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Agencia de Medio Ambiente Ao11, No.21, 2011 ISSN-1683-8904
La Auditoria ambiental como herramienta de gestin y el derecho
administrativo sancionador, actualidad cubana. The environmental
audit as a management tool and sanctioning administrative law,
Cuban news.
Alcides Francisco Antnez Snchez. Profesor asistente.
Departamento de Derecho. Facultad de Ciencias Sociales y
Humansticas. Universidad de Granma. Repblica de Cuba.
RESUMEN El tema tratado es una continuidad de cuatro artculos
anteriores escritos por el autor en relacin con la temtica abordada
cuando se ejerci como auditor en el Ministerio de Auditoria y
Control en funciones de asesor jurdico gubernamental. El trabajo
tiene como objetivo demostrar la pertinencia de la auditoria
ambiental como una herramienta de la gestin ambiental en relacin
con la proteccin del medio ambiente. Se hace una revisin histrica
en relacin con la institucin jurdica analizada, la base legal que
la sustenta en las diversas etapas que han sido objeto de anlisis y
los diversos organismos implicados, haciendo una mirada a la
legislacin medioambiental y otra al rgano de control, como a los
dems organismos de la Administracin Pblica que tributan con su
legislacin a acciones dirigidas a la proteccin del medio ambiente.
Todo ello permitir continuar la labor de investigacin en relacin
con el tema, al abordar en investigaciones posteriores como se
ejecutar el procedimiento de su ejecucin, si solo se quedara en la
va administrativa las faltas cometidas como resultado de
infracciones medioambientales, o si se har cumplir lo que dispone
la Ley del medio ambiente y su trascendencia a la va
jurisdiccional. Se utilizaron como mtodos de investigacin la
revisin bibliogrfica, la revisin de normativas jurdicas nacionales
en torno al derecho comparado, las entrevistas con expertos que
ejercitan la auditora y la inspeccin ambiental, los criterios de
especialistas jurdicos vinculados a la labor medioambiental, el
mtodo heurstico, el axiolgico, que permitieron formar un criterio
respecto a la institucin jurdica analizada. Se analizan adems las
consecuencias en relacin con los actores dentro del contexto
social, las acciones relacionadas con la modificacin del entorno,
que contribuyen a incrementar la cultura jurdica en materia
medioambiental. Palabras claves: AUDITORIA AMBIENTAL, HERRAMIENTAS
DE GESTION AMBIENTAL, DERECHO AMBIENTAL.
Abstract The topic is a continuation of four earlier articles
written by the author in relation to the topics addressed when
served as auditor in the Ministry of Audit and Control counsel
acting for the government. The paper aims to demonstrate the
relevance of the environmental audit as a tool for environmental
management in relation to environmental protection. It is a
historical review in relation to the legal institution analyzed the
legal basis that supports the various stages that have been
analyzed and the various agencies involved, with a look at
environmental and other legislation to control body, as the other
bodies of government that taxed its law to actions aimed at
environmental protection. All this will continue research on the
topic, to address in future research as carrying out the procedure
of execution, if only to stay in the administrative faults
committed as a result of environmental offenses, or if it will be
enforced Act which
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provides the environment and its importance to the courts. Were
used as research methods literature review, review of national
legal regulations regarding comparative law, interviews with
experts exercising audit and environmental inspection, legal
specialists criteria related to environmental work, heuristic
method, the axiological, which allowed to form a judgment as to the
legal institution analyzed. It also discusses the implications in
relation to the actors within the social context, the actions
related to the modification of the environment, which contribute to
increasing the environmental legal culture. Key words:
ENVIRONMENTAL AUDIT, TOOL FOR ENVIRONMENTAL MANAGEMENT,
ENVIRONMENTAL LAW.
INTRODUCCION
1.- Resea histrica del tracto administrativo-jurdico de la
auditora en Cuba.
En el siglo XVIII la funcin de la auditora y el control fue
asumida por la metrpoli espaola en la situacin de colonia de Espaa
en que se encontraba Cuba. Otra parte de nuestra historia recoge
que en nuestras luchas por la soberana nacional, fue el Brigadier
Domingo Mndez Capote el primer Auditor General del Ejrcito
Libertador en Cuba, quien ejerciera esta funcin pblica bajo la
dominacin de la metrpoli. 1
Para el ao 1764 la administracin relacionada con las finanzas
pblicas estaba constituida por la intendencia de Hacienda y el
Tribunal de Cuentas, sobre los cuales recaen las funciones de la
percepcin, los registros contables y la vigilancia del cumplimiento
de las rentas as como los recursos pblicos. Entre los aos 1790 y
1837, se manifiesta una tendencia a la formacin y constitucin de
los organismos tcnicos econmicos del pas, dando lugar a una
organizacin verdaderamente estatal. La creacin del Consejo de la
Administracin en 1861, en la que participaba el Intendente General
de Hacienda y el Presidente del Tribunal de Cuentas, fue un paso
importante en el fortalecimiento de los mecanismos de control.
Las posteriores reformas establecieron nuevos sistemas de
contabilidad, rentas y la regularizacin en la formacin de los
presupuestos, lo que deba funcionar bajo la vigilancia y la
supervisin del Gobierno Superior Civil, una especie de poder
ejecutivo, dirigido por el Gobernador General y estructurado por
los intendentes, el Fiscal de la Real Audiencia y el Presidente del
Tribunal de Cuentas.
En 1909 al promulgarse el Decreto No. 78 Ley del Poder
Ejecutivo, el 12 de enero de ese ao y durante una parte importante
de la etapa republicana, la funcin de fiscalizacin fue ejercida por
el Interventor General de la Repblica, el cual era nombrado por el
Presidente de la nacin y se subordinaba directamente al Ministro de
Hacienda. Correspondi al Interventor General recibir, examinar e
interesarse de las cuentas generales de ingresos y gastos del
Estado, as como certificar sus saldos para su remisin al Ministro
de Hacienda, entre otras funciones. La Ley quiso hacer de este
cargo un verdadero fiscal de las operaciones econmicas del Estado,
proveyendo al Interventor de los medios de informacin y comprobacin
necesaria para el cumplimiento de su misin.
1 Pgina Web Contralora General de la Repblica. 2011. La Habana
Cuba.
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En el ao 1940, en la Constitucin de la Repblica, se establece el
Tribunal de Cuentas como la entidad fiscalizadora superior, con una
ms amplia jurisdiccin que la que ejerca el Interventor General, sin
embargo, por diferentes razones demora su creacin por disposicin
legal hasta el 1950. Que con la fundacin del Banco Nacional de Cuba
en el ao 1948, se le conceden entre sus atribuciones, la
fiscalizacin de todas las entidades bancarias establecidas en el
pas.
1.1.- Perodo de antes del ao 1959.
En los primeros aos de constituida la Repblica, a travs del
Decreto No. 78 del 1909 se crea la figura para la fiscalizacin del
Interventor General de la Repblica, designada esta por el
Presidente de la Repblica de Cuba. Con posterioridad esta
fiscalizacin recay en el MINISTERIO DE HACIENDA, creado por la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo del ao 1909, con el amparo de lo que se
estableca en la Constitucin de 1940 como ya citbamos anteriormente.
En el ao 1950, de acuerdo con la Constitucin, se crea un rgano
denominado TRIBUNAL DE CUENTAS, con las funciones de fiscalizacin
al patrimonio, a los ingresos y los gastos del Estado y de los
organismos autnomos, y a la ejecucin de los presupuestos del
Estado, de las provincias y de los municipios; as como asegurar el
cumplimiento de las leyes y dems disposiciones relativas a los
impuestos, derechos y contribuciones, sin perjuicio de las
facultades y atribuciones que se confieren al Ministerio de
Hacienda, por su carcter autnomo e independiente en teora, aunque
renda cuentas al Poder Ejecutivo y al Congreso. 2
Ya en el ao 1953, se celebra en La Habana, el 1er Congreso
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, y con ello la
constitucin de la Organizacin Internacional de Entidades de
Fiscalizacin Superior (INTOSAI). 3
1.2.- Perodo desde el ao 1959 hasta 1978.
En enero de 1959, con el cambio de la estructura econmica del
pas, no se considera necesario mantener el Tribunal de Cuentas,
cesando en sus funciones en el ao 1960. Ya en el 1961, el
Ministerio de Hacienda, al promulgarse la Ley No. 943, relativa a
la comprobacin de gastos del Estado, es creada la DIRECCION DE
COMPROBACION, con el encargo de cumplir la actividad de
fiscalizacin. 4 A finales de 1965 al disolver este Ministerio de
Hacienda y con la decisin del Estado de pasar sus funciones ms
importantes al Banco Nacional de Cuba, entre estas las de la
Direccin de Comprobacin, perdura en el tiempo hasta el ao 1967. Ya
con posterioridad en el ao 1976 dentro del perodo de
institucionalizacin , es a travs de la Ley 1323, donde se crea el
Comit Estatal de Finanzas, que incluye la Direccin de Comprobacin,
quien entre sus funciones tuvo la de ejercitar la auditora estatal.
