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LA DIMENSION TERRITORIAL DE LA COMPETITIVIDAD
THE TERRITORIAL DIMENSION OF THE
COMPETITIVENESS Esteban Morales de Llano Centro de Investigaciones de la Economa internacional [email protected]; [email protected]
Resumen:
Las polticas pblicas, aun con inters en beneficiar a las localidades han estado
elaboradas principalmente desde los Estados Nacionales y enunciadas con una
lgica nacional. Por otro lado en el anlisis de la competitividad sigue
predominando una orientacin hacia la disminucin de costos para ofrecer los
mejores precios de mercado. Es necesario promover una competitividad distinta,
con nfasis en factores que generen desarrollo y elaborar polticas pblicas desde
los territorios y orientadas a la consecucin de la competitividad de los mismos.
Palabras clave: competitividad, territorio, desarrollo local, polticas pblicas
Abstract:
The public policies, even aimed to benefit of localities have been elaborated
principally from the national states and enunciated with a national logic. In addition,
the competitiveness's analysis continues been based on an orientation toward
decreasing costs to offer the best market prices. It is necessary to set a different
competitiveness, with emphasis in factors that generate development and to
elaborate public policies from the territories and orientated to the attainment of their
competitiveness.
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Key words: competitiveness, territory, local development, public policies
INTRODUCCIN. Los aos transcurridos del actual milenio se han caracterizado por un fructfero
debate en torno al rediseo del papel del Estado en las actuales condiciones de
globalizacin. Ello deba estar acompaado de una fundamentada reflexin sobre
el papel de las Polticas Pblicas en este contexto, sin embargo dicho tema ha
quedado muy relegado, especialmente en lo concerniente al objetivo de fortalecer
el desarrollo y se ha quedado a niveles minimalistas en los mbitos sub
nacionales.
De otro lado, crecen las polmicas en torno a la pertinencia de ubicar entre los
objetivos de las polticas favorecedoras del crecimiento, el aumento de la
competitividad y la descentralizacin territorial. Argumentos a favor y en contra se
encuentran con abundancia en la literatura especializada.
Actualmente todos estos aspectos forman parte del inmenso abanico de
problemas y caminos que se debaten en Cuba. Por ello es de innegable
importancia para Cuba, de aportar nuevas perspectivas para enfocar de manera
integral los elementos anteriormente citados.
En el siguiente artculo se pretende dar algunos elementos a tener en cuenta en la
elaboracin de polticas orientadas a la competitividad territorial, partiendo del
mismo proceso de definicin de la competitividad, teniendo en cuenta este nivel de
anlisis y elementos insoslayables como la sostenibilidad ambiental o el desarrollo
humano.
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Algunos elementos bsicos:
Desarrollo Local
El origen de las teoras del Desarrollo Local Endgeno se puede remontar a un
pasado lejano. Sin embargo, el estudio de los determinantes del crecimiento y el
desarrollo econmico, ha conquistado el inters de los economistas en los ltimos
aos como consecuencia de la aparicin de nuevas teoras, que fueron
visualizadas como un camino promisorio para mejorar los conocimientos
disponibles en esta rea. Los economistas han redescubierto la importancia que
pequeas variaciones en el ritmo de crecimiento de una economa por un perodo
de diez o ms aos, tienen sobre las posibilidades de progreso de la comunidad al
cabo de este perodo.
Una parte importante de los estudios en el campo del crecimiento se organiza
alrededor del modelo neoclsico y sus limitaciones, lo cual se derivada en dos
grandes vertientes de investigacin: una dirigida a reinterpretar las implicaciones
de este modelo, que se identifica con los estudios de la convergencia condicional
y otra que busca desarrollar modelos alternativos al neoclsico.
En esta ltima lnea se insertan los modelos de Crecimiento Endgeno y de la
mano del concepto de crecimiento endgeno, aparece en las ltimas dcadas el
Desarrollo Endgeno y como reaccin al pensamiento y a la prctica dominante en
materia de desarrollo territorial en las dcadas de los 50 y 60 los estudios de
Desarrollo Local. Algunos autores lo nombran indistintamente como Desarrollo
Local, Desarrollo Local Endgeno, o Desarrollo Endgeno; haciendo una simbiosis
entre la orientacin territorial de este desarrollo y la endogeneidad de las variables
que han permitido explicarlo.
