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Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 13(1): 365-388,
enero-junio de 2011ISSN 0124-0579 ISSNe 2145-4531
Manuel Alberto Restrepo-Medina*
Universidad del Rosario, Bogot D.C., Colombia
Fecha de recepcin: 11 de enero de 2011
Fecha de aprobacin: 11 de marzo de 2011
RESUMEN
La Constitucin colombiana de 1991 no opta por un modelo denido
de administracin pblica ni regula sistemticamente la materia, a
pesar de la profusin normativa de su texto. Por el contrario, del
conjunto del articulado se deduce un sincretismo involuntario que
abar-ca prescripciones normativas del modelo burocrtico y la
gerencia pblica, y anticipa algunos de los elementos de la
gobernanza.
Palabras clave: modelo de administracin pblica, burocracia,
gerencia pblica, gobernanza.
Para citar este artculo: Restrepo-Medina, Manuel Alberto, La
administracin pblica en la Constitucin de 1991: sincretismo
involuntario entre la burocracia, el gerencialismo y la
gober-nanza, Revista Estudios Socio-Jurdicos, 2011, 13,(1), pp.
365-388.
* Abogado, especialista en Legislacin Financiera, magster en
Estudios Polticos, magster en Derecho Administrativo, doctor en
Derecho; profesor titular y director de programas de maestra de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Correo
electrnico: [email protected]
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ABSTRACT
The Colombian Constitution of 1991does not prescribe any
particular public admi-nistration model, nor does it regulate the
matter systematically, despite the profusion of rules in its text.
On the contrary, its dispositions display an involuntary syncretism
that covers the regulatory requirements of the bureaucratic model
and public mana-gement and anticipates some elements of good
governance.
Keywords: public administration model, bureaucracy, public
management, good governance.
'('()
'RESUMO
A Constituio colombiana do ano 1991 no opta por um modelo denido
de ad-ministrao pblica nem regula sistematicamente a matria a pesar
da profuso normativa de seu texto. Pelo contrario, do conjunto do
articulado deduz-se um sin-cretismo involuntrio que abarca
prescries normativas do modelo burocrtico e a gerencia pblica, e
antecipa alguns dos elementos da governana.
Palavras chave: modelo de administrao pblica, burocracia,
gerencia pblica, governana.
INTRODUCCIN
La Constitucin Poltica de 1991 incorpora distintos contenidos
norma-tivos referidos a la organizacin y al funcionamiento de la
administracin pblica, pero no lo hace de manera estructurada ni
sistemtica, por lo cual de su sola lectura no puede inferirse la
plasmacin de un modelo constitu-cional sobre la materia.
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La administracin pblica en la Constitucin de 1991 367
Por el contrario, a partir de una revisin descriptiva de los
principales modelos de administracin pblica,1 es posible identicar
en el texto constitu-cional caractersticas que corresponden al
modelo burocrtico y a la gerencia pblica, as como la anticipacin de
algunos de los elementos propios de la gobernanza, en una especie
de sincretismo constitucional involuntario.
En esa medida, el objeto del presente artculo consiste en
identicar en el texto constitucional colombiano los elementos
correspondientes a estos tres paradigmas de la administracin
pblica, partiendo de la presentacin terica de sus principales
caractersticas, para luego exponer las referencias normativas en
que estos se concretan.
1. EL MODELO BUROCRTICO: CARACTERIZACIN, CRISIS Y CONSAGRACIN
CONSTITUCIONAL DE SUS ELEMENTOS
La transicin histrica de la sociedad tradicional a la moderna
desde la economa precapitalista a la capitalista no fue una
transformacin aislada, sino que tuvo lugar en el mbito econmico,
poltico y social. Con el naci-miento del capitalismo y del
Estado-nacin, el cambio se hizo evidente, y la organizacin estatal
se orient hacia la racionalizacin, es decir, hacia un desarrollo
poltico y econmico autosustentable, dentro del cual se gest el
modelo burocrtico como paradigma de organizacin y funcionamiento de
la administracin pblica.2
La construccin de los Estados estuvo acompaada por el
establecimien-to de burocracias funcionales: el ejercicio de las
funciones estatales est a cargo de profesionales calicados
funcionarios permanentes, competentes y remunerados, que forman
parte de una organizacin jerarquizada; de este modo, el Estado se
presenta como una mquina, operada por agentes puestos a su servicio
y compuesta por engranajes que se articulan y se en-cajan de manera
coherente.3
El modelo surge de las teoras propuestas en principio por Max
Weber, Frederick Winslow Taylor y Chester Barnard, dentro de las
que se destaca la obra del primero, por la forma de sus ideas y el
concepto de burocracia. Para Weber, la burocracia es la forma de
organizacin en la que el po-
1 Para quien desee tener una visin comparativa y a la vez
suficientemente comprensiva muy bien sin-tetizada de las
caractersticas y el trnsito de esos modelos en el caso espaol, ver
Prats Catal, Joan, Las transformaciones de las administraciones
pblicas de nuestro tiempo, en Sinz Moreno, Fernando, Estudios para
la reforma de la administracin pblica, INAP, Madrid, 2004, pp.
58-102.2 Bresser-Pereira, Luis Carlos; Cunill Grau, Nuria &
otros, Poltica y gestin pblica, Fondo de Cultura Econmica, Buenos
Aires, 2004, pp. 17-18.3 Chevallier, Jacques, Ltat post-moderne.
Maison des Sciences de lHomme LGDJ, Paris, 2003, traduccin
libre.
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der se concentra en manos de funcionarios con las capacidades
tcnicas indispensables,4 que comprende tres elementos principales:
actividades re-gulares de los agentes de la organizacin; tareas
estables, determinadas por reglas jadas por una autoridad
coercitiva; y formas regulares y establecidas para desempear dichas
tareas por los individuos.
Son las reglas o preceptos que abarcan las capacidades tcnicas
los que caracterizan la burocracia, signicado que radica en el
hecho de que
la reduccin a reglas de la moderna gestin burocrtica est
profundamente en-clavada en su naturaleza misma. Por ejemplo, la
teora de la administracin pblica moderna supone que la autoridad
para ordenar ciertos asuntos por decreto la cual ha sido legalmente
otorgada a una dependencia no faculta para regular la mate-ria
mediante rdenes individuales para cada caso, sino slo para
regularla de manera abstracta. Esto se halla en el polo opuesto de
la regulacin de todas las relaciones a travs de privilegios
individuales y concesiones de favores.5
La idea de dominacin legal, de autoridad legal racional es vista
como un sistema coherente de reglas abstractas, base de la
administracin, como un proceso que busca la aplicacin racional de
los intereses especicados en el orden que gobierna a la organizacin
dentro de los lmites establecidos por preceptos legales y guiados
por principios que gobiernan al grupo.6
En esa medida, la racionalizacin legal de las organizaciones
pblicas permite que la burocracia cumpla de manera independiente,
autnoma y ecaz con su funcin de prestar los servicios pblicos
tcnica y ecientemen-te.7 Contrasta esta aproximacin con la
concepcin contempornea sobre la burocracia, pues al tenor de la
denicin que trae el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Espaola, ella se entiende como administracin ine-ciente a causa del
papeleo, la rigidez y las formalidades superuas.