En la Constitucin Cubana, se dispone en su artculo 10, y cito: "
todos los rganos del Estado, sus dirigentes, funcionarios y
empleados, actan dentro de los lmites de sus
2 Tesis Diplomado y Especialidad en Asesora Jurdica. Universidad
de Oriente. Facultad
de Derecho.2002. 2005 3 Manual del auditor. Ministerio de
Auditoria y Control. Repblica de Cuba.
4 Ibdem no. 2
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respectivas competencias y tienen la obligacin de observar
estrictamente la legalidad socialista y velar por su respeto en la
vida de toda la sociedad " .5 Por lo que como organismo parte de
esta Administracin Central del Estado, y de este actuar para la
Administracin Pblica ejerce la funcin llamada de polica, al
ejercitar acciones de control sobre las restantes instituciones
estatales que son parte de estos Organismos de la Administracin
Estatal, refrendadas como citramos en el prrafo anterior en nuestro
texto constitucional, y de forma ya particular en los Decretos
Leyes no. 67 y 147 respectivamente.
1.3.- Periodo desde el ao 1979 hasta el 2011.
Hay que sealar que dentro del trmino de tiempo de los aos del
perodo de la institucionalizacin en el pas no ocurren cambios
significativos a sealar, y es a partir de los aos 1985 hasta el
1993, donde se realizan estudios relacionados con la forma ms
conveniente de implementar y fortalecer los mecanismos de control
incluida la auditora, as como la creacin de un rgano de
fiscalizacin superior. Y es en el ao 1990 donde se gestan las
primeras ideas para la realizacin del Control Gubernamental con la
participacin de los organismos rectores existentes en aquel momento
y las funciones de la Comisin de Control Gubernamental. Ya para el
ao 1994, como parte del perfeccionamiento de la administracin
estatal, se decide la extincin del Comit Estatal de Finanzas,
asumiendo sus funciones, el actual Ministerio de Finanzas y
Precios, en cumplimiento del Decreto Ley No. 147 del 21 de abril de
1994, De la Reorganizacin de los rganos de la Administracin Central
del Estado. Posteriormente por el Acuerdo 2914, del Comit Ejecutivo
del Consejo de Ministros, del 30 de Mayo de 1995, se crea la
Oficina Nacional de Auditora, adscrita al citado Ministerio de
Finanzas y Precios, la que se constituye como rgano de Fiscalizacin
Superior del pas con el objetivo de ejecutar las funciones que, con
relacin a esta materia, le fueron asignadas al Ministerio de
Finanzas y Precios.
Un ao ms tarde, el 8 de junio de 1995 se aprueba el Decreto Ley
No. 159 De la Auditora, el que declara como tarea fundamental del
Estado el fortalecimiento del control econmico y administrativo de
las entidades dirigida a prevenir el uso indebido de los recursos,
la disciplina y la responsabilidad, lograr la mxima transparencia
en la informacin econmica - contable as como verificar la
honestidad de personas naturales y jurdicas en la administracin de
los recursos del Estado. Para lograr un mayor nivel de
independencia y autonoma, las disposiciones especiales del
mencionado Decreto Ley, establecen que las unidades de auditora, y
en su defecto los auditores, cualquiera que sea la organizacin
adoptada, estarn subordinados, directamente, a su mximo nivel de
direccin.
Dicha formulacin explicita constituy un reforzamiento de la
autoridad de la auditora. Durante los aos 1999 y 2000 continan los
estudios para una propuesta de un rgano independiente que sobre la
base de la experiencia alcanzada, que fuera capaz de cumplir con
mayor efectividad la actividad de control y se adapte, atendiendo a
las caractersticas propias de nuestro pas, a las concepciones
vigentes a nivel mundial. Con el desarrollo alcanzado en el control
econmico y administrativo, en la fiscalizacin superior desde la
creacin de la Oficina Nacional de Auditora, como un rgano
adscrito
5 Constitucin de la Repblica de Cuba. Editora Ministerio de
Justicia. La Habana. Cuba.
2002.
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al Ministerio de Finanzas y Precios, determin la creacin del
Ministerio de Auditora y Control, el que fue sustituido por la
actual Contralora General de la Repblica.6
El tema tiene como objetivo bsico particularizar sobre la figura
de la auditoria ambiental como tipo, la que ya la encontramos
establecida en la legislacin cubana en el Reglamento de la
Contralora de la Repblica de Cuba7, a ejercitarse por el rgano de
control con encargo estatal, bajo el fuero de la letra de la Ley de
nuestro derecho positivo.
El Decreto Ley no. 159, Ley de la auditora en Cuba, norma
jurdico administrativa que entr a regular el ejercicio de la
auditora travs de las acciones de control que ejecut en su momento
la Oficina Nacional de Auditora; con la creacin el 25 de abril del
2001, a travs del Decreto Ley nmero 219, del ya extinto Ministerio
de Auditora y Control, como un Organismo de la Administracin
Central del Estado y del gobierno en materia de Auditora
Gubernamental, Fiscalizacin y el Control Gubernamental; quien entra
dentro de la Administracin Pblica cubana a regular, organizar,
dirigir y controlar metodolgicamente el Sistema Nacional de
Auditora.
El Ministerio de Auditora y Control en su perodo de tiempo que
ejercit sus funciones fue un organismo revolucionario, moderno, de
elevados valores, en capacidad de influir, mediante el control
adecuado, en la eficiencia de nuestra economa y en la probidad de
los funcionarios y directivos del pas.... El presidente del
Parlamento Cubano Dr. Ricardo Alarcn de Quesada, en la XIII
Asamblea General de la OLACEFS, celebrada en Ciudad de La Habana,
noviembre 2003, expuso: En el caso cubano la Asamblea Nacional y la
direccin del Gobierno consideran muy positiva la gestin del
Ministerio de Auditoria y Control, como rgano principal del Estado
para la fiscalizacin el control, en la deteccin de ilegalidades,
actos de corrupcin y confabulacin para delinquir, hechos que en
ocasiones se presentan en empresas de propiedad estatal,
mayoritariamente en funcionarios de niveles intermedios. 8
2.- Disposiciones tcnicas-normativas en el Derecho Cubano que
regulan la auditoria.
En Cuba dentro del ordenamiento jurdico, y en especial lo
relacionado con el tema tratado podemos significar que se mantuvo
todo lo establecido en el Decreto Ley no. 159, Ley de la auditora
en el pas, la que ha estado imperando hasta esta primera dcada del
siglo XXI. Con la creacin del Ministerio de Auditoria y Control,
como nuevo rgano de control de la Administracin Publica, se dispuso
una nueva norma jurdica, en este caso lo fue el Decreto Ley no.
219, quien regul la Auditoria Gubernamental y toda la serie de
disposiciones administrativas complementarias que se emitieron en
su momento por este Organismo de la Administracin Central del
Estado, el que tuvo como encargo estatal esta actividad de control,
sustituido en sus funciones por la Contralora General de la
Repblica a travs de la Ley No. 107 como ya antes hiciramos este
comentario.
6 Ley No. 107 de 2009. Ley de la Contralora General de la
Repblica. Gaceta Oficial No. 29
edicin ordinaria. 14 de agosto 2009. 7 Acuerdo de la Ley no. 107
de la Contralora General de la Repblica de Cuba. 2009.
8 Ver Revista Auditoria y Control, publicada por el Ministerio
de Auditora y Control. La
Habana. Cuba. 2003.
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2.1.- La auditoria interna. Disposiciones
tcnicas-administrativas.
La actividad de la auditoria interna en el pas se esta
ejercitando por grupos de auditores internos dentro de toda la
estructura administrativa estatal, extindase todos los Organismos
de la Administracin Central del Estado, desde el nivel nacional
hasta las delegaciones o direcciones en provincias y en todos los
municipios, en plena correspondencia con la divisin poltica
territorial en que se divide el pas. Tienen una doble subordinacin,
pues de forma directa responde a los intereses del organismo a que
pertenecen por relacin jurdica laboral, pero metodolgicamente
responden y actan conforme a lo instrumentado por la Contralora
General de la Repblica.
2.2- La auditora estatal ejercitada por la Contralora General de
la Repblica, consideraciones en la norma jurdica
administrativa.
