La coordinación entre la Ley 10/1998 de residuos y la ley 26/2007 de responsabilidad medioambiental en materia de suelos contaminados

R.V.A.P. núm. 84-2009. Págs. 233-258

ISSN: 0211-9560 233

La coordinación entre la Ley 10/1998 de residuos y la Ley 26/2007 de responsabilidad medioambiental en materia de suelos contaminados* (1)

Aitana de la Varga Pastor

ÍNDICE: I. Introducción.—II. Evolución normativa.—III. La regula-

ción de los suelos contaminados en la legislación de residuos.—

IV. La ley de Responsabilidad Medioambiental (LRM) y los suelos

contaminados.—V. La coordinación de la regulación jurídica de los

suelos contaminados en la LR y en la LRM. 1. ¿Tienen ambas nor-

mativas el mismo objeto? 2. ¿Quiere decir lo mismo suelo contami-

nado que daño medioambiental al suelo? 3. ¿Existe preferencia de

aplicación de una u otra normativa? ¿Cuándo debe aplicarse una u

otra? 4. ¿Existe algún límite temporal de aplicación de la LR, y de la

LRM?—VI. Conclusiones.

Laburpena. Hitz gakoak.—Resumen. Palabras clave.—Abstract. Keywords.

I. Introducción

La protección ambiental del suelo en el ordenamiento jurídico español

ha sido durante muchos años inexistente. Sin embargo, a partir de nor-

mativa sectorial, paso a paso se han regulado aspectos relacionados con

esta, tanto desde la vertiente de la protección cuantitativa como cualita-

tiva del suelo. No obstante, como ya hemos advertido, esta protección ha

sido sectorial y en muchas ocasiones indirecta. Tampoco debemos olvidar

que en algunos ámbitos el impulso ha venido de la Unión Europea.

En este trabajo nos vamos a centrar en la protección de la calidad del

suelo, pero concretamente, en dos campos que confl uyen. Por un lado,

la protección establecida a partir de la Ley 10/1998, de 23 de abril, de re-

* Este trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto de investigación fi nanciado por el Ministe-

rio de Ciencia e Innovación «El derecho ambiental como modelo para la transformación de la activi-

dad de los poderes públicos» (SEJ 2007-61972/JURI), dirigido por el Dr. Antoni Pigrau Solé, Catedrá-

tico de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universitat Rovira i Virgili.

Aitana de la Varga Pastor234

siduos (LR) donde se regula, de forma novedosa, el tratamiento de los

llamados suelos contaminados y el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero,

por el que se establece la relación de actividades potencialmente con-

taminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de

suelos contaminados; y, por el otro, la protección del suelo como recurso

a través de la reciente ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad

medioambiental (LRM) y el correspondiente reglamento que la desarro-

lla parcialmente, aprobado mediante el Real Decreto 2090/2008, de 22 de

diciembre (1). La atención la vamos a centrar en los suelos contaminados

y en la regulación que se establecen en ambas normativas cuando un

suelo ha sido contaminado, así como la coordinación entre ambas legis-

laciones.

II. Evolucion normativa

El año 1998, aprovechando la transposición de la Directiva de Resi-

duos (2), el legislador español decidió introducir de forma innovadora,

en la legislación básica de residuos, un nuevo título, donde se estable-

cen las bases del régimen jurídico de los suelos contaminados. Hasta ese

momento no había ninguna normativa que regulara específi camente ese

aspecto. Tan solo existía el llamado Plan Nacional de Recuperación de

Suelos Contaminados (PNRSC) (3) que nació para hacer frente a aquellos

suelos contaminados que estaban afl orando y que podían suponer un pe-

ligro más grave para la salud de las personas y para el medio ambiente.

A partir de 1998 el ordenamiento jurídico español, en la legislación de

residuos, estableció una primera defi nición de lo que debe entenderse

como suelo contaminado, en el art. 3p, y las bases de la regulación de ta-

les suelos, en el título V, arts. 27 y 28. Sin embargo, la verdadera aplica-

ción de estos artículos se vio aplazada hasta siete años más tarde, febrero

de 2005, cuando entró en vigor el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero,

por el que se establece la relación de actividades potencialmente conta-

minantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de sue-

(1) Cabe apuntar que existe más normativa que afecta a la protección de la calidad del suelo, sobre

la que no entraremos en el presente trabajo, entre ellas, la Ley 16/2002, IPPC, la cual, en principio,

también vela por la calidad del suelo, desde el punto de vista preventivo, puesto que las autori-

zaciones ambientales correspondientes, están sometidas también a la exigencia de cierta calidad

del suelo. No obstante, a pesar de que se exige la presentación de un informe sobre la calidad del

suelo, este extremo no ha sido objeto de más desarrollo propio.

(2) Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, modifi cada por

la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo.

(3) aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de febrero de 1995, y publicado por Reso-

lución de 28 de abril de 1995, de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Vivienda. La duración

del mismo se previó para el periodo 1995-2005.

La coordinación entre la Ley 10/1998 de residuos y la Ley 26/2007 de responsabilidad ... 235

los contaminados, ya que eran numerosas las remisiones de la ley al de-

sarrollo reglamentario, sin el cual lo establecido en la norma quedaba en

agua de borrajas. Será a partir de este reglamento cuando se lleve a cabo

una efectiva aplicación de la norma (4).

A pesar de este retraso, algunas Comunidades autónomas, a quienes

se les atribuyen las competencias en materia de suelos contaminados,

empujadas por la celeridad de las catástrofes ambientales que se produ-

cían en sus territorios y la afl oración de suelos contaminados que supo-

nían un peligro, ante todo para la salud humana, se vieron compelidas a

proceder a actuar y establecer sus procedimientos para poder acabar con

dichos peligros (5). Por lo tanto, encontramos normativa autonómica re-

guladora de los suelos contaminados anterior al año 2005 (6), momento

de la promulgación del Real Decreto, e incluso anterior a la promulgación

de la ley de residuos (7). A partir de este Real Decreto las distintas comu-

nidades autónomas están adaptando su normativa a la legislación bá-

sica (8).

Simultáneamente, en el ámbito de la Unión europea se estaba fra-

guando una nueva Directiva que vería la luz el año 2004. Se trata de la Di-

rectiva 2004/35/CE, del Parlamento europeo y del Consejo, de 21 de abril,

sobre responsabilidad medioambiental, en relación con la prevención y

(4) Sobre el régimen jurídico de los suelos contaminados véase, entre otros, ALONSO IBÁÑEZ, Ma-

ria del Rosario, Suelos contaminados, prevención y recuperación ambiental, Cívitas, Madrid, 2002;

DE MIGUEL PERALES, Carlos, Régimen jurídico de suelos contaminados, Thomson Cívitas, Cizur

Menor, 2007.

(5) En base al art.149.1.23 CE, el cual permite a las comunidades autónomas dictar normas adicio-

nales de protección.

(6) Por ejemplo, Andalucía: Orden de 18 de diciembre de 1998, por la que se fi jan las concentra-

ciones límites en los suelos afectados por el accidente minero de Aznalcóllar; Canarias: Ley 1/1999,

de 29 de enero, de residuos de Canarias y Decreto 147/2007, de 24 de mayo, por el que se regula el

régimen jurídico de los suelos contaminados en la comunidad autónoma de Canarias y se crea el

Inventario de Suelos Contaminados de Canarias; Madrid: Ley 5/2003, de 25 de mayo, de Residuos

y Decreto 326/1999, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico de los suelos con-

taminados de la Comunidad de Madrid; Galicia: Ley 10/2008, de 18 de noviembre, de Residuos y

Decreto 263/1999, de 30 septiembre, por el que se fi ja la concentración límite en suelos afectados

por vertidos de residuos de HCH y Decreto 60/2009, de 26 de febrero, sobre suelos potencialmente

contaminados y procedimiento para la declaración de suelos contaminados; Valencia: Ley 10/2000,

de 12 diciembre, de residuos de la Comunidad Valenciana; País Vasco: Ley 3/1998, de 27 de febrero,

sobre normas reguladoras de protección del medio ambiente, Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la

prevención y corrección de la contaminación del suelo y Decreto 199/2006, de 10 de octubre, por el

que se establece el sistema de acreditación de entidades de investigación y reparación de la calidad

del suelo, y se determina el contenido y alcance de las investigaciones de la calidad del suelo a rea-

lizar por dichas entidades. Cabe advertir que algunas de estas normas han sido derogadas por nor-

mas posteriores.

(7) Por ejemplo, la ley 6/1993, de residuos, regula lo que llama los «espacios degradados».