De acuerdo con lo anterior, la reforma administrativa, en la
ptica de Weber, conduce al administrador pblico a la tarea
imparcial, conforme a derecho, de gobernar sin preferencias con el
propsito de lograr el progreso econmico, bajo los mecanismos del
paradigma de dominacin burocrtica, que no son otros que una serie
de reglas y sistemas de derecho adminis-trativo que separan la
poltica de la administracin, y al tiempo someten a
4 Harmon, Michael M. & Mayer, Richard T., Teora de la
organizacin para la administracin pblica, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1999, p. 104.5 Ibd., p. 105.6 Ibd., p. 113. 7 Lpez
Medina, Diego, El sueo weberiano: claves para una comprensin
constitucional de la estructura administrativa del Estado
colombiano, Revista de Derecho Pblico, Universidad de los Andes,
junio de 2006, (19), pp. 11-12.
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la administracin al principio de justicia y demarcan un lmite a
la admi-nistracin para no incurrir en desigualdades inmotivadas y
preferencias.8
En ese sentido, el modelo burocrtico funciona mediante la
especiali-zacin de tareas, esto es, la divisin de trabajo en el
seno de la organizacin, por medio de la distribucin de obligaciones
u ocios y roles entre un cierto nmero de puestos, dentro de una
estructura jerarquizada; la utilizacin de la normatividad como
elemento de la regulacin del proceso de decisin; la estandarizacin
de los procedimientos y la centralizacin de la autoridad.9
Despus de la Segunda Guerra Mundial, se produce un aumento
extraordinario del volumen orgnico de las administraciones pblicas
occi-dentales, en funcin de la extensin de la prestacin de los
servicios a toda la poblacin, producto de la adopcin y aplicacin
del modelo de Estado social de derecho, que deriv en una sobrecarga
de la demanda que haca presupuestalmente insoportable su
atencin.10
Para Chevallier,11 a partir de un anlisis sociolgico, es posible
encon-trar los lmites del ideal weberiano en el que la
administracin, aun estando burocratizada, no funciona nunca de una
forma tan rigurosa o mecnica, sino que es necesario tener en cuenta
los factores personales que determinan el comportamiento de los
agentes, las jerarquas paralelas y las estratica-ciones que inuyen
en la estructura del poder, las estrategias de los actores y los
acuerdos efectuados al margen del sistema ocial de roles. Por ello,
para el autor en mencin, existen aspectos que deben ser
considerados en su aplicacin al sistema para lograr un mejor
funcionamiento de este: s
,ALGICAPROFESIONALQUENOESDEAPLICACINGENERALSINOCIRCUNSCRITA
y relativa.s
%LEJERCICIODELPODERQUENOESTEXCLUSIVAMENTECONCENTRADOENLACUM-
bre, sino que es disperso y difuso.s
,ADISPOSICINDELASESTRUCTURASQUENOSONPERFECTAMENTEPIRAMIDALES
sino fragmentadas y heterogneas.s
,ASRELACIONESCONLOSADMINISTRADOSQUENOESTNBASADASNICAMENTEEN
la distancia y en la coaccin, sino que son diferenciadas y no
igualitarias.
Ello muestra, a n de cuentas, que la administracin no es el
bello conjunto unicado y pacicado que pretende ser, sino que es un
microsoma
8 Ibd., p. 13. 9 Estvez, Alejandro & Blutman, Gustavo E. El
modelo burocrtico inacabado despus de las reformas de los 90:
funcionarios, gerentes o sobrevivientes?, Revista Venezolana de
Gerencia, Editorial Universidad de Zulia, Venezuela, 2004, 9,
(25).10 Baena del Alczar, Mariano. Del Estado del bienestar al
ocaso de la nueva gestin pblica. La adminis-tracin pblica
posmoderna, en .11 Chevallier, Jacques, Science Administrative,
Thmis Droit PUF, Paris, 2007, p. 348, traduccin libre.
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social, que agrupa individuos y grupos, un lugar de
enfrentamientos y de conictos, por lo cual analizar los correctivos
que pueden ser implementados es tomar la medida de los conictos de
todo orden que hacen rtmica la vida administrativa.
Falcao Martins12 sostiene, frente a lo anteriormente expuesto y
desde una perspectiva weberiana, que la superacin de la crisis de
la administra-cin pblica a travs de una alternativa pretendidamente
posburocrtica se restringe a la modernizacin de las formas
burocrticas, mediante reformas centradas en el empleo y el
mejoramiento de medios como factores de eciencia para el
fortalecimiento institucional de organizaciones y poderes, basadas
en la ocupacin de cargos clave por funcionarios de carrera,
profesionales, especializados, entrenados y equipados con
tecnologas y mtodos gerencia-les, y dotados de recursos
presupuestarios. Esta postura representa una clara expresin del
trnsito del modelo burocrtico hacia el modelo gerencial.
Tal como se ha visto, el burocratismo ha sido objeto de vivas
crticas, las cuales giran, para Chevallier,13 en torno a la
ineciencia burocrtica y a la alienacin burocrtica. La primera se
reere a ciertos defectos inherentes al modelo, tales como la
lentitud, la rigidez o la impersonalidad, as como a la aparicin de
disfunciones indicadas por los dispositivos de correccin. La
segunda atae al empobrecimiento de las tareas derivadas de la rgida
di-visin del trabajo y a la transformacin de los individuos en
ruedas de una mquina impersonal sobre la cual no disponen de ningn
control, lo que genera conformismo y dependencia, y se constituye
en fuente de frustracin.
Agrega el mismo autor que estas crticas alimentaron en el siglo
XX un movimiento de reforma administrativa, que buscaba eliminar la
pesadez, la rigidez y las disfunciones inherentes al modelo
burocrtico. Dicha reforma administrativa comprende tres aspectos
fundamentales: la transformacin de las relaciones internas,
haciendo nfasis en la gestin de recursos humanos; la transformacin
de los mtodos de gestin, con el objetivo de responsabili-zacin; y
la transformacin de las relaciones con los administrados, con la
emergencia de la idea de ciudadana administrativa.
En la administracin colombiana ya existan con anterioridad a la
expe-dicin de la Constitucin de 1991 muchos de los elementos
propios del modelo burocrtico, de los cuales vale la pena mencionar
la introduccin del rgimen de carrera administrativa desde 1938, la
creacin de un programa de estudios superiores en administracin
pblica y la existencia de un departamento
12 Falcao Martins, Humberto, Administracin pblica gerencial y
burocracia: la persistencia de la dico-toma entre poltica y
administracin, Revista Reforma y Democracia, Editorial Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, Venezuela,
(9), 1997.13 Chevallier, Science, op. cit., p. 401.