La auditoria gubernamental, como encargo estatal, naci con el
Decreto Ley No. 219 de 2001, creado por la Administracin Central
del Estado, en su encargo estatal, tenia el de dirigir, ejecutar y
controlar la aplicacin de la poltica del Estado y del Gobierno en
materia de Auditora Gubernamental, Fiscalizacin y Control
Gubernamental; para regular, organizar, dirigir y controlar,
metodolgicamente el Sistema Nacional de Auditora. En los Acuerdos
No. 4045 y 4374, ambos del Comit Ejecutivo del Consejo de
Ministros, se establecieron el objetivo, funciones, atribuciones
especficas y la estructura del Ministerio de Auditora y Control, su
reglamento como nuevo Organismo de Control en el pas. Y que
citramos antes fue extinto pasando a ocupar sus funciones la
Contralora General de la Repblica con subordinacin al Consejo de
Estado.9
La auditora gubernamental, fue conceptuada por la ley como la
accin del Gobierno Central ejecutada por el Ministerio de Auditora
y Control en Cuba, que tiene como finalidad verificar el resultado
de la gestin pblica y privada con respecto al desarrollo, control y
utilizacin de los recursos del Estado de que se dispone, incluyendo
el uso de los sistemas de administracin e informacin implantados, a
partir del grado de economa, eficiencia, eficacia y transparencia;
estableciendo las causas de los errores e irregularidades y
recomendando las medidas correctivas al nivel que corresponda. Su
ejecucin se concreta sobre la base del plan elaborado por este
Ministerio segn prioridades o intereses del Gobierno Central y por
solicitudes realizadas por parte de las autoridades con jurisdiccin
y competencia con respecto a las dependencias de los rganos del
poder del Estado, de la Fiscala General de la Repblica, y de los
Tribunales Populares, as como de sus dirigentes y funcionarios,
cuando medie solicitud expresa de la Asamblea Nacional del Poder
Popular o en su lugar del Consejo de Estado, o de los Jefes de
aquellos rganos con relacin a sus dependencias.
En Cuba, el Decreto Ley No. 219, hizo distinciones en la
calificacin tcnica y profesional de los auditores y cito: Para los
que son auditores internos dentro de sus empresas se les califica
como
auditores generales o tcnicos en auditora. Para los que ejecutan
la auditora externa, es el caso del Ministerio de Auditora y
Control califican como Auditores Gubernamentales Superior,
Adjunto, Asistente, Especialista Jurdico Auditor Gubernamental y el
Tcnico en Auditora.
9 Ver Decreto Ley No. 219. Editora Ministerio de Justicia.
Cuba.
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Dentro de la actividad de la auditora externa califican las
Sociedades de Auditora
facultadas por ley, que califican como Auditor General.
Inscriptas en el Registro Nacional de Sociedades de Auditora en el
Ministerio de Auditora y Control y cumpliendo lo establecido en el
Cdigo Civil Vigente. 10 Si analizamos nuestra legislacin en Cuba,
para optar por la acreditacin legal certificada para el ejercicio
de la auditora tanto interna como la gubernamental, se requiere
avalar cursos de adiestramiento en las materias siguientes:
Contabilidad, Finanzas, Costos, Auditora, Poseer el titulo de
Tcnico Medio en Contabilidad (con la excepcionalidad de la
autorizacin mediante dispensa por el entonces Ministerio de
Auditora y Control para certificarse, vlida solo para el Organismo
que la solicita). Poseer los Ttulos Profesionales en las
Licenciaturas de Contabilidad, Economa y Control Econmico y una
experiencia en la actividad contable por un trmino superior a los 5
aos, esto ltimo demostrado con pruebas documentales.
Hoy en da los profesionales que se desempean en la Contralora
General de la Repblica con relacin jurdico laboral acreditada como
contralor o en funciones de auditor, se sealan ser graduado en
derecho, economa, contabilidad y finanzas o de otra especialidad
afn a las que va a realizar, se les ha concedido el acceso al
registro nacional de auditores, para ello se seala que debern
validar y acreditar tener conocimientos y dominio de la
contabilidad. Fijando aos de experiencia para el nivel nacional y
el nivel provincial entre el rango de 10 a 5 aos. Estos requisitos
son vlidos para los profesionales que son designados auditores,
cambiando lo antes sealado para este sistema.11
Es vlido destacar que luego de toda la experiencia acumulada a
partir del ao 2001 con la creacin del Ministerio de Auditoria y
Control, en el 2009 se decide la creacin de la ya citada Contralora
General, atendiendo al artculos constitucionales 9 y 75, y al ser
firmante nuestro pas de la Convencin de las Naciones Unidas contra
la corrupcin del 2003; se decidi la creacin de este nuevo rgano de
control con subordinacin jerrquica al Consejo de Estado de la
Repblica de Cuba.12
Esta su objetivo y misin fundamental es el de auxiliar a la
Asamblea Nacional del Poder Popular y al Consejo de Estado, en la
ejecucin de la mas fiscalizacin de los rganos del Estado y
Gobierno, dirige metodolgicamente y supervisa el sistema nacional
de auditora, con el fin de velar por la correcta y transparente
administracin del patrimonio pblico, prevenir y luchar contra la
corrupcin.
Nuestra consideraciones en cuanto a la distincin que existi
entre las auditoras que ejecut el Ministerio de Auditora y Control,
quien en su momento tuvo el encargo estatal y dirigi el Sistema de
Auditora, pasando estas funciones a la Contralora General en el pas
y la que se ejecutaba por el Ministerio de Ciencia, Tecnologa y
Medio Ambiente, teniendo como referencia la temtica de nuestro
informe, son a saber:
La auditora que ejecutaba por el Ministerio de Ciencia,
Tecnologa y Medio
Ambiente y la del rgano actual de Control, la Contralora General
de la Repblica no se asemejan en los procedimientos de ejecucin, en
los trminos objeto de este trabajo
10 Ver Decreto Ley No. 219. De la auditoria gubernamental.
2007.
11 Artculos 41 y 43, Ley No. 107 de 2009. De la Contralora
General de la Repblica de
Cuba. 12
Ibdem no. 9
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en relacin de la auditoria tipo la ambiental, no se ajustaban a
lo que se dispone en el actual reglamento de este rgano de control,
lo que en mi opinin le da seguridad jurdica al acto administrativo,
vlido para el rgano de la Administracin Pblica que antes la
ejercitaba. 13 Quienes ejecutan la auditora ambiental estn
inscriptos en el registro oficial de
la Repblica de Cuba de la Contralora, con validez y seguridad
juridica al acto administrativo.
2.2.1.- Conceptos tcnico-doctrinales acerca del ejercicio de la
Auditora.
La auditoria: es la Verificacin de una empresa o de cualquier
otra entidad pblica o privada (que realice un auditor contable
oficialmente reconocido) al objeto de llegar a formarse una opinin
profesional sobre si sus cuentas expresan razonablemente la imagen
fiel del patrimonio, de la situacin financiera, y de los resultados
obtenidos por la entidad en un ejercicio econmico determinado. La
opinin profesional puede ser positiva o limpia, si muestra total
conformidad con el contenido de las cuentas; con salvedades, si
globalmente est de acuerdo con ellas, excepto en determinados
extremos; o negativa cuando muestra su disconformidad. La ms
conocida es la de auditora de cuentas, aunque existen otros tipos
de auditora: las llamadas auditoras operativas, que miden si se
ajusta una entidad a los principios de economa, eficiencia y
eficacia; auditoria de eficacia, que investiga si se han cumplido
los objetivos propuestos, cuantificando las desviaciones y
analizando sus posibles causas; auditora de legalidad, que
comprueba si los gestores de una entidad han cumplido las leyes y
dems normas relevantes para el desarrollo de su actividad. Pueden
ser externas o internas, segn la realicen profesionales
independientes del ente auditado o sean personas de la propia
empresa.
El auditor: Es la Persona fsica o jurdica que se dedica a la
auditora. Su nombre proviene del latn auditor, oyente, y lleg al
rea hispanohablante de los pases anglosajones. No puede ser
contratado por una misma empresa por un espacio inferior a tres aos
o superior a nueve. 14
El perito: Es la persona experimentada, hbil, practica en una
ciencia o arte. La persona que en alguna materia tiene titulo de
tal, conferido por autoridad competente. Por tal condicin son
llamados al proceso para aportar las experiencias que los
funcionarios no poseen o puedan no poseer, y para facilitar el
conocimiento o apreciacin de hechos de influencia en el proceso, y
es llamado al juicio oral para que dictamine sobre hechos cuya
apreciacin requiere de conocimientos.
La auditora gubernamental: Es la accin del Gobierno Central
ejecutada por el Ministerio de Auditora y Control que tiene como
finalidad verificar el resultado de la gestin pblica y privada con
respecto al desarrollo, control y utilizacin de los recursos del
Estado de que se dispone, incluyendo el uso de los sistemas de
administracin e informacin implantados, a partir del grado de
economa, eficiencia, eficacia y transparencia; estableciendo las
causas de los errores e irregularidades y recomendando las medidas
correctivas al nivel que corresponda. 15
13 Ibdem no. 7
14 Ibdem no. 3
15 Ibdem no. 10
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Su ejecucin se concreta sobre la base del plan elaborado por
este Ministerio segn prioridades o intereses del Gobierno Central y
por solicitudes realizadas por parte de las autoridades con
jurisdiccin y competencia con respecto a las dependencias de los
rganos del poder del Estado, de la Fiscala General de la Repblica,
y de los Tribunales Populares, as como de sus dirigentes y
funcionarios, cuando medie solicitud expresa de la Asamblea
Nacional del Poder Popular o en su lugar del Consejo de Estado, o
de los Jefes de aquellos rganos con relacin a sus dependencias.