(8) Por ejemplo, Galicia ya lo ha hecho a través de la aprobación del Decreto 60/2009, de 26 de fe-

brero, sobre suelos potencialmente contaminados y procedimiento para la declaración de suelos

contaminados.


reparación de daños medioambientales, la cual tiene por objeto estable-

cer un marco de responsabilidad medioambiental basado en el principio

de «quien contamina paga», para la prevención y la reparación de da-

ños medioambientales, entendiendo como tales los daños a las aguas, al

suelo y a las especies y hábitats protegidos (9). Su ámbito de aplicación

se ciñe a los daños causados por un conjunto de actividades profesiona-

les y económicas. En España se llevó a cabo su transposición a través de

la ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental, la

cual regula, entre otros aspectos, la responsabilidad medioambiental por

los daños causados al suelo (10). El 23 de diciembre de 2008 se publicó

el Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el

desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre de responsabilidad

medioambiental (11). Este reglamento aborda, entre otras materias, as-

pectos relacionados con los daños medioambientales causados a los sue-

los por los operadores y, en consecuencia, con los suelos contaminados.

III. La regulación de los suelos contaminados en la legislación de residuos

El título V de la LR y el Reglamento que lo desarrolla tienen como ob-

jetivo acabar con los suelos que hayan resultado contaminados, es decir,

restaurar y recuperar los suelos cuyas características físicas, químicas y

biológicas han sido alteradas negativamente por la presencia de compo-

nentes químicos de carácter peligroso de origen humano, en concentra-

(9) Sobre el régimen jurídico de responsabilidad medioambiental en la Directiva véanse, entre

otros, los siguientes trabajos, CASTROVIEJO BOLÍVAR, Miguel, «Quien contamina paga. Un paso

decisivo en su aplicación con la directiva sobre responsabilidad ambiental», Revista interdisciplinar

de gestión ambiental, núm. 65, 2004, pp. 29-39; GOMIS CATALÁ, Lucía «La ley de responsabilidad

medioambiental en el marco del derecho de la Unión europea» en LOZANO CUTANDA, Blanca, Co-

mentarios a la ley de responsabilidad medioambiental, ley 26/2007, de 23 de octubre, Thomson Cí-

vitas, Cizur Menor, 2008; MORENO MOLINA, Ángel Manuel, «Responsabilidad patrimonial por daño

ambiental: propuesta de reforma legal, Laboratorio de alternativas, Fundación alternativas, 2005,

pp. 32-42; JORDANO FRAGA, Jesús, «La responsabilidad por daños ambientales en el derecho de la

Unión europea: análisis de la Directiva 2004/35, de 21 de abril, sobre responsabilidad medioambien-

tal», Medio ambiente y Derecho, Revista electrónica de derecho ambiental, núm. 12-13, 2005; LO-

ZANO CUTANDA, Blanca, «La responsabilidad por daños ambientales: la situación actual y el nuevo

sistema de «responsabilidad de derecho público» que introduce la Directiva 2004/35/CE», Medio am-

biente y Derecho, Revista electrónica de derecho ambiental, BAUTISTA ROMERO, J.J., «El sistema

de responsabilidad por daños al medio ambiente», Medio ambiente y Derecho, Revista electrónica

de derecho ambiental, num. 18, enero 2009.

(10) Sobre el régimen jurídico de la responsabilidad medioambiental en la ley 26/2007 véase, ES-

TEVE PARDO, José., La ley de responsabilidad medioambiental, comentario sistemático, Madrid,

Barcelona, Buenos Aires, 2008; LOZANO CUTANDA, Blanca (coord.), Comentarios a la ley de res-

ponsabilidad medioambiental…, cit.

(11) Cabe destacar que este reglamento entró en vigor el 23 de abril de 2009, de acuerdo con la dis-

posición fi nal segunda del reglamento.


ción tal que comporte un riesgo califi cado de inaceptable para la salud

humana y el medio ambiente. Por lo tanto, la fi nalidad de la legislación

de residuos es primordialmente reparadora, aunque también preventiva,

ya que con la intervención en estos suelos se evita que la contaminación

se expanda a otros suelos o, incluso, a las aguas subterráneas. La ma-

yoría de comunidades autónomas (CCAA) han optado por gestionar es-

tos suelos como si se tratara de un residuo, en el sentido de atribuirle la

competencia al propio órgano que gestiona los residuos y también, por

ejemplo, incluirlo en programas de gestión de residuos (12). Otras CCAA,

en cambio, han optado, en su normativa propia, por referirse al suelo

como un recurso (13), y considerar la contaminación de un suelo como la

alteración de la calidad de este recurso natural (14).

La legislación de residuos defi ne qué se entiende por suelo contami-

nado, en términos jurídicos (15). Esta califi cación se somete al requisito

indispensable de que dicha contaminación suponga un riesgo inaceptable

para la salud humana o para el medio ambiente, además de que la califi -

cación de suelo contaminado sea declarada a través de una resolución ad-

ministrativa expresa. Son los órganos de las CCAA los competentes para

declarar, delimitar, y elaborar el inventario de suelos contaminados.

Para poder declarar un suelo como contaminado es necesario reali-

zar el procedimiento correspondiente. La legislación de residuos esta-

blece unas pautas para este procedimiento. En primer lugar, el deber de

presentar un informe, llamado preliminar de situación (IPS), por parte de

las actividades potencialmente contaminantes ante la autoridad compe-

tente (16). A partir de la información recabada a través de este informe la

(12) Un ejemplo de ello lo encontramos en la comunidad autónoma de Catalunya, donde la ley

6/1993, de residus, atribuye la competencia de suelos contaminados a la Agència de Residus de Ca-

talunya (ARC) y, además la gestión de estos suelos se incluye en el llamado PROGRIC, Programa de

Gestió de Residus Industrials.

(13) Es el caso del País Vasco, donde la Ley 3/1998, general de Medio Ambiente y la ley 2/2005, de

prevención y corrección de la contaminación del suelo se refi ere al suelo contaminado como un re-

curso.

(14) En la STJCE de 7 de septiembre de 2004, conocida como «Van der Walle», se amplía el concepto

de residuo a la tierra contaminada accidentalmente por hidrocarburos no excavada. Cabe apuntar

que esta sentencia causó un gran revuelo sobretodo entre la doctrina alemana. Para mayor abunda-

miento ver DE LA VARGA PASTOR, Aitana «La consideració del sòl contaminat com a residu a partir

de la STJCE de 7 de setembre de 2004 i les seves repercussions en el dret alemany», Revista catalana

de dret públic, núm. 33, 2006, pp. 405-438; DE LA VARGA PASTOR, Aitana «La consideración del suelo

contaminado como residuo a partir de la STJCE de 7 de septiembre de 2004. Sus repercusiones en el

Derecho Alemán y en el Derecho Comunitario, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 11, 2007.

DE MIGUEL PERALES, Carlos, muestra su disconformidad en relación con este pronunciamiento ya

que, por ejemplo, en su opinión, la Directiva de residuos al defi nir el concepto de residuo no está

pensando en un bien inmueble sino en un bien mueble, en Régimen jurídico… cit., p. 64.

(15) Posteriormente nos referimos a este concepto de forma más detallada.

(16) En el anexo del reglamento encontramos qué debe entenderse por actividad potencialmente

contaminada y, por lo tanto, quien está obligado a presentar el Informe Preliminar de Situación


Administración pública puede requerir más análisis, o datos, en el caso

que considere que se pueda estar ante un suelo contaminado, debido a

que exista un riesgo inaceptable para la salud humana o para el medio

ambiente. Para poder determinar si se está ante tal riesgo inaceptable se

prevé también la realización de una evaluación de riesgos. Los anexos del

reglamento detallan los valores a partir de los cuales se puede sospechar

que existe una contaminación del suelo, que reciben el nombre de nive-

les genéricos de referencia (NGR), y también cuándo debemos entender

que existe un riesgo inaceptable. Los valores están diferenciados según

el bien jurídico a proteger, es decir, la salud humana o los ecosistemas y

según el uso al que esté destinado el suelo, uso industrial, uso urbano u

otros usos (17).

Tanto la LR como el RD 9/2005 que la desarrolla son legislación básica

estatal (18). El desarrollo y la ejecución de lo establecido en esta norma-

tiva básica queda en manos de las CCAA. Por esta razón, la forma y pla-

zos del procedimiento de declaración de suelos contaminados así como

otros aspectos vendrán concretados por cada Comunidad autónoma, en

sus leyes y reglamentos, del modo que consideren más oportunos (19).

El procedimiento para declarar un suelo contaminado acaba, como

norma general, con una resolución expresa, a partir de la cual el suelo en

cuestión pasa a tener la califi cación de suelo contaminado. No obstante,

se puede dar el caso que de la evaluación de riesgos oportuna no se des-

prenda ningún riesgo inaceptable para la salud humana o el medio am-

biente, con lo que la resolución expresa declarará que el suelo no está

contaminado.

Para dar seguridad jurídica al ciudadano, sobre todo a los posibles ad-

quirentes de terrenos contaminados, la legislación de residuos prevé va-

(IPS).

(17) En el primero de los usos se es más permisivo que en el segundo, y en el segundo más que en

el tercero.

(18) Así lo disponen la disposición fi nal segunda de la ley 10/1998 y la disposición fi nal primera RD

9/2005.

