LA GRAN RECESIÓN ¿cíclica o estructural?economia.gencat.cat/web/.content/70_pressupostos/... · 2019-03-03 · Unemployment Trend (Unemployment Rate, %) Projection of the change

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LA GRAN RECESIÓN : ¿cíclica o estructural?

Koldo Echebarría

La “gran recesión”: una crisis inesperada de gran magnitud y profundas consecuencias …

Fuente: World Economic Outlook, October 2010. FMI

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2006 2007 2008 2009 2010 2011

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… que ha llevado a una trayectoria insostenible de la deuda en los países desarrollados

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Paises del G‐20: ratios de deuda del gobiernogeneral

(En % del PIB)

Fuente: World Economic Outlook, Octubre 2010. FMI Fuente:  Technical Note, Abril 2010. FMI

Factores cíclicos y estructurales continuaran presionando a las finanzas públicas en un período prolongado de tiempo

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Source: European Commission,(Dominguez Martinez, Lopez del Paso, 2009)

USA

Euro‐zoneNetherlands

Norway

Spain

Belgium

Ireland

Finland

Great BritainGermany

FranceSweden

DenmarkItaly

Unemployment Trend(Unemployment Rate, %)

Projection of the change in public expenditures derived from the demographic change in the EU

(% of GDP, 2007‐2060)

Source: World Economic Outlook, April 2010, IMF.

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En el corto plazo, las economías con altos niveles de deuda y perspectivas de crecimiento débiles son las mas vulnerables 

5Fuente: World Economic Outlook, Octubre 2010. FMI Fuente: World Economic Outlook, Octubre 2010. FMI

El ajuste fiscal es la única salida posible para devolver la confianza a los mercados y recuperar la estabilidad 

Fuente: Comision Europea, 2010

6Fuente: Comision Europea, 2010

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La crisis acelera la divergencia en el crecimiento entre los paísesdesarrollados y en desarrollo

Source: Robert B. Zoellick, Addressing the Crisis and Beyond, 2010 Annual Meetings, IMF-WB, 20107

Los países en desarrollo se han convertido en el motor del crecimiento global

8Source: Robert B. Zoellick, Addressing the Crisis and Beyond, 2010 Annual Meetings, IMF-WB, 2010

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Mientras financian el deficit de los países desarrollados

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…y su percepción de riesgo por los mercados ha ido bajando 

10Source: JP Morgan

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La crisis marca un punto de  inflexión en  la economía global:  (i) giro a  los países  emergentes;  (ii)  reducción  de  la  capacidad  de  endeudamiento  y nueva  regulación  financiera;  (iii)  nuevo  rol  del  Estado  y  déficit  de gobernanza global;  (iv)  volatilidad  y  reevaluación  del  riesgo  por  los mercados

La crisis abre un período largo de restricciones fiscales en la mayoría de los países  desarrollados,  que  se  agudizarán  con  crecimientos  débiles  y perspectivas demográficas adversas.

En  el  corto  plazo,  la  percepción  de  los  mercados  en  los  países  más vulnerables va a marcar  los pasos a dar  (empleo público y  transferencias van a seguir en el punto de mira de más ajustes).  La política importa mas que nunca

En  el mediano  plazo,  las  reformas  orientadas  a  crecer  y  crear  empleo sostenible  son  el  único  camino  para  mejorar  competitividad  y  ganar espacio frente a futuros ajustes.  Los conflictos  distributivos se acentúaran

La gobernanza global se enfrenta a serios desafíos: (i) actores emergentes con gran poder; (ii) diversidad de intereses y valores 

A modo de conclusiones:

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¿QUÉ GESTIÓN PÚBLICA? INDICADORES DE CANTIDAD Y CALIDAD

Koldo EchebarríaProfesor visitante de ESADE

España tiene un sector público de tamaño intermedio entre los países desarrollados, con una participación del empleo público igualmente intermedia en la población ocupada

Fuente: Laborsta, OIT

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La factura salarial es, sin embargo, relativamente más alta que la media, considerando el tamaño

Fuente: Eurostat y base de datos de la OCDE

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y los salarios han crecido más en los últimos años

4Fuente: Laborsta, OIT en base al Labor Force Survey

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La compensación por empleado público en comparación a la renta per capita, también es relativamente alta …

