende igual un partido que otro, o que una organización social, pero es el marco dentro del
cual nos movemos y nos relacionamos, es una figuración social que nos ayuda a tender un
puente de diálogo.
Así pues podemos desmenuzar un poco lo que ha sido la democracia en nuestras sociedades
modernas. Tenemos la democracia directa en la que los ciudadanos mediante el voto popular
mandatan a una persona para hacer lo que el pueblo quiere y no le dejan margen para que
actúe de acuerdo a las decisiones que pueda tomar. Es el caso de formas de representación en
pequeña escala, en comunidades o gremios no sindicalizados, en los que se puede hacer un
ejercicio de votación a mano alzada para que un ciudadano realice una actividad que se
considera de interés público.
También tenemos la democracia deliberativa, que es aquella en la que se trata de argumentar
y convencer al auditorio por una u otra opción de solución a los problemas de grupo o de
interés público. Esta forma de democracia generalmente se asocia con el asambleísmo de las
organizaciones, y con el sistema parlamentario para el caso de las decisiones de carácter
público.
Por otro lado tenemos la democracia representativa, en la que los ciudadanos votamos por
nuestros representantes y les damos un cierto margen de decisión respecto de las funciones
para los cuales han sido elegidos. En las sociedades modernas esta forma de democracia se
hace mediante un sofisticado sistema electoral que está diseñado para contabilizar los votos
de los ciudadanos hacia representantes que están inmersos en un sistema de partidos.
51 Elías, Norbert, Sociología fundamental, Gedisa, Madrid, 1997.
41
Finalmente, hay estudiosos que han impulsado la idea de una democracia sustancial, que es
aquella en la que los ciudadanos toman parte, no sólo de las decisiones públicas, sino de los
asuntos públicos para el establecimiento de una democracia sustancial.52 Una democracia en
la que opera un segundo circuito de la política en donde los ciudadanos se interesan y actúan
sobre los problemas de interés público y las instituciones del estado fomentan esta
participación y tienen un carácter regulatorio de los recursos públicos empleados.53
Así pues, el papel de los partidos políticos en un sistema democrático liberal implica que la
forma de representación de los ciudadanos se materializa a través de ellos, para la
deliberación en el Congreso y la representación en los poderes ejecutivos.
Sin embargo, los partidos políticos en democracias liberales como la nuestra han
experimentado desgaste y un descrédito, pues se convierten en una élite difícil de controlar
por los mismos ciudadanos. Los políticos, una vez electos se despegan de los ciudadanos y
mantienen una autonomía sobre sus decisiones. Entran en el primer circuito de la política,
según nos lo explica Arditi. Aquel en el que se inmbrincan los intereses económicos con los
intereses públicos y los intereses de grupo, dejando fuera a los ciudadanos que los eligieron.
Los movimientos y organizaciones sociales en todo el mundo surgen como una reacción a la
marginación de los ciudadanos en la política. Cuando un grupo social se siente afectado
directamente en sus intereses legítimos, se siente marginado de los beneficios públicos, o se
siente no tomado en cuenta en las decisiones, surge de sí una fuerza capaz de hacerse
escuchar. Los movimientos sociales se van institucionalizando en la medida que se vuelven
interlocutores del Estado para la resolución de sus demandas y en la medida que van
buscando mantenerse. Van sugiriendo formas de procesar sus discusiones y decisiones, y van
tomando forma de organizaciones sociales capaces de tener estructuras mínimas internas con
las cuales conducirse en el espacio público.
La historia de los movimientos sociales en los países latinoamericanos y en particular en
México, como las de todo el mundo, experimentan en este proceso el corporativismo del 52 Canto, Manuel y Raquel Pastor, “Algunas nociones fundamentales sobre democracia”, en Nuestra Palabra, Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, México, 1991. 53 Ardite, Benjamín, “El segundo círculo de la política. Una propuesta para el financiamiento de las organizaciones sociales”, en Bolos, 2003, op. cit. p. 75.
42
Estado y el neocorporativismo de los partidos políticos. El Estado se ve presionado por un
grupo social que ejerce sus derechos civiles (libre asociación, libertad de movimiento, libre
expresión, etc.) y generalmente tiene demandas en el terreno de la reivindicación de sus
derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (salud, vivienda, educación, medio
ambiente, mujeres, adultos mayores o personas con capacidades diferentes), y tiende a
absorber, no sólo sus demandas sino el movimiento mismo, el control de sus líderes, la
disolución de su organización o la incorporación de la misma al sistema de control de las
élites del primer circuito. Tal fue el caso de las organizaciones gremiales y populares del
México postrevolucionario que perdura hasta hoy día, aunque existan voces que quieren
negarlo.
Otra forma de absorción de las organizaciones sociales, que en México se ha visto de manera
clara en los últimos veinte años, es la incorporación de los líderes de los movimientos y
organizaciones sociales a las estructuras partidistas. Esta absorción no implica solo al líder
sino que con él se absorbe a toda la organización social, convirtiéndola en clientela política
cautiva para el grupo partidario y de élite al que se haya adherido el líder en cuestión.
Tanto el corporativismo del Estado como el neocorporativismo de los partidos políticos
presentan un desgaste en la medida que se alejan de los ciudadanos a los cuales las
organizaciones y movimientos sociales habían servido originalmente.
Cierto es que los movimientos y las organizaciones sociales necesitan incidir y acumular
fuerzas para ser escuchados en un sistema de élites políticas y económicas, y es la fuerza de
su lucha la que se hace escuchar. Sin embargo, también las organizaciones sociales han
accedido a otras formas de organización y a otras estrategias de acumulación de fuerzas, tales
como el establecimiento de alianzas ciudadanas para el ejercicio de sus derechos y la
legitimación de sus demandas.
A esto se le ha dado en llamar “el segundo circuito de la política”. Aquella estrategia que nace
de la sociedad civil de hacerse visible frente a los poderes públicos. “… los movimientos
sociales impactaron en la forma de hacer política, al mismo tiempo crearon un esquema de
relación entre el Estado y los grupos de interés, más o menos estable; que terminaba
“puenteando” a los partidos políticos al crear arenas, canales, y actores políticos no electorales
y no partidistas. Esta activación política de la sociedad civil ha levado a autores como Offe y
43
Schmitter a hablar de un segundo circuito de la política. Si el primero es la política de los
partidos y las elecciones de las autoridades públicas, el segundo circuito sería uno que ya no
se basa en elecciones, ero sí en una relación entre gobierno y sociedad y en la creación de
actores políticos autónomos dentro de la sociedad civil”.54
Así, los movimientos de los marginados cobran relevancia en la medida en que logran hacer
que sus problemas sean considerados por la opinión pública y sean escuchados también por
miles de ciudadanos que toman posición frente a sus demandas. En 2006 y 2007, en Tlaxcala
hemos sido testigos de dos grandes expresiones de fuerza social frente a las instituciones del
Estado. Una marcha que dio origen a la Red de Organizaciones Sociales y Sindicales, a
propósito de las políticas antipopulares del gobierno federal y la Iniciativa Popular para que se
reconozca el delito de trata de mujeres para la prostitución en el Estado de Tlaxcala, que juntó
más de 25,000 firmas para su propuesta, al margen de los partidos políticos y las instituciones
del Estado.
Dentro de estas nuevas formas de reivindicación de derechos ciudadanos, han surgido las
organizaciones civiles. Agrupaciones de ciudadanos que adquieren una figura legal,
generalmente de asociación civil sin fines de lucro, que se han avocado a tratar de encontrar
soluciones a problemas de los ciudadanos que deberían ser atendidos por el Estado por ser de
interés público. El asociacionismo ciudadano está orientado en México, hacia una infinidad de
intereses y problemas sociales. Existen miles de organizaciones civiles en México que están
orientadas bajo principios de diversa índole: desde la filantropía, pasando por el desarrollo
social, hasta la defensa de los derechos humanos. Muchos movimientos y organizaciones
sociales han encontrado en estas figuras una forma de establecer una institucionalización no
partidaria que resiste a la absorción del Estado pero que se planta como interlocutor de él y de
los ciudadanos necesitados y marginados. Al respecto Olvera (en Canto coord, 1998, p117),
hablando de las organizaciones definidas dentro del espacio del tercer sector o las llamadas
organizaciones civiles, nos dice cómo “las categorías antes señaladas aluden a un mismo
proceso social : el creciente número y visibilidad pública de diversos tipos de asociaciones de
ciudadanos que, haciendo uso de recursos simbólicos y materiales, capacidades
organizacionales y afinidades emotivas y morales, actúan colectivamente a favor de alguna
54 Ibid, p. 83.
44
causa y persiguen algún interés material o simbólico situándose por fuera del sistema político
y sin seguir la lógica del mercado”.55
Este fenómeno no es privativo de México; en todas las democracias liberales modernas,
particularmente en Europa y en algunos países de América Latina, se han experimentado
formas en las que le Estado también hace un esfuerzo por establecer un orden para dar cause a
las demandas sociales que son independientes de las vías partidarias y que tienen un fuerte
carácter propositivo. El Estado empieza a ver que las organizaciones comienzan a participar
en los asuntos públicos con una fuerte simpatía ciudadana y con una fuerte actividad política
orientada hacia la opinión pública e independiente de los partidos políticos.
Las democracias modernas han estado preocupadas por dar forma y establecer un poco de
orden a este segundo circuito de la política. Y en algunos casos han comprendido que el
sistema democrático no sólo necesita dar orden a esta forma de participación civil, sino que
necesita fomentarla pues comienza a ser una forma de regulación a la participación política
dentro del sistema de partidos que se aleja de las demandas ciudadanas.
Para ello, los Estados han querido regular esta nueva forma de expresión política ciudadana a
través del financiamiento público, a cambio de un cierto grado de regulación. Es decir, se han
establecido ordenamientos legales conforme a los cuales las organizaciones civiles pueden
acceder a los recursos públicos para desarrollar sus actividades que son consideradas de
interés público.
En este sentido se han caracterizado, por ejemplo, modelos de participación de las
organizaciones civiles en países europeos, en los que se identifica; a) un modelo renano
corporatista en el que las organizaciones son fuertes, profesionalizadas y con un carácter
semipúblico, como en Alemania, Suiza, Austria y Bélgica entre otros; b) un modelo
anglosajón o liberal, que se basa en una tradición individualista y cuyos recursos provienen
del voluntariado como en Estados Unidos, Canadá, Reino Unido e irlanda; c) un modelo
escandinavo o socialdemócrata, en el que las organizaciones se basan en la autoayuda, como
en Suecia, Noruega, Dinamarca y Finlandia; y d) un modelo mediterráneo o emergente, en
las que las organizaciones nacen de la creciente secularización de las actividades de la Iglesia
55 Olvera, Alberto, “Problemas conceptuales en el estudio de las organizaciones civiles: de la sociedad civil al Tercer Sector”, en REMISOC, De lo cívico a lo público, México, 1998, p. 117.
45
Católica, como en España, Portugal, Italia y Grecia.56 En todos estos modelos, se ha
experimentado una aportación de recursos públicos en porcentajes diferenciados en cada uno
de los países.
El estatus semipúblico, por un lado legal y legítimo, y por otro privado con fines públicos, de
estas organizaciones, puede ser engañoso si no está acompañado de una verdadera política de
Estado hacia el sector; es decir, una política que tiene establecido el tipo de acceso a los
recursos, el porcentaje de recaudación que se va a destinar, el tipo de actividades de desarrollo
social que las organizaciones implementarán y la información transparente sobre el correcto
destino de los recursos públicos. Para ello se han creado ordenamientos legales y políticas de
fomento a las organizaciones civiles, bajo la firme convicción del Estado de que este segundo
circuito de la política no sólo hay que regularlo, sino que es necesario para el desarrollo social
y la renovación de la democracia, y por ello hay que fomentarlo.57
Por otro lado nos encontramos con los movimientos sociales, que se caracterizan por que sus
demandas y sus luchas se encuentran en el terreno de reivindicaciones sociales para grupos
sectoriales, generalmente utilizando el espacio público como la arena para la expresión de sus
demandas. El espacio público, la calle, los medios de comunicación masiva y los medios
electrónicos se han combinado de manera sorprendente para que estos movimientos eleven
sus reivindicaciones a demandas de interés público.
La teoría sobre los nuevos movimientos sociales, especialmente en Touraine (1994) y
Melucci (1996), pone de relieve la existencia del conflicto. Olvera nos recuerda respecto a las
definiciones de ambos: “un movimiento social es aquel tipo de accón colectiva que cuestiona
la historicidad, es decir, el núcleo sociocultural del orden establecido, o sea, las instituciones y
valores de las sociedades capitalistas tradicionales, y del monopolio de la información en la
sociedad postindustrial… Melucci es menos radical en su concepto de movimiento social, aún
lo define como una forma de acción colectiva que: i) invoca solidaridad, ii) manifiesta un
conflicto, iii) conlleva una ruptura de los límites del sistema dentro de la cual la acción tiene
56 CAM, Entre lo cívico y lo gubernamental, México, 2000, p. 10. 57 Gordon, Sara, “Reflexiones en torno a la relación Estado- organizaciones civiles”, en REMISOC, De lo cívico a lo público, op. cit. pp 44- 51. En este artículo, Gordon hace un relato de la regulación de las instituciones de asistencia privada pero al respecto ver también la Ley Federal de Fomento a las Organizaciones de la Sociedad Civil, aprobada en 2004.
46
lugar”.58 En todo caso, la arena del conflicto se hace sobre la base de reconocer una esfera
pública en la que se mueven los actores sociales sin la intermediación de las representaciones
establecidas por Estado.
Es sorprendente cómo a partir de esta idea del manejo público de los problemas sociales se
llega también a la discusión sobre la legitimidad o ilegitimidad de las mismos y al ejercicio de
los derechos humanos. Las movilizaciones sociales, marchas, mítines, plantones o bloqueos
de calles o carreteras para ejercer presión por parte de los actores sociales a los actores de
carácter público estatal, han dado lugar a un debate público, provocado e incitado por los
medios de comunicación sobre el ejercicio de los derechos ciudadanos. ¿Cuándo empieza el
derecho de las personas y colectivos a manifestarse y cuándo termina?, ¿cuál es el límite del
ejercicio de ese derecho si las manifestaciones obstaculizan el ejercicio de otros derechos
ciudadanos como el libre tránsito, el derecho a conservar el trabajo, por ejemplo?, ¿cuál es el
papel del Estado frente a esta problemática en la que, como en el caso de todas las violaciones
a los derechos humanos, el actor gubernamental está directamente involucrado en la
generación directa o indirectamente de estas violaciones?
Los movimientos sociales tienen características nuevas a raíz de saberse portadores de
derechos, de saberse ejerciendo un derecho dentro del Estado democrático, o bien ejerciendo
presión para que el Estado se democratice. Se han vuelto más dinámicos, más creativos y más
competitivos a la hora de ejercer presión frente al actor gubernamental, pero sobretodo los
movimientos sociales y las organizaciones que los impulsan o se manifiestan dentro de ellos,
son actores sociales con una fuerte capacidad y conciencia política. En la última década del
siglo XX algunas organizaciones sociales, campesinas y urbanas se aliaron de manera muy
comprometida y fuerte a algunos partidos políticos, viendo sus dirigentes una oportunidad
para canalizar institucionalmente las reivindicaciones y demandas de manera directa, sea para
la gestión de recursos y proyectos que benefician a sus agremiados, o bien para incidir
directamente en las estructuras de el Estado sobre las causas de los problemas y necesidades
que les aquejan, sea en la legislación, políticas públicas, federales o estatales, o en lo
programas de desarrollo social y local en el ámbito municipal o metropolitano.
58 Ibidem, Olvera, p. 130.
47
Esta alianza, que por otro lado también fue leída como un fenómeno de neo-corporativismo
partidario y gubernamental, que se distingue ahora por no ser privativo del partido en el
gobierno, o del partido hegemónico, sino como una práctica común a la mayoría de los
partidos políticos, dio paso en la arena pública y social, a la expresión de movimientos de
carácter civil o ciudadano en el espacio público. Las manifestaciones ambientalistas, por la
paz, por la inseguridad o por la indignación ciudadana frente al comportamiento de un
político en alguna situación abiertamente al margen de la ley y de la ética, han sido el motivo
de nuevas expresiones de movilización social y ciudadana. Estos nuevos movimientos
sociales- ciudadanos apelan a la ética en situaciones límites en las que la razón, las imágenes
de los medios de comunicación o el velo de la manipulación gubernamental o civil de
cualquier tipo, se encuentran en el entredicho de lo permitido socialmente, es decir, del
sentido común de la opinión pública.59 Ciertamente que este fenómeno, ha traído consigo la
manifestación de muy diversas expresiones morales o cívicas de acuerdo a las problemáticas
de que se trata; sin embargo, todos estos movimientos ciudadanos tienen en común, con
respecto a los movimientos sectorializados urbanos, obreros o campesinos, la reivindicación
del espacio público como la arena del conflicto ético de la sociedad.
Son, además, movimientos cuyos métodos se han complementado de muy diversas maneras.
Han desarrollado sistemas de comunicación entre diferentes actores para la movilización
social y ciudadana, hacen combinaciones específicas para objetivos parciales de sus
reivindicaciones y establecen mecanismos de comunicación abierta y masiva con respecto al
público en general. Son movimientos abiertos al espacio comunicativo, no sólo local sino de
la comunidad nacional e internacional a través de los medios electrónicos. Apelan al
conocimiento público de la problemática de que se trata y hacen lo necesario por encontrar
esas vías alternas a los medios de comunicación masiva. El uso del Internet, de los canales
virtuales de videoconferencias, los correos electrónicos y la radio libre son combinados con
las formas tradicionales de lucha, el bloqueo de la carretera, los afiches, los volantes y las
mantas en una marcha. Esas combinaciones han dado lugar además a la introducción de
elementos culturales y de información científica o técnica de las alternativas a los problemas, 59 Como un ejemplo reciente de este tipo de acontecimientos en los que la opinión pública ve, escucha y se moviliza, dando lugar a manifestaciones y movimientos sociales-ciudadanos, son las llamadas telefónicas dadas a conocer por los medios de comunicación social a propósito del contubernio y el tráfico de influencias ejercido por el empresario Kamel Nacif y el gobernador de Puebla Mario Marín, o bien el proceso de conformación y movilización de la Asamblea Popular de Pueblos de Oaxaca frente a las sinrazones del gobierno federal por sostener al gobernador Ulises Ruíz en el poder, o bien la movilización social- ciudadana, de la Iniciativa Popular en Tlaxcala para tipificar el delito de trata de personas, frente a las declaraciones reiteradas del gobernador Héctor Ortiz en el sentido de que el problema no existe en la entidad.
48
e incluso de propuestas y/o contrapropuestas a las medidas gubernamentales o privadas que
están generando las problemáticas de que se trate y/o las violaciones a los derechos humanos
como consecuencia. Olvera, siguiendo a Melucci, lo define así: “El fenómeno del que estamos
discutiendo se refiere al conjunto de prácticas solidarias que diversos grupos sociales
desarrollan para defender sus intereses materiales, simbólicos o culturales, construir
identidades colectivas, y ejercer influencia sobre el sistema político. Esto implica hacer uso,
tanto de recursos materiales como simbólicos, así como de capacidades organizacionales,
poniendo en juego valores y capacidades emotivas, definiendo al mismo tiempo nuevos
valores y principios, estableciendo así , las más de las veces, un campo de conflicto.”60
Esta nueva característica de los movimientos sociales y ciudadanos va aparejada también con
su amplio sistema de alianzas. Abordar un problema social y reivindicar un derecho
específico ya no es sólo una expresión de carencia, sino también de comprensión del
problema, reivindicación de derechos en un sentido más universal, y generación de propuestas
alternativas. Los nuevos movimientos sociales- ciudadanos han comprendido eso, a pesar de
la tendencia observada en las últimas décadas del siglo XX a ser movimientos que se
expresan sobre la base de temáticas o nuevas sectorializaciones en estado de exclusión o
marginación social, como las mujeres, los niños, los homosexuales, los indígenas, los
ambientalistas, entre otros muchos. Más aún, estos movimientos ciudadanos han comprendido
que la variedad y diversidad de las expresiones sociales pueden dar lugar a la convergencias
de diversas reivindicaciones que pueden ser o no, expresiones de ese ethos social que intuye
que puede existir un nuevo orden, otro mundo posible y una diversidad de propuestas
alternativas que se convierten en movimientos sociales encadenados a otras propuestas
alternativas. Es decir los movimientos sociales de inicio del siglo XXI se caracterizan por ser
propositivos también, y se entrelazan unos con otros a través de sus acciones alternativas,
además de la reivindicación de sus propios derechos y/o la expresión de sus propios agravios.
Son también, así, movimientos de economía solidaria, salud alternativa, proyectos
productivos, comercio justo, impulso de propuestas legislativas, propuestas de políticas
públicas específicas o desarrollo social y de derechos humanos para amplios sectores de la
población que son vulnerables a esta nueva dinámica económica de las últimas décadas. Así,
múltiples propuestas se entrelazan de manera semiarticulada, como pequeños átomos o
células que están en constante movimiento, que se encuentran y se separan de un momento a
60 Ibidem, Olvera, p. 122.
49
otro, pero se reconocen en su quehacer y se vuelven solidarios y tolerantes de manera
coyuntural. Son movimientos activos y reactivos, propositivos y reivindicativos, generales y
específicos. Son movimientos que van conformando pequeñas células sociales,
organizaciones civiles o sociales pequeñas capaces de movilizar las conciencias de los
ciudadanos comunes frente a un mismo propósito. Pueden encontrar un propósito específico
de sus luchas o intereses pero también son capaces de abrirse a los intereses de otros grupos
de manera solidaria y coyuntural. Se saben parte, por conciencia, por convicción o por
intuición de un sistema abierto y complejo que está queriendo dejar de ser encapsulado y
oprimido por intereses hegemónicos ilegítimos.
Olvera, partiendo de la base de la construcción de la sociedad civil descrita al inicio del
capítulo, señala cómo las organizaciones civiles de carácter político- cultural y los
movimientos sociales son resultado de este impulso por la reivindicación del mundo de vida y
su movimiento anticolonizador de los otros dos subsistemas. En este sentido, ubica a las
organizaciones civiles y los movimientos sociales como parte de una sociedad civil que
tendría dos componentes: “por un lado el conjunto de instituciones que definen y defienden
los derechos individuales, políticos y sociales de los ciudadanos y que propician su libre
asociación, la posibilidad de defenderse de la acción estratégica del poder y del mercado y la
viabilidad de la intervención ciudadana en la operación misma del sistema; por otra parte,
estaría el conjunto de movimientos sociales que continuamente plantean nuevos principios y
valores, nuevas demandas sociales, así como vigilan la aplicación efectiva de los derechos ya
otorgados”.61
Poco a poco también van teniendo claro el papel del Estado como ente regulador de las
relaciones sociales y como un engranaje de actores políticos, económicos y gubernamentales,
igualmente complejo, que tiene sus estructuras paralelas montadas al margen de lo
institucional. La información formal, científica y tecnológica, como la informal, el
conocimiento de ese otro sistema, subjetivo e inatrapable, clandestino y organizado, ágil y
encubierto, que esconde esos otros intereses particulares y hegemónicos, y administra de
manera lenta y/o expedita según convenga a sus intereses las legislaciones, la burocracia y las
instituciones, es hoy por hoy el arma que tratan de conseguir estos movimientos sociales-
ciudadanos. Un resquicio del sistema dominante, un gozne por medio del cual pueda apelarse
61 Ibid, p. 126
50
a ese saber generalizado, simple, pero que durante años no ha tenido comprobación, de que el
mundo se rige de manera paralela a las instituciones del Estado y que está dominado por el
mercado y la corrupción. Con ello logran apelar a las contradicciones del discurso articulado e
hipócrita con el que se manejan los políticos y empresarios del sector hegemónico, y logran
develar de manera cruda sus intereses. Apelan a la ética y a la indignación ciudadana y son
capaces de movilizar las conciencias aparentemente alienadas de la población.
La movilización es el sentimiento de fuerza y de protección frente a ese poder omnipotente
que se cierne sobre los que de manera aislada quieren denunciar y pelear contra el sistema. La
información en cambio, es hoy por hoy, el engranaje con el cual los diversos actores sociales
se relacionan entre sí, se solidarizan y se apoyan mutuamente. Algunos sectores académicos
han comprendido eso también y ponen sus saberes al servicio de las diferentes causas
contrahegemónicas que tratan de descolonizar el mundo de vida.
Espontáneos cuando apelan a la manifestación contra las formas evidentes de ejercicio del
poder impune y autoritario, organizados y estratégicos cuando tejen y proyectan en el tiempo
sus acciones y sus alianzas, los movimientos sociales y ciudadanos combinan la
comunicación alternativa, la información y el despliegue de sus alianzas con el objetivo de
llegar al corazón de la indignación ciudadana y así tener algún momento, aunque sea fugaz,
parcial y lento, de control del Estado sobre sus gobernantes y su voraz sector financiero y
empresarial.
51
1.5 Organizaciones civiles e incidencia pública
Las organizaciones civiles juegan un papel importante en estos movimientos sociales-
ciudadanos. A pesar de que durante años estuvieron encerradas en sí mismas y en sus
experiencias de incidencia, han llegado a desarrollar una serie de prescripciones que las han
abierto a lo creativo y han encontrado dentro de estos movimientos un espacio de generación
de alianzas políticas y logran poner en juego sus destrezas técnicas y organizativas.
Una tipología interesante de las organizaciones de la sociedad civil es la elaborada por Olvera,
en la que ubica: a) asociaciones de carácter económico-gremial como los sindicatos, grupos y
clubes empresariales, asociaciones de profesionales, etc., b) asociaciones políticas formales
como los partidos, en tanto que representan los intereses de los ciudadanos; c) asociaciones
religiosas que dependen frecuentemente de las jerarquías de pertenencia; d) las asociaciones
políticas de tipo informal que inciden en las reglas de operación del sistema político, tanto
para la reivindicación de los derecho civiles y políticos, como las organizaciones de derechos
humanos, e) las asociaciones de asistencia privada, las de tipo cultural, deportiva o urbano
gremial; y f) las asociaciones de tipo político-cultural, en donde se ubica al conjunto de
organizaciones civiles que son resultado de la vocación transformadora de los sectores
progresistas de la Iglesia católica, la expansión del sistema universitario, el colapso del
socialismo y el desarrollo de los nuevos movimientos sociales (ecologismo, feminismo,
pacifismo, etc.).62
“Estas asociaciones (de tipo político cultural), vistas en su conjunto, constituyen un verdadero
movimiento social por cuanto reflejan nuevos valores morales, políticos y culturales, gestados
después de la Segunda Guerra Mundial y reflejan una vocación deliberada y explícita por
transformar un orden social que se considera injusto a la luz de los principios éticos. Tomadas
individualmente, estas asociaciones son organizaciones formales con algún tipo de registro
legal, normalmente homogéneas y con poca vida institucional, que llevan a cabo tareas
específicas en proyectos de promoción del desarrollo y creación de grupos y movimientos
culturales… postulan un concepto participativo de la democracia y el valor de la autonomía
de la sociedad frente a los sistemas político y económico”.63
62 Ibid, pp. 131-133. 63 Ibid, pp. 134- 135.
52
Estas organizaciones pueden enmarcarse dentro de lo que Scherer-Warren, refiriéndose a los
movimientos sociales, nos dicen que la participación colectiva está orientada por el objetivo
de promover procesos de democratización:
• “La ética de la política, expresando el deseo de moralización del espacio público, de
transparencia en la arena institucional, de priorización de programas que atiendan a
fines públicos no clientelares;
• La democratización de la esfera pública, repensando las relaciones entre lo privado, lo
estatal y lo público, con la garantía de una participación plural en la cual se contemple
la diversidad cultural con las respectivas subjetividades (étnicas, de género, etc.) y que
permita combinar democracia directa con democracia representativa;
• La superación de la exclusión social, económica, cultural, redefiniendo las prioridades
de las políticas públicas y repensando la cuestión de la calidad de vida y del combate a
la pobreza, la injusticia social, la discriminación de las minorías sociales y culturales,
etc.; y
• La solidaridad definida por el principio de responsabilidad individual y colectiva con
lo social y con el bien común, cuyas implicaciones prácticas son la búsqueda de la
cooperación y la complementariedad en la acción colectiva y, por tanto, para el trabajo
conjunto.” 64
Podríamos decir que las organizaciones civiles se rigen por estos principios al tratar de
establecer un puente entre las demandas de los movimientos sociales y las instituciones del
estado y del mercado; en un marco de semi-institucionalización y movilización sociocultural.
Al respecto Canto hace un interesante análisis del énfasis político-cultural de las
organizaciones civiles, distinguiendo diversas lecturas que de ellas se han hecho:65
a) Aquel que está tensionado en su reflexión por su búsqueda de la capacidad subversiva del
sistema, por la búsqueda de nuevos sujetos históricos y que, en tal sentido, tiende más a poner
el acento en el papel político de las organizaciones civiles. Esta visión se identifica con la
autoorganización y la crítica a las grandes instituciones como la Iglesia, el Estado, la empresa,
la escuela y promueve una visión de construcción de la sociedad civil a partir del desarrollo 64 Scherer- Warren, Ilse, Cidadania sem fronteras Acoes coletivas na era da globalizacao, Editora Huatec, Sao Paulo, 1994, p. 61. citado por Colos, 2003, op. cit. p. 15 65 Canto, Manuel, “La discusión sobre la participación de las organizaciones civiles en las políticas públicas, en REMISOC, 1998, op. cit. pp. 6 y 7.
53
de procesos autónomos de organización, donde la movilización tiene un carácter antisistémico
y antigubernamental.
b) Aquel que su búsqueda fundamental es la compensación de los déficits del mercado en la
reproducción social, y que por ello ve a las organizaciones civiles como formas posibles de
respuesta privada y no obligatoria a la contradicción entre igualdad y libertad. Esta visión
busca la eficacia del Estado para compensar las desigualdades del mercado, pone acento, a
partir de la identificación de la expansión del mercado, en la descentralización, la
privatización de servicios y la democracia procedimental como acciones de la sociedad civil.
c) Aquel que desconfía profundamente de las instituciones estableciendo una oposición entre
comunicación y estrategia, y que por ello mismo apuesta más a la socialización de valores que
a la estructuración de formas organizativas. Este enfoque se identifica con la construcción de
una nueva moralidad; de la crítica al utilitarismo y a la visión instrumental tecnológica, surge
la construcción de una sociedad civil basada en la comunicación de valores en la que lo
público adquiere una dimensión fundamentalmente discursiva.
d) Aquel que trata de ubicar las identidades en la tensión entre intercambio político y
comunicación, de lo cual surgen nuevas subjetividades y proyectos políticos en continua
reformulación. Este enfoque identifica la esfera de lo público, como ese espacio de la
sociedad civil que construye nuevas subjetividades, de manera plural y no unicéntrica, y
donde se intercambian proyectos, estrategias e identidades colectivas.
Así, independientemente del énfasis que las organizaciones pongan sobre su actuación
político-cultural, Canto las define como “agrupamientos estables, organizados, con una
estructura de relaciones, con reglas de funcionamiento, con objetivos relativamente estables,
que tienden a profesionalizar las acciones que realizan y que, en la mayoría de los casos
cuentan con personalidad jurídica… no se trata de organizaciones económicas… tampoco
tienen como objetivo la obtención de puestos de representación política… no es su pretensión
ser organización para la defensa de intereses de clase o de gremio… se trata más bien de la
organización libre, en este sentido voluntaria, de ciudadanos, que a partir de la identificación
de sobre campos específicos de la vida social realizan acciones tendentes al bienestar
54
colectivo, para lo cual pretenden influir en las decisiones públicas y en su normatividad, si
bien esto no niega que puedan sustentar un proyecto global…”.66
Al respecto Olvera, coloca un conjunto de características que definen a los organismos
civiles, que tomadas individualmente tienen en común: “a) tienen una organización formal
aunque no necesariamente bien institucionalizada, b) sus miembros se adscriben
voluntariamente a la misma y en la mayor parte de los casos tienen una relación laboral con la
institución, c) ocupan un segmento del mercado laboral en tanto reciben financiamiento y
desarrollan labores bajo convenios, contratos y compromisos, d) tomadas individualmente son
organizaciones cerradas, de carácter privado y por regla, política y culturalmente
homogéneas, e) sus objetivos implican la búsqueda de transformaciones sociales, políticas y
económicas impulsadas desde el campo de la sociedad civil, y f) sus acciones se traducen con
frecuencia en la constitución de nuevos actores sociales o de apoyo a éstos.”67
A diferencia de Canto, Olvera ve, en el conjunto de este tipo de organizaciones de tipo
político- cultural un movimiento social que mezcla dos contenidos programáticos básicos: la
constitución y reproducción de una sociedad civil autónoma, y la intervención pública en la
definición de políticas públicas o en las decisiones políticas de los actores gubernamentales.
“Se trata de un movimiento social en el sentido tourainiano en la medida que los organismos
civiles son un resultado de la acción colectiva de actores urbano-culturales que comparten un
conjunto de normas, principios, valores y capacidades técnico-organizativas orientadas en
sentido cultural, es decir, que tienen como objetivos deliberados incidir en la transformación
de un orden social político y económico que se juzga injusto, incorrecto o violatorio de
principios fundamentales de orden ético. En este sentido se crea un campo de conflicto de tipo
cultural (en su sentido amplio) en el que los valores e instituciones del orden establecido se
oponen a valores nuevos y se instituyen prácticas sociales alternativas”.68
Bajo esta perspectiva, podemos observar cómo la precaria institucionalización de las
organizaciones civiles y sus limitaciones inherentes es sustituida por su acción en red, o por
su acción como movimiento social que participa de otras demandas sociales, moviliza actores
y apela a la ética social para confrontar situaciones injustas provocadas por el Estado o por el
66 Ibid, p. 9. 67 Olvera, Ibidem, p. 136. 68 Ibid.
55
mercado. En este sentido, las organizaciones civiles mantienen una permanente tensión entre
la profesionalización de sus cuadros, el financiamiento para el sostenimiento de sus proyectos,
y la generación de alianzas sociales y cívicas que puedan influir en el actor gubernamental.
Para ello, los mismos organismos civiles han desarrollado una prescripción por la incidencia
en las políticas públicas. Tomadas como metodologías de incidencia y como experiencias
particulares o de un agrupamiento de organizaciones frente a una política pública
determinada, se han adentrado en la perspectiva de políticas públicas para definirlas como:
“cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos, definidos a partir de la
interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de
relaciones de poder que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y
tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad”.69
De esta forma la incidencia en políticas públicas, la definen como el “proceso consciente e
intencionado de la ciudadanía para influir, persuadir o afectar decisiones de élites
institucionales (no necesariamente gubernamentales) que generen un cambio o transformación
en los <<cursos de acción tendientes a la solución de problemas públicos acotados>>70
ordenados en las fases de la política pública: gestación, implementación y evaluación.
Inés González Bombay, para definir la noción de incidencia recupera el concepto de “polícy
advocacy” el cual entiende como “los intentos de influir sobre decisiones de elites
institucionales, en todos sus niveles de acción, en función de intereses colectivos o de grupos
subrepresentados incorporando en esta última categoría al público en general”.71
Según esta noción, desarrollada desde el Centro Antonio Montesinos, para la incidencia se
requiere el desarrollo de capacidades y destrezas para la participación efectiva en las
diferentes fases de las políticas, es decir, “en el proceso de incidencia se pone en juego el
funcionamiento global del sistema marcando énfasis diferenciados de intervención de cada
69 Canto, Manuel, “Introducción al estudio de las políticas públicas”, en Merino, Mauricio (coord.), Políticas públicas y gobierno local, Colegio de Ciencias Políticas y Administración Pública, México, 1996. 70 CAM, Lo cívico en lo público, México, 2005. 71 González, Bombal, Inés, “Incidencia en políticas y construcción de ciudadanía”, cfr. http// www.icd.org.uy/mercosur/informes/encuentro/gonzalez2/htlm
56
uno de los subsistemas o bien de los elementos, lo cual genera estrategias diferentes para cada
una de las etapas de las políticas”,72
Así, se definen las capacidades de incidencia:
a) capacidades organizacionales, “tienen que ver con un funcionamiento sostenible,
entendido como la generación de un ordenamiento sólido y estable con capacidad de
financiamiento necesario para obtener certidumbre económica para la realización de
sus acciones y garantizando autonomía en sus decisiones”73
Variable Indicador
Ordenamiento
organizativo sólido
y estable
Planeación interna
Liderazgo compartido
Decisiones en instancias colectivas o representativas
Mecanismos para la toma de decisiones
Desarrollo profesional al interior del organismo
División del trabajo a partir de las capacidades de sus miembros
Estructura organizativa acorde a los objetivos estratégicos
Infraestructura moderna
Certidumbre
económica
Equipo especializado en manejo de recursos
Estrategia de autofinanciamiento
Porcentaje de autofinanciamiento
Permanencia Sistematización y evaluación constante de la propia experiencia
Construcción de indicadores
Existencia de réplica
72 CAM 2005, ibidem, p. 16. 73 Ibid.
57
b) destrezas técnicas, “el desarrollo de estas destrezas les permite (a las organizaciones
civiles) elaborar propuestas viables, factibles y replicables, ejecutar las acciones,
darles seguimiento y evaluarlas. Las organizaciones que logran mayor incidencia son
aquellas que conocen el funcionamiento del gobierno, aprovechan las coyunturas, así
como sus ventajas comparativas y logran insertarse en la arena de las decisiones”74
Variable Indicador
Concepción de las
políticas públicas
Articulación entre proyectos, programas y políticas
Consistencia entre el diseño de sus propuestas de políticas y los logros
de sus proyectos
Diseño de
propuestas (viables
y factibles)
Claridad del contexto
Conocimiento del funcionamiento del gobierno
Capacidad en la elaboración de diagnósticos
Métodos de análisis de alternativas (costo-beneficio, costo-eficacia,
etc.)
Establecimiento de metas y objetivos claros
Especialización de los miembros
Metodologías y mecanismos claros para su operación
Implementación de
propuestas (viables
y factibles)
Claridad de los procedimientos administrativos y normativos
gubernamentales
Claridad de tareas y funciones de los actores involucrados
Capacidad de la administración de recursos aplicada a los proyectos
Mecanismos de control, seguimiento y monitoreo
Experiencia en la implementación de propuestas
Evaluación de
propuestas (viables
y factibles)
Cumplimiento de metas y objetivos
Construcción de indicadores y criterios de evaluación
Construcción de técnicas de sistematización de experiencias
74 Ibid.
58
c) estrategias políticas, “se refieren al establecimiento de relaciones junto con otros
actores afectados y/o interesados frente a alguna figura de autoridad de manera
corresponsable e institucional... para la generación de consensos frente a los desafíos
constantes que se presentan a lo largo del proceso”75
Variable Indicador
Negociación colectiva Tipo de articulación (redes estructurales, coyunturales, proyecto)
Actores (civiles y sociales)
Mecanismos para la toma de decisiones
Distribución clara de responsabilidades
Corresponsabilidad
con el gobierno
Fases de la política en las que se incide
Niveles de participación (consulta, programa, proyecto, consultoría)
Nivel de decisión y operacionalización
Vías para la relación (institucional, informal)
Instrumentos para el establecimiento de relaciones institucionales
(convenio, acuerdo, contrato)
Presencia en medios
de comunicación
Estrategias de comunicación (de acuerdo a la etapa en que se
encuentra el proceso)
75 Ibid.
59
d) arraigo social, es decir, la articulación “con los diferentes actores de la comunidad o
territorio de trabajo o que inciden en él para el diseño o implementación de la
propuesta o proyecto.”76
Categoría Variable Indicador
Articulación y
negociación con los
diferentes actores
que integran la
comunidad, territorio
o sector
Generación de
demanda
Diagnóstico participativo
Proceso de sensibilización frente a un problema
Capacidad para dotar de herramientas teórico-
metodológicas a través de procesos de capacitación,
para ubicar nuevas demandas de la comunidad,
territorio o sector.
Intervención
de la
comunidad
Construir la propuesta o proyecto junto con los
actores involucrados a través de la planeación
participativa.
Claridad en la
participación de la
organización civil
Rendición de
cuentas
Ubicar con claridad el papel de la organización civil
ene. Proceso en cada etapa, en una lógica de mayor a
menor participación, es decir, definiendo
mecanismos de entrada y salida.
Mecanismos para informar sobre resultados, avances
en las negociaciones y nuevas decisiones
Presencia en el territorio o sector
Presencia en el
territorio o sector
Experiencia
previa
Implementación y evaluación de iniciativas
Ubicación de la organización por diversos sectores
de la comunidad, territorial, relacionados con la
temática o demanda de trabajo.
76 Ibid.
60
Sin embargo, las organizaciones civiles y sociales se han encontrado con una dificultad en su
agenda de discusión con los gobiernos federal, estatal y municipal: “la asimetría de lógicas de
funcionamiento, sobretodo de índole administrativa (que incluye financiamiento, articulación
interna y toma de decisiones), de establecimiento de objetivos y del papel que deben de jugar
los beneficiarios de las acciones” que se determinan en una política pública.77 Por ello este
conjunto de indicadores, también está desarrollado para la fase de implementación en las
políticas públicas de manera sintética, reconociendo que son un conjunto de destrezas que se
ponen en juego de acuerdo al contexto específico donde se da la incidencia:
77 Berrios, Pilar, “Incidencia de las organizaciones civiles en política social”, Boletín Incidencia No. 7, 2001, en Rostros y Voces de la Sociedad Civil, No 22 mayo- junio , 2001.
61
Destrezas técnicas Destrezas políticas Capacidades
organizativas
Arraigo social
Claridad del contexto
Claridad de
procedimientos
administrativos
gubernamentales
Elaboración de metas
y objetivos claros
Profesionalización de
los miembros
Mecanismos claros
para la operación del
programa o proyecto
Claridad de tareas y
funciones de los
actores involucrados
Capacidad de manejo
de recursos
Existencia de
mecanismos de
control y monitoreo
Mecanismos para la
inclusión de
beneficiarios
Construcción de
indicadores
Actuación articulada
con otros actores
Relación con medios
de comunicación
Relación con
agencias de
financiamiento y
organismos
multilaterales
Una relación de
corresponsabilidad,
de colaboración e
institucional
Facilidad y
disposición para la
generación de
consensos entre
diversos actores
Planeación interna
Liderazgo
compartido
Transparencia en la
toma de decisiones
División del trabajo
según capacidades
Fluidez de la
información
Estrategias de
financiamiento
Estrategias técnicas
de seguimiento
Evaluación constante
de la propia
experiencia
Manejo idóneo de los
recursos
Reconocimiento de
la organización en el
medio (territorial o
temático)
Dotar a los
beneficiarios de
herramientas para la
ejecución y
seguimiento
Intervención de los
beneficiarios con una
planeación
participativa
Existencia de
mecanismos de
entrada y salida (no
dependencia)
62
Desde otro punto de vista, en el que se ubica más a los organismos civiles como movimiento
social que trata de incidir en la arena pública no sólo a partir de experiencias en programas y
proyectos susceptibles de convertirse en políticas públicas, sino también en la generación de
agendas ciudadanas que tratan de influir en los candidatos que aspiran a puestos de elección
popular. Las organizaciones para ello se organizan en redes y participan de proceso amplio de
formulación de problemas públicos. Al respecto, hemos elaborado en otro lado las diferencias
en los tipos de incidencia que se desarrollan como movimientos que quieren incidir en las
políticas públicas a partir del ejercicio de derechos civiles y políticos, partiendo de la agenda,
la negociación, la implmentación, la evaluación y aquellas que encuentran en sus estrategias y
tácticas de acción colectiva la incidencia en cualquier fase de la política.78
Así, se desarrolla el concepto de incidencia más como categoría de interpretación que como
prescripción técnica. Se entiende por incidencia la capacidad de los organismos civiles y
sociales para influir, participar, modificar o frenar la toma de decisiones del actor
gubernamental con respecto a cursos de acción que tienden a resolver problemas públicos.
Para ello se hace necesario influir en lo público, y en la opinión pública. Es decir, lograr que
el conjunto de la sociedad tenga una idea de la publicidad de un problema y a través de la
opinión pública lograr que el Estado y el mercado modifiquen, por medio de esa presión, sus
posturas frente a él. El caso de violencia intrafamiliar, es emblemático como ejemplo y
nuestro estudio pretende que lo sea para el caso de la trata de mujeres para la prostitución.
Son problemas que se consideran en el imaginario colectivo como problemas de índole
privado, que un conjunto de organizaciones civiles y sociales, de mujeres principalmente,
ponen en la agenda de discusión pública a partir de la publicidad del problema, logran influir
en la opinión pública y modifican la visión del Estado para obligarle a hacer algo frente a un
fenómeno tan generalizado, grave, injusto y violatorio a los derechos elementales de las
mujeres y los niños. Llevan a diferentes arenas de discusión el tema, a nivel internacional,
nacional, en foros, acciones y campañas de la sociedad civil, al cabildeo con el ejecutivo y el
legislativo el problema hasta convertirlo en un problema reconocido por todos por su
magnitud como un problema socio-cultural, no de carácter privado, logrando que el Estado lo
analice como un problema de salud y moral pública.
78 Castro, 2002, op. cit. pp. 104-110.
63
Las organizaciones civiles, como movimientos político- culturales empujan, acompañan,
provocan, participan, generan, difunden y promueven movimientos sociales- ciudadanos que
tratan de movilizar las conciencias ciudadanas para influir en el Estado y en el mercado, sobre
la base de reconocer injusticias provocadas por la colonización del mundo de vida. En esta
acción colectiva, movilizan conciencias, subjetividades y acciones sociales (personalidad,
cultura y sociedad), que en el libre ejercicio de sus derechos de ciudadanía, y apelando a la
vigencia y realización de los derechos humanos, tratan de incidir en lo público, en la llamada
opinión pública y en las políticas públicas, para la regulación de las fuerzas expansivas e
incontrolables del mercado. Para ello funcionan como “bisagras que vinculan campos sociales
distintos y en circuitos de mediación social y fabricación de consensos”79 y ponen en juego
sus experiencias propias, y sus prescripciones de incidencia, sus habilidades técnicas,
políticas, organizativas y de arraigo social.
La experiencia de la Iniciativa Popular en Tlaxcala trata de recoger está visión de la acción
colectiva, empujada desde el Centro Fray Julián Garcés como una experiencia que coloca el
problema de la trata de mujeres para la prostitución como un problema público, lo lleva a
diferentes arenas de discusión, genera propuestas de incidencia en políticas públicas, una
acción colectiva para su incidencia y utiliza la opinión pública como medida de presión al
Estado y al mercado.
79 Hernández Navarro, 1996, citado por Olvera, en REMISOC, 1998, op. cit. p. 124.
64
Capítulo 2. La trata de mujeres para la prostitución en Tlaxcala
El problema público
2.1 El fenómeno global
Hablar de trata de mujeres para la prostitución como un problema público, requiere de la
descripción pormenorizada de un problema complejo, para así delimitarlo en el tiempo y en el
espacio en el que ocurre en una sociedad determinada. Por un lado, la trata de mujeres para la
prostitución es un problema público delimitado que pertenece al ámbito general en el marco
del cual se da la trata de personas, y por el otro, dentro de este fenómeno se encuentra una
discusión añeja respecto al papel de los Estados para regular la práctica de la prostitución,
como el “negocio mas antiguo del mundo”.
En este capítulo iremos dando cuenta de este fenómeno, a la vez que tratando de delimitar, a
lo largo del mismo, el problema público que se presenta en Tlaxcala. Se irán expresando las
diferentes aristas del problema, con el fin de ir delimitándolo poco a poco, aunque para ello se
requiera pasar de un ángulo del problema a otro y volver para fines de argumentación.
La problemática de la trata de mujeres para la prostitución, como en general la trata de
personas, se encuentra extendida en el territorio global; las víctimas suelen ser de los países y
continentes más pobres. Así, en América Latina se asientan redes de tratantes y traficantes de
personas que involucran a centenares de mujeres, hombres y menores en diversas formas de
explotación, en formas contemporáneas de esclavitud, ligadas a ámbitos laborales y sexuales.
Asimismo, si bien dentro de la ejecución de actividades de las redes de trata se encuentra el
traslado y explotación interna en cada país, también es preciso señalar el carácter trasnacional
65
que contiene, cuando las personas son trasladadas precisamente mediante las redes a diversos
países del hemisferio norte, siendo aproximadamente el 70% de las víctimas procedentes de
Latinoamérica.1
Dado que la trata de mujeres para la prostitución es un fenómeno de alcance global, está
aparejado con la movilidad humana, es decir, con los flujos de personas de un lugar a otro, de
un país a otro. El fenómeno migratorio del campo a la ciudad o de una ciudad a otra, o de un
país a otro, puede estar emparejado con el tráfico de personas. Los llamados “polleros” son
los agentes a los que las personas entregan su vida en el trayecto de un lugar a otro a cambio
de dinero. Los migrantes quedan a merced de los polleros y están obligados a hacer lo que
éstos les indiquen, hasta que llegan al lugar acordado de destino, en el que las personas
quedan libres.2
En la actualidad, 175 millones de personas son trabajadores migrantes; eso equivale al 2.9 por
ciento de la población mundial. Hombres y mujeres que salieron de su país a estudiar o
trabajar, principalmente con la idea de mejorar sus oportunidades, elevar su calidad de vida y
apoyar a sus familias. Este fenómeno ha experimentado una feminización pues desde hace
una década las mujeres de algunos países superan al número de varones connacionales en el
exterior. La discriminación por género, la violencia, la pobreza, la falta de educación y
empleo son algunas de las razones que las impulsan a viajar y alejarse de sus seres queridos,
con la intención de contribuir a su desarrollo con los ingresos de un supuesto mejor trabajo.
Pero existen organizaciones delictivas dedicadas a aprovecharse de estas aspiraciones
introduciendo en sus redes a mujeres, niñas y niños principalmente, con la finalidad de
1 Esclavitud del Siglo XXI : La terrible realidad de las mujeres vendidas y compradas para el Comercio Sexual (www.radiomilenia.com.pe) 2 Castro, Oscar, “La trata de mujeres para la Prostitución en América Latina”, ponencia presentada en el Seminario Internacional sobre Trata de Mujeres para la prostitución en América Latina, 26 y 27 de septiembre de 2007.
66
explotarlos sexual y laboralmente. Estas mafias actúan en los lugares de origen, tránsito y
destino de las víctimas, en base al engaño, la coerción y la violencia.3
A pesar de que la esclavitud ha sido formalmente abolida por todas las naciones y se la
considera una de las peores etapas de la historia de la humanidad, actualmente cientos de
miles de personas, especialmente de mujeres y niños se ven involucradas en actividades
sexuales y laborales en las que sus condiciones son muy similares a la esclavitud. Según datos
recogidos por la Comisión Interamericana de Mujeres de la Organización de Estados
Americanos (OEA) y presentados en el 2002, aproximadamente dos millones de mujeres y
niños son sometidos a la servidumbre sexual en el mundo, producto de este comercio de seres
humanos. La Comisión también menciona que según algunas fuentes, entre 100.000 y
200.000 mujeres y niños, algunos de apenas seis años de edad, son traficados anualmente a
través de las fronteras, con fines de explotación sexual. Muchas de estas personas nunca
llegan a la edad de 30 años. Mueren de SIDA y de otras enfermedades de transmisión sexual,
de falta de salud, de abuso físico y psicológico, de violencia y de uso indebido de drogas. 4
En América Latina, como en el resto del mundo, el tráfico de seres humanos está aparejado
con la trata de personas,5 especialmente de mujeres y niños, que en lugar de quedar libres una
vez que llegan a su destino, son víctimas de engaños, raptos, secuestros, amenazas, con el fin
de ser vendidas a prostíbulos, bares, casas de citas, establecimientos de modelos, edecanes,
masajes o pornografía infantil. En este caso, los migrantes son víctimas de la trata de
3 OIM, “World Migration 2005. Costs and benefits of international migration”, Ginebra, p. 417. 4 “Esclavitud moderna: tráfico sexual en las Américas”, De Paul University, Comisión Interamericana de Mujeres, Organización de Estados Americanos, 2003. 5 La OIM hace una distinción básica entre tráfico y trata de personas. La trata de personas incluye, como se verá más adelante, la actividad o el enganche, los medios o la forma en que se engancha y el propósito o fin con el cual se engancha a la persona para explotarla sexual o laboralmente, mientras que “por tráfico de migrantes se entiende la facilitación de un cruce de fronteras sin cumplir los requisitos legales o administrativos con el fin de obtener directa o indirectamente un beneficio financiero u otro de orden material” (Protocolo contra el Tráfico Ilícito de migrantes por Tierra, Mar y Aire, art. 3). Así, se establece que “no todo tráfico de migrantes implica necesariamente trata de personas ni todos los casos de trata de personas significan tráfico de migrantes”, OIM, La Trata de personas, aspectos básicos, CIM, OEA, USAID, OIM; INM, Inmujeres, México, 2006.
67
personas, un fenómeno de la esclavitud moderna, y quedan a merced de quienes las adquieren,
para ser explotadas sexualmente. En otros casos, las redes de trata de mujeres y niños operan,
como en Tlaxcala y la Ciudad de México, en contubernio con estas redes de tráfico de
personas, comprando y vendiendo mujeres y niños, trasladando la “mercancía” a lugares
donde se explote sexualmente sus cuerpos, o ejercen la trata de personas internamente, es
decir dentro del país para los mismos fines. Estas redes se valen de todo tipo de artimañas
para mantener a las mujeres sujetas a la explotación sexual: desde el enamoramiento hasta la
coacción y las amenazas de muerte a ellas o a sus familiares e hijos.6
La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) ha definido el tráfico de mujeres
como “cualquier transporte o desplazamiento ilícito de mujeres inmigrantes y su posterior
comercialización para actividades económicas o personales”. Incluyendo los siguientes
elementos:
• Facilitar el movimiento ilegal de mujeres con o sin su consentimiento o conocimiento.
• Engañar a la mujer sobre el propósito de la inmigración, sea legal o ilegal.
• Abusar psíquica o sexualmente de la mujer con el propósito de traficar con ella.
• Vender o comercializar mujeres con el propósito de dedicarlas al empleo doméstico, a
la prostitución o a cualquier forma de abuso y explotación que generen beneficios
económicos.7
El contexto de las mujeres que se ven involucradas en este fenómeno, es justamente un
contexto de violencia que parte de una discriminación en todos sus niveles y que se presenta
desde diferentes situaciones. Por un lado las mujeres y niñas suelen ser víctimas de violencia
y discriminación intrafamiliar y social, lo cual les coloca en una posición de desventaja frente
6 Castro, 2007, ibidem. 7 Ruiz Carbonell, Ricardo; La violencia familiar y los derechos humanos; CNDH, México, 2002, p.74
68
al género masculino, desventaja que se traduce en menos posibilidades laborales y por ende
menos ingresos; lo que crea una situación donde muchas veces se ven obligadas a ejercer la
prostitución para resarcir la condición económica precaria de la familia. Una vez involucradas
en esta actividad, son privadas de su libertad y trasladadas a otros centros de población,
ciudades o países en contra de su voluntad, viéndose envueltas en redes organizadas de
prostitución, controladas por personas ajenas a sus vínculos familiares y trasladadas de un
lugar a otro sin conocimiento de las actividades que realizarán.
Muchas mujeres son engañadas con promesas de trabajo, dinero y nuevas oportunidades de
vida, aceptan los servicios de estas redes y una vez dentro, quedan en una situación de total
vulnerabilidad y son introducidas en el mercado nacional o internacional a través de la
prostitución forzosa y de los trabajos serviles. Ruiz Carbonell lo identifica como una
violación a los derechos humanos, “porque mediante el engaño, el abuso de autoridad, el
estado de necesidad y las amenazas se coloca a las personas en una situación de inferioridad,
conculcando derechos tan fundamentales como el derecho a la libertad, a la libre elección, al
movimiento y la libertad sexual.”8
La terminología del fenómeno de la trata ha evolucionado desde el principio del siglo pasado.
Deriva del concepto de trata de blancas, relativo al tráfico de mujeres blancas de Europa,
vendidas, trasladas y utilizadas para fines de explotación sexual, alrededor del año 1900. Con
el paso del tiempo y ante la multiplicación de situaciones contra otras poblaciones y para
otros fines que la explotación sexual, el termino “trata de blancas” entró en desuso, para dar
lugar al concepto de Trata de Personas, mismo que se refiere a formas de explotación,
independientemente del origen de la víctima y del tipo concreto de aprovechamiento. Otro
8 Ibid.
69
término cercano a la trata es el mal llamado tráfico ilegal de migrantes9 (ya que ninguna
persona es ilegal por el simple hecho de no contar con documentación válida para entrar a un
país diferente al de su origen), referente al traslado sin documentos de personas de un país a
otro. Sin embargo, los importantes trabajos de estudios e investigación que se han realizado
en las últimas décadas alrededor de estas cuestiones (destacando los organismos
internacionales encargados de ampliar y perfeccionar el marco normativo internacional de
protección) han permitido aclarar el sentido y esencia de cada una de las terminologías que
hasta el momento se empleaban en forma indiscriminada, para referirse a una u otra
situación.10
Son varios los factores que provocan este fenómeno, entre los que se encuentran:
a) Factores económicos. Los altos niveles de pobreza que impactan de peor manera
entre las mujeres y la población joven son una de las causas estructurales del
problema. Sin embargo, en este rubro también podríamos considerar la rentabilidad
económica que provoca la explotación sexual en las sociedades contemporáneas,
favoreciendo el tráfico de personas con fines de explotación provocada por la demanda
y el consumo. Sobre ello, volveremos más adelante.
