Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio de 2014 1 La agenda científica y tecnológica en los regionalismos de América Latina. Alejandra Kern (versión preliminar) Resumen La cooperación científica y tecnológica entre los países de América Latina ha constituido parte de la agenda bilateral de muchos países, al mismo tiempo que ha sido atravesada por sus relaciones con los países centrales (tanto por los vínculos académicos que la promueven, como por los modelos institucionales que la región ha buscado imitar). Crecientemente la ciencia y la tecnología han constituido también un área temática de cooperación en el marco de los procesos de integración y regionalismo en América Latina. Estos marcos se sustentaron en discursos cambiantes a lo largo de las dos últimas décadas y evidencian logros limitados en cuanto a prácticas concretas. Este trabajo se propone realizar un recorrido por los discursos y prácticas de cooperación científica y tecnológica en el contexto del MERCOSUR, la UNASUR y la CELAC. En estos contextos se analizará también el rol desempeñado por Brasil, considerando el lugar que ocupa la ciencia y la tecnología en el contexto se su política exterior y de la cooperación sur-sur. 1. Introducción. Este trabajo constituye parte de una línea de investigación más amplia orientada a caracterizar y analizar diversas formas de cooperación Sur-Sur en América Latina, tomando a la ciencia y a la tecnología como un sector de cooperación específico. En el marco de esta línea, este artículo se propone indagar acerca de la forma en que la ciencia y la tecnología se incluyen en las agendas del regionalismo, tomado tres casos: MERCOSUR, UNASUR y CELAC. En los tres casos, se realiza un análisis que comprende, por un lado, la identificación de los principales elementos que constituyen el discurso sobre el rol de la ciencia y tecnología en el regionalismo y, por otro, la forma en que éstos entrelazan con las características de cada proceso particular. Para este análisis, se identifica la influencia tanto de factores intra-regionales como extra- regionales. Finalmente, se realizan algunas conclusiones preliminares sobre la relación
22
Embed
La agenda científica y tecnológica en los regionalismos de ...web.isanet.org/Web/Conferences/FLACSO-ISA BuenosAires...Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio de 2014
1
La agenda científica y tecnológica en los regionalismos de América Latina.
Alejandra Kern
(versión preliminar)
Resumen
La cooperación científica y tecnológica entre los países de América Latina ha
constituido parte de la agenda bilateral de muchos países, al mismo tiempo que ha sido
atravesada por sus relaciones con los países centrales (tanto por los vínculos académicos
que la promueven, como por los modelos institucionales que la región ha buscado
imitar). Crecientemente la ciencia y la tecnología han constituido también un área
temática de cooperación en el marco de los procesos de integración y regionalismo en
América Latina. Estos marcos se sustentaron en discursos cambiantes a lo largo de las
dos últimas décadas y evidencian logros limitados en cuanto a prácticas concretas. Este
trabajo se propone realizar un recorrido por los discursos y prácticas de cooperación
científica y tecnológica en el contexto del MERCOSUR, la UNASUR y la CELAC. En
estos contextos se analizará también el rol desempeñado por Brasil, considerando el
lugar que ocupa la ciencia y la tecnología en el contexto se su política exterior y de la
cooperación sur-sur.
1. Introducción.
Este trabajo constituye parte de una línea de investigación más amplia orientada a
caracterizar y analizar diversas formas de cooperación Sur-Sur en América Latina,
tomando a la ciencia y a la tecnología como un sector de cooperación específico. En el
marco de esta línea, este artículo se propone indagar acerca de la forma en que la
ciencia y la tecnología se incluyen en las agendas del regionalismo, tomado tres casos:
MERCOSUR, UNASUR y CELAC. En los tres casos, se realiza un análisis que
comprende, por un lado, la identificación de los principales elementos que constituyen
el discurso sobre el rol de la ciencia y tecnología en el regionalismo y, por otro, la forma
en que éstos entrelazan con las características de cada proceso particular. Para este
análisis, se identifica la influencia tanto de factores intra-regionales como extra-
regionales. Finalmente, se realizan algunas conclusiones preliminares sobre la relación
Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio de 2014
2
entre los hilos que constituyen el tejido discursivo sobre ciencia, tecnología e
innovación y la construcción de una identidad regional.