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La administracin pblica en la Constitucin de 1991 371
administrativo encargado de la gestin del servicio civil.
Adicionalmente, el rgimen entonces vigente se proclamaba como
Estado de derecho, por lo cual las actuaciones administrativas se
enmarcaban por la sujecin al principio de legalidad y exista una
larga tradicin de control de estas por parte de la jurisdiccin
especializada de lo contencioso administrativo.
Sin embargo, distintos factores, diversos a su consagracin
normati-va, hicieron que, para la poca de la expedicin de la nueva
Constitucin, la administracin colombiana distara bastante de haber
hecho realidad los postulados del modelo weberiano, y en muchos
mbitos an discurra por los cauces del patrimonialismo clientelista,
por lo cual y a pesar del conoci-miento sobre las crticas al
burocratismo, los constituyentes estimaron necesario tratar de
superar ese rezago institucional mediante la constitucionalizacin
de los elementos paradigmticos del modelo burocrtico, sin perjuicio
de la incorporacin concurrente, como ms adelante se expondr, de
elementos gerenciales e incluso de gobernanza.
As, se rearma el principio de legalidad, a partir de la
declaracin ex-presa de ser la Repblica de Colombia un Estado de
derecho, que se concreta con el sealamiento de que ninguna
autoridad del Estado podr ejercer funcio-nes distintas de las que
le atribuyen la Constitucin y la ley, y que no habr empleo pblico
que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, cuyo
ejercicio se realizar en la forma prevista por la Constitucin, la
ley y el reglamento, en razn de cuya inobservancia por omisin o
extralimitacin se establece la responsabilidad de los servidores
pblicos, cuya determina-cin y la manera de hacerla efectiva tambin
sern establecidas por la ley.
Se establece como regla general que los empleos en los rganos y
enti-dades del Estado son de carrera, salvo los de eleccin popular,
los de libre nom-bramiento y remocin, los de trabajadores ociales y
los dems que determine la ley; adems, si el sistema de nombramiento
de un funcionario no ha sido determinado por la Constitucin o la
ley, debe serlo por concurso pblico. Corresponde a la ley jar los
requisitos y condiciones para determinar los mritos y calidades de
los aspirantes para el ingreso y ascenso a los cargos de carrera;
para quienes hagan parte de esta, el retiro solamente procede por
calicacin insatisfactoria del desempeo, violacin del rgimen
disciplinario u otra causal constitucional o legal. El ingreso, el
ascenso o la remocin de un cargo de carrera no pueden estar
determinados por la liacin poltica de los ciudadanos.
Con la nalidad de garantizar la funcionalidad de la carrera
admi-nistrativa, el artculo 130 previ la existencia de una Comisin
Nacional del Servicio Civil, cuya naturaleza fue precisada por la
Corte Constitucional como la de un rgano autnomo de rgimen
especial, responsable de la adminis-tracin y vigilancia de las
carreras de los servidores pblicos, con excepcin
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de las que tengan carcter especial, tales como la diplomtica y
consular o la de la fuerza pblica.
En la medida en que el modelo burocrtico demanda una
centraliza-cin de la autoridad, la norma constitucional mantiene la
preeminencia del Presidente de la Repblica como cabeza visible del
aparato administrativo, al disponer que a sus calidades de Jefe de
Estado y Jefe de Gobierno se sume la de Suprema Autoridad
Administrativa, en cuya virtud no solamente tiene la potestad
nominadora de los ms altos empleos nacionales, concebidos como
agentes del gobierno, sino que est habilitado de conformidad con la
ley para crear, suprimir o fusionar los empleos que demande la
administracin central, sealar sus funciones especiales y jar sus
dotaciones y emolumen-tos, as como para suprimir, fusionar y
modicar la estructura de entidades u organismos administrativos
nacionales.
As mismo, es de iniciativa gubernamental exclusiva la tramitacin
de las leyes por medio de las cuales se determine la estructura de
la admi-nistracin nacional, y si bien la Constitucin no la
caracteriza en funcin de un determinado modelo, su desarrollo legal
ha sido preponderantemente funcional al modelo burocrtico, con
algunos elementos de gerencia pblica y otros ms de gobernanza. En
efecto, la conguracin de un nivel central que aglutina los rganos
principales de la administracin y de un nivel des-centralizado por
servicios que congrega a los rganos adscritos y vinculados
sectorialmente a aquellos, subordinados a travs del ejercicio del
control de tutela, muestra una estructura piramidal, en cuyo vrtice
se encuentra el Pre-sidente de la Repblica, que corresponde a la
centralizacin de la autoridad que el modelo burocrtico requiere
para su desarrollo.
Sin embargo, al desmonopolizarse la titularidad de los servicios
p-blicos, permitiendo la participacin concurrente de los actores
privados del mercado junto al Estado e incorporando de esta manera
un giro en el modelo econmico, que va transitando del
intervencionista al regulatorio, parte de la estructura
administrativa se adapta a esta nueva concepcin y aparecen
au-toridades reguladoras independientes, las cuales, aunque cumplen
funcin administrativa, se encuentran por fuera de la rama ejecutiva
del poder pblico y en esa medida el ejercicio de sus competencias
no se halla en una relacin de subordinacin, sino de coordinacin con
las funciones del Presidente de la Repblica y del gobierno.
Igualmente, la declaracin como principio constitucional de la
des-centralizacin con autonoma de la organizacin territorial
tampoco es un elemento propio del modelo burocrtico, y, por el
contrario, es un punto de inexin que permite la introduccin de
elementos tanto de la gerencia
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La administracin pblica en la Constitucin de 1991 373
pblica como y especialmente de la gobernanza, en la medida en
que el empoderamiento de la gestin pblica por parte de los
territorios se orienta a lograr que la accin administrativa del
Estado sea ms ecaz y eciente, y a la vez ms transparente y con
mayor responsabilidad.
De esta forma se va advirtiendo que, si bien el articulado
constitucio-nal incorpora los elementos propios del modelo
weberiano, no lo hace de manera exclusiva ni excluyente y, por el
contrario, introduce contenidos normativos que son propios de la
caracterizacin de al menos otro paradig-ma de la administracin
pblica, de manera que parte de la tarea posterior del legislador va
a consistir en armonizar los componentes de esos diferentes modelos
para delinear una organizacin administrativa que, a la vez que se
enmarque dentro de esos dictados constitucionales, sea funcional
para el cumplimiento de sus nes.
2. EL MODELO GERENCIAL: CARACTERIZACIN, REFERENCIAS
CONSTITUCIONALES Y PROBLEMTICA
La crisis del modelo burocrtico, que es tambin la del Estado
social, el intervencionismo y el servicio pblico clsico, lleva a un
replanteamiento tanto sobre el papel del Estado como respecto de la
manera de administrar-lo. En respuesta, a la par que se abren las
puertas a la participacin de los agentes del mercado como
prestadores directos de los servicios econmicos de inters general
en un entorno de libre competencia, donde el Estado cambia su papel
de prestador a garante de la prestacin a travs de la regulacin, su
gestin como regulador y como prestador de los servicios no
econmicos de inters general trata de aproximarse a la que se
realiza en la empresa privada.