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A los efectos del mismo se toma prestada la definicin de Vzquez-Barquero:
un proceso de crecimiento y cambio estructural que se produce como
consecuencia de la transferencia de los recursos de las actividades tradicionales a
las modernas, de la utilizacin de economas externas y de la introduccin de
innovaciones, y que genera el aumento del bienestar de la poblacin de una
ciudad, una comarca o una regin. Cuando la comunidad local es capaz de utilizar
el potencial de desarrollo y de liderar el proceso de cambio estructural, la forma de
desarrollo se puede convenir en denominar Desarrollo Local Endgeno o
simplemente Desarrollo Endgeno.(Vzquez-Barquero, 1991)
Polticas Pblicas
Una ligera revisin de la historia de nuestros antepasados, muestra ejemplos ms
o menos elaborados de Administracin Pblica. Una ciudad descubierta en Catal
Hyk, en Anatolia, de mediados del sptimo milenio, tena casas con estructura y
dimensiones uniformes, muy prximas unas a otras y hechas con arcilla y ladrillos
tambin de dimensiones uniformes, lo que implica una divisin del trabajo muy
bien organizada. La obsidiana, materia prima de la mayor parte de sus
herramientas, se importaba de sedimentos volcnicos situados a ms de setenta
millas de distancia. Jeric, quiz el lugar de la tierra que desde hace ms tiempo
ha sido continuamente habitado por seres humanos, con huellas de haber servido
de asentamiento neoltico ya en el ao 8000 a.n.e., contaba con una gran muralla
de piedra antes del ao 6000 a.n.e., obra que, sin duda, excede de las
posibilidades de una simple aldea agrcola. A partir del surgimiento de los grandes
imperios, la Administracin Pblica se va haciendo cada vez ms elaborada. La
administracin pblica romana, legislada detalladamente en sus normas jurdicas,
son un antecedente histrico fundamental para nuestros das.
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El origen de la Administracin Pblica como ciencia, es un asunto aun sin resolver.
Algunos autores como Luther Gulik (1937), Marshall Dimmock (1967), O Guerrero
(1985), J Galvan (1990), R Banon y E Carrillo (1997), A B Benito (2003); coinciden
en considerar como punto de partida de los estudios de Administracin Pblica
como ciencia, la obra de Woodrow Wilson El estudio de la administracin de
1887. En este sentido, son considerados clsicos pensadores de esta disciplina
Woodrow Wilson y Max Weber.
Las Polticas Pblicas, promovidas por los gobiernos y ejecutadas mediante la
Administracin Pblica, han sido definidas de muchas formas, acorde al desarrollo
histrico que este fenmeno ha tenido. Conceptualizadas en formas que van
desde el minimalista lo que los gobiernos hacen o no de Dye, pasando por el
grupo de decisiones interrelacionadas concernientes a la seleccin de metas y
los medios para lograrlas de Jenkins, hasta el que se utiliza como gua para este
anlisis un curso de accin propuesto por un gobierno para resolver una
necesidad o asir una oportunidad que se exprese en resultados preferidos
especficos vinculados a efectos reales de Jan Mas (2008).
Competitividad:
La globalizacin ha situado la competitividad en el centro del debate y de las
estrategias de poltica econmica de las economas de todo el mundo. La
elevacin de la capacidad y velocidad de adaptacin de las empresas, los
territorios y naciones a este entorno cambiante adquiere un peso crtico para
sostener sus posibilidades de crecimiento a medio y largo plazo. No obstante a
pesar de la difusin del uso del trmino en cuestin, no existe un unanimidad de
criterios sobre su concepto, forma de medirla, e implicaciones para las polticas
econmicas.
La visin tradicional y primigenia sobre la competitividad, la vincula a los
resultados comerciales, es decir a la capacidad para mantener o incrementar de
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manera sostenida la cuota de mercado de un pas o sector en el mercado mundial,
incluido el mercado interno propio. Sin embargo las teoras modernas del
crecimiento, definen la competitividad como la capacidad de una economa para
alcanzar mejoras sostenidas del nivel de vida en relacin con estndares
racionalmente aceptables. Krugman, (1996), Porter (2002). Esta visin acenta la
importancia de la productividad en la mejora de la competitividad: polticas de
oferta orientadas a creacin y difusin de conocimiento, fomento de un adecuado
entorno empresarial, mercados de bienes y servicios flexibles para adaptarse al
cambio tcnico y a las modificaciones en el contexto internacional.
Para la mayora de los autores consultados la competitividad est asociada a la
preservacin de costos bajos, al grado de insercin externa de un pas o una
industria, al nivel del tipo de cambio, al liderazgo tecnolgico, o incluso, a la tasa
de crecimiento de un pas. En tal sentido, Cohen (1994) afirma que, la
competitividad es una reconsideracin de un gran conjunto de indicadores,
ninguno de los cuales cuenta la historia total sino que juntos proveen un foco de
atencin altamente legtimo. Las caractersticas que se mencionan en algunos
casos no se refieren a un estado de situacin, sino al comportamiento de un
colectivo social, en los que la idea de competitividad est asociada a rivalidad.
A partir de los conceptos antes mencionados se extraen algunos factores
esenciales a tener en cuenta para que estos sirvan no solo como definicin del
fenmeno, sino como herramienta de trabajo a la hora de generar competitividad.
Primeramente: es importante hablar de Competitividad no solo referido a pases,
se deben incluir las regiones, territorios y empresas; pues en cada uno de estos
niveles el fenmeno se manifiesta con caractersticas generales y con sus
particularidades tambin. Sin nimo de hacer un anlisis ms complejo en este
espacio, baste decir que algunos territorios debido a su competitividad constituyen
casi una nacin diferente dentro de otra - ejemplo del Veneto dentro de Italia - y
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algunas empresas transnacionales tienen ingresos anuales superiores al PIB de
no pocos pases del mundo.
