La-consulta-previa-VERSIÓN-FINAL-INTEGRADO-28-08-2012-1

7/30/2019 La-consulta-previa-VERSIN-FINAL-INTEGRADO-28-08-2012-1

1/159


2/159


3/159


4/159


5/159


6/159

La consulta previa, libre e informada en el Per: hacia la inclusin del intersindgena en el mundo de los derechos humanos

Elizabeth Salmn | Coordinadora de la investigacin

Investigadores: Renata BregaglioJean Franco OliveraDiego Ocampo

Primera edicin: agosto de 2012Tiraje: 500 ejemplares

Instituto de Democracia y Derechos Humanos delaPonticiaUniversidadCatlicadelPer(IDEHPUCP),2012 TomsRamsey925,Lima17-Per Telfono:(511)261-5859 Fax:(511)261-3433

[email protected]/idehpucp

FundacinKonradAdenauer/KonradAdenauerStiung,2012

GeneralIglesias630,Lima18-Per Telfono:(511)242-1794 Fax:(511)242-1371

www.kas.de/peru

Derechos reservados. Prohibida la reproduccin de este documento por cualquiermedio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

HechoelDepsitoLegalenlaBibliotecaNacionaldelPerN.o2012-08193

ImpresoenelPer-PrintedinPeru


7/159

Agradecemos a la Fundacin Konrad Adenauer por su auspiciopara la realizacin de este trabajo, el cual tiene como objetivopropiciar que la participacin indgena se nutra de los estndaresemanados del derecho internacional de los derechos humanos.


8/159


9/159

C1L 13

1.1. Lacuestinindgenayelderechointernacional:

cuandolosubalternosetornavisible 161.2. El multiculturalismo como reto para el derecho internacionaldelosderechoshumanos 24

C2L, 31

2.1. Coordenadasbsicasdelderechoalaconsulta 33

2.1.1.Porquseconsulta? 332.1.2. A quines se consulta?: los elementos constitutivosdeunpuebloindgena 362.1.3.Culeselobjetodelaconsulta?:

las medidas que afectan alospueblosindgenas 412.1.4.Quinconsulta?:elroldelEstado ylaaccindetercerosinteresados 462.1.5.Laoportunidaddelaconsulta: suinnegablecarcterprevio 48


10/159

2.1.6.Cmoseconsulta?:labuenafey la interculturalidad

comoprincipiosrectores 492.1.7.Paraquseconsulta?Entreelacuerdo yelconsentimiento 54

2.2. Lainterrelacindelderechoalaconsulta conotrosderechos 612.3. Lasreparacionesporlaviolacin delderechoalaconsulta 66

2.3.1.Lastierras,losterritorios ylosrecursosnaturalesdeben, porreglageneral,restituirse 682.3.2.Lasreparacionesdeberntener unaperspectivacolectiva 712.3.3.Desplazamientoyreasentamiento 732.3.4.Lasreparacionesdebentenerunefecto transformadordelasinequidadesprevias 772.3.5.Lospueblosindgenasdebenparticipar

en el establecimiento y la gestin delasmedidasreparadoras 80

C3L,P 83

3.1. Ladifusaidenticacindeloindgena

enelordenamientojurdicoperuano 833.1.1.Lascomunidadescampesinas 843.1.2.Lasrondascampesinas 863.1.3.Lascomunidadesnativas 873.1.4.Pueblosenaislamientovoluntario ocontactoinicial 893.1.5.Aquinessepuedenconsiderar pueblosindgenasenelPer 91

3.2. Loindgenaysusactores: laprecariedadinstitucional 93


11/159

3.3. Porquhasidonecesarialaaprobacin

deunaLeydeConsultaysureglamento? 973.3.1.Laleydelaconsultayelreglamento colocanrestriccionesparaidenticar alospueblosindgenasperuanos 1073.3.2.ElEstadoreconoceelcarcterprevio

de la consulta solo a partir de la entrada envigordelaLeydeConsulta ysureglamento 113

3.3.3.Lasmateriasexcluidasdelaconsulta previaenelPer 1203.3.4.Elconsentimientoseregulaamedias vocesenlaleyyelreglamento 1263.3.5.Lasreparacionesquelanormativainterna

precisa por la violacin del derechoa la consulta 129

3.3.6.Laconsultapreviaylosderechos alinteriordelospueblosindgenas 135

3.3.7.Laconictividadsocialcomounreto paraejercitarlaconsultapreviaenelPer 141

B 145


12/159


13/159

C 1

ElPeralbergamltiplesmanifestacionessocialesindgenasquegeneran varios retos para la elaboracin y la puesta en marcha depolticaspblicas verdaderamente inclusivas.Adicionalmente, ladiversidad cultural ha conllevado a que la participacin polticaindgenavareconformealaextraccingeogrcadeestoscolec-tivos.Apartirdeello,puedeobservarsequeloscolectivossociales

indgenas de las regiones amaznicas han consolidado progresiva-mente su participacin poltica; mientras que los grupos socialesandinos y costeos disputan su existencia con el Estado cuestionan-do los planes estatales de desarrollo. Con independencia de la zonadepertenenciadelospueblosindgenas,enlaactualidadexistenproblemas referidos al alcance de los derechos de estos en materiadeaccesoalosrecursosnaturales(especialmente,enmateriadelaconsultaprevia)yenmateriadedistribucindelosbeneciosporsu explotacin.

Enlasltimasdcadas,porunlado,losgrupossocialesindge-nas y campesinos han mostrado su resistencia a los proyectos de in-versinextractivaodeinfraestructura,motivadosporelpensamien-to de que la ejecucin de megaproyectos amenaza la permanenciadelasformastradicionalesdevidaindgena.Porotrolado,losac-tores polticos no han asumido las demandas de participacin y lospueblos han sido estigmatizados como obstculos del crecimientoeconmico de la nacin. Este panorama de desencuentro ha genera-doquevariosdelosconictossocialesqueinvolucranalospueblosindgenas hayan derivado en episodios cclicos de violencia.


14/159

14 La consuLta previa, Libre e informada en eL per

Unodelosepisodiosdemayorviolenciavinculadoalosdere-chos de los pueblos indgenas se produjo en la regin Amazonasdurante una protesta social vivida entre los meses de febrero a juliode2009ytuvosupicomselevadoeneldenominadoBaguazo,ocurridoel5dejuniode2009.LuegodeadoptarseelAcuerdodePromocinComercialconlosEstadosUnidosdeAmrica(tambinconocidocomoTratadodeLibreComercio),elCongresodelaRe-pblicadeleg facultadesalPoderEjecutivopara implementaranivel nacional las obligaciones de dicho tratado comercial median-

telaLey29157del19dediciembrede2007.Entremarzoyjuniode2008,elGobiernoadoptunaseriededecretoslegislativosqueno fueron consultados a los pueblos indgenas y entre los que seencontrabanlaLeyForestalydeFaunaSilvestreylaLeyqueesta-

blece el Rgimen Temporal Extraordinario de Formalizacin y Titu-lacin de Predios Rurales.

Enagostode2008,variasorganizacionesindgenasrealizaronmovilizaciones en protesta por los decretos legislativos y tomaronlasinstalacionesdeempresaspetroleras,asimismobloquearonlas

carreteras. El Gobierno estableci mesas de dilogo que fueron in-satisfactoriasparalosgruposindgenasamaznicos.Deestemodo,el8deabrilde2009,losdirigentesdeaproximadamente1350co-munidadesamaznicasrealizaronunparoindenidoentodalaAmazonaperuana.El5dejuniode2009,lapolicaperuanasemo-viliz para desalojar a los manifestantes en la carretera FernandoBelandeTerry,enlasprovinciasdeBaguayUtcubamba.Selleva-ron a cabo varios enfrentamientos que terminaron con la muerte deaproximadamente23policasy10manifestantesindgenas. Entre

losfallecidoshabamiembrosdelaPolicaNacionaldelPeryciu-dadanos indgenas. Despus de haberse producido dichos hechosdeviolencia,elEstadoderogalgunosdelosdecretoslegislativospromulgadossobretodo,losmscuestionadosdurantelaspro-testas y decidi abrir un proceso para institucionalizar mecanis-mos de dilogo con los pueblos indgenas.

FavorecidoporelcambiodeGobierno,elEstadopromulglaLey29785,conocidacomoLeydelDerechoalaConsultaPreviaalosPueblosIndgenasuOriginarios,reconocidaenelConvenio169delaOrganizacinInternacionaldelTrabajo(OIT).Asimismo,en


15/159

La irrupcin deL inters indgena en eL derecho internacionaL 15

abrilde2012,seadoptelreglamentodelaLeydeConsulta.Ape-sar de las discrepancias que puedan existir en torno a la aprobacindedichasnormas,esimportantedestacarqueestasbuscangaranti-zar que no se repitan actos de violencia reconduciendo las diferen-tes visiones sobre el desarrollo a un procedimiento de permanentedilogo intercultural. Creemos que se reconocen a los pueblos ind-genas(y,enmenormedida,alascomunidadescampesinas)comointerlocutoresvlidos,quienesdebennecesariamenteserconsulta-dos en las etapas de formacin e implementacin de las polticas de

desarrollo.Deestaforma,lanormabuscareconciliaralospueblosindgenas con el Estado abriendo caminos para transitar de una re-lacin basada puramente en la confrontacin hacia la elaboracinde propuestas concertadas y resultantes de dilogos continuos.

Sinembargo,laimplementacinefectivadeestasnormasenma-teriadeconsultapreviaposeediversosretos.Enefecto,lospueblosindgenas han mostrado claras ambigedades frente al proceso enca-minadoporelEstado,ylaconictividadasociadaalagestindelosrecursosnaturalessehamantenido,einclusosehaacentuadocon

laleyysuactualreglamento.Formalmente,lospueblosindgenashan valorado la aprobacin de normas que reconozcan sus derechosyhanparticipadoenlosprocesosdecisorios;pero,enlaactualidad,laposibilidaddelaradicalizacindelaviolenciasemantiene.Laprincipal preocupacin por parte de los pueblos indgenas se debea que sus demandas parecen no frenar las polticas de desarrolloheredadasdeGobiernosanteriores,entantoquelaLeydeConsultatieneunmbitodeaplicacintemporalbastantelimitado,puessola-mente puede aplicarse a las medidas que afectan los derechos de los

pueblos indgenas posteriores a la entrada en vigor de la ley.Frenteaestedilogoaparentementeinfructuoso,elpresentees-

tudiobuscaaadirunelementofundamentalqueeslaidentica-cin y anlisis de los principales estndares en materia de derechosde los pueblos indgenas recogidos en el derecho internacional delosderechoshumanos(DIDH)ysucomparacinconlasdisposicio-neslegalesrecogidasporlaLeydelDerechoalaConsultaPreviayporsureglamento.Conellosebuscaque,obiencedanlasresis-tencias y el enfoque de derechos pueda hacer ms comprensible y

viableelcaminojurdico,obienqueseproponganlosajustesnece-


16/159


sariosquereejenlosaportesdelDIDHaldifcilperofundamentaltema de la consulta a los pueblos indgenas.