Concluyendo podemos sealar que la auditoria se define como un
proceso sistemtico, que consiste en obtener y evaluar objetivamente
evidencias sobre las afirmaciones relativas a los actos o eventos
de carcter econmico administrativo, con el fin de determinar el
grado de correspondencia entre esas afirmaciones y los criterios
establecidos, para luego comunicar los resultados a las personas
interesadas. Se practica por profesionales calificados e
independientes, de conformidad con las normas y procedimientos
tcnicos. 16
Tipos de auditoria aprobados en la legislacin:17 De gestin o
rendimiento. Financiera o de estados financieros. Forense. Fiscal
De cumplimiento. Ambiental. De tecnologas de la informacin y las
comunicaciones. Especial
Debemos sealar que en el mundo se realizan en estos momentos
otros tipos de auditorias como son la Auditora a la Deuda Pblica,
producto de los grandes hechos de corrupcin ocurridos en pases de
Centroamrica y el Caribe, y el incremento de la Deuda Externa de
nuestros pases. Donde la deuda externa ya ha sido pagada ms de tres
veces y seguimos endeudados y sin poder tener acceso al desarrollo,
fundamentos estos que en la actual geopoltica mundial se mantienen
vigentes. 18 Principios de la auditora vigentes en Cuba:19
Divisin del trabajo. Fijacin de responsabilidades. Cargo y
descargos.
En toda organizacin econmica debe emplearse un sistema de
comprobacin interna que sea suficiente en la prevencin del fraude,
en su descubrimiento y que facilite el buen procedimiento
comercial. Existen adems reconocidos internacionalmente otros
principios, los cules sealamos y son:20
Personal con competencia e integridad,
16 Ibdem no. 10
17 Ibdem no. 2
18 Ibdem no. 8
19 Ibdem no. 2
20 Ibdem no. 2
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No existencia de funciones incompatibles, Adecuada
contabilizacin y proteccin de activos, Registro apropiado de las
operaciones, Debida autorizacin de las operaciones, Tener adecuados
documentos y registros.
Normas de auditora generalmente aceptadas:21 Generales. De
ejecucin. Para la presentacin de informes.
Estas normas se encuentran aprobadas en la Resolucin No. 2 de la
Oficina Nacional de Auditora en 1997 y refrendadas en posteriores
actos administrativos dictados por parte del Ministerio de Auditora
y Control. 22 Cuba como pas miembro de la INTOSAI, tiene ya
insertadas en su legislacin interna las normas de procedimiento de
la INTOSAI, como expresin de la relacin de subordinacin que tiene
en estos momentos la Contralora General al Estado con el encargo
estatal, emitiendo disposiciones de carcter administrativo que son
de cumplimiento para la auditora gubernamental y la interna.
Tcnicas de auditora que se aplican en el pas:23 Observacin.
Confirmacin. Verificacin. Investigacin. Anlisis. Evaluacin.
Principios de contabilidad generalmente aceptados en Cuba:24 De
registro, Uniformidad, De exposicin, De prudencia, No compensacin,
Precio de adquisicin, Perodo contable, Entidad en marcha,
Importancia relativa, Revelacin suficiente.
Estos principios se encuentran regulados en las Resoluciones No.
10 y 57 ambas de 1997, por el Ministerio de Finanzas y Precios.
Tanto para la actividad empresarial como la actividad presupuestada
en el pas. 25
21 Ibdem no. 2
22 Ibdem no. 3
23 Ibdem no. 2
24 Ibdem no. 2
25 Ibdem no. 3
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3. Relacin del derecho administrativo con el derecho ambiental,
como rama del derecho. Dimensin social.
Antes de sealar el nexo del derecho administrativo con el
derecho ambiental, debemos hacer cita obligada a los principios
internacionales del segundo, y cito:26
- Principios generales del derecho ambiental internacional.
Los principios generales del Derecho Ambiental Internacional,
son instrumentos que sirven para mitigar, contrarrestar y eliminar
los problemas ambientales desde una ptica jurdica; para ello se
proclaman tambin la vigencia de normas fundamentales en materia de
proteccin del medio ambiente, que pese a su generalidad,
constituyen parmetros jurdicos a los que deben ajustarse los
comportamientos de los sujetos del ordenamiento de un Estado. 27
Entre los principios tenemos:
1-. El Principio de Cooperacin Internacional para la Proteccin
del Medio Ambiente. Establece: 1 El deber general de proteger el
medio ambiente; 2 El deber especfico de cooperar en la proteccin
del medio ambiente. 3 En el primer caso, el artculo 192 de la
Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982,
afirma textualmente que todos los Estados tienen el deber de
proteger y preservar el medio ambiente. Esta formulacin posee un
valor general y es aplicable a todos los sectores del medio
ambiente. En el segundo caso, la exigencia concreta de cooperacin
en materia ambiental ha sido recogida en numerosos textos
internacionales: Declaracin de Estocolmo de 1972 (Principio 24),
Declaracin de Ro (Principios 5, 9, 12, 14, 27).
2-. El Principio de Prevencin del Dao Ambiental Transfronterizo.
Se desglosa en dos componentes: por una parte la idea de prevencin
del dao ambiental in genere y, por otra parte, la obligacin
especfica de no causar un dao ambiental transfronterizo. La
fundamentacin de este principio radica en la idea de la diligencia
debida, del uso equitativo de los recursos y, en definitiva, de la
buena fe, que son paradigmas comunes a todos los ordenamientos
jurdicos nacionales y forman parte de los principios generales del
Derecho Internacional. Se trata de una regla bsica de buena
vecindad (good neighbourness).
Este principio ha sido reconocido en la Declaracin de Estocolmo,
1971, (Principio 21); Declaracin de Ro (Principio 2); Convencin de
las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, 1982, Artculo 194.2.
3-. El Principio de Responsabilidad y Reparacin de Daos
Ambientales. Con arreglo a las normas generales del Derecho
Internacional, la responsabilidad de los Estados en materia
ambiental puede resultar de la violacin de una obligacin
internacional (responsabilidad por acto ilcito), aunque ante las
dificultades encontradas en la prctica , se ha tendido a derivar
hacia formas atenuadas de reparacin, que el
26 Ibdem no. 2
27 Derecho Ambiental Cubano, colectivo de autores. Universidad
de La Habana. Editora
Flix Varela. La Habana Cuba. 2002.
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profesor A. Kiss bautiz con la denominacin de Soft
Responsability. En el Proyecto de Cdigo de Crmenes contra la Paz y
la Seguridad de la Humanidad, contempla en su artculo 20.g: la
responsabilidad penal de los individuos por crmenes de guerra. Con
el propsito de causar daos extensos, duraderos y graves al medio
ambiente natural... (Crimen ecolgico). Este planteamiento aparece
recogido en la Declaracin de Estocolmo, (Principio 22); Convencin
de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, de 1982, Artculo 235;
Declaracin de Ro, (Principio 13).
4-. Principio de Evaluacin de Impacto Ambiental. De los
proyectos que pueden tener un efecto significativo sobre el medio
ambiente, ha pasado, de ser una nueva tcnica de derecho interno, a
configurar un principio inspirador de la accin protectora
internacional. Este principio comenz a tomar cuerpo en el plano
internacional en la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, en su
principio 11, apartado b: las actividades que puedan entraar graves
peligros para la naturaleza sern precedidas de un examen a fondo;
apartado c: las actividades que puedan perturbar la naturaleza sern
precedidas de una evaluacin de sus consecuencias y se realizarn con
suficiente antelacin estudios de los efectos que puedan tener los
proyectos de desarrollo sobre la naturaleza.
5-. Principio de Precaucin o de Accin Precautoria. Ha inspirado
en los ltimos aos la evolucin del pensamiento cientfico, poltico y
jurdico en materia ambiental. Hasta el fin de la dcada de los 80,
los instrumentos jurdicos internacionales se limitaban a enunciar
que las medidas ambientales a adoptar deban basarse en
planteamientos cientficos, suponiendo que este tributo a la ciencia
bastaba para asegurar la idoneidad de los resultados. Este
pensamiento en la materia comenz a cambiar hacia una actitud ms
cautelosa y tambin ms severa, que tuviera en cuenta las
incertidumbres cientficas y los daos a veces irreversibles que
podran derivar de situaciones fundadas en premisas cientficas que
luego pudieran resultar errneas. Entre los instrumentos que recogen
este principio, tenemos: Carta Mundial de la Naturaleza, 1982,
(Principio 11); Convenio de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climtico, 1992; Convenio sobre Diversidad Biolgica, 1992;
Declaracin de Ro, (Principio 15).