(19) Galicia ya ha promulgado dicha normativa en la que regula, entre otros, el procedimiento de

declaración de un suelo contaminado situado en su territorio. Se trata del Decreto 60/2009, de 26

de febrero, sobre suelos potencialmente contaminados y procedimiento para la declaración de sue-

los contaminados. Esta Comunidad autónoma ha optado por el establecimiento de varios procedi-

mientos administrativos hasta llegar al propiamente dicho procedimiento de declaración de suelo

contaminado. Opción cuya legalidad podría cuestionarse, a nuestro entender. No obstante no inci-

diremos en esta materia ya que se escapa del objeto del trabajo. Cabe apuntar que, por otra parte,

muchas comunidades autónomas aún no han aprobado sus respectivos reglamentos de desarrollo

de lo establecido en el RD 9/2005. Es por ejemplo el caso de Catalunya que, a pesar de haber modi-

fi cado la ley 6/1993, de residuos, a través de la ley 9/2008, para adaptarla a la ley básica, ley 10/1998,

afectando también a los artículos relativos a los suelos contaminados, aún no ha promulgado el co-

rrespondiente Decreto que desarrolla el RD 9/2005, aunque exista un proyecto de Decreto pendiente

de aprobación y publicación.


rias obligaciones. Por un lado, se obliga a los propietarios de fi ncas en las

que se hayan realizado alguna de las actividades potencialmente conta-

minantes a declarar tal circunstancia en las escrituras públicas que docu-

menten la transmisión de derechos sobre aquellas. Asimismo, la existen-

cia de tal declaración se hace constar en el Registro de la Propiedad, por

nota al margen, de la inscripción a que tal transmisión dé lugar. Por otra

parte, se inscribe en nota marginal en el Registro la iniciación del proce-

dimiento de declaración de suelo contaminado, así como la resolución

por la que se declare el suelo contaminado o no contaminado. Dicha nota

marginal de declaración de suelo contaminado se cancela una vez se pre-

senta la resolución administrativa de desclasifi cación (20).

Una vez vistas las obligaciones registrales cabe ver qué otras obliga-

ciones se desprenden de la declaración de suelo contaminado. Eviden-

temente, la obligación primordial es la de descontaminar el suelo, es de-

cir, recuperar el suelo contaminado hasta que el riesgo que se desprenda

de dicha contaminación sea un riesgo aceptable para la salud humana y

para el medio ambiente, conforme al uso al que esté destinado. Por lo

tanto, no se exige la descontaminación total del suelo, sino, en función

del bien jurídico de protección, la salud humana o el medio ambiente, y

de acuerdo con el uso que tenga asignado ese suelo en el presente o en

el futuro, que no comporte un riesgo inaceptable para la salud humana o

el medio ambiente. En concreto, la obligación consiste en la realización

de las actuaciones necesarias para proceder a su recuperación ambiental

en los términos y plazos que dicte el órgano competente (21). Para llevar

a cabo dicha obligación la propia ley prevé que se lleven a cabo las mejo-

res técnicas disponibles.

El primer objetivo es eliminar la contaminación hasta que el riesgo

que se desprenda del suelo sea admisible, por lo que podemos hablar de

medidas de descontaminación. No obstante, cuando no sea posible aca-

bar con el foco de la contaminación, la norma también prevé la aplicación

de lo que llama medidas de contención o confi namiento de los suelos, las

cuales se reservan para los casos en que por razones técnicas, económi-

cas o medioambientales no sea posible llevar a cabo la recuperación del

suelo, además de la adopción de soluciones de recuperación tendentes

a reducir la exposición. Con estas medidas se evita la propagación de la

contaminación a otros recursos y, por lo tanto, se logra la prevención de

nuevos peligros.

Por lo tanto, en principio, la adopción de medidas no se prevé hasta

que se ha fi nalizado el procedimiento de declaración del suelo contami-

nado, aunque de la práctica parece desprenderse que durante el proce-

(20) Art. 8. Publicidad Registral, RD 9/2005.

(21) Art. 7. Descontaminación de suelos, RD 9/2005.


dimiento se instará a ejecutar medidas de contención para evitar que la

contaminación, en caso de existir, se expanda.

Cabe en este punto conocer quién puede ser responsable de la con-

taminación de un suelo, es decir, contra quien se inicia el expediente en

cuestión y, en defi nitiva, quien debe afrontar las obligaciones que se des-

prenden de la resolución de declaración de contaminación de un suelo y

sufragar los costes de la aplicación de las medidas, entre otros.

En primer lugar, la ley se refi ere al causante de la contaminación, en se-

gundo lugar, al poseedor del suelo y, fi nalmente, al propietario no poseedor.

Estos son los tres posibles sujetos responsables en aplicación de la legisla-

ción de residuos. Además la responsabilidad, entre ellos, es solidaria, lo que

signifi ca que uno de los tres es quien responde frente a la Administración

pública asumiendo todos los costes él mismo, pero sin perjuicio de poder re-

petir, reclamar, posteriormente, contra quien considere oportuno (22).

En la práctica, la determinación del responsable suele ser uno de los

aspectos más controvertidos, causando un alargamiento excesivo del

procedimiento y, en consecuencia, un aplazamiento de la aplicación de

las medidas de descontaminación del suelo. La razón es la siguiente, en

muchos casos se opta por iniciar el expediente contra el propietario del

terreno, aun sin tener por qué ser el causante, lo que provoca la negación

por parte del propietario de querer llevar a cabo las medidas necesarias y

sufragar los correspondientes costes y, por consiguiente, la interposición

de todos los recursos posibles para evitar las obligaciones que se des-

prendan de la resolución.

En relación con la asunción de los costes cabe decir que el declarado

responsable debe asumir todos los costes, de forma solidaria, así se des-

prende de la LR cuando prescribe que en todo caso, los costes de limpieza

y recuperación de los suelos contaminados correrán a cargo del obligado,

en cada caso, a realizar dichas operaciones. No obstante, la ley también

prevé que las actuaciones para proceder a la limpieza y recuperación de

los suelos declarados como contaminados puedan llevarse a cabo me-

diante acuerdos voluntarios suscritos entre los obligados a realizar dichas

operaciones y autorizados por las Comunidades autónomas o mediante

convenios de colaboración entre aquéllos y las Administraciones públicas

competentes. Asimismo los convenios de colaboración podrán concretar

incentivos económicos que puedan servir de ayuda para fi nanciar los cos-

tes de limpieza y recuperación de suelos contaminados (23).

(22) En caso de que la Administración inicie el procedimiento contra el propietario no poseedor, si

este no logra que la Administración se dirija a uno de los otros dos posibles sujetos, y le corresponde

aplicar las medidas y afrontar todas las obligaciones que se desprendan de la resolución administra-

tiva, posteriormente podrá reclamarle al causante de la contaminación la cantidad conveniente.

(23) Art. 28 LR.


Por último, no debemos olvidar que también cabe la posibilidad de

que sea la Administración pública quien adopte las medidas en base a la

ejecución subsidiaria, con lo que los costes seguirán siendo a cargo del

obligado.

IV. La ley de responsabilidad medioambiental y los suelos contaminados

La fi nalidad de la ley de responsabilidad medioambiental (LRM) es re-

gular la responsabilidad de los operadores de prevenir, evitar y reparar,

los daños medioambientales, entre ellos los daños al suelo, conforme al

art. 45 CE y a los principios de prevención y de «quien contamina paga».

El ámbito objetivo se enmarca en la prevención, la evitación y la repara-

ción de los daños medioambientales, entre los que se encuentran los da-

ños al suelo (24).

En el ámbito subjetivo se encuentran los llamados operadores (25),

que en este caso son actividades profesionales o económicas, que vienen

descritas en la propia ley (26). Asimismo se requiere que estos sean cau-

santes de los daños que son objeto de protección (27).

Para prevenir, evitar y reparar estos daños al suelo la ley prescribe que

los operadores adopten medidas preventivas, medidas de evitación y me-

didas de reparación respectivamente (28), en los siguientes casos. Ante

una amenaza inminente de daños medioambientales originada por cual-

quier actividad económica o profesional, el operador de dicha actividad

(24) En el siguiente apartado nos referimos a este concepto con más detenimiento.

(25) Sobre un análisis exhaustivo del concepto de operador en la LRM véase CASADO CASADO, Lu-

cía, «Atribución de responsabilidades» en LOZANO CUTANDA, Blanca (Coord.), Comentarios …, cit.,

pp. 229-291 y ESTEVE PARDO, José, Ley de responsabilidad medioambiental…, cit., pp. 39-45.

(26) Cabe destacar la distinción que se establece entre las actividades económicas o profesionales

incluidas en el anexo III de la LRM y las otras. La exigencia de obligaciones en materia de repara-

ción es distinta. En las primeras la responsabilidad es plenamente objetiva, tanto en relación con la

obligación de informar a las autoridades como en la obligación de adoptar las medidas reparado-

ras, mientras que, en el segundo caso, para la adopción de medidas reparadoras se exige que en la

causación del daño medioambiental haya concurrido dolo, culpa o negligencia. Así se establece en

el art. 19 LRM.