Otro factor esencial lo constituye la idea de que la bsqueda de ventajas
comparativas que incrementen la participacin en los mercados, no debe ir
separadas de un aumento del nivel de vida de la poblacin, no solo como
resultado de los ingresos obtenidos en el mercado, sino durante el proceso mismo de produccin o trabajo de la organizacin que se trate. Una Competitividad
basada en un empeoramiento de las condiciones socio econmicas como salarios
bajos, no puede ser deseable desde el punto de vista humano y no es conveniente
desde la racionalidad econmica pues no garantiza la sostenibilidad de la misma
en el tiempo.
La importancia de la sostenibilidad de la competitividad a largo plazo es elemental. Sin embargo en apenas unas dcadas hay factores diversos,
incluyendo algunos extraeconmicos que han evolucionado al punto de afectar el
desempeo de la misma. Males como la corrupcin, los conflictos armados, el
trfico de estupefacientes, afectan a todos de una forma u otra y son sin duda
lamentables, aunque de cierta manera sus manifestaciones ms crticas estn
confinadas a espacios geogrficos determinados.
La sustentabilidad ambiental sin embargo no es un tema de moda como algunos
plantean, el deterioro natural del entorno afecta ya directamente los resultados
econmicos de empresas, regiones y pases. Por ello el empeo de disminuir
costos para aumentar la competitividad, no puede ser basado en la sobre
explotacin de los recursos naturales como si estos fueran eternos. Algunas
empresas han aprendido esta leccin por la va dura, al perder recursos
importantes que las han obligado a grandes inversiones para desarrollar nuevas
tecnologas o a relocalizarse.
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Teniendo en cuenta estos aspectos se propone una definicin propia de
Competitividad definindola como la capacidad de una regin, pas, territorio
localidad, sector, empresa u organizacin, de lograr y mantener una posicin
destacada en el entorno socioeconmico en que desarrolla su actividad, mediante
un desempeo exitoso basado en la innovacin constante y la elevacin de la
calidad de su producto, sostenible a largo plazo econmica y ambientalmente;
generando bienestar socioeconmico, por sus resultados y la forma en que
desarrolla sus procesos de trabajo.
Polticas Pblicas para la competitividad territorial
Para simbiotizar el enfoque de competitividad y el enfoque de polticas territoriales
es til recordar, siguiendo a Alburquerque (1997), que los conceptos de
Desarrollo Endgeno, responsabilidad de los gobiernos regionales, apoyo a las
pequeas empresas y provisin de servicios locales de apoyo a la produccin,
estn en el centro del concepto de Competitividad Sistmica, que ha sido una de
las piedras de toque de los enfoques modernos de Competitividad. Es decir que
esos conceptos pueden ayudar a conectar las polticas para aumentar la
capacidad competitiva con la problemtica local.
La insercin de los territorios en el contexto internacional es un tema cuya
importancia es equiparada por la dificultad de su consecucin. Las Polticas
Industriales, Sectoriales y otras de carcter generalmente centralizado, no son per
se garantes del xito de cada uno de los territorios. Por ello es fundamental trazar
otras que permitan, la insercin de las localidades, comenzando por elevar la
competitividad de todas y cada una de ellas.
La tesis del "derrame" de los efectos positivos que genera el crecimiento
econmico concentrado en grandes empresas y ncleos urbanos no ha sido
demostrada en la prctica. En lugar de seguir recurriendo a la metfora de la
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"locomotora" que supuestamente arrastra tras s el crecimiento de los territorios en
desarrollo, parece requerirse otro tipo de smil ms apropiado y ms real
La incorporacin de esos segmentos de poblacin, mediante el fomento de
proyectos y la generacin de empleos a nivel local en forma acorde con las
demandas reales insatisfechas en materia de alimentacin, vivienda, vestuario,
medioambiente, calidad de vida y otras, constituye un tipo de intervencin en el
que las polticas sociales pueden superar su frecuente enfoque meramente
asistencial y convertirse en palancas del desarrollo productivo con equidad social y
sustentabilidad ambiental.
La Poltica de Desarrollo Local Endgeno difiere, de la Poltica Industrial
tradicional en que centra su atencin en la PYME y la microempresa, as como en
la creacin de nuevas empresas innovadoras, en lugar del habitual sesgo en favor
de la gran empresa. Esto no significa que tanto las grandes empresas nacionales
como las transnacionales y los eslabonamientos productivos que se puedan
generar en el territorio a partir de ellas no deban ser objeto de inters para el
desarrollo econmico local; lo que se quiere destacar es la primordial importancia
de las empresas de pequea y mediana dimensin, que constituyen la parte
mayoritaria y ms vulnerable del tejido empresarial, y un colectivo del que
generalmente depende una parte importante del crecimiento y el empleo en
muchos de los territorios de un pas.