5Fuente: Laborsta, OIT y World Development Indicators, Banco Mundial

… pero las horas trabajadas son comparativamente bajas

6Fuente: Laborsta, OIT en base al Labor Force Survey

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No es extraño que los escasos estudios disponibles muestran que la productividad  agregada o la eficiencia de algunos sectores y programas sea relativamente baja

Fuente: Elaboracion propia en base a GGDC 60‐Industry Database7

Indicador institucional compuesto de la eficiencia del gasto público en educación(agregación multiplicativa)

Fuente: OCDE (Gonand, Joumard and Price, 2007)

Más preocupantes son los indicadores de calidad. La efectividad  agregada es baja e inferior a la que correspondería por el nivel de renta

Valores ajustadospor ingreso per capita

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X

XXX

XX

XX

XX

X =

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…con notas particularmente bajas para la gestión pública por baja flexibilidad…

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…escasa orientación del empleo a una gestión más funcional y abierta al exterior de los puestos de trabajo

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…insuficiente orientación a resultados de la gestión del gasto público…

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…y ausencia de una función directiva profesional con reglas específicas y foco en objetivos de eficacia y eficiencia 

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El sector público, aunque contenido en su tamaño agregado, ha visto incrementar su coste, especialmente si consideramos las horas trabajadas

La  productividad  y  la  eficiencia,  según  los  estudios disponibles, son relativamente bajas 

Los  indicadores  disponibles  para medir  la  eficacia  tampoco señalan un buen desempeño

Los  indicadores  de  gestión  pública  revelan  una  baja incorporación  de  las  innovaciones  institucionales  que incentivan la eficacia y la eficiencia  

No  podemos  pretender  que  el  sector  publico  ejecute  unos valores  en  ausencia  de  las  instituciones  que  la  experiencia indica que son esenciales para alcanzarlos

La “reforma pendiente” para que la gestión publica opere en el  contexto  de  las  restricciones  fiscales  descritas anteriormente,  es de gran calado

Algunas conclusiones:

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AJUSTE FISCAL Y REFORMAS DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Koldo Echebarría

AJUSTE FISCALEl ajuste no implica necesariamente reformas. Prevalece la lógica de estabilizaciónModalidades:

Paquetes de medidas de recorte del gasto e incremento de ingresos. El factor crítico es la credibilidad (tamaño/alcance/momento)Ajustes extraordinarios sobre programas o institucionesespecíficas en el marco de un proceso presupuestario ad-hoc(“spending revenues”)Estrategias de desgaste (decrementalismo) graduales y prolongadas (deflación salarial, congelación de plantas, racionamiento de servicios, ganancias fijas de productividad, techos y límites al gasto, recortes proporcionales)

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AJUSTE FISCALFactores de éxito:

Tamaño (en función del estado de las funciones públicas y la percepción de los mercados)Duración (los mas exitosos han sido multianuales con implantación mas gradual y selectiva)Composición (gastos 80% / ingresos 20%) (gastos en subsidios y pensiones/ retribuciones/inversión)Comprehensividad (no exluir desde el principio areaspolíticamente sensibles)Asociación a una agenda mas amplia de reformas estructurales (gobernanza fiscal y gestión por resultados)Algunas implicaciones de un ajuste sin reformas:Debilita las capacidades de respuesta a nuevas necesidadesExacerba las disfunciones de la organización preexistenteEnvejece, desmotiva y desprofesionaliza el empleo público

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AJUSTE FISCAL Y PROCESO PRESUPUESTARIO

El ajuste fiscal altera y desfigura el proceso presupuestario(i) rompe la dinámica incremental del presupuesto(ii) general alteraciones mas profundas en comparación a la

evolución de ingresos y gastos en un presupuesto normal (iii) cambia las reglas del juego y los actores del presupuesto,

que se desplazan a los protagonistas de la gestión crisisEl ajuste fiscal exacerba los conflictos distribución sobre la asignación de recursos e impacta sobre los roles públicos y privados en la satisfacción de necesidades

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GOBERNANZA FISCAL (REGLAS FISCALES, INSTITUCIONES INDEPENDIENTES Y MARCOS DE MEDIO/LARGO PLAZO)

REGLAS FISCALES Constricciones sobre la política fiscal expresados como indicador numérico del desempeño fiscal

Modalidades

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Reglas de equilibrio 

presupuestario 

Equilibrio General 

Equilibrio Primario 

Equilibrio ajustado por el 

ciclo 

Regla de oro  Límite de déficit 

(nominal o a % PIB) 