Se produce, en opinin de Mir, una transformacin del modelo de
Estado social inducida por variables econmicas, pues, de una parte,
se presenta una crisis scal motivada por el sobreendeudamiento y,
de otra parte, los excedentes de liquidez de los actores del
mercado, que se han ido acumu-lando desde la terminacin de la
Segunda Guerra Mundial, buscan espacio para su inversin en la
prestacin de los servicios pblicos, derivando en un repliegue de la
actividad empresarial del Estado.14
Para Albi, Gonzlez y Lpez, esta aproximacin proviene de la
convic-cin de que los problemas propios de la gestin pblica pueden
ser analiza-dos y solucionados teniendo en cuenta los conceptos y
tcnicas propios de las organizaciones privadas, considerando que la
gestin pblica es sustantiva-
14 Mir Puigpelat, Oriol, Globalizacin, Estado y derecho. Las
transformaciones recientes del derecho administrativo, Civitas,
Madrid, 2004, pp. 95-116.
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mente gestin decisiones de coordinacin y motivacin dirigidas a
alcanzar los mejores resultados con los medios disponibles dentro
de las restricciones que impone el marco jurdico-poltico.15
En opinin de Barzelay, el buen gobierno requiere que el
ejecutivo sea polticamente responsable y capaz de implementar
polticas tiles y valiosas, las que solo se logran con funcionarios
pblicos de carrera separados de la subordinacin del poder poltico.
La articulacin entre los ejecutivos polti-cos y los servidores de
carrera se consigue a travs de una relacin del tipo
mandante-mandatario, en la cual los ejecutivos (ministros)
determinan las acciones que deben llevarse a cabo y establecen un
contrato con sus encar-gados para que entreguen resultados, a n de
promover la productividad de las organizaciones.16
El mejoramiento del desempeo gubernamental es una tarea
fun-damental de la reconstruccin del Estado, y depende de dos
mecanismos de responsabilizacin, ambos vinculados a la nueva gestin
pblica. El objetivo es pasar de un modelo en el que impera el
control burocrtico paso a paso de normas y procedimientos, sin la
participacin de los ciudadanos, a otro en el que impera el control
a posteriori de los resultados de la accin guberna-mental, y en el
que la sociedad participa en la denicin de bienes y servicios
pblicos. Con este cambio, las polticas ya no pueden regirse ms por
la concepcin unilateral de los administradores, como generalmente
ocurra en la gestin burocrtica clsica, sino que deben guiarse cada
vez ms por la satisfaccin de los ciudadanos. De este modo, en el
modelo posburocrtico o gerencial, los gobiernos deben rendir
cuentas no solo de su probidad o de sus promesas electorales, sino
tambin, y permanentemente, de la efectividad de sus
programas.17
Para construir esa nueva gestin pblica, es necesario no solo
exibi-lizar y agilizar la gerencia administrativa, sino sobre todo
establecer metas claras y contractualizadas a las agencias, hacer
pblicos y transparentes esos objetivos, determinar mecanismos
ecaces de evaluacin del desem-peo y, nalmente, aplicar sanciones a
quienes no obtengan los resultados acordados. Adems, es fundamental
que la sociedad tenga maneras para denir los parmetros y los
objetivos de control por resultados, a travs de
15 Albi, Emilio; Gonzlez, Jos Manuel & Lpez, Guillm, Gestin
pblica. Fundamentos, tcnicas y casos, Ariel, Barcelona, 1997, p.
59.16 Barzelay, Michael, La nueva gestin pblica: un acercamiento a
la investigacin y al debate de las polticas, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 2003, pp. 89-90.17 CLAD, Consejo Cientfico. La
responsabilizacin Accountability en la nueva gestin pblica
latinoa-mericana, en CLAD, BID, Eudeba, La responsabilizacin en la
nueva gestin pblica latinoamericana, Editorial Universitaria de
Buenos Aires, Buenos Aires, 2000, p. 27.
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La administracin pblica en la Constitucin de 1991 375
los representantes del Parlamento o por la va directa y
descentralizada en la prestacin de los servicios pblicos.18
Para Charry Rodrguez,19 la gerencia pblica abarca tres esferas o
dimensiones interrelacionadas, a saber, la eciencia y efectividad
operativa como organizacin, la gestin de planes de desarrollo y
polticas pblicas, y el manejo de intereses en conicto. Agrega que,
para alcanzar la ecacia y la eciencia en la gestin, es necesario
enfocarse en la complejidad y no basarse en simples decisiones de
rutina, fortalecer las relaciones humanas informa-les, maximizar la
capacidad de reaccin, suprimir los trmites innecesarios, fomentar
la cooperacin, denir objetivos que generen acciones deliberadas y
desarrollar la participacin.
La gerencia pblica se vale de herramientas como la planeacin
ope-racional, el presupuesto de inversin, la evaluacin y el control
de gestin,20 para llevar a cabo sus estrategias, en cuya ejecucin
el autocontrol juega un papel determinante, siempre que se propicie
la participacin del personal en los procesos, de manera que se
cuente con un recurso humano motivado, consciente, competente,
creativo, con lo cual la gestin podr orientarse hacia el aumento de
competitividad, a partir de la coordinacin entre recur-sos y
resultados. La apuesta por una gerencia pblica competitiva requiere
desarrollar en forma concomitante un ambiente de control a la
calidad y una cultura abierta al cambio, y para lograrlo es
indispensable el manejo apropiado de cuatro conceptos integradores:
planicacin, psicologa orga-nizacional, nanzas y
competitividad.21
Como producto de esta reconceptualizacin sobre la forma de
admi-nistrar el Estado, se llega a una oleada de programas de
reforma, en medio de cuyo desarrollo se expide la Constitucin de
1991, de manera que en pleno proceso constituyente, en el resto del
mundo se est formulando y aplicando un modelo distinto del
burocrtico en procura de superar su crisis, lo cual hace que, sin
contar con un balance denitivo al respecto, algunos de los
elementos de ese nuevo modelo de administracin pblica alcancen a
hacerse presentes en el texto constitucional, en concurrencia con
la constitu-cionalizacin ya mencionada de los elementos propios del
modelo weberiano.
18 Ibd., p. 35.19 Charry Rodrguez, Jorge Alirio, Gerencia del
control interno en entidades y organismos del Estado, Biblioteca
Jurdica Dik, Bogot, 1997, p. 73.20 Al respecto vase Giro Roca, Jos
Mara, Control de gestin y gerencia pblica, Revista Trimestre Fiscal
N 60, en Cuadernos de Actualidad, Editorial Ministerio de Economa y
Hacienda - Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993, Ao IV,
(2).21 Ibd., pp. 79-80.