Para comprender el discurso sobre ciencia y tecnología, podemos partir de la respuesta
que Hebe Vessuri (2007) ofrece al preguntarse ¿Qué investigar en América Latina? En
su respuesta, la autora contrapone dos visiones acerca cuáles son los objetivos de la
investigación científica. Por un lado, una visión que es predominante en los países
desarrollados y que subraya la autonomía de la ciencia respecto de condicionamientos
sociales, políticos o económicos. Desde esta perspectiva, “…las acciones en el ámbito
de la ciencia aparecen como gobernadas por los requisitos de la razonabilidad o la
lógica” (Vessuri, 2007:177). Como contraposición, destaca que en América Latina – y
en los países en desarrollo en general- predomina una visión de la ciencia vinculada a su
“papel social y/o económico en el desarrollo nacional y regional” (Vessuri, 2007:177).
Como punto de partida, se considera aquí que en los espacios políticos la ciencia y la
tecnología han sido concebidas en América Latina como instrumentos para el
desarrollo, pero esta concepción varía según las concepciones y modelos de desarrollo
predominantes en tiempos y espacios diversos. De acuerdo con Licha, el debate actual
“…se polariza entre perspectivas economicistas-tecnicistas y visiones más
sociopolíticas de la actividad científico-tecnológica” (Licha, 2007:158). Asimismo,
estas distintas visiones sobre la ciencia se tensionan y dialogan cuando se observan las
relaciones de la región con otros espacios regionales, como la Unión Europea. De esta
forma, las relaciones de cooperación en los regionalismos en América Latina están
atravesadas por procesos de cooperación científica y tecnológica Norte-Sur que han
sido y continúan siendo predominantes.
2. Regionalismo en América Latina
En la historia de cooperación entre los países de América Latina han tenido lugar
distintos procesos que buscaron integrar económica y políticamente a la región
mediante diversas formas de acuerdo e instituciones. Durante los `80 y `90 las teorías
sobre la integración económica regional fueron predominantes para explicar el proceso
conformación del MERCOSUR y sus perspectivas de largo plazo. Sin embargo, el
distanciamiento entre aquellos conceptos desarrollados para comprender el modelo de la
Unión Europea y la realidad esencialmente intergubernamental del bloque, sumado a la
Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio de 2014
3
generación de nuevos espacios más amplios y de naturaleza esencialmente política
como la UNASUR y la CELAC, obligan a desplazar el foco de análisis hacia un
concepto más versátil como el de regionalismo. La literatura sobre el regionalismo es
amplia y diversa y no es objeto de este trabajo realizar un análisis exhaustivo de la
misma, sino identificar algunos elementos que contribuyan a explicar la forma en que se
inserta la ciencia y la tecnología como tema de agenda en estos espacios.
En un trabajo en el que sintetiza los distintos usos que ha tenido el regionalismo en
América Latina Federico Merke argumenta que “…aunque las definiciones tienen sus
matices, parece haber consenso en que el regionalismo es un proyecto político y supone
cierto grado de cooperación, coordinación o gobernanza (y estas intensidades no son
un detalle menor) para organizar un espacio (la región) en función de metas
compartidas” (Merke 2010). Esta conceptualización supone que una región no es un
espacio territorial o cultural dado, sino que se construye en función de objetivos e
intereses políticos, que son, en definitiva, los elementos que definen los límites de una
región. Una de las ventaja de esta perspectiva para el análisis de los procesos
latinoamericanos es que otorga preeminencia al análisis político, por sobre el análisis
institucional. Es decir, que una región se comprende como tal a partir de las preferencias
e incentivos que movilizan a los estados a mantenerla (y éstos son sin duda variables),
más que a partir de la consolidación de instituciones que regulen el comportamiento en
un ámbito de interdependencia que los impulsa hacia un modelo de sociedad solidarista.
En este sentido, un primer elemento para comprender del regionalismo en América
Latina es su carácter pluralista y la resistencia a generar instituciones supra-nacionales
que impliquen ceder soberanía.
Un segundo elemento para analizar la dinámica política del regionalismo en América
Latina, es la distinción entre factores domésticos e internacionales que inciden en su
constitución. Los factores domésticos se vinculan con “…las constelaciones ideológicas
que atraviesan la región y de qué manera distintas fracciones de la elite política han
presionado hacia un tipo u otro de regionalismo” (Merke 2010.). En la misma línea,
Sanahuja destaca que las diversas cartografías que presenta actualmente Latinoamérica
son reflejo de “…diferentes opciones ideológicas y políticas, de visiones disímiles del
mundo y de la región, y de estrategias diferenciadas en lo que concierne a las políticas
de desarrollo, la política exterior y las estrategias de inserción internacional”
Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio de 2014
4
(Sanahuja, 2014:76) Estas constelaciones marcan la heterogeneidad de América Latina
y cuestionan la existencia de un único relato teleológico sobre la unidad
latinoamericana, al mismo tiempo que no parecen constituir fracturas irreconciliables.