9 Se entiende por migrantes a la población móvil que establece su residencia o permanece por un tiempo prolongado en un país extranjero. OIM, “World Migration 2003”, Ginebra. 10 En este sentido las principales diferencias entre tráfico y trata se refieren según la OIM a que en el tráfico de personas: a) el migrante establece contacto directo con el traficante (pollero o coyote) es decir, no hay vicio en el consentimiento, b) implica un cruce de fronteras, c) la relación entre el traficante y el migrante termina una vez llegado al destino; d) implica mayoritariamente a hombres; e) durante el traslado hay mayores riesgos de salud y vida; f) es fundamentalmente un delito contra el Estado. Mientras que la trata de personas se caracteriza por a) el contacto se da bajo engaño y/o abuso, y/o coacción, el consentimiento está viciado, b) puede darse dentro o fuera del país, el cruce de fronteras no es necesario, c) el dinero para el traslado no es un factor importante sino someter a la persona a una deuda económica que la fuerce a ser explotada, d) la relación entre el tratante y la víctima es mucho más prolongada, generalmente una vez llegada al destino inicia o continua la explotación, e) sus víctimas fundamentales son mujeres, niñas, y niños y en menor grado víctimas masculinas, f) durante el traslado se minimizan los riesgos a la salud y a la vida pero en el largo plazo el impacto físico y psicológico es más prolongado y g) atenta contra la dignidad y los derechos de la persona, es un delito contra el individuo. OIM, La trata de personas…, ibidem, p. 20
70
b) Factores sociales. La dinámica económica neoliberal de nuestros países provoca en
nuestras sociedades, desiguales oportunidades para hombres y mujeres, discriminación
por género y por edad, y el ejercicio de un poder social de género. La desigualdad y la
discriminación por género son factores que favorecen la trata de mujeres para la
prostitución.
c) Factores políticos. Los sistemas políticos de nuestros países carecen de un marco
normativo adecuado para la atención de problemas trasnacionales, además de medidas
de protección a los derechos humanos de las personas. Pero por otro lado, el ejercicio
del poder de un creciente número de políticos está íntimamente relacionado con las
actividades extra legales que configuran un verdadero sistema paralelo, dentro del que
se encuentran la pornografía infantil, el turismo sexual, la trata de mujeres y otras
formas de explotación sexual.
d) Factores culturales. Los patrones que adscriben el poder al hombre y la sumisión a
las mujeres, el estereotipo sobre una supuesta sexualidad masculina dominante y
excesiva, así como la difusión de los mass media con relación a las mujeres como
objetos sexuales, son factores que favorecen una cultura machista, patriarcal y
dominadora de género masculino; al mismo tiempo que contribuyen a la imagen de la
mujer como una mercancía de consumo reemplazable. Dentro de los factores
culturales, se encuentra como causa principal la demanda de los servicios sexuales que
es fundamentalmente masculina. De no existir esta demanda, la oferta disminuiría en
forma considerable y también se reduciría y erradicaría la explotación sexual.
e) Conflictos armados. En los países de América Latina, el contexto de conflictos
armados como en Colombia o Centro América, y el consecuente desplazamiento de
71
poblaciones tanto interna como externamente del país de origen, ponen en situaciones
de vulnerabilidad a grandes cantidades de niñas y mujeres.11
f) Delincuencia organizada trasnacional. El desarrollo de actividades delictivas como
el narcotráfico, el tráfico de órganos, la migración, el tráfico de armas, la pornografía
infantil, han favorecido el tráfico de mujeres con fines de explotación sexual, pues se
presume en todos estos fenómenos el contubernio de autoridades de todos los niveles
en estas actividades.
En este contexto, el fenómeno de la globalización y el desarrollo de las tecnologías han
contribuido a incrementar el problema al ampliar el mercado para las mafias dedicadas a la
compra y venta de seres humanos. Un claro ejemplo se tiene en el Internet, que sirve como
ventana para la captación de mujeres a fin de ser introducidas en la industria sexual, así como
medio para colocar la variada oferta que se deriva de ella: pornografía, prostitución,
matrimonios serviles, turismo sexual, entre otros. Sobre este último, no es casualidad el
incremento del turismo en países considerados “exóticos”, lo que demuestra las aristas
racistas y sexistas del problema de la trata de mujeres. Según la Organización Mundial de
Turismo, el 20% de los 700 millones de viajes que se producen al año en todo el mundo, tiene
como motivación principal el sexo. Y de éstos, el 3% explícitamente el sexo con niños.12
Una vez que la víctima ha sido captada en su país de origen y trasladada a otro del exterior, la
organización delictiva le retendrá sus documentos y la mantendrá aislada. Para anular su
capacidad de reacción la amenazará con hacer daño a sus familiares. En países extraños para
ellas, cuyo idioma les es desconocido, donde están solas, carentes de apoyo, no tendrán más
11 Según la Comisión Interamericana de Mujeres, 35 mil mujeres colombianas son víctimas de trata, en 2002; más de 2000 niñas y niños centroamericanos, en su mayoría migrantes y desplazados, fueron encontrados en prostíbulos de Guatemala; y cada año entre 1000 y 1500 bebés, niños y niñas guatemaltecos son víctimas de trata por falsas adopciones en Europa y Estados Unidos. CIM-OEA, Notas descriptivas 2001, citado por OIM 2006, ibidem. 12 Citado por radiomilenia, ibidem.
72
alternativa que aceptar las condiciones impuestas por las mafias. Por lo general son forzadas a
trabajar en prostíbulos, bares, casas de masaje, y pornografía. Los explotadores las someten a
malos tratos, violencia física y psicológica. Se encargan de proveerles de ropa, de
alimentación y les destinan un lugar para dormir. Todos los “gastos” que estas condiciones
suponen, les serán luego descontados de su trabajo. Es decir, las víctimas no sólo deben
“pagar” por el dinero que estas redes de delincuencia organizada invirtieron en su
documentación y traslado, sino por su manutención diaria. La Comisión Interamericana de
Mujeres de la OEA describe en un reporte:
“Los propietarios también venden a sus víctimas a otros explotadores sexuales. En la mayoría
de los casos estas mujeres y niños nunca pueden romper esta relación de esclavitud. Una
práctica común de los traficantes es enviciar a las víctimas con drogas como forma de
someterlas y de utilizar su dependencia para obligarlas a trabajar. En pocas palabras, la
esperanza y la promesa de un empleo legítimo se torna una aborrecible forma de esclavitud
moderna… Algunas veces, estas mujeres y niños se rebelan, sea antes de ingresar al ciclo de
dependencia o en el curso del mismo. Si se rebelan, pueden ser sometidas por sus captores a
graves golpizas y actos aterradores tales como las violaciones, que incluyen una tortura física
adicional. Si la resistencia continúa y la víctima es asesinada, nadie la cuestiona; se les
considera seres humanos desechables”.13
La Comisión Interamericana de Mujeres ha definido algunas de las consecuencias que sufren
las víctimas de trata14:
• Violencia. Las consecuencias de la violencia psicológica, física y sexual incluyen la
depresión, pensamientos e intentos de suicidio, y heridas físicas tales como moretones,
13 Con información elaborada por la Comisión Interamericana de Mujeres, op. Cit. 14 Ibid.
73
huesos rotos, heridas en la cabeza y la boca, rotura de dientes, puñaladas e incluso la
muerte.
• Salud reproductiva: Las víctimas de explotación sexual tienen un mayor riesgo de
contraer enfermedades de transmisión sexual. El embarazo y los abortos forzados o
peligrosos son preocupaciones básicas de salud, incrementadas por la falta de acceso a
servicios y atención.
• VIH-SIDA: El riesgo de contraer la enfermedad aumenta cuando las víctimas no
tienen acceso a condones o cuando no pueden negociar con los clientes el uso de este
método. El riesgo es mayor con los cortes y desgarros en el tejido vaginal y anal
debido a sexo violento, violaciones y úlceras asociadas con enfermedades de
transmisión sexual.
• Uso indebido de sustancias: Muchas mujeres y niños en la industria del sexo
consumen drogas y/o alcohol como un mecanismo de escape. Tanto el consumo
voluntario como forzado conducen a la adicción y las consecuencias de salud que ésta
implica.
• Acceso a la atención de salud: El temor a ser detenidas o deportadas puede hacer que
las mujeres sin documentación se resistan a recurrir a los servicios sociales. En
situaciones de servidumbre por deudas, es posible que las mujeres no puedan pagar los
servicios de atención de salud. Aquellas que son retenidas forzosamente en los
prostíbulos no pueden salir para procurarse estos servicios. Por estas razones corren un
alto riesgo de sufrir complicaciones debido a enfermedades que no han sido
diagnosticadas ni tratadas, tales como la enfermedad pélvica infecciosa, el dolor
pélvico crónico, el embarazo extrauterino y la esterilidad.
74
El problema de la trata de mujeres para la prostitución trasciende por tanto las fronteras; es
pues, un problema global latente. “La prostitución, como un ejercicio de compra-venta de
placer sexual, implica una transacción comercial que evidentemente no está exenta de
intereses de terceras personas, es decir, no son un acto individual, sino que esconden el papel
de una industria amplia y trasnacional. Es además un hecho que lleva consigo una relación de
dominación de aquellas personas que reciben los beneficios de la transacción comercial y de
los usuarios de los servicios hacia las personas que ejercen la prostitución.”15
La práctica del lenocinio16 (obligar a una persona a ejercer la prostitución) tiene amplias
implicaciones para el ejercicio de los derechos de las personas que ejercen esta actividad
donde la coacción y violencia son la premisa. Las mujeres -niñas y adultas- se encuentran
especialmente en situación de vulnerabilidad ante esta práctica, siendo el sector mayormente
afectado. La violencia de género, por tanto, permea la práctica de la prostitución, rebasando
ésta los límites de la injusticia, ya que es ejercida en todas sus dimensiones: sexual,
psicológica, emocional, social, política y física17. La naturaleza del tráfico de personas para la
prostitución deriva, como lo señalan algunas organizaciones internacionales18, de la presencia
universal e histórica de leyes, políticas, costumbres y prácticas que justifican y promueven el
trato discriminatorio contra mujeres y niñas y que impiden la aplicación del conjunto de
normas de sus derechos humanos.
15 Castro, Oscar (coord.) Un grito silencioso, Centro Fray Julián Garcés, Derechos Humanos y Desarrollo Local, A. C. y Universidad Autónoma de Tlaxcala, México 2003. 16 Tipificado como delito en los artículos 206, 207 y 208 del Código Penal Federal, así como en el Art. 170 del Código Penal de Tlaxcala. 17 Grupo Temático de Género del PNUD, Violencia de género contra las mujeres, PNUD, AVESA, Nueva Sociedad, Venezuela, 1999. 18 Fundación contra el Tráfico de Mujeres, Grupo Legal Internacional de Derechos Humanos y la Alianza Global contra el Tráfico de Mujeres. Véase “Normas fundamentales de derechos humanos para el trato a víctimas del tráfico de personas” en www.thai.net/gaatw
75
En este sentido, se han aclarado las diferencias conceptuales entre los fenómenos de
lenocinio, trata de personas, tráfico ilegal (indocumentado) de migrantes y trata de blancas. El
Protocolo para Prevenir, Erradicar y Sancionar la Trata de Personas, adoptado por la
Asamblea General de las Naciones Unidas y ratificado por el Senado de la República el 22 de
octubre 2002, puede ser considerado como el instrumento internacional mas preciso y de
mayor protección al respecto, pues se trata de un fenómeno que no puede ser fraccionado en
diversas circunstancias como veremos más adelante.
Este instrumento internacional define la Trata de Personas de la siguiente manera:
“Por Trata de Personas se entenderá la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la
recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de
coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de
vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el
consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa
explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de
explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a
la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos”.
Podemos así señalar que la trata de mujeres para la prostitución encaja específicamente en
esta definición, que ni la determina, ni la restringe. La trata de personas es uno de los
fenómenos delictivos que han sido ampliamente favorecidos por la flexibilización de las
fronteras, a los capitales, a las inversiones, a las técnicas y tecnologías de comunicación y
transacción, pero también a la movilidad de las personas para fines ilícitos, lo cual ha
aventajado el florecimiento de redes delictivas trasnacionales, características del modelo
globalizante de las últimas décadas.
76
Por otro lado la trata de mujeres para la prostitución, como una tipología más de la trata de
personas contiene todos los elementos que de ella se señalan, pero tiene contenidos
específicos que la hacen atractiva a estas redes, particularmente el hecho de está directamente
vinculada con la explotación sexual. Se trata de un fenómeno socio-delictivo en el que
convergen factores de carácter económico, social, migratorio, discriminatorio, de delincuencia
organizada y de corrupción.
En los apartados siguientes trataremos de desmenuzar un poco más los factores que favorecen
la trata de mujeres para la explotación sexual, especialmente el papel del mercado del sexo, el
sistema político paralelo de nuestros países, además de los dilemas en materia de políticas
públicas con respecto a la prostitución, la trata de personas y los derechos humanos de las
mujeres.
2.2 El mercado de mujeres
El tráfico de mujeres es una práctica instalada en las sociedades desde épocas muy lejanas,
unida al establecimiento de comunidades agrícolas y sedentarias y a la organización del
patriarcado. La circulación de las mujeres y niñas con la finalidad de la explotación
económica de su fuerza de trabajo y de su sexualidad está documentada en las sociedades del
antiguo oriente y legitimada por las primeras codificaciones de legislaciones conocidas.
También la institución de la esclavitud se inició en la antigüedad sobre el cuerpo y la
sexualidad de las mujeres extendiéndose luego a ciertos grupos de varones. El fenómeno de la
trata no es reciente. Se señala que en la región latinoamericana y caribeña, la trata de mujeres
77
tiene sus raíces en la época colonial, cuando las mujeres eran motivo de tráfico para ser
sometidas como mano de obra gratuita, para la reproducción y como objetos sexuales.
Millones de personas fueron traficadas desde África a distintos puntos de América, en los que
se desarrolló una economía esclavista desde el siglo XVI hasta su abolición en el siglo XIX,
siendo la mujer esclava una importante pieza en el desarrollo de esa economía verificándose
en ella una particular explotación de clase, género y etnia.19
El tráfico de mujeres toma especiales características bajo el capitalismo, y tiene una extensión
cada vez mayor dentro de los negocios ilícitos, amparados por poderes políticos y
económicos. En los últimos años las cifras de trata con fines de explotación sexual son
alarmantes. En el Informe del año 2000 del Fondo de Población de Naciones Unidas se
estimaba que cada año 4 millones de mujeres y niños, especialmente niñas, ingresan en los
prostíbulos del mundo para ser consumidas sexualmente; también en el año 2002, hay
informes que señalan que en el sureste asiático, en sólo una década, 33 millones de mujeres y
niñas habían sido víctimas de la trata con fines de prostitución.20
La trata de personas es un problema de enormes dimensiones que va creciendo a pasos
agigantados hasta ocupar el tercer lugar como negocio ilícito más rentable detrás de la venta
ilegal de armas y del narcotráfico. Se estima que cada año entre 600 mil y 800 mil hombres,
mujeres y niños víctimas de la trata de personas cruzan las fronteras internacionales, a esta
cifra debe sumarse un número mucho mayor y aún indeterminado de personas que son
víctimas de la trata dentro de sus propios países.21
19 Pulido, Nora, “Cátedra Libre de Derechos Humanos”, Facultad de Filosofía y Letras, Argentina, 2006. 20 OIM, 2005, op.cit. 21 Departamento de Estado de Estados Unidos, “Informe sobre trata de personas (2005)”, versión en línea (www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2005).
78
El gobierno de Estados Unidos calcula que más de la mitad de todas las víctimas de la trata
internacional son destinadas a la explotación sexual. Según los servicios de inteligencia de
Estados Unidos, genera ingresos anuales de aproximadamente 9 mil 500 millones de dólares.
Es también una de las empresas criminales más lucrativas y está conectada estrechamente al
lavado de dinero, el narcotráfico, la falsificación de documentos y el contrabando de
personas.22
La lógica del mercado está marcada también por la intermediación y la distribución de
mercancías. Las mujeres son el producto que se vende. Son consideradas la mercancía que se
ofrece al público consumidor de transacciones sexuales. La industria del sexo tiene en las
mujeres y las niñas el principal producto, y son los intermediarios, los traficantes de mujeres y
de niños los que constituyen el verdadero engranaje de la trata.
Los mediadores exportan a la mujer por 15 mil o 20 mil dólares, y en Japón la compran por
ese precio y la revenden a la industria sexual local. Los dueños de bares compran a las
mujeres por 35 mil o 40 mil dólares, y les dicen que están endeudadas por esta cantidad de
dinero. Para poder pagar la deuda las obligan a prostituirse.23 Según el fiscal especial para la
Represión de los Delitos Económicos Relacionados con la Corrupción en España, Carlos
Castresana, por la explotación sexual de mujeres en Europa, es decir prostitución controlada
por el crimen organizado, los grupos perciben unos beneficios superiores a los 8 mil millones
de dólares anuales.
En Europa cada trabajadora sexual deja un beneficio de 100 mil euros por año a cada
proxeneta, y cada uno de ellos regentea al menos de 20 a 25 mujeres. Las ganancias son
alarmantes. Se calcula que en todo el mundo la industria del sexo (mujeres, hombres y niñas y 22 Ibid. 23 Chiarotti, Susana, La trata de mujeres, sus conexiones y desconexiones con la migración y los derechos humanos, CLADEM Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer, Naciones Unidas, Chile, 2003.
79
niños) mueve anualmente más de 77 mil 500 millones de dólares. James Shaw, experto en
crimen organizado y lavado de dinero de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito (ONUDD), afirma que las mujeres producen de 500 a 4 mil dólares para sus “dueños”.
“Conozco una mujer traficada que en un día debía atender a 75 clientes. Después debía recibir
tratamiento médico. No era una persona, sino una mercancía”.24
Los países de América Latina con un alto índice de trata son Colombia, Brasil, República
Dominicana, Haití, Nicaragua, Honduras, Guatemala, Cuba, México Bolivia, Ecuador y Perú.
La trata de personas en este continente se presenta en el ámbito interno de cada país, entre los
países de la región y a escala internacional; es decir, de un continente a otro.25
Por su propia naturaleza, la trata de personas es difícil de documentar y cuantificar, dado que
las víctimas son generalmente sometidas a la transportación, al ocultamiento, además de que
frecuentemente no son concientes de su condición y hasta pueden aparentar consentir los
hechos. Por otro lado, la frecuente participación de familiares de tratantes en algunas
poblaciones y comunidades de procedencia de las víctimas, y los actos de amenaza, coacción,
hostigamiento y violencia física y psicológica usados por los tratantes, limitan las
posibilidades y condiciones de denuncias individuales o colectivas de víctimas y terceros. El
carácter de delincuencia organizada trasnacional de las redes de trata de personas, y la
ausencia de mecanismos oficiales de medición del fenómeno, complican todavía más la
obtención de información precisa sobre el número de víctimas y victimarios, y las ganancias
que de este negocio resultan.
Sin embargo, algunas investigaciones han considerado la trata de personas como uno de los
tres grandes negocios más rentables de la industria transnacional organizada, después del
24 Citado por radiomilenia, ibidem. 25 Chiarotti, op. cit.
80
tráfico de armas y el narcotráfico. Su demanda y rentabilidad garantizan su existencia, además
de implicar menos riesgos para los involucrados que otras actividades ilícitas, como el tráfico
de estupefacientes, que actualmente es perseguido con más espectacularidad. Ante la
preocupación del desarrollo y florecimiento exacerbado del fenómeno, tanto gobiernos como
organizaciones civiles han ido creando mecanismos de valoración y documentación que
permiten estimar que cada año millones de personas, principalmente mujeres y niños, estarían
involucrados en situaciones de trata, sea para fines de explotación sexual u otros fines como la
explotación laboral y otras formas de esclavitud.26
En México se presenta todo el engranaje de la industria del comercio de mujeres y niños con
fines de explotación sexual.27 La industria puede ser catalogada como proxenetismo, pues los
proxenetas lo mismo identifican a las mujeres que serán prostituidas y con frecuencia
desarrollan técnicas para explotarlas antes de trasladarlas a otros lugares. Sin embargo, contar
con una variedad de “productos” implica también que la “mercancía” puede ser adquirida y
vendida de maneras muy diversas. Las mujeres y las niñas, pueden ser raptadas, enamoradas,
engañadas, o bien compradas y vendidas. Son el insumo de la industria del sexo, y a la vez
son la mercancía que se vende, que provee de servicios sexuales a cambio de dinero.
La UNICEF ha señalado que de las 32 entidades de la República Mexicana, 21 están
involucradas en la explotación sexual, destacando ciudades fronterizas como Ciudad Juárez,
Tijuana, Tapachula, Cancún, Acapulco, pero no sólo; las ciudades de México, Tlaxcala,
26 Para la Organización Internacional del Trabajo, alrededor de 56% de las víctimas de trata con fines de explotación laboral son mujeres y niñas, y además el 98% de las víctimas lo son de explotación sexual, OIT, Una alianza global contra el trabajo forzoso”, 93 reunión, Ginebra, 2005, pp. 16. 27 A pesar de que los principales estudios en México sobre el fenómeno se refieren a la “exportación de mujeres” hacia los Estados Unidos y Canadá, Susana Chiarotti, incluye en sus fuentes el dato de 3 mil mexicanas ejerciendo la prostitución en el Japón, luego de ser reclutadas por redes de tratantes. Chiarotti, op. cit.
81
Puebla, Monterrey, Coatzacoalcos y Guadalajara son considerados nodos de una red de trata
de mujeres y niñas para la prostitución.
El informe del 5 de junio del 2002 del Departamento de Estado de Estados Unidos, indica que
la mayoría de mujeres, niñas y niños que son víctimas de trata en nuestro país, provienen de
América Central con destinos a los Estados Unidos y Canadá. Se dan flujos también de Brasil,
Europa del este, y en menor cantidad de Asia y Medio Oriente. Asimismo, se calcula que
entre 16 mil y 20 mil niñas y niños mexicanos y centroamericanos son sujetos de abuso
sexual, principalmente en las franjas fronterizas y centros turísticos.28
La distribución de mujeres y niños es pues una de las características del flujo económico que
se da alrededor de la trata de mujeres. Las ganancias económicas de la industria de la
distribución de mujeres pueden verse aparejadas con una fuerte corrupción. Tanto el precio de
traslado, como el de la corrupción están incluidos en las tarifas que un tratante establece para
la venta de su producto. Las mujeres son catalogadas por estos de acuerdo a la edad, la belleza
y las condiciones de traslado y son distribuidas hacia los mercados de acuerdo a sus
características físicas.
Alrededor de la explotación sexual se encuentran los intereses económicos de los proxenetas
o padrotes, las relaciones sociales estereotipadas en las que la mujer es un objeto sexual, lo
que provoca la demanda de este tipo de servicios por parte de los hombres y una fuerte cultura
machista que tiene características de dominación y alienación hacia las mujeres, que las hace
sentirse menos que los hombres. Las mujeres víctimas de la trata ven violentados así sus
28 Departamento de Estado de Estados Unidos, “Informe sobre trata de personas (2002)”, versión en línea (www.state.gov)
82
derechos económicos, sociales y culturales, además de sus garantías individuales, pues ya no
son más dueñas de sus propios cuerpos y de sus propias vidas.
La perspectiva de género nos hace ver que la diferencia entre hombres y mujeres no sólo
responde a una realidad biológica, sino a una construcción cultural que delimita roles. Con
esta perspectiva en el análisis, podemos visualizar cómo la problemática de trata de mujeres
para la prostitución es acentuada por la discriminación hacia la mujer basada principalmente
en las diferencias sexuales y volcada hacia construcciones culturales que fomentan la
violencia.29
De ahí han surgido diversos enfoques para el estudio del fenómeno de la trata de personas, y
de la trata de mujeres para la prostitución, desde el punto de vista económico:
a) Sobre el origen de la víctima y sus condiciones de vida y pobreza. Destaca en este tipo
de estudios el reconocimiento de las condiciones estructurales de desventaja en las que
viven en general las mujeres y particularmente aquellas que no tienen cubiertos
mínimos de bienestar y vida digna, de acuerdo a los requerimientos establecidos en el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.30
b) Sobre el fenómeno del reclutamiento y traslado de las mujeres y niños, así como las
condiciones físicas y psicológicas en las que esta se lleva a cabo. Estos estudios ponen
29 Sánchez Reyna, Liz, “La trata de mujeres en México”, ponencia presentada en Oaxaca, Oax, México, 2006. 30 Sobre México puede consultarse, Becerra, Laura y Areli Sandoval, Estudio Género y DESC en México, Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción, 2005. También sobre las condiciones de las mujeres en el trayecto de su migración pueden consultarse los estudios sobre las condiciones de las mujeres víctimas de trata, contenidos en los informes de organismos internacionales citados en este capítulo. Al respecto la OIM señala: “… las oportunidades de empleo, tanto en los países de tránsito como en los de destino, suelen ser más limitadas para las mujeres migrantes. Los sectores donde tradicionalmente existe “demanda femenina” son en su mayor parte informales, poco protegidos y no regulados, lo que las hace más dependientes de redes de intermediarios sea de tratantes o traficantes (conocidos también como coyotes o polleros). Estos, entre otros muchos factores, hacen a las mujeres más proclives a ser presas de la trata y la explotación en todo el mundo”. OIM, 2006, op. cit, p.12.
83
énfasis en el fenómeno migratorio y sus conexiones con la trata de mujeres y niños
para la prostitución, haciendo hincapié en que la diferencia en el traslado es el
resultado final de poner o no a la víctima en libertad una vez llegada a su destino, por
lo cual se ejerce una gran influencia de los tratantes con los llamados polleros por las
ganancias económicas que pueden obtener esto últimos.31
c) Otros enfoques se centran en el papel del receptor final, es decir el explotador. Los
proxenetas o padrotes que explotan sexualmente a las mujeres o todos aquellos
agentes que hacen posible que esta actividad se desenvuelva con la mayor facilidad y
movilidad posible, los agentes gubernamentales corruptos, la red de servidores,
taxistas, boleros, hoteleros, etc. que se mueven alrededor de la llamada “industria del
sexo”.32
d) Otros énfasis están puestos en las características de la explotación, la relación entre el
proxeneta y la víctima de la trata convertida en prostituta u objeto de la explotación
sexual del tipo que sea, pornografía, pedofilia, turismo sexual, etcétera y el derroche
de recursos económicos del que los proxenetas hacen alarde.33
e) La actividad criminal y su forma de operación, su mutación constante y sus formas de
operación a gran escala. Generalmente se piensa, de acuerdo a las definiciones de los
instrumentos internacionales, que las redes de tratantes son organizaciones criminales
de corte familiar y/o de pequeña escala, que se transforman permanentemente para
burlar el sistema legal o de justicia. Sin embargo, estas células generalmente operan
31 Ver, Casillas, Rodolfo, La trata de mujeres, adolescentes niñas y niños en México, CIM, OIM, INMUJERES, INM, México, 2006. 32 Al respecto se puede consultar la ponencia de Oscar Montiel, “El oficio de ser padrote” sobre la forma de operar de los proxenetas en el Seminario Internacional sobre Trata de Personas para la Prostitución en América Latina, Tlaxcala, México, 2007. Un ejemplo más se encuentra en: Castro, Oscar (coord.) Un grito Silencioso, CFJG, México, 2004. 33 Azaola, Elena, Infancia robada, DIF, CIESAS, 2003.
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dentro de estructuras más complejas en las que se adscriben para tener mayores
facilidades, protección e intercambios comerciales de personas.34
f) Finalmente, también puede explorarse esta situación desde el punto de vista de la
actividad sexual como actividad comercial en un mundo globalizado. Este enfoque
pone énfasis en la oferta y la demanda, los beneficios económicos que se derivan de
ella, así como el flujo de los recursos económicos que generan esta “actividad
comercial”.35
No obstante estos estudios, el problema que se nos plantea de fondo es porqué se trafica con
las mujeres y los niños para la explotación sexual.36
Los criminales trafican con mujeres y niñas para proporcionar nuevas caras y nuevos cuerpos
a hombres que buscan variedad. Trafican con ellas hacia los centros de la amplia industria del
sexo, para la diversión y el entretenimiento de los varones. Existe una cultura mundial sobre
la explotación sexual a través de la cual se cree que los cuerpos de las mujeres y las niñas son
meros productos de consumo, por lo que su explotación se rige por la ley de la oferta y la
demanda: los hombres crean la demanda y las mujeres son la oferta.
Azaola afirma que el tráfico de mujeres y de niños(as) puede definirse como el movimiento de
personas con el propósito de obtener ganancias financieras por sus actividades sexuales, ya
sea de una a otra localidad dentro de un país o bien de un país a otro. El uso de la fuerza con
frecuencia constituye uno de los rasgos principales de este tipo de tráfico de personas. La 34 Departamento de Justicia de Estados Unidos, “Informe del Procurador General Alberto R. Gonzales, sobre los esfuerzos del gobierno de Estados Unidos en el combate a la trata de personas durante el año fiscal 2004” (www. Usdoj.gov/whatwedo). 35 Al respecto puede consultarse la bibliografía que se ha producido en Europa a propósito del tráfico de mujeres que son traficadas desde Europa del Este a los países miembros de la Unión Europea. 36 Buena parte de la exposición de esta argumentación se basa en el trabajo de activistas e investigadores de Médicos del Mundo, recopilado en el texto “Debate sobre prostitución y tráfico internacional de mujeres. Reflexiones desde una perspectiva de género”, Madrid, 2003.
85
explotación sexual comercial de niñas(os) y de mujeres involucra ventajas financieras para
una o varias de las partes que intervienen en el proceso general del tráfico de personas y en la
actividad sexual derivada de ella. Menciona dos tipos de explotación que pueden presentarse:
a) el que involucra la transferencia de dinero de un adulto a un niño, o de un usuario de los
servicios a las mujeres a cambio de cualquier tipo de actividad sexual y, b) la provisión en
especie o servicios que el explotador intercambia por el ejercicio de la actividad sexual de las
mujeres y niños(as) que realizan la transacción sexual directa (comida, protección,
comodidades, etc.)37
La explotación sexual mundial supone una crisis para los derechos humanos de las mujeres y
niñas violándose, entre otros, los siguientes derechos: libertad, igualdad, dignidad, seguridad,
prohibición de esclavitud y servidumbre, prohibición de torturas y de tratos crueles,
inhumanos o degradantes, recurso efectivo ante los tribunales que la ampare contra actos que
violen sus derechos fundamentales, prohibición de injerencias en la vida privada y de familia,
ataques a su honra o reputación, a circular libremente y elegir residencia, a salir de cualquier
país y regresar al propio, libertad de opinión y de expresión, libre elección de trabajo con
condiciones equitativas y satisfactorias, al descanso y disfrute del tiempo libre y, en
definitiva, a un nivel de vida adecuado con el disfrute de sus derechos civiles y
socioeconómicos.38
Se han identificado varios tipos de explotación entre los que se encuentran:
37 Azaola, Elena, Infancia robada, niños y niñas víctimas de la explotación sexual en México, UNICEF, DIF, CIESAS, México, 2000. 38 Todos estos derechos están consagrados en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos y de derechos de las mujeres como veremos más adelante.
86
• Turismo sexual: desde hace unos años se ha "popularizado" esta práctica. Desde “tour
operadores”, se oferta viajes a "paraísos sexuales", con o sin acompañante sexual
incluida.
• “Matrimonios” por catálogo: utilizando internet como medio eficaz de enviar miles de
fotos de mujeres a los países de recepción, donde cualquier hombre puede elegir una
mujer de la que normalmente se "divorcia" antes de los 3 años, para evitar que la
mujer tenga posibilidad de pedir la residencia por cónyuge.
• Prostitución: a través de variadas vías, callejera, saunas, casas de masaje, burdeles,
clubes y últimamente los llamados hipermercados del sexo, enormes clubes o burdeles
a las afueras de las ciudades o en autopistas.
La prostitución como explotación sexual de las mujeres es un problema de desigualdad de
género, basado en relaciones de dominación y explotación. Lleva una enorme carga violencia
de género al tener como objeto de intercambio mercantilista la sexualidad y el cuerpo de las
mujeres y estigmatizarlas para casi todas su relaciones sociales.
El problema de la trata de mujeres para la prostitución no se puede abordar sin lo que está en
la base de la demanda: la concepción de la sexualidad en el modelo hegemónico masculino.
En cómo los hombres viven y piensan la sexualidad, están determinados muchos fenómenos.
Nina Parrón39 nos dice que la represión y la explotación son dos formas diferentes y, a la vez
complementarias de controlar y abusar de la sexualidad femenina:
39 Médicos del Mundo, Ibidem, pp. 27, 28.
87
La represión de la sexualidad de mujeres y niñas se garantiza a través del estricto control
ejercido sobre su actividad sexual, gracias a sus costumbres: premiar la virginidad de las
niñas, centrar el honor de la familia en el control sexual de las hijas y esposas, e imponiendo
severos y crueles castigos por adulterio, etc.,
A través de la explotación las mujeres y niñas son utilizadas para satisfacer las necesidades
sexuales del hombre o para sacar algún provecho de éstas, generalmente económico. Esta
explotación no es algo natural ni inevitable; a escala mundial el abuso y la explotación de
mujeres y niñas es el resultado de la desigualdad entre el hombre y la mujer, que convierte a
las mujeres y niñas en “mercancías” y esto permite que se comercie con sus cuerpos con fines
sexuales.
La creencia masculina de la prostitución reside en pensar que se trata de una vida “alegre para
las mujeres”, de un mal necesario para los hombres entendido como la necesidad de
desahogar unos impulsos naturales, de una opción laboral, de una expresión erótica, una
diversión o entretenimiento para los hombres, una forma de iniciarse en las relaciones
sexuales, o incluso una forma de recibir educación sexual.
El cliente, el hombre no pregunta si la mujer que tiene delante es traficada o no. Como mucho
podrá observar si es menor o no. Así pues, las personas son traficadas con fines de
explotación sexual, para ser prostituidas y someterse a una relación de poder que se
caracteriza por la dominación y coerción por parte del cliente que paga para hacer lo que él
quiere con el cuerpo de la mujer. Es un negocio que otorga ganancias a quienes controlan y
explotan a miles de mujeres, para satisfacer las demandas de los clientes y la avaricia de los
proxenetas. Es la comercialización del cuerpo de la mujer como si fuera un objeto.
88
En esta transacción comercial opera además de la cultura patriarcal, todo un sofisticado
entramado de publicidad comercial. Mientras que los anuncios de los medios de
comunicación refuerzan los roles de género a través de mensajes de tipo subliminal, la
industria del sexo se ha expandido como producto de una sociedad que pone énfasis en el
consumo y transforma los valores tradicionales sobre la sexualidad como un mecanismo de
doble vía: por un lado se le reprime, y por el otro colocan mecanismos para su publicidad.
Foucault, en su Historia sobre la Sexualidad, demuestra esta compulsión social por el sexo,
desde las sociedades victorianas más conservadoras, hasta la sociedad contemporánea, que ha
hecho de esta publicidad toda una industria del sexo.40
El tráfico y la explotación sexual están intrínsecamente conectados. Las mujeres que ejercen
la prostitución a nivel local, muchas de las cuales han sido trasladadas de un barrio a otro, de
una ciudad a otra, o de un estado a otro, sufren exactamente la misma violencia, la misma
explotación y las mismas secuelas físicas y psicológicas, que las víctimas del tráfico
internacional transfronterizo y de las grandes redes de delincuencia organizada. Lo que
cambia son los mecanismos de publicidad en el entramado de la industria del sexo donde se
vean colocadas, desde los burdeles de las ciudades donde son exhibidas en pasillos en las que
son “escogidas” por los hombres para pasar a un cuarto, hasta los establecimientos de “table
dance” y los anunciados como lugares exclusivos para acompañantes. Sea en las grandes
ciudades fronterizas, donde se las puede encontrar en la calle mostrando sus cuerpos, no a
poca distancia del proxeneta, hasta los servicios que se anuncian por Internet en las grandes
ciudades de Estados Unidos y Europa.
40 Ver, Foucault, Michel, Historia de la sexualidad, tomos 1, 2 y 3, siglo XXI editores.
89
Las víctimas de trata de mujeres para la prostitución ven conculcados sus derechos por el tipo
de relaciones económicas conforme a las cuales son explotadas ellas y sus cuerpos, como un
fenómeno de esclavitud moderna. Las condiciones en las que ejercen la prostitución, así como
las características económicas y sociales de origen, las identifica como mujeres que provienen
de sectores vulnerables y empobrecidos de diferentes lugares, tanto de la república mexicana
como de Centroamérica.
No obstante todos estos mecanismos de publicidad, la situación de las mujeres víctimas de
trata para la explotación sexual, viven de manera diferente su condición de explotadas,
dependiendo de las condiciones particulares en las que desarrollan su actividad, de cómo les
han tratado y de las posibilidades reales que tienen de dejar el ejercicio de la prostitución, y
hasta de las posibilidades reales de volverse independientes y tener un estatus de trabajadora
sexual. Sobre este tema volveremos más adelante, pues es importante considerar que en la
lógica del mercado y de los derechos en una sociedad liberal, el estatus de trabajadora sexual
ha estado acompañado de una ardua discusión en torno a las políticas públicas de salud sexual
y reproductiva, de control social de la demanda y, de los derechos económicos de las personas
que deciden ejercer la prostitución como una forma de ganarse el sustento diario, para lo cual
reclaman derechos y condiciones de protección al Estado en el ejercicio de su actividad
laboral.
2.3 El Estado y su sistema paralelo
La trata de personas es una problemática que atraviesa el mundo en su totalidad, pero que se
ha venido extendiendo, acentuando y complejizando en los últimos años, a la par de los
efectos de los actuales modelos de desarrollo imbrincados en la globalización, y a la tardía o
90
inexistente actuación de las autoridades para enfrentar el problema. Cuestiones que finalmente
facilitan a las redes de tratantes su desenvolvimiento en entornos de corrupción e impunidad.
Tanto las redes de tráfico como de trata de personas sostienen una organización compleja,
para la cual se hace valer de agentes gubernamentales que permiten su recepción, traslado y
colocación en el lugar de destino.
Tanto la trata de mujeres, como la prostitución misma, son motivo de complacencia o
tolerancia de los gobiernos de las ciudades y de los países por varias razones entre las que
podemos enunciar:
• Son temas tabúes en las sociedades de todas las épocas; es decir, son fenómenos que
ocurren a la sombra de la conciencia colectiva. En todas las sociedades la explotación
sexual, propia o ajena y la venta de seres humanos, ahí donde ocurre, es algo sabido,
pero no publicado, a menos de que se trate de un escándalo moral o de desprestigio de
alguna figura pública.
• Tiende a confundírseles arbitraria y deliberadamente para esconder los fines que
tienen detrás grupos de poder, sea la migración, la trata, la prostitución, o cualquier
combinación de éstas de la que se trate.41
• Frecuentemente son consideradas como actividades ilícitas, condenadas moralmente
por la sociedad de que se trata, pero con justificaciones ad hoc para su tolerancia,
como “la prostitución, el mal necesario”, o como “el oficio más antiguo del mundo”.42
41 Garbay, Susy, “Migración, esclavitud y tráfico de personas”, ponencia presentada en Análisis sobre Globalización, migración y derechos humanos”, organizada por el Programa Andino de Derechos Humanos, PADH. Quito - Ecuador. Septiembre 16, 17 y 18 de 2003. “La facilitación para la inmigración ilegal se refiere al transporte ilícito, que no contiene un elemento de coerción o engaño, al menos al inicio del proceso. Se refiere a la situación por la cual la persona que emigra consigue la entrada ilegal en un país del cual no es nacional ni tiene visa o residencia permanente, mediante su participación voluntaria. En muchos casos las víctimas de tráfico comienzan voluntariamente pagando a "coyotes" para lograr el ingreso a otro país, pero posteriormente quedan envueltas en el camino, en redes de tráfico para explotación, por diversos motivos, como por ejemplo que el traficante las deje a sus suerte o incremente el valor de la deuda, quedando de esta forma a merced de ellos”. 42 Parrón, Nina, “Sobre el oficio más antiguo”, en Médicos del Mundo, Debate sobre prostitución y tráfico internacional de mujeres, Madrid, 2003, pp. 24- 25.
91
• En una sociedad patriarcal, el ejercicio del poder está aparejado con la ostentación de
liberalidad por parte de las autoridades, respecto a las prácticas sexuales. Las
autoridades masculinas frecuentemente hacen uso de los servicios sexuales de terceras
personas como condición de poder o necesidad, y buscan justificaciones de todo tipo
para mantener ese control e institucionalizarlo.43
• Las autoridades frecuentemente se ven beneficiadas de todo tipo de prebendas de
quienes controlan el negocio de la prostitución o de la trata de mujeres, que buscan
ejercer su actividad ilícita con su complacencia la mayoría de los casos, comprando su
silencio, su protección, su colaboración o su involucramiento directo en el negocio.44
Estas y otras muchas razones llevan al Estado a establecer un sistema paralelo de corrupción
dominado por el mercado de la explotación sexual. El acceso a la información, e control de
los cuerpos policíacos, la influencia sobre la legislación, el soborno de jueces y el manejo de
la opinión pública son factores que facilitan y promueven la actividad y su rentabilidad.
El establecimiento de cantinas, bares y centros de espectáculos donde se desarrolla el
comercio sexual, corresponde además a las autoridades locales, los ayuntamientos y
gobiernos de los estados o provincias en los que generalmente se reconoce que existe una
actividad de comercio sexual. Los gobiernos locales establecen así las llamadas “zonas de
tolerancia” en las que se confina a los centros de espectáculos y prostíbulos en una
determinada zona geográfica de las ciudades. Esta medida, frecuentemente controversial en
43 “Hasta ahora, el control y abuso de la sexualidad de mujeres y niñas crea y mantiene en todo el mundo la opresión sobre la mujer. Son los hombres los que ocupan un lugar preferente en la toma de decisiones importantes en todas las instituciones (sociales, políticas y religiosas) que organizan y controlan la sociedad. A traves de este poder institucional los hombres crean la cultura, aprueban las leyes e implementan sus políticas al servicio de sus intereses, controlando las mujeres y niñas en la esfera pública y privada. El control y definición, por parte del hombre de la sexualidad de la mujer permite construir y regular la actividad sexual de las mujeres y las niñas.” Santana, Juana María, “La prostitución dentro del marco de las relaciones de poder, una semblanza antropológica”, en Médicos del Mundo, op. cit. p. 57. 44 Ibidem, Parrón.
92
las sociedades locales, ha sido uno de los mecanismos de publicidad y normalidad
democrática y liberal promovida por las autoridades como una medida para regular el
fenómeno de la explotación de menores y la propagación de enfermedades de transmisión
sexual, teniendo a las mujeres obligadas a revisiones periódicas de salud.
No obstante estas soluciones que se dan en torno al fenómeno del ejercicio de la prostitución
y las consideraciones éticas y morales que de ellas puedan surgir, el hecho es que los
gobiernos han intentado regular la explotación sexual, y se ha abierto el debate sobre las
medidas que éstos deben de tomar. 45 El debate es de particular importancia, pues los
argumentos en contra del establecimiento de estas medidas son que las mujeres siguen siendo
explotadas por un tercero generalmente hombre, o bien que tras esas zonas de tolerancia se
esconden los nodos de redes de delincuencia organizada y tráfico de menores.46
Nos encontramos así con el problema de la prostitución como destino de mujeres que han sido
engañadas y estigmatizadas. Sin embargo, también existen movimientos que reivindican los
derechos de las prostitutas a ejercer la venta de servicios sexuales como una profesión,
45 Entre los argumentos que cita Bolaños, a favor de la legalización de la prostitución se encuentran: “La Asociación Nacional de Empresarios de Locales de Alterne intenta dignificar el alterne mediante una regulación conveniente que se pueda desarrollar en un clima de tranquilidad como en cualquier otro negocio… Considera que se controlaría la toxicomanía y la prostitución dimanante de la inmigración…Se apoya en precedentes jurisprudenciales que han reconocido el derecho a contratar a camareras de alterne (prostitución como una actividad económica de servicios) como una actividad lícita incluida en la rama de hostelería… El ejercicio de la prostitución como trabajo supone un control en el pago de impuesto, cotización a la Seguridad Social, normas sobre seguridad e higiene en el trabajo y establecimiento de horarios comerciales… Considera que evitaría abusos y hará más difícil el acceso a las mafias, a la vez que se disminuirá, paulatinamente la prostitución callejera… Se considera que una sociedad de oportunidades debe favorecer la legalización de la prostitución.” Bolaños, Alicia, “La prostitución desde una perspectiva legal, diferentes enfoques”, en Médicos del Mundo, op. cit , pp. 20, 21. 46 “Después de desarrollar toda la violencia tanto física como psíquica y social que destruye a las personas que logran sobrevivir gracias a actividades que a su vez las ponen en riesgo, como ocurre con las personas prostituidas, y la violencia emocional y personal que sufre el usuario de la prostitución cuando cree beneficiarse de la anterior, creo que no se debe legalizar algo que no es realmente bueno para nadie sólo porque existe desde hace mucho tiempo y hay profesionales que viven de ello; esto podría dar pie a que se agruparan los ladrones sindicalmente, como han hecho algunas prostitutas, y soliciten que se considere un trabajo lo suyo ya que no tienen otra formación ni recursos, son auténticos profesionales del robo y además esta actividad se ha venido haciendo desde el principio de los tiempos.” Santana, Juana María, “La prostitución dentro del marco de las relaciones de poder, una semblanza antropológica.”, en Médicos del Mundo, op. cit. P. 59.
93
basadas en la voluntad y la libre determinación del uso de sus cuerpos. Así nos encontramos
con dos enfoques:47
a) La visión voluntarista. Supone la libertad de la persona en la elección, incluyendo el propio
cuerpo y la vivencia de la sexualidad. Se dice, si todos vendemos en el mercado algún aspecto
de nuestra persona, no es más condenable el hecho de mercantilizar el cuerpo; se trata de una
opción personal legítima. La visión del voluntarismo tiene continuación lógica en la
reivindicación de la legitimidad; es una opción libre y se deben considerar trabajadoras, con
deberes y derechos, pedir la visibilidad pública y reconocimiento de derechos laborales,
eliminación de intermediarios cuando sea posible. Si se acepta la prostitución como una
opción laboral, sólo haría falta tomar y exigir medidas laborales, sanitarias, educativas y de
salud pública.
b) La visión determinista. Explica la prostitución como una salida inexorable a unas
condiciones concretas: condicionamientos económicos, socioculturales, sexuales, y
psicológicos. Esta visión nos obliga a pensar en la responsabilidad del Estado para disminuir
las condiciones de inequidad entre los géneros y de pobreza que reproducen unas condiciones
que empujan a miles de mujeres a la prostitución como única salida. Sólo si se eliminan los
efectos del determinismo y la prostitución persiste, deberíamos reconocer la base voluntarista.
La visión del determinismo, tiene continuación lógica en la visión de dignidad humana;
considera que esta actividad asimila a las mujeres a mercancía, rebajada así a la categoría de
objeto. Se ve como una violación de los derechos humanos pues viola la dignidad de las
mujeres, está muy presente la violencia sexual y los tratos degradantes y es una forma de
47 Ibidem, Parrón, pp. 27
94
esclavitud en la medida en que no permite a las mujeres modificar las condiciones inmediatas
de su existencia. Si se ve como una violación de derechos humanos, se debe iniciar una lucha
activa contra la explotación sexual, identificando a las mujeres como víctimas de un sistema
estructural de dominación.
Desde estos enfoques, la prostitución suscita muchas estrategias a la hora de dar tratamientos
normativos, que van desde la directa legalización y regulación, hasta la absoluta persecución
legal. Alicia Bolaños48 nos ofrece un resumen de tres enfoques jurídicos distintos: el sistema
prohibicionista, el sistema reglamentarista y el sistema abolicionista.
Sistema Prohibicionista
La prostitución es prohibida y castigada con la cárcel, con multas o con medidas reeducadoras
para quien la ejerce, organiza y/o promueve. Los argumentos esgrimidos en su defensa son:
• El Estado debe cuidar y reglamentar la moral pública en aras del interés general.
• Es mejor que la prostitución sea vigilada y no clandestina.
• Si no se prohíbe, se facilita el camino a aquellas personas que se hallen próximas a
ella.
• Si la prostitución no es punible, es más difícil aplicar las disposiciones que prohíben la
explotación ajena.
• No prohibir su ejercicio puede motivar que la opinión pública considere que los
gobernantes toleran el vicio por considerarlo un mal necesario.
Sistema reglamentarista:
48 Ibidem, Bolaños, pp. 5, 6 y 7.
95
Es la tendencia, difundida en Europa tras las conquistas napoleónicas, a regular
administrativamente el ejercicio de la prostitución mediante sistemas de ficheros, controles
sanitarios y aplicación de tasas a las utilidades. Sitúa a la prostituta bajo control médico y
judicial y determina en qué lugares puede ejercer la actividad, limitando su acceso a los
menores de edad. Los argumentos esgrimidos en su defensa son:
• Aumenta la seguridad física de las prostitutas.
• Acaba, en gran medida, con las redes criminales organizadas que podrían dar salida a
sus prostitutas dentro de los marcos legales.
Las motivaciones políticas, que han sido el motor de esta regulación, parten del intento de
controlar las enfermedades de transmisión sexual, el delito a gran o pequeña escala y la
evitación del escándalo público. Incluye a las personas que ejercen la prostitución en los
sistemas sanitarios, pero no por razones relacionadas con la calidad de vida de la persona que
se prostituye, sino como una manera de aumentar la seguridad de sus clientes.
Sistema abolicionista:
Esta posición, originada en Inglaterra a mediados del siglo XIX, en contraposición a la
regulación, no sanciona la venta de prestaciones sexuales ni condena al cliente, pero prohíbe
la explotación de la prostitución y el acto de inducir a la prostitución. Durante el siglo XX el
enfoque abolicionista se vio favorecido por el hecho de que tal modelo fue codificado en el
“Tratado para la Supresión de la Trata de Seres Humanos y de la Explotación de la
Prostitución”, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 2 de diciembre de
1949, y firmado el 21 de marzo de 1950. Este tratado de 1950 ha sido ratificado por unos 70
estados y constituye un denominador común de las normas jurídicas nacionales sobre la
prostitución en gran parte del mundo.
96
Los argumentos esgrimidos en su defensa son:
• La prostitución es la violencia o abuso sexual pagado y permitido por todos. No
existe, en general, una prostitución libre; no hay libertades posibles en el acto de la
venta del cuerpo.
• Romper con la identificación de la prostitución con la prostituta eximiendo al
cliente.
• La prostitución es entendida como necesaria para cubrir las necesidades de los
hombres y no de las mujeres.
Hoy día, este sistema aboga por políticas de intervención y rehabilitación de las mujeres
prostituidas y por la intervención penal sobre los proxenetas y los clientes.
En este sentido, cobra especial relevancia hacer una distinción en el debate contemporáneo
sobre la conexión entre la trata de mujeres con fines de explotación sexual y la necesidad de
adecuar la legislación para combatirla; y la regulación del ejercicio de la prostitución como
una forma de combatir la trata de mujeres para la explotación.49
La ley sueca sobre la prostitución nos puede ilustrar cómo los países europeos están tratando
de combatir la trata desde este último enfoque, a partir de un modelo feminista novedoso que
castiga a los consumidores de servicios sexuales.
Esta ley sueca penaliza económicamente o con prisión al cliente de la prostitución. Se afirma
que esta nueva ley ha conseguido la reducción del 70% de la prostitución callejera y el 50%
de la prostitución en clubs. Consideran que antes de legislar es necesario garantizar que las
49 Castro, 2007, ponencia citada.
97
personas que se prostituyen lo hacen por voluntad propia y que puedan abandonar la
prostitución si así lo desean.
Penaliza al que compra sexo –a menudo hombre- mientras la persona prostituida –a menudo
mujer- no es culpable de acto criminal, queda en libertad. Según la nueva ley, el criminal es
quien compra sexo. Para muchas feministas lo que ahora está sucediendo con la nueva ley de
la prostitución es que por fin las mujeres tienen un poder político real intentan generar la
certeza de algo que siempre debería haber existido: ningún hombre podrá comprar a ninguna
mujer.50 Otro ejemplo, es la ley sueca de 1998 contra la posesión de imágenes de pornografía
infantil, pues las películas y las fotografías de pornografía infantil presuponen que ya se ha
cometido un abuso grave. Las leyes pasan de haber sido comunes u objetivas, a echarle la
culpa a quien la tiene: al hombre que compra servicios sexuales, al hombre que posee
pornografía infantil.
Este enfoque combina diferentes tendencias para un fenómeno instalado en las sociedades
modernas de Europa, que se han visto invadidas por los flujos migratorios y particularmente
por la trata de mujeres para la prostitución, fenómeno con el cual se establecen enormes
desigualdades entre las mujeres del lugar y las que son traficadas.
Sin ignorar que la complejidad es inherente a la condición humana, razón por la cual existen
múltiples razones y motivos por los que una persona decide vender sus servicios sexuales y
otras adquirirlos; y sin negar que existen múltiples situaciones en las que se ven envueltas las 50 Al respecto, Bolaños, señala, “Suecia lleva ventaja al resto de países europeos en el tratamiento legal de la prostitución. Pero la actuación contra la prostitución en Suecia también incluye medidas preventivas no menos eficaces. Según explicó la parlamentaria Markstrum, “a los hombres que buscan sexo, la mayor parte casados y con hijos, los policías les informan de que la prostitución se considera una actividad criminal. Esta actuación policial ha resultado exitosa porque a los clientes no les interesa que trascienda”. Continúa señalando “no nos gusta enviar a los hombres a la cárcel y no lo consideramos un éxito. El éxito se conseguirá cunado se produzca un cambio de actitud en los ciudadanos y se considere la prostitución una explotación del hombre contra la mujer”.” Ibidem, Bolaños, p. 15.
98
mujeres para poder sobrevivir al estigma y discriminación de que son objeto, sea porque
crecieron en el seno de una familia de padrotes y prostitutas, o porque ya no tienen más
opciones laborales y de vida, o porque se haya desarrollado el gusto por la actividad sexual, el
hecho es que la mayoría de las mujeres y hombres que ejercen la prostitución tienen de origen
una experiencia de violencia, muchas veces producto de la trata, tal y como la hemos
analizado aquí.
La reglamentación de la prostitución como ejercicio de derechos laborales es aplicable desde
el punto de vista voluntarista, pero con grandes riesgos para que se mezclen los intereses de
los explotadores. Desde este punto de vista, las mujeres afectadas tienen que volverse sujetos
de exigibilidad para reducir los riesgos que representa ejercer esta actividad en el contexto de
violencia y dominación machista. Sin embargo, estas legislaciones no la combaten, sino que
sirven como medidas compensatorias para quienes han tenido que optar por un estilo de vida
porque el Estado no ha tenido la capacidad de mostrarles otra opción.51
En realidad, independientemente de cómo las mujeres y las niñas entran en el mundo de la
prostitución, la cuestión es que es muy difícil salir de ella. Los proxenetas y los dueños de los
burdeles utilizan la violencia, las amenazas y la adicción a las drogas y al alcohol para
controlar a la mujer; a veces las mantienen en condiciones parecidas a la esclavitud. El 51 En este sentido, las organizaciones de derechos humanos que trabajan con las trabajadoras sexuales hacen hincapié en no confundir la trata con el ejercicio de la prostitución. Particularmente en los países de recepción, el problema consiste en dar dignidad a las personas que quieren salir de la explotación sexual y reivindicar sus derechos respecto de terceros o del Estado. “…In contrast, sex workers engange in a commercial exchange of sexual services or performance (i. e. dancing) for money... “Demand” for sex work is not a predominant driving factor for trafficking, which is driving by poverty, race, and gender inequities. The term “demand” also refers to the legitimate concerns raised by migrants and labor rights advocate who address de issues releated to the need in the Western Hemisphere for exploitable labor and services. However, this narrow focus on demand in the context of sex work represents a dangerous move toward policies which, under the guise of protecting sex workers, is another way of undermining sex workers independence and causing more harm to them. Confusing sex workers with trafficked persons erases the voices of sex workers, worsens their working conditions, adds to their stigmatization and impedes discussions on way to end the human trafficking”. Unger, Mia, “La trata de mujeres mexicanas a los Estados Unidos para el trabajo del sexo”, Sex Workers Project, Urban Justice Center, New York, ponencia presentada en el Seminario Internacional Trata de Mujeres para la Prostitución en América Latina, Tlaxcala, 2007.
99
abandono de la prostitución se produce frecuentemente después de haber agotado sus fuerzas,
por enfermedad o porque ya no reporta ningún beneficio económico al proxeneta.52
Desde una perspectiva de género, la generación de la oferta y la demanda de los servicios
sexuales está cruzada por la cosificación de la mujer, y su papel reducido a la producción del
placer sexual de los hombres. El machismo y la cultura patriarcal, establecen claramente un
rol pasivo de las mujeres en la sociedad, reduciéndolas a meros objetos de placer sexual. Los
roles aprendidos por las mujeres y difundidos y validados socialmente también constituyen
razones por las cuales las mujeres no denuncian las violaciones a sus derechos. Así, pues, la
cultura machista, los roles socialmente aceptados, difundidos e impuestos en las relaciones
entre hombres y mujeres, y los beneficios económicos que dejan a los hombres la trata y
prostitución de las mujeres son fenómenos en los que se violan todos los derechos.