Reglas de deuda 

Límite de deuda nominal 

Límite en % del PIB 

Límite en función de ingresos 

Reglas de gastos 

Límite de gasto nominal 

Límite de gasto real 

Límte al crecimiento del gasto nominal 

Límite al crecimiento   del gasto real 

Reglas  de ingresos 

Presión fiscal como % del PIB 

Reglas  sobre tipos impositivos  

Reglas sobre ingresos extraordinarios 

REGLAS FISCALES

Las reglas no garantizan el desempeño fiscal pero la evidencia demuestra que están asociados a un mejor desempeño Factores clave:

Base legal de la reglaMecanismos de seguimiento y control (disponibilidad de información /actores responsables de vigilar su cumplimiento)Clausulas de salvaguardiaVisibilidad ante la opinión pública

Evolución de las reglas con la crisisFlexibilización de reglas de equilibrio presupuestario en interacción con el ciclo económicoAsociación a metas fiscales de medio /largo plazoControl a travéz de instituciones fiscales independientesConsecuencias automáticas del incumplimiento de las reglas

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INSTITUCIONES FISCALES INDEPENDIENTES

Entidades no partidarias (también llamadas consejos fiscales), independientes frente a las autoridades presupuestarias, que asumen funciones técnicas relacionadas con la política fiscal

Preparación de proyecciones macro-económicas y presupuestariasControl de cumplimiento de reglas fiscalesAnálisis del impacto presupuestario de propuestas de política Recomendaciones diversas sobre política fiscal (sostenibilidad de largo plazo)

Algunos ejemplos: Netherlands Bureau of Economic PolicyAnalysis, Zwedish Fiscal Policy Council, Office for Project Responsibility (UK)Algunos factores de éxito:

Mandato claro y funciones regularesIndependencia funcionalComposición (expertos de reconocido prestigio)Involucración en el proceso presupuestario (delegación de funciones, justificación desviaciones y audiencias en el parlamento)

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MARCOS PRESUPUESTARIOS MEDIO/LARGO PLAZO

Incorporar las implicaciones de medio plazo (3 – 5 años) de la política fiscal

Cobertura general con proyecciones sectoriales y desagregación de gastos e ingresos Inclusión de límites de gastos totales y sectoriales (asociados a reglas fiscales)Analizar las deviaciones sobre las estimaciones preliminares

Visualizar la sostenibilidad a largo plazo de la política fiscal (10 -50 años)

Analizar el impacto del contexto globalIncorporar tendencias seculares (demografía, recursos naturales, comercio)Analizar impactos inter generacionales (equidad y eficiencia del gasto)

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GESTIÓN POR RESULTADOSFinalidad: fortalecer el vínculo entre las funciones asociadas:

recursos asignados y los resultados obtenidos (mejorar la disciplina y la eficiencia del gasto) Información: ¿Qué actividades se van a realizar? ¿Qué objetivos se van a conseguir? ¿Cuántos recursos se van a consumir? ¿Cómo se comparan estos datos con ejercicios anteriores?Asignación: ¿Qué programas necesitan mas o menos recursos? ¿Cuáles pueden eliminarse? ¿Dónde podemos ahorrar? ¿Cómo se puede ser mas productivo? ¿Cómo se compara el rendimiento entre unidades o con otras organizaciones? Modalidades: asignación informada o automáticaLegitimación: (accountability) ¿Qué resultados producen los programas? ¿Quién se beneficia de la población? ¿Cuáles son los impactos económicos y sociales? ¿Cómo se comparan con otras políticas o con otras instituciones?

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GESTIÓN POR RESULTADOSCOMPONENTES

PRESUPUESTO Y GESTION POR RESULTADOS: ¿Cuál es su grado de solapamiento?