6-. Principio de Quien Contamina Paga. Un principio econmico
erigido en principio del Derecho Ambiental. Los no economistas
suelen confundirlo con un criterio de la responsabilidad pecuniaria
para la reparacin de los daos resultantes de la violacin de las
normas sobre el medio ambiente. Aunque esta es una de las facetas
de este principio, en rigor este persigue sobre todo que el
causante de la contaminacin asuma el coste de las medidas de
prevencin y lucha contra la misma, sin recibir en principio ningn
tipo de ayuda financiera compensatoria. Se trata de un principio de
internacionalizacin de los costes que conlleva el saneamiento de
los efectos negativos sobre la contaminacin del medio ambiente, que
debe ser soportado por quien esta en el origen de aquella. Sin
embargo, la aplicacin de ste principio en las relaciones
internacionales suscita todava fuertes reticencias por parte de
algunos Estados; Declaracin de Ro, (Principio 16, redaccin dbil,
dubitativa y timorata).
Este principio ha encontrado un apoyo jurdico ms expedito en el
plano regional europeo, especialmente en el marco comunitario. Las
normas de aplicacin de este principio identifican generalmente con
claridad quin es el sujeto a quien se atribuye la
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autora de la contaminacin en cada caso concreto. En el Derecho
comunitario europeo se entiende que quien contamina es aquel que
directa o indirectamente causa un dao al medio ambiente, o quien
crea las condiciones que puedan conducir a este dao.
7-. El Principio de Participacin Ciudadana. Ocupa un terreno
compartido con el derecho interno, donde tiene su asiento final.
Tiene adems una clara conexin con los derechos humanos, en el
trnsito hacia la confirmacin de la existencia de un derecho humano
al medio ambiente en el plano internacional. La Declaracin de
Estocolmo de 1972 no hizo mencin expresa sobre el mismo. Aparece
claramente formulado en 1982 en la Carta Mundial de la Naturaleza,
en su Apartado 23; en la Declaracin de Ro, (Principio 10). Pues
esta intrnseca la creacin y formacin de una conciencia ambiental
que tribute a la proteccin del medio ambiente que se expresa en una
mejor calidad de vida, al existir un equilibrio del hombre con su
entorno medioambiental.
Quien ejercita la auditoria es un rgano de control, adscripto al
Consejo de Estado de la Repblica de Cuba, ejecutor de las tareas y
funciones por inters del mismo. Los restantes cuerpos de auditores
internos que son parte del resto de los Organismos de la
Administracin del Estado, de la Banca Central de Cuba y de los
Institutos, se fijan en los Decretos Leyes No. 67 y 147
respectivamente, en relacin con la Personalidad Jurdica, dispuesta
en nuestro texto constitucional, con la omisin que an el rgano de
control recin constituido no aparece en el texto constitucional. He
aqu el nexo entre el Derecho Administrativo y el Derecho Ambiental,
para su cumplimiento el segundo necesita de la voluntad estatal.
28,29
4. La auditoria ambiental dentro del derecho ambiental y el
ordenamiento jurdico en Cuba.
La ecologa es el estudio de la relacin entre los seres vivos y
su ambiente o de la distribucin y abundancia de los seres vivos, y
cmo esas propiedades son afectadas por la interaccin entre los
organismos y su ambiente. El ambiente incluye las propiedades
fsicas que pueden ser descritas como la suma de factores abiticos
locales, como el clima y la geologa, y los dems organismos que
comparten ese hbitat (factores biticos).El trmino kologie fue
introducido en 1866 por el prusiano Ernst Haeckel en su trabajo
Morfologa General del Organismo; est compuesto por las palabras
griegas oikos (casa, vivienda, hogar) y logos (estudio), por ello
Ecologa significa "el estudio de los hogares".
En un principio, Haeckel entenda por ecologa a la ciencia que
estudia las relaciones de los seres vivos con su ambiente, pero ms
tarde ampli esta definicin al estudio de las caractersticas del
medio, que tambin incluye el transporte de materia y energa y su
transformacin por las comunidades biolgicas.
28 Ver texto: Derecho Administrativo. Autor Hctor Garcini.
Editora Pueblo y Educacin.
1984. La Habana. Cuba. 29
Ver texto: Temas de Derecho Administrativo Cubano, Colectivo de
autores. Universidad de La Habana, Editora Flix Varela. 2002. La
Habana. Cuba.
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Por tanto es la ecologa es la rama de la Biologa que estudia los
seres vivos, su medio y las relaciones que establecen entre ellos.
stos pueden ser estudiados a muchos niveles diferentes, desde las
protenas y cidos nuclecos (en la bioqumica y la biologa molecular),
a las clulas (biologa celular), tejidos (histologa), individuos
(botnica, zoologa, fisiologa, bacteriologa, virologa, micologa y
otras) y, finalmente, al nivel de las poblaciones, comunidades,
ecosistemas y la biosfera. stos ltimos son los sujetos de estudio
de la ecologa.
Dado que se focaliza en los ms altos niveles de organizacin de
la vida en la Tierra y en la interaccin entre los individuos y su
ambiente, la ecologa es una ciencia multidisciplinaria que utiliza
herramientas de otras ramas de la ciencia, especialmente Geologa,
Meteorologa, Geografa, Fsica, Qumica y Matemtica. Los trabajos de
investigacin en esta disciplina se diferencian con respecto de la
mayora de los trabajos en las dems ramas de la Biologa por su mayor
uso de herramientas matemticas, como la estadstica y los modelos
matemticos. Como disciplina cientfica en donde intervienen
diferentes caracteres la ecologa no puede dictar qu es "bueno" o
"malo". An as, se puede considerar que el mantenimiento de la
biodiversidad y sus objetivos relacionados han provisto la base
cientfica para expresar los objetivos del ecologismo y, as mismo,
le ha provisto la metodologa y terminologa para expresar los
problemas ambientales.
Una rama muy importante de la ecologa es la ecologa microbiana,
que estudia a los microorganismos en los diferentes ambientes:
aire, agua y tierra. En los ltimos aos se han logrado numerosos
avances en esta disciplina con las tcnicas disponibles de biologa
molecular.
La Agronoma, Pesquera y, en general, toda disciplina que tenga
relacin con la explotacin o conservacin de recursos naturales, en
especial seres vivos, tienen la misma relacin con la ecologa que
gran parte de las ingenieras con la Matemtica, Fsica y Qumica.
Las ciencias econmicas comparten una buena proporcin de la parte
formal de la ecologa; algunas herramientas utilizadas en esta
disciplina, como tablas de vida y teora de juegos, tuvieron su
origen en la economa. La ciencia que integra ambas disciplinas es
la economa ecolgica.
La ecologa microbiana es la rama de la ecologa que estudia a los
microorganismos en su ambiente natural, los cuales mantienen una
actividad continua imprescindible para la vida en la Tierra. Los
mecanismos que mantienen la diversidad microbiana de la biosfera
son la base de la dinmica de los ecosistemas terrestres, acuticos y
areos. Es decir, la base de la existencia de las selvas y de los
sistemas agrcolas, entre otros. Por otra parte, la diversidad
microbiana del suelo es la causa de la fertilidad del mismo. La
ecologa matemtica se dedica a la aplicacin de los teoremas y mtodos
matemticos a los problemas de la relacin de los seres vivos con su
medio y es, por tanto, una rama de la biologa. Esta disciplina
provee de la base formal para la enunciacin de gran parte de la
ecologa terica.
La ecologa de la recreacin es el estudio cientfico de las
relaciones ecolgicas entre el ser humano y la naturaleza dentro de
un contexto recreativo. Los estudios preliminares se centraron
principalmente en los impactos de los visitantes en reas naturales.
Mientras que los primeros estudios sobre impactos humanos datan de
finales de la
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dcada de los 20, no fue sino hasta los 70s que se reuni una
importante cantidad de material documental sobre ecologa de la
recreacin, poca en la cual algunos pases sufrieron un exceso de
visitantes en reas naturales, lo que ocasion desequilibrios dentro
de procesos ecolgicos en dichas zonas. A pesar de su importancia
para el turismo sostenible y para el manejo de reas protegidas, la
investigacin en este campo ha sido escasa, dispersa y relativamente
desarticulada, especialmente en pases biodiversos.
La ecologa del paisaje es una disciplina a caballo entre la
geografa fsica orientada regionalmente y la biologa. Estudia los
paisajes naturales prestando especial atencin a los grupos humanos
como agentes transformadores de la dinmica fsico-ecolgica de stos.
Ha recibido aportes tanto de la geografa fsica como de la biologa,
ya que si bien la geografa aporta las visiones estructurales del
paisaje (el estudio de la estructura horizontal o del mosaico de
subecosistemas que conforman el paisaje), la biologa nos aportar la
visin funcional del paisaje (las relaciones verticales de materia y
energa). Este concepto comienza en 1898, con el gegrafo, padre de
la pedologa rusa, Vasily Vasilievich Dokuchaev y fue ms tarde
continuado por el gegrafo alemn Carl Troll. Es una disciplina muy
relacionada con otras reas como la Geoqumica, la Geobotnica, las
Ciencias Forestales o la Pedologa.