(27) La relación causal se considera existente de forma general, con lo que en caso de que el opera-

dor entienda que no es el causante deberá probarlo, así se manifi esta en el art. 3.1 segundo párrafo

de la LRM: Se presumirá, salvo prueba en contrario, que una actividad económica o profesional de

las enumeradas en el anexo III ha causado el daño o la amenaza inminente de que dicho daño se

produzca cuando, atendiendo a su naturaleza intrínseca o a la forma en que se ha desarrollado, sea

apropiada para causarlo.

(28) Sobre la prevención, la evitación y la reparación de daños al suelo en la LRM véase MARTÍN

FERNÁNDEZ, Jacobo, Prevención, evitación y reparación de daños ambientales, en LOZANO CU-

TANDA, Blanca, (Coord.), Comentarios…, cit., pp. 293-314.


tiene el deber de adoptar sin demora y sin necesidad de advertencia, de

requerimiento o de acto administrativo previo, las medidas preventivas

apropiadas. Asimismo, cuando se hayan producido daños medioambien-

tales causados por cualquier actividad económica o profesional, el opera-

dor de tal actividad tiene el deber de adoptar en los mismos términos las

medidas apropiadas de evitación de nuevos daños, con independencia

de que esté o no sujeto a la obligación de adoptar medidas de reparación

por aplicación de lo dispuesto en esta Ley (29). Por lo tanto, siempre que

se den estas circunstancias existe la obligación de adoptar las medidas.

Asimismo se exige que pongan en conocimiento inmediato a la autoridad

competente todos los aspectos relativos a los daños medioambientales

o a la amenaza de tales daños así como las medidas de prevención y evi-

tación adoptadas. Por otra parte, la autoridad competente también podrá

exigir al operador la adopción inmediata de medidas encaminadas a pre-

venir y evitar daños y requerir su cumplimiento, mediante resolución mo-

tivada, cuando considere que existe amenaza de daños o producción de

nuevos daños, así como exigir al operador que facilite información sobre

toda amenaza inminente de producción de daño medioambiental cuando

existan indicios de que va a producirse; dar al operador instrucciones de

obligado cumplimiento sobre las medidas de prevención o evitación de

nuevos daños que deba adoptar o, en su caso, dejar sin efecto; ejecutar

a costa del sujeto responsable las medidas de prevención o de evitación

cuando concurran ciertas circunstancias (30).

Por otra parte, una vez causado el daño la ley establece lo siguiente:

en el caso de ser necesario adoptar medidas de reparación el operador

que cause daños medioambientales como consecuencia de su actividad

tiene la obligación de ponerlo en conocimiento inmediato de la autoridad

competente y de llevar a cabo tales medidas, aunque no concurra culpa o

negligencia, es decir, responsabilidad objetiva. Así es para aquellos ope-

radores cuyas actividades económicas o profesionales estén incluidas en

el anexo III de la LRM. En cambio, para los operadores cuyas actividades

no están incluidas en el anexo III se dispone lo siguiente: «el operador de

una actividad económica o profesional no enumerada en el anexo III que

cause daños medioambientales como consecuencia del desarrollo de tal

actividad está obligado a ponerlo en conocimiento inmediato de la au-

toridad competente y a adoptar las medidas de evitación y, sólo cuando

medie dolo, culpa o negligencia, a adoptar las medidas reparadoras. En

todo caso, quedan obligados a la adopción de medidas de reparación los

operadores que hubieran incumplido los deberes relativos a las medidas

(29) Art. 9 LRM.

(30) Art. 17 y 18 LRM.


de prevención y de evitación de daños» (31). Por lo tanto, para las activi-

dades no incluidas en el anexo III en relación con la adopción de medidas

reparadoras la responsabilidad es subjetiva, ya que requiere que medie

dolo, culpa o negligencia en la causación de los daños medioambienta-

les.

De lo expuesto hasta el momento se desprende que, a diferencia de

lo establecido en la legislación de residuos, donde tan solo se prevé la

adopción de medidas para cuando el daño ya esté causado, la legislación

de responsabilidad medioambiental prevé una intervención previa, ya

que no solo se deben adoptar medidas cuando se haya causado un daño

al suelo, sino incluso para prevenir y evitar que se produzcan tales daños.

En consecuencia, el único ámbito en el que cabe una posible concurren-

cia de ambas normas es en el de la reparación, es decir, una vez causado

el daño medioambiental al suelo. Es en este campo en el que centramos

nuestro trabajo.

En relación con las medidas reparadoras en el ámbito de la legislación

de responsabilidad medioambiental la ley establece qué debe entenderse

por medidas reparadoras y cómo se debe proceder en su adopción (32).

Por ejemplo, exigir que se adopten medidas provisionales necesarias; in-

formar a la autoridad competente de las medidas adoptadas; someter a la

aprobación de la autoridad competente una propuesta de medidas repa-

radoras a los daños medioambientales causados. Asimismo la ley prevé,

para el caso de que se incumpla tales obligaciones, que la autoridad com-

petente requiera su cumplimiento a través de resolución motivada.

Además, a pesar de que la obligación de adoptar las medidas sea del

operador responsable, la ley también establece unos supuestos en los

que será la Administración quien adopte las medidas, cuando lo requiera

(31) Art. 19 LRM.

(32) Art. 20.1 LRM. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, cuando se hayan producido

daños medioambientales, el operador, sin demora y sin necesidad de advertencia, de requerimiento

o de acto administrativo previo: a) Adoptará todas aquellas medidas provisionales necesarias para,

de forma inmediata, reparar, restaurar o reemplazar los recursos naturales y servicios de recursos

naturales dañados, de acuerdo con los criterios previstos en el anexo II, sin perjuicio de los criterios

adicionales que con el mismo objetivo establezcan las comunidades autónomas. Asimismo, infor-

mará a la autoridad competente de las medidas adoptadas; b) Someterá a la aprobación de la auto-

ridad competente, de acuerdo con lo establecido en el capítulo VI, una propuesta de medidas repa-

radoras de los daños medioambientales causados elaborada conforme a lo previsto en el anexo II,

sin perjuicio de los criterios adicionales que con el mismo objetivo establezcan las comunidades au-

tónomas. 2. Cuando ello fuera posible, la autoridad competente habilitará al operador para que éste

pueda optar entre distintas medidas adecuadas o entre diferentes formas de ejecución. 3. Cuando

se hayan producido varios daños medioambientales, de manera tal que resulte imposible que todas

las medidas reparadoras necesarias se adopten al mismo tiempo, la resolución fi jará el orden de

prioridades que habrá de ser observado. A tal efecto, la autoridad competente tendrá en cuenta, en-

tre otros aspectos, la naturaleza, el alcance y la gravedad de cada daño medioambiental, así como

las posibilidades de recuperación natural. En todo caso, tendrán carácter preferente en cuanto a su

aplicación las medidas destinadas a la eliminación de riesgos para la salud humana.


la más efi caz protección de los recursos naturales, y de los servicios que

estos prestan (33).

Por último, la ley también prevé responsables solidarios (34) y respon-

sables subsidiarios (35). En este supuesto se establece que las responsa-

bilidades pecuniarias se declararán y exigirán en los procedimientos de

ejecución, en los términos establecidos en la legislación tributaria y de re-

caudación de ingresos de Derecho público (36).

Los costes derivados de la aplicación de las medidas deben sufragar-

los los operadores causantes, como norma general (37). Cabe apuntar

(33) El Art. 23 LRM cuyo título es «actuación directa de la Administración» prescribe lo siguiente: 1.

Por requerirlo la más efi caz protección de los recursos naturales, y de los servicios que éstos pres-

tan, la autoridad competente podrá acordar y ejecutar por sí misma las medidas de prevención, de

evitación de nuevos daños o de reparación previstas en esta Ley, atendiendo, entre otras, a las si-

guientes circunstancias: a) Que no se haya podido identifi car al operador responsable y no quepa

esperar a ello sin peligro de que se produzcan daños medioambientales; b) Que haya diversos ope-

radores responsables y no sea posible una distribución efi caz en el tiempo y en el espacio que ga-

rantice la correcta ejecución de las medidas; c) Que se requieran estudios, conocimientos o medios

técnicos que así lo aconsejen; d) Que sean necesarias actuaciones en bienes de las Administracio-

nes públicas o en los de propiedad privada de terceros que hagan difícil o inconveniente su reali-

zación por el operador responsable; e) Que la gravedad y la trascendencia del daño así lo exijan. 2.

En casos de emergencia, la autoridad competente podrá actuar sin necesidad de tramitar el proce-

dimiento previsto en esta Ley para fi jar las medidas reparadoras, de evitación o de prevención de

los daños medioambientales o para exigir su adopción. Una vez desaparecidas tales circunstancias,

la autoridad competente, previa la instrucción del correspondiente procedimiento, dictará resolu-

ción fi jando el importe de los costes de las medidas ejecutadas en aplicación de este artículo y el

obligado u obligados a satisfacerlos, la cual será susceptible de ejecución forzosa. 3. La autoridad

competente recuperará del operador o, cuando proceda, del tercero que haya causado el daño o la

amenaza inminente de daño, los costes en que haya incurrido por la adopción de tales medidas de

prevención, de evitación de nuevos daños o de reparación. No obstante, la autoridad competente

podrá acordar no recuperar los costes íntegros cuando los gastos necesarios para hacerlo sean su-

periores al importe recuperable. Para tomar este acuerdo será necesaria la elaboración de una me-

moria económica que así lo justifi que.