Enlosltimosaos,enelmarcodelderechointernacionalge-neral,sehavenidoproduciendounprogresivoreconocimientodederechosalospueblosindgenasotorgndoles,adems,espaciosde participacin en la comunidad internacional. Este reconocimien-to es el resultado de una lucha histrica de siglos signada por epi-sodiosviolentosdeexterminioyasimilacinforzada,derivadosdela colonizacin que fue ese encuentro entre dos mundos.1Pero,

la historia tambin registra alianzas polticas entre los Gobiernos ylospueblosindgenas,ascomolacontinuidadderesistenciasind-genas.Actualmente,eltriunfodelreconocimientodelosderechosindgenas en el derecho internacional genera la expectativa de quesetransformelarealidadde370millonesdepersonasenmsde70pasesdelmundo,cuyacondicintnicaseencuentraasociadaacondiciones de exclusin y pobreza extrema.

Laconsolidacindealgunosespaciosafavordelosinteresesde los pueblos indgenas es el resultado de un proceso no siempre

exitosonipacco.Enestecontexto,elDIDHhaactuadocomoca-talizador de los derechos de los pueblos indgenas promoviendoun sano debate y tensin entre el discurso universalista de los dere-chos humanos y la diversidad cultural.

1.1. L :

EneltiempodelacolonizacindeAmrica,losconquistadoreses-paoles se cuestionaron sobre la legalidad de la conquista. Para jus-ticarlalegalidaddelainvasinalasNuevasIndias,FranciscodeVitoriaargument que los aborgenesposeancierta racionalidad,compartanatributosqueloshacansereshumanosy;porende,me-recanciertasatencionesentantotales.Apartirdeello,DeVitoriavericlaherejadelosaborgenesyargumentquelacolonizacin

1 L,Julieta.El derecho como conjuro: fetichismo legal, violencia y movimien-

tos sociales.Bogot:SiglodelHombreEditores,UniversidaddelosAndes,2009,p.277.


17/159


por la Corona espaola resultaba necesaria para la evangelizacin.

Detrs del cuestionamiento sobre la humanidad de los indios se en-cuentra la pregunta de si la diversidad cultural de la poblacin ind-gena resultaba un obstculo para el reconocimiento de sus derechos.

Apartirdeentonces,lahistoriacuentaqueAmricafueelesce-nario de la apropiacin de las formas organizativas tradicionalesporpartedeloscolonizadores,seguidodelaimposicindelosr-denessocialesylaresistenciadelospueblosindgenas.Noobstan-te,estahistoriaresultaincompleta,puestoquelosespaolesnofue-

ronlosnicosqueirrumpieronenlavidacotidianadelospueblosindgenas.Asimismo,lahistoriadeAmricanoesexclusivamenteunahistoriaconictiva,sinoquesonvariaslasocasionesenlasquelos pueblos indgenas adoptaron acuerdos y establecieron alian-zasconlosGobiernosemergentescomo,porejemplo,losacuerdosadoptadosporlosEstadosUnidos,NuevaZelanda 2 o Australia conlaspoblacionesaborgenes.Deigualmanera,esposiblearmarquelospueblos indgenasmantuvieronespaciosdepodercomo,porejemplo,lospueblosdelaAmazona,dondelosconquistadoresno

llegaron siquiera a aproximarse por la falta de accesibilidad geogr-casinohastaentradoelsigloXX.Conlaprdidadelahegemonaespaola,segestaronnuevas

relacionesdepoderenel continenteamericanoque,noobstante,promovieron y perpetuaron una situacin de exclusin del colecti-voindgena.Deestamanera,conelsurgimientodelosEstadosla-tinoamericanosyconelmestizajedelaspoblaciones,elracionalis-mo kantiano abandona el cuestionamiento de la humanidad de lospueblos indgenas que siglos antes realizara Francisco de Vitoria.

Deestemodo,seintroducelaideadequelosderechoshumanosson atributo de la condicin humana sin importar diferencias na-cionalesoculturales.Sinembargo,esteplanteamientouniversalistano cal con igual profundidad en la vida de los pueblos indgenasque se mantenan como distintos de los sujetos universales.

2 Cf. D,Erica.IndigenousPeoplesRightstoTheirNaturalResources.EnAristotelesConstantinidesyNikolaosZaikos.The Diversity of International

Law: Essays in Honour of Professor Kalliopi K. Koufa.Leiden:MartinusNho,2010a,p.371.


18/159


No obstante, el derecho internacional no acoger verdadera-mente la cuestin indgena sino recin a partir de la dcada de1980.3Apartirdetalfecha,lospueblosindgenasvienenreclaman-do la reivindicacin de sus derechos y usan los mecanismos de pro-teccin internacional de los derechos humanos para incorporar lacuestinindgenaenlaagendainternacional.Frenteaello,tantolaOrganizacindelasNacionesUnidas(ONU)comolaOrganizacindeEstadosAmericanos(OEA)semuestranprogresivamenterecep-tivas a algunas de sus demandas.

Comosesabe,loshorroresdelaSegundaGuerraMundialmoti-varon la adopcin de un instrumento internacional que reconocieraderechos y profundizara la idea kantiana de la universalidad de losderechoshumanos.ComosealaEide,hastalacreacindelaONU,la preocupacin por los derechos de los pueblos indgenas perma-neci adormecida.4Enefecto,durantelasconversacionesparalaadopcindelaDeclaracinUniversaldeDerechosHumanosnoconsideraron las condiciones especcas de vida de los pueblosindgenas durante el Holocausto,comoelalistamientoforzadode

poblacinaborigenporpartedeEstadosUnidosoAustralia.Porelcontrario,lanicamiradamulticulturaldelaDeclaracinUni-versal de Derechos Humanos se concentr en las medidas educa-tivas necesarias para las minoras tnicas y religiosas que fueronperseguidas durante ambas guerras mundiales. Recin a partir delaposguerra,lasmisionesdiplomticas,lasorganizacionesnogu-bernamentalesreceptivasdelasdemandasindgenas,ascomolos

3

Cf. W-D,Augusto.CmollegaronlosderechosdelospueblosindgenasalaONU.EnClaireChartersyRodolfoStevenhagen(eds.). El de-safo de la Declaracin. Historia y futuro de la declaracin de la ONU sobre pueblosindgenas.Copenhague:GrupoEditorialdeTrabajosobreAsuntosIndgenas,2010,p.31;ycf.E,Karen.OnFragileArchitecture:TheUNDeclarationon The Rights of Indigenous Peoples in The Context of Human Rights. TheEuropean Journal of International Law,vol.22,n.o1,pp.151-153.

4 Cf. E,Asbjrn.Lospueblosindgenas,elGrupodeTrabajosobrePobla-cionesIndgenasylaadopcindelaDeclaracindelaONUsobrelosdere-chos de los pueblos indgenas. En Claire Charters y Rodolfo Stevenhagen(eds.).El desafo de la Declaracin. Historia y futuro de la declaracin de la ONU

sobre pueblos indgenas. Copenhague: Grupo Editorial de Trabajo sobre Asun-tosIndgenas,2010,pp.34-35.


19/159


propiospueblosindgenas,colocaronenlasdiscusionesinternacio-

nales,conrelativoxito,losproblemasdeestosltimos.Unejemplode los primeros intentos de insercin de las cuestiones indgenas seencuentra en la iniciativa de la delegacin boliviana que propusoantelaONUlacreacindeunasubcomisinparalospueblosin-dgenas americanos. Tal iniciativa fue examinada y rechazada porlosEstados,perojusticlaadopcindeestudiosposterioressobrederechos de los pueblos indgenas.5

Porsuparte,laDeclaracinAmericanadelosDerechosyDe-

beres del Hombre, instrumento adoptado con anterioridad a laDeclaracinUniversaldeDerechosHumanos,tambincomparteel lenguaje universal de los derechos humanos y la miopa frente alos derechos indgenas. Resulta cuestionable que en el marco de laOEAnosehayanatendidolosderechosdeestecolectivo,pesealapresenciamaniestadepoblacinindgenaenelcontinenteameri-cano y traumtica historia de colonizacin.

Estosprocesosponendemaniestoquelospueblosindgenaspermanecieron por mucho tiempo a la sombra de las polticas in-

ternacionales en materia de derechos humanos. Con la adopcindelostratadosdederechoshumanos,apartirde1950,serepetirel lenguaje aparentemente neutral de la universalidad de los dere-choshumanos:quenosereconocernderechosindgenas,salvodemanera tangencial.

Laincorporacindeunenfoquedeloindgenaenlainterpre-tacin de los instrumentos de derechos humanos cobra fuerza apartir de la publicacin del Estudio del problema de la discrimi-nacin contra las poblaciones indgenas elaborado por el en aquel

entonces relator especial para la Subcomisin para la PrevencindelaDiscriminacinyProteccindelasMinoras,JosR.Mart-nezCobo.Endichoinforme,MartnezCoboestudilosavancesenmateria de derechos de los pueblos indgenas y evidenci que losrganosdelaONUylaOEAcarecanalafechadelestudiodenor-masqueprotegieranespeccamenteaestegruposocial,porloquerealiz un diagnstico de los principales problemas indgenas y seaventuraproponerunadenicindepuebloindgena.

5 Cf. W-D,Augusto.Ob.cit.,p.18.


20/159


ElinformedeMartnezCoboestableciquelaausenciadenor-

mativaespeccanohabaimpedidoqueambasorganizacionesinternacionales llevaran a cabo acciones concretas a favor de lospueblosindgenas.Pruebadeelloeslaadopcin,enelmarcodelaOIT,delos tratadosqueconformanelllamadoCdigoLabo-raldelosNativos:elConvenio50sobreelreclutamientodelostrabajadoresindgenas(1936),elConveniosobrecontratosdetra-bajadores indgenas (1939),elConvenio sobre sancionespenalesatrabajadoresindgenas(1939),elConveniorelativoaladura-

cin mxima de los contratos de trabajo de trabajadores indge-nas(1947)yelConveniosobrelaabolicindelassancionespe-nales(1955)conelpropsitodelaeliminacindelaexplotacinde los trabajadores nativos.6 Estos tratados buscaban eliminar laesclavitud indgena y tangencialmente reconocieron derechos alospueblosindgenas.LaimportanciadeestostratadossedebeaquefueronlosantecedentesdelConvenio107delaOITsobrepueblos indgenas y tribales que plantea la integracin progre-siva de las poblaciones indgenas.7Porsuparte,losrganosde

proteccin de los derechos humanos en materia de discriminacinracial canalizaron las demandas de los pueblos indgenas. De estemodo,porejemplo,elComitparalaEliminacindeTodaslasFormas de Discriminacin Racial interpret disposiciones como elartculo 5.d.v. que consagra el derecho a la propiedad individualycolectivaparaprotegeralospueblosindgenas.Adems,enelsenodelaOEAsegeneraronproyectosespeccos,comoelPro-gramaIndioAndinoen1955,afavordelaspoblacionesindgenas sudamericanas.

EnelcasodelSistemaInteramericano,desdeantesdelacreacindelaOEA,serealizarondiversasconferenciasinternacionalesqueabordaronlosproblemasindgenas,peroquenoadoptaroncompro-

6 Cf. A,Jos.Elderechointernacionaldelosderechoshumanosylospueblosindgenas.EnMatasMeza-Lopehanda(coord.).Las implicancias de laraticacin del Convenio N.o 169 de la OIT en Chile. Documento de Trabajo n.o10,2.aed.Temuco:ObservatorioCiudadanodeChile,p.9;ycf.M,Daniel.TheILO Involvement inDecolonization andDevelopment. Disponible en: .7 Cf. A,Jos.Ob.cit.,p.9.