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 DEFINICION DE RESULTADOS 

 MEDICIÓN DE RESULTADOS 

 INFORMACION DE RESULTADOS 

 GESTIÓN DE RESULTADOS 

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GESTIÓN POR RESULTADOS

Definición de ResultadosSentido amplio: Impactos de programas y políticas en la sociedadSentido intermedio productos y servicios y atributos de cantidad asociadosSentido mas estricto: actividades y productos con el costo asociado a cada uno de ellos

Medición de ResultadosIdentificación de indicadores relevantesDefinición de líneas de base y metasDificultades asociadas: (i) incentivos perversos (ii) concentrarse en lo que es mas fácil de medir 11

GESTIÓN POR RESULTADOSINFORMACIÓN SOBRE RESULTADOS

Definición del modelo de datosAutomatización de la recogida de información Fiabilidad de las fuentes de informaciónValidación de datos para asegurar la calidadActualización coherente con las necesidades de gestión Análisis de los datos

GESTION DE RESULTADOSProceso de fijación de indicadores y metas (grados de centralización / descentralización)Formalización de acuerdos (contractualización)Secuencia de seguimiento y control ¿Quién participa? ¿Cómo? ¿Con que periodicidad? ¿Qué se discute y acuerda?Consequencias del grado de alcance de los resultadosCierre del ciclo y retroalimentación al nuevo proceso 12

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PRESUPUESTO Y GESTIÓN POR RESULTADOS

INSTRUMENTOS PARA FORTALECER LA FUNCIÓN DE ASIGNACIÓN

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Reuni

Evaluación de políticas y programas

Revisiones del gasto en políticas y programas

Análisis de Eficiencia

ANÁLISIS DE EFICIENCIA

Foco micro: ahorros en la prestación de servicios o en la realización de funciones de soporte interno (economías de escala/ racionalización de procesos/externalización), sin cuestionar el servicio o la función en sí misma.Modalidades:

Analisis focalizados: en unidades, procesos o programas especifícos o analisis de carácter transversal de carácter mas comprehensivo Conducidos por unidades internas (de control del gasto o racionalización de la gestión), instituciones de control externo o comisiones de expertos independientes (por ejemplo: Gershon y McSarry)

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REVISIONES DEL GASTOFoco macro: reducir el gasto público (incluyendo execuciones y bonificaciones fiscales ), recortando políticas y programas, considerando: (i) la relevancia de las necesidades cubiertas; (ii) su coherencia con las prioridades gubernamentales; (iii) las alternativas a la prestación pública; (iv) su financiación con tarifas fiscales (UK/Canada/Holanda)Proceso:

Establecimiento de límites agregadas al gasto y por sectores (separando gastos corrientes y de inversión)Identificación del alcance de la revisiónDefinición del proceso de análisis (metodología, participantes) y órgano de decisión sobre los recortes (modelo tribunal)Formalización con planes/ acuerdos y en el presupuesto

Modalidades: Alcance general o especificoPlazo de ejecución Grado de centralización en la autoridad presupuestaria o políticaInvolucración de actores externos 15

EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS

Foco meso: medir de la manera mas objetiva posible los efectos (intencionados y no intencionados) de las políticas (considerando los medios financieros, legales y administrativos) sobre la sociedad (pertinencia / impacto / efectividad)Modalidades:

Alcances (políticas/programas/proyectos)Metodologías (cualitativas/ cuantitativas)Actores (internos/ externos)Momento (ex-ante/ ex-post/ concomitante)Sectores (salud/ educación/ infraestructura)

Resultado: obtener un juicio neutral sobre los efectos de la política con la capacidad de producir mejoras en su diseño y ejecución. 16

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ESTRATEGIAS DE OTRAS REFORMASReforma de Mercado

Desplazamiento de funciones (asignación, producción y financiación) del sector público a mecanismos de mercadoModalidad de oferta:

Venta de activosExternalización de servicios

Modalidad de demanda:Libre elecciónCobro por servicios (co-pagos)

Implicaciones:Puede enmascarar una no-reformaLa mayor eficiencia de la oferta depende de las condiciones de provisión y producción de la misma (competencia real y gestionada)Las modalidades de demanda estimulan la co-responsabilizacion de los usuariosEl cobro por servicios puede ser muy atractivo en estas circunstancias, pero debe analizarse caso por caso, cuidando sus efectos sobre la equidad y la eficiencia 17

Transformación de la estructura institucional e incentivos al desempeño de las organizaciones públicasComponentes esenciales:

Reordenamiento de responsabilidades públicas (asignación, producción y financiación)Institucionalización de la gerencia públicaEstandarización de resultadosRendición de cuentas (accountability)

Implicaciones:La evidencia pone de manifiesto que incrementa la eficiencia de los servicios, al adaptar mejor la oferta a su contextoObjetiva la asignación de recursos y la distribución de costesPlantea desafíos a la coordinación e integración entre serviciosNo resuelve el desarrollo de las capacidades estratégicas del gobierno

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REFORMA GERENCIAL