(34) Serán responsables solidarios del pago de las obligaciones pecuniarias que resulten de esta

Ley los sujetos a los que se refi ere el artículo 42.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tri-

butaria. art. 13.1 LRM.

(35) Serán responsables subsidiarios de los deberes impuestos en esta Ley y, en particular, de las

obligaciones pecuniarias correspondientes, los siguientes sujetos: a) Los gestores y administrado-

res de hecho y de derecho de las personas jurídicas cuya conducta haya sido determinante de la

responsabilidad de éstas; b) Los gestores o administradores de aquellas personas jurídicas que ha-

yan cesado en sus actividades, en cuanto a los deberes y obligaciones pendientes en el momento

de dicho cese, siempre que no hubieren hecho lo necesario para su cumplimiento o hubieran adop-

tado acuerdos o tomado medidas causantes del incumplimiento; c) Los que sucedan por cualquier

concepto al responsable en la titularidad o en el ejercicio de la actividad causante del daño, con los

límites y las excepciones previstos en el artículo 42.1.c de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre; d) Los

integrantes de administraciones concursales y los liquidadores de personas jurídicas que no hubie-

ran realizado lo necesario para el cumplimiento de los deberes y las obligaciones devengados con

anterioridad a tales situaciones. Art. 13.2 LRM.

(36) Art. 13.3 LRM.

(37) A diferencia de la legislación de residuos, solamente se incluye como responsable al causante

de la contaminación, el operador.


que existen algunos casos de exclusión (38), en los que no se exige la

obligación de sufragar los costes, pero si la de adoptar las medidas. Es

decir, los responsables deben adoptar las medidas y costearlas, pero pos-

teriormente ejercitarán las correspondientes acciones de repetición para

recuperar los costes (39). Los supuestos en que se prevé esta inexigibili-

dad de la obligación de sufragar los costes son, según el art. 14 de la LRM

las siguientes: «cuando el operador demuestre que los daños medioam-

bientales o la amenaza inminente de tales daños se produjeron exclusi-

vamente por cualquiera de las siguientes causas: a) la actuación de un

tercero ajeno al ámbito de la organización de la actividad de que se trate

e independiente de ella, a pesar de existir medidas de seguridad adecua-

das; b) el cumplimiento de una orden o instrucción obligatoria dictada

por una autoridad pública competente, incluyendo las órdenes dadas en

ejecución de un contrato a que se refi ere la legislación de contratos de las

Administraciones Públicas». En este último supuesto se exceptúan los su-

puestos en los que la orden o la instrucción se hayan dictado para hacer

frente a una emisión o a un incidente previamente generado por la propia

actividad del operador (40). Asimismo, «el operador no estará obligado a

sufragar el coste imputable a las medidas reparadoras cuando demues-

tre que no ha incurrido en culpa, dolo o negligencia y que concurre al-

guna de las siguientes circunstancias: a) Que la emisión o el hecho que

sea causa directa del daño medioambiental constituya el objeto expreso

y específi co de una autorización administrativa otorgada de conformidad

con la normativa aplicable a las actividades enumeradas en el anexo III.

También se exige adicionalmente que el operador se haya ajustado es-

trictamente en el desarrollo de la actividad a las determinaciones o con-

diciones establecidas al efecto en la referida autorización y a la normativa

que le sea aplicable en el momento de producirse la emisión o el hecho

causante del daño medioambiental» (41).

(38) En la legislación de residuos, en cambio, no se prevé ningún caso de exclusión.

(39) Art. 15 LRM.

(40) El mencionado artículo también se refi ere a los proyectos de las Administraciones públicas, so-

bre los que hace las siguientes aclaraciones: La aprobación de proyectos por las Administraciones

públicas, cuando así lo exija la normativa aplicable, no tendrá la consideración de orden o instruc-

ción, a los efectos de lo previsto en este apartado. En particular, los proyectos aprobados por la ad-

ministración contratante no podrán considerarse como orden o instrucción obligatoria a los efectos

de este apartado respecto de daños medioambientales no previstos expresamente en la declaración

de impacto ambiental o instrumento equivalente. Cuando los daños medioambientales sean conse-

cuencia de vicios en un proyecto elaborado por la Administración en un contrato de obras o de su-

ministro de fabricación, el operador no vendrá obligado a sufragar el coste de las medidas que se

adopten.

(41) Es decir, que el operador pruebe que el daño medioambiental fue causado por una actividad,

una emisión, o la utilización de un producto que, en el momento de realizarse o utilizarse, no eran

considerados como potencialmente perjudiciales para el medio ambiente con arreglo al estado de

los conocimientos científi cos y técnicos existentes en aquel momento.


Además, se exige a cualquier operador de las actividades profesio-

nales o económicas incluidas en el anexo de la ley que tenga una garan-

tía fi nanciera, para poder asegurar la adopción de medidas, debido a los

grandes costes económicos que de ellas se derivan.

V. La coordinación de la regulación jurídica de los suelos contaminados en la LR y en la LRM

Una vez vistos, a grandes rasgos, los distintos regímenes jurídicos

establecidos por la legislación de residuos y la legislación de respon-

sabilidad medioambiental, respectivamente, en relación con los suelos

contaminados y los daños al suelo, procedamos a un análisis más por-

menorizado de distintos aspectos de ambas normativas que cabe resal-

tar, en atención a la coordinación de ambas normas en el ámbito de la

recuperación de los suelos contaminados y de los daños al suelo. Entre

las preguntas que pretendemos resolver o, por lo menos, destacar los

problemas que puedan surgir, se encuentran las siguientes. ¿Tienen am-

bas normativas la misma fi nalidad? ¿Quiere decir lo mismo suelo conta-

minado que daño medioambiental al suelo? ¿Existe preferencia de aplica-

ción de una u otra normativa? ¿Cuándo debe aplicarse una u otra?.

1. ¿Tienen ambas normativas el mismo objetivo?

El primer aspecto a tratar es el relativo a las fi nalidades y los objetos

de ambas normativas.

De lo expuesto anteriormente se desprende que la fi nalidad de la le-

gislación de residuos (LR y RD 9/2005) es básicamente acabar con los

suelos contaminados, para lo que le otorga el tratamiento de residuo,

como si de la gestión de un residuo se tratara. Es cierto que el objetivo fi -

nal es no poner en peligro la salud de las personas y el medio ambiente,

pero el tratamiento del suelo contaminado es como residuo.

La legislación de responsabilidad medioambiental (LRM y RLRM), en

cambio, adopta otra perspectiva, proteger el suelo como recurso natural

que es. El objetivo es prevenir y evitar los peligros y daños que se pue-

dan causar al suelo además de reparar los daños que ya se hubieran cau-

sado. Todo ello también en atención a los peligros para la salud humana y

el medio ambiente que dicho daño pueda suponer.

En el ámbito de las medidas la fi nalidad condiciona tanto el momento

de adopción como el tipo de medida a adoptar.

Una de las consecuencias directas de esta distinta perspectiva se re-

fl eja en el tipo de medidas y en el momento de su adopción. En el marco


de la LRM se prevé la aplicación de medidas de prevención, de evitación

y de reparación. En cambio, la LR tan solo prevé medidas de reparación.

Por otra parte, mientras en el ámbito de los residuos se debe espe-

rar a una resolución administrativa expresa para adoptar las medidas de

descontaminación del suelo contaminado, la legislación de responsabili-

dad medioambiental se adelanta y exige la inmediata adopción de medi-

das cuando se identifi que la existencia de daños al suelo. Por lo tanto, se

prioriza la aplicación de las medidas para evitar y acabar con los daños al

suelo existentes o a las amenazas de daños, a la resolución administra-

tiva.

En el ámbito del procedimiento también tiene su infl uencia, ya que en

la LRM prima la adopción de las medidas para actuar de la forma más rá-

pida posible para acabar con el daño medioambiental al suelo, mientras

que en la LR el planteamiento es distinto. Se sigue el curso del procedi-

miento para decidir quién debe gestionar ese residuo y cómo debe ha-

cerse, pudiéndose alargar el procedimiento durante muchos años.

Como manifi esta ESTEVE PARDO en el marco de la LRM «si hay daños

o amenazas deben adoptarse medidas reparatorias o preventivas; este es

un mandato claro de la Ley que ha de ejecutarse siempre que se den sus

presupuestos. En cambio, la declaración de un operador como responsa-

ble resulta del todo contingente (…). Así pues, hay reparación siempre.

En cambio, sólo hay responsable cuando sea declarado como tal un ope-

rador, que puede ser perfectamente causante del daño y quedar exone-

rado de responsabilidad si concurre alguna de las circunstancias previs-

tas por la LRM» (42).

2. ¿Quiere decir lo mismo suelo contaminado que daño mediomabiental al suelo?