Sin embargo, en trminos prcticos y ubicando la teora en un entorno acorde a la
realidad latinoamericana, hay por lo menos tres puntos sobre los que ambos
enfoques presentan discrepancias sensibles.
Uno es el nfasis en las pequeas y medianas empresas debido a su hipottica
mayor flexibilidad con respecto a las grandes. Esta caracterstica es real, pero se
da bsicamente en empresas que tienen capacidad para avanzar hacia modelos
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de produccin o especializacin flexible. En los pases en desarrollo las empresas
con organizacin flexible son una excepcin. Es muy difcil ver la produccin
flexible como la direccin hacia donde se mueve la empresa latinoamericana
tpica, incluso en sus reas geogrficas ms desarrolladas.
En segundo lugar: en regiones donde las prioridades estn centradas en industrias
como la extractiva, de procesamiento a gran escala, pesada u otras parecidas,
aplicar polticas orientadas hacia la pequea empresa puede ser totalmente
disonante con la realidad.
Por ltimo la discrepancia posiblemente ms grande con las polticas locales
habituales, radica en la definicin del nivel en el que se debe centrar la atencin
de las polticas. Generalmente, en las polticas locales, las metas y los
instrumentos estn enfocados a la regin o a las personas, muchas veces
indistintamente. Se apoya a las regiones por razones polticas, de equilibrio
nacional u otra consideracin similar y/o se apoya la capacitacin de las personas,
se les ofrece un seguro de desempleo u otras alternativas para reducir los costos
del ajuste. No hay muchos casos en los que el nfasis est en las empresas, las
personas y en todo el territorio, para buscar un desarrollo integral y sostenible.
Este sera un factor fundamental para la consecucin del progreso.
En este proceso sera til distinguir tres tipos de polticas:
Polticas centralizadas con impacto regional o local, o sea las tradicionales
polticas decididas desde el centro, pero con un impacto significativo a nivel
descentralizado;
Polticas descentralizadas no participativas, pues el que una poltica sea
descentralizada y que el foco de poder se haya transferido desde el centro a una
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entidad intermedia, como puede ser un estado o un municipio, a priori no garantiza
nada en trminos de mayor participacin, y
Polticas descentralizadas y participativas o sea polticas de abajo hacia arriba
(bottoms-up).
En la medida en que se vaya avanzando desde la primera hasta el tercer tipo de
polticas, estas deben ser ms eficientes en trmino de correspondencia con la
realidad objetiva; recursos, capacidades innovativas, necesidades, etc., del
territorio en cuestin.
Polticas para la formacin y desarrollo de los recursos humanos:
En este punto se coincide en parte con la lnea propuesta por la CEPAL, que se
orienta en tres rutas: la educacin con nfasis en los estudios secundarios,
continuar capacitando a los recursos humanos que ya estn ocupados, estimular a
las empresas para que desarrollen esfuerzos de especializacin y superacin y
mejorar y focalizar la oferta de los servicios de capacitacin.
Educacin de la mano de obra ocupada
Mejorando la educacin primaria se puede mejorar la productividad de la industria,
pero tal impacto slo tendr lugar pasados 15 aos cuando las personas
beneficiadas con ese cambio en la educacin constituyan la mayora de los que
ocupen los puestos de trabajo. S bien es necesario prestar atencin a la
capacitacin del grupo humano que va a entrar al mercado laboral pasados 15
aos, para solucionar los problemas de productividad en la dcada que viene, se
deben desarrollar mecanismos orientados a mejorar la formacin al interior de la
empresa, as como la educacin para adultos.
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En los pases en los que la situacin es ms grave (ej. Brasil o Jamaica), se ha
visto que las empresas deben impartir clases de idioma, de escritura y de
aritmtica debido a que se les presentan dos alternativas: esperar por la oferta
calificada que llegar de aqu a 15 aos o aceptar al personal con que cuentan y
cumplir el papel que la primaria no cumpli. Es importante establecer mecanismos
de estmulo, para que las empresas del territorio vean este esfuerzo de
capacitacin como un acuerdo menos oneroso y por otro lado incluyan en su
curriculum de capacitacin al igual que los centros de educacin para adultos -
algunas necesidades cognoscitivas propias de la localidad y que influyen en su
desarrollo.
Impulso de la demanda empresarial
Las empresas de pases subdesarrollados realizan menos capacitacin que la
ptima, porque consideran que es un gasto intil o porque piensan que si
capacitan a un trabajador, ste puede abandonar la empresa y, por lo tanto, el
beneficio de la capacitacin es para l y no para la empresa.
Para avanzar en la solucin de este Problema, se deben dar incentivos directos
para que los empresarios tomen mayor inters en la capacitacin de sus
trabajadores. S de verdad se piensa que la capacitacin es parte importante de la
solucin a los problemas del subdesarrollo, lo que se tiene que hacer es facilitar el
acceso a los fondos necesarios para llevarla a cabo, as como apoyar al
empresario para que pueda definir con precisin su demanda con relacin a esos
servicios.