La existencia de mujeres organizadas para el trabajo sexual, responde las más de las veces a
aquellas que han agotado todo su potencial humano luego de ser explotadas y no quieren
depender más de los proxenetas que las regentean. Es una lucha legítima y desesperada de
mujeres que quieren paulatinamente disminuir la carga de violencia física, económica,
psicológica y social que se ejerce hacia ellas, exigiendo al Estado medidas compensatorias a
su condición de trabajadoras sexuales. 53
Aún cuando se reconozcan agrupamientos de trabajadoras sexuales que pugnan por establecer
mejores condiciones de trabajo, tanto la mediación de la cultura patriarcal, como la existencia
52 “El ciclo productivo de una mujer en el negocio de la prostitución es de diez a quince años, según los testimonios recabados. Cuando las mujeres dejan de ser “rentables” en el negocio, poco a poco van cobrando menos cantidad por los servicios que prestan hasta llegar a establecerse en la comunidad o en alguna otra parte y ejercer la prostitución en los bares de la localidad”. Ibidem, Castro (coord) 2003, op. cit p. 107. 53 Este fenómeno se ve en las grandes ciudades, particularmente en la ciudad de México donde grupos organizados de sexo servidoras se organizaron para el impulso de una ley que les protegiera de los padrotes.
100
de redes de trata de personas para la prostitución, son motivo de invisibilidad pública por
parte del Estado.
El silencio prolongado, privado y subestimado de la trata de personas para la prostitución
forzada de las mujeres y la niñez, han generado condiciones para que los proxenetas y
traficantes penetren en las estructuras de los gobiernos. La explotación de la prostitución
ajena es una realidad de la que ningún país, región, ni localidad, está exento. Es el delito de
lenocinio el que normalmente sanciona esta explotación en una lógica prohibicionista como lo
mostramos anteriormente. Sin embargo, el lenocinio limita la acción persecutoria a la
explotación sexual en sí, dejando al margen conductas de preparación y facilitación del hecho
propio de explotación de la prostitución ajena y sobre todo a las condiciones que propician la
compra y venta de personas para fines de explotación sexual. De tal manera que el delito
resulta insuficiente para combatir situaciones de mayor amplitud y complejidad delictiva,
como la trata de personas, en la que el acto de explotación es sólo una de las múltiples facetas
que se realizan. La tipificación del delito de lenocinio en nuestras sociedades contemporáneas
latinoamericanas, como lo demostraron Salinas y Pérez54 en su estudio comparado de los
códigos penales, es de suyo insuficiente y anacrónico. Y dilatar su análisis y modificación
esconde los intereses de autoridades y gobiernos sobre formas de actuación judicial que
esconden intereses económicos de grupos políticos y mafias instaladas en las redes de trata de
personas.
Todo lo anterior sugiere la necesidad de analizar y evaluar los mecanismos tanto legales como
de otra índole, actualmente vigentes en cada país, y su efectividad para combatir situaciones
de trata. El Protocolo para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas, representa una acción 54 Salinas, Laura, Derecho, género e infancia, UNIFEM, UAM, Universidad de Colombia, Bogotá, 2002. Para el caso de Tlaxcala, ver: Pérez, Alicia y Laura Salinas, Análisis comparativo de la legislación local e internacional relativo a la mujer y a la niñez en Tlaxcala, CNDH, México 1997.
101
concreta dirigida al cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por los
distintos países, además de ser una muestra de reconocimiento de la existencia de la
problemática. La ausencia de tipificación del delito de Trata de Personas en los Estados
nacionales, representa un vacío legislativo necesario de superar, en tanto limita el acceso a la
justicia de las víctimas, fomenta la repetición de los actos y la impunidad de los responsables.
Desde la perspectiva de los derechos humanos es imprescindible que el Estado tome cartas en
el asunto, adecuando su legislación interna a los instrumentos internacionales. De la misma
forma el Estado tiene la obligación de propiciar políticas públicas que favorezcan la vivencia
y respeto de los derechos de las mujeres, así como establecer medidas para la prevención y
erradicación del problema de trata para la prostitución, máxime si son funcionarios públicos y
autoridades las que solapan estas redes de delincuencia organizada.
2.4 Trata de mujeres y derechos humanos
Naciones Unidas declaró a 1975 como el Año Internacional de la Mujer, cuando se celebró la
primera Conferencia Mundial de la Mujer en México. El año se extendió a una década, con
conferencias en Copenhague (1980) y en Nairobi (1985). La Cuarta Conferencia Mundial
sobre la Mujer tuvo lugar en China en 1995. Decenas de miles de mujeres de todo el mundo
asistieron al Foro de las ONG de la conferencia de Beijing. La Plataforma de Acción de dicha
Conferencia identificó a los derechos humanos de la mujer como un área crucial que merece
la mayor atención. Los temas que atañen a la mujer también ocuparon un lugar preponderante
en la Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente (Río de Janeiro, 1992), sobre los
102
Derechos Humanos (Viena, 1993), sobre Población y Desarrollo (El Cairo, 1994) y en la
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995).
En la actualidad hay dos convenciones de las Naciones Unidas que tratan específicamente de
la mujer: la Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer (1954) y la Convención
sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979) (la
Convención de la Mujer). A partir de la convocatoria a la Segunda Conferencia Mundial de
Derechos Humanos de Naciones Unidas55 se inició una fuerte Campaña Mundial por los
Derechos de las Mujeres desde organizaciones de la sociedad civil que llamaban la atención
sobre la falta de inclusión del tema de las mujeres en la agenda de la Conferencia, este
movimiento resultó en la adopción de la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia
contra la Mujer56. La Campaña, como fue concebida, ha trascendido de manera importante la
mencionada Conferencia, introduciendo el tema de la mujer en eventos posteriores como la
Conferencia Internacional de Población y Desarrollo (Cairo, 1994), donde la eliminación de la
violencia, la educación y el empoderamiento de la mujer fueron temas de gran relevancia.
Desde el seno de la Organización de Naciones Unidas se emitió la Convención sobre la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer en 197957, quedando
establecido ese mismo año el Comité que se crea en virtud del Art. 17 de la propia
Convención, compuesto por 23 expertos independientes58 el cual se encarga de vigilar la
aplicación del Convenio y al que los gobiernos de los países que han suscrito el documento
deben presentar cada cuatro años un informe sobre los avances. El Comité formula
recomendaciones generales de acuerdo a los informes que le han sido presentados; así, la
55 Celebrada en Viena en 1993. 56 Adoptada por la Resolución 48/104 del 20 de diciembre de 1993. 57 Ratificada por México el 23 de marzo de 1981, entrando en vigor el 3 de septiembre de ese mismo año. 58 Levin, Leah, Derechos Humanos, Ed. UNESCO, Francia, 1998.
103
recomendación No. 19 se hizo en torno al tema de la Violencia contra la Mujer, la cual sin
estar específicamente mencionada en el Convenio surge directamente de la discriminación
hacia la mujer y viola, a juicio del Comité, los primeros cuatro artículos de la Convención. En
torno a la Convención se emitió también un Protocolo Facultativo59, que permite a las mujeres
presentar denuncias individuales ante el Comité60. En el mismo sentido, dentro de Naciones
Unidas se nombró en 1994 a un Relator Especial en materia de violencia contra la mujer.
La Convención de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer podría describirse como una carta internacional de derechos
de la mujer ya que consigna en detalle qué es lo que debe considerarse como discriminación
contra la mujer y las medidas que deben tomarse para eliminarla. Los derechos de las mujeres
están conceptualizados como derechos humanos y se adopta un modelo de “no
discriminación”, de manera que los derechos de la mujer se consideran violados cuando se les
impide gozar de los mismos derechos de los que goza el hombre. La Convención de la Mujer
define la discriminación como “toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que
tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la
mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la
mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política,
económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera”.
Esta Convención sigue siendo el instrumento respecto del cual los gobiernos que ratifican los
convenios internacionales de derechos humanos tienen la mayor cantidad de reservas. El
hecho es que prácticamente todas las reservas se relacionen con el espíritu de la Convención,
59 El cual entró en vigor en el año 2000 y fue ratificado por México en el 2002. 60 Internacional Human Rights Internship Program, Círculo de Derechos, IHRIP Forum-Asia 2000.
104
que llama a un cambio en la desigual relación de poder entre hombres y mujeres en el ámbito
privado.61
Siguiendo a Laura Salinas Beristáin62, entendemos la perspectiva de género como una
categoría analítica que permite ver que las diferencias entre las personas de distinto sexo, no
solo responden a una realidad biológica, sino a una construcción cultural que delimita los
roles sexuales como una operación de factores culturales y sociales que implican una
determinada interpretación de lo biológico. Hablar de género, es, como lo señala Marta
Lamas, hablar de un conjunto de ideas, creencias, representaciones y atribuciones sociales
construidas en cada cultura tomando como base la diferencia sexual63, lo cual afecta tanto a
hombres como a mujeres, ya que comprende la relación entre ambos sexos.
La lucha por la igualdad entre hombres y mujeres ha estado presente en las discusiones y
recursos elaborados en pro de los derechos humanos, donde durante años la violencia contra
las mujeres se invisibilizó por los prejuicios de género que subyacen las concepciones de
derechos humanos, excluyendo las violaciones que experimentan las mujeres64.
La mayoría de los instrumentos de derechos humanos definen a la mujer en términos de sus
responsabilidades maternales y familiares. “La familia, que es un lugar de violencia y
opresión para muchas mujeres, siga siendo descrita como la célula básica de la sociedad
impone severas limitaciones a la posibilidad de conceder un trato igualitario… La división
entre las esferas “pública” y “privada” constituye la base de toda forma de discriminación 61 Círculo de los Derechos, Herramienta para el Activismo en Defensa de los DESC, Internacional Rigths Intership Program- Asian Forum fro Human Rigths and Development. Estados Unidos, 2000, p. 85. 62 Salinas Beristáin, Laura; Derecho, género e infancia; UNIFEM – UAM – Univ. Nacional de Colombia, Bogotá, Colombia, 2002, p. 26. 63 Lamas, Marta; La perspectiva de género, una herramienta para construir equidad entre mujeres y hombres, DIF-UNICEF, México, 1997. 64 Charlotte Bunch, Claudia Hinojosa y Niamh Reilly; Los derechos de las mujeres son derechos humanos, crónica de una movilización mundial, Edamex, México, 2000.
105
contra la mujer. En el ámbito llamado privado, el trato igualitario de las mujeres continúa
siendo extremadamente controvertido. La primacía del rol biológico y reproductivo en la
definición de la identidad de la mujer y su rol en la sociedad se ve reforzada por las normas
sociales y culturales que imperan en todo el mundo. En muchos países, los hechos cruciales
de la vida humana, como el casamiento, el divorcio, el sustento, la custodia de los hijos y la
herencia siguen estando determinados según las prácticas religiosas, tradicionales y
consuetudinarias. Se considera que la violencia doméstica, el incesto y la violación conyugal
son cuestiones “privadas” y que por lo tanto quedan “fuera” del alcance de la ley…”65
También existe el Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la No-
discriminación66, y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer de Belem Do Pará de 199467, sobre la que es importante resaltar
que es en este instrumento donde se incorpora el concepto “derecho a una vida libre de
violencia”, definiendo la violencia contra la mujer como “toda acción o conducta basada en su
género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en
el ámbito público como en el privado”68, siendo la violencia sexual y el hostigamiento sexual
una de las formas más “brutal(es) de opresión contra ellas y los medios específicos a través de
los cuales la asimetría del estatus de género se refuerza. Esto es, la violencia sexual contra las
mujeres en general y las mujeres jóvenes en particular, sigue siendo un obstáculo importante
para asegurar los derechos humanos básicos en una sociedad determinada. La violencia contra
las mujeres se utiliza para hacer cumplir la carencia de poder de éstas a fin de lograr el control
65 El círculo de los derechos, ibidem, p. 86. 66 Ratificado por México en 1958. 67 Emitida desde el seno de la Organización de Estados Americanos y ratificada por México en 1998. 68 Art. 1 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer.
106
social sobre ellas a través del poder de la ideología, la socialización y frecuentemente con una
represión abierta y brutal.”69
En 1995 la Organización de Naciones Unidas organizó la IV Conferencia Mundial sobre la
Mujer70, en donde la movilización de las mujeres incidió en los puntos clave de la Plataforma
de Acción Mundial en la que se menciona que “los derechos de la mujer incluyen su derecho
a tener control sobre las cuestiones relativas a su sexualidad, incluidas su salud sexual y
reproductiva, y a decidir libremente respecto a esas cuestiones, sin verse sujeta a la coerción,
la discriminación y la violencia”71. La sexualidad femenina es otra causa de violencia contra
la mujer. La violencia se utiliza a menudo como instrumento para regular la conducta sexual
de la mujer y generalmente se expresa sexualmente.
Según el Informe “Mujeres mexicanas en el tercer milenio” de la Plataforma de Acción
Mundial surgida en Beijing72, las mujeres y las niñas no sólo son las principales víctimas de la
violencia intrafamiliar, sino que también son víctimas de agresiones sexuales, violaciones y
negligencia por parte de las autoridades, mientras que el acceso a la justicia ante estas
situaciones es uno de los grandes déficits de la justicia mexicana73.
69 Kumar, Arun y Adriana Salas,”Violencia y tráfico de mujeres en México, una perspectiva de género”, en Estudios Feministas, Florianópolis, 13(3): 507-524, septiembre-diciembre, 2005. 70 Las anteriores Conferencias sobre la Mujer se llevaron a cabo en México (1975), Copenhague, Dinamarca (1980) y en Nairobi, Kenia (1985). 71 Párrafo 97 del Plan de Acción Mundial , tomado de GIRE, “Boletín Trimestral sobre reproducción elegida”, No. 7-8, México, diciembre-marzo 1995-1996. 72 La Plataforma de Acción Mundial, firmada por 189 países, es resultado de la incidencia de diversos grupos de mujeres en la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, promovida por la Organización de Naciones Unidas y realizada en Beijing en 1995. A dicha plataforma, grupos de mujeres le han dado seguimiento respecto a los avances en cada región. 73 Informe regional de las Organizaciones No Gubernamentales de América Latina y El Caribe. Beijing +5 América Latina y el Caribe, paz equidad y justicia de género para el siglo XXI, México, 2002.
107
Todos estos instrumentos dan la posibilidad de recurrir a las instancias internacionales para
denunciar violaciones a los derechos humanos de la mujer74. “Sin embrago esto se complica
por la burocracia e ineficacia que aún permanece en estos sistemas, cuyo resultado es lento,
aunque ha sido una base importante en la construcción de elementos que coadyuven a la
protección de los derechos de la mujer, resultado, por supuesto, de la lucha de las propias
mujeres en estos niveles de protección.”75
Algunos de estos instrumentos internacionales, que incluso han sido asumidos por el Estado
mexicano, se encuentran en contradicción con las leyes nacionales y locales. Como lo señala
Patricia Galeana, es necesario actualizar la legislación para lograr correspondencia con los
instrumentos internacionales como parte del derecho positivo mexicano76.
La violencia contra las mujeres basada en la diferencia sexual, es justificada además por
ideologías que colocan de manera subordinada a la mujer, y en la que se autoriza el uso de
la violencia. En el pasado los países desarrollados y en desarrollo han impuesto sanciones
culturales a los maridos que castigaban o maltrataban a las esposas en algunas
circunstancias. Estas sanciones se han incluido en los códigos legislativos de diferentes
tradiciones culturales. Las consecuencias de la violencia contra la mujer son difíciles de
determinar porque los delitos a menudo son invisibles y se cuenta con muy pocos datos al
respecto. No obstante, resulta obvio que el temor es quizá la más importante de las
consecuencias. El temor a la violencia impide a muchas mujeres llevar una vida
independiente.
74 Tanto al Sistema de Naciones Unidas, como al Sistema Interamericano de Derechos Humanos (Comisión y Corte Interamericanas). 75 Sánchez Liz, en Castro (coord.) 2003, op. cit. p. 87. 76 Galeana, Patricia, “Los instrumentos internacionales de derechos humanos de las mujeres y su aplicación en México” en Derecho y Cultura No. 8, México, invierno 2002-2003.
108
La trata de mujeres para la prostitución implica una serie de violaciones a los derechos de las
mujeres, que parten de una violencia basada en la diferencia sexual y provocada por la
discriminación de género que afecta la vida de las mujeres. Así, una serie de derechos están
siendo constantemente violados: la libertad, la integridad física y psicológica, la dignidad
humana, la salud, los derechos reproductivos, el derecho a un desarrollo sano y a una vida
libre de violencia77.
Para el caso del reconocimiento de la trata de mujeres para la prostitución existen además otra
serie de instrumentos que se han avocado a este problema específico. La Convención
Internacional para la Represión del Trata de Personas y de la Explotación y Prostitución
Ajena, de 1949, adjudica carácter criminoso al tráfico del sexo y a los actos relacionados con
la prostitución, pero en virtud de la debilidad de los mecanismos de vigilancia y de que sólo
ha sido adoptada por 69 países, no ha sido eficaz. La Trata de personas para prostitución
forzada también ha sido considerada como una forma de violencia hacia la mujer y una
violación a los derechos humanos.78 Así, se encuentra positivizado en instrumentos
internacionales como la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia hacia la Mujer Belem Do Para de 1994 y la Convención sobre los Derechos del
Niño.
En la Cuarta Conferencia Internacional de la Mujer 1995 en Beijing, China, se presentaron
casos de trata de mujeres con fines de explotación sexual en Colombia, Benin y los Balcanes,
y como resultado se incluyeron dos artículos en la declaración. En 1996, la relatora de
77 Art. 1 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer y Art. 11, 19, 33-37 de la Convención de los Derechos de la Niñez. 78 En 1993, en la Conferencia de Derechos Humanos en Viena Austria, “por primera vez se recopila información basada en casos de trata de mujeres extranjeras, procesados en distintos países europeos en los cuales se evidenciaron violaciones a los derechos humanos. Como resultado de esta Conferencia se determinó que la trata de personas es una violación a los derechos fundamentales.” OIM, ibidem, 2006, p. 16.
109
Naciones Unidas sobre la Violencia hacia la mujer, Radica Coomasasway, realiza el primer
diagnóstico mundial sobre el tema de trata, convenciendo a muchos gobiernos sobre la
necesidad de combatir el problema mediante la adopción de instrumentos internacionales
específicos. De 1997 a 2000, representantes de unos cien Estados elaboraron la Convención
contra el Crimen Organizado Trasnacional y el protocolo contra la Trata.79
En diciembre de 2000, en Palermo Italia, 147 países firman la Convención de las Naciones
Unidas contra el Crimen Organizado Trasnacional y sus dos protocolos complementarios,
unos contra la Trata de Personas, en especial, Mujeres y Niños, y el segundo contra el Tráfico
Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, que entran en vigor el 25 de diciembre de 2003.
El Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente de
Mujeres y Niños, se dirige al combate del comercio de seres humanos con fines de
explotación de la prostitución y a otras formas de explotación sexual, a los trabajos de
servicios forzados, a la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la
extracción de órganos.80 El Protocolo se compromete a luchar contra las redes mundiales de
delincuencia organizada, combatir el tráfico de seres humanos y la prostitución transnacional.
En la era de la globalización del capital, de la información y la tecnología, el tráfico
organizado opera como una industria transnacional que sobrepasa las fronteras nacionales.
En muchos países las penas previstas para el tráfico de seres humanos son muy inferiores a las
establecidas para el tráfico de drogas o de armas. El protocolo sobre la trata de personas está
79 Ibid 80 Puede consultarse el Protocolo en su versión íntegra en La trata de personas, aspectos básicos, OIM, 2006.
110
llamado a ser un instrumento instaurador de la legalidad creando nuevas penas para combatir
este delito, y promoviendo la cooperación policial y judicial transfronteriza.81
El Protocolo de Palermo realiza una interpretación de los derechos humanos proporcionando
una protección a las víctimas del tráfico. Reconoce la necesidad de un enfoque que integre la
protección de los derechos humanos y la ayuda a las víctimas a través de mecanismos de
prevención, persecución y cooperación judicial efectivos.
De acuerdo a la definición de la trata de personas establecida en su artículo 3º la trata puede
identificarse por:
a) actividad: la captación, transporte, traslado, acogida o recepción de personas,
b) los medios: la amenaza o uso de la fuerza, coacción, rapto, fraude, engaño, abuso de
poder, vulnerabilidad, la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el
consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra con fines de
explotación,
c) propósito o fin de la explotación: “incluirá como mínimo, la explotación de la
prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios
forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la
extracción de órganos”.82
Los puntos más destacados del protocolo sobre la trata de personas son los siguientes83:
81 Royo, Eric, “Prostitución sin fronteras, derechos humanos vs derechos del hombre”, en Médicos del Mundo, op. cit, pp. 40-41 82 Cfr. OIM, 2006 83 Raymond Janice, Guía del Protoloco para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, Comunidad de Madrid, 2005.
111
• Las personas traficadas, especialmente las mujeres que están en la prostitución y los
niños/as trabajadores/as, ya nunca más serán vistos como delincuentes sino como
víctimas de un delito.
• Al tráfico global se le dará una respuesta global. Aunque el crimen organizado –
traficantes, contrabandistas, proxenetas, propietarios de burdeles, magnates de la
industria de trabajos forzados, forzadores y bandas criminales, representan un
conjunto de fuerzas muy poderosas- el protocolo alienta la cooperación conjunta entre
la policía, las autoridades de inmigración, los servicios sociales y las organizaciones
civiles.
• Ahora se cuenta con una definición internacionalmente aceptada y unos mecanismos
de persecución, protección y prevención en los que deberán basarse las legislaciones
nacionales contra el tráfico y que podrán servir para armonizar las leyes en los
diferentes países.
• Todas las víctimas del tráfico están protegidas por este Protocolo, no sólo aquellas que
puedan probar que han sido forzadas.
• El consentimiento de la víctima de la trata es irrelevante.
• La definición incluye un número muy amplio de tipos delictivos utilizados por el
tráfico, no sólo la fuerza, la coacción, el rapto, el engaño o el abuso de poder, sino
también medios menos explícitos, como el abuso de una situación de vulnerabilidad
de la víctima.
• La definición de tarta refuerza la posición de las víctimas puesto que la carga de la
prueba no recae sobre ellas.
• El protocolo reconoce que una gran parte del tráfico tiene fines de prostitución u otras
formas de explotación sexual.
112
• No es necesario que las víctimas crucen las fronteras nacionales por lo que las mujeres
y niños que son traficadas dentro de sus propios países para ser destinadas a la
prostitución o a trabajos forzados. El elemento clave en todo proceso de la trata es la
explotación, mucho más que el hecho de atravesar una frontera.
• Este protocolo es el primer instrumento de Naciones Unidas que tiene en cuenta el
aspecto de la demanda de mujeres y niños que están siendo traficados, haciendo un
llamamiento a los países para que adopten medidas más severas contra esta demanda
que es la que promueve todas las formas de explotación de mujeres y niños.
En México, la trata de personas ha sido considerada como una de las formas mas graves de
violencia hacia la mujer y la niñez, y una violación a los derechos humanos, al ratificar los
instrumentos internacionales de derechos humanos, y se obliga a armonizar su legislación
interna con dicho instrumentos.84 Tratados que especifican que la violencia hacía las mujeres,
niñas y niños constituyen violaciones a los derechos humanos, en tanto sean toleradas o
perpetradas por el Estado o sus agentes, y con independencia de que sean cometidas en el
ámbito público o privado.
Dichos tratados, obligan al gobierno mexicano a tomar medidas generales y específicas tanto
de prevención, como de sanción y reparación en materia de Trata de Personas. En este
sentido, independientemente de que el Estado, a través de sus agentes e instituciones, tenga o
no participación en situaciones particulares de trata, contrajo obligaciones de atención al
84 La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia hacía la Mujer (Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de enero de 1999); La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo de 1981) y la Convención sobre los Derechos del Niño (Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de enero de 1991), el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y la niñez, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional, (ratificado por México el 04 de mayo del 2004) entre otros convenios internacionales de protección a los derechos humanos ratificados por México, y aplicables en toda la República en virtud del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
113
problema; obligaciones tanto positivas, como negativas. Las obligaciones negativas del
Estado, en aplicación del Protocolo y otras normas relacionadas sugieren que garantice su no
participación sea por acción u omisión en situaciones individuales o globales, de trata. La
participación de agentes del Estado implicaría la responsabilidad internacional tanto por la
comisión de delito como de violación a los derechos humanos. La obligación positiva del
Estado por su parte, implica el Deber del Estado como unidad (incluyendo los poderes
federales y estatales) de crear los mecanismos o perfeccionar los mecanismos existentes, de
manera que garantice la prevención, sanción y erradicación del fenómeno. El acceso a la
justicia implica para el Estado, garantías de no repetición, derecho a la verdad, a un juicio
justo y el derecho a la reparación del daño.85
2.5 El fenómeno local, la trata de mujeres en Tlaxcala
México, por características propias (geográficas, económicas, políticas, sociales y culturales)
es uno de los países donde se presenta la problemática de trata de mujeres para la prostitución,
siendo a la vez país de origen, de tránsito y de destino de personas. Las ciudades fronterizas
(norte y sur) y centros turísticos principales del país, han sido considerados como los lugares
de mayor concentración de redes delictivas organizadas, de tráficos y trata de personas para
diversos fines, incluyendo la explotación sexual de mujeres y la niñez. Sin embargo, la trata
de las personas no es un fenómeno exclusivo de las fronteras y ciudades turísticas.
Diversas investigaciones de campo realizadas en el estado de Tlaxcala, la recepción y
documentación de casos por parte de las organizaciones públicas y civiles de derechos
humanos, aunado a estudios interdisciplinarios por parte de diversas instituciones académicas,
85 Exposición de motivos de la Iniciativa Popular para Tipificar el Delito de Trata de Personas en el Código Penal del estado de Tlaxcala, noviembre de 2006, mimeo.
114
han permitido demostrar que la entidad también se encuentra afectada por este grave
fenómeno.86 Las diferentes investigaciones han arrojado una presencia fuerte de la
problemática en comunidades de la zona sur del estado de Tlaxcala, con características
frecuentes de delincuencia organizada con participación y complicidad familiar y en
ocasiones, de tolerancia comunitaria.87
Las víctimas suelen ser mujeres jóvenes y niñas provenientes de los estados del sur como
Oaxaca y Chiapas o de otras comunidades indígenas o rurales, que se ven involucradas en la
prostitución forzada en Tlaxcala,88 en otros estados de la República y hasta en otros países;
por aprovechamiento, engaño y/o coacción de sus tratantes, mismos que comúnmente son a la
vez sus parejas o esposos o concubinos.89
Las investigaciones realizadas sobre el fenómeno de la Trata de Personas en el estado de
Tlaxcala han evidenciado la presencia de situaciones de trata interna, identificándose que las
víctimas son transportadas a otros estados, en particular al norte del país, así como situaciones
de trata externa con destino a Estados Unidos.
La existencia de la problemática en Tlaxcala ha sido evidenciada con casos ilustrativos como
el de la familia Carreto Flores, de la comunidad de Tenancingo, un red familiar que durante
14 años (de 1991 a 2004) lucró con mas de 10 mujeres mexicanas de entre 14 y 19 años;
86 “De 1998 a la fecha , la CEDH ha atendido 18 casos de lenocinio y explotación sexual comercial infantil (ESCI). En la mayoría de los casos se cometen abusos de autoridad, de quien debiéramos de estar seguros para protegernos, ayudarnos y orientarnos”. Informe de Bernardo Mir, titular de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos del Estado de Tlaxcala, México, 2005 87 Calderón, Luisa, “Parejas de prostitutas –proxenetas y roles de pareja en una comunidad rural”, ponencia presentada en la IV Reunión de la SODEME, México, 2001. 88 Al respecto se puede consultar una visión periodística del fenómeno en el documental – libro de Víctor Ronquillo, Los niños de nadie, trata de personas a ras de asfalto, Ediciones B, México, 2007. 89 Calderón, ibidem.
115
forzadas a prostituirse primero en diversas partes de México (Distrito Federal, Puebla,
Tlaxcala, Tijuana) y luego en Nueva York, Estados Unidos.90
Por su parte, el Centro “Fray Julián Garcés” Derechos Humanos y Desarrollo Local, A. C., en
coordinación con investigadores de la Universidad Autónoma de Tlaxcala, y con el apoyo de
las comunidades afectadas, ha documentado situaciones de trata para la prostitución forzada
de mujeres y la explotación comercial sexual infantil en el sur del estado, donde se concentra
la problemática. En especial, se estudiaron manifestaciones específicas de la práctica en
comunidades como Olextla, Tenancingo, Ayometla y Xicohtzinco; ubicadas a la altura de las
carreteras Puebla-Tlaxcala y Puebla-Santa Ana Chiautempan, donde se detectó la presencia de
víctimas no solo provenientes del estado de Tlaxcala y de la región, sino también de diversas
partes del país y de Centroamérica.91 Del resultado de dichas investigaciones, se concluyó
que en la mayoría de las comunidades estudiadas, el negocio de la prostitución se mantiene en
base a relaciones familiares, siendo la comunidad de Tenancingo considerada la de mayor
actividad de trata para la prostitución forzada y lenocinio en la región, con alrededor de 1000
padrotes en una población total de 10.000, de acuerdo a testimonios de habitantes de las
diferentes localidades.92
Por otro lado, la documentación de casos, agrega otras características que consisten en que el
contexto de trata de personas no siempre implica un paso de frontera y traslado ilegal
(indocumentado) de las víctimas. Sino que el movimiento de las víctimas por parte de los
tratantes puede ser interno a diferentes municipios del estado de Tlaxcala. Además de que se
han identificado casos en los que los denunciantes, refieren indirectamente la situación de
90 http:/www.cimacnoticias.com/especiales/trata/casostrata/casocarreto.htm 91 Castro, Oscar (coord). Un Grito Silencioso: Trata de mujeres en México, caso Tlaxcala. Centro Fray Julián Garcés Derechos Humanos y Desarrollo Local, A.C. 2ª Edición, México 2006. 92 Ibid.
116
trata de mujeres, pero lo único que les interesa es el sostén económico de sus hijos e hijas,
considerando al fenómeno de la trata lejano de ellas y de sus familiares.93
Existen también aproximaciones sobre el surgimiento y desenvolvimiento de este tipo de
redes en Tlaxcala. Estudios que describen la actividad del proxeneta como una categoría
laboral dentro de una comunidad. Romero Melgarejo, haciendo referencia a la comunidad de
Acxotla del Monte, en el sur del estado de Tlaxcala, nos indica como “los hombres de
diferentes grupos familiares se especializan laboralmente en prostituir mujeres como una
forma de obtener dinero; estos proxenetas inducen a las mujeres de la región y de otras partes
de la república mexicana. El fenómeno da paso con la ampliación de redes laborales y de
amistad con sujetos de la sociedad urbana que se dedican a la prostitución femenina, que
traban relaciones clientelares con agentes judiciales del gobierno de dónde obtienen
protección. El campo de acción de los proxenetas llega a Apizaco, Santa Ana Chiuautempan,
Coatzacoalcos, Guadalajara, Matamoros, Puebla, y Tampico entre otros.” 94
Los tratantes de personas para la prostitución en Tlaxcala tienen diversas formas de involucrar
a mujeres y menores:95
Enamorarlas: se da un noviazgo, donde las van enamorando, incluso les piden casarse
con ellas, en ocasiones apoyándose en otros padrotes quienes fingen ser parte de la
familia para presentarse en la casa de la mujer y después llevársela. Luego, con el paso
del tiempo, la van involucrando con chantajes y ella se da cuenta que tiene a otras
mujeres, viéndose envuelta de pronto en el negocio de la prostitución.
93 Testimonios recibidos en los talleres de sensibilización del proceso de la Iniciativa Popular. 94 Romero, Oswaldo, La Malinche, poder y religión en la región del volcán, UAT, México, 2002, p. 176. 95 Síntesis elaborada por Liz Sánchez Reyna para la presentación de la problemática por parte del Centro Fray Julián Garcés, en diversos foros y ponencias, en base a la investigación que realizada en 2005.
117
Compra-venta: los tratantes compran a las mujeres como si fueran objetos en estados del
sur como Oaxaca y Chiapas, o en otras comunidades indígenas y rurales. Luego las
trasladan a casas de seguridad o directamente a prostíbulos de diversas ciudades del país o
hacia Estados Unidos.
Coacción directa: se les secuestra, se les rapta. Por ejemplo a mujeres jóvenes al salir de
las escuelas o al andar en la calle, las levantan de manera violenta, siendo esta la manera
de involucramiento inicial, mandándolas a otros estados de la república o al país vecino
para ser prostituidas.
Redes familiares: la familia del padrote le resulta un apoyo para involucrar a jóvenes en el
negocio de la prostitución, ya sea convenciéndolas para que se metan, o incluso
manteniendo una amenaza constante dentro de la casa donde vive la víctima.
Estas maneras de involucrar a las personas en el negocio de la prostitución en ocasiones se
combinan, es decir, a una mujer se le puede enamorar y después de manera violenta
introducirla en el negocio de la prostitución, manteniéndola mediante amenazas, golpes,
humillaciones e incluso, presión psicológica, entre las que entraría algo que muchas veces se
señala como brujería.
Oscar Montiel en su tesis de maestría en antropología social propone una secuencia en la
iniciación y el modus operandi de los padrotes o proxenetas tlaxtcaltecas. Montiel detalla, al
igual que la investigación de Castro (et. al.), cómo operan los mecanismos de incorporación
de los padrotes y la ruta que siguen para su inserción en las redes de trata de mujeres tanto a
118
nivel interno como externo del país. A diferencia de Un grito silencioso, Montiel detalla en
base a su investigación antropológica la forma de dominación del padrote sobre las mujeres y
cómo éstas se ven sometidas por aquellos. De la misma forma emplea una descripción de las
fases de iniciación de los padrotes y los define como “es un varón que se inicia, aprende y
desarrolla un sentido práctico para engañar, reclutar y prostituir a mujeres en un campo de
comercio sexual femenino. También desarrolla y aplica mecanismos de poder sobre el cuerpo
femenino, relacionados con el conocimiento verbal, práctico y de violencia, que asegura la
docilidad y subordinación de la mujer prostituida al poder que ejerce el padrote sobre ella.” 96
Las descripciones de Montiel son importantes para establecer cómo el comercio sexual en el
que se explota a las mujeres está imbuido por una lógica de mercado, y como lo señaló
Melgarejo,97 como una categoría laboral. Castro (et. al) lo relacionan con una profesión o un
negocio, así visto desde los proxenetas mismos. Montiel detalla:98
“La iniciación:
a) Reclutar mujeres para el comercio sexual. Utilizan “el verbo” para convencerlas y
“robarlas” o “raptarlas”. Para robarlas, los padrotes utilizan el “robo de la novia” como
una estrategia de reclutamiento en donde los padrotes utilizan su verbo para engañar a la
mujer, y apoyándose en los vínculos afectivos que establece con ella la induce u obliga a
entrar en el mundo de la prostitución. Cuando el “verbo no es suficiente”, lo padrotes
utilizan la violencia y “raptan a la novia”, literalmente, la secuestran y la obligan a tener
relaciones sexuales; después de un tiempo estas mujeres son obligadas a ejercer la
prostitución. Hay otras formas de reclutar mujeres que utilizan loa padrotes “ya iniciados”
96 Montiel, Oscar, Trata de personas, padrotes, iniciación y modus operandi, Tesis de Maestría, CIESAS, México, 2007, pp. 32 y 33. 97 Melgarejo, op. cit. 98 Castro (coord.) op. cit. pp. 126 y 127.
119
como “la compra de mujeres” en los estados del sur de la república mexicana, y “cazar
mujeres prostitutas en los lugares donde ejercen la prostitución”. Estas dos últimas formas
requieren de una mayor experiencia de los padrotes, mientras que las dos primeras son
como un rito de paso para los aprendices del oficio de padrote.
b) “Ser bien verbo”. Es una actitud en la que se especializan los padrotes para utilizarla en el
convencimiento de las mujeres para ser reclutadas, para que conciban su cuerpo como
mercancía, para imponer un punto de vista sobre las ideas y la subjetividad de las mujeres
a las que prostituyen. El “verbo” es una manera sutil de imponer, sin el uso de la violencia
física, los mecanismos de poder sobre el cuerpo, la subjetividad y la vida de las mujeres
para que sean explotadas.
c) “Matar el sentimiento”. Es una forma de autodisciplinamiento que los padrotes ejercen
sobre su cuerpo y su subjetividad. Ellos dicen que deben “tener la sangre fría, porque
quien tiene ‘corazón de pollo’ no sirve para esto”. Ellos fragmentan su vida, es decir, para
poder explotar a las mujeres, a sus parejas, ellos casi no están presentes cuando ellas
venden a los clientes sus servicios sexuales, además los padrotes hablan de esto como el
trabajo que deben desempeñar sus mujeres. Por otro lado, ellos tienen una esfera privada,
la de su familia, donde pueden tener lazos sentimentales muy fuertes con su esposa, pero
principalmente con sus hijos.
d) “Hacer que la mujer conciba a su cuerpo como mercancía”. Para explotar a las mujeres
los padrotes deshumanizan a sus víctimas concibiéndolas como mercancía, al no ser
consideradas como humanas y sí como mercancías, los padrotes explotan el trabajo por
medio de mecanismos emocionales, a la mujer de vender su cuerpo como mercancía.
Ellos no le dicen que su cuerpo será mercancía dentro de un campo de comercio sexual
femenino con fines de explotación, sino que, apoyados en los vínculos afectivos
120
establecidos con la mujer, la convencen que trabaje para “ganar dinero, juntar un capital y
comprarse una casa, un auto, iniciar un negocio y después salirse de ese mundo”.
e) “No dejar que la mujer te gane en la forma de pensar”. En este proceso los varones
aprenden a “pensar más rápido y siempre estar un paso adelante” que las mujeres. Ellos
utilizan el “verbo” a través de los mecanismos de poder ligados a los afectos para imponer
su punto de vista y cuando eso no es suficiente utilizan la violencia física en contra de las
mujeres para mantenerlas bajo su dominio.
Modus operandi
a) “Moverse para conseguir chava”. Cuando los padrotes ya han sido iniciados utilizan una o
algunas de las formas de reclutar mujeres para tener “mercancía que mover” y así obtener
altas ganancias de la explotación sexual.
b) “Moverse para que la mujer trabaje”. Los padrotes buscan lugares en donde colocar a las
mujeres. Ellos recorren diferentes lugares de la república mexicana e incluso de Estados
Unidos de Norteamérica para colocar a la mujer en el lugar que consideren adecuado para
que sea explotada.
c) “Moverse para que la mujer no se te largue”. Cuando otro varón, padrote o no, quiere
bajarle a la mujer, él utiliza el “verbo” para convencer a la mujer de que su vida está
mejor a su lado que con cualquier otro hombre. Pero cuando “ni el verbo ni los golpes”
son suficientes para hacer desistir a la mujer o a su pretendiente, sin decirle nada, la
cambian de lugar de trabajo y así se evita que la mujer se “largue” con otro.”99
Así, la existencia de redes de prostitución y tráfico de mujeres, está directamente vinculado el
fenómeno de la discriminación y violencia contra las mujeres en múltiples formas. En el
estado de Tlaxcala, particularmente, se han asentado redes de prostitución infantil y juvenil
99 Montiel, op. cit. pp. 31. 33.
121
que opera sigilosamente en sus comunidades. Con testimonios de la población, el Centro Fray
Julián Garcés documentó “su preocupación por la suerte de estas jóvenes, la vivencia de
amenazas veladas o abiertas de estas mafias, el presumible contubernio de las autoridades
locales (estatales y municipales) y el ambiente que se genera de atracción de las jóvenes de las
localidades hacia el lujo y seducción que ejercen hacia ellas”100. Así nos relatan que para
hablar del tráfico de mujeres y de la explotación sexual es indispensable hacer una
clasificación de los lugares por donde transita la trata de mujeres y de su inserción en redes
más amplias:
a) Zonas de reclutamiento. Donde los controladores de las redes de comercio sexual
incorporan a mujeres y niñas en la actividad sexual. Estas zonas de reclutamiento,
generalmente son distintas de aquellas en donde se realiza directamente la explotación
sexual y la transacción comercial por sexo. El proceso de incorporación generalmente
es a través de la seducción de personas jóvenes con las mujeres a las que les ofrecen
algunas comodidades y futuros promisorios, promesas de casamiento o de mejores
condiciones de vida.
b) Nodos de red de tráfico de personas. Son generalmente lugares donde se asientan por
un tiempo las personas que son objeto de la transacción comercial. En estos lugares
puede presentarse todavía el consentimiento de las mujeres y los niñas por el trato que
los reclutadores han sostenido con ellas. Generalmente en este momento del proceso
las personas que serán objeto de la transacción comercial sexual ya han accedido
sostener prácticas con sus reclutadores. Estos nodos de la red pueden llegar a ser casas
de reclutamiento forzoso, sea de paso hacia un destino final, o en situaciones
legitimadas socialmente en donde las mujeres tienen relativa movilidad comunitaria.
100 Castro (et. al.) 2003, ibidem.
122
c) Destino en el que las mujeres ya son conscientes de que serán explotadas sexualmente,
bajo situaciones de amenazas, intimidación, uso de la fuerza y rapto. En estos lugares
el uso de la violencia contra las mujeres y niñas es de uso cotidiano y su
consentimiento es secundario, aunque haya casos en los que la persona que será
explotada sexualmente lo esté haciendo al principio como producto de un chantaje
emocional de sus parejas, que argumentan dificultades financieras. En estos lugares
además de los reclutadores de mujeres para el comercio sexual aparecen otras
personas involucradas en la propia red, intermediarios del comercio sexual, los
llamados padrotes que ofrecen protección a los reclutadores y a las mujeres a cambio
de porcentajes altos obtenidos de cada transacción comercial sexual o de la venta de
personas a otras redes.
d) Lugares donde se realiza la transacción del comercio sexual, caseríos, bares y cantinas,
centros nocturnos o casas de citas. Ahí se concentran las mujeres que son ofrecidas a
los clientes a través de otras personas que las ofrecen como un producto. En este sitio
se presentan otras personas que constituyen parte propia del negocio directo de la
explotación sexual.
e) Lugares donde se concentra a las mujeres para vivir en común mientras no están en el
ejercicio de la transacción comercial. En ellos se empieza a desarrollar la conciencia
de estar involucradas en una actividad con la que se ganan la vida. La idea que se
introduce en las relaciones con sus “empleadores” es la de la realización de un trabajo
y de un empleo bien remunerado que tiene sus reglas, sus escalafones, alcances
potenciales y sus remuneraciones.
Pero estos lugares no son los únicos nodos de la red por donde pasa el tráfico de mujeres y
niñas. Existen otros nodos vinculados al negocio de la prostitución y del tráfico de mujeres
que brindan facilidades para que ésta se desarrolle y extienda y que son establecidos de
123
manera ascendente dentro de un sistema de corrupción gubernamental y constituyen el
principal factor que garantiza la actividad ilegal, clandestina y de impunidad. Así los grupos
organizados de tráfico de mujeres logran montar una red al margen de las comunidades y
burlando las condicionantes legales e instalando su propia ley. La trata de personas es un
fenómeno complejo y que puede poner en riesgo a quienes pretendan oponerse, por ello,
prevalece el silencio e inacción de las personas que se ven confrontadas con esta realidad,
experimentando un sentimiento de impotencia y temor frente a tratantes, comúnmente
asistidos por la fuerza y el poder, incluyendo el poder económico, de las armas y de la
corrupción gubernamental.101
La Trata de personas en el estado de Tlaxcala es entonces una realidad ineludible, que
representa una forma contemporánea de esclavitud. A su vez, encierra una situación de
discriminación y de violencia hacia la mujer, además de conculcar la voluntad y libertad de
las personas a decidir sobre su propio cuerpo, su propia vida y su propia identidad. El daño a
su proyecto de vida atenta contra su desarrollo personal y dignidad humana, por factores
ajenos impuestos en forma arbitraria. Por otro lado, implica una indudable violación a las
normas de convivencia social y normas legales vigentes, protectoras de derechos violentados
en un contexto de trata, como lo son la libertad de movimiento, a vivir libre de violencia, a la
no discriminación, a la no esclavitud, en sí violaciones al derecho a vivir libre de violencia.
La observación y el análisis de esta problemática en Tlaxcala es la que ha llevado a la
sociedad civil organizada, incluyendo las comunidades afectadas, organizaciones civiles, y
personas preocupadas por el futuro de las niñas, a tomar una posición pública y política contra
este tipo de prácticas, que dañan profundamente la dignidad humana e integridad personal no
solo de las víctimas directas y sus familiares, sino también la sociedad en su conjunto, como
es el caso de las actividades de delincuencia organizada en general. De esto hablaremos en el
siguiente capítulo.
101 “Corresponde a la sociedad y al Estado, atender la grave situación que viven miles de mujeres y la niñez tlaxcalteca y de otros Estados, que por vulnerabilidad, juventud, por promesas engañadoras o seductoras, están siendo reclutadas o ya implicadas en actividades sexuales forzadas, acompañadas de deterioro físico, psicológico, y que atenta en contra de su proyecto de vida como mujeres, hijas, madres, hermanas, compañeras, integrantes de una comunidad, al no permitirles decidir sobre su propia vida, su propio cuerpo, y su propia identidad, violentando con ello sus derechos mas fundamentales.” Exposición de motivos de la Iniciativa Popular, ibidem.
124
Capítulo 3. La acción colectiva
3.1 El nacimiento del Centro Fray Julián Garcés
La detección de la problemática de trata de mujeres para la prostitución, como una acción
colectiva, coordinada y articulada a través de diferentes iniciativas de la sociedad civil
tlaxcalteca, fue precedida por un proceso de organización social de un actor eclesial.
Comunidades eclesiales de base,1 junto con grupos parroquiales de pastoral, instituciones
sociales y profesionistas conformaron desde el año 1998 la Pastoral Social de la Diócesis de
Tlaxcala, precedida a su vez de intentos de articulación en torno a los derechos humanos
desde una iniciativa universitaria denominada Centro Universitario de Derechos Humanos del
Estado Tlaxcala (CEUDHET).2
La Pastoral Social de la Diócesis de Tlaxcala tuvo un impulso muy fuerte y progresista con el
nombramiento del Padre Rubén García Muñoz, y el grupo de sacerdotes colaboradores que se
congregaron en torno a la iniciativa como los padres Armando Rodríguez, Teófilo Gutiérrez,
Ramiro Zárate, Juan García, Marco Antonio Padilla, Simón Chamorro, las Hermanas de la
Caridad, Dominicas de la Presentación de la santísima Vírgen, particularmente la hermana
Ana Lucía Gaitán quien tuvo un papel destacado en este proceso, y las hermanas del Instituto
1 La Comunidades Eclesiales de Base son una expresión de la Iglesia progresista emanada del Concilio Vaticano Segundo e inspiradas en la Teología de la Liberación, cfr. Tamayo- Acosta, Para comprender la Teología de la Liberación, Editorial Verbo Divino, 1989. 2 El CEUDHET fue un centro de derechos humanos conformado por profesionistas egresados de sociología, derecho y trabajo social de la Universidad Autónoma de Tlaxcala. Este Centro pertenecía a la universidad y para su operación y servicio se valió de una alianza estratégica con las comunidades eclesiales de base y el Departamento de Trabajo Social y Sociología, quienes promovieron en las comunidades los derechos humanos, a través de materiales y talleres de formación de promotores. Su objetivo fue dar seguimiento a casos de violaciones a los derechos humanos que eran atendidos por un pequeño staff de abogados. El CEUDHET fue cerrado en 1996, por las autoridades universitarias, luego de la atención de casos que presuntamente estaban vinculados con la defensa de líderes sociales y activistas con nexos guerrilleros.
125
de Colaboradoras del Apostolado Social (ICAS), particularmente la hermana Juanita Sánchez
encargada de la Pastoral de la Salud, y la hermana Caritina Tinoco, encargada de la Escuela
de Trabajo Social, Luis Munive y Escobar3.
En torno a este grupo de sacerdotes y religiosas se congregaron además de las comunidades
eclesiales de base, diversos grupos parroquiales de pastoral social, destacando particularmente
aquellos que se dedicaban a la atención de enfermos, a la ayuda a prostitutas de la ciudad de
Apizaco y aquellos que visitaban los centros de readaptación social en la pastoral
penitenciaria.
Por otro lado, estos grupos de pastoral social se hicieron acompañar de profesionistas de la
Universidad Autónoma de Tlaxcala y de otros centros de derechos humanos y de desarrollo
local de la ciudad de México,4 para la definición de problemas y necesidades surgidas en un
proceso de diagnóstico participativo en las comunidades de origen. Los laicos organizados en
torno al proceso de pastoral se dejaron acompañar de estos profesionistas, que a su vez
estaban congregándose a través de cursos y diplomados de capacitación sobre modelos de
política social promovidos por el Centro Antonio Montesinos.
3 El Centro Luis Munive y Escobar lleva el nombre del primer obispo de la Diócesis de Tlaxcala una vez que fue designada diócesis independiente de la Arquidiócesis de Puebla. Asentado a un costado de la Basílica de Ocotlán, el centro da albergue a niñas de escasos recursos que cursan su educación secundaria y preparatoria, con una especialidad en trabajo social. 4 Destaca paticularmente en esto primeros años de la Pastoral Social el acompañamiento de Alfonso Vietmeier, del Centro de Estudios Ecuménicos, quien ayudó a la organización de las dos primeras Semanas Sociales, en las que se habló del compromiso social de los cristianos y la necesidad de establecer un diagnóstico participativo en el que se definieran las cinco prioridades más importantes para integrar el Plan Diocesano de Pastoral Social 1998-2002. Posteriormente se destacó el acompañamiento del Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio Montesinos, A. C. que en la persona de Oscar Castro, ayudó a la definición metodológica del diagnóstico de las cinco prioridades, vinculó a otros centros de derechos humanos y desarrollo local para la capacitación de los laicos, tales como el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro, A. C.; el Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vittoria, O.P.; el Centro de Servicios Municipales, Heriberto Jara, A. C.; la Comisión Mexicana para la Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A. C.; el Movimiento Ciudadano por la Democracia y la Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, entre otros.
126
En los años 2000 y 2001, el proceso de la Pastoral Social agrupaba mensualmente a cerca de
120 laicos de más de quince parroquias que se reunían mensualmente animados por los
sacerdotes y las religiosas que trabajaban en las distintas prioridades eclesiales. En 2000
lograron definir las prioridades en las que la Pastoral Social se enfocaría durante los
siguientes años, a saber:5
a) La pobreza y derechos humanos, que se refería sobre todo a la ausencia de condiciones
mínimas de subsistencia en un estado de transición rural-urbana, con una fuerte
presencia migratoria.
b) Las enfermedades causadas por la contaminación, particularmente de la región
poniente del estado, donde se asienta el río Atoyac y donde se presentaron denuncias
al Complejo Petroquímico Independencia y su planta de Acrilo Nitrilo.
c) Los fiscales, y el sistema de cargos cívico-religiosos, que se han visto influenciados
por la dinámica liberal de la instauración de elecciones dentro de los partidos y en
cada comunidad, haciendo un híbrido en los sistemas tradicionales de servicio y
representación.
d) La participación ciudadana, expresada como la necesidad de que la población participe
más concientemente a partir de los problemas que son de interés público y no de los
cargos de elección.
5 La definición de estas cinco prioridades fue hecha con una metodología participativa durante el desarrollo de talleres orientados para ello. No obstante que esta metodología arroja resultados participativos sobre las percepciones de los participantes sobre los principales problemas a los que se enfrentan, el resultado suele ser un listado de problemas que de forma general son discutidos y definidos por los participantes, sin una orientación y definición clara y precisa del problema social de que se trata. En ocasiones las propuestas de solución son también listados de buenos deseos que ofrecen alternativas de forma enunciativa y vaga. El ejercicio, como ejercicio democrático y participativo, requirió después del apoyo de diversos profesionistas para la clara definición de los problemas con el núcleo coordinador de la pastoral social. Así, en el tema de la participación ciudadana se tuvo la asistencia al Escuela Municipalista del CESEM, para el tema de la problemática de los fiscales, se tuvo el apoyo del antropólogo Dr. Bertoldo Sánchez; para el tema del medio ambiente, hubo aportes de la Pastoral de la Tierra; y para el tema de la pobreza y los derechos humanos se contó con el apoyo del Centro Antonio Montesinos.
127
e) Los “focos rojos”6, que eran expresados como la presencia del fenómeno de la
prostitución en el estado, particularmente en las comunidades del sur y en la ciudad de
Apizaco.
La definición de este último problema es de particular importancia para todo el proceso de la
Iniciativa Popular, pues fue el punto de partida para que surgiera el Centro Fray Julián Garcés
y posteriormente los comités de derechos humanos, que conformaron el primer sujeto
colectivo que se propuso acciones en torno al fenómeno de la trata de personas sin saberlo con
exactitud.
Inicialmente se presentó un debate frente a la confusión existente entre los participantes en la
Pastoral Social en torno al enfoque que debía darse al problema y sobre la definición misma,
pues para los participantes poseía múltiples perspectivas: desde la condenación de las
prostitutas, pasando por el ejercicio en casas de citas y bares que dan mal aspecto a las
comunidades, hasta la condenación de la educación machista que enseña a los hombres a ver a
la mujer como objeto sexual.
Sin embargo, en la definición del problema también aparecían iniciativas de personas
participantes en el proceso que se encargaban de “sacar” a las mujeres de la prostitución, a
través de convivir con ellas, llevarlas a sus casas, cuidar de sus hijos y conseguirles un
trabajo; éstas se encontraban en las grandes ciudades. Otro enfoque estaba puesto en la
moralidad social y religiosa del ejercicio de la prostitución, con lo cual se condenaba a la
mujer más que al proxeneta o al consumidor, desde un punto de vista de “incitación sexual”.
6 Originalmente se le llamó “focos rojos”, haciendo alusión a los focos que se colocan en las casas de algunas comunidades o en algunos bares, para indicar que ahí se ejerce la prostitución y quien desee servicios sexuales puede acceder a ellos.
128
El ejercicio de poner en común las diferentes percepciones del problema, y además de
expresarlas públicamente, aunque en un núcleo reducido,7 lo que pensaban de las prostitutas
incluidos los sacerdotes y religiosas, generó un debate interesante, desde el punto de vista del
evangelio y de los derechos humanos, sobre el papel de la mujer en el ejercicio de la
prostitución. Colocar a la mujer en el papel de la víctima del sistema,8 cambió las
percepciones del problema aún de quienes se dedicaban a “sacar” a las mujeres de la “mala”
vida, sin percatarse del riesgo que corrían y las ataduras que experimentan estas mujeres en el
ejercicio de la prostitución.
Esta reflexión giró en torno a cómo el sistema de mercado coloca a la mujer en el plano de
objeto sexual y al hombre en el papel de consumidor y sujeto activo poseedor del objeto en
una cultura patriarcal y machista. Así la mujer puede ser considerada como una mercancía y
puede incluso hasta ser educada para ello a través del ejercicio de la prostitución. Desde la
perspectiva de los derechos humanos se pudo visualizar a la mujer como igual que el hombre
y devolverle su dignidad. Las reflexiones de los participantes en el debate sobre el trato que
Jesús dio a las prostitutas, ayudaron ubicar la dignidad a la mujer dentro del problema y como
víctima de un sistema injusto.
No obstante que en este debate que giró en torno a las concepciones morales de cada quien,
con una participación abierta de los sacerdotes y religiosas con sus respectivas concepciones
7 El debate se llevó a cabo primero en la comisión que se encargaba de hacer un proyecto de diagnóstico; luego se extendió al núcleo coordinador de la pastoral social, y luego a la Asamblea. 8 Al respecto, las reflexiones del primer capítulo sobre la dominación del subsistema Mercado por sobre el del Estado y el de la Sociedad Civil puede aplicarse a esta reflexión hecha por los participantes en el proceso de debate sobre la prostitución, no obstante no haber utilizado estas categorías de análisis. Sin embargo, es ilustrativo cómo el reconocimiento de una sociedad de consumo fincada sobre un modo de producción capitalista y sobre una concepción patriarcal, se unen para la colonización del mundo de vida y es reconocida por los actores como propio de un sistema injusto que favorece a unos pocos sobre una inmensa mayoría. La descolonización del mundo de la vida como veremos en las conclusiones se da desde el momento en que un grupo social se pregunta sobre la legitimidad del sistema.
129
religiosas (por lo demás diversas), la conclusión tuvo como eje articulador el primer acuerdo:
enfocar el problema de la prostitución desde el punto de vista de los derechos humanos.
Por otro lado, la problemática de la participación ciudadana y los debates sobre la necesidad
de profundizar los problemas enunciados en cada una de las prioridades, llevaron a la Pastoral
a asumir una forma de organización en la que existía un grupo coordinador y comisiones de
trabajo por cada una de las líneas, integradas por personas interesadas de cada parroquia.