La biogeografa es la ciencia que estudia la distribucin de los
seres vivos sobre la Tierra, as como los procesos que la han
originado, que la modifican y que la pueden hacer desaparecer. Es
una ciencia interdisciplinaria, de manera que aunque formalmente es
una rama de la Geografa, recibiendo parte de sus fundamentos de
especialidades como la Climatologa y otras Ciencias de la Tierra,
es a la vez parte de la Biologa. La superficie de la Tierra no es
uniforme, ni en toda ella existen las mismas caractersticas. El
espacio isotrpico que utilizan, o suponen, los esquemas tericos de
localizacin es tan solo una construccin matemtica del espacio.
30
Luego de haber hecho este sinttico pero necesario prembulo
relacionado con la temtica que abordo, donde encontramos en Cuba
ubicada la auditoria ecolgica o ambiental, conceptualmente es el
proceso de verificacin sistemtico y documentado que consiste en
obtener y evaluar objetivamente la evidencia de auditora con el fin
de determinar si las actividades, incidentes, condiciones y
sistemas de gestin ambiental especificados o la informacin sobre
estos temas cumplen con los criterios de auditora, y en comunicar
los resultados de este proceso al cliente. En Cuba este tipo de
auditora la realiza actualmente al amparo del acuerdo del Consejo
de Estado, reglamentando las actividades de la Contralora General
de la Repblica. Debo acotar que en el mundo tambin se le denomina
auditora verde, muy ligada a la denominada contabilidad verde.
Donde el articulo 43, del ya citado Acuerdo seala que la auditoria
ambiental es: el proceso para verificar el uso, administracin,
proteccin, preservacin del medio ambiente y de los recursos
naturales, con el objetivo de evaluar el cumplimiento de las normas
y principios que rigen su control y, cuando proceda, cuantificar el
impacto por el deterioro ocasionado o que pueda producirse. 31
30 Tomado de la Pgina Web en Enciclopedia Wikipedia.2010.
31 Acuerdo del Consejo de Estado. Reglamento de la Ley No. 107.
Contralora General de
la Repblica.
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Sus antecedentes de la auditoria ecolgica o ambiental en el
mundo los encontramos en la gran industria de los Estados Unidos,
fue probablemente la primera que mostr una efectiva preocupacin
social y de carcter tico, estrictamente tcnica, por las cuestiones
medioambientales. En los aos 80, surge la problemtica ante la
preocupacin social, las leyes y reglamentos del pas en materia de
proteccin industrial, pasando a afectar algunas de las actividades
industriales de ciertas empresas, considerando demasiado drsticas
las medidas legales que se destinaban a mantener limpios los sitios
o locales de estas industrias fabriles por sectores influyentes en
este pas, hoy el mayor contaminador mundial. 32 Otro antecedente lo
encontramos en la National Envirinmental Policy Act de los Estados
Unidos de Norteamrica en el 1969. Cuerpo legislativo pionero en
estas lides al incluir la evaluacin del impacto ambiental en sus
leyes federales y estaduales.
Existe tambin el precedente histrico de que la auditoria
ambiental esta muy ligada con la auditora social, que como concepto
cronolgico esta vinculado al de Contabilidad Social, unido adems
con el de la responsabilidad social de la empresa; introducida en
la literatura en 1953 por vez primera, por el Profesor Howard R.
Bowen en su obra Social Responsibilities of the Bussinesman. En los
finales de la dcada de los setenta fue en los Estados Unidos,
pionero mundial en esta materia, al menos en cinco actividades de
carcter social en la vida empresarial. 33
Sobre la auditora ambiental, y su regulacin actual en el mundo,
sus antecedentes histricos estn recogidos en la International
Chanbers of Comerse (ICC), con sede en Ginebra, Suiza. Fuente
obligatoria en materia de auditora ambiental, antes de que
aparecieran las normas ISO 14000 con carcter ambiental. Las normas
ISO ambientalistas se fundan en 1946, tienen como objetivo
facilitar el cambio eficiente de bienes y servicios, son de
aplicacin voluntaria, aunque en muchos pases se convierten en
obligatorias. Han sido clasificadas como de Sistema de Gestin
Ambiental, auditoria ambiental, identificacin ambiental del
producto, Evaluacin de la ejecucin ambiental, Evaluacin del ciclo
de vida, trminos y definiciones y aspectos ambientales en productos
estndares. Tambin esta la ICC Position paper on envirommental
auditing, que en el 1989 sirvi a los prohombres de la industria y a
sus representantes populares en Parlamentos de los pases avanzados.
La cul contribuy a la mejora de las condiciones de sanidad,
seguridad de la poblacin civil y de los programas ambientales.
En los Estados Unidos de Norteamrica, la Environmental Position
Agency (EPA), es el organismo autnomo dentro del ejecutivo
encargado de la vigilancia y cumplimiento de las leyes sobre
proteccin ambiental. Pues desde 1986 es un acrnimo ambientalista
con mayor fama a nivel mundial y lder entre los organismos no
ministeriales en el tema de la proteccin ambiental, siendo celoso
guardin en la prolifera legislacin Norteamericana en materia
ambiental. Reforzada con enmiendas desde 1986 hasta 1996. Con
controversias entre jurisdiccin, mantenimiento y polticas en
relacin con esta nueva figura.
La encontramos adems de la ICC, en la Guide Efective
Environmental Auditing, procedente de la Unin Europea, que desde
1995 establece lo regulado en las ISO
32 Ver Tesis Maestra en Asesora Jurdica. Antnez Snchez, Alcides
Francisco. Facultad
de Derecho. Universidad de Oriente. 2005. Cuba. 33
Ibdem no. 20
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14000. En 1995, al realizarse el 1er Foro Internacional de la
Contadura Pblica, en una de las conferencias impartidas sobre
Fiscalizacin y Control en el Sector Pblico, el consultor
internacional ngel Gonzlez Malaxechevarria, miembro del Instituto
de Auditores Internos de Espaa, seal el desafi de las 5 Es, estando
presente aqu algunos de los gobiernos de la Amrica Hispanohablante,
otros miembros de las Entidades Fiscalizadoras Superiores dentro de
las INTOSAI y de la OLACEFS. 34 En Cuba, a travs de la Oficina
Nacional de Normalizacin, se emitieron las Normas Cubanas ISO,
sobre la auditora ambiental, en correspondencia con las tendencias
y acuerdos internacionales, que son:
- Norma ISO 140 010. La Auditora Ambiental. - Norma ISO 140 011.
Auditora Sistema de Gestin Ambiental. - Norma ISO 140 012.
Criterios de calificacin de los auditores ambientales.
Las Normas ISO, partiendo que son normativas internacionales,
que traducidas al idioma espaol es la Organizacin Internacional de
Standarizacin, donde en su constitucin participan expertos de
diferentes pases, emitiendo sus criterios referente al asunto que
se trate, estos se dividen en diferentes comits tcnicos.35 Cuba les
denomina Normas Cubanas ISO, Ahora si queda definido que el
Ministerio de Ciencias, Tecnologa y Medio Ambiente, lo que ejecuta
en relacin con las herramientas de gestin dirigido a las actores
sociales del medio, lo es la Inspeccin Ambiental Estatal en el pas,
en provincias y el municipio especial, estando en correspondencia
con lo establecido en los artculos 25, 26 y 27, de la ya citada
Resolucin No. 130 del Ministerio de Ciencia, Tecnologa y Medio
Ambiente, los cules precisan que esta inspeccin se ejecuta a:36
Personas Naturales. Las establecidas en la legislacin Civil. Ley
No. 59. 37 Personas Jurdicas. Las que reconoce nuestra Constitucin
de la Repblica, segn lo dispuesto en la Constitucin de la Repblica
de Cuba y en los Decretos Leyes 67 y 147 respectivamente, ambos
dictados del Consejo de Estado. 38
Como de lo establecido en el Acuerdo 6176 del Comit Ejecutivo
del Consejo de Ministros de 200739. Para las empresas subordinadas
a los Consejos de la Administracin en provincia y municipios.
La auditora ambiental en Cuba, es criterio del autor que en
estos momentos ya dejo de ser confundida con la Inspeccin
Ambiental, la que se ejecutaba sobre la base de proyectos donde
exista un Sistema de Gestin Ambiental aprobado por presupuesto o a
travs de proyectos de cooperacin internacional, que han alcanzado
su pleno desarrollo o estn en ejecucin y responden a objetivos
similares al de la Auditora
34 Ibdem no. 20
35 Ver Normas Cubanas ISO. Ministerio de Ciencia, Tecnologa y
Medio Ambiente.
Repblica de Cuba. La Habana. 36
Consultar en Compendio Legislativo Medio Ambiente. Autora:
Viamontes Guilbeaux, Eulalia. Facultad de Derecho, Universidad de
La Habana. Cuba. 37
Consultar Cdigo Civil Cubano. Editora Ministerio de Justicia.
Cuba. 2001. 38
Constitucin de la Repblica de Cuba. Editora Ministerio de
Justicia. Cuba. 2002. 39
Reglamento de las Asambleas Provincial y Municipales del Poder
Popular. Consejo de Ministros de la Repblica de Cuba. 2007.