Es posible argumentar que la dimensión sistémica o internacional es un factor que evita
estas fracturas, en tanto organiza a la región ante “otros”, ante “el mundo”. Sobre esta
dimensión, se ha destacado la relevancia de la condición periférica de América Latina y
su cohabitación con una potencia como Estados Unidos (Luna Pont y Paradiso 2003),
en tanto elementos que han promovido o restringido diversas opciones de regionalismo
(“Panamericanismo”, “Bolivarsimo” o “regionalismo abierto”, por mencionar sólo
algunas opciones). Al mismo tiempo, esta dimensión internacional expone a las diversas
formas de regionalismo a construir una identidad, un espacio cognitivo que puede optar
por distintas opciones: integrarse al orden económico de la globalización, o, por el
contrario, ofrecer una “respuesta hostil” al mismo, una “reacción a las reglas
económicas amorfas, inexorables y no democráticas de la globalización” (Kacowicz,
2008:117). Estos argumentos nos sitúan dentro de perspectivas
racionalistas/institucionalistas que, de acuerdo con Fawcett, han dominado las
explicaciones sobre el regionalismo, tanto en el contexto bipolar de la Guerra Fría,
como bajo el unipolarismo de la pos-Guerra Fría. La autora concluye que en ambos
casos el regionalismo en cuestiones económicas o de seguridad deben entenderse como
una respuesta al orden dominante, proveyendo a los estados con medios para equilibrar
a los grandes poderes o sumarse a ellos (Fawcett, 2008). En la misma línea, al analizar
el proceso de integración centroamericano, Sánchez-Sánchez (2009, citado en
Malamud, 2010), concluye que el sistema internacional y las restricciones estructurales
han sido más influyentes que el objetivo de administrar la interdependencia regional, de
modo que la integración –y esto aplica también para el regionalismo- se vuelve una
reacción defensiva que depende de actores extra-regionales.
Sin embargo, el riesgo de tomar estos enfoques que plantean el rol determinante del
sistema internacional es que, aislado de factores domésticos y regionales, así como de
elementos ideacionales, resulta limitado para comprender la diversidad y la
especificidad de estos procesos particulares.
A la luz de estas concepciones, el regionalismo en América Latina se comprenderá aquí
como un conjunto de procesos políticos dinámicos, en los cuales interjuegan factores
Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio de 2014
5
internacionales y domésticos que afectan la construcción de agendas sectoriales. Es en
el marco de este interjuego que donde puede explicarse la construcción de discursos y
prácticas que definen la agenda regional de la ciencia y la tecnología. A su vez, los
contenidos del discurso sobre ciencia y tecnología son constitutivos de una identidad
regional.
3. Ciencia y tecnología en la agenda regional
Abordar la cuestión de la ciencia y la tecnología en la agenda latinoamericana, implica
comprender esta temática como un espacio de cooperación que se constituye en la
intersección de la política científica y de la política exterior. En esta intersección, la
política científica identifica áreas temáticas prioritarias, actores y criterios de
pertinencia y calidad, Al mismo tiempo, las opciones de política exterior crean las
condiciones que animan y restringen el catálogo de países o regiones con quienes se
promueve la cooperación. En el contexto de esta intersección, tienen lugar dinámicas de
interacción que conforman “colaboraciones tecno-científicas” (Archibugi y Ianmarino,
2002) que tienen lugar entre universidades y centros de investigación públicos y que se
han desarrollado desde los orígenes de la actividad científica animadas por el interés de
desarrollar conocimiento. Éstas no serán objeto de este trabajo, pero es importante
advertir que son parte de los procesos de cooperación y que las dinámicas micro
sociales que involucran no necesariamente se ven limitadas por el marco político-
institucional que genera la intersección de las políticas mencionadas.
Como característica particular, la historia de la ciencia y la tecnología en América
Latina ha desarrollado un vínculo preeminente con los países centrales. La creación de
instituciones ha seguido el modelo europeo, al mismo tiempo que la colaboración entre
investigadores y grupos científicos ha sido predominantemente un vínculo Norte-Sur.
La razón principal de este predominio ha sido lograr “acceso a conocimiento, recursos
financieros y materiales, reconocimiento y reputación” (Velho,2000:7).