Cada una de ellas debía organizarse en torno a las prioridades para realizar, con ayuda de
académicos y profesionistas, un diagnóstico más acabado de la situación prevaleciente en el
estado sobre estos temas. De igual forma, durante 2001 se establecieron diversas iniciativas
para la formación y capacitación de los laicos en los diferentes temas, mientras se
profundizaba en las propuestas.9
En 2001 el proceso organizativo de la Pastoral Social se vio marcada por el proceso electoral
local para la elección de diputados locales, presidentes municipales y presidentes de
comunidad. Influenciados por las experiencias de participación ciudadana que se habían
expresado en el país en los últimos años,10 y con el diagnóstico de las cinco prioridades de la
Pastoral Social, la acción colectiva se centró en la elaboración de una agenda de propuestas a
los candidatos a diputados locales y alcaldes articulada en estos cinco puntos. Esta agenda
9 Destaca la participación de un grupo de seis personas que asistieron a la Escuela Municipalista del Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara, A. C., cuyos talleres se ofrecieron en los estados de Michoacán, Morelos, Veracruz y Distrito Federal. Este grupo de personas encabezados por Sergio Luna y el P. Marco Padilla, y animados por el sacerdote Juan Meléndez y su grupo de la comunidad de Acuamanala, dieron forma a la idea de la Agenda Ciudadana, que se convirtió después en Carta Pastoral. 10 Con el auge de la transición política en México, la ciudadanía se vio fuertemente influenciada para la injerencia en asuntos públicos. Con ello el establecimiento de Agendas Ciudadanas fue uno de los mecanismos que se multiplicaron en el país a raíz de las experiencia de los últimos sexenios, en los que los ciudadanos presentaron propuestas a los candidatos a puestos de elección popular, destacando la conformada por las redes de organizaciones civiles en 2000, denominada Poder Ciudadano. Cfr. Poder Ciudadano, “Agenda nacional de la sociedad civil”, Revista Rostros y Voces de la Sociedad Civil, Nueva Epoca, Año 4, No. 14, enero- febrero, México, 2000.
130
contenía propuestas que se pedía que los candidatos se comprometieran a cumplir una vez que
asumieran los puestos de elección popular. No obstante, la definición ciudadana de la agenda,
esta iniciativa se convirtió en un exhorto eclesial para el correcto ejercicio de la función
pública en los problemas señalados. La Agenda se convirtió por iniciativa de la Asamblea de
la Pastoral Social en una Carta Pastoral, que firmó el obispo, Don Jacinto Guerrero, y que se
leyó en todas las parroquias de la diócesis un domingo previo a las elecciones.
Esta acción ciudadana desde los grupos articulados en la Pastoral Social, y el exhorto ético-
ciudadano que contiene, sentó un precedente en el ánimo de los laicos que, en el ejercicio de
la ciudadanía se articularon para la definición de los problemas que querían que los
gobernantes atendieran por su gravedad y magnitud, además de la perspectiva pastoral que le
imprimió el clero católico en voz de su obispo.11
Durante la evaluación de la semana social que se desarrolló ese año y las acciones
planificadas por la Pastoral Social, la Asamblea decidió que debía de crearse un Centro de
Derechos Humano y Desarrollo Local que atendiera sus necesidades.12 Fue así como en la
coordinación de la Pastoral Social, integrada por laicos, religiosas y sacerdotes, se decidió
crear el Centro Fray Julián Garcés, Derechos Humanos y Desarrollo Local, A. C., a mediados
de noviembre de 2001.
A iniciativa de la hermana Ana Lucía Gaitán, el Centro estableció una oficina en diciembre de
ese mismo año con apoyo de estudiantes del Departamento de Trabajo Social, y se
11 Carta Pastoral con motivo de las elecciones del 14 de noviembre, mimeo, Tlaxcala, 2002. 12 En voz de los asambleístas participantes, se decía que habían salido muy bien los talleres que las organizaciones de México venían a impartir, pero que a la hora de pedirles que atendieran directamente casos de violaciones a los derechos humanos, o que establecieran proyectos de desarrollo social, ya no querían profundizar con los grupos, y que la organización para la difusión de la Carta Pastoral había hecho que los grupos de las parroquias adquirieran mayor presencia comunitaria, pero no estaban capacitados para atender a otras personas, ni sabían cómo organizarse.
131
comenzaron a elaborar los primeros proyectos para estructurar el Centro en torno a tres
programas: derechos humanos, desarrollo local y comunicación,13 que conformó su primera
estrategia institucional.14
Dos días después de inaugurado el Centro, comenzaron a llegar casos de violaciones a los
derechos humanos. Durante las Asambleas de la Pastoral Social comenzaron a surgir los casos
particulares de las personas organizadas y la formación de los temas de prioridad.
Particularmente aquellos que se referían a las enfermedades de leucemia y trombocitopenia
causadas por la contaminación de río Atoyac, y las referidas a la prostitución y a las redes de
tráfico de mujeres.
Este hecho significó un fuerte detonante para la institucionalización del Centro Fray Julián
Garcés, puesto que el núcleo de profesionistas y estudiantes que se conformó para la
elaboración de proyectos para la gestión de recursos y para el diseño de sus funciones
específicas dentro de los programas, no estaba suficientemente capacitados para la atención de
denuncias y la documentación de casos de derechos humanos.15 Así pues, se solicitó ayuda a
13 Estos programas con el tiempo han ido evolucionando, hasta la conformación de otras instituciones dedicadas a atender las distintas problemáticas que se fueron profundizando a través de los proyectos de esos tres primeros programas. Así en la actualidad dentro del Centro Fray Julián Garcés existe un Programa de Defensa, un Programa de Derechos Humanos e Incidencia Pública y así como un Programa de Desarrollo Local. Y también, existen dentro del proceso que ahora se llama Pastoral de los Derechos Humanos, la Cooperativa Toxtli, S. C. de R. L. (2004) cooperativa de cunicultores, la sociedad civil Atoyac- Zahuapan y Calidad de Vida, dedicada a los estudios especializados de daños a la salud y contaminación de cuerpos de agua (2005); el Colectivo Mujer y Utopía, A. C. dedicada a la lucha contra la violencia hacia la mujer (2005); y el Centro de Economía Social Julián Garcés, A. C. dedicado a la promoción del desarrollo regional y proyectos productivos y de comercialización (2005). Estas organizaciones nacieron a partir de procesos de organización social en torno a estos temas que requirieron de aportes técnicos para la consolidación de sus estrategias de incidencia, y que en el marco del Primer Congreso de la Pastoral de los Derechos Humanos, celebrado en noviembre de 2005, fueron acordados con la Asamblea de organizaciones y comités de derechos humanos. Cfr. PDH, Agenda, Dignidad y justicia para todos y todas, CFJG, AZ-CV, CMU, CES, 2005. 14 Ver Proyecto Institucional 2002-2004, CFJG, mimeo. Este primer proyecto institucional tuvo un proceso de consulta entre los diferentes actores vinculados a la experiencia de la Agenda convertida en carta Pastoral, grupos parroquiales del proceso, grupos de académicos y profesionistas, grupos de estudiantes y los sacerdotes y religiosas, y culminó con la constitución legal del centro en febrero de 2002 y con la inauguración pública del Centro Fray Julián Garcés en marzo de 2002. 15 El primer núcleo de profesionistas que se aglutinó en torno al Centro, eran profesionistas especialistas en su mayoría en proyectos de desarrollo local. Ana Lucía Gaitán (alias Tuti, religiosa), Eduardo Morales (urbanista),
132
las parroquias para acelerar la organización del centro y se pidió comprensión a las personas
involucradas en casos de violaciones a los derechos humanos para que dejaran que el Centro
buscara la forma de capacitarse y atender a sus demandas.
Así, durante 2002 y 2003 el Centro recibió todo tipo de denuncias de violaciones a los
derechos humanos, al tiempo que se capacitaba en el registro, documentación y defensa de los
mismos, y se organizaba para la atención especializada de las prioridades de la pastoral social.
Particularmente, el Centro recibió los testimonios de casos de:
a) Familias que tenían mujeres desaparecidas, presuntamente por sus esposos, hermanos,
padres y/u otros familiares, presumiblemente para fines de explotación sexual en los
Estados Unidos.
b) Mujeres que indicaban que sus maridos las prostituían o las habían prostituido durante
un largo período de su vida.
c) Grupos de personas que denunciaban la existencia de sótanos y casas en las
comunidades del sur del estado, donde se recluía a mujeres provenientes de otros
estados.
d) Mujeres que indicaban la existencia del ejercicio de la explotación sexual por parte de
hombres de las comunidades que estaban organizados para la explotación sexual de las
mujeres
e) Grupos de personas que atestiguaban robos de jovencitas en las escuelas y
desapariciones de niñas con fines de explotación sexual.
Oscar Castro y Jesús Yañez (sociólogos), Sergio Luna (veterinario y licenciado en sagradas escrituras proveniente del Centro Luis Munive), Lizbeth Cruz (comunicóloga), Rosario Mendieta y Gloria Flores (trabajadoras sociales) y Alejandra Méndez (administradora). Posteriormente se incorporaron Elba Flores (religiosa) y Federico Pölhs (filósofo), ambos con experiencia de participación en centros de derechos humanos de la Red Nacional de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todos y Todas.
133
f) Existencia de maquila domiciliaria, en donde se enganchaba a las mujeres indígenas
para el trabajo de costura y confección de ropa, a cambio de comida y alojamiento,
para luego llevarlas a redes de prostitución.
Así, el Centro se dio a la tarea de recoger estos testimonios y percatarse a través del registro y
documentación de casos de que había que hacer un estudio más profundo sobre la
problemática sobre la cual se daba testimonio, que trascendía el mero hecho de la existencia
del fenómeno de la prostitución en el estado.
Sin llegar a constituirse como denuncias formales de violaciones a los derechos humanos,
sino en testimonios directos para el registro y documentación de casos que estaba iniciando el
Centro Fray Julián Garcés, y estudiando la viabilidad de sus denuncias jurídicas y públicas
sobre casos concretos de mujeres involucradas en este problema, los integrantes de los grupos
parroquiales, que se fueron conformando en comités de derechos humanos en sus
comunidades, con un carácter cívico-eclesial,16 fueron relatando la existencia de “casas de
seguridad” de redes de tratantes en las que se establecen temporalmente mujeres jóvenes que
presumiblemente están privadas de su libertad, maltratadas y obligadas a permanecer en ellas
mientras se les encuentra un destino en casas de prostitución en los Estados Unidos o en
ciudades de la frontera norte.
16 Durante esos dos primeros años del Centro Fray Julián Garcés se suscitaron además dos hechos significativos en el proceso de la Pastoral Social: a) el primero fue la adopción en una semana social de una estrategia de formación de comités de derechos humanos y desarrollo local como una decisión de asamblea y con una metodología propia, que orientó el trabajo organizativo que se le pedía al Centro de derechos humanos como su razón de ser; b) a principios de 2003 el obispo de Tlaxcala decidió conformar la Pastoral de los derechos Humanos como una pastoral específica de la Pastoral Social, entre otras muchas, como las pastorales de la salud, penitenciaria, de migrantes y obrera. Este hecho suscitó una confusión de inicio entre los sacerdotes y los laicos participantes porque la designación de la pastoral específica recayó en el P. Rubén García, por lo que no se entendía bien si todo el proceso se volvía parte de la nueva pastoral como terminó siendo, o si cada una de las prioridades tendría que volverse una pastoral específica. Cfr. CFJG, Resolutivos de la III Semana Social, Guía metodológica 1, CFJG, México 2002; y CFJG, Los Comités de Derechos Humanos, Guía metodológica 2, CFJG, México, 2002)
134
De estos testimonios surgió el primer planteamiento de investigación formal que se realizó
con la participación de catedráticos de la Universidad Autónoma de Tlaxcala y miembros del
Centro Fray Julián Garcés. En él se describe la región de estudio, como una “una zona de alta
transición rural–urbana debido a que se han asentado dos corredores industriales que van de la
zona conurbada Tlaxcala-Santa Ana Chiautempan hacia la ciudad de Puebla unidas por dos
ramales: carretera de vía corta de cuatro carriles y la carretera federal de dos carriles. En los
municipios ubicados en esta región pueden indentificarse además una gran cantidad de
empresas maquiladoras que han empleado a mujeres jóvenes principalmente de estos
municipios. En años anteriores se registró una fuerte ola migratoria de varones jóvenes hacia
los Estados Unidos, siendo la industria maquiladora una opción para la ocupación de las
mujeres que se han quedado solas en sus pueblos de origen… En el corredor industrial
Malintzi están asentadas una gran cantidad de maquiladoras y fábricas que emplean mujeres.
En esta región se registran índices de ocupación laboral, sin embargo la región presenta un
fenómeno de fuertes contrastes socioeconómicos, sobretodo en aquellas localidades en las que
sus habitantes se ven involucrados en el negocio del comercio sexual, o en aquellas donde hay
migrantes laborando en los Estados Unidos, junto a localidades que se encuentran en un
proceso de proletarización, servicios públicos deficientes, baja calidad y rentabilidad de la
tierra, urbanización creciente y zonas de inseguridad pública”.17
Estas definiciones se basaron en el interés de los investigadores por el establecimiento de
comunidades donde se presumía que existían redes traficantes de mujeres para la prostitución,
en los que la “normalización de esta práctica” se hacía evidente, a través de la educación de
los niños para el ejercicio del proxenetismo.
17 Protocolo de investigación “Prostitución, pobreza y políticas públicas hacia las mujeres en la región sur del estado”, mimeo, UAT- CFJG, México, 2004.
135
En este sentido, la investigación se centró en las comunidades donde conviven las tradiciones
cívico-religiosas con un proceso acelerado de ocupación laboral y el incremento del fenómeno
de la prostitución. A pesar de que la población de estos municipios conserva su sistema de
cargos cívico-religiosos, además de mantener vivas las tradiciones populares que les dotan de
identidad local, la urbanización de la zona ha propiciado que se incorporen fenómenos que
preocupan a la población, como la identificación del comercio sexual, el establecimiento de
casas que se presumen parte de redes de prostitución, alto índice delictivo y drogadicción en
los jóvenes.
Así la definición inicial del problema quedó estructurada de la siguiente manera: “El
desarrollo económico de la zona ha traído como consecuencia que el fenómeno de la
prostitución se presente de dos maneras diferenciadas: a) la instalación de una gran cantidad
de centros nocturnos donde se ejerce la prostitución y, b) la operación de redes organizadas de
reclutamiento y distribución de mujeres para el ejercicio de la prostitución en otros estados de
la república. Frente a este fenómeno, la población de los municipios ubicados en la región
encuentra preocupación en el hecho de verse sometidos a un fenómeno nuevo en el que se
ejerce fuerte control e influencia sobre las mujeres jóvenes que son seducidas a través de
personas que ostentan lujo y dinero, y desalentadas por el trabajo obrero y sus condiciones de
pobreza, se ven involucradas en esta actividad, las más de las veces en detrimento de sus
derechos humanos y de la posibilidad de desarrollar sus capacidades básicas.”18
3.2 Un grito silencioso. Descubrimiento del problema
Como mencionamos en el apartado anterior, a mediados de 2002, en un proceso de Pastoral
Social de la Diócesis de Tlaxcala, se identificaron cinco problemáticas como prioritarias a
18 Ibid.
136
atender desde una perspectiva de derechos humanos. Entre ellas se identificaron comunidades
y municipios asentados al sur del estado, donde se presentaba el problema de la prostitución,
más concretamente, de grupos de hombres que se dedicaban a explotar sexualmente a las
mujeres, de manera coaccionada.
Frente a esta inquietud, el Centro de Derechos Humanos Fray Julián Garcés, se dio a la tarea
de realizar una investigación de fondo –en conjunto con la Universidad Autónoma de
Tlaxcala- sobre la situación en la que se encontraban las mujeres de estas comunidades y
cómo se presentaba el problema que relataban.19 Con testimonios de las mujeres y con una
investigación académica de por medio, se identificó el fenómeno del cual se estaba hablando:
el asentamiento de un nodo de una red de trata de mujeres para la prostitución en Tlaxcala.
Durante 2003 el Centro Fray Julián Garcés desarrolló la investigación sobre el tráfico de
personas para la prostitución a partir de las diversas consideraciones que sobre el fenómeno se
fueron señalando en la documentación de casos y testimonios relatados por miembros de los
comités de derechos humanos, familias en lo particular y otros informantes de las
comunidades del sur del estado. Para ello se distinguió de manera inicial el fenómeno
conforme se presentaba en el interés de los participantes de la Pastoral de los Derechos
Humanos, quienes participaron en el diseño de la investigación y en la recopilación de la
información:
a) la identificación de la preocupación por las mujeres que ejercen la prostitución en
locales, bares o en la vía pública, particularmente las ubicadas en las ciudades o en los
ramales carreteros de Puebla a Tlaxcala, o de Apizaco a Calpulalpan. Esta
19 Castro, et. al, 2003, op. cit.
137
preocupación giró en torno a sus condiciones de trabajo y/o explotación sexual, en
términos de su salud, su integridad física y su dignidad como personas portadoras de
derechos.
b) La identificación de los lugares donde se presenta la existencia de un gran número de
proxenetas, familias enteras dedicadas y organizadas para el ejercicio de la
explotación sexual de mujeres, que obtienen grandes ganancias y que hacen
transacciones simbólicas con los habitantes de sus comunidades para la
“normalización” de la actividad entre los jóvenes y la “tolerancia comunitaria”.20
c) La identificación de casos concretos de mujeres desaparecidas, o de denuncias en las
que se presume la explotación sexual de las mujeres en otros estados de la república o
en ciudades de Estados Unidos, que a su vez están temerosas de hacer una denuncia
formal ante las autoridades mexicanas por las represalias que estas redes puedan tener
con ellas.
20 “…ser caifán es una forma de vida, una profesión, un negocio. La primera aseveración nos indica que una persona que se ha decidido a ser caifán acepta romper con sus códigos morales comunitarios para acceder a otros en los que el respeto por las mujeres ya no sólo se finca sobre la base de valores machistas enraizados, sino sobre la cosificación de la mujer. A partir de ahí se establecen una serie de códigos de relación entre los mismos padrotes, y entre éstos y las mujeres entendidas como mercancía, y entre este entramado y la comunidad. Al generalizarse esta práctica al interior de una familia se vuelve generalizable y extendible a las demás familias en la comunidad, al grado de establecerse como una de tantas prácticas comunitarias. Esta es la razón por la que el proxenetismo es considerado como una forma de vida que hace transacciones morales con el resto de la comunidad a través de sus fiestas y valores comunitarios históricos. La segunda aseveración, a saber, que el caifanismo puede ser considerado como una profesión, está sustentada en las opiniones comunitarias en las que se toleran dichas prácticas como elecciones personales respecto a las actividades económicas. Puede haber una condenación moral de por medio, pero fundamentalmente es a la persona que ejerce esta profesión, como quien condena a un ladrón que vive en la comunidad pero que no roba en ella. Es tolerado, pero no justificado. No obstante, esta tolerancia comunitaria para los caifanes, como para las mujeres que ejercen la prostitución coaccionadas por éstos, el ejercicio del caifanismo está impregnado de procedimientos, saberes, etapas y prestigios sociales dentro del “gremio” y fuera de él. Es considerado así un negocio en el que se puede ser próspero o fracasado, en el que se puede invertir y que tiene una red de comercialización e identidad corporativa propia. Este negocio es identificado además como al margen de la legalidad y de carácter familiar por los mismos caifanes. Es decir, es ilegal en tanto que no se encuentran en ningún régimen comercial ni de contribuyentes, además de representar actividades ilícitas que pueden ser sancionadas penalmente. Pero es familiar porque se da en el ámbito de lo privado, como un taller artesanal que se establece en una casa y en el que sus habitantes se dedican en su mayoría al sostenimiento del negocio…” Castro, 2005, et. al. pp. 126-127.
138
d) La existencia de casos concretos de denuncias jurídicas, en las que el ministerio
público indica la imposibilidad de procesar la averiguación previa, porque el delito
procesable (lenocinio) no se cometió en el estado, ni se puede comprobar en
flagrancia, salvo en los casos en los que se hacen operativos policíacos y se detienen a
las prostitutas y a los lenones. Esto rara vez ocurre, porque los proxenetas no suelen
estar cerca de las muchachas que se prostituyen, mientras éstas ejercen la prostitución.
e) La identificación de diversas ofertas de servicios sexuales, desde las mujeres que lo
ejercen en la vía pública, en servicios de masajes, en anuncios de periódicos, pasando
por el ejercicio de la prostitución en bares y cantinas, hasta los “table dance” y lugares
anunciados como VIP para clientes distinguidos, tanto en Puebla como en Tlaxcala.
f) La presencia del “temor” en la población y en la opinión pública (sobre todo entre las
autoridades municipales y estatales) por identificar de manera clara y contundente el
fenómeno y la existencia de la denominada “trata de blancas” en el estado; término
con el que se hacía explícita su existencia, pero cuya pronunciación se daba en el
ámbito de lo privado de manera generalizada.
g) El contexto y supuesto de que las mujeres que se ven involucradas presentan altos
índices de pobreza, o que en las comunidades donde se presenta el fenómeno existe
una transición ocupacional del campo a la ciudad que no ofrece a las mujeres
oportunidades equitativas de empleo en el sector obrero (corredores industriales) o en
el sector informal (maquila de ropa).21
21 “…Si bien en la región sur del estado de Tlaxcala se pueden encontrar condiciones de pobreza en algunas de las comunidades y municipios seleccionados para el estudio, se puede decir que la región mantiene un fuerte
139
h) El supuesto de que las mujeres involucradas son generalmente mujeres jóvenes que se
ven seducidas por el lujo y la ostentación de los proxenetas, que les ofrecen un mundo
de oportunidades a través de engaños y enamoramientos.
Estos supuestos dieron como resultado un planteamiento de investigación sumamente
ambicioso, pero detonaron a su vez las aristas necesarias para construir, por un lado, la
complejidad de la trama que siguen las mujeres en el ejercicio de la prostitución, desde que
son enganchadas hasta que son explotadas sexualmente y desechadas por no ser rentables; y,
por otro, la complejidad del sistema que envuelve la trata de personas para la prostitución en
nuestro país, en el estado de Tlaxcala y como fenómeno global, siendo la lógica del mercado
y de la corrupción gubernamental las que facilitan su producción y reproducción.
En particular la trata de mujeres para la prostitución en Tlaxcala es un fenómeno, reflejo de la
delincuencia organizada nacional y trasnacional, pero con características propias a nivel local.
El asentamiento de redes de prostitución y tráfico de mujeres y niñas en Tlaxcala tiene que flujo de mano de obra y comercial. En este sentido las comunidades de la región sur del estado se caracterizan por combinar su economía local con el comercio informal y la maquila de ropa para ese comercio. El asentamiento de las fábricas en los dos ramales carreteros hacen que exista un flujo de mano de obra entre estas comunidades y con los municipios de la región centro del estado. Sin embargo, las características de estos empleos constituyen un factor importante para la pobreza femenina, pues las condiciones laborales y familiares en las que se encuentran las mujeres favorecen el establecimiento de relaciones asimétricas cargadas de violencia doméstica y de jornadas de trabajo mayores a las ocho horas, así como las dobles y triples jornadas laborales. El fenómeno de la migración constituye además un factor para el empleo femenino en las fábricas, que produce comunidades donde prácticamente vive sola la gente mayor, cuidando a los hijos de sus hijas que se encuentran en las jornadas laborales de las factorías. Por otro lado se encuentra el fenómeno de la provisión de insumos para la economía informal. En la región se asientan varias comunidades que se dedican, prácticamente en su totalidad, a la maquila de ropa en talleres familiares en los que se cose y confeccionan prendas de vestir que son vendidas en los principales tianguis poblanos y tlaxcaltecas: San Martín Texmelucan, Izúcar de Matamoros, Tepeaca y Tlaxcala. En estos talleres se tiene a las mujeres y a los niños laborando desde muy temprano en la mañana hasta entrada la noche. Las mujeres de familia reciben los beneficios de esta actividad a través de la venta familiar de sus productos, pero además existen mujeres que laboran en talleres familiares de otras personas, incluso menores de edad, a las que no se les retribuye ni el salario mínimo. Mujeres indígenas de la Sierra Norte de Puebla que son traídas a estos pueblos para laborar en condiciones de trabajo doméstico, se les ofrece casa, comida y vestido a cambio de laborar en la empresa familiar. Estas mujeres, como las mujeres de familia, por sus condiciones de pobreza viven una violencia institucionalizada en cada uno de sus espacios de vida, y son fuertes candidatas a ser enganchadas al tráfico de mujeres para la prostitución…”, Castro, 2005, et. al. pp. 134-135.
140
ver con diversas formas de coacción física y psicológica, y con pautas culturales que quieren
hacer aparecer como algo normal y consentido el ejercicio del proxenetismo y la esclavitud de
las mujeres en forma de prostitución forzada.
Este estudio, presentado en el libro con fines de divulgación, no carece de rigor académico en
términos socio-antropológicos. Sin embargo, el libro muestra la punta de un iceberg, que el
Estado debería de tener el interés de investigar. Conforme la investigación fue avanzando, se
fue desentrañando la forma en que operan estas redes de proxenetas y traficantes de mujeres y
niñas para la prostitución. Se identificaron así sus mecanismos de involucramiento. En
síntesis, la problemática en las comunidades estudiadas en El grito silencioso (Acuamanala,
Tenancingo, Ayometla y Xicotzinco), la primera investigación académica sobre el fenómeno,
el se resume así:
Los tratantes de personas para la prostitución en Tlaxcala tienen diversas formas de involucrar
a mujeres y menores en ese negocio, según se documentó:22
Enamorarlas: se da un noviazgo, donde las van enamorando, incluso les piden casarse
con ellas, en ocasiones apoyándose en otros padrotes, quienes fingen ser parte de la
familia para presentarse en la casa de la mujer y después llevársela. Luego, con el paso
22 “… La práctica del proxenetismo trae consigo una serie de procedimientos en los cuales el nuevo caifán va aprendiendo a seducir, convencer y prostituir a las mujeres con las que sostiene una relación de doble moral durante el tiempo en el que no se hacen explícitas las actividades económicas del caifán. Una vez que esto último sucede la mujer se ve involucrada en una red de prostitución en la que el caifán es un eslabón de la cadena con mucho poder y mucha ambición; pero en la que ella misma es el objeto de transacción de esta red, en la que participan otras prostitutas y caifanes que hacen pantalla al inicio, pero que tienen beneficios económicos por ese simple hecho: cantineros, hoteleros, la red familiar del caifán que está orientada para ello, sea propia o comprada y, por supuesto, los consumidores de placeres sexuales. La existencia de estas pequeñas redes de prostitución hacen que los caifanes constituyan un núcleo más o menos cohesionado, con ciertos niveles de protección de policías y judiciales a los que se compra y cuando la ocasión, o la ambición lo ameriten, con padrinos dentro de redes más sofisticadas de tráfico de mujeres…” ibid, pp. 127, 128.
141
del tiempo, la van involucrando con chantajes y ella se da cuenta que tiene a otras
mujeres, viéndose envuelta de pronto en el negocio de la prostitución.
Compra-venta: los tratantes compran a las mujeres como si fueran objetos en estados del
sur como Oaxaca y Chiapas, o en otras comunidades indígenas y rurales. Luego las
trasladan a casas de seguridad o directamente a prostíbulos de diversas ciudades del país o
hacia Estados Unidos.
Coacción directa: se les secuestra, se les rapta. Por ejemplo a mujeres jóvenes al salir de
las escuelas o al andar en la calle, las levantan de manera violenta, siendo esta la manera
de involucramiento inicial, mandándolas a otros estados de la república o al país vecino
para ser prostituidas.23
Redes familiares: la familia del padrote le resulta un apoyo para involucrar a jóvenes en el
negocio de la prostitución, ya sea convenciéndolas para que se metan, o incluso
manteniendo una amenaza constante dentro de la casa donde vive la víctima.
Estas maneras de involucrar a las personas en el negocio de la prostitución, en ocasiones se
combinan; es decir, a una mujer se le puede enamorar y después de manera violenta
introducirla en el negocio de la prostitución, manteniéndola mediante amenazas, golpes,
23 “… El tráfico de mujeres se da desde el momento en que una chica es convencida de irse con el novio y éste la empiece a prostituir. Pero las ambiciones de los caifanes, tanto económicas como de prestigio dentro del gremio, hacen que tenga más de una mujer prostituyéndose. Cuando ya no pueden sostener a más de una relación con pantallas suficientes, los procedimientos se vuelven más rápidos, venden mujeres que ya no les reditúan en vez de dejarlas que ejerzan su actividad independientemente y compran niñas que apenas estén empezando a enrolarse con los métodos “tradicionales” o a través de personas dedicadas a engancharlas y venderlas. La compra- venta de una mujer puede darse de múltiples formas y en infinidad de circunstancias como lo hemos constatado en los diversos testimonios. Sea para deshacerse de ellas por un caifán arrepentido o para hacerse de ellas. En todo caso cuando la mujer ya está en condiciones de ser vendida, ya ha habido violencia de por medio y la introducción forzosa dentro de la red de prostitución, se acabaron los engaños, se acabaron las simulaciones y se ejerce el poder de manera más precisa…” Ibid. p. 128.
142
humillaciones e incluso presión psicológica, entre las que entraría algo que muchas veces se
señala como brujería.
La problemática que hemos venido describiendo no se encuentra reconocida como tal para su
denuncia en el Código Penal del Estado. En sí la problemática en su conjunto debe tipificarse
como “trata de personas para la prostitución”, y no reducirse más al limitado “lenocinio”. El
lenocinio, sabemos, es la explotación sexual de una persona sobre otra, mientras que la trata
de mujeres para la prostitución es delincuencia organizada; y mientras no se tipifique, las
víctimas tienen un menor acceso a la justicia.
Además de ello, existen otros hechos que se encuentran en el Código Penal, pero que debieran
agravarse. Entre estos podemos mencionar la bigamia, las amenazas de los esposos,
concubinos, otras personas que integran la familia o no vinculados a ella, para que se ejerza la
prostitución; se presentan de igual forma situaciones, como hemos visto, donde las mujeres
están desaparecidas, sabiéndose de antemano que han sido involucradas en redes de
prostitución.
El fenómeno está enraizado en prácticas comunitarias que cubren la problemática,
presentándose muchas veces una inducción familiar para formarse como padrote o para
ejercer la prostitución. El secuestro, la violencia familiar y la violación también se presentan
en la trata de mujeres.
Desde una perspectiva de derechos humanos, un problema público se presenta desde el
instante en que una persona se ve violentada en su dignidad. No es necesario el
reconocimiento por parte de la mayoría de la población para ser considerada como un
143
problema público, porque la definición intrínseca de los derechos humanos trae consigo el
reconocimiento de que una sola violación a los derechos de las personas es considerada de
interés público.
Desde esta perspectiva, cualquier mujer que se ve violentada en su dignidad como persona,
sea una o sean miles, tiene derecho a la reparación del daño y el acceso a la justicia como
sujeto portadora de derechos, y por tanto, de interés público.
Así se entiende como primera distinción que la tipificación de un delito en el Código Penal no
necesariamente tiene que traer consigo un número determinado documentado de casos de
violaciones a los derechos de las personas, particularmente de casos que se presenten en el
ministerio público sin obvia resolución.
Bajo este reconocimiento, cualquier caso de trata de personas que se presente dentro del
territorio de Tlaxcala debería ser objeto de interés público. Así, los resultados de la
investigación arrojaron una diversidad de aspectos entre los que resaltan:
• Un análisis de la pobreza que se presenta en los municipios del sur del estado, y sus
posibles implicaciones en el fenómeno de tráfico de mujeres para la prostitución.
• Un análisis estadístico con perspectiva de género sobre la situación laboral de las
mujeres en distintos rangos de edad en la zona y región de estudio.
• Los métodos que utilizan los proxenetas para enganchar a las mujeres a través del
enamoramiento, la coacción, el engaño y otras formas de reclutamiento.
144
• Las maneras en que hacen transacciones simbólicas y económicas con la comunidad
para la “colonización del mundo de la vida”.24
• Las formas en que se desarrollan sistemas complejos de relaciones entre proxenetas
para el reclutamiento, traslado, recepción y explotación de las mujeres en diversos
puntos de una red de delincuencia organizada.25
• Las estrategias que utilizan los proxenetas y las formas en las que las mujeres son
tratadas y seducidas, convencidas o coaccionadas para dejarse explotar sexualmente.
• Los lugares donde van ejerciendo la prostitución conforme va pasando el tiempo y
tienen sus picos altos y bajos de rentabilidad como mercancía sexual.
• El temor expresado por la población respecto al cuidado de sus hijas y los diferentes
riesgos que se viven: verse enganchados, amenazas, desprestigio, desconfianza, robo
de mujeres, etc.
• Las formas en que se expresa la violencia dentro de las comunidades y las tramas
familiares que se tejen en un sistema de compadrazgos y favores familiares que no
permiten la denuncia o la traición.26
24 “… destaca la relativa calma con la que se vive el fenómeno en la comunidad, lo que sugiere que se desarrollan determinados equilibrios en las relaciones sociales que permiten que el desarrollo local de la comunidad incorpore y tolere de alguna manera la práctica de la prostitución, el ejercicio del proxenetismo y el tráfico de mujeres. En todo caso, uno de los puntos de equilibrio es el reconocimiento del papel de las mujeres hijas de familia oriundas de la comunidad, es decir no traídas de otros lugares. Aquí comienza a presentarse uno de los posibles puntos de equilibrio de este sistema comunitario: el que la mayoría de las mujeres a las que se prostituye son de otros municipios y estados del país… Existen otros códigos que atienden más a criterios financieros o mercantiles respecto a la participación de las mujeres de la familia —especialmente las hijas/esposas— en el ejercicio directo de la prostitución. El que un padre de familia… pueda negociar con su yerno la participación económica que le corresponderá por la prostitución de su hija, y no ser censurado estrictamente por la comunidad, nos hace afirmar que la tolerancia y silencio de parte de los pobladores… se debe también al interés que éstos tienen en el beneficio económico que la familia y el municipio puedan recibir de parte de quienes ejercen el negocio…Al mismo tiempo de reconocer que se favorece el empleo local, con la construcción de casas y residencias, con la obra pública que se hace para ellas y con los donativos comunitarios de los traficantes de mujeres, se reconoce también que no se hacen inversiones fijas y fuertes en el municipio…” Ibid. pp.116-117. 25 “Al parecer las personas involucradas en el negocio del tráfico de mujeres para la prostitución están involucradas también con el narcotráfico y el tráfico de armas. Los caifanes que se inician como negocio particular sin involucrarse demasiado en estas redes pueden estar algunos años, hacer algún capital, y después retirarse para invertir su dinero en otros negocios socialmente más aceptados y sin riesgo de ser perseguidos por la justicia del estado…” Ibid. p. 118.
145
• Las transacciones o compras de voluntades y las maneras en que se corrompen
conciencias de sacerdotes, autoridades civiles, funcionarios públicos y gobernantes de
muy alto nivel para mantener las redes de explotación sexual en funcionamiento.
• Testimonios de padrotes, ex padrotes y mujeres involucradas que en forma de historias
de vida, entrevistas o pláticas se fueron construyendo una imagen cabal de la forma en
que los involucrados viven sus propios dramas y dilemas morales.
• Los mecanismos legales con los que los proxenetas evitan una acción judicial en su
contra por el ejercicio del tráfico de mujeres y los mecanismos que utilizan para tener
resoluciones judiciales a su favor una vez que han sido procesados por el delito de
lenocinio.
• La inexistencia de una investigación seria sobre el fenómeno.
Un grito silencioso es el testimonio de divulgación de una investigación académica de la cual
se tienen innumerables datos objetivos recolectados. La presentación de los testimonios de
vida y la forma en que se divulga la investigación, tuvo como objetivo acercarse a la opinión
pública, a los académicos y las personas interesadas en identificar el problema que están
viviendo, como un problema público, que es de interés general.
Un grito silencioso quiso ser pues, el nombre que se le coloca a un fenómeno que está
presente, que todos conocen, que todos nombran en voz baja, en la privacidad de la confesión,
de la casa, del burdel o de la escuela, en la oficina gubernamental, en el cuartel de policía,
pero que no se atreven a denunciar.
26 “Otro elemento importante en el mantenimiento de los puntos de equilibrio en la comunidad es la participación de las familias de los padrotes en las celebraciones del pueblo, con especial énfasis en las festividades religiosas. Las familias que se dedican al tráfico de mujeres para la prostitución procuran estar presentes y participar en los festejos públicos más que en las dinámicas particulares de la Iglesia…” Ibid, p. 130.
146
Un grito silencioso fue entonces el grito de denuncia, la publicidad del problema, que desde
una perspectiva de género y de derechos humanos hace una reflexión sistemática de un
colectivo que generó, a través de sus acciones de investigación, recopilación de información y
denuncia de su situación directa o indirecta, un esfuerzo por hacer público el problema,
nombrarlo, traerlo a la conciencia colectiva y señalar las responsabilidades del Estado.
Un grito silencioso terminó con el señalamiento de que:
“…
a) Hasta donde se sabe, no existe una investigación federal relacionada con el tráfico de
mujeres.
b) No existe una investigación seria de parte del gobierno del estado ni del gobierno
federal que esté orientada a delimitar el problema del tráfico de mujeres existente en la
región.
c) No existe un marco normativo que trate el fenómeno del tráfico de mujeres como un
fenómeno de delincuencia organizada.
d) No existe ninguna orientación de políticas orientadas a difundir los derechos de las
mujeres entre las mujeres jóvenes, a fin de establecer medidas adecuadas de
prevención, en especial campañas orientadas a los derechos sexuales y reproductivos,
así como a la cultura de denuncia.
e) El gobierno del estado, no ha establecido en estas comunidades ninguna política
especial, a pesar de que es de conocimiento público que existen comunidades que se
dedican al tráfico de mujeres para la prostitución casi en su totalidad.”27
27 Ibid, pp. 138-139.
147
3.3 Mujer, derechos y legislación
Así, en el contexto de Tlaxcala se hizo una revisión de la legislación local desde la
perspectiva de los derechos de las mujeres, atendiendo a los problemas de violaciones a sus
derechos económicos, sociales y culturales. La violencia familiar, la violencia laboral y la
trata de mujeres para la prostitución fue el objeto de este estudio, concentrándose en las
propuestas para penalizar la trata de mujeres para la prostitución.
Atendiendo a los resultados de esta investigación, además de un análisis de la legislación
local y nacional con perspectiva de género28, en las conclusiones de Un grito silencioso se
señaló que existen tres retos específicos para el gobierno mexicano, susceptibles de
convertirse en políticas públicas con alcances nacionales y locales:29
“…
a) En el terreno legislativo, es imperiosa la necesidad de que se establezcan reformas
integrales que protejan los derechos de las mujeres en los códigos civiles y
penales, federales y estatales, en donde el tráfico de mujeres se tipifique como
delincuencia organizada y se persiga de oficio. Asimismo, urge tipificar los delitos
de lenocinio con códigos que atiendan a los derechos de las mujeres y los niños, y
no con códigos en los que se destaca el “atentamiento contra la moral y las buenas
costumbres”. De la misma forma es imperiosa la necesidad de establecer vínculos
entre las leyes específicas dedicadas a la protección de los derechos de las mujeres
con las ramas del derecho, de tal forma que los cambios legislativos sean
integrales y las leyes específicas para los grupos vulnerables puedan ser
28 Sánchez Reyna, Liz (coordinadora), Oscar Castro y Romel Chacan, Mujer, derechos y legislación, Centro Fray Julián Garcés, Derechos Humanos y Desarrollo Local, A. C., México, 2004. 29 Castro 2005, et. al., op. cit. p. 137
148
convertidas en políticas públicas eficaces. Así, en el caso de una iniciativa de ley
especial para la prevención y la erradicación del tráfico de mujeres para la
prostitución y el lenocinio, pueda ésta verse enraizada en los códigos civiles y
penales para dar cabal cumplimiento a la misma.
b) En el terreno de la procuración y administración de justicia, se hace necesario
establecer mejores condiciones y garantías para el resguardo de la integridad de
quien denuncie delitos como el tráfico de mujeres y el lenocinio. Además deben
establecerse mejores condiciones de trato a las mujeres que se ven afectadas en
cualquier forma de violencia, y garantizar los servicios necesarios para la
protección de su integridad física y psicológica. Es sabido que la protección de
estas redes se encuentra bien resguardado en el sistema judicial mexicano, por lo
que se hace necesaria una purga en los sistemas de procuración de justicia, el
establecimiento de mecanismos de control más eficaces de los elementos
policíacos y ministeriales, así como el establecimiento de sanciones más severas a
quienes encubran delitos y prácticas como éstas. Es necesario establecer
investigaciones ministeriales serias sobre el origen del reclutamiento de las
muchachas en las comunidades más pobres de nuestro país.
c) En el terreno de la prevención y de la promoción de los derechos de las mujeres,
es necesario establecer políticas públicas encaminadas a solucionar el problema
del tráfico de mujeres, tanto a nivel nacional como a nivel local. En las primeras,
es imprescindible un programa de dimensiones masivas, pero también focalizadas,
para la difusión de los derechos sexuales y reproductivos entre las mujeres jóvenes
con el tratamiento especial de la prevención del fenómeno. En el terreno local,
además, es necesario establecer una política específica de diálogo público sobre el
problema en las comunidades donde se presenta el fenómeno sin ejercer acción
149
penal contra las personas que han ejercido esta actividad y ahora no lo hacen, para
ayudar a dilucidar en la población el tipo de transacciones comerciales y morales
que se establecen en la “normalidad cotidiana”, y las razones por las que se han
llegado a confundir los parámetros morales y valorales básicos. También, el
impulso decidido y público de una política orientada a la difusión de los derechos
de las mujeres en estas comunidades, de alguna manera generará la reflexión y la
inquietud por la denuncia…”
De la misma manera, se realizó un estudio, del cual hablaremos más adelante, para determinar
qué es lo que las instituciones públicas están haciendo para erradicar el problema de trata de
mujeres para la prostitución, encontrando la debilidad de las instituciones para la atención de
esta problemática y la falta de preparación de los funcionarios públicos y autoridades sobre
los derechos humanos en general y de las mujeres en lo particular.
En estos estudios se reflexionó sobre cómo las políticas públicas y las legislaciones que están
orientadas punitivamente no tienen efectos sobre la población, debido a que es más fuerte la
coerción y violencia que pueda ejercer la delincuencia organizada que la efectividad que el
Estado ha demostrado para solucionar un problema tan grave, que denigra y vulnera a las
mujeres y atenta contra sus derechos humanos fundamentales.
La violencia contra las mujeres y los casos de violaciones a los derechos humanos se
presentan entre los grupos más pobres entre los pobres, en este caso las mujeres indígenas, las
trabajadoras domésticas o las estudiantes de escasos recursos, -doble o triplemente oprimidas-
, y son ellas las que sufren las peores consecuencias de la ineficacia del Estado para garantizar
y proteger sus derechos humanos. Así pues, legislación y políticas públicas, son dos
150
instrumentos y propuestas con las cuales se puede abordar la exigibilidad y la justiciabilidad
de los derechos de las mujeres víctimas de trata.
En el estudio de la legislación local, nacional e internacional, la investigación y los estudios
de caso tomaron en cuenta la perspectiva de género y de derechos humanos, relatada en el
capítulo anterior. La trata de mujeres tiene amplias implicaciones para el ejercicio de los
derechos humanos reconocidos en instrumentos internacionales ratificados por el estado
mexicano, como la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación
contra la Mujer de 1979 y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar
la Violencia contra la Mujer Belem do Pará de 1994, en la que se reconoce la trata como una
forma de violencia hacia la mujer, siendo así una clara violación a los derechos humanos.
Asimismo en el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas
especialmente mujeres y niñez, que complementa la Convención de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia Organizada Trasnacional, se asienta la responsabilidad que los
Estados tienen para actuar frente a la problemática a la que nos estamos refiriendo, lo mismo
que en la Convención Belém Do Pará ya señalada.
A pesar de ello, es decir, a pesar de que el Estado mexicano se ha comprometido a actuar
frente a la trata de personas para la prostitución, nos topamos con que la legislación nacional
y local no se encuentra acorde a estos instrumentos internacionales de protección.
Concretamente en Tlaxcala, la problemática que hemos venido describiendo no se encuentra
reconocida como tal para su denuncia en el Código Penal del Estado. En sí, la problemática en
su conjunto debe tipificarse como “trata de personas para la prostitución”, y no reducirse al
151
limitado “lenocinio”. El lenocinio, sabemos, es la explotación sexual de una persona sobre
otra, mientras que la trata de mujeres para la prostitución, como ya lo dijimos, es delincuencia
organizada, y mientras no se tipifique las víctimas tienen un menor acceso a la justicia.
En materia penal, el delito de lenocinio estaba previsto en los artículos 170 a 173 del Código
Penal del Estado de Tlaxcala, y era demasiado limitativo para ser aplicable en situaciones de
trata. Entre otros, porque condiciona y limita la acción persecutoria a la explotación sexual
preparada, ejecutada y consumada dentro del territorio del estado de Tlaxcala, mientras la
trata suele caracterizarse por el traslado de las víctimas fuera de la entidad, o a otro estado de
la república o a otro país, dejando a salvo a los responsables.30 Asimismo, el delito de
lenocinio sólo aplica para la explotación de carácter sexual; en cambio la Trata de Personas se
refiere a determinadas categorías de explotación, incluyendo la explotación de carácter laboral
y la esclavitud, además de la extracción de órganos y tejidos humanos. De tal manera que el
concepto de trata es mucho más amplio e integral que el de lenocinio. Otra aportación
fundamental de la definición del delito de trata es la perspectiva integral para la atención de
una situación de esta naturaleza, además de las múltiples conductas delictivas y sujetos
activos que objetiva y subjetivamente tienen responsabilidad en este tipo de hechos; siendo la
explotación en sí, solamente una de las etapas en un proceso de explotación sexual.
Con estas consideraciones y con el estudio de la legislación estatal, nacional e internacional,
se profundizó en las consideraciones que debieran tenerse para hacer efectivas la
administración y procuración de justicia para la trata de personas. Se consideró que era
indispensable que se establecieran diferencias sustanciales en lo que se refiere a la aplicación
30 El estudio específico sobre la legislación local en el terreno de la trata de personas, en su primera aproximación puede verse en Sánchez, et. al., op. cit. pp____.
152
de leyes por materia o la promoción de una ley específica que obligue al Estado a prevenir,
erradicar y sancionar la trata de personas para la prostitución en el estado.
Al respecto se estableció una diferenciación inicial sobre el problema de que se trata para la
aplicación de los derechos humanos, en tanto que se habla de personas que se ven
coaccionadas en el ejercicio de sus libertades fundamentales, sus condiciones de vida y su
integridad física y psicológica, y se ven envueltas en formas análogas a la esclavitud. Así, en
el análisis de la legislación y de la problemática que se localizó como generalizada, se
excluyeron los enfoques que tratan de regularizar el ejercicio de la prostitución como un
conjunto de derechos laborales que protejen los intereses de las personas que ejercen la
prostitución. La mayoría de estos enfoques hablan el sexoservicio como una actividad laboral
que tiene implicaciones en la salud pública de la población masculina.
Tal exclusión de entrada, fue posible gracias a la investigación previa sobre el fenómeno y a
la acción y reflexión colectiva que se realizó en torno de la organización de la Pastoral de los
Derechos Humanos y la promoción y organización de Comités de Derechos Humanos del
Centro Fray Julián Garcés.31 Como un enfoque de trabajo sobre los derechos de las mujeres se
estableció entre los comités de derechos humanos un espacio de reflexión propio de las
mujeres y la problemática que viven en relación con la violencia de género, este espacio de
reflexión que posteriormente se llamó Mujeres en Lucha por la Dignidad.32 Con los resultados
de la investigación sobre la legislación, llevó a cabo una Campaña por la Dignidad de las
Mujeres en la que se pintaron bardas con mensajes alusivos a los derechos, a la dignidad y se
31 CFJG, Construyendo una esperanza, Primer Informe, CFJG, México, 2003. En este informe se dan a conocer una serie de ponencias de algunos de sus integrantes sobre la situación de los derechos humanos en el estado de Tlaxcala, destacándose la ponencia de Elba Flores Núñez, “Ni una más”, el 7 de noviembre de 2003 en el Congreso del estado de Tlaxcala, en el que se da cuenta la organizción de los comités para la atención de problemas de violencia hacia las mujeres, pp. 80-86. 32 CFJG, De la toma de conciencia a la toma de posición, Segundo Informe, CFJG, México, 2004, pp. 71-82.
153
desarrollaron talleres sobre violencia de género y derechos humanos de las mujeres.33 De la
misma forma se elaboraron informes especiales del Centro Fray Julián Garcés sobre el
fenómeno de trata de mujeres y las acciones que de manera organizada se estaban llevando a
cabo en al menos 15 Comités de Derechos Humanos.34
Durante todo este proceso de acción colectiva, se fueron desentrañando además múltiples
formas de violencia contra las mujeres a nivel familiar, de pareja, institucional, laboral y
comunitaria, quedando la problemática de las mujeres prostitutas que reivindican sus derechos
como trabajadoras sexuales como una expresión comprendida dentro de un fenómeno en el
que la explotación sexual es coaccionada (como la trata de mujeres para la prostitución) y en
un contexto donde el ejercicio libre de la prostitución es minoritario (como en Tlaxcala).
Así pues, el proceso de la acción colectiva para el caso de la legislación se encontró con estos
dos enfoques haciendo una elección por el combate de la trata de mujeres para la explotación
sexual, respetando la lucha de las mujeres prostitutas que ejercen de manera libre y conciente
la prostitución como una forma de ganar el sustento diario.
En este sentido encontramos en el estado de Tlaxcala un grupo de mujeres que están
organizadas para el sexoservicio y la defensa de sus derechos humanos en torno a “la otra
campaña”. Asentadas en el municipio de Apizaco, estas mujeres presentan en su lucha
argumentos interesantes y con puntos de coincidencia respecto al combate del proxenetismo.
Es decir, reivindican la organización de las mujeres, la independencia de éstas con respecto de
los varones, la protección colectiva de sus intereses como sexoservidoras, la libre elección de
las formas de trabajo; condenan el establecimiento de zonas de tolerancia porque se prestan al 33 CFJG, Semillas de utopía, Tercer informe, CFJG, México, 2005 y su Informe Especial “Tráfico de mujeres, legislación y políticas públicas”, pp. 69-82. 34 CFJG, Justicia, fuego de utopía, Cuarto Informe, CFJG, México, 2006.
154
control de autoridades, proxenetas y a la discriminación de su actividad laboral. Estas mujeres
organizadas tienen otro enfoque respecto al ejercicio de la prostitución y reconocen que su
origen es, generalmente, a partir de la explotación sexual.
Sin embargo, son cautelosas frente a las medidas, coordinadas en su operación por la
Procuraduría General de Justicia del Estado y la Secretaría de Salud local, para la realización
de operativos conjuntos para la revisión de las condiciones en las que operan bares, cantinas,
centros nocturnos donde se presume que puede haber un ejercicio de la prostitución. Estos
operativos llegan a cerrar los establecimientos, pero difícilmente concluyen en establecer
procesos penales serios contra personas que prostituyan a mujeres o menores de edad. No
obstante sostener una lucha por la reivindicación de sus derechos frente a las autoridades,
especialmente las judiciales, las de salud y las municipales, no han llegado a plantear formas
de positivación de los mismos en la legislación local, y se sumaron con simpatía a la
propuesta de tipificar el delito de trata de personas.35
Así pues, eliminado el enfoque de reivindicación de los derechos de las sexoservidoras, quedó
en el análisis y en la discusión con las especialistas,36 la pertinencia de establecer cambios en
las legislaciones por materia o si impulsar una ley general para la prevención y erradicación
de la trata de mujeres para la prostitución.
Al respecto, se reflexionó cómo las leyes “marco” pueden orientar las acciones del ejecutivo
para la prevención y erradicación de la problemática, pero no resuelven el problema de fondo
que pudiera significar inhibir las prácticas delictivas que comenten los varones en el ejercicio
35 Ver Montiel, 2007, op. cit. pp. 62-64. 36 Al respecto, a lo largo de la investigación, se establecieron mesas de discusión con abogadas especialistas en derechos de las mujeres, académicas, activistas de organismos civiles y especialistas, destacando la participación de Alicia Elena Pérez Duarte, Laura Salinas Beristáin, Ana María Salazar y Julia Pérez.
155
de su poder frente a las mujeres.37 En este sentido se reconocen como avances muy
importantes a favor de las mujeres las leyes y reglamentos contra la violencia hacia las
mujeres y la creación de los Institutos Nacional y estatales de las Mujeres, pero no se
resuelven con ellas, las problemáticas concretas que viven las mujeres en materia de
procuración y administración de justicia, tanto en el plano civil, como en el plano penal.
Con esta perspectiva, sin menospreciar las propuestas sobre la necesidad de establecer una ley
marco para prevenir, sancionar y erradicar la trata de mujeres y niños con fines de explotación
sexual, el análisis y las propuestas derivadas de él, se centraron en las leyes por materia,
particularmente las civiles y penales, destacando así la definición del problema sociológico
del que se trata y las limitaciones legislativas con las que se encuentran las víctimas, las
personas con voluntad de denunciar, y el amplio margen de movimiento con el que se pueden
mover los victimarios para inhibir la acción de la justicia a través de la corrupción, al evasión
de las penas con fundamento legal, o la reivindicación de una postura de la cultura patriarcal
entre los jueces a la hora de establecer una sentencia.
Así, podrían resumirse el análisis legislativo sobre el delito de lenocinio en el Código Penal
del estado de Tlaxcala, y sus limitaciones con respecto a la definición de la trata de personas
como sigue: 37 Ya en Un grito silencioso se señalaba, “… Sin embargo, para el problema de la prostitución y tráfico de mujeres, podemos decir que las dependencias se coordinan para establecer políticas de prevención orientadas a difundir entre la población que cuando se ejerce algún tipo de violencia contra la mujer se cometen delitos. Lo más visible en este terreno son los carteles que colocan en los lugares públicos donde se anuncia que el tráfico de menores es un delito federal y que se puede denunciar anónimamente a un teléfono con lada 800; o el cartel alusivo a la violencia intrafamiliar también como un número 800 para denunciar. El tratamiento de estas campañas y políticas de prevención se hace sobre la base de difundir las consecuencias de cometer estos delitos para los cuales puede ejercerse una acción penal. Las dependencias involucradas en estas campañas son coordinadas por las procuradurías, y son éstas las que en realidad llevan adelante cualquier tipo de acción orientada al castigo de los responsables. Este tipo de políticas tiene poco efecto en la población según los informes de las mismas procuradurías, pues a pesar de que se sabe que el problema está ahí, la gente no se atreve a denunciarlo por dos razones: a) la falta de confianza en las autoridades, pues se presume que están en contubernio con los lenones y los protegen; y b) el temor de verse involucrados contra los vecinos de sus propias comunidades…” Castro, 2005, et. al. op. cit. p. 136.
156
“… Respecto a este Capítulo, se considera necesario denominar al Capitulo III del Código
Penal del Estado como “Lenocinio y Trata de Personas”, manteniendo el delito de
Lenocinio en los artículos 170, 171 y adicionar un 171 bis, con su actual contenido; e
integrar el delito de Trata de Personas en los artículos 172, adicionar un 172 bis, 173, y
adicionar un 173 bis y 173 bis 1, dejando a salvo la numeración del resto del Código Penal.
Es necesario conservar el delito de lenocinio para la persecución y sanción de la explotación
sexual dentro del estado, en el entendido de que el delito de lenocinio sanciona conductas
distintas a la trata.
Derivado del análisis conceptual y de técnica jurídica entre la Trata de personas y Lenocinio,
se desprenden importantes diferencias entre la Trata y el Lenocinio. Nos parece importante
destacar los elementos de cada tipo penal:
- Conducta: el lenocinio se limita a la sanción de la explotación sexual, la
administración de lugares de explotación sexual, y el permitir el comercio carnal de
menores; mientras la trata sanciona desde la preparación del hecho, la captación, el
robo, el secuestro de las víctimas, etc. Lo anterior, independientemente de que aplican
las reglas generales de delitos, en el sentido que en todo delito, se sanciona la tentativa
y diversas formas de participación, como el apoyo, planeación entre otros. Asimismo,
el lenocinio es propio de conductas dentro del territorio del estado, mientras la trata
sanciona la consumación de delito fuera del estado.
- Fines: el delito de lenocinio sólo se limita a la explotación de carácter sexual, mientras
la trata protege contra cualquier forma de explotación.
157
- Sujetos activos: el Lenocinio tiene una perspectiva individualizada mientras la Trata
supone la participación de grupos delictivos; independientemente de que sanciona en
forma individual, sin perjuicio de la competencia de la Federación para perseguir el
delito de Delincuencia Organizada de acuerdo a la Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada.
- Agravantes: el Lenocinio, a diferencia de la Trata, no contempla como agravante la
condición de agente estatal del responsable, ni la de grupo delictivo. Otra diferencia
consiste en que la Trata prevé como agravante el uso de violencia física y/o moral, de
cualquier tipo. Asimismo, en la definición de trata se prevé como agravante cometer el
delito contra menores de 18 años, personas mayores y personas que no tienen la
capacidad de comprender el sentido del hecho (en referencia a personas con problemas
mentales por ejemplo).
- Sanción: el Lenocinio señala como sanción corporal mínima la de 6 meses de cárcel,
mientras la Trata propone como sanción mínima 6 años de cárcel. Asimismo, el
Lenocinio solo contempla como tipo de sanciones la corporal y pecuniaria, mientras la
propuesta actual de tipificación propone incluir la Reparación del daño como tipo de
sanción, para no dejar desprotegida a la víctima del delito.