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As, Chevallier22 recuerda que los programas de reforma a la
adminis-tracin pblica fueron puestos en marcha en momentos
diferentes, siendo los pioneros los gobiernos de Nueva Zelanda y
Gran Bretaa, en este ltimo a partir de la llegada al poder de
Margaret Thatcher con la introduccin de indicadores de costos y de
desempeo en la administracin (1982), la puesta en marcha de un
sistema de salarios directamente proporcional al desempe-o (1985),
el establecimiento de la gestin de los servicios a travs de
agencias (1988) y el establecimiento de la libre competencia en la
prestacin de los servicios (1992).
Este proceso ha sido ms reciente en Canad (gobierno Mulroney,
1993), Brasil (presidente Cardoso, 1995), Japn (gobierno de
Hashimoto, 1997), Sue-cia (1998), China (1998), Blgica (Plan
Coprnico, julio de 1999), Alemania (diciembre de 1999), Rusia
(2004) y Portugal (Plan Barroso en el 2004, seguido por el programa
PRACE en el 2005-2006). Esta profusin de programas de reforma
muestra que las administraciones pblicas estn sujetas en todas
partes a los mismos desafos y soportan el peso de los mismos
inconvenientes.
Longo Martnez,23 luego de explicar los modelos clsicos de la
admi-nistracin pblica derivados de la propuesta burocrtica, que
clasica en ecientista,24 contractualista25 y servicial,26 alude a
los modelos contempo-rneos, que son todos aquellos que responden al
gerencialismo, para cate-gorizarlos en new public management (nueva
gerencia pblica), total quality management (gerencia de la calidad
total), reinventing government (reinvencin del gobierno), national
performance review (revisin del desempeo nacional), international
organization of standardization (organizacin internacional de
estandarizacin) y la infraestructura tica.
El denominador comn de todos ellos est constituido por la
orientacin al cliente, ya sea el ciudadano u otra dependencia
estatal, el gerenciamiento de carcter empresarial, el presupuesto y
la evaluacin por resultados y
22 Chevallier, Science, op. cit., p. 403.23 Citado por Garca
Galindo, Germn, Fundamentos de gestin pblica. Hacia un Estado
eficiente, EAN, Bogot, 2005, pp. 292 y ss.24 El modelo eficientista
supone el esquema maquinal de la burocracia, a travs de exhaustivos
recursos, procesos y resultados, planificacin estricta de
actividades, cuya ventaja es la disciplina presupuestaria en
perodos de crisis fiscal, la informacin, medicin y control; su
desventaja radica en que no es posible pensar que todas las
actividades pblicas son producto de una cadena de montaje.25 El
modelo contractualista se funda en las teoras econmicas de la
organizacin basadas en la relacin principal-agente, que es
favorable para la aplicacin de polticas de reforma, especialmente
en los sec-tores sociales, y cuyo riesgo deviene de las tentaciones
expansivas de los agentes y la coordinacin entre diferentes
servicios pblicos. 26 El modelo servicial surge a principios de los
ochenta y hace nfasis en la cultura, el conocimiento y la
reivindicacin de la gestin relacional no jerrquica como clave de
eficacia y eficiencia; el servicio civil, como sistema de mrito,
que salvaguarda la profesionalidad e independencia de los
funcionarios frente al poder pblico, es la institucin central que
se deriva de este modelo; el punto dbil del modelo radica en la
mayor discrecionalidad de los operadores que conlleva la aplicacin
de sus principios.
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Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 13(1): 365-388,
enero-junio de 2011
La administracin pblica en la Constitucin de 1991 377
desempeo, la mayor autonoma de las unidades ejecutoras junto con
mayor libertad de eleccin de medios de sus agentes administradores,
la remunera-cin con base en el desempeo, la creacin de mercados
internos entre las dependencias estatales y la ponderacin de costo
frente a la prestacin del servicio por el sector privado.27
Como anota Chevallier,28 citando a A. Pettigrew:
Tal como fue concebido y puesto en marcha en los pases
anglosajones, el New Public Management, reposa sobre la conviccin
de que se espera que la administracin pblica se inspirare en el
modelo de gestin de la empresa privada, un modelo del que se
predica un mejor desempeo: la desvinculacin del Estado de la esfera
de las actividades productivas (privatizaciones) debera estar
acompaado por el crecimiento de la autonoma de gestin
(managerializacin) y de la apertura a la competencia (marketizacin)
de los servicios que permanecen en el sector pblico; el
seguimien-to permanente de los medios puestos a disposicin (value
for money), una gestin basada en el cambio (management for change)
ms que del mantenimiento de las estructuras existentes (maintenance
management), una gestin de los recursos hu-manos que busque darle
una mayor autonoma a las individuos y a los grupos son los
complementos necesarios.
En correspondencia con la caracterizacin del modelo gerencial,
la Consti-tucin de 1991 introduce un criterio de especializacin
funcional para permitir la operacin adecuada del aparato pblico por
fuera de la jerarquizacin de las ramas del poder pblico,
especialmente de la ejecutiva, al contemplar la existencia de otros
rganos distintos de los que las integran, con carcter autnomo e
independiente, para el cumplimiento de las dems funciones a cargo
del Estado.
Con base en esa previsin, se consagra constitucionalmente la
exis-tencia autnoma e independiente de los organismos de control,
de las auto-ridades electorales y de ciertos rganos y entidades que
antes hacan parte de la rama ejecutiva o que se crean a partir del
nuevo rgimen constitucio-nal para el cumplimiento de funciones
tpicamente administrativas, como acontece en el primer caso con el
Banco de la Repblica, las corporaciones au-tnomas regionales y las
universidades ociales, y, en el segundo caso, con la Comisin
Nacional de Televisin y la Comisin Nacional del Servicio Civil.
Ahora bien, tambin corresponde al modelo gerencial el
sealamien-to de que el ejercicio de la funcin administrativa debe
desarrollarse con fundamento, entre otros, en los principios de
ecacia y economa, los cuales tambin estn previstos, junto con el
principio de eciencia, como funda-
27 Repetto, Fabin, La administracin pblica. Escenario actual,
estudios y perspectivas recientes. Ejes para una agenda de
investigacin, en .28 Chevallier, Ltat, op. cit., p. 68.
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Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 13(1): 365-388,
enero-junio de 2011
378 Manuel Alberto Restrepo-Medina
mentos con base en los cuales debe ejercerse el control
nanciero, de gestin y de resultados mediante el cual se realiza la
vigilancia de la gestin scal del Estado. La eciencia tiene adems
otros referentes constitucionales, bien como objetivo de la
planeacin del desarrollo territorial, ora como criterio de
prestacin y control de los servicios pblicos.
La gestin ecaz, eciente y econmica se instrumentaliza mediante
la planeacin y el presupuesto. La primera entraa la orientacin del
gasto p-blico por un plan nacional y unos planes territoriales de
desarrollo; el primero comprende una parte general, en la cual se
deben sealar los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo,
las metas y prioridades de la accin esta-tal a mediano plazo, y las
estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica,
social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno, as como un
plan de inversiones pblicas que contenga los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin
pblica nacional y la especicacin de los recursos nancieros
requeridos para su ejecucin. A su turno, los planes de las
entidades territoriales estn conformados por una parte estratgica y
un plan de inversiones de mediano y largo plazo, cuya elaboracin
debe concertarse entre ellas y el Gobierno Nacional para asegu-rar
el uso eciente de sus recursos y el desempeo adecuado de sus
funciones.