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Financiera, es decir, determinar la buena marcha del proyecto en
funcin sobre la asignacin de los recursos econmicos aprobados.
40
4.1 Ente competente parea ejercitar la auditora ambiental dentro
del territorio nacional.
Antes de referirnos a la competencia de ejercitar la auditoria
en Cuba, nos referiremos a la Base Legal que la sustenta dentro del
ordenamiento jurdico, se encuentra establecida en las siguientes
disposiciones legales:
La Constitucin de la Repblica de Cuba, 24 de febrero de 1976,
reformada en 1978,1992 y 2002. Ley No. 107 de 2010. Acuerdo 2011
del Consejo de Estado, Reglamento de la Ley de la Contraloria.
La enciclopedia Encarta nos define a la competencia (derecho)41,
desde un punto de vista tcnico-jurdico, este vocablo tiene muchas
acepciones, todas ellas distintas del sentido normal o vulgar de la
expresin como equivalente de inteligencia, ingenio o habilidad para
desenvolverse en cualquier aspecto de la vida, destacando entre
ellos el profesional. Pero prevalecen estos aspectos principales en
el plano jurdico: desde el punto de vista orgnico se refiere a la
capacidad concreta que pueden ejercer los rganos de una entidad
pblica o privada, de suerte que al margen de la materia concreta
asignada no pueden desenvolver su actividad (en el mbito del
Derecho Administrativo, la falta de competencia puede dar lugar a
la nulidad radical de todo el procedimiento administrativo llevado
a cabo); desde un punto de vista de Derecho procesal o
procedimental, muy relacionado con el anterior, se refiere a los
distintos criterios de atribucin o reparto de los asuntos ante los
tribunales de justicia o cualquier rgano administrativo; desde el
punto de vista de Derecho mercantil, como una especie de cdigo de
conducta propio de la buena fe que debe presidir la realizacin de
los negocios, que impide lo que se ha dado en llamar la competencia
desleal, es decir, la prohibicin de conseguir negocios fciles por
medio de artificio, fraude o engao que provocan el enriquecimiento
no por esfuerzo e imaginacin en el desempeo de los trabajos, sino
por procedimientos que garantizan de antemano los buenos resultados
a costa de otros.
Desde el punto de vista sistemtico, consiste en la enumeracin de
una serie de posibilidades de actuacin atribuidas a un rgano, por
razn de los asuntos que le estn atribuidos de un modo especfico.
Adquiere una especial relevancia en Derecho poltico, integrando lo
que se llama seccin orgnica de la Constitucin, que se resuelve al
enumerar los distintos poderes del Estado el legislativo, el
ejecutivo y el judicial, con atribucin de sus respectivas
competencias. Es decir, se enumeran y describen los asuntos que
corresponden a cada uno de ellos, quedando determinado y concretado
el procedimiento concebido para resolver los conflictos que pueden
crearse cuando pretenden conocer y efectuar averiguaciones del
mismo asunto dos rganos diferentes, y a uno de ellos no le
corresponde, o cuando un rgano entiende que no le atae intervenir,
perteneciendo el asunto a una instancia diferente, que considera lo
anterior. Para el Diccionario de la Real Academia de la Lengua en
Espaa, la palabra competencia se define como1. (Del lat.
competenta; cf. competir). f. Disputa o contienda
40 Ibdem no. 2
41 Ver Enciclopedia Encarta 2011. Windows. 2011.
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entre dos o ms personas sobre algo. || 2. Oposicin o rivalidad
entre dos o ms que aspiran a obtener la misma cosa. || 3. Situacin
de empresas que rivalizan en un mercado ofreciendo o demandando un
mismo producto o servicio. || 4. Persona o grupo rival. Se ha
pasado a LA competencia. || 5. Am. Competicin deportiva. || a ~.
loc. adv. a porfa. V. cuestin de ~.42
Mencin especial merecen los rganos que integran la cabecera o
titularidad de estos poderes, como el presidente del Gobierno, del
poder judicial o del Parlamento o Cmara legislativa y
representativa, a los que se unen el jefe del Estado, el presidente
del Tribunal Constitucional (all donde exista) o, en un sistema
bicameral, el que tenga autoridad y potestad sobre ambas, en el
supuesto de que est establecido. A partir de este punto se enumeran
en la Constitucin otros rganos menores, con sus respectivas
atribuciones, y otro tanto habra de plantearse en las entidades y
corporaciones que se mueven en una rbita inferior a la del Estado,
como pueden ser los Ayuntamientos o la presidencia municipal.
Desde el punto de vista procesal, la competencia no es ms que el
sistema por virtud del cual se adjudican los asuntos a los
diferentes jueces y tribunales, por una parte, o a los rganos
administrativos que tienen poder decisorio en materia de revisin de
los actos administrativos. Cindonos al orden jurisdiccional, esto
es, al de los juzgados y tribunales que en realidad sirven tambin
como sede administrativa, podemos concluir que son tres los
criterios que permiten la atribucin y reparto de los diferentes
asuntos: primera competencia, funcional o jerrquica, por virtud de
la cual se determina el juez o tribunal que debe conocer de un
asunto dentro de cada orden de la jurisdiccin ordinaria, toda vez
que existen diversos grados correspondientes a distintas clases de
rgano. As, ante la necesidad de que en un mismo litigio puedan
intervenir rganos jurisdiccionales de diverso grado o jerarqua que
tienen confiadas, a su vez, diferentes funciones, se hace preciso
diferenciar cul corresponde a cada uno de ellos. A tal efecto, se
distingue entre primera instancia, apelacin, casacin o anulacin y
ejecucin, o simples trmites, y tambin el mbito de lo
contencioso-administrativo. Asimismo, y debe diferenciarse entre
incidentes, recursos o ejecucin de resoluciones, por ejemplo.
Segunda competencia, objetiva, porque puede suceder que,
delimitado el criterio conforme a las pautas anteriores, an
existan, dentro de un mismo grado, diferentes rganos a los que
atribuirla, entrando entonces en juego la materia objeto del
pleito, o en su caso, la cuanta. Como es natural, suele plantearse
ms en sedes de primera instancia el reparto de los diferentes
asuntos que a ella corresponden. Tercera competencia, territorial,
que se produce ante la existencia de muy diversos juzgados y
tribunales que, no obstante las reglas recogidas en prrafos
anteriores, podran conocer del mismo asunto o proceso judicial.
ste, normalmente, debe estar situado en un territorio determinado,
a fin de acercar la justicia a los administrados o a la poblacin
que la reclama, de suerte que no tenga graves problemas de
distanciamiento de la sede natural donde el litigio o asunto se
produce, pues, en otro caso, podra llegar a generar situaciones de
indefensin, renuncias al derecho a defenderse o a tener un juicio
justo, reconocido como uno de los derechos fundamentales en las
constituciones de todos los pueblos.
42 Diccionario DRAE. Microsoft 2011. Enciclopedia Encarta.
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Lo fundamental es que estos tres criterios de competencia deben
concurrir de modo simultneo en un rgano jurisdiccional para que
pueda entender sobre un asunto determinado.
Para mi queda claro que el ente competente como nuevo rgano de
control en Cuba son los contralores y auditores de la Contralora
General de la Repblica, representando al Estado y al Gobierno. Al
amparo del fuero de Ley no 107, con competencia hacia los que
ejercen la auditoria interna en la estructura administrativa.
Entraramos a ver de manera la jurisdiccin43, partiendo de la
conceptualizacin de la misma, jurisdiccin, proviene de la expresin
latina iuris dictio que significa 'decir el Derecho' y alude a la
funcin que asume el Estado, a travs de los jueces y tribunales, de
administrar la justicia, aplicando el Derecho a los casos concretos
que se les presentan. En este sentido se habla tambin de funcin
jurisdiccional y corresponde a los juzgados y tribunales
determinados por las leyes.
Con la palabra jurisdiccin se alude asimismo al conjunto de
rganos que cumplen la funcin competencial. La administracin de
justicia se atribuye a un conjunto de funcionarios a los que se
confan diversas materias, hablndose as de distintas clases de
jurisdiccin y competencias, en funcin de criterios de especialidad
jurdica. Debe, por tanto, distinguirse entre la jurisdiccin penal,
la contencioso-administrativa, la civil y la social. Hay que
destacar que la jurisdiccin civil entiende no slo de los asuntos
civiles sino de todos aquellos que no estn atribuidos a una
jurisdiccin distinta.