- Bien jurídico protegido: el delito de lenocinio protege la moral pública, las buenas
costumbres y la libre decisión, mientras el delito de trata protege el libre desarrollo de
la personalidad y el derecho a vivir libre de violencia. En este sentido, podemos
considerar que el delito de trata protege a la persona mientras el delito de lenocinio
158
privilegia la moral y la sociedad. Por lo que en la propuesta actual ambos delitos
protegerán el libre desarrollo de la personalidad y la libre decisión…”38
Las diferencias básicas en el análisis jurídico entre el delito de trata de personas y el de
lenocinio fueron la base para la elaboración de la propuesta de reformas y adiciones del
Código Penal que se presentaron en la Legislatura local en la Iniciativa Popular, que
relataremos más adelante. Estas consideraciones además de las relativas al Código Civil,39 en
las que se preveen algunas sanciones para las personas que presentan casos de bigamia,
incumplimiento de pensiones alimenticias, ejercicio de la patria potestad y la custodia de los
hijos, etcétera, fueron tomadas en cuenta para efectos de tipificar y agravar penalmente las
acciones ilícitas en el contexto de trata, y tuvieron su origen en el análisis de casos
presentados en el CFJG, en los testimonios recibidos y en las discusiones sostenidas con las
mujeres integrantes de Mujeres en Lucha por la Dignidad.
3.4 Las políticas públicas
Del mismo modo que se realizó un estudio sobre la legislación local con la perspectiva de los
problemas hacia la violencia hacia la mujer, también se desarrolló una investigación en
coordinación con la Universidad Autónoma de Tlaxcala sobre las políticas públicas orientadas
a la promoción de los derechos de las mujeres y particularmente hacia las mujeres víctimas de
violencia y trata de personas.40
38 Exposición de motivos de la Iniciativa Popular, CFJG, México, 2006, mimeo. 39 Sánchez, 2005, et. al., op. cit. pp. 69-72. 40 Rocha, Luz María y Oscar Castro (coords.) Políticas públicas estatales y derechos humanos de mujeres en situación de trata, UAT, CFJG, México, 2006.
159
El estudio fue diseñado bajo el enfoque de políticas públicas. Partiendo de la definición de los
problemas públicos, la identificación de los mismos por parte de varios actores y
principalmente del actor gubernamental, se definieron los problemas de: a) trata de mujeres
para la prostitución, y b) promoción de los derechos de las mujeres y de una cultura de
denuncia, particularmente en lo que se refiere a la violencia hacia la mujer.
La investigación se basó en el análisis a los organismos públicos estatales que se
consideraron deben tener una actuación frente a la problemática de trata: el Instituto Estatal de
la Mujer, la Comisión Estatal de Derechos Humanos, la Procuraduría de la Defensa del
Menor, la Mujer, la Familia y el Indígena dependiente del Sistema para el Desarrollo Integral
de la Familia DIF Estatal, las Comisiones de Derechos Humanos de los Ayuntamientos y la
Procuraduría de Justicia del Estado.
Consideramos que para abordar el diseño de una política integral se requiere de una doble
definición de los problemas públicos que se pretenden resolver: a) aquellos que sugieren la
atención inmediata y urgente de las instituciones del Estado por la situación de vulnerabilidad
de la población, y b) el rediseño de las instituciones para hacerse cargo del problema.
Como se muestra en las conclusiones de esta investigación, los resultados del análisis de
implementación evidencian cómo las instituciones han privilegiado el problema de la
violencia intrafamiliar como problema público, a pesar de que el diseño de la política se
encuentra fraccionada y tratada de manera desigual por las diferentes instancias. De la misma
forma el análisis nos muestra que las acciones para la solución del problema están orientadas
de forma casuística y con una perspectiva penal y de denuncia. Para el caso de los problemas
que nos ocupan, tanto la promoción de los derechos de las mujeres como el problema
160
específico de trata, requieren de una definición del problema público más integral que abarque
sus diferentes aspectos y no sólo la perspectiva de denuncia penal que implica una decisión de
quien ve violentados sus derechos, de poner en manos de las instituciones del Estado su grave
problema, y reconocer después que no tienen competencias y mecanismos suficientes para
resolverlos.
Así podemos decir que los problemas que afectan a la población en su conjunto son:
a) Una ausencia generalizada del conocimiento de los derechos humanos y en particular
de los derechos de las mujeres, tanto en las autoridades como en los ciudadanos/as.
b) La presencia de redes de tráfico de mujeres para la prostitución en la región sur del
estado de Tlaxcala, particularmente en los municipios que comprenden el corredor
desde Chiautempan y Tlaxcala a la Ciudad de Puebla (Tenancingo, Acuamanala, San
Pablo del Monte, Ayometla, Xicohtzinco, Papalotla, San Luis Teolocholco, Zacatelco,
Magdalena Tlaltelulco, Mazatecochco, Xiloxoxtla y Quiletla).
c) Una ausencia de políticas públicas integrales para la solución de ambos problemas.
En la investigación realizada, visualizamos que las entidades analizadas coinciden en separar
las acciones que hacen en el terreno de promoción de los derechos de las mujeres, de las nulas
acciones que realizan para enfrentar la trata de mujeres para la prostitución.
Parte de esta investigación fue diseñada con el objetivo de diagnosticar si las autoridades
estatales y municipales entendían la dimensión de la problemática y conocían los
instrumentos internacionales que les obligan a establecer políticas de prevención de la
violencia hacia la mujer.
161
En términos municipales la mayoría de los ayuntamientos entrevistados en el 2004 refieren
que el problema no existe en sus lugares o bien que saben que existe pero que les “rebasa”.
Las presidencias municipales se refieren al problema como una cuestión que corresponde a las
procuradurías estatal y federal, y, en su caso, cuando existe una denuncia la turnan al
ministerio público. Las autoridades municipales suelen confundir el problema de trata con el
ejercicio de la prostitución en bares y cantinas; y es relevante que en los municipios que se
sabe existen redes, explotación sexual y compra-venta de mujeres, se finge ignorar el
problema.
El estudio arrojó resultados sorprendentes en el diagnóstico sobre los conocimientos básicos
de las autoridades municipales sobre los instrumentos internacionales de protección de los
derechos de las mujeres. Se elaboró un censo encuesta,41 que se aplicó a los regidores de los
60 municipios del estado que eran titulares de la Comisión de derechos Humanos, según
consta en la Ley Orgánica del Municipio Libre.42
En este sentido destaca la nula capacidad operativa de los ayuntamientos para tratar las
violaciones a los derechos humanos y la poca importancia que le brindan a las mismas.
Aunque esto pueda ser justificado por el poco tiempo que tienen los ayuntamientos de tener
esta comisión dentro del cabildo, es preocupante la nula capacitación que se tiene para estos
ediles, que en su mayoría tienden a ver los problemas como propios del ministerio público y
de la seguridad pública local.
Por otro lado se realizaron análisis de las estructuras gubernamentales que pudieran atender
los casos de violencia contra las mujeres, particularmente la trata y la promoción de sus
41 Ibid. p. 40. 42 Ibid. p. 53.
162
derechos. En estos análisis se detectaron las insuficiencias que se presentan en las
instituciones con respecto no sólo al conocimiento de la problemática, sino a la incapacidad
manifiesta que se tiene para atenderla, así como la poca atención que merecen a las
estructuras del Estado los problemas de las mujeres, particularmente al ejecutivo y al
legislativo a la hora de las asignaciones presupuestales para las instancias encargadas de velar
por los derechos humanos.43
Por su parte la Procuraduría de la Defensa del Menor, la Comisión Estatal de Derechos
Humanos y el Instituto Estatal de la Mujer, tratan el problema de manera casuística, es decir,
en la medida que se presenta un caso o denuncia es como actúan o lo canalizan, sin acciones
de prevención, ni mecanismos para atender a las víctimas. Por otro lado, destacan otras
limitaciones institucionales para concertar acuerdos de capacitación con los ayuntamientos y
para que se destinen recursos a instancias de promoción de los derechos humanos.
Los casos de la Procuraduría de la Defensa del Menor y la Familia, como de la Comisión
Estatal de Derechos Humanos y el Instituto Estatal de la Mujer son muy claros en ese punto:44
• Ninguno de ellos lo liga con una necesidad patente de difundir y promover los
derechos de las mujeres, en específico los de vivir una vida libre de violencia. Todos
ellos hacen mención de las campañas nacionales contra la prostitución infantil y la
43 “… A pesar de que existen las comisiones de derechos humanos en los ayuntamientos, y que las instituciones encargadas de velar por los derechos humanos y en particular por los derechos de las mujeres, como el IEM, DIF, CEDH, cuentan con programas específicos para las actividades de promoción, su alcance es muy limitado e institucionalmente se encuentran ubicadas en campañas que se concertan interinstitucionalmente. Este hecho resulta relevante en los casos del IEM y de la CEDH, pues en ellas, por su misión institucional, se supondría que tendrían capacidad para establecer acciones focalizadas de promoción de los derechos de las mujeres en los lugares donde se ejerce más violencia contra ellas. Sin embargo, la actividad se limita acuerdos institucionales con los que dan pláticas aisladas. Falta quizá en la programación anual de actividades no sólo definir las metas a cubrir, sino tener una mirada estratégica de hacia donde se enfocan las acciones de promoción y una orientación del gasto que fortalezca la estrategia planteada…” Castro y Rocha, 2006 et. al., op. cit. p. 81. 44 Ibid, p. 79.
163
existencia de mecanismos para denunciarla y la falta de confianza de la población para
hacerlo.
• Todos ellos tratan el tema de manera casuística; si reciben casos ven la forma de
canalizarlos al ministerio público, pero no ven motivos para hacer más. La Comisión
Estatal de Derechos Humanos, refiere que no se puede hacer nada porque el marco
jurídico para el tratamiento del problema no existe. Pocos de los visitadores de la
Comisión Estatal de Derechos Humanos, tienen más claro el problema de que la
tipificación del delito como lenocinio es limitada para el tratamiento del problema de
trata.
• Las instituciones están diseñadas para recibir casos. Y con ese parámetro de casos
recibidos es como se mide el problema; los demás comentarios sobre la existencia del
problema se refieren sobre todo a lo que aparece en la opinión pública.
• En relación a la defensa de los derechos de las mujeres, en general, todos ellos se
refieren al problema de la violencia intrafamiliar, sin embargo, también en este terreno
se limitan a dar orientaciones jurídicas y a canalizar a despachos de abogados, o a los
defensores de oficio, siendo la atención psicológica y económica la que prevalece. En
este aspecto se destaca el funcionamiento de la Unidad de Atención a Víctimas de
Violencia Intrafamiliar de Tlaxcala (UAVIFT) del Instituto estatal de la Mujer (IEM),
por la conciencia de la problemática de violencia en que viven las mujeres, incluyendo
la problemática de trata.
Por otro lado se encuentra el tema de la promoción de los derechos de las mujeres. Terreno en
el que se encuentran muy limitadas las instituciones. Por un lado las autoridades municipales
encargadas de las Comisiones de Derechos Humanos de los Ayuntamientos no conocen
siquiera la Declaración Universal de los Derechos Humanos y mucho menos los instrumentos
164
internacionales de derechos de las Mujeres, como la CEDAW, la Convención Belém Do Pará
o el Protocolo de Trata.45 En este sentido, destacó que las personas encargadas de la difusión
y de la promoción de los derechos humanos de las mujeres en el Subprograma de
Participación Ciudadana del IEM tuvieran tan limitado conocimiento de los derechos de las
mujeres y se limiten a decir que se dan pláticas en lo general en el marco de una iniciativa
intragubernamental como “institutos en tu comunidad”, coordinado por el SEPUEDE.
Por su parte, la Comisión Estatal de Derechos Humanos presenta sí, acciones de promoción y
defensa de los derechos de las mujeres, pero de una manera muy limitada, pues se hace
referencia a ellas como un grupo vulnerable, y está ubicada también en la Dirección de
Programas donde se hace la promoción de estos grupos. En las instancias de promoción de las
instituciones se dice que se trabaja fuertemente sobre la difusión de los derechos de las
mujeres, particularmente de estas dos últimas instituciones; sin embargo sus encargados
presentan menos conocimiento de los mismos que sus compañeros(as) en las comunidades de
atención directa de casos, es decir, en la UAVIFT y en las Visitadurías respectivamente.46
Así, encontramos un conjunto de problemas relacionados con la ausencia de políticas
públicas:47
45 Castro y Rocha, et. al., ibidem, pp. 53-58. 46 Ibid. pp. 59-62. 47 El conjunto de instancias públicas analizadas en esta investigación arrojan resultados previstos en el diseño de las hipótesis del proyecto a, saber: a) Que no existe un andamiaje institucional y jurídico para establecer acciones tendientes a fortalecer políticas públicas de defensa y promoción de los derechos de las mujeres para contrarrestar el fenómeno de la prostitución y el tráfico de mujeres. b) Que las autoridades y funcionarios estatales y municipales encargados de velar por los derechos humanos no contemplan como una línea específica la promoción y defensa de los derechos de las mujeres. c) Que las autoridades municipales y las instancias de derechos humanos y de atención a las mujeres pueden incorporar entre sus políticas y programas la defensa y promoción de los derechos de las mujeres. d) Que el ejecutivo estatal a través del Instituto Estatal de las Mujeres en coordinación con la Comisión Estatal de Derechos Humanos tiene las facultades necesarias para establecer programas focalizados para la defensa y promoción de los derechos de las mujeres en las comunidades donde se presenta el problema de trata de mujeres. Protocolo de investigación “Políticas públicas estatales y derechos humanos de las mujeres en situación de trata”, CFJG- UAT, México, 2005, mimeo.
165
1) No existe una investigación seria de las autoridades respecto al problema de trata de
mujeres para la prostitución existente en el estado, ni un andamiaje jurídico adecuado
para definir el delito de trata de personas, perseguirlo y sancionarlo.
2) No existe un marco normativo adecuado para la actuación de las instancias públicas de
derechos humanos y/o relacionadas con los derechos de las mujeres para erradicar el
problema de trata de personas.
3) La coordinación entre las instancias públicas para la atención de estos problemas es
poco clara y sin evaluaciones ex ante para el diseño de una política de prevención,
tratamiento y erradicación del problema de trata para la prostitución.
La investigación concluyó además que se requeriría:
1. Una mayor asignación presupuestal a las instituciones y rediseño del flujo de recursos
dentro del mismo.
2. Que se dote de mayor autonomía al IEM para el manejo de recursos
3. Se reformen los códigos civil y penal del estado de Tlaxcala para atender esta
problemática.
4. Se reforme el marco jurídico y normativo de las instituciones para una mejor atención
a la problemática de trata para la prostitución.
Como resultado de esta investigación se elaboraron una serie de propuestas de atención para
los casos de trata de mujeres para la prostitución, diseñando ajustes específicos para las
instituciones analizadas y hasta propuestas de difusión y de capacitación de los funcionarios
municipales encargados de los DIF locales y de las regidurías de derechos humanos.
166
Las propuestas para la elaboración de una política integral de defensa y promoción de los
derechos de las mujeres incluían:
“…
1. Establecer un Convenio Interinstitucional de Cooperación entre la Comisión Estatal de
Derechos Humanos, el Instituto Estatal de la Mujer y el DIF estatal, para promover los
derechos de las mujeres en Tlaxcala, desde el cual se realicen campañas mediáticas y
con elaboración de materiales impresos como carteles y trípticos.
2. Transformar el Subprograma de Participación Ciudadana del Instituto Estatal de la
Mujer en un Subprograma de Promoción de los Derechos de las Mujeres, que entre
sus líneas estratégicas contenga el impulso a la creación de Direcciones de Atención a
la Mujer en los municipios del estado siendo éstos los que fortalecerán la difusión de
los derechos de las mujeres.
3. El impulso para la creación de las Direcciones se hará mediante convocatoria abierta y
escalonada desde el IEM hacia los municipios.
4. Una vez creadas, que las Direcciones cuenten como personal mínimo, con una
abogada y una trabajadora social. En estas Direcciones se brindará atención a casos y
acciones de promoción de los derechos de las mujeres. Para efectuar lo anterior se
deberán canalizar recursos que además añadirían a integración de proyectos
productivos; estos recursos se asignarían por la vía del Instituto Estatal de la Mujer.
5. En la Comisión Estatal de Derechos Humanos (CEDH) se fortalecerá el área de
Comunicación Social y Capacitación, que es la encargada de difundir los derechos
humanos, de tal forma que sus acciones sean más efectivas y tenga un mayor alcance;
esto ligado a la redistribución interna del presupuesto.
167
6. Que en la Comisión Estatal de Derechos Humanos se establezca un Programa de
Atención a las Comisiones de Derechos Humanos de los Ayuntamientos, de tal forma
que se fortalezcan en las acciones de promoción y defensa de derechos…” 48
Para la elaboración de una política estatal en relación a la defensa de los derechos de las
mujeres, para el caso de trata se enumeraron las siguientes propuestas:
“…
1. Que el Instituto Estatal de la Mujer (IEM) transforme el Subprograma de Atención
Integral a la Violencia Familiar en el Programa de Atención Integral a la Violencia
hacia la Mujer y la Familia, transformando a su vez la Unidad de Atención a la
Violencia Familiar (UAVIFT) de Apizaco, en la Unidad de Atención Integral
Violencia hacia la Mujer y la Familia (UAVIMUF), y cree otra en el sur del Estado,
por ser donde se vive más fuertemente la problemática de trata. Estas unidades se
encargarían de: a) Conocer y atender problemáticas que afecten a las mujeres y la
familia, como la violencia familiar, los delitos sexuales, entre otros. b) Conocer de
casos de trata de personas para la prostitución, pudiendo turnarlos a la Fiscalía
Especializada para los Casos de Trata de Personas para la Prostitución que se crearía
en la Procuraduría General de Justicia en el Estado (PGJE), c) Brindar servicios de
48 “Para ello, el diseño del Programa ha de incluir, además de la capacitación de las y los regidores responsables, que la CEDH facilite: 1. Paquete de promoción (que incluya): a) Folletos de divulgación con textos de instrumentos internacionales de Derechos Humanos (Declaración Universal de los Derechos Humanos, Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia hacia la Mujer, Convención contra todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, entre otras/os), b) Folletos de divulgación de los derechos humanos de las mujeres y en situación de trata, c) Guía Metodológica para realizar talleres y pláticas. 2. Paquete de defensa (que incluya): a) Manual de canalización de casos (CEDH, PGJE, IEM, DIF), b) Manual para el seguimiento de la procuración de justicia, c) En el DIF estatal, a partir de su estructura, difundir los derechos de las mujeres mediante trípticos, carteles, y otros materiales y d) Que el DIF municipal tome un posicionamiento con una perspectiva de derechos humanos, y, desde la Coordinación de Comunicación Social el cual depende de la Dirección de Programas Operativos, etiqueten sus productos y servicios con el derecho humano de que se trate, de tal forma que la difusión se traslade al nivel local a través de los DIF municipales, e) En lo que toca a las Procuradurías de Atención a la Mujer, Menores, Familia e Indígenas dependientes del DIF, es necesario que se haga una reestructuración para que haya tanto un ministerio público adscrito como defensoría de oficio.” Castro y Rocha, 2005, et. al. pp. 85-86.
168
asesoría médica, jurídica, psicológica, y de trabajo social, d) Coordinarse con el
Refugio de Mujeres para su atención.
2. Que desde el IEM se cree también el Refugio para las Personas Víctimas de Trata,
mismo que deberá ser custodiado por policías en todo momento (PGJET), y brindará
atención médica, psicológica y de trabajo social, facilitando la reintegración familiar.
3. Que desde la Procuraduría General de Justicia del Estado se cree una Fiscalía
Especializada para atender la Problemática de Trata de Personas para la Prostitución,
con las siguientes funciones: a) recibir denuncias, b) investigar, c) perseguir, d)
integrar averiguaciones previas, e) consignar, f) desactivar. Para ello habrá de: 1)
Coordinarse con la Unidad Especializada contra la Delincuencia Organizada, 2) Tener
adscrito un Ministerio Público, 3 ) Contar con Servicios Periciales Especializados, 4)
Coordinarse con el Refugio de Mujeres Víctimas de Trata, brindando protección.
4. Que dentro de la PGJE, la Agencia de Atención para Víctimas de Delitos Sexuales, el
Módulo de Atención a la Mujer y la Familia, y las Agencias del Ministerio Público,
habrán de turnar los casos de trata para la prostitución a la Fiscalía Especializada.
5. Que en la Comisión Estatal de Derechos Humanos (CEDH) se cree una Visitaduría
Especial para los casos de trata de mujeres. Esta visitaduría tendría las siguientes
funciones: a) Localización de personas desaparecidas (mujeres y niñez) por
presunción de utilizarlas para la prostitución forzada dentro o fuera del estado y del
territorio mexicano, b) Vigilancia de la autoridad, c) Implicaciones de otras
violaciones a derechos humanos (tortura, desaparición forzada…).
6. Que se promueva que las recomendaciones que emite la CEDH sean de carácter
vinculatorio.
7. Que la Procuraduría para la Defensa del Menor, la Mujer, la Familia, canalice los
casos de trata de mujeres a la Fiscalía Especializada.
169
8. Que desde el IEM, la CEDH y el DIF se focalice la estrategia de difusión de los
derechos de las mujeres en la zona donde se acentúa el problema de trata para la
prostitución, incluyendo la difusión del Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar
la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niñez.
9. Establecer un convenio de Cooperación Técnica entre el IEM, la CEDH, la PGJE y el
DIF…”49
Esta estrategia quedó plasmada en un esquema que se trabajo durante la Campaña por la
Dignidad de las Mujeres con la que se compartía con los comités de derechos humanos los
resultados de la investigación y la síntesis de las propuestas de políticas públicas que fuera
publicado en los resultados de la investigación:
49 “Asimismo es necesario considerar lo siguiente: 1) Se requiere de una mayor asignación presupuestal a las instituciones y el rediseño del flujo de recursos dentro del mismo. 2) Que se dote de mayor autonomía al IEM para el manejo de recursos. 3) Que se elabore una la Ley para la Erradicación de la Problemática de Trata de Mujeres y Niñez para la prostitución, en el estado. 4) Se deben reformar los códigos civil y penal del estado de Tlaxcala para atender esta problemática. 5) Se debe reformar el Marco Jurídico y Normativo de las instituciones para brindar una mejor atención a la promoción de los derechos de las mujeres y a la problemática de trata para la prostitución.” Ibid. pp. 89- 90.
170
Fuente: Castro y Rocha, et. al. pp.88, 2005.
No obstante, saber que estas propuestas dependen de la voluntad política de los funcionarios y
autoridades en turno, los resultados de la investigación colocaron en el ámbito de lo público
otro problema, la insuficiencia de las instituciones del estado para atender la grave
problemática de la violencia que se ejerce contra las mujeres, sus mecanismos de protección y
de prevención, particularmente en lo que se refiere a la trata de mujeres y niñas para la
prostitución y a la promoción de los derechos de las mujeres.
171
3.5 La iniciativa popular
Desde finales de 2005, la Pastoral de los Derechos Humanos realiza su primer Congreso.50 En
esa fecha se decide la conformación de instituciones de apoyo que se especializaran en las
prioridades que se habían definido años atrás, para el apoyo de las organizaciones sociales que
surgieron como respuesta a cada una de ellas.51
En los espacios de coordinación interinstitucional a inicios de 2006 se decidió junto con
Mujeres en Lucha por la Dignidad y la Pastoral de los Derechos Humanos convocar a otras
organizaciones a sumarse a la Campaña por la Dignidad de las Mujeres y con ella preparar
una Iniciativa Popular en la que se presentaran las propuestas de políticas públicas y
legislativas para la tipificación del delito de trata de personas en el código penal.
La Iniciativa Popular se impulsó así desde la “Campaña por la Dignidad de Todas y Todos”
con la participación de diversas organizaciones locales, nacionales e internacionales,
partiendo de que la trata de mujeres es violencia hacia la mujer, es una violación a derechos
humanos, es una forma contemporánea de esclavitud, es delincuencia organizada, es un
pisoteo de la dignidad y existe en Tlaxcala mostrando la evidente ineficacia del Estado.52
Al tiempo en que el conjunto de los comités de derechos humanos realizaron talleres de
derechos de las mujeres, materiales de difusión, pintas de bardas con mensajes alusivos a la
dignidad de las mujeres, el Centro Fray Julián Garcés convocó dentro del espacio
50 Primer Congreso de Pastoral de los Derechos Humanos, Agenda dignidad y justicia para todos y todas, CFJG, CMU, CES, AZ-CV, México, 2005. 51 Estas organizaciones son: Cooperativa Toxtli (cunicultura), Coordinadora por un Atoyac con Vida (agrupa a 13 comunidades y organizaciones del poniente del estado para la denuncia de daños a la salud por la contaminación del río Atoyac) y Mujeres en Lucha por la Dignidad (que realiza acciones de promoción de los derechos de las mujeres y contra la trata de personas). 52 CFJG, Grito de un pueblo en movimiento, Sexto Informe, CFJG, México, 2006.
172
interinstitucional una comisión organizadora de la Iniciativa Popular53 y atendía casos
concretos en su programa de defensa.
Así, coordinados desde Mujeres en Lucha por la Dignidad, las diferentes organizaciones
convocaron a impulsar la Iniciativa Popular para que se reconozca la trata de personas como
delito en Tlaxcala, y se propusieron articularse con otras organizaciones para llevar a cabo
una Campaña en todo el estado, como una acción colectiva de incidencia.54 Se plantearon así
los siguientes objetivos:
“Incidir en el ámbito público, desde una iniciativa popular, a fin de enfrentar la trata de
personas para la prostitución mediante la modificación de la legislación y las políticas
públicas” 53 En este espacio interinstitucional se encontraban, Mujeres en Lucha por la Dignidad y su mesa directiva integrada por Ivonne Bagnis, Rocío Torres y Ernestina Muñoz, el Colectivo Mujer y Utopía, A. C. que estaba encargado de la comisión de organización, el Centro Fray Julián Garcés, encargado de la comisión del diseño de propuestas, el Centro de Economía Social encargado de la comisión de finanzas, el atoyac- Zahuapan y Calidad de Vida encargado del diseño de la base de datos y el procesamiento de las firmas que se recolectaran. 54 Las organizaciones que se sumaron a este esfuerzo a lo largo del año son: ADEMAT, A.C., APNA, A.C., Asociación de Parapléjicos Tlaxcaltecas A.C., Arquitectos Ecologistas, A.C., Asociación de Fruticultores de Aguacate, Asociación de Minusválidos Tlaxcala Gente Nueva, A.C. Católicas por el Derecho a Decidir, Centro “Fray Julián Garcés” Derechos Humanos y Desarrollo Local, A.C., Centro de Derechos Humanos Fray Bartolomé de las Casas, A.C., Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria, A.C., Centro de Desarrollo Educativo Zacatelco, CDEZ, Centro de Economía Social Julián Garcés, A. C., Centro de Estudios Ecuménicos, CEE, Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio de Montesinos, A.C., CIDEM A.C., Ciudadanos en Apoyo a los Derechos Humanos, A.C., CADHAC, Coalición contra el Tráfico de Mujeres y Niñas en América Latinay el Caribe, Colectivo Mujer y Utopía, A.C., Colectivo Resistencia, Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los DH, A.C., Comité de Derechos Humanos Atl Nemilistli de Tepetitla, Comité de Derechos Humanos de Atlihuentzía, Yahuquemecan, Comité de Derechos Humanos de la Loma Tlaxcala, Comité de Derechos Humanos Jicotes de Xicohtzinco, Comité de Derechos Humanos San Francisco Mitepec, Españita, Comité de Derechos Humanos San Juan Bautista de Atlangatepec, Comité de Derechos Humanos Santiago Fe y Obras de Michac, Comité de Derechos Humanos Semillas de Esperanza, Tenanyecac, Comité de Derechos Humanos Solidaridad, Huiloapan, Comité de Derechos Humanos Profeta, Tenancingo, Comité de Derechos Humanos una Nueva Humanidad de Sta. Úrsula, Comité Derechos Humanos Candela de Reforma, Españita, Comité Juvenil de Derechos Humanos de Papalotla, Consejo Estatal de Organizaciones de y para Personas con Discapacidad, Consorcio para el Diálogo Parlamentario, Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, Cooperativa Toxtli SC de RL, Coordinadora por un Atoyac con Vida, Defensoras Populares, A.C., Desarrollo Integral para Personas Mayores, Equidad, Fundación Rostros y Voces, Grupo Cayroche, Xicohtzinco, Instituto Mexicano para el Desarrollo Comunitario, A.C. IMDEC, Ipsoculta, A.C., Movimiento Ciudadano por la Democracia, MCD, Mujeres en Lucha por la Dignidad, Organización Democrática Bases Populares, Organización Internacional para las Migraciones, OIM, Pastoral de Derechos Humanos de la Diócesis de Tlaxcala, Pastoral Penitenciaria, Pastoral Social y Cáritas de la Diócesis de Tlaxcala, Por la Dignificación del Discapacitado Tlaxcalteca, Provicondón, Red de Derechos Humanos Cualli Nemilistli, Red de Derechos Sexuales y Reproductivos, Red Género y Economía, Red Nacional de Derechos Humanos Todos los Derechos para Todas y Todos, Semillas, Sin Fronteras, IAP.
173
• Colocar el tema en el espacio público
• Difundir las propuestas e iniciativas
• Solicitar a los ciudadanos y ciudadanas una definición en torno a su posición respecto
a si se debe o no sancionar la trata de mujeres para la prostitución, a través de sus
datos de la credencial de elector y su firma
• Modificar la legislación e incidir en las políticas públicas
Para ello se plantearon tres tipos de acciones:
• Una etapa de sensibilización en la que se plantearon difundir la existencia del
problema de trata de mujeres para la prostitución en Tlaxcala, mediante talleres en los
que se proyectó un video, se reflexionaba sobre la situación y se comentaban casos de
violaciones a los derechos de las mujeres en dicha condición.
• Una etapa de difusión de las propuestas de modificaciones al Código Penal y sobre el
establecimiento de Políticas Públicas dirigidas al ejecutivo del estado.
• El levantamiento de firmas ciudadanas que estuvieran a favor de dichos cambios.
El problema central que se estableció en este proceso fue el de la figura de Iniciativa Popular
como figura legal de participación ciudadana. Las organizaciones participantes en la
coordinación de la Iniciativa, encontraron que esta figura estaba ausente en la legislación
local, como posibilidad de que la ciudadanía tenga el derecho de someter proyectos de ley o
de reforma a las leyes en el Congreso Local de la entidad.55 Con ese contexto, fue entonces
que las organizaciones decidieron establecer su proceso como un proceso de participación y
movilización social, tomando como referencia los parámetros existentes en otras legislaciones
55 No se contaba con tal ley, sino hasta enero de 2007, la aprobación de la Ley de Participación Ciudadana por parte del Congreso local establece que se pueden proponer reformas o iniciativas por parte de los ciudadanos a partir del a figura de iniciativa popular, en la que se asienta que dos personas pueden presentar una propuesta.
174
estatales para el impulso de iniciativas populares. La organización y movilización social
estuvo acompañada de una fuerte conciencia social y de una consistente justificación
metodológica para su implementación.
Se elaboraron formatos especiales, se mapearon los distritos electorales, se establecieron
metas de distribución y recolección de firmas y se convocó a las organizaciones de otras
entidades a apoyar el esfuerzo ciudadano. Se dividió el estado en cuatro zonas de 15
municipios cada una y a las cuarenta organizaciones locales participantes se les capacitó para
la realización de los talleres de sensibilización y el levantamiento de firmas.
A partir de agosto los comités, la Pastoral, Mujeres en Lucha por la Dignidad y el CFJG
comenzaron a articularse con otras organizaciones, quienes se unieron a la Campaña por la
Dignidad de Todos y Todas, reconociendo el problema de trata en el estado, promoviendo la
Iniciativa Popular, así como sensibilizando a la ciudadanía frente a la trata de personas.
Periódicamente sostuvieron reuniones para establecer la estrategia, organizar y coordinar las
acciones, evaluar los avances y dificultades.
La Iniciativa popular como movimiento social contó con la participación de 60
organizaciones. De estas organizaciones y grupos 42 son del estado de Tlaxcala. El resto lo
conforman organizaciones y redes nacionales e internacionales quienes se unieron a esta labor
contra la trata de personas, dando respaldo a la iniciativa local y colaborando financieramente
para la realización de diversas acciones.
Sumando acciones a estas organizaciones estuvieron los grupos de salud de diversas
comunidades, algunos DIF locales, artistas, poetas, músicos, pintoras/es y personas
175
promotoras, quienes igualmente replicaron talleres, divulgaron materiales, asentaron su
firma y colocaron mesas para suscripción de la iniciativa en sus localidades.
La Campaña incluyó actividades de sensibilización en torno a la trata de personas, así como
talleres y pláticas de presentación de las propuestas.56 Las acciones de sensibilización fueron
sumando voluntarios para el posterior levantamiento de las firmas. Se desarrollaron más de
250 talleres de sensibilización en todos los municipios del estado, así como eventos y foros.
Para la réplica de los talleres se construyó una metodología base, la cual se adaptó a los
lugares y público específicos. La acción de las organizaciones estuvo distribuida en 4
regiones: centro-norte, poniente, sur y oriente, conformadas cada una por 15 municipios, en
las que se nombraron responsables de la organización de los talleres, la distribución de tareas
entre las organizaciones participantes y la jornada de recolección de firmas.
Las organizaciones se reunieron mensualmente en la casa de las Hermanas Dominicas para la
preparación de los talleres de sensibilización y la organización de la difusión del material de
la Campaña por la Dignidad de las Mujeres, que después cambió el nombre por la Campaña
por la dignidad de Todos y Todas, una vez que se inició el proceso de recolección de firmas
de la Iniciativa Popular. En estas asambleas se tuvieron los talleres de sensibilización y las
organizaciones los fueron replicando en los municipios y comunidades en los que estaban
organizados. El primer taller tenía como objetivo dar a conocer la problemática de la trata de
mujeres para la prostitución en el estado. El resultado de los mismos arrojó una realidad
abrumadora: la existencia de otros lugares del estado donde se presenta el fenómeno, y
56 Se editaron tres folletos con los cuales se dieron a conocer las propuestas durante la etapa de sensibilización: a) “¿Que es la trata de mujeres para la prostitución? Campaña por la dignidad de las mujeres”, CFJG- MLD, México, 2007; b) “Agenda Legislativa y de Políticas Públicas sobre Trata de Personas, Campaña por la dignidad de las mujeres”, CFJG-MLD, México, 2007; y c) “Iniciativa Popular para que se reconozca el delito de trata de personas en tlaxcala, Campaña por la dignidad de todos y todas”, CFJG y 60 organizaciones, México, 2007.
176
testimonios de violencia hacia las mujeres como causa principal de discriminación en las
comunidades. El segundo taller dio a conocer las propuestas en términos generales, tanto de
políticas públicas como las legislativas. Con ayuda de videos, folletos y técnicas de educación
popular, las organizaciones replicaron los talleres en escuelas, comunidades, barrios,
organizaciones sociales, espacios organizados de desarrollo social, como comités, comisiones
o juntas diversas.
Para complementar y facilitar las acciones de sensibilización, así como la difusión del
problema y las actividades realizadas, se elaboraron trípticos, folletos, volantes, carteles con
información respecto a la problemática, las propuestas y las acciones, y se reeditaron las
publicaciones que contienen las investigaciones realizadas por el Centro Fray Julián Garcés
respecto al tema.
Así, el Espacio de Mujeres en Lucha por la Dignidad desató el proceso organizativo para la
iniciativa popular, contando además con la movilización de voluntarios(as) y ciudadanos(as)
en el levantamiento de las firmas. Entre el 25 de noviembre y el 10 de diciembre se propuso
insertar la Iniciativa Popular en el marco de la Campaña Internacional “16 días contra la
violencia hacia las mujeres”, montando una carpa en el zócalo de la ciudad que desarrolló
actividades artísticas y culturales y levantó las firmas de las personas asentadas en la capital
del estado, hasta el día 3 de diciembre.57
57 CFJG, Grito de un pueblo en movimiento, Sexto Informe, CFJG, México, 2006. “La Campaña por la Dignidad de Todas y Todos, con la que se impulsamos la Iniciativa Popular, la insertamos en la Campaña Internacional 16 días contra la violencia hacia la mujer, denunciando más en específico la trata de mujeres para la prostitución en Tlaxcala. Así, del 25 de noviembre (Día Internacional Contra la Violencia hacia la Mujer) al 10 de diciembre (Día Internacional de los Derechos Humanos) instalamos una Carpa frente al Palacio de Gobierno, donde llevamos a cabo cotidianamente actividades de sensibilización y promoción, así como recolección de firmas de la Iniciativa Popular”, op. cit. pp. 96-97.
177
Los momentos fuertes de suscripción de la Iniciativa fueron el 25 de noviembre, momento en
que se colocaron mesas de recolección en por lo menos 58 municipios, y el 3 de diciembre
con mesas en gran parte de las parroquias de la diócesis.
Durante los 16 días se realizaron foros, conferencias, actividades académicas, artísticas y
culturales, exposiciones de pintura, presentaciones de libros, donde participaron tanto
compañeras y compañeros del estado, como integrantes de organizaciones nacionales e
internacionales, poetas y cuentistas.58 El 10 de diciembre se cerró con una conferencia por
parte del padre Miguel Concha, luchador social que dirige el Centro de derechos humanos
Fray Francisco de Vittoria. A su vez, él, en conjunto con los padres de la Pastoral de Derechos
Humanos, celebraron una Misa con la presencia de diversos grupos en el zócalo de Tlaxcala.59
Se levantaron más de 25 mil firmas ciudadanas, 23 mil 973 de las cuales se entregaron en el
Congreso con la presencia de una notaria, acompañando la Iniciativa Popular. En un inicio, la
comisión organizadora se había planteado reunir por lo menos 4 mil, basándose en
legislaciones de otros estados, pero se superó con mucho por la participación de la ciudadanía
en la recolección de las firmas.
58 Personajes de las organizaciones civiles y de la vida cultral tlaxcalteca partciparon dando su respaldo como, como Citlali Xochitiotzin, Alán Cervantes, Alejandro Ipatzi y Enrique Ezeta; cantantes como André Torres, Eduardo Tejeda, Adriana Banda, Irving Cano, Óscar Acosta, Jorge Balbuena, Ángel Leyva, los grupos Branca Luá, escuela de música ET y Radiónicos-Folk; teatro con la participación de Espejo Ilusión, Elia Castro, Tlaloque-Apizaco, Teatrubu y grupo Contarte de títeres; grupo de Danza Santa Cruz. Entre las y los conferencistas estuvieron Francisco Cervantes Islas (Corazonar), Rossana Ines Castellanos, Arturo Requesens (Oficina en México del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los DH), Pilar Muriedas (SIPAM), Teresa Ulloa (Coalición contra el tráfico de personas), Pilar Berrios y Ana Ma. Salazar (CAM), Laura Salinas (UAM), Emiliene de León (Semillas), entre otras. (Cfr. Programa de los 16 días contra la violencia hacia la Mujer, mimeo) 59 En su informe ya mencionado, el Centro Fray Julián Garcés en voz de su Directora, Liz Ivett Sánchez Reyna señalaba “La disposición de quienes participaron, el respaldo que proporcionaron, la integración de artistas en la Campaña quienes externaron su compromiso y apoyo a la Iniciativa es motivo de alegría, porque alegría es saber que las redes solidarias, las redes organizadas, las redes ciudadanas se extienden”.
178
El día 7 de diciembre la Iniciativa convocó a la movilización ciudadana para la entrega de
firmas al Congreso del Estado y al Palacio de Gobierno. El gobernador no recibió al
contingente, pero los diputados lo hicieron luego de la presión de las más de mil personas
reunidas fuera del Palacio Legislativo.
Por otro lado, los medios de comunicación estuvieron presentes durante los 16 días de la
Campaña en la que se recolectaron las firmas. Las organizaciones emitieron boletines de
prensa sobre las actividades realizadas,60 y sostuvieron entrevistas en radio y televisión
difundiendo la problemática de trata y motivando a participar en la iniciativa. De igual forma
contrataron espacios en cuatro radiodifusoras locales, en las que se transmitieron espots
diariamente entre el 25 de noviembre y el 10 de diciembre, promoviendo la iniciativa popular
y sensibilizando en torno al problema de trata de personas. También publicaron desplegados
en 3 periódicos locales,61 dirigidos a convocar a la marcha del 7 de diciembre, y una
Declaración del 10 de diciembre en el zócalo, en la que se resumían los resultados y se
mostraba la posición ciudadana frente al problema.
A la par de las actividades de la Iniciativa, los miembros del Centro Fray Julián Garcés y de
Mujeres en Lucha por la Dignidad estuvieron realizando actividades de cabildeo con las
autoridades, a quienes convocaron desde agosto 2006 a un seminario para presentar las
propuestas de políticas públicas, donde estuvieron presentes autoridades e instituciones de los
tres niveles de gobierno, siendo convocantes tanto la Organización Internacional para las
Migraciones, como el Centro Fray Julián Garcés. Resultado de dicho Seminario fue la
creación del denominado “Grupo Interinstitucional sobre trata de personas” que sostuvo
60 “… reporteros y reporteras comprometidas con su papel de comunicadoras que transmiten con veracidad el contexto y la información que de ahí se desprende, colocando la voz de la ciudadanía, así como la de las autoridades, permitiendo ubicar las posiciones, acciones y tareas que unas y otros realizamos…” ibid. 61 “Síntesis”, “La Jornada de Oriente” y “El Sol de Tlaxcala”, los días 7 y 11 de diciembre de 2007.
179
reuniones mensuales con autoridades a fin de que se fuera tomando posición y acción por
parte de ellas y de la ciudadanía para enfrentar la trata de personas en Tlaxcala. En dichas
reuniones se mostró una aparente voluntad de las instancias de gobierno de actuar para
enfrentar la trata de personas, sin embargo, los vacíos en esta materia, tanto en las políticas
públicas como en la legislación, así como la corrupción ministerial en ciertos casos concretos,
dificultaban el diálogo. Sin embargo, durante el proceso de la promoción de la Iniciativa se
tuvieron pláticas con diputados y diputadas locales, así como con una senadora por Tlaxcala,
previo a la entrega de las firmas.
Con flores y firmas el 7 de diciembre, en una marcha ciudadana en la que participamos
diversas organizaciones locales y algunas nacionales llevamos al Congreso del Estado la
Iniciativa Popular, acompañada de 23 mil 973 firmas recopiladas hasta ese día.
La Iniciativa fue recibida en “el vitral” del Congreso Local, por una comisión de diputadas/os
(el Secretario Parlamentario, el Presidente de la Mesa Directiva, el Presidente de la Comisión
de Puntos Constitucionales y la Presidenta de la Comisión de Equidad y Género) que recibió
al conjunto del contingente, luego de la presión ejercida desde las afueras del recinto. La
entrega de las propuestas de reformas al Código Penal y al Código de Procedimientos Penales
se realizó con la presencia de los medios y de la Notaria Pública No. 2, Lic. María Elena
Macías, acordando que se le daría lectura en el pleno de la sesión del 12 de diciembre.
Por su parte, el ejecutivo en la persona del Secretario de Gobierno Sergio González citó a las
organizaciones el 14 de diciembre, fecha en la que se le entregó la iniciativa en lo
correspondiente a la propuesta en materia de políticas públicas, junto con una copia de las
más de 23 mil firmas.
180
En términos generales los resultados de la iniciativa fueron la participación ciudadana con
firmas de todos los municipios del estado, como lo veremos en el capítulo siguiente. Una
acción colectiva que en conjunto presentó su fuerza para transformar la legislación y
contribuir a hacer de la trata de mujeres para la prostitución un problema público en el estado.
Así, la construcción de una agenda legislativa y sus consecuentes propuestas de reforma o
elaboración de leyes y reglamentos parte del reconocimiento del problema público sobre el
cual se quiere legislar. En muy buena parte de los casos nuestros Congresos estatales parten
de la inercia federal para la redacción de las propuestas de ley o reformas a los códigos civiles
y penales estatales. La exposición de motivos de tales propuestas resaltan el hecho como un
aspecto generalizado y reconocido por otros estados, exhaltando en muchos de los casos la
“vanguardia” a nivel nacional que esto represente en la discusión de temas públicos, y no la
problemática en sí como se presenta a nivel local y nacional.
Esto trae consigo consecuencias graves a la hora de homologar las legislaciones o establecer
criterios diferenciados que posteriormente tienen que ser reformados. Este fenómeno es de
particular importancia en la legislación contra la violencia hacia la mujer, pues si bien por un
lado la inercia federal y la exigencia hacia los estados ha provocado definiciones importantes
a nivel legislativo y de políticas públicas, como las leyes contra la violencia familiar y los
Institutos Estatales del Mujer, la tendencia siempre es a calcar las disposiciones federales, sin
una discusión y estudio de la problemática que se vive y la forma como se manifiesta este
problema público.
181
La Iniciativa Popular como tal se construyó en base al análisis e investigaciones ya señaladas,
con la intención de, además de denunciar, proponer de manera fundamentada y seria
cuestiones muy concretas para erradicar la trata. La elaboración de propuestas legislativas y
de políticas públicas es un trabajo que sin duda, corresponde a legisladoras/es y al gobierno en
general; sin embargo frente a la ausencia de acciones gubernamentales, las organizaciones de
la sociedad civil elaboraron las propuestas presentadas, revisadas, complementadas y
aumentadas de acuerdo a la evolución del marco normativo nacional e internacional, de la
revisión de las estructuras y programas públicos, así como de la evolución de la situación y
necesidades concretas de la población en Tlaxcala.
La Iniciativa Popular, tal y como la diseñaron las organizaciones, contiene dos paquetes de
propuestas que se llevaron a la Legislatura local y al Gobernador del estado:
a) Propuesta de reformas y adiciones al Código Penal del estado de Tlaxcala, para introducir
el delito de Trata de Personas y establecer agravantes en delitos conexos (bigamia, privación
ilegal de la libertad, corrupción de menores, amenazas). Asimismo, se propuso reformar el
Código de Procedimientos Penales, para que el delito de trata de personas sea considerado
como delito grave.
b) Propuestas de reformas estructurales, normativas, operativas de diferentes instituciones
públicas como el IEM, la CEDH, la PGJE, el DIF, con el fin de crear políticas públicas de
atención integral al problema (prevención, protección a víctimas, sanción y erradicación).
De esta manera el documento presentado al Congreso del estado de Tlaxcala el 7 de
diciembre, junto con las 23 mil 973 firmas ciudadanas recopiladas hasta esa fecha, incluye los
182
siguientes apartados: a) Presentación y fundamentación de la iniciativa; b) Exposición de
motivos; c) Propuesta de reformas y adicciones al Capítulo III y artículos 170, 171, 172 y 173
del Código Penal del estado de Tlaxcala; d) Adiciones a los artículos 232, 235, 240, 245 del
Código Penal del estado de Tlaxcala; e) Reformas y Adiciones al artículo 93 del Código de
Procedimientos Penales del estado de Tlaxcala.
Por otro lado, las propuestas presentadas al Ejecutivo pueden resumirse de la siguiente
manera:
• Establecer Convenio Interinstitucional de Cooperación entre las entidades.
• El Instituto Estatal de la Mujer habrá de transformar el Subprograma de Atención Integral
a la Violencia Familiar por un Programa de Atención Integral a la Violencia hacia la
Mujer y la Familia, transformando a su vez la Unidad de Atención a la Violencia Familiar
(UAVIFT) por una Unidad de Atención Integral Violencia hacia la Mujer y la Familia
(UAVIMUF) y creando otra en el sur del Estado por ser donde se encuentra más fuerte la
problemática de trata.
• Desde el IEM se crearía el Refugio para las personas víctimas de trata, y tendrá atención
médica, psicológica y de trabajo social.
• Desde la Procuraduría General de Justicia del Estado se creará una Fiscalía Especializada
para atender la problemática de trata de personas para la prostitución.
• La Comisión Estatal de Derechos Humanos precisaría reconocer la trata personas como
una violación a derechos humanos, fundamentándose en los instrumentos internacionales
que lo avalan, atendiéndose los casos en las visitadurías, o bien en una Visitaduría
Especial.
• La Procuraduría para la Defensa del Menor, la Mujer, la Familia, el Indígena canalizará
los casos de trata de mujeres a la Fiscalía Especializada.
183
• Desde el IEM, la CEDH y el DIF se focalizará la estrategia de difusión de los derechos de
las mujeres en la zona donde se acentúa el problema de trata para la prostitución,
incluyendo la difusión del Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de
Personas especialmente Mujeres y Niñez.
De esta forma, la Iniciativa Popular se inscribe más que como un instrumento de participación
ciudadana establecida en las leyes,62 como una movilización social- ciudadana que trata de
incidir en lo público, en la legislación, en la opinión pública, en el ejercicio de ciudadanía, en
las políticas públicas y hasta en las concepciones de una nueva eclesialidad, como veremos en
el capítulo siguiente.
A lo largo de este capítulo hemos visto cómo la Iniciativa Popular responde a un proceso de
acción colectiva que va gestando una experiencia de incidencia, primero, al identificar las
claves del problema social que se presenta en mujeres que se ven violentadas en su vida
cotidiana por un conjunto de prácticas que tratan de penetrar en el mundo de la vida,
institucionalizando en la familia, en la comunidad y en la normalidad pública, prácticas de
mercado que tienen como premisa la explotación de mujeres y niñas para compra-venta de
placer sexual. Desde este punto de vista, las personas y colectivos que viven esta situación se
dan a la tarea de investigar el fenómeno desde un punto de vista local y global, encontrando
sus conexiones con la trata de personas y la violación a los derechos humanos. Esta acción
colectiva, que involucra a las víctimas, familiares, comunidades, grupos organizados en
comités de derechos humanos, actores eclesiales, sociales y académicos, van construyendo,
62 “La Iniciativa Popular, sin embargo, va más allá de la sola tipificación del delito de trata: su origen es más amplio, su acción y resultados son diversos, mientras que sus objetivos son supremos y se multiplican. La cuestión final es erradicar la trata de personas y sabemos que la legislación no solucionará en sí el problema, sabemos que son muchos los aspectos que hay que abordar y transformar, pero consideramos que la tipificación del delito es un punto importante y necesario de avance. Con ese planteamiento hemos caminado las organizaciones, grupos y personas que impulsamos la Iniciativa Popular.” Ibid.
184
sobre la base de una perspectiva ética un nuevo discurso, una denuncia y una propuesta. A lo
largo de los seis años, la acción colectiva está impregnada de una estrategia de incidencia que
logre movilizar las conciencias de la población, obligue al Estado a actuar en consecuencia
con sus compromisos de garantizar la vivencia de los derechos humanos y a desactivar el
contubernio de quienes ejercen el poder y se ven beneficiados por el dinero.
La Iniciativa Popular, más que una propuesta, es la expresión de una acción colectiva que a
través de una estrategia de multiplicación y descolonización del mundo de la vida se fue
transformando en un movimiento social-ciudadano con personalidad propia, creando una
cultura contra-hegemónica y mecanismos de solidaridad social, a través de un mecanismo
sencillo y de simple aplicación: la estampa de una firma, cuyo significado es la toma personal
de una posición ética frente a un problema de magnitudes aberrantes, y la aceptación de
sumarse a un movimiento que denuncia, exige y propone al Estado que regule las fuerzas de
un mercado de la desmesura.
185
Capítulo 4. Iniciativa Popular: resultados y debate público
La incidencia
1. Incidencia en la iglesia
Puede decirse que la Iniciativa Popular, como un proceso social- ciudadano tiene varios
componentes que a lo largo de su historia constituyen un entramado de relaciones sociales, en
los que diferentes actores fueron colocando su aspiraciones, motivaciones, expertises,
configurando acciones sociales concertadas, colectivas y ciudadanas.
Este proceso, nace de una iniciativa de la Pastoral Social, luego convertida en Pastoral de los
Derechos Humanos, que a partir de la preocupación social de sus miembros, laicos, religiosas
y sacerdotes, sobre las problemáticas que se viven en sus comunidades de origen, logran
establecer alianzas específicas con profesionistas e investigadores, construyendo un actor civil
que pivoteará las acciones emanadas de sus diagnósticos.
En este sentido, un actor eclesial relativamente institucionalizado1 logra abrir sus perspectivas
hacia los problemas de la ciudadanía, primero a partir de la identificación de problemas y
necesidades de la población, luego a partir de la construcción de una organización civil que
logra generar alianzas estratégicas para generar un movimiento social-ciudadano, en torno a
una lucha que se considera legítima, basada en los derechos humanos y con una fuerte carga
ética. 1 Se dice que está relativamente institucionalizado, porque si bien no tiene las características de una institución, sus acciones están enmarcadas dentro de la estructura Pastoral de la Diócesis de Tlaxcala, y como tal, la Pastoral Social tiene un fuerte componente de la institucionalidad eclesial, así se viva dentro de la Iglesia Católica en una diócesis como un cargo cuya responsabilidad depende de la voluntad y del mandato de un Obispo a un conjunto de sacerdotes para coordinar acciones con apego a la Doctrina Social de la Iglesia. Generalmente, las acciones de Pastoral Social son concebidas como acciones de caridad, de asistencia social y de atención a los enfermos, según puede constatarse en un cierto ethos social que rodea a la jerarquía católica a través de los siglos. Ver Fuentes, Mario, Historia de la asistencia social en México, editorial Paideia, México, 1998.
186
Este movimiento social-ciudadano, que tiene sus raíces en este actor eclesial, proveniente de
la tradición de las comunidades de base, logra abrirse a otros sectores de la iglesia local, cuyas
perspectivas de pastoral social no están inspiradas en la Teología de la Liberación,2 pero
tienen un fuerte anclaje en las enseñanzas del magisterio de la Iglesia,3 especialmente en los
documentos emanados de III Conferencia General del Episcopado Latinoamericano, La
evangelización en el presente y en el futuro de América Latina, en 1979 en Puebla; y en la IV
Conferencia General del Episcopado Latinoamericano, Nueva Evangelización, promoción
Humana, Cultura Cristiana, en 1992 en Santo Domingo. Del mismo modo, se ven reflejados
en la Exhortación Apostólica de Juan Pablo II, Post Sinodal Ecclesia in America, y en la
Carta Pastoral Del Encuentro con Jesucristo a la Solidaridad con Todos, emitida por la
Conferencia del Episcopado Mexicano, en marzo de 2000.
Por otro lado, en los últimos años los obispos mexicanos se han caracterizado por su relativo
activismo social, al emitir una serie de comunicados y cartas respecto de los problemas
sociales, políticos y ciudadanos que afectan la vida de los católicos. En este sentido es de
particular importancia cierta apertura de la Iglesia Institucional a los problemas ciudadanos,4 a
2 La bibliografía sobre el tema es enorme. Sólo para ilustrar esta veta de reflexión desde el paradigma teológico latinoamericano de “liberación”, a través de algunos de los autores más representativos, ver, p.ej. Gutiérrez, Gustavo, Teología de la liberación. Perspectivas, CEP, Lima, 1971; Assman, Hugo, Teología desde la praxis de la liberación, Sígueme, Salamanca, 1973; Boff, Leonardo, Jesucristo el Liberador, IAPS, Bogotá 1977; Sobrino, Jon, Jesús en América Latina. Su significado para la fe y la cristología, Verbo Divino, Salamanca, 1985; Ellacuría, Ignacio y Sobrino, Jon, Mysterium Liberationis. Conceptos fundamentales de la teología de la liberación, Trotta, Madrid 1994; Tamayo-Acosta, Juan José, Para comprender la teología de la liberación, Verbo Divino, 1989. 3 Las sucesivas enseñanzas de la Iglesia sobre la cuestión social. O, como la define el documento de la IV CELAM, realizada en Puebla, México, en 1979: “conjunto de orientaciones doctrinales y criterios de acción que tienen su fuente en la Sagrada Escritura, en la enseñanza de los padres y grandes teólogos de la Iglesia y en el magisterio, especialmente de los últimos papas”. 4 Op. cit. Carta Pastoral, Parte III, Del Encuentro con Jesucristo a la solidaridad como respuesta a los desafíos de la Nación, Nn. 223-434; Comisión Episcopal de Pastoral Social (CEPS), Directorio para la Pastoral Social de México, Conferencia del Episcopado Mexicano, 2005.
187
los procesos electorales5 y al ahondamiento de las desigualdades que se viven en México, a
raíz de la adopción del modelo neoliberal y sus consecuencias devastadoras para la economía
de las familias más pobres. 6
Es en este marco que el obispo de Tlaxcala, Don Jacinto Guerrero,7 estuvo abierto a la
participación de la Iglesia en la solución de los problemas sociales, y particularmente abrio
espacios institucionales a los sacerdotes que se caracterizaron en el pasado por su activismo
en las comunidades eclesiales de base, para que impulsaran la Pastoral Social. El mismo
obispo avaló los programas y planes presentados por estos sacerdotes en los Planes
Diocesanos de Pastoral, y dio su bendición al Centro Fray Julián Garcés durante su
inauguración pública en 2002, y con su presencia en las celebraciones eucarísticas celebradas
en el marco de la presentación de sus informes.