21/159


misos internacionales claros.8ElinformedeMartnezCobodocu-

mentestasiniciativasadoptadasanivelinteramericano,talescomola creacin del Instituto Indigenista Americano. Al examinar losavanceslogradosporlaOEA,elinformedeMartnezCobovalorlasiniciativas de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos enla promocin del estudio de la poblacin indgena desde la perspec-tiva de los derechos humanos. Dicho rgano recomend la adopcindeuninstrumentonormativoregionalquesemantiene,hastalafe-cha,comotareapendienteenlaagendadelSistemaInteramericano.

UnadelasvirtudesdelinformedeMartnezCoboesqueiden-ticlasbuenasprcticasenmateriadeproteccindelospueblosindgenas, adems que emiti alguna crtica como la tendenciaintegracionista del derecho internacional planteada especialmen-teporelConvenio107delaOIT.9Alrespecto,BarellidestacalaimportanciadelinformedeMartnezCoboysealaqueesenestedocumento en el que por primera vez se establece un rgano enlaONUdestinadoaexaminarlaproblemticaindgena,revir-tiendo as una tradicin de injusticia y discriminacin contra los

pueblos indgenas.10

Asimismo,elinformedeMartnezCobosirvicomo insumo para las discusiones a cargo del Grupo de Trabajo so-brePoblacionesIndgenas,debidoaqueendichoinformeseplan-teunadenicinoperativadelospueblosindgenas.11Finalmente,

8 Cf. OEA.Losderechosdelospueblosin-dgenas en el Sistema Interamericano. Principios bsicos. Departamento deDerecho Internacional de la Secretara de Asuntos Jurdicos de la SecretaraGeneraldelaOEA,2011,pp.5-14.

9

Cf. W, Siegfried. TheUnitedNationsDeclarationon the Rights ofIndigenousPeoples.EnAristotelesConstantinidesyNikolaosZaikos. TheDiversity of International Law: Essays in Honour of Professor Kalliopi K. Koufa .Leiden:MartinusNho,2010,p.350;ycf.D,Erica.Ob.cit.,p.367.

10 Cf. B, Mauro. The Interplay between Global Regional HumanRights System in The Construction of The Indigenous Rights Regime. Hu-man Rights Quarterly,vol.32,n.o4,2010,p.954.

11 Cf. D,Erica.LacontribucindelGrupodeTrabajosobrePoblacionesIn-dgenasalagnesisyevolucindelaDeclaracindelaONUsobreDerechosdelosPueblosIndgenas.EnClaireChartersyRodolfoStevenhagen(eds.).Eldesafo de la Declaracin. Historia y futuro de la declaracin de la ONU sobre pueblos

indgenas.Copenhague:GrupoEditorialdeTrabajosobreAsuntosIndgenas,2010b,pp.57-59.


22/159


partesignicativadeesadenicinfuerecogidaenelConvenio

169sobrelospueblosindgenasytribalesde1989delaOIT,queamplaelcontenidodelosderechosreconocidosenelConvenio107de la misma organizacin y plantea un modelo de reconocimientode ciertas autonomas para los derechos humanos.12

Apartirdeestosprocesos,enelsistemauniversaldederechoshumanos se adoptaron disposiciones en los tratados de derechoshumanos,yprogresivamentesedejaradeutilizarelconceptopo-

blacin indgena.13Porejemplo,laConvencindeDerechosdel

Niodisponealgunassalvaguardasdeproteccindelavidacultu-raldelosniosindgenasenlosartculos17,29y30.Enlamismalnea,enelcasodelSistemaInteramericano,laConvencinIntera-mericanaparaPrevenir,SancionaryErradicarlaViolenciacontralaMujerConvencindeBelemDoParestableceenelprembuloque la violencia contra la mujer trasciende a las diferencias tnicas;mientras que en el artculo 9 se dispone que los Estados deben re-conocer la vulnerabilidad de las mujeres ante la violencia en raznde su condicin tnica.

Unodeloscaptulosmsrecientesdelahistoriadeestepaula-tinoreconocimientoseencuentraenlaDeclaracindelasNacionesUnidas sobrelosDerechosdelosPueblos Indgenasadoptadael13deseptiembrede2007porlaAsambleaGeneraldelasNacionesUnidas.Enestedocumentoserenuevanlaspreocupacionesplan-teadasdesdeelinformedeMartnezCobo,talescomoladenicindepueblosindgenas(sobrelacualnoselleganingnconsenso),as como el alcance de los derechos a la reparacin de los pueblosindgenas por los despojos histricos que sufrieron en el proceso

de construccin de la modernidad. Este instrumento se adopt trasms de veinte aos de trabajo en el seno del Grupo de Trabajo sobrePueblosIndgenas(creadoen1982)quecomenzaelaborarelPro-yectodeDeclaracinen1985.14LaimportanciadelaDeclaracin

12 Cf. W-D,Augusto.Ob.cit.,p.19yss.13 Ib.,p.25.14 El proyecto fue remitido en 1993 a la Subcomisin de Prevencin de

DiscriminacionesyProteccinalasMinoras,laqueaprobuntextoen1994

yloremitialaantiguaComisindeDerechosHumanos.Estaltima,asuvez,estableciunGrupodeTrabajosobrelaDeclaracinsobrelosDerechos


23/159


UniversaldelosDerechosdelosPueblosIndgenassedebeaquepor primera vez se reconoce el derecho de los pueblos indgenas ala libre determinacin15yseespecicanalgunasdelasobligacionesesbozadasenelConvenio169.OtracontribucindelaDeclaracinde los Derechos de los Pueblos Indgenas es que mediante este ins-trumento se actualizan los compromisos internacionales histricosdelosConvenios107y169adoptandolosprincipiosdelderechointernacional de los derechos humanos y se extienden estos com-promisos,aunquesinservinculantes,aEstadosquenohanrati-

cado estos convenios.Ensintonaconesteenfoque,lasconstitucionesdelosEstadosdel continente americano incorporaron el contenido neutral de lasdeclaraciones de derechos humanos y los tratados de derechos hu-manos que no cambiarn sino hasta la dcada de los ochenta enalgunos Estados comoBrasil, Guatemala,Nicaragua.16 Posterior-mente,traslaraticacindelConvenio169,losEstadoslatinoa-mericanosmodicarn sus normas constitucionales y adoptarndisposiciones a favor de los pueblos indgenas especialmente en

materia de posesin de sus tierras.17

Lasnuevasconstitucionesla-tinoamericanas(comoocurreconlasconstitucionesdeBoliviayEcuador)reconocenlosderechosdelospueblosindgenasconma-yornfasisapartirdelaDeclaracindeNacionesUnidasdelosDerechosdelosPueblosIndgenas.Adems,esteinstrumentobrin-da herramientas para interpretar las disposiciones constitucionalesacorde con el reconocimiento de derechos colectivos.

LaDeclaracindeNacionesUnidassobrelosDerechosde losPueblos Indgenas supone un nuevo hito en el reconocimiento

delosPueblosIndgenas.Seguidamente,enjuniode2006,laComisindeDerechosHumanosaproblaDeclaracin,yenseptiembrede2007lohizolaAsambleaGeneraldelaONU.Vaseelprocesodeadopcinen:.

15 Cf. B,Mauro.Ob.cit.,p.973.16 Cf. A,Jos.Derechos territoriales de pueblos indgenas en Amrica Latina:

situacin jurdica y polticas pblicas.Temuco:ObservatorioCiudadanodeChile,

2011,p.4.17 Cf.ib.,p.4.


24/159


dederechosindgenasenelderechointernacional.Enefecto,lasagencias especializadas y los rganos de proteccin de los derechoshumanos que eventualmente analizaron los problemas indgenasdebern incorporar los nuevos estndares en su quehacer. De igualmodo,losestndaresemergentesenmateriadeproteccindelospueblos indgenas carecen de sentido si no se utilizan en el nivelnacional en la elaboracin tanto de normas legales como en la for-mulacindepolticaspblicas.Estaltimatarearesultacrticaparalos Estados latinoamericanos en los que el reconocimiento formal

de derechos de los pueblos indgenas viene acompaado de bre-chas de implementacin.18

1.2. E

El reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas dentrodelderechointernacionaldelosderechoshumanos,ascomoenlasconstitucioneslatinoamericanas,hallevadoaquelosEstados

se planteen la necesidad de reconocer las diferencias culturales. Enesesentido,losEstadosdebengarantizarproteccionesexternasyrestricciones internas a favor de los pueblos indgenas.

LasproteccionesexternasestnorientadasaquelosEstadosga-ranticen medidas de proteccin de la diversidad cultural frente alaaccindelEstadoodeterceros.Enconcreto,lasproteccionesexternas son protecciones que logra un grupo incluido dentro deotro mayor para que este no lo afecte.19As,porejemplo,losEsta-dos deben velar por que no se produzca contaminacin ambiental

en los territorios indgenas debido a la extraccin de recursos na-turalesquerealizanciertasempresas,yaqueellopodraafectarlacosmovisin y prcticas culturales de los pueblos indgenas.

Asimismo,losEstadosdebenreconoceralospueblosindgenasdeterminadasrestriccionesinternas,esdecir,lacapacidaddeque

18 Cf.ib.,p.7.19 P, Federico. WillKymlicka: ladefensa del nacionalismominoritario.

Astrolabio. Revista Internacional de Filosofa,ao200,n.o4,p.65.Disponibleen:.


25/159


estos colectivos ordenen las libertades de sus miembros para asegu-

rarsupermanencia.Eneseordendeideas,lasrestriccionesinternassereerena las relaciones intragrupales: se trata de restringir lalibertad de los propios miembros en nombre de la tradicin o delasolidaridaddelgrupo,protegindolodeldisensointerno.20Unejemplo de ello es el reconocimiento del derecho consuetudinarioen la interpretacin y la aplicacin de los convenios internacionalessobre derechos humanos.

Apartirdeentonces,secolocannuevosretosparalosderechos

humanos en el reconocimiento de protecciones externas y restric-ciones internasalcolectivo indgena.Porunlado,lasdiferenciasculturales obligan a que el contenido de los derechos humanos seadece,demodoqueatiendalasnecesidadesespeccasdelospue-blosindgenas.Enestesentido,laresolucindeunadenunciaporviolencia sexual de una mujer indgena deber tomar en cuenta quelasmujeresindgenastienenmayoresdicultadesparareportares-toshechosanteeltemordequeselesestigmaticeensusentornos,adems de las trabas que se les presentan para relatar episodios

traumticos como la falta de conocimiento del idioma en el que serealizanlasinvestigacionesylosprocesospenales.Porello,resultanecesario que en casos como el descrito se contextualice la vulnera-

bilidad de las mujeres indgenas frente a las formas de la violenciacontra la mujer y se tengan en cuenta sus diferencias culturales.Ensuma,ensituacionescomoesta,elsistemadeproteccindede-rechos humanos debe enfrentar las barreras culturales impuestasporelsistemaocialparaprotegerlosderechosdelasvctimasdeviolaciones de sus derechos humanos.

Sinembargo,elreconocimientodelmulticulturalismonoesextrapolable automticamente al discurso universalista de los de-rechoshumanosentodosloscasos.Lasdemandasmulticultura-les de los pueblos indgenas deben subsumirse en el lenguaje delos derechos humanos para poder ser acogidas. En esa traduccin

20 A, Esteban. Debate en torno almulticulturalismo. Ciudadanay pluralidad cultural. Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofa, Poltica y

Humanidades, ao 13, n.o26,p.63.Disponibleen:.