Se debe, por lo tanto, aumentar la rentabilidad de la capacitacin para la empresa
e instaurar, mecanismos adecuados para que el empresario conozca la existencia
de los incentivos disponibles, los que, por su parte, deben ser de aplicacin
simple. En particular, se deben crear mecanismos de difusin y sensibilizacin
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para que el sector empresarial conozca esos estmulos y responda
adecuadamente a ellos.
Mejorar y focalizar la oferta de los servicios de capacitacin
Desde el punto de vista de la CEPAL es importante que la accin estatal se
concentre en unas cuantas actividades bsicas y no trate de abarcar todo lo
referente a capacitacin como suceda en el pasado. Por una parte, es
fundamental lograr una mejora de la calidad de la oferta del sector pblico y
complementarlo con la oferta privada de capacitacin, utilizando todos los
mecanismos que sean posibles para mejorar su cantidad y calidad. (Perez,
Wilson, ILPES,2005)
Aunque el estmulo a las empresas a desarrollar esfuerzos de capacitacin puede
ser sin dudas, una herramienta importante en la elevacin del nivel de los recursos
humanos de un pas o territorio, tiene un alcance limitado. Las empresas solo
capacitan en funcin de sus necesidades en cuanto a conocimiento y cantidad de
recursos humanos que emplearn.
Un esfuerzo de este tipo puede garantizar la supervivencia y el crecimiento de la
empresa en cuestin, pero el crecimiento del sector o el desarrollo de nuevas y
ms avanzadas actividades dentro del mismo, quedaran subordinadas al inters
de las empresas transnacionales, sus exigencias y sus requisitos de desempeo.
La nica forma en que se puede romper el crculo vicioso - caracterstico de
pases en desarrollo y de AL- formado por empresas que no pueden avanzar
tecnolgicamente y otras subsidiarias de transnacionales que localizan sus
actividades de mayor valor agregado en otros lugares, es mediante la intervencin
estatal.
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El Estado debera desarrollar esfuerzos de capacitacin no solo dirigidos a estas
actividades bsicas, tambin al desarrollo o introduccin de tecnologas que
creen la base de recursos humanos necesarios para una industrializacin de ms
calidad. De igual forma los planes de formacin profesional y tcnica deben
adecuarse para sumar a los conocimientos establecidos acorde a las necesidades
generales, los que responden a las especificidades de los territorios en cuestin.
Polticas Pblicas enfocadas a los Recursos naturales:
Los recursos naturales y energticos son una fuente importante de ventajas
comparativas en la bsqueda de la competitividad, tanto nacional como
territorialmente, que sin embargo presenta debilidades significativas. La presin
medio ambiental ejercida por el hombre desde los inicios de la industrializacin,
as como la naturaleza limitada de estos recursos, hace indispensable el diseo de
polticas dirigidas a un mejor aprovechamiento de los mismos.
Por poner solo un ejemplo: el aumento del uso de agua ha crecido ms del doble
que la tasa de crecimiento demogrfico en el ltimo siglo. Si bien todava no hay
escasez global de agua, alrededor de 2.800 millones de personas, que
representan ms del 40% de la poblacin mundial, viven en cuencas hdricas con
alguna forma de escasez de agua. Ms de 1.200 millones de personas viven en
condiciones de escasez fsica de agua, lo cual ocurre cuando ms del 75% del
curso de los ros ha sido extrado. (World Health Organization, 2006)
El agotamiento de recursos como el agua o los combustibles fsiles, es causa de
problemas que van desde quiebres de empresas hasta enfrentamientos armados.
Para estos problemas no existen soluciones universales, se requiere de
estrategias que contemplen actuaciones en diversos frentes (desde la oferta y
desde la demanda) y que considere las especificidades a nivel local y en el
tiempo.
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Es importante promover polticas, tanto educativas como coercitivas para estimular
la racionalizacin en el uso de estos recursos en los territorios donde se localizan.
Promover patrones de consumo ms sanos y racionales, en correspondencia con
la disponibilidad del recurso en el tiempo. Por otro lado, en determinadas
localidades, se pueden aplicar medidas como la desalinizacin, reutilizacin y
tratamiento de aguas o el empleo de nuevas fuentes de energa que sean
renovables y menos contaminantes.
Las verdaderas soluciones a estos problemas estn asociadas al desarrollo e
introduccin de tecnologas nuevas y esto debe hacerse desde polticas pblicas
que aunque deben reconocer las especificidades y necesidades de los territorios,
en la mayora de los casos sobrepasan el marco de las capacidades que este
tiene. Ello necesita de limar las contradicciones entre las polticas nacionales y
territoriales.
Polticas para el desarrollo de infraestructura:
La adecuada disponibilidad de obras de infraestructura, as como la prestacin
eficiente de servicios conexos, contribuyen a que un pas o regin pueda
desarrollar ventajas competitivas y alcanzar un mayor grado de especializacin
productiva.