Este respaldo de la institución eclesial también fue respetuoso de la autonomía civil del
Centro Fray Julián Garcés y de todas sus iniciativas en materia de derechos humanos, así
como de sus alianzas estratégicas en materia de perspectiva de género. Tanto la figura del
obispo Jacinto Guerrero, como del núcleo de sacerdotes, religiosas y laicos de la Pastoral
Social, otorgaron al Centro la autonomía y confianza necesarias para que estableciera sus
estrategias de incidencia pública y tuviera la fuerza suficiente para el diálogo con el gobierno
5 Op.cit. Carta Pastoral, Parte III, Sección I: El estado y la Nación, Ítem: El sistema político mexicano en transición, Nn. 251-254; Cfr. también: Mensaje de la CEM al pueblo de México: ¡Votemos con Responsabilidad!, 25 Marzo 2003; Comunicado CEM Participar y Decidir el Bien Común en la Justicia y en la Paz, 17 de Mayo 2006; Comunicado CEM Madurez Democrática, 6 de Julio de 2006. 6 Op. cit. Carta Pastoral, Parte I, El encuentro con Jesucristo en los orígenes, conformación y futuro de nuestra nación, especialmente los Ítems: México ante sus desafíos internos y el proceso creciente de globalización (nn. 49-52); La “primacía” de la macroeconomía (nn. 53-54); Crisis del papel social del Estado y deterioro de la economía interna (nn. 55-56); La pobreza y la violencia (nn.57-62); Tratando de comprender los “nuevos signos de los tiempos” (nn. 63-67); Op. cit. Comisión Episcopal de Pastoral Social (CEPS), Directorio para la pastoral Social de México, Conferencia del Episcopado Mexicano, 2005. 7 El obispo Jacinto Guerrero, que tuviera cargos en la Conferencia Episcopal Mexicana, siendo encargado Comisión Episcopal de Pastoral Social, presidiendo la Comisión de Salud y cercano a la Comisión de Derechos Humanos, murió en diciembre de 2006, en la ciudad de Tlaxcala.
188
en materia de derechos humanos. Y éste a su vez fue ensanchando sus relaciones con la
Iglesia, hasta el punto de construir comités de derechos humanos con un carácter civil, ahí
donde se promovieron grupos parroquiales de pastoral social que querían seguir el proceso de
construcción y pertenencia a la Pastoral de los Derechos Humanos, para que a su vez tuvieran
la fuerza suficiente para volverse interlocutores del actor gubernamental en sus propias
comunidades y municipios.
En este proceso de construcción del actor civil, que poco a poco fue ganando presencia en el
ámbito público, se vio fortalecido con el proceso de la Iniciativa Popular, no exento de un
intenso diálogo con algunos sacerdotes,8 y de una oposición abierta en contra de las acciones
del Centro por otros,9 con el involucramiento de laicos y sacerdotes para la recolección de
firmas en todas las parroquias de la diócesis el día 3 de diciembre.
Cabe recordar que la recolección de firmas de la Inicitavia Popular se dio en la semana entre
el 25 de noviembre y el 3 de diciembre de 2006, el primero con la instalación de 60 mesas de
recolección de firmas fuera de los 60 palacios municipales del estado, y el día 3 con la
instalación de las mesas en todas las parroquias de la diócesis.
8 El Centro Fray Julián Garcés ha sostenido un intenso diálogo con algunos sacerdotes no pertenecientes a la Pastoral de los Derechos Humanos, a propósito de la recepción de casos de violaciones a los derechos humanos, de la problemática que se vive en las comunidades afectadas por alguno de los temas que se priorizaron en el proceso colectivo, o a la organización directa de grupos o talleres de capacitación para laicos y laicas en algunas comunidades. 9 La identificación con la Pastoral de los Derechos Humanos, así como con los sacerdotes que en ella participan, hacen que algunos sacerdotes con posiciones conservadoras también mantengan una posición abierta en contra de las iniciativas del Centro. Los diversos testimonios recogidos en los talleres de evaluación de la Iniciativa Popular, relatan cómo hubo un par de sacerdotes que en sus homilías recomendaron a los feligreses no firmar la Iniciativa Popular, “para evitar meterse en problemas”, o “porque no era correcto meterse en política en un tema que no corresponde a los católicos solucionar”. Otros testimonios, en cambio, hacen alusión a algunos sacerdotes que, aunque expresaron temor por vivir en zonas de influencia de las redes de prostitución, recomendaron abiertamente a los católicos, como un “deber ciudadano y cristiano, firmar la iniciativa popular para que se castigue a los responsables de la trata de mujeres para la prostitución”.
189
En este sentido, la participación de la Pastoral de los Derechos Humanos en la Iniciativa
Popular, como un actor más de las sesenta organizaciones convocantes, fue de gran
relevancia. En principio, porque mostró el respaldo institucional de la Iglesia Católica a un
movimiento social-ciudadano, fundamentado en la doctrina social de la Iglesia.10 En segundo
lugar, porque logró motivar a los párrocos para que involucraran a los lacios de sus parroquias
en la colocación de mesas de recolección de firmas y participaran dando testimonio de su
posición como ciudadanos y cristianos frente a un problema tan grave como la trata de
mujeres.11
De esta forma, el Centro Fray Julián Garcés, como una organización de la sociedad civil,
logró fungir como un gozne entre la institucionalidad de la Iglesia y el movimiento social-
ciudadano. Sin embargo, la irrupción de la Iniciativa Popular en la Iglesia no está dada
únicamente por este intenso cabildeo con los sacerdotes, sino por la acción decidida de los
feligreses y los laicos comprometidos con la causa. Estos últimos por involucrarse en la
colocación de las mesas de recolección de firmas, y tomar en sus manos una acción socio-
eclesial que consideraron de evergadura; y los primeros con la expresión de una posición
decidida en contra de la trata de personas.
La apertura de la Iglesia a los problemas de la democracia, de la ciudadanía y de la pobreza en
un mundo globalizado, es lo que se ha dado en llamar por algunos estudiosos y teólogos la
10 Ver notas, periódicos: “La Pastoral Social a favor de tipificar delitos contra las mujeres”, La Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela, 06.12.06; “Exige la diócesis tipificar como delito la trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de Armando Pedroza, 06.12.06; “Nos estamos deshumanizando, la Pastoral Social de los Derechos Humanos”, ABC Noticias, 06.12.06; “Condena la diócesis de Tlaxcala la trata de personas”, El Periódico de Tlaxcala, nota de María Félix Matlacuantzi, 06.12.06 11 La invitación a la participación de los párrocos en la instalación de las mesas y en la motivación a los laicos y a los feligreses para que firmaran fue promovida durante la Asamblea Diocesana celebrada en noviembre de 2006 con la presencia de la mayoría de sacerdotes de la Diócesis de Tlaxcala. Además, el obispo de Tlaxcala y la Pastoral de los Derechos Humanos redactaron una carta dirigida a los sacerdotes, en la que se les invitaba a sumarse a la Iniciativa Popular.
190
emergencia de una nueva eclesialidad.12 Luego de la crisis institucional que vivió la Teología
de la Liberación,13 y del surgimiento de las teologías sectoriales o temáticas (india, feminista,
de la tierra, etc.),14 que trataron de dar una respuesta de fe a raíz del surgimiento de los nuevos
movimientos sociales y de las nuevos problemas y desigualdades de un mundo globalizado,
surgieron también las reflexiones en torno a la nueva eclesialidad, como un intento de
renovación de la inspiración de las comunidades eclesiales de base.15
Esta nueva eclesialidad esta fundamentada en la ética, en el diálogo interreligioso, en la
secularización de la vida pública, en la laicidad del Estado y en los derechos humanos. Se
expresa en las máximas de abrir la acción de los cristianos al mundo civil; la lucha por la
equidad y la justicia, a partir de la exigibilidad y justiciabilidad de los derechos humanos; la
resistencia a la acelerada entropía del mundo moderno, a través de la responsabilidad
ambiental y la sustentabilidad del desarrollo científico y tecnológico, y la integración de la fe
y la política de los cristianos a través de la incidencia de la sociedad civil en los asuntos
públicos que afectan especialmente a los más pobres.
Esta nueva eclesialidad puede ser pensada como una categoría analítica de la acción de los
cristianos y de su sentido en el mundo contemporáneo, y también es utilizado como la
prescripción de los sectores progresistas de la Iglesia por dotar de un sentido teleológico a las 12 Boff, Leonardo, Iglesia: carisma y poder. Ensayos de eclesiología militante, Sal Terrae, Santander, 1982, pp. 45-62; Boff, Leonardo, ¿Qué Iglesia queremos? El proyecto popular de Iglesia, Art. en RELAT (Revista electrónica latinoamericana de teología) 291, http://servicioskoinonia.org ; Martínez, Felicísimo, O.P., Nuevo paradigma socio-cultural y eclesiología, Revista ITER, Mayo-Agosto 2000, Nº 22, Caracas, Venezuela. 13 Sobrino, Jon, Qué queda de la teología de la liberación, Revista Éxodo, 38, Madrid 1997; Castillo, José María, Los pobres y la teología, ¿qué queda de la teología de la liberación?, DDB, Bilbao 1998; González, Antonio, La vigencia del “método teológico” de la teología de la liberación, Sal Terrae, Santander, 1995; Maduro, Otto, Hacer teología para hacer posible un mundo distinto: Una invitación autocrítica latinoamericana, Charla en la Drew University, Madison, NJ, Enero 2005 14 Tamayo-Acosta, Juan José, Nuevo paradigma teológico, Trotta, Madrid, 2003. Este libro hace un recorrido y exposición bastante completa de los diversos paradigmas teológicos (intercultural, feminista, ecológico, económico, etc.) surgidos en las última décadas. 15 Cfr. supra, la bibliografía citada en la nota 14. Pero especialmente para este punto será sumamente ilustrativo consultar: Leñero Otero, Luis, Investigación Diagnóstico sobre las Comunidades eclesiales de Base en México, IMES-CEB, México, 2003.
191
acciones cristianas en el mundo moderno.16 A pesar de que las manifestaciones del mundo
contemporáneo se dan con una agilidad sorprendente, la institucionalidad eclesiástica ha sido
lenta a la apertura de sus reflexiones sobre la inserción de los cristianos en la solución de los
problemas que provocan desigualdades e inequidades, y dificultan la vivencia de la justicia.17
Es por esto, que los cristianos han dejado de dar cuenta de su profesión de fe en un mundo
cada vez más secularizado, actuando en la esfera civil, con múltiples sentidos de su acción
social y política.
Sin embargo esta actuación civil o social, cuando llega a cuestionar y movilizar la acción
desde el punto de vista de la fe, para dotarle de un sentido, no sólo ético, sino cristiano, llega a
constituir un motor que moviliza la eclesialidad en su conjunto, identificando los derechos, la
dignidad humana y los procedimientos propios del mundo social y civil con los fundamentos
de la fe cristiana.
Podemos decir que la Iniciativa popular logró incidir no sólo en la institucionalidad de la
Iglesia, a través del diálogo con su pastor y el impulso de acciones por medio de las precarias
estructuras de la Pastoral Social y su expresión en cada una de las parroquias de la Diócesis,
sino en la eclesialidad misma.18 Es decir, logró movilizar al sector laico de la Iglesia y hacer
16 Velasco, Juan Martín, Metamorfosis de lo sagrado y futuro del cristianismo, Cuadernos Aquí y Ahora, Sal Terrae 1998; Mardones, José María, En el umbral del mañana. El cristianismo del futuro, PPC, Madrid, 2000; Mardones, José María, Recuperar la justicia. Religión y política en una sociedad laica, Sal Terrae, Santander, 2005; Martínez, Felicísimo, O.P., Nuevo paradigma socio-cultural y eclesiología, Revista ITER, Mayo-Agosto 2000, Nº 22, Caracas, Venezuela 17 Es un hecho conocido y documentado por la historia de la sociología de la religión en México, las continuas sospechas y descalificaciones de una mayoría conservadora del clero (obispos y sacerdotes) en torno al discurso y sobre todo las acciones de personas o grupos de cristianos progresistas que articulan su vivencia de fe con la práctica social y sobre todo política con perspectiva de cambio, transformación, sentido de justicia. En México los miembros del clero católico que tienen una posición de apertura en esta temática y enfoque son una minoría o de plano son excepciones a la regla. 18 Lo “eclesiástico” refiere a la orientación del discurso y la práctica, y a la normatividad y estructuras formalmente identificadas como cristianas (dogma, culto, moral), sostenidas y operadas por la autoridad designada (clero y sus agentes laicos subalternos). Lo “eclesial” tiene un horizonte de sentido más amplio: es la vivencia de sentido-teleología (en este caso, de sentido-teleología cristiano, ya que es ejercicio de actitudes, principios, discursos y prácticas inspiradas en la teoría y práctica de Jesús de Nazareth, llamado el Cristo,
192
que los cristianos añadieran a su espectro de acciones cristianas tradicionales, el expresarse a
favor de una lucha fundamentada en los derechos humanos.
Como continuidad de la vocación de las comunidades eclesiales de base,19 que fundamentaron
su eclesialidad en la construcción de colectivos agrupados en pequeñas comunidades que, a
través de la reflexión de las claves históricas de la vida de Jesús, dotaban de sentido su acción
social y política a favor de los pobres, creando cooperativas, grupos de autoayuda, cajas de
ahorro, proyectos reivindicativos y sociales que tomaban una posición en contra del
capitalismo y sus formas de explotación económica, política e ideológica; esta nueva
eclesialidad incorpora además, las enseñanzas del magisterio social de la Iglesia
contemporánea, que impulsa a la participación de los cristianos por la solución de los
problemas públicos en las democracias modernas, a través de los métodos, procedimientos y
tecnologías disponibles en el mundo de hoy.20
La Iniciativa Popular, en este sentido, se acercó a los cristianos con un discurso que puso
énfasis en un problema público que provoca la indignación popular, en el que se violan los
derechos humanos de las mujeres y los niños, a través de un método catalogado como
democrático, en el que se invita a tomar una posición individual frente a la solución
planteada, a la vez que colectiva, para influir en las decisiones de los gobernantes. Mezclando
metodologías propias de la educación popular, con métodos de participación ciudadana y
formas de movilización social diversas, que lo mismo incorporan las marchas, los afiches, los
carteles, que la difusión a través de los medios de comunicación y el internet, lograron llegar persona-evento originante del cristianismo), aunque no siempre formal o explícitamente referida o avalada por lo eclesiástico. Más aún, a veces incluso esa vivencia eclesial es desconocida o desacreditada por lo eclesiástico. 19 Boff, Leonardo, Eclesiogénesis. Las comunidades de base reinventan la Iglesia, Sal Terrae, Santander, 1979; CEB, Proyección Comunitaria. Planeación Estratégica 2002-2008. 20 CELAM, Globalización y Nueva Evangelización en América Latina y el Caribe. Reflexiones del CELAM 1999-2003, CELAM, Bogotá 2003; Carta Pastoral Del encuentro con Jesucristo a la solidaridad con todos, Conferencia del Episcopado Mexicano, México, Marzo 2000; CELAM, Aparecida. Documento Conclusivo. V Conferencia General del Episcopado Latinoamericano y del Caribe, CELAM, Bogotá 2007.
193
al corazón de la ética cristiana y movilizar las conciencias y la identidad colectiva de la iglesia
a favor de la Iniciativa Popular.
2. Incidencia en el ejercicio de la ciudadanía
Así, pues se dice que la democracia es el gobierno del pueblo y para el pueblo. 21 Pero como
decíamos en el capítulo anterior, la democracia suele ser una figuración social, con la que los
ciudadanos, los políticos y los gobiernos encuentran puentes de diálogo para la producción y
reproducción del sistema. En este sentido, un Estado democrático se funda en las
características que sus sistemas normativos y jurídicos tienen asentados en sus Constituciones
y leyes internas, tanto para regular la convivencia entre los individuos, respetar y proteger a
los ciudadanos, y establecer reglas y procedimientos que delimitan el alcance y las
obligaciones de los gobiernos, así como las acciones y competencias de otras entidades del
Estado como los poderes legislativo, judicial y los órdenes de gobierno, federal, estadual y
municipal.
Se considera que para que exista una democracia, deben existir una serie de factores
esenciales, y tanto sociedad como gobierno deben de contar con las siguientes condiciones
mínimas:
• Que la sociedad sea libre.
• Que no se encuentre oprimida por un poder político.
• Que no se encuentre dominada por una oligarquía22 cerrada.
• Que el gobierno exista para el pueblo y no a la inversa
21 Democracia "Gobierno del pueblo por pueblo. Es una forma de gobierno, un modo de organizar el poder político en el que lo decisivo es que el pueblo no es sólo el objeto del gobierno -lo que hay que gobernar - sino también el sujeto que gobierna". Salazar Luis, Woldenberg José. "Principios y valores de la democracia", Cuadernos de divulgación de la cultura democrática, IFE, México, 1997, p. 15. 22 Gobierno en que unas cuantas personas de una misma clase asumen todos los poderes del Estado.
194
En este sentido, el ejercicio de la ciudadanía en las democracias modernas está regulado por la
poca intervención del Estado en el terreno de las libertades que ejercen los individuos (de
asociación, de religión, de conciencia, de expresión, de movimiento, de participación social y
política), el respeto y ordenamiento de los derechos civiles, así como el ejercicio de los
derechos políticos (elegir a sus gobernantes, poder ser electo, organizarse en partidos y
organizaciones políticas, laborales, o ciudadanas). La calidad de la democracia en este terreno
puede medirse por la capacidad de los ciudadanos de influir en los asuntos públicos del
Estado, a través de los mecanismos establecidos en las leyes, sea de manera prescriptiva o
procedimental, o bien en el libre ejercicio de sus libertades. Existen algunas clasificaciones
que pueden darse en este ámbito: a) “democracia directa: es una forma de gobierno en la cual
el pueblo participa de manera continua en el ejercicio directo del poder, y b) la democracia
indirecta o representativa: es en la que el pueblo no gobierna pero elige representantes que lo
gobiernan".23
Por otro lado, la idea de que la calidad de la democracia puede ser sustancial, como lo
definimos en el capítulo anterior, se refiere a la capacidad y obligación del Estado de ordenar
su sistema de regulación de las libertades en orden a los principios de equidad, diferenciales
mínimos de desigualdad, y sobre todo promoción y garantía de los derechos económicos,
sociales, culturales y ambientales. En este sentido, el Estado tiene que jugar un papel activo
para la regulación de prácticas que se orientan a ensanchar las desigualdades y las inequidades
sociales y económicas, y que no permiten que el sistema regule al mercado para garantizar los
mínimos de bienestar que cada persona requiere para vivir (vivienda, educación, empleo,
23 Merino, Mauricio. "La participación ciudadana en la democracia", Cuadernos de divulgación de la cultura democrática, IFE, México, 1995, pág. 19-20
195
alimentación, salud, recreación, seguridad social, acceso a los bienes culturales y un entorno
ambiental saludable).
En el campo de la democracia directa cobran especial sentido las nociones de participación, 24
participación política, y participación ciudadana. 25 El ejercicio de la ciudadanía está dado por
la regulación de la participación política y ciudadana, tal y como está asentada en los
ordenamientos legales. Sin embargo, la experiencia de las democracias modernas, han
atestiguado la resistencia de los países latinoamericanos por incorporar en sus estructuras
legales figuras de participación ciudadana que amplíen el segundo círculo de la política, como
lo describimos en el primer capítulo. Las figuras de democracia directa, aquellas en las que
los individuos toman parte en las decisiones del gobierno, a partir de la emisión de su opinión
personal, única e intransferible, que van más allá de la elección de los gobernantes mediante
el voto universal, libre, único, intransferible y secreto, suelen estar ausentes de las
legislaciones de nuestros países. El plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular, suelen
estar ausentes.
El plebiscito "sirve para que los ciudadanos decidan entre aceptar o rechazar una propuesta
que concierne a la soberanía".26 “Es la consulta al cuerpo electoral sobre un acto de naturaleza
gubernamental o constitucional, es decir político, en el genuino sentido de la palabra. No gira
24 "En principio, (participación) significa tomar parte, convertirse uno mismo en parte de una organización que reúne a más de una sola persona. Pero también significa "compartir" algo con alguien o, por lo menos, hacer saber a otros alguna noticia. De modo que la participación es un acto social." Merino, Mauricio, op cit, p. 9. 25 "Participación política es un conjunto de actos y actitudes, enfocados a influir de una forma más o menos indirecta, y legal sobre las decisiones del poder, en el sistema político, con la clara intención de preservar o incidir en la estructura del sistema de intereses regularmente dominante. Participación política y ciudadana comparten esta misma definición general. Quienes gozan de derechos políticos son exclusivamente los ciudadanos, es decir, al hablar de la participación ciudadana, refiriéndose a la acción que realizan los ciudadanos, entendidos como los únicos sujetos que son reconocidos como capaces de participar y ejercer derechos políticos… la participación ciudadana es el conjunto de actividades e iniciativas que los civiles despliegan afectando al espacio público desde dentro y por fuera del sistema de partidos." Esquivel, Edgar, Tesis: Ley de Participación Ciudadana: reconstruyendo un proceso. Instituto Mora. México, 2002. pp. 20-21 y 25 26 Prud´Homme, Francois Jean, "Consulta popular y democracia directa," Cuadernos de divulgación de la cultura democrática, IFE, México, 1997, p. 24
196
en torno a un acto legislativo, sino a una decisión política, aunque susceptible quizá de tomar
forma jurídica”. 27 Es en suma, una “resolución tomada por todos los habitantes de un país a
pluralidad de votos. Votación de todos los ciudadanos para legitimar algo”.28
Por otro lado, el referéndum: "es un mecanismo de participación directa mediante el cual la
ciudadanía manifiesta su aprobación o rechazo previo a una decisión del gobierno”.29 “La
acción de someter algún acto importante del gobierno a la aprobación pública por medio de
una votación”30; es un “procedimiento jurídico por el que se someten al voto popular leyes o
actos administrativos, cuya ratificación debe ser hecha por el pueblo. Es un proceso de
consulta para la aceptación de una ley, así como para su modificación o abrogación, al cual
tienen derecho los gobernados de acuerdo a las leyes de cada país; es un instrumento
conocido por la teoría política como democracia directa”.31
Finalmente, la Iniciativa Popular “es el derecho que se le confiere al pueblo para hacer
propuestas de ley al Poder Legislativo, reconocido en algunas constituciones a favor del
pueblo, estableciéndose como único requisito que la iniciativa sea presentada por cierto
numero de ciudadanos. Consiste en la transmisión de la potestad de iniciar el procedimiento
de revisión constitucional o de formación de la ley formal, a una determinada fracción del
cuerpo electoral”.32 En suma, “es el procedimiento que permite a los votantes proponer una
modificación legislativa o una enmienda constitucional, al formular peticiones que tienen que
27 Arteaga, Nava Elisur, “Derecho Constitucional”, colección textos jurídicos universitarios, Oxford University Press, México, 1999, p. 90. 28 GARCIA, Pelayo y Gross, Ramón, “Diccionario Enciclopédico ilustrado”, Larousse, México, 1998, p.673 29 IEDF, "Ley de participación Ciudadana del Distrito Federal", México, 2002, pág. 20, 24, 27 y 28. 30 Arteaga, Nava Elisur, op. vit., pág. 88 31 Berlin, Valenzuela Francisco, “Diccionario universal de términos parlamentarios”, Instituto de Investigaciones legislativas, Porrúa, México, 1997, pág. 819. 32 Berlin, Valenzuela Francisco, “Diccionario universal de términos parlamentarios”, Instituto de Investigaciones legislativas, Porrúa, México, 1997, p. 503
197
satisfacer requisitos predeterminados”;33 “es una figura jurídica por el que se concede derecho
al pueblo a fin de presentar propuestas al gobierno, a los gobernantes establecidos”.34
Ahora bien, para una mejor entendimiento de lo que estas figuras significan podemos citar el
trabajo de Claudia Gamboa y María García, Democracia directa, referéndum, plebiscito e
iniciativa popular, estudio de las iniciativa presentadas sobre el tema en la LIX Legislatura,
35 en el que hacen un recorrido de las iniciativas de ley presentadas a nivel federal y que a la
fecha no han tenido cabida en la actual legislatura.
En México no existe a nivel federal una ley de participación ciudadana que introduzca estas
figuras y otras, en el marco del ejercicio de los derechos políticos y civiles de los ciudadanos.
Sólo algunos estados de la república, como se puede apreciar en el siguiente cuadro, tienen
leyes de participación ciudadana o sus Constituciones locales incluyen estas figuras dentro de
sus articulados.
33 Prud´Homme, Francois Jean, op. cit., p. 25 34 Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Iniciativas de la LVIII Legislatura, México, 8 de noviembre de 2001 35 Gamboa, Claudia y María García, Democracia directa, referéndum, plebiscito e iniciativa popular, estudio de las iniciativa presentadas sobre el tema en la LIX Legislatura, así como derecho comparado y opiniones especializadas, Centro de documentación y análisis, H. Cámara de Diputados, LX Legislatura, México, 2006.
198
Las entidades federativas en las que existen mecanismos de participación ciudadana directa
son: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Colima, Chihuahua, Distrito
Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos,
Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz,
Yucatán y Zacatecas. Son 5 las entidades federativas que no cuentan con ninguna figura de
199
democracia participativa, a saber: Campeche, Nayarit, Nuevo León, Quintana Roo, y
Tamaulipas.
Sin embargo, no señalan a nivel Constitucional, ningún mecanismo concreto a través del cual
se desarrolle esta participación ciudadana. Del cuadro comparativo se desprenden los
siguientes datos: de los estado analizados, las figuras de Referéndum y el Plebiscito lo
contemplan todos los Estados ya mencionados, con excepción, en el caso del referéndum, de
Baja California Sur y Chiapas, y del plebiscito de Guerrero, Querétaro y Oaxaca.36
En cuanto a la Iniciativa Popular sólo la contemplan: Aguascalientes, Coahuila, Colima,
Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Michoacán, Morelos, Puebla, Querétaro, Tabasco,
Veracruz ,Yucatán y Zacatecas. En Baja California Sur, Colima, Chihuahua, Estado de
México, Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Tabasco, Veracruz y Zacatecas, se podrán someter a
referéndum total o parcial las reformas o adiciones a la Constitución, mientras que en sentido
negativo expresamente se pronuncian las Constituciones de los Estados de: Michoacán y
Puebla; los restantes no hacen mención al respecto.
En este sentido, la Iniciativa Popular en Tlaxcala apunta a las definiciones que aquí se han
expuesto, independientemente de que hubiera estado la figura inscrita en el marco de una Ley
de participación ciudadana vigente al momento de presentarla al Congreso Local. Es decir, la
36 Materias de Plebiscito: a) Para leyes y Decretos: Chihuahua, Distrito Federal, Jalisco, Michoacán y Morelos; b) Para la creación de Municipios: Puebla, San Luis Potosí, Tabasco, y Zacatecas, c) Para actos que pretendan efectuar los Ayuntamientos: Baja California Sur; d) Para que se aprueben o rechacen previamente actos o decisiones del Poder Ejecutivo local: Chiapas. A excepción de los Estados de Querétaro y Tlaxcala, todos los demás Estados contemplan esta figura para los asuntos de interés y trascendencia estatal. En el Distrito Federal los resultados de plebiscito serán vinculatorios para el convocante, cuando una de las opciones obtenga la mayoría de la votación válidamente emitida. En Guanajuato la Ley de la materia establecerá que el resultado del plebiscito sea vinculatorio para el Titular del Poder Ejecutivo. En Veracruz el referendo y el plebiscito serán obligatorios en los casos que señale la Constitución y la Ley. En todos los Estados se menciona expresamente que no son objeto de participación ciudadana la materia fiscal o tributaria, a excepción de los Estados de Querétaro, Tlaxcala y Veracruz. Ibid. pp. 54-55.
200
Iniciativa Popular que se llevó a cabo en Tlaxcala tiene dos características que la hacen única
por su sentido de participación socio-política y ciudadana:
a) Por un lado, son los ciudadanos en el libre ejercicio de sus libertades y sus derechos
políticos que se agrupan para llevar adelante una iniciativa de reforma y de políticas
públicas que consideran legítima, a las instancias del Estado correspondientes (en este
caso el Congreso Local y el Ejecutivo del estado).
b) Por el otro, además de constituir un movimiento social-ciudadano para que dichas
iniciativas fueran respaldadas por la ciudadanía, se introducen elementos no
establecidos por la constitución local pero que sientan un precedente de participación
ciudadana institucionalizada, para la recolección de la expresión de la voluntad
ciudadana (firmas con los datos de la credencial de elector, nombre del elector, su
edad, sexo, su número de folio, su sección y su clave, así como el número de
municipio y la sección electoral a la que pertenece).
Como se señaló en el capítulo anterior, el núcleo de las organizaciones civiles convocantes,
organizadas en torno a diversas comisiones, conoció la experiencia de la primera Iniciativa
Popular en México, llevada a cabo en el estado de Jalisco para el impulso de la Ley sobre
Violencia Intrafamiliar, entre 1998 y 2000.37 El conocimiento de esta experiencia sentó las
bases de la metodología utilizada para el desarrollo de toda la experiencia, particularmente las
etapas en torno a las cuales se diseñó la experiencia de participación social-ciudadana: a)
sensibilización, b) recolección de firmas, c) cabildeo e incidencia.
La ausencia de una Ley de Participación Ciudadana en el estado de Tlaxcala y de parámetros
con los cuales medir la efectividad de las acciones propuestas, llevaron a las organizaciones
37 Aguilar, Elena, Francisco Ibarra y Teresa Zúñiga, Violencia intrafamiliar en Jalisco, una historia que no termina, IMDEC, México, 3003.
201
convocantes a establecerlos por sí mismos, como una medida con la cual se establecieran
mínimos de reconocimiento legal a sus demandas. Esto es, frente a la ausencia de una
legislación adecuada que incluya la figura de Inicitiva Popular, y de parámetros en la
legislación electoral con respecto a los procedimientos para considerar como legítima una
determinada cantidad de firmas, provenientes de electores en su calidad de ciudadanos con
derechos políticos (es decir que poseen credencial de elector), se tomó como referencia la
legislación de Jalisco en la que indica que “podrá hacerlo el 0.5 por ciento de los y las
ciudadanas inscritas en el Registro Federal de Electores (artículo 55, facción 1 de la Ley de
Participación Ciudadana del estado de Jalisco).
Así, pues con la definición del universo–meta de recolección de firmas y los datos que
deberían de contenerse en los formatos de recolección, las organizaciones convocantes se
dieron a la tarea de sumar esfuerzos en función de las tres etapas señaladas.
Así durante la etapa de sensibilización se fueron sumando las sesenta organizaciones
convocantes además de grupos y personas interesadas en sumarse a una acción colectiva que
fue configurando, mediante la suma de voluntades su propio horizonte de sentido.
La etapa de sensibilización marcó un conjunto de hechos significativos en la experiencia de
movilización social que inició con un objetivo ciudadano:
a) Se identificó la problemática de la violencia hacia las mujeres, particularmente en el
fenómeno de trata de mujeres para la prostitución, como un dolor que nos aqueja a
todos y todas, y frente al cual no podemos permanecer callados e inmóviles.
b) Los más de 250 talleres realizados en las comunidades del estado movilizaron
voluntades por la difusión del problema y por la identificación de la indignación
202
popular, frente al hecho de conocer experiencias y testimonios en los que se señala
que el gobierno, legisladores y las fuerzas de seguridad pública protegen a estas
redes de delincuencia organizada.
c) La impotencia de personas, mujeres y niñas, familiares y amigos, que al verse
involucrados en este fenómeno, y querer denunciar o solicitar que se haga justicia, se
ven amenazados, coaccionados o bloqueados por funcionarios y agentes del
ministerio público que dicen que no se puede perseguir un delito que no existe en la
legislación, fue haciéndose un tema de indignación y voluntad colectiva porque esta
situación cambie, particularmente la legislación penal y la actuación del ejecutivo
para perseguir y erradicar la trata de personas.
Puede decirse que la iniciativa popular fue en esta etapa la movilización social- ciudadana por
encontrar el universo de valores y antivalores que se dan frente a una situación como la trata
de mujeres para la prostitución, configurando un horizonte ético frente al cual las conciencias
individuales se definen y van creando un horizonte de sentido común, una ética social-
ciudadana que empuja una acción colectiva.
Esta etapa, que sumó voluntades, convocó diversos mundos de vida y configuró un universo
de sentido colectivo, frente a la indignación popular, se vio coronada con un método, sencillo,
práctico y ciudadano que podría hacer cambiar la historia y ejercer presión al Estado para que
se solucione el problema: la Iniciativa Popular como método de participación ciudadana,
autónoma, exigente y que apunta a la legalidad y la institucionalidad democrática.
La recolección de firmas trajo consigo múltiples experiencias del movimiento social-
ciudadano entre las que podemos comentar:
203
a) la experimentación de un sentimiento de organización autónoma de la sociedad frente
al Estado y su ausencia de mecanismos de participación ciudadana.
b) La conciencia colectiva de contribuir de manera personal, mediante la suma de
voluntades, a una lucha legítima, que se basa en los derechos humanos, y que tiene un
horizonte ético de solidaridad, igualdad, justicia y democracia.
c) La definición personal frente a un problema y un método que no permite matices “o se
está a favor de los delincuentes y no se reconoce que las víctimas están en estado de
indefensión; o se está a favor de modificar esta situación de opresión, injusticia y
explotación sexual, económica, de género, que por definición es aberrante a los ojos
de una sociedad moderna, fundada en los derechos humanos”. Y esto se expresa en la
estampa de una firma o en la negación a hacerlo.
d) La publicidad de la voluntad popular y la conciencia de estarlo haciendo, a diferencia
del ejercicio del voto libre, universal y secreto, es expresada en la estampa de una
firma en cuyo formato se han anotado los datos de la credencial de elector,
evidenciando quién lo hace, dónde vive, cuál es su voluntad frente a este ejercicio
ciudadano.
e) La capacidad de convocatoria de múltiples voces para denunciar la situación y para
promover la estampa de la firma se expresó en la opinión pública, como veremos más
adelante, pero también en las acciones ciudadanas de promoción, en las carpas, las
mesas de información, los eventos culturales, los programas de televisión y los spots
de la radio, los carteles, los afiches, las marchas y los símbolos dentro de ellas, como
las flores blancas, las camisetas con leyendas de la iniciativa; en suma en la Campaña
de los 16 días contra la violencia hacia la mujer, llevada a cabo del 25 de noviembre al
10 de diciembre, que configuraron un ethos cultural de quienes promovieron y
participaron en esta experiencia.
204
La etapa de recolección de firmas coronó así la capacidad de este movimiento social-
ciudadano de incidir en lo público, a través de la recolección de las firmas ciudadanas entre
los días 25 de noviembre y 3 de diciembre, y la sistematización de la información generada en
los formatos entre el 4 y el 7 de diciembre, fecha en que se capturaron los datos, se integraron
los expedientes de las propuestas que se entregarían en los poderes legislativo y ejecutivo del
estado, y se fotocopiaron en tres tantos los más de 2 mil 500 formatos de firmas que
colectaron, primero las más de 23 mil firmas y después entre el 7 y el 10 de diciembre fecha
de cierre de la Campaña de los 16 días y presentación del primer informe de resultados, las
más de 25 mil.
3. La incidencia pública
La Iniciativa Popular desarrollada en Tlaxcala es una conjunción de la movilización social y
el ejercicio de los derechos ciudadanos. Un movimiento social-ciudadano que amplía los
significados de participación, los multiplica en varias direcciones y los sintetiza en una
experiencia. Todas estas múltiples significaciones y múltiples direccionalidades que van
configurando un horizonte común de sentido, pueden identificarse, por ejemplo, en el
ejercicio de la ciudadanía y la ampliación de sus sentidos y significados.
La participación de la ciudadanía en la suscripción de firmas fue muy significativa. Si bien se
entregaron al Congreso 23 mil 973 firmas que respaldan la Iniciativa Popular para el 10 de
diciembre ya se tenían contadas más de 25 mil. Originalmente se había planteado como meta
reunir 4 mil como mínimo (poco más del 0.5 del padrón electoral del Tlaxcala), sin embargo
el proceso de sensibilización en el que participaron muchas organizaciones, la presencia en
205
medios, la difusión, así como el que la población tlaxcalteca se sintió tocada por un problema
tan grave como la trata de personas, consciente de que existe y sabiéndose vulnerable, hizo
que la participación fuera mucho más fuerte, no sólo en las firmas sino en las demás
actividades.
El ejercicio de la ciudadanía se expresa así en la emisión de una opinión personal, sobre un
tema de interés público y sobre una iniciativa social de cómo debería de regirse el Estado
como entidad de interés público frente a esta problemática. Pero la emisión de esta opinión
personal se hace sobre la base de saberse ciudadano en múltiples acepciones, es decir en
múltiples direcciones y horizontes de sentido. Así podemos enumerar algunas de estas
experiencias únicas (personales e intransferibles) y, a la vez múltiples y colectivas:
a) La emisión de la firma de quien se sabe ciudadano con derechos políticos está dada
por la aquellas personas que a la hora de estampar su firma consintieron en colocar sus
datos de la credencial de elector, y así hacer concientemente la emisión de su opinión,
única, personal, intranseferible y pública sobre la problemática, la exigencia de
solución al Estado y la propuesta ciudadana.
Firmas entregadas al congreso
Con credencial,
10,419 Sin
credencial, 13,554
Firmas recibidas hasta el 10 de diciembre
Sin credencial, 14,692
Con credencial,
10,997
206
b) La emisión de la firma de quienes no portaban su credencial en ese momento o que no
tenían una, pero que consintieron en colocar en el formato correspondiente los datos
de una identificación oficial (credencial de manejo, credencial de instituciones
educativas, pasaporte o cualquier otra), haciéndolo en el libre ejercicio de sus
libertades de expresión, asociación, conciencia y participación, de manera única,
personal, intranseferible y pública.38
c) La emisión de la firma de quienes no son ciudadanos del estado de Tlaxcala pero que
en el ejercicio de sus derechos políticos como mexicanos, expresaron su opinión, de
igual forma, única, intransferible, personal y pública al colocar sus datos de la
credencial de elector en el formato correspondiente.
d) La emisión de la firma de quienes, por ser extranjeros o no portar la credencial de
elector del estado o de otros estados, se adhirieron a emitir su opinión, incluso aquellas
personas que se ofrecieron a llevar formatos a otros estados para recolectar firmas,
sabiendo que la propuesta era para el estado de Tlaxcala, enfocaron el ejercicio de
ciudadanía desde el punto de vista del “interés” universal, frente a problemáticas que
aquejan a las personas, especialmente las mujeres y las niñas que se ven violentados
en sus derechos humanos.
e) La emisión de la firma de menores de edad, que en el ejercicio de sus derechos
humanos expresaron de manera pública, expresa, conciente y de forma personal su 38 Los formatos utilizados para la recolección de firmas fueron impresos en dos colores. El formato de color verde se elaboró para que se registrarán las personas que portaban la credencial de elector, mientras que el formato café contenía espacios para la recolección de datos con otras identificaciones. Ambos formatos contenían las siguientes leyendas: “Estamos en contra de la explotación sexual y las redes de trata de personas para la prostitución que existen en Tlaxcala, pues son una expresión de violencia hacia la mujer, la familia y la niñez, y una forma contemporánea de esclavitud. Por ello apoyamos con nuestras firmas la Iniciativa popular que llevaremos al Congreso Local el 7 de diciembre de 2006, a fin de que se reconozca el delito de “trata de personas en el código penal”. Al final de la hoja, luego de los espacios de firmas, se puede leer la leyenda: “La iniciativa popular es un mecanismo de participación directa de la ciudadanía, para modificar las leyes, sin embargo, en el estado de Tlaxcala no está contemplada. A pesar de ello, retomamos la figura de Iniciativa Popular, denunciando la ausencia de la misma en la legislación local, pero haciendo uso del poder ciudadano y de nuestros derechos humanos.Asimismo respaldándonos en la Constitución Mexicana, la Constitución local, además de las obligaciones del Estado que señala el artículo 7 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (OEA), y el Protocolo para Reprimir, Prevenir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niñez (ONU)”.
207
deseo porque se respeten los derechos humanos y las autoridades actúen en
consecuencia.
El conjunto de datos que presentamos a continuación dan cuenta de la amplitud con la que
estas direccionalidades se manifestaron en el ejercicio de los derechos de ciudadanía. De las
25 mil 689 firmas que reunimos, el 31% corresponde a la región poniente, el 18% a la región
sur; el 13% a la región oriente y el 38% a la región centro-norte.
Cada región estaba conformada por 15 municipios. De la región sur los municipios que
reunieron más firmas son: Zacatelco, Tlaltelulco, Xicohtzinco, Tepeyanco y Papalotla. En la
región oriente los de más firmas son: Chiautempan, Huamantla, Santa Cruz Tlaxcala, Contla y
Amaxac. En la región centro-norte: Tlaxcala, Yauhquemecan, Apizaco, Tlaxco y Panotla,
mientras que en la región poniente los municipios de mayor participación fueron: Nativitas,
Españita, Huactzingo, Ixtacuixtla y Teacalco. Pero en general la participación y esfuerzo en el
conjunto de los municipios es muy significativa.
Firmas por regiones
Sur18%
Oriente13%
Centro Norte
Poniente31%
208
0
100
200
300
400
500
600
Acuam
anala
Axoco
manitla
Ayometl
a
Tlaltel
ulco
Mazate
coch
co
Papalo
tla
Quilehtla
Sn. Pab
lo del Monte
Tenan
cingo
Teoloch
olco
Tepey
anco
Tetlan
ohcan
Xicohtzi
nco
Xiloxo
xtla
Zaca
telco
Firmas con credencial Region Sur
0
50
100
150
200
250
300
350
400
Altzay
anca
Amaxac
Chiautem
panCon
tlaCuap
iaxtla
Huaman
tlaIxt
enco
L. Cárd
enas
Sn José
Teaca
lco
Sta Cru
z Tlaxc
alaTeq
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uitla
Terren
ateToc
atlán
Emiliano
Zapa
taZitla
ltepe
c
Firmas con credencial región Oriente
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
Apet
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Cuax
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an
Firmas con credencial región Centro-Norte
209
0
100
200
300
400
500
600
Beni
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uáre
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Huey
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huca
Tex
oloc
Zac
ualp
an
Firmas con credencial región Poniente
En el conjunto de las cuatro regiones los municipios de mayor participación fueron:
Con credencial:
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
Apizaco Españita Natívitas Tlaxcala Yauhquemecan Zacatelco
Sin credencial:
210
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
Apizaco Calpulalpan Españita Ixtacuixtla deMariano
Matamoros
Natívitas Tlaxcala Yauhquemecan Zacatelco San JuanHuactzinco
La experiencia comunicativa que subyace a todas estas direcciones de la experiencia social-
ciudadana se sintetiza también en su carácter público. La publicidad del problema, de la
exigencia del respeto a los derechos humanos y la conciencia de la propuesta ciudadana,
evocan un sentimiento colectivo de solidaridad, cohesión y fuerza a la hora de firmar, emitir
la opinión y dotar de múltiples significados a la experiencia colectiva. Desde el hecho de
formarse en una fila para firmar, verse interpelado por personas que explican la situación y
Firmas de otros estados Número Porcentaje
México 316 10.2
Puebla 2308 74.3
DF 181 5.8
Veracruz 127 4.1
Hidalgo 65 2.1
Otros Estados 108 3.5
Total 3105 100.0
211
solicitan una firma y reparten folletos y trípticos con las propuestas e información sobre la
problemática, pasando por escuchar spots en la radio con mensajes alusivos a la
problemática,39 las propuestas y la invitación a buscar la mesa de recolección de firmas, hasta
saber que éstas se encuentran en los 60 municipios del estado y en las más de 70 parroquias.
Colocar el problema en lo público, como uno de los objetivos del movimiento social-
ciudadano, arropado en la Iniciativa Popular, y sus propuestas de solución para movilizar
conciencias, personas y voluntades, es una de las claves para leer la incidencia lograda a partir
de los datos arrojados por la sistematización de la experiencia.
39 Algunos de los sptos en la etapa de sensibilización fueron: Locutor 1: Perdida, loca, puta, ramera, mujeres de la vida galante, sexoservidoras… son tan solo algunos de los adjetivos que les damos a quienes ejercen la prostitución, ¿pero crees que realmente todas ellas lo decidieron?; Locutora 2: No, la mayoría de ellas están a la fuerza, amenazadas, humilladas, discriminadas y golpeadas por los tratantes…; Locutor 3: quienes las involucran enamorándolas, comprándolas, secuestrándolas, y ofreciéndoles una mejor oportunidad de vida... ; Locutor 1: En Tlaxcala son comunes los secuestros y traslados de niñas y mujeres para explotarlas sexualmente en el país y en los Estados Unidos; Locutora 2: Por ello te invitamos a participar en la Iniciativa Popular para que se reconozca el delito de trata de personas en Tlaxcala; Todos: Participa con Iniciativa. Locutor 1: ¿Has oído hablar de la trata de personas?; Locutor 2: ¿sabes que en tu comunidad existe el problema?; locutor 3: ¿Tú qué piensas sobre la trata de personas para la prostitución?; Locutor 1: Sabías que en Tlaxcala, sí, en nuestro estado, existe esta problemática y la sufren cientos de personas, pero que no se ha hecho nada para prevenirlo y sancionarlo?; Locutora 2: Por ello, Mujeres en Lucha por la Dignidad y El Centro Fray Julián Garcés, te invitan a formar parte de la campaña; Todos: Por la Dignidad de Todos y Todas; Locutor 3: Para prevenir y sancionar la trata de personas para la prostitución, únete y comunícate a los teléfonos 46 64323 y 47 277 76; Todos : ¡Participa con iniciativa!
212
Las firmas con credencial de elector de los distritos electorales que más se recolectaron fueron
como sigue:
Distrito 1 y 2
0200400600800
100012001400
Apetatitlán deAntonio Carvajal
Tlaxcala Totolac
Firmas
Distrito 15 y 16
0100200300400500600700800900
Apizaco
Cuaxomulco
San Jo
sé Tea
calco
Tzompa
ntepe
c
Yauhq
uemec
an
Firmas
213
Distrito 12
050
100150200250300350400450500
Atla
ngat
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Ben i
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San c
toru
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C
Xal to
c an
Firmas
Distrito 9
050
100150200250300350400450
San
Dam
ián
Texo
loc
San
Jer
ónim
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cual
pan
San
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San
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San
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xoxt
la
Tepe
yanc
o
Tetla
tlahu
ca
Firmas
214
Distrito 10
0
100200
300
400500
600
Natívitas Santa AnaNopalucan
SantaApoloniaTeacalco
Tepetitla deLárdizabal
Firmas
Distritos Restantes
0
200
400
600
800
1000
1200
3 6 7 8 11 13 14 1718
y 19
4 y 5
Totales
215
Los municipios donde se recolectaron más firmas con credencial de elector
Los municipios donde se recolectaron más firmas del formato café
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
Apizaco Españita Natívitas Tlaxcala Yauhquemecan Zacatelco
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
Apizaco Calpulalpan Españita Ixtacuixtla deMariano
Matamoros
Natívitas Tlaxcala Yauhquemecan Zacatelco San JuanHuactzinco
216
Firmas por sexo:
Firmas por edades sin credencial de elector
0 a 1 7 añ o s 1 8 a 29 a ñ o s 3 0 a 6 0 a ño s m ás d e 6 1 a ñ o s
e d a d p o r g ru p o s
0
1,0 0 0
2 ,00 0
3 ,0 00
4 ,0 0 0
5 ,0 00
6 ,0 00
Con credencial de elector
Hombres, 3,935
Mujeres, 6,936
No contestaron,
106
Hombre Mujer
Sexo
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
Núm
ero
de c
asos
4,920
9,772
Sin credencial de elector
217
Con credencial de elector
La amplitud en los rangos de edad, como en la respuesta ciudadana en lo territorial,
representan una muestra significativa de todas las acciones emprendidas durante la etapa de
sensibilización. Podría decirse que por cada una de las firmas estampadas quedan además
otras dos personas que se enteraron del problema y no pudieron firmar, a través de la
información repartida a cada uno de los firmantes. Por cada una de las firmas recolectadas
habrá al menos otra persona que asistió a los talleres de sensibilización y comentó el
problema con sus vecinos y familiares. Por cada firma ciudadana podría aventurarse también
un lector, un radio escucha o un televidente más que se enteró por la vía de las acciones de
incidencia en la opinión pública. Por cada firma recolectada habrá un feligrés o un estudiante
1 8 a 2 9 a ño s 3 0 a 6 0 a ñ o s 6 1 a 9 8 a ñ o s
E d ad p o r g ru p o s
0
1,0 0 0
2 ,00 0
3 ,0 00
4 ,0 0 0
5 ,0 00
6 ,0 00
7 ,0 0 0
218
al menos, que se enteró de que el problema existe y de que hay propuestas de solución porque
su párroco o su maestro lo mencionó en alguna homilía y clase.
Todas estas, múltiples expresiones de lo público, no medibles, no alcanzables en un universo
como un censo, pueden verse reflejadas en esta muestra de las más de 25 mil firmas
recolectadas, ¿o acaso, no es el número de sufragios en una elección más que la muestra
representativa del universo de empadronados que saben que hay elecciones y pueden sufragar
si así lo deciden?
Así, desde que se inició el proceso, sobre todo después de la publicación de los estudios
mencionados en el apartado anterior, el problema comenzó a colocarse en la opinión
pública,40 y provocó la reacción de los actores gubernamentales que se vieron interpelados por
las declaraciones de los académicos de la Universidad Autónoma de Tlaxcala y los miembros
del Centro Fray Julián Garcés.41
Colocar el problema en la opinión pública fue el primer paso. Durante 2006, el Centro Fray
Julián Garcés, además de diseñar una estrategia de incidencia pública, logró mantener el tema
en la opinión pública; primero a través de entrevistas concedidas a los medios en el marco de
las celebraciones del Día Internacional de la mujer;42 y después con la publicación de su
40 “Tráfico de mujeres crece en Tlaxcala: CFJG”, Síntesis, nota de Kara Castillo, 11.03.05; “Crece el lenocinio en comunidades del sur del estado: investigadores”, La Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela, 14.03.05; “Grave el tráfico de mujeres en la zona sur”, Sol de Tlaxcala, nota de Carmen González, 14.03.05. 41 “Minimiza director de la PGJE casos de lenocinio en la entidad”, La Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela, 18.03.05; “No hay políticas públicas para combatir el lenocinio: ciisder”, El Sol de Tlaxcala, nota de Adriana Díaz, 20.03.05; “Tráfico de mujeres para la prostitución”, La Garza, gaceta de la UAT, mayo, 05.; “La trata de mujeres y el lenocinio se han convertido en una industria trasnacional: ONG”, La Jornada de Oriente, nota de Fabián Robles, 18.08.05. 42 “Crece la explotación sexual de mujeres en las comunidades aledañas a la Malinche”, La Jornada de Oriente, nota de Eloy Alfaro, 31.01.06; “Tráfico de mujeres crece en Tlaxcala: CFJG”, Síntesis, nota de Kara Castillo, 03.06; “Tlaxcala, equiparable en trata de blancas a Tijuana: CFJG”, Síntesis, 08.03.06; “Buscan ongs sanciones severas para combatir la trata de mujeres”, La Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela, 08.03.06;
219
informe Justicia Fuego de Utopía,43 que provocó diversas reacciones en los poderes
legislativo y ejecutivo del estado, particularmente en el gobernador, quien negó la existencia
del problema en la entidad.44
En el mes de agosto de ese mismo año, ya arrancada la Campaña por la Dignidad de las
Mujeres (etapa de sensibilización de la Inciativa Popular con las demás organizaciones), el
Centro Fray Julián Garcés y la Organización Internacional para las Migraciones organizaron
el Segundo Seminario sobre Trata de Personas en el que se dio a conocer con mucha fuerza la
posición del Centro45 y hubo diversas reacciones de funcionarios y autoridades que estuvieron
presentes, diciendo que estaban actuando para combatir el problema; el Instituto Estatal de las
Mujeres se aventuró a decir que haría una propuesta para tipificar el delito.46
Las acciones de la Campaña por la Dignidad de las Mujeres y este seminario, desataron en los
meses siguientes, una ola de declaraciones en los medios, pues los reporteros buscaron, tanto
43 “De la trata de blancas a la contaminación ambiental”, Noticias, 08.04.06; “Cobra fuerza el lenocinio en el sur de Tlaxcala, con anuencia de autoridades”, La Jornada de Oriente, nota de Fabián Robles, 23.04.06; “Cuestiona CFJG desidia de autoridades hacia la violación de los derechos humanos”, La Jornada de Oriente, nota de Víctor Varela, 31.03.06; “Critica el CFJG tibieza en combate al lenocinio”, Síntesis, nota de Juana Osorno, 31.03.06. 44 “Propondrán diputadas leyes más severas contra lenones”, Sol de Tlaxcala, nota de Víctor Acosta, 20.03.05; “Ortiz: la magnitud del lenocinio en Tlaxcala no se puede exagerar, ni tampoco menospreciar”, La Jornada de Oriente, nota de Carlos Avendaño y Fabián Robles, 06.03.06. 45 “Piden tipificar la trata de personas en el Código Penal del Estado; es “una forma contemporánea de esclavitud”, ABC Noticias, nota de José Luis Ramírez, 18.08.06; “Piden incorporar en el Código Penal la trata de mujeres como un delito”, El Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe Lima, 18.08.06; “Activistas: alientan vacíos legales y corrupción, la trata de personas”, La Jornada de Oriente, nota de Fabián Robles, 18.08.06; “Que la trata de personas sea considerada como delincuencia organizada”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe Lima, 23.10.06; “Tienen lenones en Tlaxcala casas de seguridad: Sánchez”, El Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe Lima, 18.08.06; “Denuncian que en el estado aumentó el tráfico de mujeres y menores”, Periódico de Tlaxcala, nota de María Félix Matlacuantzi, 18.08.06; “ONG: crece en Tlaxcala trata de mujeres obligadas a prostituirse”, La Jornada de Oriente, 18.08.06; Necesario que autoridades luchen contra la trata de blancas”, Síntesis, nota de Korina Rubio, 23.10.06. 46 “Investiga PGJE 18 denuncias por lenocinio”, El Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe Lima, 18.08.06; “Reconocen existencia de redes de lenocinio”, El Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe Lima, 18.08.06; “Pedirá información la PGJE de condenas a tratantes en EU”, La Jornada de Oriente, nota de Fabián Robles, 18.08.06; “Propondrá IEM al Congreso tipificar como delito la violencia familiar y la trata de personas, La Jornada de Oriente, nota de Carlos Avendaño, 19.10.06.
220
al Centro Fray Julián Garcés47 como a las autoridades,48 porque se percataban de que la
campaña avanzaba en las comunidades porque los Comités de Derechos Humanos pintaron
bardas y se estaban realizando los talleres de sensibilización. Asimismo, derivado del
Seminario, se instalaron una serie de sesiones interinstitucionales con la convocatoria de la
OIM y del CFJG, en las que se suscitaron declaraciones públicas respecto a la problemática
de trata y las diferentes propuestas de las instituciones para atender el fenómeno en el estado.
Con este ambiente de discusión sobre la problemática de la trata de personas en l opinión
pública, el 21 de noviembre se presentó públicamente la “Campaña de los 16 días contra la
violencia hacia la mujer, Por la Dignidad de Todos y Todas” que se celebraría del 25 de
noviembre al 10 de diciembre.49 En ese marco, el Instituto Estatal de la Mujer se había
comprometido a presentar una propuesta de reforma al Código Penal del estado el Día
Internacional contra la Violencia hacia las Mujeres,50 y la diputada Romilia Espino del
Partido del Trabajo tomó la batuta de la discusión, argumentando que era la misma propuesta
que la del Ejecutivo, y que se incluiría en el paquete de Reforma integral del Código Penal.51
47 “Falta seriedad para combatir la trata de personas, denuncia Sánchez, Síntesis, 18.10.06, “Se resisten mujeres a denunciar agresiones”, Sol de Tlaxcala, nota de Arturo Popócatl, 19.10.06, “Operan 1800 padrotes en el sur del estado: Palafox”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe Lima, 21.10.06, “Por fin reconocen autoridades problema de trata de personas en el sur del estado”, La Jornada de Oriente, nota de Carlos Avendaño, 26.10.06; “Presentará Centro Fray Julián Garcés propuesta de reforma al Código Penal”, Síntesis, 26.10.06; “Piden ONG reformas legales para combatir el lenocinio”, Síntesis, nota de Juan Flores, 26.10.06; “Proponen tipificar como delito la trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de Moisés Morales, 26.10.06 48 “PGJE reconoce de 12 a 15 denuncias por delito de lenocinio”, Síntesis, 18.10.06;“Prepara gobierno iniciativas de reforma al código penal”, La Jornada de Oriente, 13.11.06, “Un asunto de seguridad estatal, el tema de la trata de personas, afirman alcaldes”, Sol de Tlaxcala, nota de Tomás Baños, 11.06. 49 “Sancionar el tráfico de personas pide el CFJG”, Síntesis, nota de Miguel Hernández, 22.11.06; “El Centro Fray Julián Garcés, prepara por la Dignidad de Todos y Todas”, Síntesis, sección cultural, nota de Fernando Castillo, 22.11.06; “Datos oficiales no manejan la gravedad del lenocinio”, Síntesis, nota de Juan Flores y Fernando Castillo, 23.11.06; “Emprenden Campaña por la Dignidad de todas el Centro Fray Julián Garcés”, Síntesis, nota de Juan Flores, 26.11.06; “Presentan primeros resultados de la Campaña por la dignidad”, Síntesis, 27.11. 06; “Recolectan organizaciones sociales firmas para iniciativa contra trata de personas”, La Jornada de Oriente, nota de Víctor Varela, 27.11.06. 50 “Incumple el IEM con presentar su reforma al Código Penal”, Sol de Tlaxcala, nota de Moisés Morales, 25.11.06 51 “Propone Romilia Espino Barba cárcel hasta por 30 años para los tratantes de personas”, la Jornada de Oriente, 06.12.06; “Plantea diputada imponer 20 años de cárcel por trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz, 06.12.06; “Pide petista 30 años de cárcel para tratantes de personas; respalda el clero que
221
Frente a esta estrategia gubernamental de opacar las propuestas del Centro Fray Julián Garcés,
la Campaña se volcó a la opinión pública como un movimiento social- ciudadano, con la
colocación de una carpa permanente durante los 16 días frente al Palacio de Gobierno, con
actividades que denunciaban la situación, multiplicando las voces,52 tanto de académicos,53
activistas54, artistas55 y como lo mencionamos antes, la Iglesia,56 pronunciándose de diversas
formas por la tipificación del delito y llamando a la población a estampar su firma.