Dentro del modelo gerencial, al establecimiento de metas
correspon-de hacer seguimiento mediante procesos de rendicin de
cuentas para la evaluacin y control de la gestin. En ese orden de
ideas, la Constitucin dispone que compete a la autoridad nacional
de planeacin el diseo y la organizacin de los sistemas de evaluacin
de gestin y resultados de la admi-nistracin pblica, tanto en lo
relacionado con polticas como con proyectos de inversin. La
aplicacin de esa evaluacin en el nivel territorial se asigna a los
organismos departamentales de planeacin, sin perjuicio de que de
ma-nera selectiva el organismo nacional de planeacin la pueda
ejercer sobre cualquier entidad territorial.
De manera particular, el control de resultados de la
administracin se establece como una de las dos actividades
misionales bsicas a cargo de la Contralora General de la Repblica,
y por extensin en el nivel territorial de las contraloras
departamentales, distritales y municipales, que son r-ganos
autnomos e independientes de carcter tcnico que, como se seal
anteriormente, tambin se encargan de la vigilancia de la gestin
scal.
En forma complementaria, tambin propia de la gerencia pblica, el
texto constitucional establece como instrumento, para que tanto la
funcin administrativa como la gestin scal se adelanten en funcin
del cumpli-miento de los nes esenciales del Estado, la obligacin
para la administracin pblica de contar con mtodos y procedimientos
de control interno en todos sus rdenes y niveles, cuyo diseo y
aplicacin corresponde a las respectivas auto-
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Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 13(1): 365-388,
enero-junio de 2011
La administracin pblica en la Constitucin de 1991 379
ridades de las entidades pblicas, salvo las excepciones legales
que autoricen la contratacin de dichos servicios con empresas
privadas colombianas. A las contraloras les compete conceptuar
sobre la calidad y eciencia del control scal interno de las
entidades y organismos del Estado.
Finalmente, en materia de responsabilidad, que es un elemento
propio del gerencialismo, como consecuencia de la afectacin ilegal
o indebida del patrimonio pblico, la Constitucin les da de manera
particular a las contra-loras la competencia para establecer la
responsabilidad que se derive de la gestin scal y se la conere de
forma general al Estado, precisada luego por la ley, para repetir
contra sus agentes en los casos en que por sus conductas dolosas o
gravemente culposas den lugar a que aquel sea condenado a la
reparacin patrimonial de los daos antijurdicos que le sean
imputables por accin u omisin de las autoridades pblicas.
Esas referencias constitucionales a elementos propios del modelo
ge-rencial de administracin pblica se dieron en un momento en el
cual su aplicacin todava se encontraba en una fase de
experimentacin y no se tena un balance del abandono de las formas
del modelo weberiano en pos de una pretendida mayor eciencia en la
gestin de los recursos pblicos. Por ello, el constituyente no poda
anticipar los riesgos presentes en ese nuevo modelo, que pondran en
peligro sus propios propsitos.
En efecto, la discrecionalidad y la exibilidad como medios para
ampliar la capacidad de respuesta de las agencias ociales derivaron
en arbitrariedad y desnaturalizacin del carcter pblico de los
servicios; la competencia y la contractualizacin de las relaciones
no fueron los mecanismos adecuados para ejercer aquellos servicios
que suponen desplegar el poder del Estado o cuando su prestacin
demandara la participacin de varios actores o sectores; la
pretendida cooperacin pblico-privada no respondi ni a los patrones
bu-rocrticos ni al enfoque del mercado; por ltimo, la participacin
ciudadana se limitaba a los temas micro, pero estaba excluida de
las macrodecisiones polticas.29
Las anteriores disfunciones obedecieron a que el enfoque
gerencial olvida varias cuestiones fundamentales: de una parte, que
la administracin pblica no solamente produce bienes y servicios,
sino que lo hace en defensa de unos valores colectivos y unos
planteamientos polticos e ideolgicos; de otra parte, que el modelo
no promueve un nuevo tipo de relacin entre los ciudadanos y la
administracin que reemplace la autoridad burocratizada y
centralizada representada por esta ltima. Adems, la administracin
no
29 Cunill Grau, Nuria, Retos de las reformas de segunda
generacin. Mercantilizacin y neoclientelismo o reconstruccin de la
administracin pblica?, Nueva Sociedad, Buenos Aires, 1999, (160),
en .
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enero-junio de 2011
380 Manuel Alberto Restrepo-Medina
est integrada nicamente por entes que prestan servicios, sino
tambin por instituciones dedicadas a la formulacin de polticas y a
las actividades de rectora y regulacin.
La revolucin gerencial pblica no puede constituir una mecnica
traslacin de las tcnicas y culturas del mbito privado al sector
estatal, ya que en este se deben resolver una serie de problemas
genuinamente pblicos, como el monitoreo de las relaciones entre
nanciamiento y provisin de ser-vicios, las dicultades de medicin y
control de resultados, la problemtica de los cuasimercados y los
impactos de la participacin ciudadana.30
Tal como lo sealan Echebarra y Mendoza,31 la naturaleza y
especicidad de muchos de los problemas pblicos pone de maniesto la
imposibilidad de encontrar soluciones prt porter en el sector
privado. Como consecuencia, las organizaciones pblicas deberan o
bien adaptar sustancialmente las tcnicas privadas o bien construir
sus propios modelos. Ello dara lugar a un proceso de experimentacin
y aprendizaje social en el que el management pblico constituye un
enfoque de gestin distintivo que se esfuerza por respon-der a la
especicidad y complejidad de las administraciones pblicas y del
entorno en que estas operan.
En el mismo sentido, Ario Ortiz critica este modelo, al sealar
que, ya sea mediante la actuacin a travs de entes diversos que
sometan toda o parte de su actividad al derecho privado, ya sea
mediante la actuacin bajo unas devaluadas reglas de derecho pblico
(un derecho administrativo progresivamente relajado), el resultado
es el mismo: el Estado se ve progre-sivamente privatizado esto es,
liberado del derecho y acta fuera de todo efectivo control. Todo
ello, en aras de esa suprema razn que es la ecacia, a la cual se
sacrica cualquier garanta de objetividad, legalidad, igualdad y, en
denitiva, justicia, que se ven puestas en grave crisis.32
En la medida en que los objetivos de la organizacin estatal son
ml-tiples, heterogneos, cambiantes y, por lo general, vagamente
denidos y difcilmente cuanticables, y que la designacin de los
gestores responde a criterios polticos, se afecta la posibilidad de
introducir incentivos individua-les y organizativos, pues en razn
de esas condiciones y caractersticas, la gestin pblica tiende a
responder a incentivos de baja potencia y la remunera-cin
pecuniaria y no pecuniaria de los agentes guarda escasa relacin con
su
30 Consideraciones de Prats Catal, citado por Repetto, La
administracin, op. cit.31 Echebarra, Koldo & Mendoza, Xavier,
La especificidad de la gestin pblica: el concepto de manage-ment
pblico, en Losada i Marrodn, Carlos (ed.), De burcratas a gerentes?
Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado,
BID, Nueva York, 1999. 32 Ario Ortiz, Gaspar, Principios del
derecho pblico econmico, Universidad Externado de Colombia y
Fundacin de Estudios de Regulacin, Bogot, 2003, p. 89.
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enero-junio de 2011
La administracin pblica en la Constitucin de 1991 381
productividad,33 lo cual diculta trasladar a la gestin pblica
los conceptos y las tcnicas propios de las organizaciones
privadas.
Pretender trasladar integralmente el modelo de gestin del sector
privado a la administracin pblica implica desconocer que el proceso
deci-sorio pblico no es del todo semejante al de las entidades
privadas, pues, si bien estas ltimas estn tan sujetas como aquella
a la ley, no dependen en todas sus dimensiones y acciones del
contexto poltico, que hacen que los recursos organizacionales sean
distribuidos desigualmente y sin considerar las prioridades
institucionales.34 Como de manera categrica indica Prats, el Estado
no es un empresario mercantil, la administracin pblica no es una
empresa sujeta a las leyes del mercado y los ciudadanos no son
clientes de esa empresa, sino titulares de facultades, derechos y
deberes pblicos.35
3. MODELO DE GOBERNANZA: CARACTERIZACIN, REFERENCIAS LEGALES Y
VALORACIN DE SU CONSTITUCIONALIDAD
La crisis de gobernabilidad condujo a promover nuevos mtodos de
decisin y de accin que sustituyeran los procesos clsicos de
gobierno adaptados al concepto de posmodernidad: tomando en cuenta
la comple-jidad de los problemas que deben ser resueltos y de la
existencia de poderes mltiples, se trata de privilegiar las frmulas
exibles de cooperacin, que buscan asociar a los diferentes actores
implicados en la toma de decisiones; la accin colectiva tiende de
este modo a convertirse en el producto de nego-ciaciones realizadas
por un conjunto muy diversicado de actores pblicos y privados, que
van a verse implicados de una u otra manera en su elabora-cin.
Acomodados en el vocablo de gobernanza, estos mtodos implican un
nuevo estilo de gobierno. Signican que el Estado acepta discutir en
un plano de igualdad con sus asociados y que privilegia la va
consensual; el modelo tradicional basado en la unilateralidad y la
coaccin le da paso a un modelo pluralista e interactivo. La Comisin
de las Naciones Unidas so-bre la gobernanza global dena en 1999 la
gobernanza como un proceso continuo mediante el cual los conictos
de intereses pueden ser superados y una gestin cooperativa puesta
en marcha.36
33 Albi & otros, Gestin, op. cit., pp. 59-69.34 Whittingham,
Mara Victoria; Rojas, Nancy & Manrique, Gonzalo, Anlisis
organizacional de cinco entidades del Estado, Departamento Nacional
de Planeacin, Bogot, 1998, mimeo, pp. 7-8.35 Prats Catal, Joan, El
valor de la administracin pblica en la sociedad actual, en Sinz
Moreno, Estudios, op. cit., pp. 108-109.36 Chevallier, Ltat, op.
cit., p. 211.
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382 Manuel Alberto Restrepo-Medina
Ms all de la creacin de nuevos circuitos de comunicacin, la
parti-cipacin supone, en palabras de Chevallier,37 que los
administrados tengan incidencia en los procesos administrativos.
Dicha participacin implica un proceso de apertura al medio que pasa
por varios grados sucesivos: 1. La informacin de la administracin:
se trata de perfeccionar la infor-
macin de la que dispone la administracin, con la nalidad de
mejorar la calidad de sus decisiones.
2. La consulta: cuando la consulta se efecta en el momento de la
prepa-racin del proyecto, los interesados tienen la posibilidad de
inuir en su concepcin y, por lo tanto, en el buen trmino de este.
La consulta evoluciona hacia una creciente institucionalizacin.
3. La concertacin: a travs de ella se entra en un proceso de
elaboracin conjunta; la decisin ya no es fruto de una iniciativa
unilateral de la admi-nistracin, sino la expresin de un compromiso,
pasando de esta forma a una nueva lgica, en lugar de imponer, la
administracin busca seducir, convencer, persuadir. La concertacin
ubica a los grupos de inters en el co-razn mismo de la
administracin, aunque la diferenciacin de los roles subsiste.
4. La delegacin: a partir del momento en el que los
administrados son in-vitados a participar en el ejercicio de
responsabilidades administrativas, mediante una participacin en los
rganos de gestin de los servicios p-blicos, o ciertas tareas
administrativas son delegadas a administradores privados, se da un
paso adicional y la ruptura entre lo pblico y lo privado se
borra.
Para Friedmann, el fenmeno de la globalizacin genera el modelo
de la gobernanza y seala que ante ese fenmeno
el Estado pierde su centralidad como eje de cohesin y
reproduccin social, com-pitiendo con fuerzas y movimientos
transnacionales no solo en el control de los mercados sino en su
capacidad para movilizar recursos y aun estados de opinin () La
aparicin de nuevas preocupaciones pblicas (medio ambiente,
terrorismo, drogas) exige cuerpos administrativos nacionales e
internacionales de una especial capacitacin, lo que unido a la
revolucin tecnolgica-informativa, trastoca y cues-tiona el orden
administrativo tradicional.38
37 Chevallier, Science, op. cit., pp. 438 y ss.38 Friedmann,
Reinhard, El Estado Lean. Reingeniera total de la gestin pblica,
Konrad Adenauer Stiftung, Santiago de Chile, 2004, p. 33.
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enero-junio de 2011
La administracin pblica en la Constitucin de 1991 383
En esa medida, expone la necesidad de trascender las reformas
administrativas,39 que considera necesarias pero insucientes,
indicando que, si bien el Estado debe recurrir a alternativas
ecientes y efectivas del sector terciario y del sector privado para
la prestacin de sus servicios, tambin debe haber una apertura de la
gestin pblica hacia la sociedad, basada en la corresponsabilidad de
los actores, que cuenten con instrumentos de supervi-sin y control
adecuados para generar una nueva calidad en las relaciones entre
instancias estatales y comunidad.