La inversin pblica en infraestructura locales: redes de transporte y
comunicaciones, equipamientos sociales y culturales, vivienda, infraestructuras
para el desarrollo empresarial (centros de formacin e investigacin, Institutos
Tecnolgicos) y parques industriales, son instrumentos que movilizan el empleo y
la inversin hacia la regin, por lo que pueden ser factores determinantes en el
desarrollo.
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Sin embargo, las polticas de desarrollo de infraestructuras deben ser realistas
desde el punto de vista de los objetivos de desarrollo y las caractersticas del
territorio, ya que en ocasiones la existente, responde casi exclusivamente a la
lgica de las actividades protagonizadas por las grandes empresas; esto no
asegura siempre la necesaria interconexin de los sistemas productivos locales, lo
que se traduce en desvinculacin de las reas productivas entre s y con los
principales centros de distribucin y comercializacin.
Es importante tener en cuenta adems, que la construccin de obras que mejoren
la conectividad de un territorio, o para mejorar la provisin de recursos como el
agua; puede ser ms efectivo a los efectos de la promocin de actividades
productivas en una localidad, que la edificacin de una serie de obras muy
llamativas y capitalizables polticamente. Lograr un equilibrio en este sentido es
uno de los asuntos ms realistas que se debe enfrentar a la hora de promover
polticas pblicas para el desarrollo territorial, que respondan a los intereses
locales y a la vez el estado central est dispuesto a apoyar.
Por el lado del financiamiento de las obras, Fay y Morrison (2005) sugieren que los
gobiernos debern buscar maneras de ejecutar eficientemente su gasto en
infraestructura, por ejemplo, apoyndose en proveedores locales de pequea
escala o utilizando tecnologa barata donde corresponda; encontrando un
apropiado balance entre inversiones nuevas y el mantenimiento de la
infraestructura actual, y focalizando la inversin en el aumento de la productividad
y competitividad.
En general, es importante sealar que las inversiones en infraestructura son una
condicin necesaria para el desarrollo, pero no suficiente per se. En este sentido,
existe un cierto consenso en cuanto a que el impacto de las inversiones en
infraestructura sobre la competitividad depender de su articulacin con los otros
factores que la determinan, tales como el grado de desarrollo del capital humano,
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la disponibilidad de recursos naturales, y el acceso al financiamiento y a la
tecnologa, entre otros.
Polticas macroeconmicas:
Las polticas macroeconmicas no obstante su carcter centralizado, deben ser
tenidas en cuenta tambin, en tanto afectan los precios relativos de la economa
(tipo de cambio real, tasa de inters real y salario real), que juegan un papel
significativo en los incentivos que se generan para la inversin y el ahorro.
Adems, una inflacin alta y voltil enrarece las seales de precios relativos a
nivel microeconmico y las opciones de polticas macroeconmicas que se
adopten influyendo de distintas formas, no siempre virtuosas sobre el desarrollo
productivo.
Una de las principales lecciones que se desprenden del desempeo
macroeconmico reciente, es que, al igual que inflaciones altas e inestables, la
inestabilidad real tiene grandes costos econmicos y sociales y desincentiva la
inversin y el desarrollo productivo. Por ello es preciso buscar polticas que, junto
con controlar la trayectoria inflacionaria, permitan suavizar los ciclos econmicos
mediante el uso de instrumentos anti cclicos. Estas polticas deben basarse en
una definicin ms amplia de estabilidad macroeconmica, que incorpore tanto
objetivos nominales de estabilizacin de precios, como objetivos reales, en
particular el ritmo de crecimiento econmico y su estabilidad (Ffrench-Davis,
2004).
Las polticas macroeconmicas fiscal, monetaria y cambiaria deben orientarse
a evitar que durante las fases expansivas del ciclo econmico (que suelen
responder a significativas entradas de capital) se generen aumentos excesivos del
nivel de endeudamiento de los agentes pblicos y privados, importantes
desequilibrios en los precios relativos clave (tasas de cambio y de inters),
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burbujas en los precios de los activos nacionales (fijos y financieros), que
conduzcan luego a ajustes excesivos en la fase recesiva del ciclo.
Las polticas macroeconmicas, deberan contribuir al equilibrio financiero del
territorio, estar orientadas a lograr la estabilidad e incentivar el ahorro y la
inversin locales combinados con incentivos microeconmicos especficos (con
distintos niveles de selectividad) basados en polticas comerciales, industriales y
tecnolgicas.
Poltica Institucional:
La generacin y distribucin de riqueza en los espacios nacional y territorial
dependen de las polticas e institucionalidad territoriales especficas que se logren
concertar en trminos de desarrollo econmico local, a fin de alcanzar los niveles
de eficiencia productiva y competitividad adecuados, para contribuir a la difusin
del crecimiento econmico y la generacin de empleo.
La definicin de polticas de fomento econmico desde la Administracin Central
del Estado no resulta apropiada ni eficiente cuando se trata de asegurar la
modernizacin de los sistemas productivos locales, que requieren una
institucionalidad mucho ms cercana a sus problemas, potencialidades y
especificidad.