26/159


suele distorsionarse el sentido de algunos valores para los pue-

blosindgenasyevadirsedemandasesenciales.Unejemplodelaprdida de valores esenciales en la traduccin de las demandassociales al lenguaje de los derechos humanos puede encontrar-seenelcasodelpuebloindgenasamilocalizadoenSuecia.Lossami son un pueblo indgena de existencia anterior a la creacindelosEstadosdeSuecia,Noruega,FinlandiayRusia.Suprinci-pal actividad se centra en la crianza de renos. Durante el inviernoyantelaescasezdefuentesdeaguaydealimentacin,lossamis

sedesplazanatravsdelterritoriosueco(tantoatravsdepro-piedadesdelEstadocomopropiedadesotorgadasaparticulares)para obtener los bienes necesarios para la crianza de sus animalesy para su subsistencia. Estos derechos inmemoriales fueron reco-nocidosparalapoblacinsamisuecamediantelaLeydeCrianzadeRenosde1970.El20deseptiembrede1990,571propietariosdetierrasdelamunicipalidaddeHrjedalen(Suecia)demanda-ron a cinco comunidades sami y sealaron que haban perdidosus derechos ancestrales de pasteo de los renos por haber aban-

donado la posesin de esas tierras. Despus de varios procedi-mientoslegalesqueduraronaos,lospropietariosdeHrjedalenlograron que se declarase que los derechos de los sami prescribie-ron y;porlotanto,silospueblosindgenassamiqueranhacerusodebienesdelospropietariosdeHrjedalen,deberanllegara acuerdos con ellos.

Cuatro comunidades sami acudieron al Tribunal Europeo deDerechos Humanos y alegaron la violacin del derecho a la pro-piedad porque el Estado de Suecia no protegi los derechos ances-

tralesdelospueblosindgenassamiy,especialmente,nodelimitlos territorios donde los pueblos sami podan ejercer sus derechosancestrales.Adems,lossamialegaronlaviolacindeldebidopro-ceso puesto que los procedimientos para determinar el alcance desus derechos demoraron varios aos. Al analizar la admisibilidaddelcaso,elTribunalEuropeodeDerechosHumanosreconociqueel artculo 1 del Protocolo 1 al Convenio Europeo de Derechos Hu-manos reconoce el derecho a la propiedad como a otras posesio-nes.Noobstante,elTribunalEuropeoconsiderquelasalegacio-nes de los sami no se encontraban protegidas por el derecho a la


27/159


propiedad.21Peseaello,lossamiobtuvieronunpronunciamiento

favorablerespectodelotroextremodesudemanda,puestoqueelTribunal Europeo consider que las cortes suecas se demoraron enla resolucin de los procedimientos ms all del plazo razonable.22Lossamipretendanqueelderechoalapropiedadincorporaselasaspiracionesculturalesdesupueblo;pero,apartirdeestecaso,puede apreciarse que dichas aspiraciones no tuvieron acogida porparte del sistema europeo de proteccin de los derechos humanos.

Por otro lado, elmulticulturalismo cuestiona algunos princi-

pios tradicionales de los derechos humanos y alega, entre otrasrazones,queeldiscursouniversalistaencubrerelacionesdepoderhegemnicas,especialmenteenLatinoamrica,dondelospueblosindgenas se encuentran sometidos a dominaciones de facto por laexclusin del poder poltico.23Deestamanera,losculturalistasre-claman la legitimidad de prcticas que pareceran violatorias de losderechos humanos para liberarse de las hegemonas.

Surge entonces la pregunta acerca de cmo resolver la tensindel universalismo de los derechos humanos con el multicultura-

lismo.Alrespecto,Giustiplanteaunarespuestaabiertaalsealarque el multiculturalismo y el universalismo deben abandonar fun-damentalismos y establecer permanentemente consensos dialcti-cos,tal comoapareceenlostratadosdederechoshumanos.24Noobstante,debenreconocerseloslmitesdelmulticulturalismopues,comosealaLemaitre,elmulticulturalismodesconocelasupedita-cindelospueblosindgenasylossacriciosqueestoshacenpara

21

Cf. TEDH. Caso Comunidad Sami de Handlsdalen y otros vs. Suecia,n.o

39013/04,SeccinTercera,Decisinsobrelaadmisibilidaddel 17defebrerode2009,prrafo 55.

22 Cf. TEDH. Caso Comunidad Sami de Handlsdalen y otros vs. Suecia,n.o39013/04,SeccinTercera,Sentenciadefondodel30demarzode2010,prrafo65.

23 Cf. C, Cristbal. Pueblos indgenas y la tolerancia occidental: losderechos humanos como forma sublimada de asimilacin. Polis, Revista de laUniversidad Bolivariana,vol.8,n.o23,2009,p.312.Disponibleen:.

24 Cf. G,Miguel.Lascrticasculturalistasdelosderechoshumanos.EnFranciscoCortsyMiguelGiusti(eds.).Justicia global, derechos humanos y res-

ponsabilidad.Bogot:SiglodelHombreEditores,UniversidaddeAntioquiayPonticiaUniversidadCatlicadelPer,2007,p.307.


28/159


subsumirse como acreedores de derechos.25Asimismo,Lemaitreconsidera que el multiculturalismo est diseado para escenariosdepaz,olvidaquelaviolenciaenLatinoamricacomplejizaelmul-ticulturalismo al instaurar rdenes normativos que privilegian de-terminadas visiones del mundo sobre otras.26As,porejemplo,lospueblos indgenas tuvieron un espacio en los estndares de pro-teccindelasminoras,peroestosestndaresprotectoresdescono-can que en algunos Estados latinoamericanos los pueblos indge-nasconformanlosprincipalesgrupossociales,lenguajedelquelos

pueblos indgenas tuvieron que independizarse.

27

Noobstante,lapropia autora reconoce que los pueblos indgenas han encontradoen el derecho de los derechos humanos un instrumento para defen-derse,unavisindesupropiovalorquecreasignicadosculturalesquetienencomonexpulsarlaviolenciaestructuralqueafrontanlos pueblos indgenas.28

Enesteprocesodereconocimientodelmulticulturalismo,lossistemasdeproteccindederechoshumanos,yenparticularelSis-temaInteramericanodeproteccindederechoshumanos,hanre-

conocidounestndardediversidadcultural,alegandolaexistenciade un corpus juris destinado a la proteccin general del individuoy,enespecial,alaproteccindelospueblosindgenas,aunantelaausenciadenormas especcasensusprincipalestratadossobrederechoshumanos.Enconcreto,laComisinylaCorteInterameri-cana se han valido de los instrumentos normativos producidos porotros rganos para proteger la diversidad cultural de los pueblosindgenas que detallan obligaciones a favor de ellos.29

25 L,Julieta.Ob.cit.,p.286ypp.298-301.26 Cf.ib.,pp.343-347.27 Cf. W-D,Augusto.Ob.cit.p.23yss.28 Cf. L,Julieta.Ob.cit.,p.277.29 Formalmente,laCorteInteramericanasolotienecompetenciaparaaplicarla

Convencin Americana sobre Derechos Humanos y otros tratados interame-ricanos.Noobstante,lalimitacindelaatribucindecompetenciasnohaim-pedido que dicho tribunal dialogue con el derecho internacional e incorporeinstrumentos as como pronunciamientos tanto de los rganos convencionalescomo extraconvencionales del sistema universal de proteccin de los derechos

humanos. Cf. S,Elizabeth.Los pueblos indgenas en la jurisprudencia de laCorte Interamericana de Derechos Humanos: estndares en torno a su proteccin y


29/159


Estas interpretaciones ciertamente se han realizado con el pro-psito de que la diversidad cultural no sea un concepto efmero.LasprincipalespreocupacionesdelaCortesehancentradofun-damentalmente en las protecciones externas de los pueblos indge-nas frente a la accin de agentes estatales as como de particulares.Salvoenuncasocontencioso,30 la Corte Interamericana no se hapronunciadodirectamentesobrelasrestriccionesinternas,conex-cepcin de los pronunciamientos de la Corte referidos a las repa-raciones que debern contar con el derecho consuetudinario de los

pueblosindgenasbeneciariosparasudiseoeimplementacin.LosrazonamientosdelaCorteInteramericanasonimportantesno solo debido a que dicho rgano judicial emite pronunciamientosvinculantes sino a que es uno de los rganos ms importantes enlaregin,cuyosestndaresresultanaplicables a la situacin de lospueblosindgenasenelPer.Adems,nodebeperdersedevis-ta que sus pronunciamientos son utilizados por el Gobierno en laadopcindepolticaspblicas, comopor lospropiospueblosin-dgenas que poco a poco los incorporan en la elaboracin de sus

demandas sociales.

promocin. Lima:CooperacinAlemanaalDesarrollo(GTZ)eInstitutodeDe-mocraciayDerechosHumanosdelaPonticiaUniversidadCatlicadelPer(IDEHPUCP),2010,p.34yss.

30 En el casoAloebotoe y otros vs. Surinam,eltribunalreconocilapoligamiaparaotorgar reparaciones a las concubinas de las vctimas ejecutadas. Cf. Corte

IDH. Caso Aloeboetoe y otros vs. Surinam. Reparaciones y Costas. Sentencia del10deseptiembrede1993.SerieCN.o15,prrafo63.


30/159


31/159

C 2L ,

La consulta previa, libre e informada fue uno de los mayoresavancesdelConvenio169delaOIT(enadelanteConvenio169)y demuestra un cambio de paradigma en relacin con el enfoqueasimilacionistadesuantecesor,elConvenio107delamismaor-ganizacin.1ElConvenio169buscrecogerunenfoquederespetoaladiversidadcultural,lavoluntaddelospueblosindgenas,su

institucionalidady,porsobretodo,dedilogoentrelosEstadosy los pueblos indgenas. El mecanismo que se ide para ello fuelaconsultaprevia,libreeinformada,cuyapremisageneralseen-cuentrareguladaenelartculo6delConvenio169,aunqueserepiteenotrosartculosdelmismotratadoparamateriasmsespeccascomoenelartculo7(proteccindesucultura),losartculos15y17(proteccindesusterritorios),elartculo16(proteccincontraeldesplazamientoforzado),artculo22(formacinlaboral)yelartcu-lo28(educacinintercultural).

Elartculo6delConvenio169dispone:

1. AlaplicarlasdisposicionesdelpresenteConvenio,losgobier-nos debern:

a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedi-mientos apropiados y en particular a travs de sus institu-

1 Cf. SA,MaradelRosarioyPSID.

El derecho a la consulta de los pueblos indgenas en el Per: ltimos avances .Lima:Derecho,AmbienteyRecursosNaturalesDAR,2010,p.28.


32/159


cionesrepresentativas,cadavezquesepreveanmedidaslegislativas o administrativas susceptibles de afectarles di-rectamente;

b) establecerlosmediosatravsde loscualeslospueblosin-teresadospuedanparticiparlibremente,porlomenosenlamismamedidaqueotrossectoresdelapoblacin,yato-dos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones

electivas y organismos administrativos y de otra ndole res-ponsables de polticas y programas que les conciernan;

c) establecerlosmediosparaelplenodesarrollodelasinstitu-cioneseiniciativasdeesospueblos,yenloscasosapropia-dosproporcionarlosrecursosnecesariosparaesten.

2. Las consultas llevadas acaboenaplicacindeesteConveniodebern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las

circunstancias,conlanalidaddellegaraunacuerdoolograrel consentimiento acerca de las medidas propuestas.