A pesar de que la LR establece una primera defi nición de suelo conta-

minado (43) es el RD 9/2005 quien la concreta del siguiente modo: «aquel

cuyas características han sido alteradas negativamente por la presencia

de componentes químicos de carácter peligroso de origen humano, en

(42) ESTEVE PARDO, José, Ley de responsabilidad medioambiental, …, cit., p. 92. Más adelante el

mismo autor afi rma que «La LRM altera signifi cativamente el régimen de la normativa existente so-

bre recuperación de suelos al imponer o propiciar la pronta reparación de los mismos —que con

frecuencia serán primeramente afrontados por la Administración— a diferencia de la Ley de resi-

duos cuyo objetivo es la búsqueda de un responsable, en fase primaria o subsidiaria, que puede re-

sultar insolvente y verse frustrada entonces la recuperación», p. 118.

(43) Art. 3p) ley 10/1998, aquel cuyo todas las características físicas, químicas o biológicas han sido

alteradas negativamente por la presencia de componentes de carácter peligroso de origen humano,

en concentración tal que comporte un riesgo para la salud humana o para el medio ambiente, de

acuerdo con los criterios y estándares que se determinen por el gobierno.


concentración tal que comporte un riesgo inaceptable para la salud hu-

mana o el medio ambiente, y así se haya declarado mediante resolución

expresa» (44).

Por lo tanto, el ámbito objetivo de aplicación de la norma se ciñe a la

alteración de las características del suelo, físicas, químicas o biológicas,

causadas por componentes químicos de carácter peligroso que hayan

sido vertidas por las personas, cuya concentración suponga un riesgo

inaceptable para la salud humana o el medio ambiente. Además está

sometido a la declaración de tal circunstancia por parte de la autoridad

competente mediante resolución expresa.

En cambio, la LRM va más allá de este concepto, ya que no solo pro-

tege los suelos frente a la contaminación por componentes químicos de

origen antrópico, sino que se refi ere a los daños medioambientales al

suelo, lo que incluye: «cualquier contaminación del suelo que suponga

un riesgo signifi cativo de que se produzcan efectos adversos para la sa-

lud humana o para el medio ambiente debidos al depósito, vertido o in-

troducción directos o indirectos de sustancias, preparados, organismos o

microorganismos en el suelo o en el subsuelo» (45).

De la lectura de ambos preceptos se desprende que el objeto de pro-

tección en la LRM es más amplio que el establecido en la LR, pero parece

que no excluye los suelos contaminados conforme a la legislación de re-

siduos, sino que incluye estos y otros más. Nos interesa centrarnos en los

suelos contaminados y comprobar si también se pueden entender como

daños medioambientales al suelo.

En el marco de la LRM la causa de la contaminación puede ser el de-

pósito, vertido o introducción de sustancias y preparados, por lo tanto, un

componente químico se adecuaría a esta defi nición. Además, se permite

que el origen pueda ser tanto directo como indirecto. Por tanto, en rela-

ción con el componente contaminante no existe duda alguna.

A diferencia de la LR, en el marco de la LRM no se exige resolución

administrativa expresa para estar ante un daño medioambiental al suelo.

El único parámetro que podría variar es la condición de que exista un

riesgo signifi cativo para la salud humana o para el medio ambiente. Por

ello, creemos conveniente detenernos en analizar esta condición y cono-

cer el sentido de riesgo signifi cativo para la salud humana y para el me-

dio ambiente, así como ver si tiene el mismo signifi cado que el usado en

el ámbito de los residuos, riesgo inaceptable.

El art. 16 RLRM relativo a la signifi catividad del daño por referencia al

recurso natural afectado prescribe lo siguiente: «los daños ocasionados al

suelo serán signifi cativos si el receptor experimenta un efecto adverso que

(44) Art. 2 j), RD 9/2005.

(45) Art. 2.1.d), LRM.


genere riesgos para la salud humana o para el medio ambiente, de manera

que aquél pueda ser califi cado como suelo contaminado en los términos

establecidos en el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por el que se esta-

blece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y

los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados.»

En consecuencia, riesgo signifi cativo y riesgo inaceptable, en relación

con los daños al suelo, debe entenderse como sinónimo. Como conse-

cuencia, un suelo contaminado también podría entenderse como un daño

al suelo en los términos de la legislación de responsabilidad ambiental.

No obstante, no queremos dejar de citar un artículo que nos inquieta y

que no acabamos de comprender. Se trata del art. 18 RLRM, que lleva por

título «otros criterios para determinar la signifi catividad del daño» que

dispone lo que sigue: «Cuando no resulte posible determinar la signifi ca-

tividad del daño con arreglo a los criterios establecidos en los artículos 16

y 17 (46), o cuando el suelo tuviera la califi cación de contaminado, el ca-

rácter signifi cativo de los daños ocasionados a las aguas y al suelo podrá

establecerse analizando la afección que el daño haya ocasionado al servi-

cio de acogida o de hábitat que tales recursos prestan a las especies sil-

vestres. A tal efecto, se presumirá que los daños a las aguas y al suelo tie-

nen carácter signifi cativo cuando el daño que experimenten las especies

silvestres que habitan en tales recursos como consecuencia de la acción

del mismo agente puedan ser califi cados de signifi cativos».

Nuestra duda es la siguiente, si el suelo ya tiene la califi cación de con-

taminado, aplicando los términos establecidos en la legislación de resi-

duos, la signifi catividad del riesgo ya existe necesariamente, ya que el

riesgo para la salud humana y para el medio ambiente debe ser inacep-

table para recibir la misma. La única interpretación lógica es que la refe-

rencia a la califi cación de contaminado, sea en términos coloquiales, es

decir, no en términos jurídicos y, por lo tanto, haga referencia a las otras

contaminaciones que no están comprendidas en la defi nición de suelo

contaminado de la legislación de residuos. En cualquier caso, no puede

dejar de criticarse la falta de precisión normativa.

En conclusión, ante un suelo que pueda califi carse de suelo contaminado

conforme la LR, le podrá ser, en principio, aplicable tanto la LR como la

LRM, siempre y cuando, no olvidemos, la contaminación haya sido causada

por una actividad profesional o económica de las comprendidas en la ley.

(46) En este caso la signifi catividad del daño se establece por referencia al tipo de agente, en caso de

que sea de tipo químico se dispone lo siguiente: la signifi catividad del daño se determinará mediante

el cálculo del cociente de riesgo entre la concentración que alcanza la sustancia en el receptor y el

umbral de toxicidad para un nivel concreto de intensidad. Se considerará que el daño es signifi cativo

cuando el cociente de riesgo sea superior a uno. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, la

autoridad competente podrá establecer el nivel de signifi catividad para daños ocasionados por un

agente químico en un cociente de riesgo menor que en el caso de que el daño sea acumulable.


Es el momento de ver qué ocurre en estos casos en los que concurran

ambas normas y determinar cuál de ellas tiene preferencia de aplicación,

esto es, qué norma debe ser aplicable para acabar con la contaminación

o, con el daño al suelo. Dicho de otro modo, en qué casos debe aplicarse

la LR y en qué casos la LRM.

3. ¿Existe preferencia de aplicación de una u otra normativa? ¿Cuándo debe aplicarse una u otra?

En primer lugar, cabe manifestar que la LRM no establece expresamente

ninguna regla de preferencia en la aplicación de ambas normativas, la LR y

la LRM. ESTEVE PARDO también destaca esta falta de indicación sobre la

relación entre ambas normativas, pero considera que «el régimen estable-

cido por la LR sobre recuperación de suelos contaminados debe ahora de-

jar paso a la regulación de la LRM por tratarse de una norma posterior del

mismo rango y por el propósito armonizador de la Directiva de la que trae

causa, con lo que pretende evitarse un régimen que podría ser —que es de

hecho— muy desigual en los distintos Estados europeos» (47).

No obstante, por otra parte, indica en relación con esta preferencia

que la LRM ofrece en algún aspecto un régimen menos exigente que el

establecido en la legislación sectorial de residuos (48). Por ejemplo, la LR

prevé que la responsabilidad sea solidaria, mientras que la LRM la prevé

como mancomunada.

En relación con este extremo ESTEVE PARDO concluye que «en ma-

teria de responsabilidad y recuperación de suelos contaminados la LRM

tiene una aplicación preferente sobre la legislación de residuos y recupe-

ración de suelos contaminados, pero es en la propia LRM donde se es-

tablece una remisión, en punto al régimen aplicable ante una pluralidad

de responsables, a lo que disponga la ley especial, en este caso la ley de

residuos, que se decanta por la responsabilidad solidaria» (49). En con-

secuencia, en caso de que concurran varios responsables en materia de

suelos contaminados la responsabilidad será solidaria, ya que la propia

LRM establece expresamente que podrá ser aplicable una ley especial

que disponga otra cosa, en este caso la LR (50).

(47) ESTEVE PARDO, J., Ley de responsabilidad medioambiental…, cit., p. 117.

(48) Idem.

(49) ESTEVE PARDO, José, Ley de responsabilidad medioambiental…, cit., p. 118.