La descentralizacin constituye una herramienta indispensable en este proceso, al
otorgar competencias, recursos y responsabilidades a las diferentes instancias
territoriales. Ello supone tambin la movilizacin de los actores sociales
territoriales implicados en los procesos de desarrollo local, a fin de construir los
sistemas de informacin empresarial pertinentes en cada territorio; mejorar la base
empresarial innovadora; la calidad y orientacin de las infraestructuras bsicas; la
coordinacin de los instrumentos de fomento para microempresas y pequeas y
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medianas empresas; el acceso a lneas de financiamiento para este segmento de
empresas de pequea dimensin; y en suma, crear la institucionalidad apropiada
para el desarrollo territorial como resultado de la concertacin del conjunto de la
sociedad local.
Por otro lado, para la consecucin de la Competitividad deseada, es necesario
sumar a las instituciones tradicionales de apoyo empresarial, la creacin de una
institucionalidad laboral que intente mejorar los trminos de la relacin contractual
entre empleadores y empleados, los de vinculacin y retiro, y las condiciones del
trabajo. As mismo, es indispensable la creacin de una institucionalidad
ambiental, que regule, controle y ejerza una accin protectora sobre los recursos
naturales del territorio, sobre la base de un uso eficiente, racional y sostenible de
los mismos.
Polticas Sectoriales, que propicien una activa participacin de los territorios, en la
estrategia para el desarrollo de aquellas actividades que tengan una alta
incidencia en el progreso socio econmico de cada localidad.
Polticas de innovacin:
La innovacin es un elemento central en la estrategia de desarrollo, definido como
un proceso dinmico de interaccin que une agentes que trabajan guiados por
incentivos de mercado (como las empresas) y otras instituciones (como los
centros pblicos de investigacin y las instituciones acadmicas) que actan de
acuerdo a estrategias y reglas que responden a otros mecanismos y esquemas de
incentivos. Los vnculos sistemticos y la interaccin entre actores, as como la
infraestructura econmica e institucional que cada pas es capaz de desarrollar,
determinan su habilidad para capturar el impulso que el conocimiento da a la
produccin y la hace entrar en un crculo virtuoso de crecimiento. (CEPAL, 2007)
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Para lograr una mayor competitividad sistmica, es necesario impulsar la
creatividad en el acceso, la difusin y la innovacin en materia de ciencia y
tecnologa. El objetivo es crear vnculos estrechos entre la investigacin y la
produccin, con vistas a la adquisicin, adaptacin y uso eficiente de tecnologa
extranjera, y a la utilizacin y difusin de la tecnologa en forma eficaz. Esto
reducir la brecha entre las mejores prcticas locales e internacionales, reducir la
dispersin de la eficiencia econmica entre empresas de distintos sectores y
tamaos, contribuir a la creacin de nuevo conocimiento cientfico y tecnolgico y
formar recursos humanos capaces de llevar a cabo todo lo anterior. (Machinea,
2004)
Durante el perodo de Sustitucin de Importaciones, prevaleci un modelo lineal
de oferta en la poltica tecnolgica, que supona que el conocimiento y la
innovacin fluan desde el gobierno y las instituciones pblicas (la oferta) al
aparato productivo (la demanda), en el supuesto de que el conocimiento es un
bien pblico, cuyo consumo tiene las caractersticas de ser no rival y no excluible.
Desde esta perspectiva, el gobierno y las agencias pblicas eran proveedores de
conocimiento y se esperaba que el mismo fluyera naturalmente y circulara entre
los agentes econmicos una vez que fuera entregado al sistema por las
instituciones pblicas. En otras palabras, el progreso cientfico se transformara
automticamente en innovacin tecnolgica.
A partir de los aos 1990, luego de las reformas estructurales, estas polticas
fueron apartadas de la agenda de poltica econmica de los gobiernos y se
transit hacia un modelo alado por la oferta. Entonces el apoyo a las mejoras
tecnolgicas y las innovaciones en el sector privado se concentr en reas donde
se identificaban fallas de mercado; por ejemplo, una prioridad de poltica pblica
fue corregir asimetras de informacin entre agentes econmicos.
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A pesar del cambio el nuevo modelo sigui viendo a la innovacin como un
proceso lineal; as como el modelo liderado por la oferta pblica llevaba a traslapar
los conceptos de innovacin y de acceso a la informacin, el modelo liderado por
la demanda supone que el dinamismo tecnolgico est confinado en la empresa
privada.
La elaboracin de una estrategia territorial de desarrollo econmico local,
consensuada por los principales actores locales, tiene como objetivos estratgicos
fundamentales la mejor utilizacin de los recursos endgenos y la diversificacin
de la base productiva local, mediante la incorporacin de innovaciones basadas en
la calidad y diferenciacin de los productos y procesos productivos; la
incorporacin de innovaciones de gestin, y la introduccin de las necesarias
adaptaciones sociales e institucionales.