La Campaña por la Dignidad de Todos y Todas, recolectó las firmas del 25 de noviembre al 3
de diciembre y el 7 de diciembre se convocó a una marcha57 que las llevó al Congreso:
“Acompañada de 23 mil 973 firmas y en una marcha llena de flores blancas en las manos,
llevamos la propuesta con mucha fuerza el 7 de diciembre 2006, dándosele lectura el 12 de
diciembre del mismo año en sesión ordinaria, ejerciendo de esta manera nuestro derecho a
participar ciudadanamente. La entrega de la propuesta fue símbolo de algo más grande: una
sensibilización que se fue diseminando por el territorio del estado, una conciencia ciudadana y
se tipifique el delito”, Jornada de Oriente, 06.12.06; “Proponen pena de 20 años para la trata de personas”, 06.12.06, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz, 06.12.06. 52 “Temen ONG que Congreso local frene su propuesta para tipificar la trata de personas”, La Jornada de Oriente, nota de Carlos Avendaño, 28.11.06; “Pide instituto de investigaciones legales, erradicar la violencia contra la mujer”, Síntesis, 30.11.06; “Centro Fray Julián Garcés, presentó Un grito silencioso, Síntesis, 30. 11.06; “Expondrán en Contla foro sobre prostitución y violencia hacia la mujer”, ABC Noticias, nota de David Pérez, 30.11.06; “Oficial la propuesta del Centro Fray Julián Garcés para tipificar la trata de personas”, Síntesis, nota de Miguel Hernández, 30.11.06. 53 “Proponen incluir en la legislación local la trata de personas”, ABC Noticias, nota de Leonel Tlalmis, 06.12.06; “Buscan penalizar la trata de personas”, Síntesis, nota de Juana Osorno, y Laura Lumbreras, 06.12.06; “Tipificar como delito la trata de personas”, Sol de Tlaxcala, 05.12.06. 54 La trata de mujeres en Tlaxcala”, La Jornada de Oriente, artículo de Liz Sánchez Reyna, 30.11.06; “Cuestiona ONG propuesta oficial para tipificar la trata de personas y la violencia familiar”, La Jornada de Oriente, nota de Fabián Robles, 01.12.06; “Insuficientes las sanciones para castigar la prostitución en la entidad”, Síntesis, nota de Juan Flores, 02.12.06; “Llaman a discutir propuestas para tipificar como delito trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe Lima, 02.12.06; 55 “Alán Cervantes apoya el trabajo del Centro Fray Julián Garcés”, Síntesis, nota de Fernando Castillo en sección cultural, 04.12.06; “Citlalli Xochiteotzín leyó poesía dentro de la Campaña por la Dignidad de Todos y Todas”, Síntesis, nota de Fernando Castillo, 04.12.06; “Participación de artistas en la campaña por la Dignidad de Todos y Todas, Sol de Tlaxcala, sección cultural, 05.12.06. 56 Ver nota 13 de este mismo capítulo. 57 “Marcha con Iniciativa”, La Jornada de Oriente, Síntesis, Sol de Tlaxcala, desplegado del las organizaciones participantes en la Iniciativa Popular, 06.12.06.
222
convicción de que en conjunto podemos ir transformando la realidad. Lo realizado en 2006
fue todo un trabajo en red, se dieron talleres y pláticas en cascada, es decir, transmitiéndose de
unas a otras personas en los 60 municipios del estado, se distribuyeron materiales, se
colocaron mesas para invitar a la gente a firmar la exigencia de reconocimiento del delito de
trata de personas en el Código Penal, de ahí lo que resultó: el grito de un pueblo en
movimiento”.58
La presentación de las propuestas y las firmas, tanto en el Congreso del Estado59 como la
negativa del ejecutivo de recibirlas en el Palacio de Gobierno,60 también tuvieron su impacto
en los medios, y la Campaña se dio por concluida con la presentación de los resultados y una
celebración eucarística en la carpa instalada en la plaza central.61
Puede decirse que la incidencia en la opinión pública es parte de una incidencia pública más
amplia. A esta última es a la que se refirió el grupo de organizaciones de la Pastoral de los
Derechos Humanos cuando, luego de reconocer que el problema estaba colocado en los
medios, decidieron hacer una incidencia que contemplara además otros aspectos: a) que la
población conociera el problema a través de acciones de difusión, b) que se multiplicaran las
voces a favor de la Iniciativa Popular, c) que se colocara en la opinión pública y, sobre todo,
d) que los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos firmaran las propuestas. El análisis 58 CFJG, “Construyendo caminos de justicia”, Sexto Informe 2008, CFJG, México, p. 87. 59 “Presentan organizaciones nueva propuesta contra la trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz, 08.12.06; “Entregan organizaciones sociales al Congreso local iniciativa contra la trata de personas”, La Jornada de Oriente, nota de Juan Cruz y Víctor Varela, 08.12.06; “Formaliza asociación Fray Julián Garcés, iniciativa de reforma para penalizar la Trata de personas”, ABC Noticias, nota del Leonel Tlalmis, 08.12.06; “ONG pide que se tipifique como delito grave la Trata de personas”, La Noticia, nota de Valentín Ahuactzín, 08.12.06; “Acepta legislativo propuesta ciudadana para castigar la trata de personas”, Síntesis, 08.12.06. 60 “Ignoran autoridades propuestas del Centro Fray Julián Garcés”, El Sol de Tlaxcala, nota de Armando Pedroza, 09.12.06; “No puede intervenir la Cedht para erradicar el lenocinio: Amaro Ramírez”, Síntesis, nota de Lucía López, 09.12.06. 61 “Concluyeron las actividades del Centro Fray Julián Garcés, Síntesis, sección cultural, 07.12.06; “Padrote, explotación, violencia y secuestro”, Síntesis, nota de Fernando Castillo en sección de cultura, 08.12.06; “Definir una política que facilite erradicar la trata de personas, el objetivo, el CFJG propone modificar estructuras de dependencias”, Síntesis, nota de Juan Flores, 08.12.06; “Erradicar la trata de mujeres para la prostitución, una labor impostergable”, Equidad, diciembre, 2006.
223
detallado de las notas periodísticas, que no es la intención de este apartado, arrojan muchas
luces sobre lo que fue el proceso de colocación de la Iniciativa Popular en lo público; es decir,
el análisis de la opinión pública, la aparición de las noticias en los mass media sobre la
difusión del problema son, además de las firmas, otro indicador de la incidencia pública que
se logró.
Luego de la recepción de las firmas y el festejo ciudadano, las organizaciones decidieron
hacer la devolución de resultados de la iniciativa: durante los primeros meses del 2007
realizaron talleres de devolución de resultados de la participación de la ciudadanía en la
Iniciativa Popular con la ayuda de un cartel que muestra los resultados en gráficas y un
boletín con el informe de los mismos. Esto demostró además la responsabilidad de las
organizaciones por informar los resultados de sus gestiones, que como veremos más adelante,
volvieron a hacer con los resultados del cabildeo, frente a quienes firmaron para la tipificación
del delito. Asimismo el conjunto de organizaciones62 se planteó agregar otras maneras
creativas para la devolución de resultados, por lo que se imprimieron periódicos murales con
la información y gráficas de la participación ciudadana, los cuales se pegaron en los 60
municipios; también se realizaron talleres, pláticas y transmisión de espots en a radio.
4. Incidencia en la opinión pública
Como mencionamos en el apartado anterior, la incidencia pública es una forma de incidencia
política que va reconfigurando las relaciones de poder en una sociedad determinada. La
incidencia pública reconfigura sentidos de la acción de los sujetos que se plantean
descolonizar el mundo de vida e influir en los actores políticos y económicos del Estado y del 62 “El CFJG impartió un taller en el Cecyte”, Síntesis, nota de Fernando Castillo, 02.02.07; “Alerta Fray Julián Garcés sobre el problema de la trata de personas en planteles educativos”, Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela, 05.02.07
224
mercado. El actor social-ciudadano, en este caso, resignifica con su bandera ética los distintos
espacios públicos donde se discuten los problemas acuciantes de la sociedad. Los talleres, los
foros, las bardas con mensajes, los afiches, los spots,63 los folletos y la utilización de los
medios de comunicación masiva, fueron confirgurando un universo de significados distinto,
un ethos social orientado al repudio de la problemática de trata de personas y a una acción
concreta para combatirla. Puede decirse que, en tal sentido, se reconfigura también la cultura,
y el contacto con los diversos actores crea además opinión pública. La creación de opinión
pública está dada por la capacidad que tiene un actor de generar opinión en otros,
particularmente la de aquellos que están inmersos en un conflicto de intereses.
63 Algunos de los spots en la etapa siguiente fueron: Locutor 1: Ey tú … si tú… ¡has escuchado sobre la iniciativa popular para prevenir y sancionar la trata de personas en Tlaxcala?; Locutor 2: Si yo ya firme, pero ¿y luego, qué?; Locutora 1:Ah pues habrá una marcha donde todos y todas nos juntaremos para llevar las firmas al Congreso Local; Locutora 2: Y cuándo y de dónde partirá esa marcha?, Locutor 1: Nos reuniremos el día 7 de diciembre en frente del Centro Fray Julián Garcés, en el Boulevard del Maestro esquina con la calle 9 a las 10 de la mañana; No lo olvides puedes invitar a todos y todas; Locutora 2: Está bien, invitaré en mi escuela, a mis cuates, a mi familia, a mi novia a mis abuelitos, a la vecina 8se va perdiendo la voz), Locutor 3: Ven a la marcha con tu playera y una flor, Todos: porque la dignidad florece con el respeto a los derechos humanos, ¡Marcha con Iniciativa!. Seminario Internacional “Trata de Personas”. Radiodifusora: Altiplano. Fecha 25 y 26 de Septiembre del 2007. Voz 1 “Tlaxcala, sede del Seminario Internacional sobre “Trata de Mujeres para la Prostitución en América Latina”; Voz 2 Con el objetivo de genera un espacio de discusión en torno a esta grave problemática en relación con los Derechos Humanos; Voz 1 Seminario Internacional sobre “Trata de Mujeres para la Prostitución en América Latina, los días 26 y 27 de Septiembre; Voz 2 Encaminándonos hacia la erradicación de esta forma contemporánea de esclavitud; Voz 1 Informes al teléfono 46 6 43 23; Voz 2 Mensaje apoyado por la Unión Europea Radiodifusora: Altiplano. Fecha: de 21-24 de septiembre del 2007. Compañeros y Compañeras recuerdan las 25 mil firmas que recabamos en el mes de noviembre y diciembre del 2006, para apoyar a la iniciativa popular. En la cual se pide que tipifique el delito de trata de personas en el código penal del estado; Voz 1. Pues que creen compañeros y compañeras el pasado 20 de septiembre ya se aprobó en lo particular, es decir todas y todos los diputados aprobaron por unanimidad el dictamen en el que se reconoce la trata de personas como delito en el código penal de nuestro estado de Tlaxcala; Voz 2 Órale que bueno entonces eso quiere decir que ya es ley en el estado; Voz 1 No todavía falta que sea sancionada y publicada por parte del gobernador entonces si ya podemos decir que es ya una ley; Voz 2 Pero entonces; Voz 1 Pues hay que estar pendientes ahora el gobernador le toca el paso final, y esperamos que con nuestro esfuerzo ciudadano de todas y todos sigamos construyendo un mundo mas justo; “La dignidad florece con el respeto a los derechos de todas y todos” Recuento de las actividades. Tipificación del delito de trata de personas. Transmitidos el 9 y 10 de Octubre del 2007. Voz 1. Por la dignidad de las mujeres; Voz 2. Por la dignidad de todas y todos; Voz 1. Frente a la trata de mujeres para al explotación; Voz 2. Más de 260 talleres comunitarios de sensibilización, 16 días de actividades contra la violencia hacia la mujer, 1360 cartas enviadas al congreso del estado, 25 mil 689 firmas de mujeres, hombres, niños y niñas; Gracias a la participación de comités de derechos humanos, organizaciones y ciudadanía, finalmente el congreso y el poder ejecutivo del estado de Tlaxcala, han reconocido el delito de trata de personas; Ambas voces. Y se ha tipificado como delito grave. ¡Lo logramos!; Voz 1. La dignidad florece con el respeto a los derechos de todos y todas.
225
En este apartado, como en el siguiente haremos un relato de la última etapa de la iniciativa, la
que se refiere al cabildeo con los legisladores y las autoridades, poniendo énfasis en la
creación de incidencia en la opinión pública, es decir en el conjunto de opiniones de los
actores estatales para modificar sus posiciones con respecto a la Iniciativa Popular, y cómo la
discusión en los medios jugó un papel importante en la toma de decisiones de los actores
políticos.
Con base en una recopilación hemerográfica que constituye una base de datos de 91 notas
periodísticas compiladas en 2006, y 158 notas periodísticas en 2007, y en base al análisis de
las mismas, se escogieron algunas síntesis de las notas que agrupan la posición de los
diferentes actores durante el debate público generado en los diarios de circulación estatal.64
El planteamiento inicial del problema que se generó en esta etapa, es que el Congreso del
Estado dio trámite al proyecto de Reformas de la Iniciativa Popular para tipificar el delito de
trata de personas y agravar otros en el Código Penal, como parte de un paquete de varias
iniciativas presentadas por diversos diputados en los años anteriores para la modificación de
muy diversos artículos del mismo Código. Al respecto se pronunciaron diversos actores:
La senadora Minerva Hernández, considero fundamental reformar los ordenamientos jurídicos entorno a la trata
de personas. Recordó el compromiso de los gobiernos de mejorar la capacidad para identificar, investigar, juzgar
y sancionar a los responsables de la trata de personas, espacialmente de mujeres y niños.65
64 Las notas que aquí se incluyen son producto de un documento más extenso, Castro, Oscar, Análisis Hemerográfico de la Iniciativa Popular 2005-2007”, mimeo, México, 2008; elaborado con base a la revisión física de las notas periodísticas y en la “Síntesis de Notas de la Iniciativa Popular”, base de datos, CFJG, 2008. 65 “Propone MHR reformar ordenamientos jurídicos sobre trata de personas”, Síntesis, 13.02.07
226
Sostiene Anabel Avalos Zempoalteca, diputada local de extracción priista, quien señala que ella al ser
conocedora de este fenómeno desde que fuera directora del DIF estatal. Son tres los proyectos de iniciativa de
ley contra la trata de personas que están en el Congreso local.66
El presidente de la CNDH, Soberanes, exigió a las autoridades legislar sobre el problema de la trata de personas
para la prostitución. Expreso su absoluto apoyo a la iniciativa popular por el Centro Fray Julián Garcés para
configurar el delito de trata de personas.67
El Procurador de Tlaxcala, Leopoldo Zárate consideró innecesario tipificar como delito la trata de personas,
como pretende el Centro Fray Julián Garcés, pues dijo que cada entidad debe ser responsable de los casos de
explotación sexual que se comenten en su respectiva demarcación y porque por regla general el lenocinio no se
da en la entidad.68
El alcalde de Xicohtzinco, Victoriano Corte Jaramillo, rechazo que en su demarcación se presenten casos de trata
de personas, mientras que la titular de la Comisión de de Equidad y Género del Congreso local Romilia Espino,
señalo a la zona sur de la entidad como foco rojo en dicha falta.69
El Centro Fray Julián Garcés, manifestó su preocupación por la postura que asumió el PJ del estado Leopoldo
Zárate Aguilar, respecto a la Trata de personas para la explotación sexual, pues con su afirmación de que es
innecesario que ese problema se tipifique como delito “confunde y reduce dicha problemática en el estado,
además de que desestima la iniciativa popular respaldada por más de 25 mil firmantes para que esta practica sea
castigada, siguen confundiendo la trata de personas con el lenocinio”. Esta afirmación se realizó en conferencia
de prensa convocada por organizaciones civiles del estado en la que se destacó también que en el marco del día
internacional de la mujer el 4 de marzo se realizará una marcha que culminará en el zócalo de la ciudad, además
66 “Sigue la trata de mujeres”, Noticias, nota de Isabel Gómez, 26.02.07 67 “Tema pendiente la trata de personas: Soberanes”, Síntesis, Nota de Fernando Castillo, 27.02.07. “Es urgente legislar contra la trata de personas, advierte Soberanes Fernández”, Jornada de Oriente, Víctor Hugo Varela. 27.02.07. 68 “Innecesario, tipificar como delito la trata de personas en Tlaxcala, Zárate Aguilar”, Jornada de Oriente, nota de José Carlos Avendaño, 27.02.07. 69 “Desmiente Corte Jaramillo que en su demarcación exista trata de personas”, Síntesis, nota de Lucía Pérez, 30.03.07
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de realizarse eventos culturales. Además de anunciarse la realización de 3 foros los días 7, 14 y 28 de marzo en
diferentes ciudades del estado.70
La diputada Romilia Espino, dice que el PGJE Leopoldo Zárate no le falta visión, ni tiene mal enfoque de la
situación de la trata, más bien no cuenta con las cifras reales sobre las denuncias que se presentan, ya que si se
presentan denuncias quedan muy por debajo de lo que realmente acontece en la entidad.71
El avance de la comisión de puntos constitucionales respecto a la tipificación del delito de Trata de personas
tiene un avance de un 50%, Así lo precisó el diputado de La Comisión de Puntos Constitucionales presidida por
el diputado Javier García. Señaló que el delito sería considerado grave y sin derecho a fianza. Por lo que siguen
los análisis respecto a la sanción ya que existen propuestas hasta de 70 años de prisión.72
Durante los meses de enero a abril de 2007 se dio un intenso cabildeo de la Iniciativa Popular
en el Congreso estatal dando como resultado su primera lectura en el pleno el 15 de mayo en
medio de la presión ciudadana. La Iniciativa Popular se insertó en medio de una reforma
integral al Código Penal que conjuntó más de diez propuestas de reformas hechas por
diferentes legisladores y magistrados a un conjunto de artículos del código penal. Este hecho
causó controversia entre las organizaciones y la opinión pública, por ser una reforma que
podría estancarse en el proceso legislativo, mientras la movilización social y ciudadana
continuaba
El Centro Fray Julián Garcés, ha invitado a una marcha con motivo de del Día Internacional de la Mujer, a
participar en una celebración activa con música, poesía y canto.73
70 “Se confunde y minimiza en la PGJE la Trata de personas en la entidad, afirma ONG”, Jornada de Oriente, 03.03.07 “Reconfunde y minimiza en PGJE la trata de personas en la entidad, afirma ONG”, Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela Loyola, 02.03.07 71 “Diputada dice que Leopoldo Zárate no conoce las denuncias por Lenocinio”, Síntesis, 6.03.07 72 “Congreso Local podría tipificar la Trata de Personas como grave y sin derecho a fianza”, Síntesis, 19.03.07 73 “Por la dignidad de todas y todos Marcha el 4 de marzo”, Noticias, 28.02.07
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Anuncian foros de consulta para enriquecer la propuesta legislativa. La reforma el Código Penal ha sido
anunciada como parte de la agenda legislativa para este periodo de sesiones, “Consideramos que hay condiciones
para que la Comisión de Puntos Constitucionales dictamine en brevedad la iniciativa popular presentada en
diciembre pasado, si el Congreso cumple se podrá considerar que habrá atendido con la urgencia requerida la
demanda ciudadana” dijo Liz Sánchez.74
Integrantes de diversas organizaciones, exigen a los diputados locales presenten a la brevedad las iniciativas de
reformas a los Códigos Penal y de Procedimientos Penales de Tlaxcala, para que se tipifique como delito la trata
de personas. Mujeres vestidas de blanco, así como niños y niñas, y hombre con flores en las manos y diversas
pancartas se presentaron en el recinto para mostrar su inconformidad, pues han pasado más de 5 meses que
presentaron la referida propuesta y hasta la fecha los diputados no han respondido. Los comités de derechos
humanos, Mujeres en Lucha por la Dignidad y el Centro Fray Julián Garcés, instalaron un plantón en el
Congreso local para exigir que el martes 15 ultimo día de sesión se presente la iniciativa de reforma en la materia
al Código Penal. Les preocupa “la posibilidad que el contenido del proyecto de dictamen que vaya a presentar la
Comisión de Puntos Constitucionales al pleno del Congreso establezca propuestas no adecuadas a la realidad de
la problemática del estado. Estas organizaciones realizaron un foro ciudadano para dar conocer las perspectivas
de la reforma de ley, efectuaron obras de teatro y actividades de carácter cultural. García González, se
comprometió a que en la última sesión del periodo ordinario, sólo se dará una primera lectura.75 El grupo de
organizaciones exigen a los legisladores que tipifiquen como delito grave la trata de personas. En caso que no se
diera lectura consideran una posible movilización.76
74 Insiste el Centro Fray Julián Garcés en tipificar la trata de personas. Jornada de Oriente, nota de Fabián Robles Medrano, 07.02.07 75 “El Centro Fray Julián Garcés pide al Congreso tipificar trata de personas”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras, 11.05.07 “Se plantan ONG’s frente al Congreso”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz, 15.05.07, “Exigen castigar trata de personas”, Noticias, nota de Isabel Gómez, 14.05.07; “Exigen ONG al Legislativo aprobar iniciativa para tipificar la trata de personas”, Jornada de Oriente, nota de Juan Luis Cruz, 11.05.07; ONG demanda tipificar como delito la trata de personas en Tlaxcala”, Jornada de Oriente, 15.05.07; “Organizaciones se planta frente al Congreso”, Noticias, nota de Pedro Morales, 15.05.07, “Cuestiona ONG displicencia y complicidad de autoridades para no tipificar la trata de personas”, Jornada de Oriente, nota de Juan Luis Cruz y Fabián Robles, 15.05.07; “Piden ONG´s se legisle como delito grave el trafico de personas”, ABC Noticias, nota de Valentín León, 15.05.07 76 “ONG´s buscan que legislativo apruebe iniciativa contra trata de personas”, Síntesis, nota de Benjamín Aguayo, 15.05.07, “Amagan organizaciones sociales con actuar legalmente en contra de los diputados al no tipificar como delito grave la trata de personas”, Periódico de Tlaxcala, 15.05.07
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Durante este período se dio un intenso debate en la opinión pública a propósito de las
acciones de cabildeo que se generaron a partir del mes de febrero y la organización conjunta
de foros, entre el movimiento social-ciudadano y las comisiones de Puntos Constitucionales y
de Equidad y Género del Congreso Local, donde se confrontaron opiniones y propuestas. Los
Foros respecto a la legislación contra la trata de personas se llevaron a cabo el mes de marzo,
los días 7, 14 y 28 de marzo, con el nombre Foros por la Dignidad de las Mujeres,
realizándose uno en Tlaxcala, otro en Apizaco y el último en Zacatelco. A este último
asistieron las instituciones a quienes correspondería abordar el tema de trata de personas,
quienes fueron confrontadas por las propuestas de la ciudadanía. Miembros de organizaciones
y participantes de la Iniciativa cuestionaron a los funcionarios y desataron el debate con los
medios de comunicación.
La trata de personas y la prostitución en el estado de Tlaxcala existen, es real, quien no quiera reconocerlo no
vive la misma realidad, sentenció la juez del TSJET, Ernestina Carro. Exigió al poder legislativo estatal, trabajar
leyes claras, especificas, aplicables a casos concretos, con el objetivo de que al momento de impartir justicia no
quede duda de que el procedimiento judicial se lleve a cabo. Así lo afirmó Carro jueza de lo civil y Familiar del
distrito de Zaragoza, durante el Foro “Perspectivas sobre el proyecto legislativo para sancionar y combatir la
trata de personas.”77
Aunque todavía no se define la penalidad que pudiera alcanzar el delito de trata de personas en la entidad,
existen propuestas que por lo menos fuera de 70 años de cárcel, o bien cadena perpetua, sin embargo, el
Congreso local sigue analizando la situación. Un grupo de especialistas de diversas organizaciones sociales así
como representantes populares, coincidieron en la necesidad de aumentar las sanciones por el delito de trata de
personas en la entidad, pues evidenciaron que es una situación grave. Oscar Castro, reveló que frente a la falta de
voluntad política del ejecutivo local para escuchar las propuestas ciudadanas de políticas públicas, es imperativo
77 “Piden al congreso la ley para combatir trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de Enrique Galicia, 29.03.07; “Confrontan problema de trata de personas al gobierno y al Centro Fray Julián Garcés”, Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela Loyola, 29.03.07; La trata de personas en Tlaxcala”, Noticias, artículo de Ernestina Carro, 02.04.06; “Es real la trata de personas y prostitución en Tlaxcala, manifestó Ernestina Carro”, Síntesis, nota de Lucía Pérez, 29.03.07
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promover una ley para erradicar, prevenir y combatir el tráfico de mujeres armonizadas con las propuestas a
nivel federal.78
Aunque todavía no se defina la sanción, se contempla que el delito de trata de personas se ha considerado como
grave y sin derechos a fianza, informo el presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales, Javier García.
La Comisión de Equidad y Género ha realizado foros para conocer la situación y la opinión de la ciudadanía al
respecto.79
En esos mismos días, las organizaciones realizaron una marcha y evento en el zócalo de la
ciudad para conmemorar el Día Internacional de la Mujer. El 8 de marzo colocaron una carpa
frente al Palacio de Gobierno y manifestaron la exigencia del reconocimiento del delito de
trata de personas. En esta actividad se contó con la presencia de poetas como Alan Cervantes,
Citlali Xochitiotzin, cantantes como el grupo Branca Lua, Eduardo Tejeda y conferencias
ofrecidas por diversas organizaciones, así como la exposición de los resultados de la
participación de la Iniciativa Popular. Al zócalo llegaron otra vez en una marcha con flores
blancas en las manos, que se volvieron el símbolo de la Iniciativa Popular.
Mujeres de 30 organizaciones exigieron el reconocimiento de la trata de personas como delito en el código
penal del estado, se recabaron más de 25 mil firmas de habitantes de todo el estado, principalmente del sur de la
entidad. Después de la marcha las mujeres integrantes de la organización se pronunciaron en un acto público por
la erradicación de todas las formas de violencia hacia la mujer, aprovechando conmemorar el día internacional
de la mujer. Se pronunciaron en el zócalo de la ciudad, Alicia Lara, Miriam Marroquín y Luis Sarmiento.80
78 “Grave daños a las mujeres”, Noticias, nota de Isabel Gómez, 12.03.07; “Aun no se conmensuran las sanciones por la trata de personas”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi, 08.03.07; “Piden organizaciones civiles y especialistas aumentar las sanciones por la trata de personas”, Periódico de Tlaxcala, 08.03.07 79 “Congreso local podría tipificar la trata de personas como grave y sin derecho a fianza”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras, 19.03.07 80 “Demandan mujeres tipificar la trata de personas como delito”, Síntesis, nota de Enrique Galicia, 05.03.07; “Mujeres de 30 Organizaciones marchan para el reconocimiento de la trata de personas”, Síntesis, nota de Jazmín Curiel Molina, 05.03.07; “Marcha por la dignidad de la mujer organizaciones tlaxcaltecas con flores y mantas”, Digitaltlaxcala, 06.03.07; “Por la dignidad de las mujeres”, Noticias, nota de Isabel Gómez, 07.03.07
231
El CFJG, instó a las autoridades de justicia a actuar de manera contundente contra la trata de personas. Hay
incertidumbre sobre el futuro que tendrá el Congreso de Tlaxcala sobre la Iniciativa Popular para tipificar como
delito la trata de personas, dice, a través de su informe de actividades. Porque hasta el momento sólo ha
mostrado un aparente interés frente a la acción y propuesta ciudadana, una disponibilidad a recibir argumentos y
observaciones.81
Después de movilizaciones sociales a favor de tipificar la trata de personas como delito grave en Tlaxcala, la
presidenta de la Comisión de Equidad y Género, aseguró que será en la primera quincena de abril cuando quede
plasmado en el Código Penal de Tlaxcala.82
La presencia en el Congreso para entablar un diálogo con las diversas comisiones, y diputadas
y diputados, fue una tarea a que se avocaron las organizaciones desde el inicio del año. Esta
tarea tuvo sus momentos de diálogo fluido, y en otras ocasiones de mucha tensión, como en el
mes de mayo cuando el pleno del Congreso se negaba a aprobar el dictamen que contenía
parte de la iniciativa, y que, en maratónica sesión (casi 9 horas entre los recesos y las
reanudaciones) finalmente se aprobó el dictamen de proyecto de Reforma al Código Penal en
lo general, quedando aún pendiente la aprobación en lo particular, es decir, la aprobación total
para enviar al Ejecutivo.
El pasado 15 de Mayo el Congreso del estado avaló esta reforma…las reformas fueron efectuadas a los artículos
170, 171, y 172, además agregaron el 172 bis.83
81 “Incertidumbre sobre iniciativa para trata de personas”, Noticias, nota de Hypatia Velasco Ramírez, 28.03.07; “Pide el Centro Fray Julián Garcés actuar contra la trata de personas y a favor de la ecología” Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela, 23.03.07 82 “Focos rojos en Tlaxcala sobre la trata de personas: Espino Barba”, Síntesis, nota de Lucía Pérez Zárate, 29.03.07; “En abril aprobarán nueva ley”, Sol de Tlaxcala, nota de Enrique Galicia, 29.03.07; “Se debe castigar la trata de personas”, Noticias, nota de Isabel Gómez, 02.04.07 83 “Penas hasta de 16 años en prisión a quienes practiquen lenocinio, la multa comprende de 500 a 2 mil días de salario mínimo”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz, 7.05.07
232
El diputado Vega Vázquez pidió que la discusión en la particular se hiciera con posterioridad. Aunque los
legisladores panistas rompieron quórum para evitar que se aprobarán las reformas al Código Penal para tipificar
como delito grave la trata de personas, finalmente en lo general se avaló el dictamen que presentó la Comisión
de Puntos Constitucionales, dejando pendiente su aprobación en lo particular.84
Josefina Espinoza Cuellar coordinadora de la fracción parlamentaria del PRI en el Congreso, señaló en
entrevista, que el proyecto de reforma al Código Penal fue aprobado en lo general sin conocer a fondo las
modificaciones, sobre todo para tipificar la Trata de Personas. Reafirmó que su negativa para votar esta
propuesta fue porque al final la Gran Comisión así lo acordó, el diputado Javier García con Obdulio Magdaleno
del PRD. Subrayó que es un asunto delicado y que será debatido el planteamiento de manera particular. Ya que
en lugar de beneficiar a la población femenina con la norma, podría afectarse no sólo en el tema de Trata de
Personas, sino en las nuevas sanciones que establecen por aborto. Por otro lado no descartó que detrás de
organizaciones sociales que insistieron en la reforma penal, pudiera haber un trasfondo.85
La intención es dejar un mejor ordenamiento, sentencia el secretario parlamentario Francisco Mixcóatl, hay es
subsanar lagunas , así como especificar las formalidades de cada uno de los actos, para la expedición de leyes,
adiciones, reformas, derogaciones y la tramitación de las iniciativas populares, entre otros. 86
Las organizaciones se hicieron presentes con consignas y flores en las manos en el pleno del
recinto legislativo, y a la vez colocaron una carpa frente al Congreso del estado: los dos
últimos días antes de que terminara el primer periodo ordinario de sesiones del año, donde se
realizaron foros con la participación de la abogada Yuriria Álvarez, quien facilitó un análisis
sobre la legislación federal y elementos jurídicos para lo que estaba sucediendo en Tlaxcala
respecto al tema de trata de personas, además de actividades culturales, ruedas de prensa y
distribución de material informativo.
84 “Con ausencia de los panistas, el pleno del Congreso aprueba reformas al Código Penal”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras, 16.05.07 85 “Reformas al código penal”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz, 22.05.07 86 “Considera Congreso avanzar en integrar el Código de Procedimientos Legislativos”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras, 02.05.07,
233
El pasado 14 y 15 de mayo organizaciones de la sociedad civil colocaron una carpa frente al Palacio de
Gobierno, realizaron un foro en el que hicieron visible la demanda para que los diputados en la última sesión del
periodo ordinario, legislaran para tipificar el delito de trata de personas. 87
Homologar la legislación y lograr la penalización del delito de trata de personas son tareas que deberían hacer las
autoridades de cada estado, aseveró Yuriria Álvarez de Proteja, indicó que la idea no es sólo incorporar un delito
más al Código Penal, sino tratar de hacer una reforma integral a todos los artículos que actualmente contienen
modalidades de trata de personas, para que no se dupliquen los ilícitos y se dejen vacíos legales que pueden ser
utilizados por los propios defensores de los tratantes. Recomendó se identifique de manera específica la trata de
personas, pues esta se da no solamente para la explotación sexual, sino también para la laboral.88
Por su parte, el Centro Fray Julián Garcés se dio a la tarea de hacer un análisis del dictamen
presentado el 15 de mayo e hizo observaciones al conjunto de la propuesta de reforma desde
una perspectiva de derechos humanos, con el fin de que no se estancara el proceso de en torno
al tema de trata de personas. Con base al dictamen las organizaciones hicieron una serie de
observaciones respecto al delito de trata de personas el 20 de junio, mientras el Centro Fray
Julián Garcés realizaba un estudio más completo del dictamen con Proyecto de Decreto por el
que se reforma el Código Penal del estado de Tlaxcala, del cual se derivaron observaciones a
todas las modificaciones desde un enfoque de derechos humanos, que se presentó un mes
después, el 20 de julio. Ambos documentos se retomaron por parte del Congreso para
replantear el Dictamen que se aprobó en septiembre.
87 “La ciudadanía enojada con el poder legislativo”, Noticias, nota de Miriam Marroquin, 23.05.07 88 “Proponen homologar legislación para sancionar la trata de personas”, Síntesis, nota de Juana Osorno, 15.03.07; “Diputados locales y grupos sociales piden especificar causales de la trata de personas,” Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela, 15.03.07.
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El Centro “Fray Julián Garcés” Derechos Humanos y Desarrollo Local AC. (CFJG), después de realizar una
valoración del proyecto de decreto para reformar el Código Penal del Estado de Tlaxcala del dictamen
presentado por la Comisión de Puntos Constitucionales del Congreso Local el 15 de mayo pasado, y que hasta la
fecha no han sido integradas las observaciones pertinentes por los legisladores, afirma que “hay un exceso en la
asignación de las penalidades, favoreciendo un enfoque criminal por encima del de readaptación social”.
También dijo que es preocupante en el título decimonoveno de delitos contra el patrimonio “Si se pretende
sancionar el daño a la imagen urbana sería mejor que quedara como falta administrativa, ya que tomar a un joven
de 18 años para que sea imputable penalmente como adulto y sancionarlo con una pena de nueve años por haber
hecho un graffiti sobre la pared es desproporcionada” manifestó la encargada del programa de defensa del centro
Fray Julián, Victoria Beltrán Camacho.89
Un tema de fuerte debate fue el generado por la diputada Romilia Espino, sobre el aumento a
la penalización del aborto, lo que generó entre las organizaciones un fuerte rechazo porque el
tema no había sido abordado como un tema de debate público. Por su parte, los legisladores,
al estar en tiempos electorales, prolongaron el inicio de las sesiones ordinarias argumentando
un enorme rezago en la revisión de las propuestas.
El presidente de la gran Comisión, Rodrigo Javier Ortega Salado anunció que a finales de junio, iniciarían las
sesiones extraordinarias en el Congreso Local para abordar la reforma al Código Penal. Josefina Espinosa
Cuellar, expuso se prevé incluir en las sesiones extraordinarias las reformas al código penal para tipificar como
delito grave la trata de personas y la ampliación de causales para practicar el aborto en la entidad y que tendría
repercusión en la Ley de Salud del Estado.90
A tres semanas qué concluya el periodo de receso se diluye la posibilidad de convocar a sesiones extraordinarias
para abordar los asuntos pendientes, como las Cuentas públicas, las reformas a diversos ordenamientos estatales
89 “Preocupante el proyecto de reforma al Código Penal: Fray Julián Garcés”, Síntesis, nota de Juan Flores Peña, 17.07.07;“Retroceden en reforma legal”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz, 19.07.07, “Reforma Penal Incompleta”, Noticias, nota de Isabel Gómez Macías, 16.07.07 90 “Para finales de Junio comenzarán las sesiones del Congreso: Ortega Salado”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras, 15.06.07
235
como el Código Penal, pues las comisiones respectivas todavía no emiten los dictámenes correspondientes, pues
también se incluirán otros asuntos, como la ampliación de causales para despenalizar el aborto indicó el
presidente de la Gran Comisión, Rodrigo Javier Ortega Salado.91
El presidente de la Comisión Permanente del Congreso local Marino Martínez Hernández reveló que la falta de
acuerdos entre los coordinadores de las distintas fracciones parlamentarias debido a “a lo complicado de los
temas y a la carga de trabajo que se tiene”. Sin embargo han transcurrido casi dos meses de que clausuraron el
periodo ordinario y hasta la fecha no han sacado ninguno de los asuntos que se tenían previstos como las
reformas al Código Penal para tipificar como delito la trata de personas entre otros.92
Con base en un análisis de fondo al dictamen con proyecto de decreto para reformar, adicionar y derogar
diversas disposiciones del Código Penal, que aprobó en lo general el pleno de LVIII Legislatura hace dos meses,
Liz Sánchez Reyna, directora del CFJG, urgió los diputados a “agilizar la adecuación” de dicho documento a fin
de que ya se apruebe la reforma dicha normatividad asimismo, advierten la necesidad de que se omita la
modificación planteada para el delito de aborto, pues en el proyecto de decreto se aumenta la penalidad.93
La discusión pública se agudizó frente a la tensión que se vivía, tanto entre las organizaciones
civiles y sociales que se vieron permanentemente hostigadas en sus visitas al Congreso del
Estado, y en sus oficinas, como por el debate que se suscitó entre el gobernador del estado y
el partido que lo llevó al poder. En medio de las definiciones de candidaturas a diputados
locales y alcaldes, el Partido Acción Nacional se sumergió en el debate sobre la tipificación
del delito de trata.
91 “Se diluye la posibilidad de convocar a sesiones extraordinarias: Javier Ortega”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras, 10.07.07 92 “Desacuerdos entre diputados frenan trabajos: Marino Martínez”, Jornada de Oriente, nota de Juan Luis Cruz Pérez, 11.07.07; “El rezago del Congreso se debe a falta de acuerdos: Marinó Martínez”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras, 11.07.07. 93 “Tiene la reforma al Código Penal varias inconsistencias, según el Fray Julián Garcés”, Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela Loyola, 13.07.07; “El Fray Julián Garcés exhorta al Congreso a reformar el Código Penal”, Síntesis, nota de Juan Flores Peña, 13.07.07
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El pasado viernes 13 de julio, aproximadamente a la 1:30 de la tarde, el Centro Fray Julián Garcés, en uno de sus
teléfonos fijos, recibió una llamada anónima de un número del Distrito Federal en la que se amenazó con el
secuestro de un niño, que decía ser hijo de un colaborador de la institución.94
El gobernador del estado, Héctor Ortiz, aseveró que aunque la trata de personas es una realidad en Tlaxcala
particularmente en algunos municipios de la zona sur de la entidad. Sin embargo, refirió que no esta ni de
acuerdo con la información, incluso de carácter internacional, que ubica a Tlaxcala como un lugar donde
predomina la práctica del lenocinio y “creo que se ha exagerado en el tema”. Comentó que Tlaxcala no debe ser
caracterizada como una entidad que exporta prostitutas a otros lugares del país o a los Estados Unidos porque
eso no es rigurosamente cierto ya que -dijo- es un problema que se da en todos los estados de la República.
Próximamente serán dados a conocer algunos avances de un estudio socioeconómico realizado en algunas zonas
del sur del estado encaminado a evidenciar las causas de este problema en esa región. Además, el Ejecutivo
estableció aunque el lenocinio está debidamente tipificado en la ley, es necesario incrementar las sanciones.95
El líder estatal del PAN, Alberto Jiménez Tecpa le corrigió la plana al mandatario Héctor Ortiz Ortiz, quien el
pasado domingo aseguró que la presunta incidencia del ilícito de lenocinio es un tema que se exageraba, pues
éste aseguró que Tlaxcala se ha convertido en un centro de operación en materia de trata de mujeres y de
explotación sexual infantil. Consideró que el problema de la explotación sexual infantil y trata de personas en la
entidad es “grave” y que “no se puede esconder”. Muestra de ello es que el Consejo Nacional de Derechos
Humanos y Grupos en Situación de Vulnerabilidad Sexual de Niñas del Comité Ejecutivo Nacional del PAN se
reunirá en Tlaxcala el 1 de agosto para discutir este tema, pues ha detectado que en la entidad existe “de manera
alarmante el problema de explotación sexual infantil”. En la sesión los especialistas darán a conocer una
radiografía de la situación local en materia de lenocinio.96
94 “Extorsión, secuestro o intimidación”, Jornada de Oriente, artículo de Liz Sánchez Reyna, 18.07.07 95 “Exagerada dimensión le han dado a la Trata de personas: HO”, Sol de Tlaxcala, nota de Enrique Galicia, 23.07.07; “Se pronuncia Ortiz Ortiz por agravar las penas por el delito de lenocinio”, Jornada de Oriente, nota de José Carlos Avendaño, 23.07.07 96 “Contradice líder panista al Ejecutivo: El lenocinio “es delicado en la entidad”, Jornada de Oriente, nota de Juan Luis Cruz Pérez, 27.07.07, “Es grave la trata de personas, revira. PAN al Gobernador”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz, 27.07.07
237
Interesados en demostrar que la trata de personas con fines de explotación sexual en Tlaxcala “no es una
exageración y sí un tema muy grave que requiere pronta atención “, senadores panistas pedirán ala UNICEF que
realice un estudio sobre el problema, porque “existe la percepción” de que la entidad es tierra de lenones y
“exportadora” de mujeres que son obligadas a prostituirse en varios estados de la República incluso en Estados
Unidos. El compromiso lo hicieron este martes los senadores Blanca Judith Díaz Delgado y Guillermo Enrique
Tamborrel Suárez, presidentes de las comisiones parlamentarias de Equidad y Género, y de Atención a Grupos
Vulnerables, respectivamente, durante la sesión mensual del Consejo Nacional de Derechos Humanos y Grupos
en Vulnerabilidad, celebrada en la capital tlaxcalteca. Este martes, el gobernador llegó a la reunión —que se
realizó “en lo oscurito” en un hotel de capital del estado— con un discurso distinto y hasta preocupado sobre el
problema, a tal grado que ofreció financiar el estudio sugerido por los senadores panistas.97
Del mismo modo, acabó el período ordinario de sesiones y los diputados seguían si emitir una
votación respecto al Código Penal.
La LVIII Legislatura retrocederá en su intento de fijar un máximo de 70 años a 60 años de cárcel por el delito
de trata de personas y de aumentar sanción a mujeres que aborten. En el dictamen se prevé que la sanción para
la trata de personas quedó establecida de seis años a 27 años de prisión y multa de 500 a mil salarios mínimos y
la pena para el delito de lenocinio será de diez a 16 años de prisión, y la multa mayor pasó de mil a 500 mil días
de salario mínimo. Asimismo, Javier García, expuso que en torno al aborto, la sanción que se establece en el
dictamen avalado en lo general es de hasta dos años para la mujeres que decidan inducirse este procedimiento,
sin embargo, la intención es disminuirlo o bien, que quede como actualmente se menciona en el Código Penal,
que es de dos meses. El priista mencionó que menos de diez legisladores de los 32 que hay en total, entregaron
observaciones a las modificaciones planteadas en el Código Penal, entre ellos, Anabel Avalos, Marino Martínez
Hernández, Fernando Zamora Castillo.98
97 “Encargará el Senado a la UNICEF un estudio profundo sobre el lenocinio en Tlaxcala”, La Jornada de Oriente, nota de F. Robles y C. Avendaño, 02.08.07; “Integra PAN diagnóstico sobre trata de personas en Tlaxcala”, Síntesis, nota de Gerardo Santillán, 02.08.07 98 “El Congreso local aún analiza las reformas al Código Penal”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi, 19.07.07; “Reducirá Congreso penas por delito de trata de personas”, Jornada de Oriente, nota de Juan Luis Cruz Pérez, 19.07.07. “¿Castigarán la Trata de Personas?”, Síntesis, nota de Isabel Gómez Macías, 23.07.07
238
Al finalizar el segundo periodo ordinario de sesiones de este último año de ejercicio de la LVIII Legislatura, el
presidente de la mesa directiva, Juan Juárez Caporal, refirió que la intención es que espera que las fracciones
tengan voluntad política para discutir las reformas al Código Penal para discutir en lo particular sobre la trata de
personas.99
Apenas cuatro observaciones por la presunta comisión de trata de personas en agravio de mujeres fueron
presentadas en la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Tlaxcala (Cedht), informó el aún presidente del
organismo, Ricardo Amaro Ramírez. “El exhorto que les haría es que realmente se pongan a trabajar, se deje a
un lado la grilla, que se deje a un lado la política”. 100
De este cabildeo surgió entonces un nuevo dictamen legislativo, paralelo a otra acción
ciudadana que las organizaciones promovieron en las últimas semanas del receso legislativo.
Se plantearon llevar por lo menos 600 cartas dirigidas a los diputados de cada circunscripción,
firmadas de manera individual exigiendo se aprobara en lo inmediato el delito. La respuesta
de las organizaciones fue muy positiva y se llevaron más de mil 368. El argumento utilizado
por las organizaciones fue el derecho de los ciudadanos a exigir un voto aprobatorio a sus
representantes populares y que se le diera lectura en el Pleno. Este hecho hizo que muchas
personas se desplazaran a la Cámara de Diputados a hablar con su representante y dejar su
carta.
Así los distritos de mayor participación fueron el X ( Municipios: Nativitas, Tepetitla de
Lardizábal, Santa Ana Nopalucan y Santa Apolonia Teacalco), el XII (Municipios:
Atlangatepec, Muñoz de Domingo Arenas, Españita, Hueyotlipan, Sanctorum de Lázaro
Cárdenas, Xaltocan, Benito Juárez y San Lucas Tecopilco) y el XVI (municipios: Apizaco
99 “La próxima semana presentarán propuesta de agenda legislativa”, Síntesis, 02.08.07 100 “Sólo cuatro observaciones por trata de personas recibió la CEDH”, Síntesis, nota de Juana Osorno Xochipa, 04.08.07
239
Sureste, Cuaxomulco, Tzompantepec, San José Teacalco y Yauhquemecan), seguido del VIII
(municipios: Xicohtzinco y Zacatelco), como se muestra en la gráfica de abajo:
Cartas ciudadanas enviadas por distrito
0
50
100
150
200
250
300
350
400I II III IV V VI VII
VIII IX X XI XII
XIII
XIV
XV XVI
XVII
XVIII
XIX
Distrito
Car
tas
envi
adas
Municipios de mayor participación
0
50
100
150
200
Nat
ivita
s
Tepe
titla
Yauh
quem
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Tlax
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Zaca
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Ixta
cuix
tla
Atla
ngat
epec
Espa
ñita
Nop
aluc
an
Chi
aute
mpa
n
municipios
carta
s en
viad
as
Entre los municipios con mayor participación se encuentran Nativitas con 170 cartas,
Tepetitla con 137 cartas, Yauhquemecan con 111 cartas, Tlaxcala con 76 cartas y Zacatelco
con 73 cartas, como se muestra en la gráfica anterior.
240
En la participación por regiones, donde cada una se conforma por 15 municipios, de acuerdo a
la regionalización que hicimos para la Iniciativa Popular, hubo mayor envío de cartas en la
zona poniente, seguida de la Centro-norte.
Envío de cartas por regiones
Región Sur24618%
Región Oriente21316%
Región Centro norte33224%
Región Poniente
57742%
Esta acción realizada, lo mismo que las firmas de 2006, fueron un símbolo de capacidad de
organización, de participación, de conciencia y de exigencia de que las y los representantes
populares fueran influidos por sus representados. Pues como producto de esta acción se
ensancharon las discusiones entre el movimiento social- ciudadano y los diputados del
Congreso.
La Gran Comisión solicitará a la comisión de puntos constitucionales, gobernación y justicia y asuntos políticos
del Congreso local que entregue el dictamen sobre la tipificación como delito grave la trata de personas a fin de
que se pueda aprobar cuanto antes, pues es uno de los principales puntos de la agenda legislativa de este periodo
ordinario de sesiones. Es de recordar que los integrantes del Centro Fray Julián Garcés y otras organizaciones
sociales exigieron al Congreso local que aprobara las reformas al Código Penal de la entidad para que se
tipifique como delito grave la trata de personas, en consecuencia se integró un proyecto cuya propuestas es que
los culpables paguen una pena de hasta 27 años de cárcel, además de que se harán adiciones los artículos 170,
171, 172 y 173 del Código Penal local, a través de las cuales plantean hacer una diferencia entre lenocinio y trata
de personas. Javier García mencionó que al parecer el 18 de Septiembre se podría abordar en el pleno la reforma
241
al Código Penal de la entidad y al Código de Procedimientos Penales para tipificar como delito grave la trata de
personas, tras la lucha que ha realizado el Centro Fray Julián Garcés.101
Integrantes Centro Fray Julián Garcés se manifestaron este martes en el Congreso local para exigir a los
diputados que emitan a la brevedad el dictamen por el cual se reforman los códigos Penal y de Procedimientos
Penales, con la finalidad de tipificar como delito grave la trata de personas. Dejaron flores en la sala de plenos a
manera de inconformidad por el enésimo incumplimiento de los congresistas. Ante esta situación, la directora del
Centro Fray Julián Garcés, Liz Sánchez Reyna emplazó a los diputados para que a más tardar el próximo 27 de
septiembre aprueben las citadas reformas, que se quedaron validadas en lo general desde el 15 de mayo pasado,
pues de lo contrario anunciaron que radicalizarían su postura. Este asunto propició una discusión en el pleno, ya
que la priista Anabell Avalos Zempoalteca exigió más seriedad, tanto a la Gran Comisión como a los integrantes
de la Comisión de Puntos Constitucionales, Gobernación y Justicia y Asuntos Políticos, para que “ya aprobemos
este asunto que es de suma importancia”.102
El presidente de la Gran Comisión, aseguró que se ha hecho un análisis de las modificaciones al Código Penal
para tipificar como delito grave la trata de personas. Ortega Salado recalcó que debido a las diferentes posturas
de las fracciones parlamentarias han estado en tensión debido a los momentos electorales.103
El diputado presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales, Gobernación y Justicia, Javier García
González, en entrevista informó “el dictamen de la Ley al Código Penal donde se integraron las propuestas de
los diputados, del Gobierno del Estado, organizaciones sociales y sociedad civil, como la “Fray Julián Garcés, se
entregó el día lunes 17 del presente mes ante la Gran Comisión, pero ya no se incluyó para la sesión del martes
porque los líderes de las fracciones del PRI, Josefina Espinosa Cuellar y del PAN Juan Juárez Caporal no
estuvieron.104
101 “Solicitaran a PuntosConstitucionales entregar dictamen sobre trata de personas”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi, 13.09.07; “No serán 27, sino 50, los años de cárcel por delito de trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz, 17.09.07; “Listos los temas del programa legislativo Javier García”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi, 17.09.07 102 “Exigen activistas a la LVIII Legislatura local aprobar cambios en materia penal”, La Jornada de Oriente, nota de Juan Luis Cruz Pérez, 19.09.07; “Centro Fray Julián Garcés presiona a Legislativo para presentar reformas”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi, 19.09.07 103 “Las posturas de fracciones no permiten avance de agenda, acusa Gran Comisión”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi, 19.09.07 104 “El dictamen de la Ley al Código Penal se pasó para la sesión del jueves: García González”, ABC Noticias, nota de Valentín León Cuamatzi, 19.09.07
242
Integrantes del Centro Fray Julián Garcés, dieron un ultimátum a la LVIII Legislatura para que apruebe en lo
particular modifique el Código Penal para tipificar como delito grave la trata de personas en Tlaxcala, antes del
27 de septiembre. Liz Sánchez Reyna, miembro de la organización “Fray Julián Garcés”, cuestionó que “ya es
demasiado tiempo” el que han tenido los diputados para concluir este procedimiento legislativo, por lo que han
incumplido su palabra. Advirtió que llevarán a cabo acciones en caso de que persista esta situación, si el 29 de
septiembre no han expedido las reformas correspondientes.105
En la sesión del 20 de septiembre se aprobó finalmente y por unanimidad el Dictamen que
contenía el reconocimiento del delito de trata de personas, tal cual lo plantearon las
organizaciones, dentro de las modificaciones al Código Penal, sin que se hicieran
modificaciones al delito relativo al aborto con el que se pretendió frenar el proceso legislativo.
La publicación en el Periódico Oficial de Tlaxcala se dio el 4 de octubre (aunque se fechó el
28 de septiembre).
5. Incidencia en la legislación y en las políticas públicas
El proceso de incidencia en la opinión pública, como vimos en el apartado anterior, estuvo
acompañado de un fuerte trabajo de análisis legislativo y de análisis político por parte del
Centro Fray Julián Garcés y de las organizaciones impulsoras de la Iniciativa. En principio, la
aprobación de las reformas al Código Penal y del delito de trata de personas como delito
grave, en la sesión ordinaria del 2 de octubre en el Código de Procedimientos Penales,
tuvieron como marco que a nivel nacional también se aprobara la Ley Federal para prevenir,
105 “Da el Centro Fray Julián Garcés ultimátum a la LVIII Legislatura”, Periódico de Tlaxcala, 19.09.07; “Emplazan a diputados a tipificar como delito grave la trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz, 19.09.07; “Aumentan pena a trata de personas”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi, 21.09.07
243
sancionar y erradicar la trata de personas, que da una orientación para el impulso de una etapa
de incidencia en políticas públicas a nivel estatal.
Aprobó el Congreso del estado reformas al Código Penal local, con lo que se ampliarán las sentencias a quienes
cometan delitos graves como es la trata de personas, la violación equiparada, así como el secuestro, sin embargo,
se mantienen sin cambios las penas para quienes se practiquen un aborto, así que sigue siendo de quince días a
dos meses, lo que puede ser conmutable con el pago de una fianzas. Las principales reformas al Código Penal
son: se establece como nuevo tipo penal la “Trata de personas” una sanción con prisión de 6 a 12 años y multa
de 500 a mil 500 días de salario, en las agravantes se establece una penalidad de 9 a 18 años de prisión, además
se incrementará la multa a una mitad más, así mismo, se establece la reparación del daño a favor de la víctima y
sus dependientes. Respecto al delito de lenocinio, se aumenta la penalidad en razón a las causas que la agravan, y
quien prostituya, dirija, patrocine, administre casa de citas, la sanción será desde 6 a 15 años de prisión y multa
de 500 a 2 mil días de salario mínimo y de 8a 15 años de prisión y una multa de 2 mil días de salario. También
se incorpora a la legislación penal el delito de “Hostigamiento sexual”, además se reformaron los delitos de
Bigamia, Amenazas y Privación ilegal de la Libertad y otros derechos, para ser congruentes con el delito de trata
de personas. Los diputados locales decidieron retirar el primer dictamen que se aprobó en lo general el pasado
quince de mayo, toda vez que se incluyeron las observaciones de algunos legisladores, así como de
organizaciones civiles, por tal motivo se presentó un nuevo proyecto que fue aprobado por unanimidad, esto tras
la dispensa de la segunda lectura del mismo. Durante la sesión pública estuvieron presentes miembros de la
organización “Fray Julián Garcés”, quienes fueron unos de los principales impulsores de esta reforma para
endurecer las penas por trata de personas y lenocinio. Aunque a su llegada a la Cámara fueron revisados por
personal de seguridad quienes no les permitieron introducir hasta la sala de sesiones una manta: incluso un
colaborador del diputado Moisés Tlalmis trató de impedir a reporteros gráficos realizar su trabajo cuando arribó
este grupo de ciudadanos.106
106 “Aumentan pena a trata de personas”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi, 21.09.07; “Incrementan diputados sanciones por el delito de lenocinio y violación en Tlaxcala”, Periódico de Tlaxcala, 21.09.07; Aprueban diputados reformas al Código Penal del estado; la sanción máxima será de 60 años”, La Jornada de Oriente, nota de Luis Cruz Pérez, 21.09.07; Ya es delito grave trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz, 21.09.07; “Aprueban reformas al Código Penal para tipificar la trata de personas”, Noticias, CIMAC, nota de Isabel Gómez, 24.09.07
244
Organizaciones defensoras de derechos humanos señalaron que es preciso que el mandatario muestre su
preocupación frente al delito de Trata de Personas. Tras la aprobación de reformas al Código Penal, en la que los
diputados aumentaron a 60 años de cárcel la pena máxima por secuestro y tipificaron como delito grave la trata
de personas, integrantes del “Centro Fray Julián Garcés”, solicitaron al gobernador Héctor Ortiz Ortiz publicar
de inmediato las adiciones en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala. Los impulsores de estas reformas
señalaron que es preciso que de inmediato se le remita el dictamen al Ejecutivo y que,’a su vez, éste muestre su
preocupación frente a la problemática sancionando y publicando en lo inmediato los delitos. Plantearon que es
necesario que también, a la brevedad, se plantee la consecuente reforma al Código de Procedimientos Penales
para que la trata de personas sea considerada como delito grave.107
En medio de este gran logro, se realizó el Seminario Internacional contra la Trata de Mujeres
para la prostitución en América Latina, los días 26 y 27 de septiembre, convocado por la
Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la Red Mexicana de Investigadores
sobre Organizaciones de la Sociedad Civil, Terres des Hommes France; Red Nacional de
derechos humanos todos los derechos para todas y todos; Unión Europea, Colectivo Mujer y
Utopía, A.C.; Sin Fronteras, IAP; Infancia Común, A.C.; CEIDAS y el Centro Fray Julián
Garcés Derechos Humanos y Desarrollo Local, A.C. Dentro del Seminario se generó una
discusión muy interesante sobre el tema, asimismo se favoreció la vinculación entre
organizaciones, y también hubo presencia de instituciones como la CNDH, CEDH, IEM.