Posteriormente,laconsultatambinfuerecogidaenelartculo

19delaDeclaracindelaONUsobrelosderechosdelospueblosindgenas,queestablece:

LosEstadoscelebrarnconsultasycooperarndebuenafeconlospueblos indgenas interesados por medio de sus propias institucio-nes representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas

oadministrativasquelosafectenandeobtenersuconsentimientolibre,previoeinformado.

Sibienaqueltrminollamativoesconsentimiento,elqueanalizaremosmsadelante,enesteinstrumentointernacionaltam-binexistencasosespeccosdeconsultacomoelartculo10(pro-teccincontraeldesplazamientoforzado),elartculo15(accionesparaeliminarladiscriminacin),artculo17(proteccincontralaexplotacininfantil),artculo29(almacenamientodesustanciaspe-ligrosas),artculo30(empleodeterritoriosparaactividadesmilita-res)yelartculo32(proteccindesusterritorios).


33/159

La consuLta previa, Libre e informada en eL derecho internacionaL 33

2.1. C

2.1.1. Por qu se consulta?

El derecho a la consulta es esencial para poder asegurar muchos delosderechosdelospueblosindgenas,puestoqueeselmecanismomediante el cual se busca proteger la voluntad real de estos gruposy proteger su derecho a una vida digna. El derecho a la consultasignicaunrecursodeproteccinreforzadaalaspoblacionesind-

genas,productodelalargahistoriadeexclusindelacualhansidovctimas.Enefecto,lospueblosindgenashansidohistricamentedespojadosdesusterritorios,hansidoobligadosaperdermuchade su cultura e incluso se ha intentado exterminarlos. De esta ma-nera,laobligacinquetienenlosEstadosdeconsultaresunaformade reparacin histrica que ha sido implementada para que no sesigan produciendo las violaciones de derechos humanos de las queeste colectivo ha sido vctima.

Elderechoalavidaseencuentracontempladoenelartculo4de

la Convencin Americana. Si bien de este derecho se desprende unavisinnegativadelderechoalavida(entornoalaobligacindenoprivararbitrariamenteaunapersonadesuvida),lajurisprudenciay doctrina contempornea han reconocido la doble vertiente de estederecho,elcualincluyeasuvezunanocinpositivadelderechoalavida.Estaapuntaaquenosersucienteevitarquesepriveaunapersonadesuderechoalavida,sinoquesedebergarantizaratodapersonahumanaunavidadigna,opuestoentrminosdelaDeclaracindelasNacionesUnidassobrelosderechosdelos

pueblosindgenasunavidaenlibertad,pazyseguridadcomopueblos distintos.2Ello,asuvez,setraduceenlanecesidaddeadoptar un enfoque amplio y no restrictivo del derecho a la vida.En palabras de la Corte Interamericana:

UnadelasobligacionesqueineludiblementedebeasumirelEstadoensuposicindegarante,conelobjetivodeprotegerygarantizarelderechoalavida,esladegenerarlascondicionesdevidamnimas

2 DeclaracindelaONUsobrelosderechosdelospueblosindgenas,artculo7.1.


34/159


compatibles con la dignidad de la persona humana y a no producir

condicionesqueladicultenoimpidan.Enestesentido,elEstadotieneeldeberdeadoptarmedidaspositivas,concretasyorientadasalasatisfaccindelderechoaunavidadigna,enespecialcuandosetratadepersonasensituacindevulnerabilidadyriesgo,cuyaatencin se vuelve prioritaria.3

Entalsentido,estasegundavertientedelderechoalavidahasido recogida por la Corte Interamericana en su jurisprudencia re-lativaalosderechosdepueblosindgenas,ysehaplanteadoentorno a criterios tales como niveles de salubridad y acceso a la sa-lud,derechoaltrabajo,derechoalavivienda,derechoalalimentoe,incluso,estndaresycalidadenlaeducacin,ascomoelderechoa una educacin diferenciada que sea acorde con las prcticas y tra-dicionesculturalesdelospueblosindgenas.Asimismo,elderechoalavidaguarda,enelcasodelospueblosindgenas,unaestrecharelacin con el derecho a la propiedad colectiva a sus tierras tradi-cionales,enlamedidaqueestasltimasrepresentanelsustentode

la propia supervivencia de los pueblos. Esta interdependencia entrelos derechos humanos ha sido recogida por la Corte Interamericanaen el caso Yakye Axa,alprecisarque:

Lasafectacionesespecialesdelderechoalasalud,e ntimamentevinculadasconl,lasdelderechoa laalimentacinyelaccesoalagua limpia impactan de manera aguda el derecho a una existencia

digna y las condiciones bsicas para el ejercicio de otros derechos

humanos,comoelderechoalaeducacinoelderechoalaidenti-

dad cultural.4

Partiendo de la especial relacin entre los pueblos indgenas ysustierras,laCortehasealadoquecuandosefuerzaaestosgru-posadejarsustierras,puedenafectarseprcticasculturales.Sies-tasprcticassonmuyimportantesparalospueblos,puedeenton-ces producirse un dao moral o psicolgico muy grande.

3 Corte IDH. Caso Comunidad Indgena Yakye Axa vs. Paraguay,pargrafo162.4 Corte IDH. Caso Comunidad Indgena Yakye Axa vs. Paraguay,pargrafo167.


35/159


Porello,laconsultasedebedarfrenteatodoaquelloquepue-da afectar a los pueblos indgenas.5Ciertamente,suejecucinseresencial para que los pueblos indgenas puedan ser parte de supropiodestino,demaneraquesusderechosseveanprotegidosyse respete su cultura. Dada la importante relacin de los pueblosindgenasconsusterritoriosancestrales,ascomolaluchaquehanmantenidoenlosltimosaospararecuperarlos,laconsultahasidoasociadacomnmenteconelderechoalapropiedad.Sinem-bargo,laconsultadebeasumirsecomounagarantaparalaprotec-

cindetodoslosderechosindgenas.LaComisinInteramericanaha sealado que la consulta se relaciona con varios de los derechoscomolaparticipacin,laidentidadculturalolapropiedad.6 Asi-mismo,laconsultabuscaasegurarotrosderechoscomoelmedioambienteadecuado,lasalud,laeducacin,entreotros.

Laconsultadebedarseinclusofrentealasaccionesquepodranserbeneciosasparalospueblosindgenas,talescomoelotorgamientodeserviciospblicos:salud,aguaoeducacin,porcitaralgunos.Porejemplo,enelcasodelaeducacin,laCorteIDHsehapronunciado

en el sentido de que si un servicio educativo no respetara las garan-tasdeinterculturalidad(cursosdictadosensulenguayrespetoasuscostumbres),estaraviolandoelderechoaunavidadigna. 7 Y esto nosignicainmovilidadestatal,sinoqueesprecisamenteparaevitarestetipodecondenasquelaconsultapreviadebedarse,demaneraqueseconozcan cules son las prioridades e ideas de desarrollo que manejanlos pueblos indgenas. Para ello debe tenerse presente que la consultano implica solo el derecho de reaccionar sino tambin el derecho deproponer.8Estaideaestrecogidaenelartculo7.1delConvenio169:

5 Cf. CIDH. Informe de seguimiento. Acceso a la justicia e inclusin social: el caminohacia el fortalecimiento de la democracia en Bolivia.Doc.OEA/Ser/L/V/II.135,Doc.40.7deagostode2009,prrafo158.

6 Cf. CIDH. Derechos de los pueblos indgenas y tribales sobre sus tierras y recursos na-turales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II.Doc.56/09.30dediciembrede2009,p.109.

7 Cf. Corte IDH. Caso Comunidad Indgena Xkmok Ksek vs. Paraguay.Fondo,Repara-cionesyCostas.Sentenciadel24deagostode2010.SerieCN. o214,prrafo209.

8 OIT. Los derechos de los pueblos indgenas

y tribales en la prctica.Ginebra:DepartamentodeNormasInternacionalesdelTrabajo,2009,p.60.


36/159


Lospueblosinteresadosdeberntenerelderechodedecidirsuspro-

piasprioridadesenloqueataeelprocesodedesarrollo,enlamedi-daenqueesteafecteasusvidas,creencias,institucionesybienestarespiritualyalastierrasqueocupanoutilizandealgunamanera,ydecontrolar,enlamedidadeloposible,supropiodesarrolloecon-mico,socialycultural.Adems,dichospueblosdebernparticiparenlaformulacin,aplicacinyevaluacindelosplanesyprogramasde desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directa-mente.

Deacuerdocon lo expresado, si bien la consulta es la piedraangular de toda la construccin de los derechos de los pueblos ind-genas,paraquecumplaconsuobjetivodebeseguirdeterminadascondiciones. Estas condiciones, que se sealarn a continuacin,hansidodesarrolladasporelderechointernacionalenlasltimasdcadas y son necesarias para que la consulta no se transforme enuna medida puramente formal.

2.1.2. A quines se consulta?: los elementos constitutivosde un pueblo indgena

Elderechoalaconsultaesunderechoespeccodelospueblosindgenas.Elartculo1delConvenio169(dondeseinstitucionalizaelderechoalaconsulta)brindaunadescripcinoperativaenlostrminos siguientes:

[...]lospueblosenpasesindependientes,consideradosindgenas

por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pasoenunaregingeogrcaalaqueperteneceelpasenlapocadela conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales

fronterasestatalesyque,cualquieraqueseasusituacinjurdica,conserventodassuspropiasinstitucionessociales,econmicas,cul-turalesypolticas,opartedeellas.[...]Laconcienciadesuidenti-dad indgena o tribal deber considerarse un criterio fundamental

para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del

presente Convenio.


37/159


Enestesentido,laconsultaesunderechoorientadoagaranti-zar que los pueblos indgenas tengan una participacin efectiva entodoslosnivelesdelatomadedecisionesenlosrganospolticos,legislativosyadministrativos,yenlosprocesosquepuedanafec-tarlesdirectamente.Sinembargo,dadalavaguedaddelmenciona-doartculo1,laprimerapreguntaquesurgeesaquinespuedeconsiderarse pueblos indgenas?

Ladenicinmismadelconceptodepueblo indgenaesmuycompleja debido a la diversidad de personas que integran estos

colectivos,suvariedaddecostumbres,sudispersingeogrcaentodoelmundoysusdiversasinstituciones.LaComisinInterameri-canahasealadoqueunadenicinestrictaycerradasiempreco-rrer el riesgo de ser demasiado amplia o demasiado restrictiva9.ElhechodequeresultetancomplejodarunadenicinpuedeserlacausaporlaquelaDeclaracindelasNacionesUnidassobrelosderechosdelospueblosindgenasnotieneunartculoespeccopara ello.

Enesesentido,lapropiaOITreerequeseestgestandoun

consenso en el sentido de que no es necesario ni deseable contar conunadenicin formal del trminopueblos indgenas,10 y que elConvenionodeneestrictamentequinessonpueblosindgenasy tribales sino que describe los pueblos que pretende proteger.11Sinembargo,elcampodeaplicacinmaterialdelConvenio169,esdecir,aquinespretendeproteger,denidoensuartculo1,hasidoconsideradoelparmetrosegnelcualseidenticaaquinespuedeconsiderrseles,generalmente,pueblosindgenas.Enestesentido,unareferenciainevitableeslareferenciaalaautodenicin

establecidaenelConvenio169.Dichanorma,ensuartculo1.2,dis-pone que la conciencia de su identidad indgena o tribal deberconsiderarse un criterio fundamental para determinar los grupos alos que se aplican las disposiciones del presente Convenio.