A su vez todos los rganos jurisdiccionales se encuadran o bien
en la llamada jurisdiccin ordinaria o en las jurisdicciones
especiales. Pertenecen a la primera categora los tribunales a los
que se atribuye el conocimiento de aquellos procesos referidos a
una generalidad de materias. Por otro lado, pertenecen a la
jurisdiccin especial aquellos tribunales que, autorizados por una
norma, intervienen en casos especficos. Un ejemplo de autoridad
especial (en algunas legislaciones) es la militar, que se mantiene
limitada en el mbito penal a los hechos tipificados como delitos
acaecidos en el mbito castrense. Otro ejemplo de tribunal no
integrado en la jurisdiccin ordinaria es el Tribunal de Cuentas,
que tiene encomendado el enjuiciamiento de quienes, manejando
caudales pblicos, son imputados en un proceso El real academia
define a la jurisdiccin como. (Del lat. iurisdicto, -nis). f. Poder
o autoridad que tiene alguien para gobernar. || 2. Poder que tienen
los jueces y tribunales para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. ||
3. Trmino de un lugar o provincia. || 4. Territorio en que un juez
ejerce sus facultades de tal. || 5. Autoridad, poder o dominio
sobre otro. || 6. Territorio al que se extiende. || ~ contenciosa.
f. Der. La que se ejerce en forma de juicio sobre pretensiones o
derechos contrapuestos de las partes litigantes. || ~ delegada. f.
La que, aun ejercida en nombre del rey, corresponda a los jueces o
tribunales, sin que pudiera decidir en ltimo trmino ni aquel ni el
Gobierno. || ~ ordinaria. f. Der. La que proceda del fuero comn, en
contraposicin a la privilegiada. || ~ retenida. f. La que, aunque
confiada a tribunales o consejos, dependa en ltimo grado y trmino
del rey o del Gobierno. || ~ voluntaria. f. Der. Aquella en que,
sin juicio contradictorio, el juez o tribunal da solemnidad a actos
jurdicos o dicta ciertas resoluciones rectificables en materia
civil o mercantil. || caer debajo de la ~ de alguien. fr. coloq.
Caer bajo el poder de alguien. || declinar la ~. fr. Der. Pedir al
juez que conoce
43 Ibdem no. 31
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de un pleito o causa que se reconozca incompetente y se inhiba
de su seguimiento. || prorrogar la ~. fr. Der. Extenderla a casos y
personas que antes no comprenda. 44
Queda claro tambin para el autor de este trabajo monogrfico que
otro Organismo de la Administracin del Estado en Cuba no tiene
jurisdiccin ni competencia para ejercitar la funcin de auditora,
esta es exclusiva para las personas que estn certificadas en el
Registro de Auditores de la Repblica de Cuba, que lo dirige la
actual Contralora de la Repblica.
5.- La auditora ambiental y el derecho administrativo
sancionador, organismos de la Administracin Pblica que tienen
competencia para aplicar supuestos contravencionales.
Como resultado de las auditorias antes citadas, y como resultado
de la inspeccin ambiental, se pueden exigir medidas
contravencionales las que son parte de nuestro derecho sancionador
en materia contravencional y tienen como base legal la Ley 81 del
1997, Ley del Medio Ambiente, el Decreto Ley No. 99 de 1987,
sistema de Contravenciones Administrativas y el Decreto- Ley 200
del 1999, el cul regula las infracciones en materia de medio
ambiente. 45
Ahora bien en materia contable persiste otra distincin, esta en
materia de Derecho Administrativo Sancionador, en relacin a los
supuestos contravencionales, las de Auditora, en correspondencia
con lo regulado en la Ley No. 107 de 2001, de La Contralora, por lo
que se imponen multas administrativas a travs del Decreto No. 228
de 1997, Contravenciones de las Normas que rigen el presupuesto del
Estado y cualquier otra cuestin establecida en las Normas
Financieras, las Normas que rigen el control interno y la
contabilidad y de las disposiciones del Decreto Ley de la Auditora.
Y en otro contexto las relativas a la proteccin medioambiental como
resultado del ejercicio de la Inspeccin ambiental estn establecidas
en otra normativa. 46
Esta tambin la acreditacin oficial para ejercitar esta funcin
pblica estatal, en el Ministerio de Ciencias, Tecnologa y Medio
Ambiente se le acredita la funcin de Inspector Ambiental estatal,
para el ejercicio de la auditoria la condicin es acreditarse en el
Registro de Auditores.
El Ministerio de la Salud Pblica como autoridad sanitaria impone
contravenciones relacionadas con las regulaciones sanitarias que
afectan al medio ambiente establecidas en los Decreto No. 104 de
1982 Control Sanitario Internacional, el Decreto No. 123 de 1984
infracciones contra el ornato, la higiene y la epidemiologa, y el
Decreto No. 272 de 2001, todo al amparo del Decreto Ley No. 54
Disposiciones Sanitarias Bsicas y la Ley No. 41 Ley de la Salud
Pblica y su reglamento establecido en el Decreto No. 139, ya que
ejercita la inspeccin sanitaria estatal a personas naturales y
jurdicas dentro del territorio nacional, bsicamente, aunque existe
una
44 Ibdem no. 31
45 Ibdem no. 25
46 Ver Manual de Finanzas al Da. Ministerio de Finanzas y
Precios. Legislacin sobre
Multas, Control y Cobros. Publicado por el Ministerio de
Finanzas y Precios. La Habana. Cuba.
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normativa especfica modificativa en relacin con el ornato para
la Ciudad de La Habana.47
Presupuestos vlidos para otros organismos de la Administracin
Pblica de entre los que mayoritariamente a criterio del autor
tienen impacto dentro de la dimensin social para formar valores y
modificar conductas en relacin con la proteccin al medio ambiente
en la persona humana y el entorno donde se interacta, tales como el
Ministerio de la Agricultura, el Ministerio de Comercio Exterior e
Inversin Extranjera, y el Ministerio de la Industria Bsica; quienes
dentro de sus normativas contravencionales aparece establecida la
proteccin al medio ambiente, dirigidas estas hacia las personas
naturales y jurdicas, en relacin con la Ley no. 75 Ley Forestal, la
Ley No. 77 Ley de la Inversin extranjera, y la Ley No. 76 Ley de
Minas, ejercitando la inspeccin estatal, amparados en el Decreto
No. 100 de la Inspeccin Estatal, con sus regulaciones especficas
dentro de cada organismo.48
Digo que forman valores pues han estado realizando diversas
campaas de bien pblico a travs de los medios de difusin del pas por
parte de estos organismos, dirigidas a la preservacin del medio
ambiente que tributan a una calidad de vida sana dentro de la
formacin de esa conciencia social, realizando campaas en escuelas,
centros de trabajo, comunidades aledaas a empresas contaminantes
agresoras al medio ambiente, fomentando actividades en torno a la
repoblacin forestal, a ejecutar y formar conductas adecuadas en
torno a la preservacin del medio ambiente a travs de crculos de
inters en Palacios de Pioneros, y otros escenarios de inters
socioculturales. Que lo relaciono con la obligacin de hacer que
seala la disposicin contraventiva al infractor.
Expongo adems que tiene una dimensin econmica, pues tanto las
personas naturales como las jurdicas esas acciones en torno a la
proteccin del medio ambiente, tienen una respuesta en una expresin
econmica, la que habr en algn momento ir incluyendo en los
presupuestos un epgrafe que tribute a modificar el medio en que
vivimos.
Finalmente tributando al desarrollo sociocultural de ese entorno
con todas estas acciones, redundar en acciones positivas en materia
medioambiental, ese es el fin que se persigue por estos organismos
de la Administracin Pblica en correspondencia con las polticas
gubernativas de los Consejos de la Administracin a los niveles
locales en relacin con distribucin poltica administrativa del
pas.
Debo concluir la idea e intencin de esta monografa al sealar que
en mi pas dentro del proceso inversionista intervienen en su
aprobacin en relacin con el impacto ambiental en torno a la posible
agresin al entorno, imperio donde interactan las herramientas de
gestin y en particular la del tema que trato, le corresponde a la
Direccin de Planificacin Fsica su aprobacin, de todas las
inversiones que interactan con el medio ambiente, estando presente
en este entorno constructivo la cultura cubana, otro de los pilares
para tener una salud adecuada.49
47 Ver Ley No. 41 de 1982 la que regula todo el Sistema de Salud
Pblica de Cuba.
48 Disposiciones legales del derecho positivo con impacto dentro
de la proteccin al
medio ambiente. 49
Instituto que regula y controla el proceso inversionista en
relacin con el desarrollo y el ordenamiento territorial en el
pas.
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CONCLUSIONES:
1. La auditora ambiental es y continua siendo un instrumento de
gestin para la preservacin y mitigacin de los daos que el hombre
ocasiona al medio ambiente, siendo objeto de estudio del derecho
ambiental, con trascendencia al derecho administrativo sancionador
dentro del derecho positivo cubano. 2. Las normativas jurdicas
establecidas para la proteccin del Medio Ambiente en Cuba como
parte del derecho administrativo sancionador, la ejercitan diversos
organismos de la Administracin Pblica dentro del territorio
nacional con competencia y jurisdiccin en esta materia jurdica. 3.
La auditora ambiental dentro del ordenamiento jurdico cubano como
auditoria tipo esta regulada en el Acuerdo del Consejo de Estado,
reglamento de la Ley no. 107.
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