Con respecto a la colaboración entre los países de la región, éstos no han demostrado,
históricamente, interés “espontáneo”, sistemático y significativo, de cooperar entre
ellos científica y tecnológicamente” (Velho, 2000:8). La principal razón que expone
Velho es que se percibe que los países del Sur tienen poco para ofrecer en cuanto a
Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio de 2014
6
recursos intelectuales, materiales y financieros1, esgrimidos anteriormente como parte
de las razones de cooperación con el Norte. No obstante, en su estudio sobre el caso del
MERCOSUR en el año 2000, la autora destacaba algunos elementos que parecían
prometedores de un cambio: algunos vínculos y acuerdos pre-existentes –
particularmente entre Argentina y Brasil- en campos como energía nuclear,
biotecnología y actividades aeroespaciales, el flujo de intercambio en la formación de
posgrado y cierto “estado de ánimo” de los investigadores locales marcado por la
expectativa de que MERCOSUR revierta la dependencia de países centrales (Velho,
2000).
Tanto sea por razones de vinculación histórica, como por intereses materiales y
simbólicos presentes, la relación con los países del Norte constituye una dimensión
externa que atraviesa la cooperación regional en ciencia y tecnología. La atraviesa, por
un lado, en prácticas concretas de colaboración que se articulan en función de las
agendas de investigación de los países centrales. En este sentido, puede observarse que
algunos programas concebidos, coordinados y financiados por países centrales (CYTED
sea quizás una de los casos más significativos en la región), generan indirectamente
colaboración entre los países de latinoamericanos. En el caso del MERCOSUR, este
hecho no significa que sean los intereses de investigación del bloque aquellos que estén
siendo atendidos, pues la agenda la definen los países centrales (Velho, 2000).
Por otro lado, la cooperación con los países del Norte, también atraviesa la cooperación
regional en la construcción de un discurso sobre la ciencia y la tecnología: cuando la
relación con el Norte se percibe como un vínculo de dependencia, la dimensión externa
opera como motivación para estrechar la cooperación regional en búsqueda de mayor
autonomía.
Esta influencia de factores externos al regionalismo, también puede observarse -más allá
de las diferencias- en las motivaciones que llevaron a la Unión Europea a establecer
una política comunitaria en “investigación y desarrollo tecnológico”. El Single
European Act de 1987 legitimó la dimensión europea de la investigación y desarrollo
tecnológico, haciendo de ella un área de competencia para la UE, junto con otras
políticas sectoriales. En su artículo 130F el acuerdo establecía como objetivo “reforzar
1 Otra razón que identifica Velho, es la tendencia de la cooperación a mantener lazos establecidos durante
el período de colonización. También destaca que los países menos desarrollados tienen a permanecer bajo
el liderazgo científico-tecnológico del país líder de una región
Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio de 2014
7
las bases científicas y tecnológicas de la industria europea a fin de desarrollar su
competitividad internacional”. Como identifica Regina Gusmao (2009), la promoción
de “intereses comunes” en el dominio científico y tecnológico ha sido asociada con el
temor a la declinación europea en relación con otras potencias económicas, particular
mente la brecha creciente con USA y Japón. En el caso europeo, superar esta brecha
exige incrementar los recursos disponibles para abordar los crecientes costos de la
investigación
En uno y otro caso, las preferencias de los estados se alienan a partir de distintas formas
de concebir el rol de la ciencia y la tecnología. En el caso europeo es claramente un
factor de competitividad económica, pero en América Latina, como se verá en los casos
a continuación, la definición se constituye además sobre expectativas políticas sociales
4. Indagaciones sobre los casos.
4.1. El MERCOSUR
De los tres procesos que se analizan en este trabajo, el MERCOSUR resulta un caso
particular por tratarse de un bloque más consolidado en términos relativos, por su
historia, institucionalidad y recursos.
La ciencia y la tecnología se incorporaron en forma temprana en la agenda de
integración del MERCOSUR, como parte de un proceso en el cual, los estados se
proponían avanzar conjuntamente, tanto con fines colectivos, como para mejorar su
condición individual. En 1991 el Tratado de Asunción reconocía entre los fundamentos
de la creación del MERCOSUR, la “necesidad de promover el desarrollo científico y
tecnológico de los Estados Parte y de modernizar sus economías” con el objeto de
“ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles a fin de mejorar las
condiciones de vida de sus habitantes” (Tratado de Asunción, 1991:2).
Un año después, durante la segunda reunión del Consejo del Mercado Común, creó la
Reunión Especializada de Ciencia y Tecnología (RECyT), a efectos de armonizar las
tareas y posiciones en el campo científico y tecnológico. Se dotaba así al MERCOSUR
de una institucionalidad intergubernamental, cuya función principal era coordinar las
políticas de los Estados Parte.
Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio de 2014
8
Siguiendo las argumentaciones de Lea Vehlo (2000), es posible afirmar que la
inclusión temprana de esta temática en la agenda de integración responde a que, en el
contexto de la globalización económica liberal, la conformación del bloque constituyó
una tentativa de superar barreras tecnológicas colocadas principalmente por
multinacionales de los países del Norte. Como sintetiza la autora, la idea subyacente era
que “juntos podemos más”. Considerando este contexto y un modelo de integración
basado en objetivos económicos, no es extraño que, como constatan algunos estudios
(Velho, 2000, Oregioni, 2012) el resultado más directo del MERCOSUR se visualizara
en la cooperación para la aprobación de normas técnicas, estandarización,
normalización y reglamentación de productos y procesos. Esta colaboración, se
desarrolló en varios espacios más allá de la RECyT –particularmente en el Subgrupo de
Trabajo sobre Industria -y tenía un objetivo comercial: facilitar la circulación de
productos definiendo estándares de calidad en la región, que al mismo tiempo
permitieran el ingreso de los mismos a mercados extra-regionales, principalmente el
europeo.
La RECyT comenzó abarcando una amplia variedad de temáticas plasmadas en la
creación de siete comisiones de trabajo, que en el año 2000 se redujeron a dos, aunque
con diversos temas de trabajo cada una. A lo largo de una historia de más de 20 años,
uno de los aspectos que se destacan de la RECyT es su focalización en temas que
resultan prioritarios y factibles. En este sentido, el desarrollo y aprobación del
“Programa Marco de Ciencia Tecnología e Innovación” en 2008 se considera un marco
de referencia que contribuye a identificar y seleccionar las acciones y proyectos a
promover. Si bien el concepto de “Programa Marco” (PM) refleja un intento de
emulación del instrumento utilizado por la Unión Europea para definir e implementar
las actividades de investigación y desarrollo comunitarias, orientadas a consolidar el
“Espacio Europeo de Investigación”, ambos programas difieren ampliamente. Se trata
de instrumentos de política tan diversos en cuanto a su marco institucional, su proceso
de construcción, su especificidad, sus medios y sus fines que evidencian a priori objetos
de naturaleza difícilmente comparables.
En tanto marco de referencia, los contenidos del PM del MERCOSUR reflejan algunos
elementos que van constituyendo un discurso regional sobre la ciencia y la tecnología.
Evidencia también cambios relevantes con respecto a los fines de la primera agenda de
Conferencia Internacional Conjunta FLACSO-ISA, 23 al 25 de julio de 2014
9
la RECyT, acompañando las transformaciones más amplias del significado del
MERCOSUR en una fase “post-liberal”.
En este proceso de construcción de un discurso diferente del contenido económico
original, dos elementos resultan claves. El primero es relativo a la naturaleza del
programa, que se define como “publico”, en un contexto en el cual lo público es
entendido como gubernamental, reflejando una centralidad del estado en la orientación
de las actividades científicas y tecnológicas del bloque. En el documento de aprobación
del programa quedaba explicito del siguiente modo:
“El PM es, por lo tanto, un programa plurianual y público orientado al fortalecimiento
de la integración del bloque regional por medio de la ciencia, la tecnología y la
innovación, con el fin de buscar soluciones para los problemas regionales, incluyendo
las dimensiones sociales.” (MERCO SUR/CMC/DEC. Nº 03/08: 3)
En este artículo, aparece también el segundo elemento a destacar: los fines del
programa. Éstos se definen en una doble dimensión, interna y externa a la región, de
forma tal que subordina los resultados de la ciencia y la tecnología a fines políticos y
sociales. A su vez, esta doble dimensión es un elemento constitutivo de las funciones de
cooperación que desempeña la RECyT :
“La cooperación científica y tecnológica entre los Estados Parte es una herramienta
estratégica para potenciar las capacidades de los países de mayor desarrollo relativo y
contribuir a mejorar las competencias de los de menor desarrollo, la cual no ha sido
plenamente explotada. La cooperación es, asimismo, el medio para una eficaz
vinculación con los centros mundiales de producción de conocimiento. La cooperación
regional en esta materia debe ser potenciada, aprovechando los valiosos antecedentes
que existen. (www.recyt.mincyt.gov.ar, 30/06/2014)
En su dimensión intra-regional el fin político se plantea como “fortalecer la
integración” y también equilibrar, de alguna manera los niveles de desarrollo entre los
países que forman parte de la región. El fin social se expresa como “buscar soluciones
para los problemas regionales”, atravesados por una “dimensión social”, que aparece
como un concepto poco preciso y transversal.
La cooperación, incluye aquí también una dimensión externa a la región que se plantea
como una vinculación con “los centros mundiales” donde se produce conocimiento,