9 CIDH. Derechos de los pueblos indgenas y tribales sobre sus tierras y recursos na-turales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II.Doc.56/09.30dediciembrede2009,p.10.

10 OIT.Ob.cit.,p.9.11 Ib.,p.9.


38/159


Asimismo,Thornberryidenticacuatrocriteriosentornoalcon-

ceptodeloindgena,extradosapartirdelcasoKennewick.12 En primerlugar,laasociacinconunterritorioparticular.Ensegundolugar,laidea de estar ante un hbitat u ocupacin anterior a la de otros grupos.Entercerlugar,elestarantehabitantesoriginales.Y,encuartolugar,laidea de que se est ante sociedades particulares y distintivas.13

Por su parte,Anaya tambin subraya esta falta de consenso,peroesbozaunadenicindeltrmino:

Mientrasquelacuestinterminolgicaentrepueblosindgenasopoblacionesindgenasnoparecesuperadatodava,sehanconver-tido,aunasycontodo,enunostrminosampliamenteusadosenasociacin con un conjunto de cuestiones y de gente a los que se les

est prestando una creciente atencin dentro del rgimen interna-cional de los derechos humanos.

[...]

Ennuestrosdas,eltrminoindgenassereeregeneralmentealos descendientes vivos de aquellas personas que habitaban las tie-

rras antes de las invasiones [...]14

[...]

Ellos son indgenas porque sus races ancestrales se encuentran cla-vadasenlastierrassobrelasqueviven,osobrelasquelesgustaravivir,muchomsprofundamentequelasracesdesectoresmsfuertes de la sociedad que viven en las mismas tierras o muy prxi -mos. Son pueblos que comprenden comunidades distintas con una

continuidad en cuanto a su existencia e identidad que les une a las

comunidades,tribusonacionesdesupasadoancestral.15

12 Elcasosereereaunodelosesqueletoshumanosmsantiguosenserhalla-dos,aproximadamentede8410BP.Ellosucedien1996,enelroColumbia,cercadeKennewick,WashingtonD.C.(EstadosUnidos).Cf.T,Patrick. Indigenous Peoples and Human Rights. Manchester:ManchesterUniver-sityPress,2002,pp.35-36.

13 Cf. T,Patrick.The Ethnic Question. Conicts, Development and HumanRights.Tokio:TheUnitedNationsUniversity,1990,pp.37-39.

14 A,James.Losderechosdelospueblosindgenas . EnMikelBerraondo(coord.).Pueblos indgenas y derechos humanos. Bilbao: Instituto de Derechos Hu-

manosdelaUniversidaddeDeusto,2006,p.29.15 Ib.,p.30.


39/159


Deestaforma,seidenticarcomopuebloindgenaaunapo-blacin de acuerdo con dos criterios: el objetivo y el subjetivo. Elcriterio objetivo responde a determinadas caractersticas propiasdelospueblosindgenas,comodescender de poblaciones que ha-bitaban en el pas o enuna regingeogrcadesde la pocadela conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actualesfronterasestatalesyque,cualquieraqueseasusituacinjurdica,conservansuspropiasinstitucionessociales,econmicas,culturalesypolticasopartedeellas.Encambio,elcriteriosubjetivoaludea

laidenticacindelpuebloreferidocomopartedeunpuebloind-gena y que el individuo de dicha poblacin se sienta parte de esepueblo.16

Loscriteriosobjetivossonvariablesydiversossegnlapobla-cindequesetrate.Ningnpuebloindgena,comotodaconglome-racinhumana,seencuentraatrapadoeneltiempo,niesculturalobiolgicamentepuro.Sibienlaconexinhistrica,culturalydeterritorioesmuyimportante,ladenicindepueblosindgenasdeberespetarlasituacinactualylaevolucindeestos,porloque

interpretaciones demasiado restrictivas de los criterios objetivosdebendescartarse,aunqueellotampocodebesignicarinterpreta-cionesdemasiadoextensivas.Porello,loscriteriosobjetivosdebenserguasquesirvanparapoderidenticardemaneramssencillaa los pueblos indgenas.17

16 El artculo 1delConvenio 169 tambin estableceque lasdisposicionesdelConvenioseaplicanalospueblostribales,loscualessonaquellosqueseen-

cuentran enpasesindependientes,cuyascondicionessocialesculturalesyeconmicaslesdistingandeotrossectoresdelacolectividadnacional,yqueestn regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones opor una legislacin especial y que tienen conciencia de su identidad tribal.Si bien en el presente estudio se hace referencia solo al concepto de pueblosindgenas,losestndaresdeproteccinsedandemaneraconjuntaytambininvolucran a los pueblos tribales.

17 Cf.ONU.ConsejoEconmicoySocial.ComisindeDerechosHumanos-Sub-comisinsobrelaPrevencindelaDiscriminacinylaProteccindelasMi-noras. Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas. Documento de Trabajoelaboradoporlapresidente-relatora,seoraErica-IreneA.Daes,sobreelcon-

ceptodepuebloindgena.DocumentoONU.E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2.10dejuniode1996,prrafo70.


40/159


Porsuparte,laComisinInteramericanaharesaltadoqueelcri-

teriosubjetivo,esdecirlaautodenicin,eselprincipalparade-terminarlacondicindeindgena,tantoindividualcomocolecti-vamente en tanto pueblos.18 Dada la complejidad para determinarloscriteriosobjetivos,esprecisamenteelcriteriosubjetivoelquetomamayorrelevancia.Enesesentido,sedebetenerpresentequese considerar pueblo indgena a aquellos que tengan la conviccindedenirsecomotales.Sinembargo,ellonosignicaquelasolaautodenicin sea suciente paradeterminar alpueblo indgena

comotal.Porello,loimportanteesresaltarquelaautoidentica-cinsecomplementaconloscriteriosobjetivos,yviceversa.19Vinculadoalconceptodepueblosindgenas,resultainteresante

apuntarlarelacinconelderechoalapersonalidadjurdica,comouna condicin que facilita el ejercicio de los derechos de este colec-tivo.TalcomoharearmadolaCorteInteramericana,[...]elotor-gamiento de personera jurdica sirve para hacer operativos los de-rechosyaexistentesdelascomunidadesindgenas,quelosvienenejerciendo histricamente y no a partir de su nacimiento como per-

sonas jurdicas.20

Esta necesidad se va a hacer ms evidente ante laconstatacin de la especial vulnerabilidad de los pueblos indgenasen las sociedades donde habitan.

Lafaltadepersonalidadjurdicapodr,efectivamente,afectarel goce de determinados derechos colectivos de los pueblos indge-nas.Saltaalaluz,porejemplo,laparticularrelevanciadelaperso-nalidad jurdica frente a los reclamos de reivindicacin de tierras.Como ha sostenido la Corte en el caso del Pueblo Saramaka,[...]elderecho a que el estado reconozca su personalidad jurdica es una

de las medidas especiales que se debe proporcionar a los gruposindgenasytribalesandegarantizarqueestospuedangozardesusterritoriossegnsustradiciones.Estaeslaconsecuencianatu-ral del reconocimiento del derecho que tienen los miembros de los

18 CIDH. Derechos de los pueblos indgenas y tribales sobre sus tierras y recursos na-turales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.OEA/Ser.L/V/II.Doc.56/09.30dediciembrede2009,p.11.

19 OIT.Ob.cit.,p.10.20 Corte IDH. Caso Comunidad Indgena Yakye Axa vs. Paraguay,pargrafo82.


41/159


grupos indgenas y tribales a gozar de ciertos derechos de forma

comunitaria.21

2.1.3. Cul es el objeto de la consulta?: las medidas que afectana los pueblos indgenas

Deacuerdoconelartculo6delConvenio169,[...]losgobiernosdebern consultar a los pueblos interesados [...] cada vez que seprevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de

afectarlesdirectamente[...].Enelmismosentido,elartculo19delaDeclaracindelaONUsobrelosderechosdelospueblosind-genasdisponequeLosEstadoscelebrarnconsultas[...]antesdeadoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que losafecten [...].

De lo anterior se desprende que los pueblos indgenas tienen elderecho a que se les consulte sobre todo aquello que pueda afectar-los,loqueincluyenecesariamentelapercepcindelpropiopuebloindgena ya que es posible que se presenten asuntos que otros sec-

tores de la sociedad los perciban como irrelevantes.22

LaOITharegulado,deacuerdoconloestablecidoenelConve-nio169,supuestosenlosquelaconsultaesmuyrelevante:

a. Alprevermedidaslegislativasoadministrativas(artculo6(1)(a));

b. Antes de proceder a la prospeccin o explotacin de los recursos

delsubsuelo(artculo15(2));c. Al considerar la enajenacin de las tierras de pueblos indgenas

o la transmisin de sus derechos sobre estas tierras a personasextraasasucomunidad(artculo17);

c. Conanterioridadalareubicacindelospueblosindgenas,quesolo deber efectuarse con el consentimiento dado libremente y

conplenoconocimientodecausa(artculo16);d. En la organizacin y funcionamiento de programas especiales

deformacinprofesional(artculo22);

21 Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam,pargrafo172.22 Cf. OIT.Ob.cit.,p.60.


42/159


e. En las medidas orientadas a ensear a leer y escribir a los nios

ensupropioidiomaindgena(artculo28).

No obstante, resulta inevitable relacionar esta obligacin deconsultar con el derecho de los pueblos indgenas a la propiedadcolectiva,debidoaqueatravsdelosaosmuchasactividadesex-tractivas se han desarrollado en sus territorios ancestrales y les hangeneradogravesafectaciones.Porello,seestableceunaproteccinespecialparaestossupuestoscomo,porejemplo,lareguladaenelartculo15(2)delConvenio169delaOIT:

En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o

delosrecursosdelsubsuelo,otengaderechossobreotrosrecursosexistentesenlastierras,losgobiernosdebernestableceromante-nerprocedimientosconmirasaconsultaralospueblosinteresados,andedeterminarsilosinteresesdeesospueblosseranperjudi-cados,yenqumedida,antesdeemprenderoautorizarcualquierprograma de prospeccin o explotacin de los recursos existentes

ensustierras.Lospueblosinteresadosdebernparticiparsiemprequeseaposibleenlosbeneciosquereportentalesactividades,ypercibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que pue-dan sufrir como resultado de esas actividades.

Porsuparte,elSistema Interamericano ha sealado que un ele-mento inherente al derecho de los pueblos indgenas a sus tierras esel derecho a ser consultado sobre toda accin o decisin que puedaafectar el uso y goce de sus tierras y los recursos naturales que se

encuentren en estas23. Ello debido a

[...] la estrecha relacin que los indgenas mantienen con la tierra

debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental

desusculturas,suvidaespiritual,suintegridadysusupervivencia

23 S,Elizabeth.Los pueblos indgenas en la jurisprudencia de la Corte Interame-ricana de Derechos Humanos: estndares en torno a su proteccin y promocin. Lima:CooperacinAlemanaalDesarrollo(GTZ)eInstitutodeDemocraciayDere-

chosHumanosdelaPonticiaUniversidadCatlicadelPer(IDEHPUCP),2010,p.52.