(50) El art. 11 LRM reza del siguiente modo: En los supuestos en los que exista una pluralidad de

operadores y se pruebe su participación en la causación del daño o de la amenaza inminente de

causarlo, la responsabilidad será mancomunada, a no ser que por Ley especial que resulte aplicable

se disponga otra cosa.


Para poder responder a la pregunta que nos hemos planteado es im-

prescindible recurrir al propio texto tanto de la LRM como del RLRM.

Concretamente al art. 5 RLRM dedicado a la concurrencia de normas. Este

artículo dispone que «cuando los operadores pongan en conocimiento

de la autoridad competente la información relativa a un daño medioam-

biental generado por su actividad, según lo previsto en el artículo 17.4

LRM (51), dicha autoridad motivadamente decidirá, en aplicación de lo

previsto en el artículo 6.3 de la citada ley (52), si la reparación del daño se

realiza conforme a lo dispuesto en este reglamento o en otra normativa

sectorial mediante la que se alcancen resultados equivalentes en cuanto

a la reparación del daño y siempre que la autoridad competente disponga

de los servicios sufi cientes y procedimientos normalizados para acometer

dicha reparación».

Si tenemos en cuenta que lo dispuesto en la LR y en el RD 9/2005 en

relación con los suelos contaminados es normativa sectorial, la autoridad

competente tendrá la atribución de decidir si el suelo contaminado o el

daño al suelo en cuestión debe seguir los cauces previstos por la LR o los

previstos por la LRM.

Recordemos que tiene que tratarse de un suelo contaminado donde el

causante haya sido un operador tal y como la LRM prevé, de otro modo,

no podría tener aplicación la normativa de responsabilidad ambiental.

En estas líneas nos vemos obligados, en primer lugar, a criticar la re-

misión hecha al art. 6.3 LRM ya que induce a dudas. La autoridad motiva-

damente decidirá si la reparación del daño se realiza conforme a lo dis-

puesto en la normativa sectorial mediante la que se alcancen resultados

equivalentes en cuanto a la reparación del daño y siempre que la autori-

dad competente disponga de los servicios sufi cientes y procedimientos

normalizados para acometer dicha reparación, en aplicación de lo pre-

visto en el art. 6.3 de la citada ley.

El art. 6 lleva por título «concurrencia entre la responsabilidad medio-

ambiental y las sanciones penales y administrativas». Los apartados 1 y

2 se refi eren a estos ámbitos, el penal y el de las sanciones administra-

tivas respectivamente. En cambio el apartado tercero reza del siguiente

modo: «Si por aplicación de otras Leyes se hubiera conseguido la pre-

vención, la evitación y la reparación de daños medioambientales a costa

del responsable, no será necesario tramitar las actuaciones previstas en

esta Ley».

(51) Los operadores pondrán en conocimiento inmediato de la autoridad competente todos los as-

pectos relativos a los daños medioambientales o a la amenaza de tales daños, según lo dispuesto

en el artículo 9.2, así como las medidas de prevención y evitación adoptadas.

(52) Si por aplicación de otras Leyes se hubiera conseguido la prevención, la evitación y la repara-

ción de daños medioambientales a costa del responsable, no será necesario tramitar las actuacio-

nes previstas en esta Ley.


En este caso parece que ya no se ciña a las sanciones penales y las ad-

ministrativas, sino a la mera responsabilidad administrativa que pueda oca-

sionarse frente a la Administración pública y prevé que no se aplique la le-

gislación de responsabilidad medioambiental, cuando ya se hayan logrado

los objetivos de saneamiento y de prevención y evitación de daños por apli-

cación de otra normativa. De aquí deducimos, en el campo de los suelos

contaminados que, si por aplicación de la legislación de residuos, es decir,

de los arts. 3, 27 y 28 de la LR, el RD 9/2005 y la correspondiente legislación

autonómica se consigue, la prevención, la evitación y la reparación de daños

medioambientales, a costa del responsable, ya no será necesario tramitar las

actuaciones en base a la LRM. No se entiende entonces qué sentido tiene la

remisión a la decisión de la autoridad competente.

Este precepto no deja margen de interpretación en su aplicación. Por ello,

no se entiende que el reglamento (RLRM) al hablar de la decisión discrecio-

nal de la administración diga que lo hará conforme al art. 6.3 LRM.

La única interpretación posible es que esa decisión debería ser previa

a lo establecido en el art. 6.3 LRM y, por lo tanto, una vez resuelto el pro-

blema por la legislación de residuos, fruto de la decisión motivada de la

autoridad competente, no cabría la posibilidad de aplicar la legislación de

responsabilidad ambiental. Nos preguntamos si consiste en una errata o

tiene otra fi nalidad. En caso de que ya se hubiese aplicado la normativa

sectorial no existiría disquisición alguna, en principio, entre la aplicación

de una normativa u otra (53). Probablemente se deba a un error de coor-

dinación normativa.

Otra cuestión que se nos plantea es saber quién es la autoridad com-

petente, a quién se le otorga la potestad discrecional para decidir qué

norma debe ser la aplicable, si la LR o la LRM.

De la LRM se desprende que la autoridad competente es aquella a la

que el operador tenga la obligación de comunicar los aspectos relativos

a daños medioambientales o a amenazas de que tales daños ocurran, así

como, las medidas de prevención y evitación adoptadas. Hasta el mo-

mento desconocemos cuál es dicha autoridad.

En materia de suelos contaminados, según la legislación de residuos, la

autoridad competente es la que decida la comunidad autónoma. Por ejem-

plo, en Catalunya quien asume todas las competencias en materia de sue-

los contaminados es la llamada Agència de Residus de Catalunya (ARC),

un organismo autónomo cuyo fi n es gestionar los residuos del territorio

(53) Cabe añadir que la remisión a este artículo también fue cuestionada ante el Consejo de Estado,

aunque desde otra perspectiva. Este recomendó también la supresión de dicha remisión manifes-

tando lo siguiente: «Incluso podría considerarse la supresión de la remisión al artículo 6.3 que, al

parecer, es lo que motiva la confusión». Sin embargo, el comité redactor hizo caso omiso de dicha

recomendación, lo que a nuestro entender ha sido un error, ya que difi culta la interpretación de la

norma.


de Catalunya. En el País Vasco es la Dirección de Calidad Ambiental quien

tiene asumida la competencia en materia de suelos contaminados.

En materia de responsabilidad medioambiental el desarrollo y la eje-

cución de las competencias de la LRM también se atribuyen a las comuni-

dades autónomas (54), pero hasta el momento no disponemos de norma-

tiva autonómica al respecto.

La pregunta es qué autoridad debe ser la competente para adoptar la

decisión sobre la normativa a aplicar en el caso concreto. ¿La misma que

la que tiene atribuida la de suelos contaminados, para el caso del recurso

suelo? ¿la destinada a velar por la calidad ambiental, u otra distinta?.

En el caso del País Vasco la autoridad competente en materia de sue-

los contaminados coincide con la competente en materia de calidad

ambiental. Sin embargo, en Catalunya difi ere, ya que es la ARC la com-

petente en materia de suelos contaminados y la Direcció General de Qua-

litat Ambiental del Departament de Medi Ambient en materia de calidad

ambiental.

A nuestro entender, sería más operativo que el propio órgano que

asume las competencias en materia de suelos contaminados tomase las

decisiones que aquí se exponen, lo mismo que debería hacerlo el órgano

competente en materia de aguas o en materia de especies protegidas. No

obstante, en el caso de Catalunya, se estarían otorgando competencias a

un departamento de residuos, y no de calidad ambiental.

Otra cuestión en relación con este precepto gira entorno al alcance de

la discrecionalidad a la hora de tomar dicha decisión. La ley tan solo dice

que la autoridad competente es quien debe decidir entre una normativa

u otra, pero no establece ningún tipo de criterios a seguir, con lo que se

podría pensar que se atribuye una potestad discrecional ilimitada. Esta

cuestión fue planteada al Consejo de Estado, el cual entendió que el he-

cho de deber motivar la decisión reduce el ámbito de discrecionalidad, de

modo que está limitada. Desde nuestro punto de vista, entendemos que

sería positivo establecer unos criterios objetivos que reglasen, en cierto

modo, dicha discrecionalidad, con el fi n de aportar seguridad jurídica.

En conclusión, queda en manos del órgano administrativo competente

decidir qué norma debe ser de aplicación ante un suelo contaminado o

un daño al suelo en los términos expuestos.

4. ¿Existe algún límite temporal de aplicación de la LR, y de la LRM?

Es imprescindible también abordar la aplicación temporal de la LR y

de la LRM a efectos de aplicación de una u otra normativa.

(54) Art. 7 LRM.


La LR no establece ningún límite temporal a la aplicación de la LR a

los suelos contaminados, ya que lo importante para determinar la res-

ponsabilidad de sanear y recuperar el suelo contaminado es el momento

en que la contaminación ha afl orado y no el momento en que se causó

dicha contaminación. De este modo, la contaminación se considera con-

temporánea, ya que existe en el presente y, además si lo consideramos

como residuo es un residuo existente en el momento actual, con lo que

no es aplicable el principio de irretroactividad de las normas administra-

tivas (55).