Mientras se realizaba el seminario, el ejecutivo del estado, estaba analizando la Reforma al
Código Penal para su aprobación o su remisión de nueva cuenta al Congreso del Estado. El
Seminario fue un foro de incidencia en la decisión del gobernador, en el que se elaboró un
pronunciamiento que firmaron las organizaciones, académicas(os) e instituciones asistentes,
donde se instó al gobernador a publicar en lo inmediato el Dictamen aprobado en el Congreso 107 “Exigen a Ortiz publicar en Periódico Oficial las reformas al Código Penal”, Sol de Tlaxcala, nota de Moisés Morales, 22.09.07
245
Local, dentro del periódico oficial, ya que a esa fecha aún no lo hacía y se temía que lo fuera a
detener. La prensa le dio mucha cobertura al evento y el pronunciamiento tuvo su impacto,
además de la discusión que se generó en torno a la problemática.
Este miércoles 26 y jueves 27 de septiembre se llevará a cabo el Seminario Internacional sobre rata de Mujeres
para la Prostitución en América Latina en el Hotel Posada San Francisco de la capital del estado de Tlaxcala. A
convocatoria del Centro Fray Julián Garcés, AC, la Red Mexicana de Investigadores sobre Sociedad Civil, Terre
des Homines France, la Organización Internacional para las Migraciones, entre otras convocantes, se reunirá a
especialistas de México, América Latina y Europa para discutir sobre el problema de las mujeres víctimas de
explotación sexual en América Latina y su vinculación con las responsabilidades del Estado por garantizar sus
derechos humano. En Tlaxcala hemos dado un gran paso para la exigibilidad de nuestros derechos. Con la
iniciativa popular impulsada el año pasado, hemos logrado que el pasa do 20 de septiembre el Congreso del
estado reformara el Código Penal para que se castigue el delito de trata de personas. Falta ahora que se
reconozca como delito grave en el Código de Procedimientos Penales para que la Procuraduría lo persiga de
oficio. Toca a los poderes Ejecutivo y Judicial aplicar la ley y perseguir y sancionar a quien corneta este delito
como gritaron su consigna las organizaciones civiles, los legisladores ¡hicieron su labor, ahora le toca al
gobernador!, sancionar y aprobar la reforma, mandándola publicar en el Periódico Oficial.108
Al concluir el Seminario Internacional Sobre Trata de Mujeres para la Prostitución en América Latina, las
diversas organizaciones que durante dos días se congregaron en Tlaxcala se pronunciaron porque la sociedad
civil coadyuve con las autoridades a erradicar este tipo de explotación. Manifestaron que la trata de personas en
América Latina es un problema que resulta de una dinámica económica globalizada que como consecuencia ha
polarizado a las sociedades, provocando desigualdades económicas y de género, siendo las mujeres y la niñez
quienes se encuentran en una grave situación de vulnerabilidad. En el caso Tlaxcala, se congratularon por la
determinación de la LVIII Legislatura local de avanzar en la tipificación de la trata de personas como delito
grave en el Código Penal de la entidad. No obstante, demandaron al gobernador del estado, Héctor Ortiz,
108 “¡Hicieron su labor, ahora le toca al gobernador!”, La Jornada de Oriente, artículo de Óscar Castro Soto, 26.09.07
246
reconocer el problema sancionando y publicando el decreto emitido por los diputados integrantes del Congreso
local109
A 15 días de que fue aprobada por la Cámara de Diputados, el mandatario Héctor Ortiz Ortiz, ordenó publicar en
el Periódico Oficial del Gobierno del Estado la ley que tipifica como delito grave la trata de personas en la
entidad. El secretario de Gobierno, Sergio González Hernández, informó que el titular del Poder Ejecutivo revisó
personalmente la inclusión del delito en el Código Penal y que, tras darle el visto bueno, de inmediato lo mandó
a publicar. Asimismo, en la sesión del 2 de octubre se aprobó en el Congreso local el proyecto de decreto por el
que se reforma el artículo 93 del Código de Procedimientos Penales, donde se contempla la trata de personas
como delito grave, el cual aún falta que sea publicado en el Periódico Oficial, y para ello el Ejecutivo tiene esta
semana, según lo marca la Constitución.110
Como parte de las iniciativas generadas por el logro del movimiento social- ciudadano, las
organizaciones imprimieron un cartel y folletos con los que dieron a conocer la aprobación de
la reforma en todos los municipios del estado, y en el marco de la Campaña Internacional
contra la violencia hacia las mujeres, del mes de diciembre de 2007, se volvió a colocar una
carpa frente al Palacio de Gobierno, donde realizaron diversas actividades artísticas y
culturales, denunciando, por un lado, la violencia hacia la mujer, y, por otro lado, celebrando
el logro ciudadano de reconocimiento del delito de trata de personas en el Código Penal. A
esta actividad asistieron muchas personas, y la participación solidaria de artistas y cantantes
se vio fortalecida: contamos con la presencia de Alejandro Ipatzi, Branca Lua, Alan
Cervantes, Grupo Tlaloque, Lorena Rodríguez, Irene Curiel, Gerardo López, Adriana Banda,
109 “Concluye Seminario de Trata de mujeres para, la prostitución en América Latina”, ABC noticias, nota de Valentín León Cuamatzi, 28.09.07; “Organizaciones participantes en Seminario internacional sobre trata de mujeres hácen pronunciamiento público”, ABC Noticias, nota de Xicohténcatl Corona Sánchez, 28.09.07; Demanda la sociedad coadyuvar para erradicar la trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de Moisés Morales, 28.09.07 110 “Publicará el Ejecutivo las recientes reformas al Código Penal local”, La Jornada de Oriente, nota de José Carlos Avendaño, 08.10.07, “Ordena Ortiz publicar Ley sobre la Trata de Personas”, Sol de Tlaxcala, nota de Moisés Morales, 08.10.07; “Trata de personas en Tlaxcala y el derecho a soñar”, La Jornada de Oriente, artículo de Liz Sánchez Reyna 11.10.07
247
Pepe Arellano, Victoria Beltrán, Enrique Ezeta, Reinaldo Gutiérrez, 1,2,3 por mi por ti y por
todos, ballet folclórico de Huiloapan, teatro del CDEZ, conferencistas: Rossana Castellanos y
Esther Loaiza.
Como parte de la campaña internacional de los 16 días, en Tlaxcala se colocará una carpa en el zócalo los días 8
y 9 de diciembre, donde organizaciones y comités celebrarán la aprobación del delito de trata de personas a nivel
local, realizándose actividades culturales como teatro, danza, música. Respecto a la problemática de trata de
mujeres para la prostitución —evidente forma de violencia hacia la mujer—, es importante señalar que el lunes
de esta semana finalmente Felipe Calderón Hinojosa firmó la Ley Federal contra la Trata de Personas. De esta
manera entra en vigor, planteándose un gran reto para las instituciones públicas, a fin de frenar esta forma
contemporánea de esclavitud. 111
Respecto de las políticas públicas, las propuestas del Centro Fray Julián Garcés, asumidas por
el movimiento social-ciudadano y entregadas al ejecutivo del estado, siguen vigentes. Luego
de las modificaciones tanto a nivel local como federal, se creó el Comité Interinstitucional
contra el Tráfico y Trata de personas en el estado, el cual fue convocado por el INM, y donde
incluyeron a dos organizaciones sin convocatoria abierta: Cruz Roja y Colegio de Abogados.
El delegado de la Procuraduría General de la República (PGR), Hugo Adolfo Karam Beltrán reveló que el agente
del Ministerio Público de la Federación obtuvo del Juzgado Segundo de Distrito el auto de formal prisión en
contra de Alfonso Pérez Suárez por acreditarse su plena responsabilidad en el delito de trata de personas
radicado en la averiguación previa PGR/Tlax-4/372/2007. Lo anterior se dio a conocer en el acto de instalación
del Comité Interinstitucional de Tlaxcala para la Atención a las Víctimas de Trata y Tráfico de Personas a
iniciativa del Instituto Nacional de Migración (INM). Dicho organismo será presidido por Claudia Cordero quien
se desempeña como procuradora de la Defensa del Menor y la Mujer en el DIF estatal.112
111 “La violencia hacia las mujeres y la tempestad”, La Jornada de Oriente, artículo de Liz Sánchez Reyna, 29.11.07 112 “Dicta juez formal prisión a un tratante de personas”, La Jornada de Oriente, nota de José Carlos Avendaño, 11.10.07; “Constituyen el Comité para las Víctimas de trata y tráfico de personas”, Síntesis, nota de Lucía Pérez Zarate, 11.10.07
248
Antes que se agudizara tal sentido, y adelantándose a la publicación de la Ley Federal contra la Trata de
Personas, el pasado 10 de octubre se anunció la instalación del Comité Interinstitucional de Tlaxcala para la
Atención a Víctimas de Trata y Tráfico de Personas, donde participan dependencias estatales y también
federales, además de organizaciones no gubernamentales, según se informó públicamente en el evento que los
medios de comunicación dieron a conocer. La creación de dicho comité fue convocada por el Instituto Nacional
de Migración (INM), y se nombró como presidente a Claudia Cordero Báez, quien ahora funge como
procuradora en el Sistema Estatal DIF. En ese sentido desde el Centro Fray Julián Garcés se emitieron oficios
tanto al delegado del INM, como a la presidente de dicho comité a fin de abundar respecto de esa instancia,
Femando Hazael Mendoza, quien informa que las organizaciones no gubernamentales que están participando son
la Cruz Roja y el Colegio de Abogados. Esta acción está enmarcada en la Ley Federal ya citada, donde; si bien
no se asienta que será el INM la dependencia encargada de generar la creación de los comités en las entidades,
de facto ya se le ha encomendado esa importante labor, sin un posible seguimiento concreto inmediato debido a
que aún no está vigente la ley.113
Así, mientras en Tlaxcala se logró que se reconociera la trata de personas como delito en el
Código Penal, casi a la par se dio la aprobación a nivel nacional de la Ley Federal para
reprimir y sancionar la trata de personas, la cual además de establecer la trata de personas
como delito a nivel federal, también plantea la obligatoriedad para ejecutar políticas públicas
para enfrentar el problema.
Finalmente, frente a la falta de voluntad política del ejecutivo para escuchar las propuestas
ciudadanas de políticas públicas es imperativo promover una Ley para erradicar, prevenir y
combatir el tráfico de mujeres para la prostitución en Tlaxcala, armonizada con las propuestas
a nivel federal, pero con las especificidades del caso, para que el ejecutivo se vea obligado a
113 “Trata de personas, elecciones y el comité interinstitucional”, La Jornada de Oriente, artículo de Liz Sánchez Reyna, 07.11.07
249
establecer políticas públicas eficaces para la erradicación del problema en Tlaxcala, y obligar
al ejecutivo a establecer acciones concretas para erradicar el problema.
“El gobierno del estado de Tlaxcala, siendo que en reiteradas ocasiones negó la gravedad del
problema en el estado, e incluso llegó a descalificar las investigaciones del Centro Fray Julián
Garcés, el año pasado reconoció que existía el problema y se ofreció a apoyar una
investigación que realizaría su partido (PAN) en conjunto con UNICEF al respecto, luego de
tremenda discusión pública con el PAN; quien señaló como lamentable que Héctor Ortiz
negara la existencia de trata. Sin embargo, a estas alturas, ni el PAN, ni el gobernador han
realizado ni informado respecto a la citada investigación.”114
114 CFJG, Construyendo caminos de justicia”, 2008, op. cit. p. 99.
250
5. Conclusiones
La acción colectiva que subyace en el proceso de la Iniciativa Popular está marcada por un
conjunto de iniciativas de naturaleza diversa y compleja. El proceso de análisis de la Iniciativa
Popular trata de atrapar esta realidad como un conjunto de datos que se enmarcan dentro de lo
que hemos llamado movimiento social- ciudadano, para referirnos a este conjunto de procesos
sociales, actores y formas de acción. El problema entonces, como nos lo dice Melucci, es
comprender cómo y porqué se han conjuntado esos procesos, “saber qué yace detrás del
‘movimiento’ empírico significa identificar en su interior la gama de componentes y
significados, e indagar los cambios, con sus diversas posiciones y orientaciones”. 1
Melucci propone un enfoque de análisis de los movimientos sociales como acción colectiva
que es resultado de diversas intenciones, recursos y límites, con una orientación construida
por medio de relaciones sociales dentro de un sistema de oportunidades y restricciones. “Los
individuos, actuando conjuntamente construyen su acción mediante inversiones ‘organizadas’,
esto es, definen en términos cognitivos, afectivos y racionales el campo de posibilidades y
límites que perciben, mientras que al mismo tiempo, activan sus relaciones para darle sentido
al ‘estar juntos y a los fines que persiguen”. A esto es a lo que llama un sistema de acción
multipolar. “La acción colectiva no es un fenómeno empírico unitario, y la unidad, si existe,
debiera ser abordada como un resultado, no como punto de partida, no como evidencia, sino
como hecho que debe ser explicado”.2
1 Melucci, Alberto, Acción colectiva, vida cotidiana y democracia, El Colegio de México, México, 2002, pp. 42- 43. 2 Ibid.
251
De esta forma, los actores colectivos “producen” la acción colectiva, no de manera lineal, sino
como resultado de sus múltiples interacciones y negociaciones, algunas veces diferentes y
opuestas, algunas veces no exentas de conflictos de intereses. Sin embargo, las acciones
colectivas crean un “nosotros”, entre los individuos y entre los pequeños colectivos, más o
menos estable de acuerdo con el tipo de acción. Estas acciones están orientadas por: a) el
sentido que tiene la acción para este nuevo actor colectivo (fines), b) las posibilidades y
límites definidas para dicha acción (medios) y, c) las referidas al campo en donde tiene lugar
la acción (ambiente).
El enfoque de la acción colectiva multipolar de Melucci, nos sirve para identificar en nuestro
relato sobre el movimiento social-ciudadano. Ese conjunto de orientaciones que para fines
analíticos y de interpretación se aborda de manera unitaria en la experiencia de movilización
de diversos actores, individuos y colectivos, en la Iniciativa Popular.
La Iniciativa Popular en Tlaxcala, desde este punto de vista, fue un movimiento social-
ciudadano, en tanto que articuló la acción colectiva de personas y colectivos, identificando un
fin común, medios con los cuales llevarlo a cabo y modificar el ambiente político y
económico. En este sentido podemos identificar cuáles son estos fines, medios y ambiente, en
el que se desarrolla esta acción colectiva, y así determinar los alcances y limitaciones que esta
experiencia aporta a la construcción de nuevos modelos de acción social orientados a la
transformación de un sistema colonizado por el mercado, y que tiene como instrumento de
dominación al Estado – nación en un mundo globalizado.
En principio, podemos decir que la Iniciativa Popular como movimiento social- ciudadano es
el resultado de la acción colectiva de diversos actores que fueron configurando una finalidad
252
común a través de la identificación de un problema que fue considerado como público. La
construcción del problema público es, así visto, como un proceso mediante el cual los actores
se relacionan, creando primero una figuración social que les permite establecer puentes de
entendimiento y diálogo, y luego identificando, a través del resultado de diversas acciones
emprendidas, un significado común del problema o necesidad de que se trata. Las
características de este problema, analizadas desde diversos enfoques, dan como resultado una
radiografía del agravio social. Generalmente es el agravio social lo que dota de una finalidad a
la acción colectiva que se plantea las modificaciones de la colonización del mundo de la vida
y la construcción de alternativas frente al mercado y al Estado.
El abordaje del problema social, desde el punto de vista de los actores, es pues de índole
diversa, y se caracteriza principalmente por la desarmonía social, que se presenta como dolor,
indignación o rabia. En el caso que nos ocupa, el proceso colectivo de identificación del
problema de trata de mujeres para la prostitución tuvo su origen en diversas percepciones e
interpretaciones de los actores sociales y líderes sobre el problema en cuestión. Las diversas
investigaciones, desde perspectivas distintas y con diversos enfoques (de género y de
derechos humanos), fueron configurándose como búsquedas colectivas que tienen una serie
de valoraciones que cambian en el tiempo, respecto al planteamiento del problema: de
personas que se ven coaccionadas a ejercer la prostitución, pasando por la definición de un
problema social identificado como tráfico de mujeres, hasta convertirlo en “trata de personas”
como un problema público, que agravia a la sociedad en su conjunto. Así pues, el objetivo
mayor de la Iniciativa Popular (erradicar la trata de mujeres para la prostitución en el estado),
está dado por la configuración procesual del problema público y las diferentes estrategias
planteadas para llevar a cabo esta finalidad.
253
Ahora bien, la construcción del problema público pasó también por la identificación del
sistema de dominación que subyace a todo problema social que crea mecanismos de exclusión
y colonización del mundo de la vida. En este sentido, la radiografía del sistema de
dominación, tanto a nivel de los subsistemas mercado y Estado, fue identificado en Un grito
silencioso, desenmascarando así un sistema hegemónico, fincado en el dinero, la utilización
de anti-valores, creando así un sistema paralelo que controla a los actores políticos del Estado.
Del mismo modo, se analiza con detenimiento la normalización de estándares de negociación
comunitaria entre los padrotes y los habitantes de las comunidades, la educación social para el
ejercicio de la prostitución y las transacciones de valores en la sociedad local donde los
proxenetas intercambian favores y símbolos, incluso religiosos, a cambio de la
“normalización” de su actividad en la comunidad, llegando a colonizar el mundo de la vida.
Pero la acción colectiva, construida para la identificación del problema social, requiere de
ciertas claves para la construcción del problema público. El agravio social, el dolor por el
destino de personas en lo particular y la convicción de que lo que ocurre está mal, tienen que
identificar, por un lado las causas del problema y los medios con lo que los actores
hegemónicos llevan a cabo la explotación económica y social, y, por el otro, provocar la
indignación por la pérdida de valores que nos hace vivir en desarmonía. En este sentido, los
enfoques de género y derechos humanos utilizados en las investigaciones sobre el fenómeno,
dotaron a los actores de un marco de entendimiento en el cual la ética recupera su significado
público. Es decir, el conjunto de relaciones sociales, económicas y políticas que genera el
problema de la trata de mujeres para la prostitución, no puede verse delimitado a la
identificación de casos particulares en los que las mujeres terminan teniendo la culpa, o para
los cuales se da una explicación moral respecto al ejercicio de la prostitución o respecto a la
suerte de la víctima.
254
El sentido de la recuperación de la ética como un bien público tiene que ver con la acción
sociopolítica. Con la identificación de los actores que, en el sistema de dominación, tienen un
papel hegemónico y utilizan prácticas ilegales e inmorales para su beneficio económico,
máxime si son agentes del Estado, su burocracia, sus agentes coercitivos o sus líderes
políticos. Pues son estos grupos de poder, élites que en nuestras sociedades latinoamericanas
han usufructuado y privatizado en sus fines al Estado, mediante prácticas de corrupción, uso
patrimonialista del poder, arribismo y uso de las instituciones públicas con fines de mercado,
las que han tratado de “normalizar” entre la población estas prácticas y colonizar así el mundo
de la vida y crear una especie de “costumbre” que configure nuevos esquemas morales entre
la población.
La ética se plantea entonces como un bien público que tiene que recuperar la política frente a
problemas sociales y públicos para los cuales se ha perdido la posibilidad de armonizar los
valores y las prácticas de la convivencia humana con un sentido superior. Es así, que la
finalidad de la acción colectiva que se plantea modificar las relaciones de poder existentes con
fines de disminuir los diferenciales de inequidad y desigualdad, utiliza la ética como recurso
de recuperación del espacio público, cómo motor de la acción colectiva en múltiples
direcciones, y dinamiza el entramado de relaciones sociales que provoca dicha acción. Para
ello, los actores colectivos van configurando un universo de fines y medios que hacen que se
evidencie la injusticia y la sinrazón de la colonización del mundo de la vida. Las relaciones
entre los actores a través del tiempo y de la construcción de un marco de interpretación común
del problema, da la posibilidad de que se planteen acciones colectivas comunes, que
armonizan intereses y que construyen un interés superior. Esto es lo que Habermas denomina
la acción comunicativa que los actores hacen para renovar el mundo de la vida a través de la
255
construcción de cultura, personalidad y sociedad, que le dotan de un sentido que orienta la
acción hacia la creación de nuevos significados, la construcción de identidad y capacidades
propias, la autorregulación social y la solidaridad, frente a los subsistemas del mercado y el
Estado.
La acción colectiva analizada en este trabajo configuró primero un conjunto de voluntades por
esclarecer el problema público y evidenciar el sistema de dominación del mercado y del
Estado sobre el mundo de la vida. Es decir, las investigaciones realizadas por el primer núcleo
de organizaciones sociales, eclesiales, civiles y académicas, coordinados por el Centro Fray
Julián Garcés, lograron detectar el problema de violencia que viven las mujeres que se ven
coaccionadas para el ejercicio de la prostitución, identificando primero que se trata de un
tráfico ilegal de mujeres y después que el problema, al crisol de los instrumentos
internacionales de derechos humanos, es un problema de trata de mujeres para la prostitución.
Evidenciar esto tiene tres aspectos importantes de acuerdo a las coordenadas que hemos
establecido: a) que en el problema subyace una lógica económica de grupos de delincuencia
organizada en torno a un problema de violaciones a los derechos humanos; b) que estos
grupos se valen de transacciones con las víctimas y con la comunidad para “normalizar” la
actividad y con los agentes gubernamentales y otros del Estado para proteger esta actividad;
c) que este problema representa características de un sistema de esclavitud moderna por el que
se conculcan todos los derechos humanos de las mujeres y niños, que a todas luces es inmoral.
Del mismo modo, la identificación del problema por el conjunto de los actores va
configurando un horizonte de sentido. La identificación del agravio personal, social y societal,
configura una identidad y voluntad colectiva por combatir el problema. Para ello, el conjunto
de los actores involucrados ubica su papel dentro del entramado de relaciones de poder que se
ejercen en el problema y plantea su autonomía con respecto de los subsistemas del mercado y
256
del Estado. Esto es, se plantea una autoregulación y una autolimitación de sus medios para la
solución del problema. Las organizaciones plantean así, tomando los derechos humanos como
un horizonte de identidad y de sentido, su papel como sociedad civil que se propone incidir en
lo público, ejercer su ciudadanía y contribuir a que el Estado garantice la solución del
problema en cuestión, desactivando la lógica del mercado y combatiendo la acción de los
grupos de delincuencia organizada. Desde esta perspectiva, las organizaciones plantean de
entrada a quién le toca combatir la trata de personas: al Estado y sus instituciones, a través de
ordenamientos legales, sistemas eficaces de justicia y políticas públicas adecuadas y efectivas.
En este sentido, las organizaciones comienzan a proyectar su horizonte, se dotan de una
identidad autorregulada y de un sentido de solidaridad con las víctimas y entre ellas mismas.
Lo que les falta es terminar de evidenciar las prácticas inmorales frente a la conciencia
colectiva, es decir, colocar el problema en lo público. Significa, por un lado desenmascarar
los subsistema de mercado y del Estado para que se evidencie la falta de una ética pública que
regule las relaciones sociales, y por el otro crear un universo de significados que planteen en
la conciencia colectiva la posibilidad de crear escenarios para erradicar el problema.
Para las organizaciones esto puede traducirse en su conciencia de que a ellas no les toca
perseguir a los delincuentes, ni resarcir los daños a las víctimas, ni mucho menos desactivar el
subsistema del mercado que tiene dominado al Estado, sino que replantea la recuperación del
Estado como el espacio de debate público y de regulación del mercado. En tal sentido, las
organizaciones se plantean recuperar el los espacios institucionalizados, en este caso el
Congreso y el Ejecutivo, como agentes que están al servicio de la sociedad y bajo una
perspectiva de derechos humanos, como los obligados a promover, respetar y garantizar los
derechos humanos, a través de la legislación y las políticas públicas, y erradicar la trata de
personas, por representar un fenómeno de esclavitud moderna.
257
Llegado a este punto, la acción colectiva tiene como componente importante de su acción, la
finalidad de la articulación de actores sociales, civiles, eclesiales y académicos. Tiene además
una definición de autorregulación, y una idea de lo que debe hacer el Estado para combatir la
trata de personas, además de claridad respecto a la lucha que se plantea librar frente a la
lógica del mercado, de su perversidad, pues se trata de un mercado de personas para la
explotación sexual. La lucha entonces es por recuperar al Estado. ¿Cómo hacerlo?, ¿Cuáles
los alcances y limitaciones de esta empresa?, ¿cuál será la estrategia?
La Iniciativa Popular fue la respuesta. Una respuesta creativa que se plantea la recuperación
del espacio público, de la ética en la política y de las instituciones del Estado. Se plantea
como mecanismo de acción cívica, de movilización social y de creación de cultura respecto a
los derechos humanos y la dignidad de las mujeres. Así visto, la Iniciativa Popular resultó ser
un medio, conforme se configuraron las relaciones entre los actores; buscando un instrumento
de participación ciudadana, se llegó a la definición del ejercicio de los derechos de ciudadanía
como un medio para el logro de los objetivos. Esto es, las organizaciones, al no encontrar la
figura de Iniciativa Popular plasmada en la legislación local, como un instrumento de
participación ciudadana que garantiza que ésta puede proponer leyes al margen de sus
representantes mediante una acción institucionalizada, se plantearon fundar su Iniciativa
Popular en el ejercicio de derechos de ciudadanía: la libre asociación, el derecho de audiencia
y de participación ciudadana.
La acción colectiva fue así configurando una estrategia con la cual: a) incidir en la conciencia
colectiva para colocar el problema y sus alternativas de solución en lo público y así contribuir
a la generación de una cultura; b) incidir en la política y en la legislación, como formas de
258
obligar al Estado a responder a las exigencias que plantea el problema y, c) incidir en el
ejercicio de ciudadanía mediante un procedimiento que debiera ser reconocido como
instrumento de participación ciudadana, y retomado por los legisladores para darle concreción
en un ordenamiento legal. Estos son objetivos en la lucha por la recuperación del Estado, no
desde los partidos políticos, no desde los ordenamientos existentes, no desde la lógica de la
representación, sino desde la lógica de la acción socio-política.
En este sentido, puede decirse que la Iniciativa Popular responde a esas experiencias de
irrupción colectiva en el espacio público, que con acciones cívicas y políticas se plantean la
democratización de los espacios y configuran una cultura de exigibilidad y justiciabilidad de
los derechos, para encauzar la resolución de los problemas sociales. En estas experiencias las
organizaciones sociales y civiles se articulan con otros actores, en este caso eclesiales y
académicos, para resignificar los lenguajes y símbolos en la sociedad y así, interpelar la
dinámica “natural” o “normalizada” o “colonizada” de los espacios públicos. La acción
colectiva va configurando una estrategia para la incidencia pública. Dentro de esta estrategia
aparecen los medios para lograrlo.
De acuerdo a Reygadas y Zarco, “la incidencia pública es incidencia política en tanto que
reconfigura las dinámicas y lógicas de poder en una sociedad, resignifica los sentidos de los
espacios públicos, cambia los significados sobre el sentido de la vida de las personas, y de
acuerdo a ello, es una incidencia también cultural”.3 Estos autores, sugieren que la “irrupción
y la construcción de sustantividad- legitimidad de la democracia supone la construcción de
sujetos, o de un sujeto colectivo conformado por personas o grupos provenientes de diversos
3 Reygadas, Rafael y Carlos Zarco, “Marco conceptual para ubicar la incidencia pública de la sociedad civil organizada”, en Aguilar, Elena (et. al), op. cit. pp. 48 y 49.
259
submundos, de diversas trayectorias culturales y sociales”.4 En este sentido, el sujeto se
construye desde la sociedad civil, a través de acciones colectivas conformadas por personas y
colectivos que deciden involucrarse en la resolución de problemas que les afectan o que
afectan a otros. Se va dando un paso de lo privado a lo público y se empiezan a configurar
voces y lenguajes que buscan comprender y resignificar los espacios públicos; “se empieza a
crear un sujeto político, con lenguaje propio, que trata de interperla, de convocar, de
convencer, de defenderse y de hacer valer sus derechos. Entre más submundos convoque o
interpele, más pública será la incidencia”.5 En este sentido el carácter político de la incidencia
pública estriba en el hecho de reconfigurar las relaciones de poder existentes en el espacio
público para reconfigurar sus dinámicas de dominación, y a través de denuncias y propuestas,
se inicia una disputa de mensajes y significados. Se trata también de ganar plazas públicas,
audiencias, y acceder a los medios de comunicación como estrategia de incidencia en la
opinión pública. Para estos autores, los objetivos instrumentales de la incidencia pública como
incidencia política deben de verse reflejados en los cambios producidos en la estructura de
poder, en los códigos legales, en la cultura ciudadana y en las formas de relación de la
sociedad con las instituciones.
La Iniciativa Popular puede analizarse desde este punto de vista también, pues dentro de su
estrategia, diseñó mecanismos de múltiples sentidos para la incidencia pública. Por un lado,
diseño el instrumento de participación ciudadana con un procedimiento autónomo, propio de
la sociedad civil que derivó en un movimiento social-ciudadano. La instrumentación
organizativa, la convocatoria a otros actores y la definición de procedimientos (talleres de
sensibilización, recolección de firmas, sustento legal de los procedimientos de acuerdo a
marcos jurídicos existentes en otros estados, número de firmas, datos de la credencial de
4 Ibid. 5 Ibid.
260
elector, formatos únicos, procesamiento de la información, fechas y acciones para la
recolección así como el sustento de las propuestas que se hacen a la ciudadanía), requirieron
de un grado de organización colectiva y de movilización social. Por otro, la capacidad de
multiplicación de la acción colectiva resultó sorprendente para los propios actores, pues el
imaginario social y la identidad colectiva se fue generando a partir de la identificación del
problema por parte de la población y a su decisión de movilizarse, de manera personal y
colectiva, para solucionar el problema.
Es en este sentido, que el resultado de la acción colectiva deviene en un movimiento social
con características ciudadanas. Personas y colectivos que tienen la conciencia de estar
ejerciendo sus derechos ciudadanos frente a la ausencia de mecanismos institucionalizados de
participación ciudadana, pero con instrumentos legítimos de la misma, existentes en otros
lugares con procedimientos establecidos legalmente. Es un movimiento social en el sentido de
que provoca la irrupción de la acción colectiva en el espacio público e interpela a los actores
políticos, generando nuevas demandas de solución de los problemas sociales y nuevos
procedimientos y mecanismos para combatir la trata de personas para la prostitución en el
estado. Así el movimiento social incorpora las personas y a los colectivos y moviliza
voluntades de manera organizada y múltiple, creando cultura y resignificando el espacio
público. En este sentido cobran especial relevancia los instrumentos utilizados y la creatividad
de los actores involucrados (carpas, foros, poesías, pinta de bardas, afiches, folletos,
periódicos murales, obras de teatro, presentaciones de libros, carteles, talleres, cursos, títeres,
mímica, canciones, spots de radio, inserciones en los medios) y su capacidad de incidencia en
la opinión pública.
261
La convocatoria en los medios, como se analizó en el último capítulo, provoca el debate con
los actores políticos, con quienes tienen la capacidad de decisión sobre los asuntos públicos
del Estado, con los representantes populares y con funcionarios encargados de la solución de
los problemas de derechos humanos y violencia de género. En este sentido la acción
ciudadana, además de contribuir a la generación de una cultura específica sobre la trata de
personas y los derechos humanos, particularmente de las mujeres y la niñez, incursiona en una
acción socio-política en la opinión pública y logra convocar a los medios de comunicación a
presenciar el debate, definir posturas, modificar ellos mismos su lenguaje respecto del
problema (por ejemplo el paso del tratamiento de la nota de “trata de blancas” a “trata de
personas o de mujeres”).
A lo largo de la Iniciativa Popular, pero sobre todo en su etapa de cabildeo, los actores
políticos se vieron interpelados por este movimiento social-ciudadano. Con perplejidad,
vieron como se asomó a la escena pública primero a través del Centro Fray Julián Garcés, y
luego como irrumpió en ella con más de 25 mil firmas ciudadanas que demandaban tipificar
el delito de trata de personas en el Código Penal estatal y acciones contundentes del ejecutivo
para erradicar el problema en la entidad. Desde este punto de vista la acción colectiva se
identifica en medio de un ambiente, como caracteriza Melucci, social, cultural y político que
trata de reconfigurar, nuevos escenarios y nuevas relaciones de poder. Incide en este sentido
en el espacio público y en el escenario político estatal, logrando que se tipifique el delito y
convirtiéndose a algunos de lo actores del movimiento en verdaderos interlocutores
ciudadanos para la solución del problema.
El movimiento social–ciudadano que acabamos de caracterizar tuvo una organización
temporal, mecanismos de coordinación horizontal, y un despliegue multipolar para la acción
262
ciudadana como lo analizamos en el capítulo anterior. Pero cobra especial relevancia el
Centro Fray Julián Garcés, como coordinador y generador de espacios para la construcción
estratégica de las organizaciones y personas convocadas, aglutinadas primero en Mujeres en
Lucha por la Dignidad, y luego en la Campaña por la Dignidad de Todos y Todas, y al final,
en la Iniciativa Popular, como se autodenominó el movimiento mismo para ser interlocutor de
las instituciones del Estado. Como una organización civil de corte socio-político, el Centro
Fray Julián Garcés, fue desarrollando una serie de capacidades que surgen de su articulación
con otros actores a lo largo del trayecto. Fue sintetizando la experiencia colectiva y
proyectando estratégicamente sus acciones de incidencia a favor del objetivo superior. En
este sentido, puede decirse que el movimiento social- ciudadano en su conjunto logró asimilar
la experiencia con el devenir de las acciones, y aglutinó a un conjunto de organizaciones en
torno a la coordinación que se distribuyó tareas y se organizó para su acción multidireccional.
Sin embargo, el Centro Fray Julián Garcés, logró articular capacidades diversas para la
incidencia pública, dentro de su propia organización, o bien supliendo su ausencia en el
ámbito institucional propio, con el despliegue de alianzas específicas.
Así, podemos observar en todo el movimiento, pero particularmente en ese actor, un
despliegue estratégico de capacidades para la incidencia, como reseñamos en el primer
capítulo:
a) Por un lado, la organización civil logró articular las capacidades organizacionales
propias y del conjunto de los actores para una acción colectiva común, mediante un
liderazgo compartido, y la generación de espacios para la toma de decisiones y la
planeación estratégica. Internamente logró además articular los esfuerzos de sus
miembros de acuerdo a sus capacidades y con una clara distribución de tareas en
coordinación con otras organizaciones en cada una de las etapas de la Iniciativa
263
Popular: la realización de talleres, la organización de la recolección de firmas y el
procesamiento en una base de datos, además de la acción de sus abogadas para la
redacción de las iniciativas legales. De igual forma se dio a la tarea de gestionar los
recursos suficientes y administrarlos adecuadamente mediante una convocatoria a las
propias organizaciones y sus recursos organizacionales producto de sus convenios de
colaboración con organismos de cooperación nacional e internacional.
b) La integración de las propuestas legales, la delimitación sociológica del problema, el
diseño procedimental para la recolección y sistematización de los datos así como el
conocimiento del funcionamiento del gobierno y de la problemática son ejemplos del
desarrollo de capacidades técnicas. De la misma forma puede decirse de su
especialización en la temática, tanto legal como social en el terreno de los derechos
humanos. El Centro desarrolló, por otro lado, con la experiencia acumulada, una
capacidad de monitoreo de las acciones emprendidas y de análisis de los nuevos
escenarios que requirieron del desarrollo especializado de algunos de sus miembros en
el desempeño de sus actividades.
c) Por otro lado podemos mencionar el desarrollo de capacidades políticas que algunos
de sus miembros fueron desarrollando a lo largo de la iniciativa, primero para el
establecimiento de alianzas académicas, eclesiales, sociales y ciudadanas, y luego para
el desarrollo el cabildeo con los diputados y el debate generado en la opinión pública,
donde la directora, Liz Sánchez Reyna, logró un papel preponderante. En este terreno
cobra especial relevancia también el diseño de una estrategia clara de comunicación y
el libre juego de la creatividad colectiva de las organizaciones y personas participantes
en la Iniciativa Popular.
d) La Iniciativa Popular, no se puede explicar sin el arraigo social que con los años
previos lograron establecer el Centro Fray Julián Garcés y la Pastoral de los Derechos
264
Humanos con su estrategia de creación de Comités de Derechos Humanos y la
construcción de espacios de articulación como Mujeres en Lucha por la Dignidad. Así
podemos observar a lo largo de la experiencia un diagnóstico compartido, un proceso
de sensibilización y de organización social y acciones de capacitación que hacen que
estos actores logren convocar a otros para la Iniciativa Popular, y replicar en la
estrategia la sensibilización frente a un problema, la acción decidida a combatir la tata
de mujeres para la prostitución y la voluntad de incidencia pública y en políticas
públicas. En este sentido, el Centro Fray Julián Garcés con la presentación de sus
informes periódicos y de sus investigaciones, logra establecer mecanismos de
comunicación con otros actores que le hacen ganar un espacio también en la opinión
pública.
Finalmente, podemos afirmar a manera de conclusión que la acción colectiva desarrollada en
la Iniciativa Popular en tlaxcala para tipificar el delito de trata de personas en el código penal
del estado, tuvo un alto grado de incidencia en la publicidad del problema, la modificación de
la legislación y la generación y presión de la opinión pública, haciendo uso de su autonomía
con respecto de las dinámicas del Mercado y del Estado. La Iniciativa popular desarrollada en
Tlaxcala es un movimiento social–ciudadano propio de la sociedad civil, que se plantea la
incidencia en el problema de la trata de personas como un problema público. En tal sentido,
se identifica esta experiencia porque:
a) Los movimientos sociales, las organizaciones civiles, el ejercicio de ciudadanía son
componentes de la acción colectiva de la sociedad civil frente a los subsistemas del
estado y el mercado, cuando están orientadas por una perspectiva ética y de derechos
humanos. En tal sentido, las acciones desarrolladas en torno a la experiencia de la
iniciativa popular en Tlaxcala tienen características de un movimiento social-
265
ciudadano que impacta directamente en el mundo de vida de los ciudadanos a través
de la promoción de los derechos humanos y el ejercicio de derechos de ciudadanía,
desde el punto de vista de la movilización social.
b) La trata de mujeres para la prostitución fue identificado como un problema público,
como una forma contemporánea de esclavitud, primero por los investigadores y
activistas, logrando a través de la iniciativa la indignación popular hacia el fenómeno
y logrando movilizar las conciencias y las creencias respecto de la condición de las
mujeres que son explotadas sexualmente.
c) Las acciones en torno a la definición del problema, pasando por el estudio de la
legislación y las políticas públicas, hasta la preparación de la Iniciativa Popular, el
levantamiento de más de 25 mil firmas y su aprobación en el Congreso, muestran
acciones de un movimiento social-ciudadano pivoteado por organizaciones civiles que
logran hacer un puente entre la ciudadanía y el Estado para regular los problemas
públicos regidos por la lógica del mercado y sus implicaciones para los derechos
humanos.
d) Los resultados de la iniciativa popular pueden ser sistematizados desde el punto de
vista de la incidencia. En tal sentido la iniciativa popular desarrollada en Tlaxcala tuvo
un impacto en la opinión pública, en la propia publicidad del problema y en el Estado
al lograr modificar la legislación penal.
Los derechos humanos y de ciudadanía son difíciles de hacer exigibles y justiciables en un
contexto en el que los marcos normativos son limitados o están ausentes. Asimismo en
problemáticas tan graves como la trata de personas, en este proceso de que tengan
reconocimiento como problema público, los derechos de las víctimas son igualmente difíciles
de que sean exigibles y justiciables. Pero es posible ir construyendo camino en ese sentido,
266
tanto en casos concretos, como en incidencia dentro de políticas públicas, considerando
dentro la legislación, como el proceso de la Iniciativa Popular que hemos compartido.
Así, el avance en la iniciativa tiene dos vertientes, una de ellas encaminada a la erradicación
del problema de trata de personas, cuya lucha, obviamente no se reduce a la modificación
legislativa, sino que va más allá de ella. La otra tiene que ver con el ejercicio de exigibilidad
de derechos y de actuación de las autoridades como obligaciones que han adquirido respecto a
la legislación internacional en derechos humanos, frente a problemáticas tan graves como la
trata de personas, donde tiene una responsabilidad impostergable, haciéndose necesario y
obligatorio la transformación de sus instituciones.
La acción ciudadana de exigibilidad en Tlaxcala va dando paso, poco a poco a herramientas
para la justiciabilidad y es preciso que las autoridades hagan lo que les corresponde:
garantizar los derechos humanos, garantizar una vida digna para quienes son víctimas, o
potenciales víctimas de trata, y sancionar sin más impunidad, sin omisión ni comisión, a los
explotadores y tratantes de personas que se asientan en Tlaxcala y en cualquier territorio.
Para ello es necesario que el movimiento social-ciudadano analice los pasos que siguen en
relación a la aprobación de la Ley Federal y la instauración de sus comités
interinstitucionales, y la posibilidad de impulsar una ley marco que obligue al gobierno local a
emprender las acciones necesarias para erradicar esta forma contemporánea de esclavitud.
267
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23.11.06; “Datos oficiales no manejan la gravedad del lenocinio”, Síntesis, nota de Juan
Flores y Fernando Castillo.
25.11.06; “Incumple el IEM con presentar su reforma al Código Penal”, Sol de Tlaxcala, nota
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26.11.06; “Emprenden Campaña por la Dignidad de todas el Centro Fray Julián Garcés”,
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27.11.06; “Recolectan organizaciones sociales firmas para iniciativa contra trata de personas”,
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28.11.06; “Temen ONG que Congreso local frene su propuesta para tipificar la trata de
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30.11.06; “Pide instituto de investigaciones legales, erradicar la violencia contra la mujer”,
Síntesis.
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30.11.06; “Expondrán en Contla foro sobre prostitución y violencia hacia la mujer”, ABC
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personas”, la Jornada de Oriente.
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Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz.
06.12.06; “Pide petista 30 años de cárcel para tratantes de personas; respalda el clero que se
tipifique el delito”, Jornada de Oriente.
06.12.06; “Proponen pena de 20 años para la trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de
Guadalupe de la Luz.
06.12.06; “Proponen incluir en la legislación local la trata de personas”, ABC Noticias, nota
de Leonel Tlalmis.
06.12.06; “Buscan penalizar la trata de personas”, Síntesis, nota de Juana Osorno, y Laura
Lumbreras.
06.12.06; “Marcha con Iniciativa”, La Jornada de Oriente, Síntesis, Sol de Tlaxcala,
desplegado del las organizaciones participantes en la Iniciativa Popular.
07.12.06; “Concluyeron las actividades del Centro Fray Julián Garcés, Síntesis, sección
cultural.
08.12.06; “Presentan organizaciones nueva propuesta contra la trata de personas”, Sol de
Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz.
08.12.06; “Entregan organizaciones sociales al Congreso local iniciativa contra la trata de
personas”, La Jornada de Oriente, nota de Juan Cruz y Víctor Varela.
286
08.12.06; “Formaliza asociación Fray Julián Garcés, iniciativa de reforma para penalizar la
Trata de personas”, ABC Noticias, nota del Leonel Tlalmis.
08.12.06; “ONG pide que se tipifique como delito grave la Trata de personas”, La Noticia,
nota de Valentín Ahuactzín.
08.12.06; “Acepta legislativo propuesta ciudadana para castigar la trata de personas”, Síntesis.
08.12.06; “Padrote, explotación, violencia y secuestro”, Síntesis, nota de Fernando Castillo en
sección de cultura.
08.12.06; “Definir una política que facilite erradicar la trata de personas, el objetivo, el CFJG
propone modificar estructuras de dependencias”, Síntesis, nota de Juan Flores.
09.12.06; “Ignoran autoridades propuestas del Centro Fray Julián Garcés”, El Sol de Tlaxcala,
nota de Armando Pedroza.
09.12.06. “No puede intervenir la Cedht para erradicar el lenocinio: Amaro Ramírez”,
Síntesis, nota de Lucía López.
02.02.07; “El CFJG impartió un taller en el Cecyte”, Síntesis, nota de Fernando Castillo.
05.02.07; “Alerta Fray Julián Garcés sobre el problema de la trata de personas en planteles
educativos”, Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela.
07.02.07; “Insiste el Centro Fray Julián Garcés en tipificar la trata de personas. Jornada de
Oriente, nota de Fabián Robles Medrano.
13.02.07; “Propone MHR reformar ordenamientos jurídicos sobre trata de personas”, Síntesis.
26.02.07; “Sigue la trata de mujeres”, Noticias, nota de Isabel Gómez.
27.02.07; “Tema pendiente la trata de personas: Soberanes”, Síntesis, Nota de Fernando
Castillo.
27.02.07; “Es urgente legislar contra la trata de personas, advierte Soberanes Fernández.
Jornada de Oriente, Víctor Hugo Varela.
287
27.02.07, “Innecesario, tipificar como delito la trata de personas en Tlaxcala, Zárate Aguilar”,
Jornada de Oriente, nota de José Carlos Avendaño.
28.02.07; “Por la dignidad de todas y todos Marcha el 4 de marzo”, Noticias.
02.03.07; “Reconfunde y minimiza en PGJE la trata de personas en la entidad, afirma ONG”,
Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela Loyola.
03.03.07; “Se confunde y minimiza en la PGJE la Trata de personas en la entidad, afirma
ONG”, Jornada de Oriente.
05.03.07; “Demandan mujeres tipificar la trata de personas como delito”, Síntesis, nota de
Enrique Galicia.
05.03.07; “Mujeres de 30 Organizaciones marchan para el reconocimiento de la trata de
personas”, Síntesis, nota de Jazmín Curiel Molina.
6.03.07; “Diputada dice que Leopoldo Zárate no conoce las denuncias por Lenocinio”,
Síntesis.
06.03.07; “Marcha por la dignidad de la mujer organizaciones tlaxcaltecas con flores y
mantas”, Digitaltlaxcala.
07.03.07; “Por la dignidad de las mujeres”, Noticias, nota de Isabel Gómez,
08.03.07; “Aun no se conmensuran las sanciones por la trata de personas”, Síntesis, nota de
Laura Lumbreras Corichi.
08.03.07; “Piden organizaciones civiles y especialistas aumentar las sanciones por la trata de
personas”, Periódico de Tlaxcala.
12.03.07; “Grave daños a las mujeres”, Noticias, nota de Isabel Gómez.
15.03.07; “Proponen homologar legislación para sancionar la trata de personas”, Síntesis, nota
de Juana Osorno.
15.03.07; “Diputados locales y grupos sociales piden especificar causales de la trata de
personas,” Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela.
288
19.03.07; “Congreso Local podría tipificar la Trata de Personas como grave y sin derecho a
fianza”, Síntesis.
19.03.07; “Congreso local podría tipificar la trata de personas como grave y sin derecho a
fianza”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras.
23.03.07; “Pide el Centro Fray Julián Garcés actuar contra la trata de personas y a favor de la
ecología” Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela.
28.03.07; “Incertidumbre sobre iniciativa para trata de personas”, Noticias, nota de Hypatia
Velasco Ramírez.
29.03.07; “Piden al congreso la ley para combatir trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de
Enrique Galicia.
29.03.07; “Confrontan problema de trata de personas al gobierno y al Centro Fray Julián
Garcés”, Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela Loyola.
29.03.07; “Es real la trata de personas y prostitución en Tlaxcala, manifestó Ernestina Carro”,
Síntesis, nota de Lucía Pérez.
29.03.07; “Focos rojos en Tlaxcala sobre la trata de personas: Espino Barba”, Síntesis, nota de
Lucía Pérez Zárate.
29.03.07; “En abril aprobarán nueva ley”, Sol de Tlaxcala, nota de Enrique Galicia.
30.03.07; “Desmiente Corte Jaramillo que en su demarcación exista trata de personas”,
Síntesis, nota de Lucía Pérez.
02.04.07; “Se debe castigar la trata de personas”, Noticias, nota de Isabel Gómez.
02.05.07; “Considera Congreso avanzar en integrar el Código de Procedimientos
Legislativos”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras.
7.05.07; “Penas hasta de 16 años en prisión a quienes practiquen lenocinio, la multa
comprende de 500 a 2 mil días de salario mínimo”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe
de la Luz.
289
11.05.07; “El Centro Fray Julián Garcés pide al Congreso tipificar trata de personas”, Síntesis,
nota de Laura Lumbreras.
11.05.07; “Exigen ONG al Legislativo aprobar iniciativa para tipificar la trata de personas”,
Jornada de Oriente, nota de Juan Luis Cruz.
14.05.07; “Exigen castigar trata de personas”, Noticias, nota de Isabel Gómez.
15.05.07; “Se plantan ONG’s frente al Congreso”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la
Luz.
15.05.07; “ONG demanda tipificar como delito la trata de personas en Tlaxcala”, Jornada de
Oriente.
15.05.07; “Organizaciones se planta frente al Congreso”, Noticias, nota de Pedro Morales.
15.05.07; “Cuestiona ONG displicencia y complicidad de autoridades para no tipificar la trata
de personas”, Jornada de Oriente, nota de Juan Luis Cruz y Fabián Robles.
15.05.07; “Piden ONG´s se legisle como delito grave el trafico de personas”, ABC Noticias,
nota de Valentín León.
15.05.07; “ONG´s buscan que legislativo apruebe iniciativa contra trata de personas”,
Síntesis, nota de Benjamín Aguayo.
15.05.07; “Amagan organizaciones sociales con actuar legalmente en contra de los diputados
al no tipificar como delito grave la trata de personas”, Periódico de Tlaxcala.
16.05.07; “Con ausencia de los panistas, el pleno del Congreso aprueba reformas al Código
Penal”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras.
22.05.07; “Reformas al código penal”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz.
23.05.07; “La ciudadanía enojada con el poder legislativo”, Noticias, nota de Miriam
Marroquín.
15.06.07; “Para finales de Junio comenzarán las sesiones del Congreso: Ortega Salado”,
Síntesis, nota de Laura Lumbreras.
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10.07.07; “Se diluye la posibilidad de convocar a sesiones extraordinarias: Javier Ortega”,
Síntesis, nota de Laura Lumbreras.
11.07.07; “Desacuerdos entre diputados frenan trabajos: Marino Martínez”, Jornada de
Oriente, nota de Juan Luis Cruz Pérez.
11.07.07; “El rezago del Congreso se debe a falta de acuerdos: Marinó Martínez”, Síntesis,
nota de Laura Lumbreras.
13.07.07; “Tiene la reforma al Código Penal varias inconsistencias, según el Fray Julián
Garcés”, Jornada de Oriente, nota de Víctor Hugo Varela Loyola.
13.07.07; “El Fray Julián Garcés exhorta al Congreso a reformar el Código Penal”, Síntesis,
nota de Juan Flores Peña.
16.07.07; “Reforma Penal Incompleta”, Noticias, nota de Isabel Gómez Macías.
17.07.07; “Preocupante el proyecto de reforma al Código Penal: Fray Julián Garcés”, Síntesis,
nota de Juan Flores Peña.
18.07.07; “Extorsión, secuestro o intimidación”, Jornada de Oriente, artículo de Liz Sánchez
Reyna.
19.07.07; “Retroceden en reforma legal”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz.
19.07.07; “El Congreso local aún analiza las reformas al Código Penal”, Síntesis, nota de
Laura Lumbreras Corichi.
19.07.07; “Reducirá Congreso penas por delito de trata de personas”, Jornada de Oriente,
nota de Juan Luis Cruz Pérez.
23.07.07; “Exagerada dimensión le han dado a la Trata de personas: HO”, Sol de Tlaxcala,
nota de Enrique Galicia.
23.07.07; “Se pronuncia Ortiz Ortiz por agravar las penas por el delito de lenocinio”, Jornada
de Oriente, nota de José Carlos Avendaño.
23.07.07; “¿Castigarán la Trata de Personas?”, Síntesis, nota de Isabel Gómez Macías.
291
27.07.07; “Contradice líder panista al Ejecutivo: El lenocinio “es delicado en la entidad”,
Jornada de Oriente, nota de Juan Luis Cruz Pérez.
27.07.07; “Es grave la trata de personas, revira. PAN al Gobernador”, Sol de Tlaxcala, nota
de Guadalupe de la Luz.
02.08.07; “Encargará el Senado a la UNICEF un estudio profundo sobre el lenocinio en
Tlaxcala”, La Jornada de Oriente, nota de F. Robles y C. Avendaño.
02.08.07; “Integra PAN diagnóstico sobre trata de personas en Tlaxcala”, Síntesis, nota de
Gerardo Santillán.
02.08.07; “La próxima semana presentarán propuesta de agenda legislativa”, Síntesis.
04.08.07; “Sólo cuatro observaciones por trata de personas recibió la CEDH”, Síntesis, nota
de Juana Osorno Xochipa.
13.09.07; “Solicitaran a Puntos Constitucionales entregar dictamen sobre trata de personas”,
Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi.
17.09.07; “No serán 27, sino 50, los años de cárcel por delito de trata de personas”, Sol de
Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz.
17.09.07; “Listos los temas del programa legislativo Javier García”, Síntesis, nota de Laura
Lumbreras Corichi.
19.09.07; “Exigen activistas a la LVIII Legislatura local aprobar cambios en materia penal”,
La Jornada de Oriente, nota de Juan Luis Cruz Pérez.
19.09.07; “Centro Fray Julián Garcés presiona a Legislativo para presentar reformas”,
Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi.
19.09.07; “Las posturas de fracciones no permiten avance de agenda, acusa Gran Comisión”,
Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi.
19.09.07; “El dictamen de la Ley al Código Penal se pasó para la sesión del jueves: García
González”, ABC Noticias, nota de Valentín León Cuamatzi.
292
19.09.07; “Da el Centro Fray Julián Garcés ultimátum a la LVIII Legislatura”, Periódico de
Tlaxcala.
19.09.07; “Emplazan a diputados a tipificar como delito grave la trata de personas”, Sol de
Tlaxcala, nota de Guadalupe de la Luz.
21.09.07; “Aumentan pena a trata de personas”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi.
21.09.07; “Aumentan pena a trata de personas”, Síntesis, nota de Laura Lumbreras Corichi.
21.09.07; “Incrementan diputados sanciones por el delito de lenocinio y violación en
Tlaxcala”, Periódico de Tlaxcala.
21.09.07; “Aprueban diputados reformas al Código Penal del estado; la sanción máxima será
de 60 años”, La Jornada de Oriente, nota de Luis Cruz Pérez.
21.09.07; “Ya es delito grave trata de personas”, Sol de Tlaxcala, nota de Guadalupe de la
Luz.
22.09.07; “Exigen a Ortiz publicar en Periódico Oficial las reformas al Código Penal”, Sol de
Tlaxcala, nota de Moisés Morales.
24.09.07, “Aprueban reformas al Código Penal para tipificar la trata de personas”, Noticias,
CIMAC, nota de Isabel Gómez.
26.09.07; “¡Hicieron su labor, ahora le toca al gobernador!”, La Jornada de Oriente, artículo
de Óscar Castro Soto.
28.09.07; “Concluye Seminario de Trata de mujeres para, la prostitución en América Latina”,
ABC noticias, nota de Valentín León Cuamatzi.
28.09.07; “Organizaciones participantes en Seminario internacional sobre trata de mujeres
hácen pronunciamiento público”, ABC Noticias, nota de Xicohténcatl Corona Sánchez.
28.09.07; “Demanda la sociedad coadyuvar para erradicar la trata de personas”, Sol de
Tlaxcala, nota de Moisés Morales.
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08.10.07; “Publicará el Ejecutivo las recientes reformas al Código Penal local”, La Jornada
de Oriente, nota de José Carlos Avendaño.
08.10.07; “Ordena Ortiz publicar Ley sobre la Trata de Personas”, Sol de Tlaxcala, nota de
Moisés Morales.
11.10.07; “Trata de personas en Tlaxcala y el derecho a soñar”, La Jornada de Oriente,
artículo de Liz Sánchez Reyna.
11.10.07; “Dicta juez formal prisión a un tratante de personas”, La Jornada de Oriente, nota
de José Carlos Avendaño.
11.10.07; “Constituyen el Comité para las Víctimas de trata y tráfico de personas”, Síntesis,
nota de Lucía Pérez Zarate.
07.11.07; “Trata de personas, elecciones y el comité interinstitucional”, La Jornada de
Oriente, artículo de Liz Sánchez Reyna.
29.11.07; “La violencia hacia las mujeres y la tempestad”, La Jornada de Oriente, artículo de
Liz Sánchez Reyna.
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