43/159


econmica. Para las comunidades indgenas la relacin con la tie-rra no es meramente una cuestin de posesin y produccin sinounelementomaterialyespiritualdelquedebengozarplenamente,inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las ge-neraciones futuras.24

Comopodemosapreciar, larelacinespecialqueguardanlospueblos indgenas con sus tierras tradicionales va ms all de unmero aspecto econmico y se traduce en elementos relacionadosconlapropiaidentidaddedichosgrupos,y,nalmente,consupro-piasupervivencia.TalcomoprecisaRuiz,elartculo21delaCon-vencin Americana:

[C]omprende el derecho de estos [los pueblos indgenas] al uso y

gocedesusbienes,tantomaterialescomoinmateriales,loqueim-plicaelderechoaconservar,utilizar,controlar,reivindicarypro-tegersupatrimonioculturalmaterialeinmaterial,ascomotodotipodeproductoofrutodesuactividadculturaleintelectual,sus

procedimientos,tecnologaseinstrumentospropios,ascomoloslugares en donde su cultura se expresa y desarrolla.25

Siendoas,en el caso del Pueblo de Saramaka, la Corte Interame-ricana dio ejemplos de la gama de medidas estatales que requierenconsulta previa:

a. Elprocesodedelimitacin,demarcacinyotorgamientodettu-lo colectivo sobre el territorio del pueblo Saramaka;

b. El proceso de otorgamiento de los miembros del pueblo Sara-maka del reconocimiento legal de su capacidad jurdica colecti-va,correspondientealacomunidadqueellosintegran;

c. Elprocesodeadopcindemedidaslegislativas,administrativasodeotrandolequeseannecesariasparareconocer,proteger,ga-

24 Corte IDH. Caso Awas Tingni vs. Nicaragua,pargrafo149.25 R,Osvaldo.Elderechoalaidentidadculturaldelospueblosindgenasy

lasminorasnacionales.Unamiradadesdeelsistemainteramericano.BoletnMexicano de Derecho Comparado,nuevaserie,aoXL,n.o118,2007,pp.228-229.


44/159


rantizar y dar efecto legal al derecho de los integrantes del pueblo

Saramaka al territorio que tradicionalmente han utilizado;d. Elprocesodeadopcindemedidaslegislativas,administrativas

u otras requeridas para reconocer y garantizar el derecho del

pueblo Saramaka a ser efectivamente consultado de conformi-dad con sus tradiciones y costumbres;

e. En relacin con los estudios previos de impacto ambiental y

social; y

f. En relacin con cualquier restriccin propuesta a los derechos

depropiedaddelpuebloSaramaka,particularmenterespectodelosplanesdedesarrollooinversinpropuestosdentrode,oqueafecten,elterritorioSaramaka.26

Alrespecto,cabeprecisarque,enrelacinconlatitularidaddelas tierras,lajurisprudenciaharesaltadoelvalor innegabledelaposesinmsalldecualquierttuloformal.Enestesentido,laCor-te Interamericana ha sealado que:

El derecho consuetudinario de los pueblos indgenas debe ser teni-doencuenta,paralosefectosdequesetrata.Comoproductodelacostumbre,laposesindelatierradeberabastarparaquelascomu-nidades indgenas que carezcan de un ttulo real sobre la propiedad

delatierraobtenganelreconocimientoocialdedichapropiedadyconsiguiente registro.27

Y,enelmismosentido,enelcasoSawhoyamaxa,dispusoque:

Deloanteriorseconcluyeque:1)laposesintradicionaldelosind-genas sobre sus tierras tiene efectos equivalentes al ttulo de pleno

dominioqueotorgaelEstado;2)laposesintradicionalotorgaalosindgenaselderechoaexigir elreconocimientoocialdepropie-dadysuregistro;3)losmiembrosdelospueblosindgenasquepor

26 Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam.ExcepcionesPreliminares,Fondo,ReparacionesyCostas.Sentenciadel28denoviembrede2007.SerieC

N.o172,prrafo194(c).27 Corte IDH. Caso Awas Tingni vs. Nicaragua,pargrafo151.


45/159


causas ajenas a su voluntad han salido o perdido la posesin de sus

tierras tradicionales mantienen el derecho de propiedad sobre lasmismas,anafaltadettulolegal,salvocuandolastierrashayansidolegtimamentetrasladasatercerosdebuenafe;y4)losmiem-bros de los pueblos indgenas que involuntariamente han perdido

laposesindesustierras,yestashansidotrasladaslegtimamenteatercerosinocentes,tienenelderechoderecuperarlasoaobtenerotrastierrasdeigualextensinycalidad.Consecuentemente,lapo-sesin no es un requisito que condicione la existencia del derecho a

la recuperacin de las tierras indgenas [...]28

Porotrolado,eldeberdeconsultadebeestarpensadoparapro-teger las manifestaciones culturales de los pueblos indgenas. Alrespecto,laComisinInteramericanaharelacionadolaidentidadculturalconlosderechoseconmicos,socialesyculturales,eldere-cho a la propiedad y la consulta en los siguientes trminos:

Comopartedelosderechoseconmicos,socialesyculturalesdebe

garantizarseelderechoalaidentidadcultural,esdecir,debeprote-gerselaculturacomoformadevida.Enconsecuencia,losEstadosdeben adoptar las medidas necesarias para proteger la identidad

delasminoras,loqueincluyeelderechodelospueblosindgenasaemplearsupropioidioma,elderechoasulibredeterminacin,elderecho a ser consultados respecto a las decisiones que pudieran

afectarlos,elrespetodesustradicionesycostumbres,yelderechoalapropiedadyposesindesustierrasancestrales,entreotros.29

De igual manera se ha pronunciado el Comit de DerechosHumanos,queexpresquelapermisividadde lasmedidasquecomprometen signicativamente las actividades econmicas devalorculturaldeunaminoraocomunidadindgenaointererenenellas,guardarelacinconelhechodequelosmiembrosdeesacomunidad hayan tenido oportunidad de participar en el proceso

28 Corte IDH. Caso Comunidad Indgena Sawhoyamaxa vs. Paraguay,pargrafo128.29 CIDH. Democracia y derechos humanos en Venezuela. OEA/Ser.L/V/II.Doc.54.30dediciembrede2009,prrafo 1050.


46/159


de adopcin de decisiones relativas a esas medidas y de que sigan

benecindosedesueconomatradicional.30Si bien la consulta frente a la proteccin de los territorios an-

cestrales o la cultura de los pueblos indgenas son los supuestosmscomunes,comosehaevidenciado,lossupuestosdeconsultason tan diversos como los pueblos indgenas a los cuales est diri-gido,porloquecrearunalistataxativanosoloserainviablesinoque,adems,serapocoprotectordesusderechos.Resulta,encon-secuencia,necesariaunaaproximacindinmicaquecomprenda

todas las medidas que puedan afectar a los pueblos indgenas. EllonodebeversecomounacargaparaelEstado;sino,porelcontrario,una oportunidad para crear un dilogo intercultural y una herra-mientaimportanteparadisminuirlaconictividadsocial.

2.1.4. Quin consulta?: el rol del Estado y la accin de tercerosinteresados

Talcomoloreejaelartculo6delConvenio169,elartculo19de

laDeclaracindelasNacionesUnidassobrelosderechosdelospueblosindgenasylasdecisionesdediversosrganos,jurisdic-cionalesynojurisdiccionales,laconsultaesunaresponsabilidaddelEstado.Ellosignicaqueotraspartes interesadas, como lasempresas que buscan obtener la concesin o el contrato de inver-sin,nodebenserquienesseencuentrenacargodelprocesodeconsulta.31

Comosehasealado,losprocesosdeconsultaseencuentranfrecuentemente relacionados con el territorio ancestral de los pue-

blos indgenas y la explotacin de los recursos que all se encuen-tran.Deestamanera,enmuchosdeloscasossern lasempresasextractivas las interesadas en que se produzca la consulta para laposteriorexplotacinderecursosnaturales.Dichointers,sinem-

30 CDH. Caso ngela Poma Poma vs. Per. Comunica-cin1457/2006.27demarzode2009,p.11.

31 Cf. CIDH. Derechos de los pueblos indgenas y tribales sobre sus tierras y recursos na-

turales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II.Doc.56/09.30dediciembrede2009,p.114.


47/159


bargo,nopuedejusticarquelosEstadosdeleguenestafuncinaempresas privadas.32

Si bien cada vez es ms importante la presencia de las empresasenelmbitodelosderechoshumanos,enlaactualidadcontinansiendolosEstadoslosresponsablesdeprevenir,investigar,sancio-nar y reparar las vulneraciones de las personas en su jurisdiccin.As ha sido sealado en los Principios rectores sobre las empresasylosderechoshumanos:puestaenprcticadelmarcodelasNacio-nesUnidasparaproteger,respetaryremediar,cuyoprincipio

I.A(I)estableceque:LosEstadosdebenprotegercontralasviolacionesdelosderechoshumanos cometidas en su territorio y/o su jurisdiccin por terce-ros,incluidaslasempresas.Atalefectodebenadoptarlasmedidasapropiadasparaprevenir,investigar,castigaryrepararesosabusosmediantepolticasadecuadas,actividadesdereglamentacinyso-metimiento a la justicia.33

Evidentemente,laobligacindeconsultartampocopuedere-caer en los pueblos indgenas. Estos ciertamente pueden colaborarenlacoordinacinyejecucindelprocesodeconsulta,peronode-benasumirlaresponsabilidaddelaconduccin,pueseselEstadoquien ha asumido tal obligacin.34

Deestamanera,laobligacindeconsultaresenteramenteunaresponsabilidaddelEstado,quiencomoentequetieneeldeberderespetar y garantizar los derechos humanos dentro de su jurisdic-

32 Cf.ONU.ConsejodeDerechosHumanos.Informedelrelatorespecialsobrelasituacin de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indge-nas,JamesAnaya.Doc.ONUAHRC/12/34.15dejuliode2009,prrafos54-55.

33 ONU.ConsejodeDerechosHumanos.Informedelrepresentanteespecialdelsecretario general para la cuestin de los derechos humanos y las empresastransnacionalesyotrasempresas,JohnRuggie.Principiosrectoressobrelasempresasylosderechoshumanos:puestaenprcticadelmarcodelasNacio-nesUnidasparaproteger,respetaryremediar.A/HRC/17/31.21demarzode 2011.

34 Cf. SA,MaradelRosarioyPSID.Ob.cit.,p.45.


48/159


cin35 se encuentra en la situacin de imparcialidad adecuada para

garantizar que la consulta se realizar de manera correcta.

2.1.5. La oportunidad de la consulta: su innegable carcter previo

El momento en que se lleva a cabo la consulta es esencial para ga-rantizar que se cumplan los objetivos que esta plantea. Tal comoestableceelConvenio169,laconsultaesundilogointerculturalcuyo objetivo es que se logre el consentimiento del pueblo indge-

na.

36

Elhechodequese tratedeundilogosignicaquelasdospartesdebentenerlaposibilidaddepresentarpropuestas,negociara partir de ellas y llegar a una solucin que sea producto del con -senso y recoja la voluntad de ambas partes. El Estado debe tener labuenafeparaalcanzarunacuerdo,escucharyatenderlavoluntadde los pueblos indgenas; por ello tiene la obligacin de adecuar suspropuestas.37

Elartculo6delConvenio169disponequelaconsultadeberea-lizarse cada vez que se prevean medidas legislativas o administra-

tivassusceptiblesdeafectarlesdirectamente.Asimismo,elartcu-lo19delaDeclaracindelaONUsobrelosderechosdelospueblosindgenas establece que los Estados celebrarn las consultas antesdeadoptaryaplicarmedidaslegislativasoadministrativas.Laredaccin de ambos artculos postula el carcter previo que debetener la consulta.