Por tanto, una poltica pblica efectiva en esta materia, debera combinar los
enfoques de oferta y demanda en la promocin de la innovacin. Debera
combinarse el papel de los sistemas nacionales de ciencia y tecnologa incluyendo
la inversin en reas prioritarias, que no tienen una incidencia directa sobre los
resultados empresariales y la asignacin adicional de recursos privados a la
actividad de Ciencia y Tcnica que resulta del inters de sectores especficos.
En este sentido el Estado debe tener un papel esencial, promoviendo una mayor
articulacin entre la actividad universitaria y empresarial, para promover la
cofinanciacin de las inversiones en investigacin y desarrollo y el fomento de la
innovacin. Especialmente debe apoyar la difusin, comercializacin e innovacin
de tecnologas no dainas para el medio ambiente y la movilizacin de inversiones
hacia sectores productivos dinmicos en los que se utilicen mtodos de
produccin limpia.
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La competitividad debe lograrse sobre la base de acumulacin de recursos en un
sentido amplio humano, natural y fsico y no a costa del deterioro de la
naturaleza. Debe vincularse por lo tanto, con la innovacin tecnolgica, la
capacitacin y los sistemas productivos y de gestin financiera que incorporen la
dimensin de sostenibilidad.
Por otro lado, el desarrollo local es tambin una clara oportunidad para la
innovacin poltica, este permite una relacin ms directa con la poblacin, donde
pueden experimentarse nuevas formas de participacin y nuevas relaciones entre
administracin y ciudadanos. Es una oportunidad para fortalecer la vida asociativa
local que a menudo, es la forma que adopta la comunidad para acceder a
servicios o a la solucin de necesidades. Asimismo, es una oportunidad para la
creacin espontnea y original de nuevos instrumentos de desarrollo, a travs de
la concertacin, la planificacin estratgica y la generacin de redes de confianza
alternativas a las jerarquas e integraciones verticales.
Conclusiones:
Alcanzar el progreso socioeconmico en las actuales condiciones de
globalizacin es posible, pero requiere un activo papel del Estado en la
conduccin de la estrategia de desarrollo y un adecuado diseo, aplicacin y
evaluacin de las polticas pblicas encaminadas a ese objetivo.
El diseo, aplicacin y evaluacin de las polticas pblicas conducentes a lograr el
progreso socioeconmico, no puede circunscribirse al nivel del Estado Nacin,
sino que resulta indispensable involucrar a los espacios sub nacionales, con
amplia participacin de todos los agentes en el diseo y evaluacin de dichas
polticas.
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Tanto en los modelos de gestin econmica centrados en el mercado como en
aquellos en los que ha prevalecido una gestin de fuerte intervencin estatal, se
han manifestado tendencias centralizadoras que limitan las potencialidades
sectoriales, empresariales y territoriales. Un nuevo modelo de gestin capaz de
enfrentar las debilidades de los precitados, debe contemplar el reconocimiento del
insustituible papel del mercado en determinadas funciones, siempre bajo la
racional regulacin del estado en funcin de los intereses de las grandes
mayoras. Solo una clara concepcin y diseo de polticas pblicas desde todos
los niveles, podra asegurar dicho objetivo.
Competitividad y desarrollo humano, constituyen un binomio a partir del cual se
puede lograr un crculo virtuoso a favor del progreso socioeconmico. Ello exige
que la competitividad excluya fuentes espurias y que resulte sustentable en base a
la innovacin constante y la conservacin ambiental.
El avance de las variables que influyen sobre la competitividad, requiere la activa
participacin del nivel territorial en el diseo y evaluacin de las polticas
correspondientes, dado que es a esa instancia que se logra potenciar la
creatividad y activa participacin de todos los factores.
Dada la importancia de la innovacin en las actuales condiciones, para lograr el
incremento de la competitividad se requiere que las polticas pblicas territoriales
otorguen una marcada prioridad al progreso cientfico tcnico y de los recursos
humanos, en funcin del desarrollo local y de su contribucin al crecimiento de la
economa nacional.
El anlisis de las polticas pblicas en el caso de Cuba, evidencia una marcada
debilidad histrica en la activa participacin desde los territorios en su diseo y
evaluacin.
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En la etapa actual se requiere gestionar el modelo socioeconmico, con una
mayor descentralizacin. La instancia territorial debe desempear un papel
decisivo en el desarrollo de proyectos locales, donde se conjuguen
armnicamente los objetivos de esa instancia con los contemplados en el plan de
la economa nacional. Entrenarse con rapidez en el diseo, implementacin y
evaluacin de las polticas pblicas basadas en el principio de auto
sustentabilidad, constituye una tarea de primer orden, donde los gobiernos locales
tendrn un peso definitivo.
Las polticas pblicas donde participen las instancias territoriales, no solo deben
ocuparse de los proyectos locales, sino adems de la contribucin del territorio a
la elevacin de la competitividad y a la mejor insercin de las localidades en el
contexto global.
El establecimiento y debate de criterios que puedan guiar la elaboracin,
aplicacin y evaluacin de las polticas pblicas desde el nivel territorial para
cumplir los objetivos precitados, constituyen un requisito metodolgico de la
calidad de los procesos de direccin territorial.
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