La causación de daños medioambientales al suelo, en cambio, está

vinculada al momento en que se ocasionó dicho daño. Esto se manifi esta

en el artículo 4 de la LRM que lleva por título «ámbito temporal de la res-

ponsabilidad medioambiental» y que reza del siguiente modo: «esta Ley

no será de aplicación a los daños medioambientales si han transcurrido

más de treinta años desde que tuvo lugar la emisión, el suceso o el inci-

dente que los causó. El plazo se computará desde el día en el que haya

terminado por completo o se haya producido por última vez la emisión,

el suceso o el incidente causante del daño».

Por su parte la Disposición Transitoria Única añade en relación con los

daños anteriores a la entrada en vigor de la Ley que «la LRM no se aplicará

a los siguientes daños: a) Los causados por una emisión, un suceso o un

incidente producido antes del 30 de abril de 2007; b) Los causados por una

emisión, un suceso o un incidente que se haya producido después del 30

de abril de 2007, cuando éstos se deriven de una actividad específi ca reali-

zada y concluida antes de dicha fecha; y añade que c) La irretroactividad de

esta Ley en los términos descritos en el apartado anterior no impedirá que

se adopte cualquiera de las siguientes medidas: a) que se exija responsa-

bilidad conforme a otras normas que resulten de aplicación; b) que se im-

pongan medidas de prevención o de evitación de nuevos daños conforme

a lo dispuesto en la misma; c) que se obligue a la reparación respecto a la

parte de los daños no excluidos en el apartado 1».

De estos artículos se derivan dos cuestiones clave. Por un lado, qué

sucede con los daños al suelo causados hace más de treinta años que

tengan la consideración de suelo contaminado y que hayan sido cau-

sados por una actividad económica o profesional tal y como lo prevé la

LRM y, por el otro, qué ocurre con los daños causados por una emisión,

un suceso o un incidente que se haya producido antes del 30 de abril de

2007 o aquellos producidos por las mismas causas después de esa fecha

(55) El art. 9.3 de la CE establece que: La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerar-

quía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras

no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la

interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.


cuando se deriven, en este segundo caso, de una actividad específi ca rea-

lizada y concluida antes del 30 de abril de 2007.

Abordemos, en primer lugar, la no aplicación de la norma a los daños

medioambientales causados hace más de treinta años en las condicio-

nes que expone el artículo correspondiente y, hagámoslo a través de un

ejemplo. Pongamos por caso que en la actualidad afl ora un suelo conta-

minado, en el sentido tanto de la LRM como de la LR y que dicha conta-

minación fue causada por una actividad que fue clausurada en diciembre

de 1976. Parece que en aplicación del artículo 4 de la LRM no podría apli-

carse la legislación de responsabilidad medioambiental, pero en cambio

no habría ningún impedimento para recuperar ese suelo en base a la le-

gislación de residuos.

En consecuencia, en este supuesto, la normativa aplicable para des-

contaminar ese suelo será la legislación de residuos. Otra interpretación

sería errónea, ya que es impensable no prever ninguna actuación para un

suelo en esas circunstancias, un suelo que supone un riesgo inaceptable

o signifi cativo para la salud humana o para el medio ambiente.

Para el segundo supuesto excluido de la aplicación de la norma, los da-

ños causados por una emisión, un suceso o un incidente que se haya pro-

ducido antes del 30 de abril de 2007 y los producidos por las mismas cau-

sas después de esa fecha cuando se deriven, en este segundo caso, de una

actividad específi ca realizada y concluida antes del 30 de abril de 2007, la

propia disposición transitoria única prescribe que la irretroactividad de esta

ley en estos casos no impedirá que se exija responsabilidad conforme a

otras normas que resulten de aplicación. En el supuesto de los suelos con-

taminados entendemos que, cuando concurran estas circunstancias, se po-

drá exigir responsabilidad conforme a lo establecido en la LR.

Por lo tanto, cuando se den las condiciones previstas en esta dispo-

sición y, consecuentemente, no pueda aplicarse la LRM será aplicable la

LR, ya que en caso de estar ante un suelo contaminado se podrá exigir la

responsabilidad pertinente siguiendo lo establecido en la legislación de

residuos.

VI. Conclusiones

Dado todo lo expuesto en este trabajo en relación con la calidad del

suelo y la recuperación de los suelos contaminados en el marco de las

dos normativas aplicables, la legislación de residuos y la legislación de

responsabilidad medioambiental, llegamos a las siguientes conclusiones:

1. En el ámbito de los suelos contaminados existe la posible concurren-

cia de normas entre la LR y la LRM en relación con la reparación de

los suelos contaminados o de los daños medioambientales al suelo.


2. Ambas normativas persiguen el mismo fin, recuperar el suelo que

ha resultado contaminado para que deje de suponer un riesgo ina-

ceptable o significativo para la salud humana o para el medio am-

biente, siempre de acuerdo con el uso del suelo que tenga asigna-

do en el presente o en el futuro. Sin embargo, el objeto de ambas

regulaciones parte de puntos distintos. El tratamiento que recibe el

suelo contaminado en la LR es de residuo, mientras que en la LRM

el llamado daño medioambiental al suelo considera el suelo conta-

minado, ya no como un residuo sino, como un recurso.

3. Este cambio de perspectiva se refleja en las medidas que se obli-

gan adoptar. La LR tan solo se preocupa por la reparación del daño,

mientras que la LRM, va más allá y prevé la prevención y la evita-

ción de daños.

4. A efectos interpretativos, el llamado riesgo inaceptable por la LR

debe entenderse como sinónimo del concepto utilizado en la LRM,

riesgo significativo o significatividad del daño.

5. El concepto empleado por la LRM de daño medioambiental al suelo

comprende el concepto de suelo contaminado que establece la LR.

6. La concurrencia de ambas normas se plantea en aquellos suelos

contaminados que hayan sido causados por las actividades econó-

micas o profesionales comprendidos en la LRM.

7. No existe ninguna norma expresa que determine la prevalecía de

una u otra norma. Se deja en manos de la autoridad competente la

decisión discrecional de aplicar la LRM o cualquier otra normativa

sectorial que pudiera ser aplicable, en nuestro caso la LR. A pesar

de ello, se plantean dudas interpretativas al respecto.

8. En el caso de concurrencia de responsables sea aplicable la norma

que sea, LR o LRM, la responsabilidad será solidaria ya que así se

prevé expresamente.

9. En relación con el ámbito de aplicación temporal de ambas norma-

tivas, es destacable que la LR no establece ningún límite temporal

de aplicación y en cambio, la LRM si que lo hace. En estos supues-

tos en los que no sea aplicable la LRM será de aplicación la LR. De

este modo, los suelos contaminados excluidos de la aplicación de la

LRM podrán ser recuperados conforme a la LR.

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LABURPENA: Lan honek hondakinen legediak eta lurzoru kutsatu direlakoe-

tarako ingurumen-erantzukizunari buruzko legediak ezarritako araubide juridikoak

aztertzen ditu. Azterlan hau aipagarritzat hartzen diren alderdietan murgiltzen da, bi

araudi horiek gai baten gainean aplikatu edo ez aplikatu beharra dela eta, zalantzak

edo interpretazio-arazoak sor baitaitezke arau horien inguruan. Lur kutsatuen eta

lurzoruari eragindako kalteen berreskuratzearen inguruko bi araudi horien arteko

koordinazioari buruzko hainbat gai jorratzen dira, eta interpretazio-ildo batzuk ezar-

tzen dira, legeen eta zuzenbidearen argitan.

HI TZ GAKOAK: Ingurumena, lurzoru kutsatuak, hondakinak, kutsadura, eran-

tzukizuna, ingurumen-erantzukizuna.

RESUMEN: Este trabajo analiza los regímenes jurídicos establecidos por la le-

gislación de residuos y la legislación sobre responsabilidad medioambiental para

los llamados suelos contaminados. El estudio se detiene en aquellos aspectos que

se consideran relevantes en motivo de la posible aplicación de ambas normas so-

bre una misma materia entorno a los cuales pueden suscitarse dudas y problemas

interpretativos. Se plantean cuestiones relativas a la coordinación entre ambas

normativas en el ámbito de la recuperación de los suelos contaminados y de los

daños al suelo y se establecen unas pautas interpretativas a la luz de las leyes y

del derecho.

PALABRAS CLAVE: Medio ambiente, suelos contaminados, residuos, contami-

nación, responsabilidad, responsabilidad medio ambiental.

ABSTRACT: This work analyzes the legal regimes concerning poluted soils as

set up by the legislation on waste and on enviromental liability. The study deeps

into those issues considered relevants as a result of the application of both legis-

lations on the same subject regarding the doubts and interpretative problems.

Questions relative to the coordination among both legislations in the fi eld of the

recovery of poluted soil and of damages are set out and some interpretative gui-

delines are established in light of Acts and Law.

KEYWORDS: Environment, poluted soils, waste, polution, liability, environmen-

tal liability.

La coordinación entre la Ley 10/1998 de residuos y la ley 26/2007 de responsabilidad medioambiental en materia de suelos contaminados

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