Enesesentido,paraquelaconsultaseapreviadebedesarro-llarsedurantelafaseexploratoriaodeplanicacindelproyecto,plan o medida correspondiente38yconsucienteanticipacina

35 Cf. Corte IDH. Caso Velsquez Rodrguez vs. Honduras. Fondo. Sentencia del 29dejuliode1988.SerieCN.o4,prrafo173.

36 Cf. FDPLO. El derecho a la consultaprevia, libre e informada de los pueblos indgenas. La situacin de Bolivia, Colombia,Ecuador y Per.Lima:Oxfam,2011,p.22.

37 Cf. CIDH. Derechos de los pueblos indgenas y tribales sobre sus tierras y recursos na-turales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.OEA/Ser.L/V/II.Doc.56/09.30dediciembrede2009,p.124.

38 CIDH. Derechos de los pueblos indgenas y tribales sobre sus tierras y recursos na-



49/159


cualquierautorizacinalamedidalegislativaoadministrativa,as

comoacualquiercomienzodeactividades.Deestamanera,laCor-teInteramericanahasealadoquelaconsultanopuededarseni-camente como una respuesta a la necesidad del Estado de obtenerla aprobacin del pueblo indgena.39

Porelcontrario,altratarsedeundilogointerculturaldeberes-petareltiemponecesarioparaquelaspartesseentiendan,com-partansuspuntosdevista,analicenlassolucionespropuestasalosproblemas que se presenten y tomen una decisin informada. Ello

signicaqueelEstadodebetenerpresenteslosprocesoscronolgi-cos,segnlaculturadelpuebloindgenaalquevayaaconsultarse.ElEstadodebera,consecuentemente,tenerencuentaeltiempoquetomaalasinstitucionesindgenasdecidirsegnsuculturaycos-movisin,msqueimponersuscriteriosdeloqueseraunplazorazonable.

Enconclusin,elcarcterpreviodelaconsultasignicaqueestadebehacerseconsucienteantelacinparaquelospueblospuedantomarunadecisininformada.Adems,eltiempodeantelacin

debedenirseconsiderandolasnecesidadesdelainstitucionalidadindgena y no solamente aquel que el Estado considere adecuado.

2.1.6. Cmo se consulta?: la buena fe y la interculturalidadcomo principios rectores

Laconsultaeslapiedraangularsobrelaquesesostienetodoelmarco jurdico de proteccin de los derechos de los pueblos ind-genas.Noobstante,msalldelaestructuraformalquepuedesig-

nicarunprocesodeconsulta,loprincipalserlamaneracomoserealizaesteproceso.Ellosedebeaqueunaconsultamalrealizada,quenotengacomonalcanzarelconsentimiento,auncuandootor-gue toda la informacin necesaria y lo haga mediante mecanismosinterculturales,pasaraaserunasimplereunininformativa.Preci-samente,paraevitarlasconsultascomoprocedimientospuramente

39 Cf. Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam.ExcepcionesPreliminares,

Fondo,ReparacionesyCostas.Sentenciadel28denoviembrede2007.SerieCN.o172,prrafo133.


50/159


formales,elEstadodebebasarsuprocedimientoendosprincipios

rectores:labuenafeylainterculturalidad.Esto,segnlosealadotantoenelartculo6delConvenio169:Lasconsultasllevadasacabo en aplicacin de este Convenio debern efectuarse de buenafe y de una manera apropiada a las circunstancias como en el ar-tculo 19de laDeclaracinde laONUsobre losderechosde lospueblosindgenas:LosEstadoscelebrarnconsultasycooperarnde buena fe con los pueblos indgenas interesados por medio de suspropias instituciones representativas.

Asimismo,entantoprocedimientollevadoacaboporelEstado,esnecesarioqueelprocedimientodeconsultacumpla,enlamedi-dadeloposible,lasgarantasprocesalesestablecidasenelartculo8delaConvencinAmericanasobreDerechosHumanosyenelartculo12delConvenio169delaOIT.40 De acuerdo con la Corte In-teramericana,Enloquerespectaapueblosindgenas,esindispen-sable que los estados otorguen una proteccin efectiva que tome encuentasusparticularidadespropias,suscaractersticaseconmicasysociales,ascomosusituacindeespecialvulnerabilidad,sude-

rechoconsuetudinario,valores,usosycostumbres.41

40 Cf.artculo12delConvenio169delaOIT:Lospueblosinteresadosdeberntenerproteccincontralaviolacindesusderechos,ypoderiniciarprocedi-mientos legales,seapersonalmenteobienpor conductode susorganismosrepresentativos,paraasegurarelrespetoefectivodetalesderechos.Deberntomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedancomprenderyhacersecomprenderenprocedimientoslegales,facilitndoles,sifuesenecesario,intrpretesuotrosmediosecaces.

41

Corte IDH. Caso Comunidad Indgena Yakye Axa vs. Paraguay,pargrafo63.Deestemodo,laCortehaanalizadoelderechoaldebidoprocesoyalaprotec-cin judicial desde un punto de vista colectivo e individual. En el primerodeellos(derechoscolectivos),cabereferirnosaloscasosdereivindicacindetierras,dondesehanalegadolaviolacindelosartculos8y25delaConven-cinAmericanaantelademorainjusticadaenlosprocesosdetitulacin.Lomismo se puede decir respecto a los procesos de reconocimiento de persona-lidad jurdica. Estos derechos tambin han sido invocados respecto a la obliga-cindelosEstadosdeinvestigarysancionar,talcomoseevaluenloscasosMoiwana y Masacre Plan de Snchez.Porlotanto,sepuedearmarqueexisteuna transversalidad del derecho al debido proceso y a la proteccin judicial

enlamedidaqueestoscondicionan,opuedencondicionar,elgocedeotrosderechos de los pueblos indgenas.


51/159


El principio de buena fe es esencial porque la larga historia de

discriminacin estructural de la que han sido vctimas los pueblosindgenashageneradounsentimientocomnentreellosdedes-conanzafrentealosEstadosenlosqueseencuentran.Labuenafesignicaquelaspartesdebencompartirenunclimadeconanzay respeto mutuo.

Porsuparte,elprincipiodeinterculturalidadesesencialenunprocesodeconsultaalospueblosindgenas;puestoque,sinestaperspectiva,todoelprocesocarecedesentido.Ellosedebeaqueel

nltimodeestemecanismoesqueposicionesquehistricamentese han visto enfrentadas puedan alcanzar un acuerdo basado en eldilogoparasudesarrollocomn.Estosignicaquelaintercul-turalidadnopuedeserunrequisitopuramenteformalyque,enrealidad,soloencubraunavisinpaternalistaoasimilacionistaporparte del Estado.

a) La buena fe

Estos principios requerirn tomar ciertas medidas concretas. Entreestas,sepuedesealarquelaconsultadeberdarseconmirasaalcanzar un acuerdo y no puede conllevar actos de coercin. Asi-mismo,elEstadodebedotardelainformacinnecesariaparalatomadedecisinycompartirlosbeneciosdelasmedidasconsul-tadas.Adems,elEstadotambindeberespetaralasinstitucionesindgenasparalatomadedecisiones,sulenguajeycultura.Porsuparte,lospueblosindgenasdebencooperarconlaejecucindelprocedimiento y no poner trabas innecesarias para que se produzca

con normalidad. Todas estas medidas son garantas fundamentalesen el marco de un debido proceso orientado a la consulta a los pue-

blos indgenas.42

El objetivo del procedimiento de consulta es que se alcance unacuerdo o lograr el consentimiento de los pueblos indgenas. Porello,labsquedadelacuerdooconsentimientodebesignicares-

42 Cf. CIDH. Derechos de los pueblos indgenas y tribales sobre sus tierras y recursos na-

turales. Normas y jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. OEA/Ser.L/V/II.Doc.56/09.30dediciembrede2009,pp.122-123.


52/159


fuerzosdiligentesdeambaspartes,locualsetraduceenunaposi-cin de dilogo y la posibilidad de ceder y adecuar las propuestasiniciales.Porello,silabsquedadelconsentimientonoeselobje-tivorealdelosprocesosdeconsultaestosnotendrnvalidez,porcarecer de un elemento esencial.43Laimposibilidadinjusticadade adecuacin es en s misma incompatible con la idea de una con-sulta de buena fe.

Laconsultadebuenafesignicaunaparticipacinactivadeam-bas partes basada en un principio de cooperacin mutua. En este

sentido,laconsultanopuedeconllevaractosdecoercinporpartede agentes del Estado o de terceros.44 En caso de existir actos coer-citivosporpartedeentidadesprivadas,eselEstado,comogarantedelosderechoshumanos,elquetienelaobligacindevelarparaque estos cesen.

LabuenafetambinimplicaqueelEstadodebeproporcionarla informacin necesaria para que los pueblos indgenas decidancon conocimiento de todas las circunstancias que acompaan a sudecisin y de las consecuencias que esta produce. El deber de in-

formar obliga al Estado a realizar los estudios de impacto social yambiental necesarios.45 Si estos estudios se realizaran despus dela consulta,ello impediraqueesta se llevaraacabo con toda lainformacin necesaria; lo que demostrara una mala fe por partedelEstado,ascomosilosestudiosnocontasenconlacalidadyveracidad requeridas.

El deber de informacin tambin incluir que el Estado compar-taconlacomunidadlosbeneciosquelasmedidasaserconsulta-daspuedanotorgarles.Esnecesarioresaltarque,debidoaquelascomunidades indgenas o tribales soportan los costos ms pesadoscuando un Estado emprende actividades de extraccin y otras ac-tividadesdedesarrolloensustierras,losEstadosdebengarantizar

43 FDPLO.Ob.cit.,p.23.44 Cf. CIDH. Derechos de los pueblos indgenas y tribales sobre sus tierras y recursos na-


45 Cf. FDPL.El derecho a la consulta de los pue-

blos indgenas en el Per. Washington D. C.: Fundacin para el Debido ProcesoLegal,2010,p.9.


53/159


quelacomunidadrecibaunbeneciorazonabledecualquieradelos planes que se lleven a cabo en su territorio.46

Porotrolado,elEstadoylospueblosindgenasdebenentenderqueestosprocesossignicanunintercambioculturalenelquecadauna de las culturas involucradas puede tener diferencias que abar-can desde cuestiones lingsticas hasta diferencias en la escala devalores y prioridades de desarrollo de las sociedades.

b) La interculturalidad

Unprocesointerculturalimplicaquelaspartespuedanentender-sesinproblemas.Paraello,enprimerlugar,sedebeevitarqueexistaunabarreraenlacomunicacin,locualsignicacontarcontraductoresencasodesernecesario.Ensegundolugar,elprocesointerculturaldeberespetaralasinstitucionesindgenas,esdecir,supropio derecho y sus propios mecanismos para la toma de decisio-nes.Comosemencionanteriormente,losplazossonimportantesdebidoaquesetratadeundilogointercultural.Porello,elEstado

nodebeimponerlosplazosquecreaconvenientes,sinoquesede-ben adoptar aquellos plazos que la comunidad requiera para quesus instituciones tomen las decisiones informadas pertinentes. Enestesentido,losprocedimientosdebenreejarlaculturadelpue-bloindgena,paralocuallosmecanismosdeconsultadebentenerun alto grado de adaptacin y deben revisarse constantemente

La-consulta-previa-VERSIÓN-FINAL-INTEGRADO-28-08-2012-1

Documents