Ello implica una revalorizacin del concepto de ciudadana, ya que
el sistema poltico depende de la disponibilidad de los ciudadanos
de com-prometerse con la cosa pblica, lo que involucra la
identicacin de estos con su comunidad. Siguiendo al BID, Friedmann
seala que, para lograr un desarrollo sostenible y equitativo, se
requiere de un Estado democrtico, moderno y eciente, de donde se
desprende la necesidad de impulsar no so-lamente la modernizacin
del aparato estatal, sino tambin el reforzamiento de las bases
poltico-institucionales de la gobernabilidad democrtica y el
fortalecimiento de la sociedad civil. Para la democracia es
fundamental que la eciencia vaya de la mano con la legitimidad, que
la poblacin se reco-nozca en sus autoridades. Eso se logra a partir
del funcionamiento, regulacin y coordinacin de redes de poder e
interdependencia desde los niveles local y regional hasta los
planos continental y mundial.40
Como se desprende de los planteamientos de Ovalle Barrones,41 la
gestin pblica es una cuestin de gran relieve que se relaciona con
la capacidad que tienen las instituciones gubernamentales para
lograr el ob-jetivo de conjugar ecacia y desempeo, calidad de vida
y bienestar continuo, y democracia poltica y aseguramiento de las
libertades modernas, cuya relevancia pone de presente su papel como
puente de comunicacin entre las esferas pblica y privada.
39 Para Friedmann, las causas que hicieron necesarias las
reformas administrativas fueron: en primer lugar, la crisis
econmica y financiera como un factor importante en el origen de las
transformaciones producidas en el mbito pblico en diversos pases de
Europa y Amrica. Un segundo factor es la crisis de Estado
benefactor y de la burocracia pblica que se revel incapaz de
resolver todos los problemas polticos, sociales y econmicos de las
sociedades modernas. Un tercer factor abordado es el de los
cam-bios culturales que se dan de dos maneras: a) En la relacin
ciudadano-administracin pblica, donde los primeros rechazan ms los
procedimientos y normas burocrticas; y b) En la relacin
administracin pblica-persona, donde esta ltima ha perdido valores
tales como la disciplina y la aplicacin del deber, ganando otros
como independencia, o iniciativa. Una cuarta y ltima causa de las
reformas es la bre-cha de rendimiento y modernizacin, que explica
diciendo que, debido a la brecha de modernizacin, las estructuras,
los procedimientos, los instrumentos y el personal del sector
pblico ya no estaban en condiciones de responder adecuadamente a
las exigencias crecientes de su entorno. Como resultado se produca
una brecha de rendimiento.40 Friedmann, El Estado, op. cit., p.
36.41 Ovalle Barrones, Ricardo, El valor institucional de la gestin
pblica, Revista Venezolana de Gerencia, Editorial Universidad de
Zulia, Venezuela, 2004, 9, (28).
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384 Manuel Alberto Restrepo-Medina
En tal sentido, considera que el papel del Estado es fundamental
para articular esas dos esferas, a partir del cumplimiento de
tareas de direccin y coordinacin, ms que de intervencin abrumadora
en la sociedad. En par-ticular son las tareas de coordinacin las
que deben impulsarse de manera intensa, dado que permiten que los
agentes gubernamentales y los actores sociales puedan ingresar a
etapas de mayor cooperacin institucional, la cual es un imperativo
para reactivar la ecacia y la productividad de la economa
contempornea.
Al expresarse la gobernanza en un papel mucho ms activo de la
ciudadana y una ampliacin de la rendicin de cuentas por parte de la
ad-ministracin, la legislacin nacional ha empezado a incluir
mecanismos de ejercicio de funciones administrativas por
particulares o de presencia directa suya en las juntas directivas
de las entidades descentralizadas, a la par con instrumentos de
participacin en la formulacin de las polticas pblicas me-diante
consultas y audiencias pblicas, y en la ejecucin del gasto pblico
por medio de las veeduras ciudadanas y las audiencias de rendicin
de cuentas.
De este modo, se trata de generar un empoderamiento en la
ciudada-na que le conera mayor legitimidad a la actividad
gubernamental, a cuyo ejercicio ecaz y eciente en el modelo
gerencial se suma un ingrediente que contribuye a la
gobernabilidad, como lo es la tica pblica, que aparece como un
referente para el buen gobierno, incrustado en una herramienta
propia del gerencialismo, como lo es el sistema de gestin de la
calidad en el sector pblico.
Como lo seala Mir, este modelo evidencia una transformacin
orien-tada a la consolidacin del principio democrtico del Estado,
en la medida en que ese involucramiento de la ciudadana en la
gestin de lo pblico no solamente propicia una mayor legitimidad a
la actividad de la administra-cin pblica, sino que induce a una
mejor destinacin del gasto, detecta y previene ms fcilmente su
desviacin y hace que, como consecuencia, haya una mejor
gestin.42
Desde la perspectiva constitucional, estos elementos de la
gobernanza tienen asidero en el principio fundante del Estado de la
participacin y en uno de sus nes esenciales facilitar la
participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la
vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la nacin, que
se proyectan en la habilitacin legal para denir el rgi-men
aplicable a los particulares que desempeen funciones pblicas, en el
ejercicio popular de la iniciativa legislativa y en la prestacin de
los servicios pblicos por los particulares.
42 Mir Puigpelat, Globalizacin, op. cit., pp. 130-134.
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La administracin pblica en la Constitucin de 1991 385
Adicionalmente, a los principios que rigen el ejercicio de la
funcin administrativa enmarcados en los modelos anteriores, se suma
el principio de moralidad, que trasciende tanto a la legalidad
weberiana como al ecien-tismo gerencialista, y trata de generar una
cadena de valor en las decisiones de la administracin, hacindolo
tan exigible como los dems al consagrarlo tambin como un derecho
colectivo susceptible de proteccin judicial en caso de vulneracin o
amenaza de violacin.
CONCLUSIN Y CONSIDERACIONES FINALES
En la Constitucin de 1991, no es identicable una opcin
normati-va explcita por un determinado modelo de administracin
pblica, pero de reglas dispersas principalmente en los ttulos
relativos a los principios fundamentales, la organizacin del Estado
y el rgimen econmico y de la hacienda pblica, es posible identicar
el sustento para la consolidacin de la implantacin inconclusa del
modelo weberiano, as como para el de-sarrollo legal y en la prctica
administrativa de los principales elementos del modelo gerencial,
pretendidamente armonizables con la sujecin de los servidores
pblicos a la tica pblica y la participacin ciudadana en el
ejercicio y la vigilancia de la funcin administrativa, como
ingredientes adicionales propios de la gobernanza.
Se va produciendo de esta manera una constitucionalizacin de la
regu-lacin de la estructura de la administracin pblica, como parte
de la tendencia contempornea de constitucionalizacin del derecho y
particularmente del derecho administrativo, que le atribuye un
valor jurdico de aplicacin directa al texto constitucional, el cual
condiciona la determinacin legal de la or-ganizacin y la actividad
de la administracin a sus contenidos, y que, en virtud de ese
condicionamiento, impone una forma distinta de efectuar el control
de validez jurdica de las reglas que positivizan la estructura
admi-nistrativa del Estado.
No obstante, ese proceso de constitucionalizacin no es
sistemtico ni integral, y, por el contrario, las reglas
constitucionales sobre la estructura de la administracin pblica,
que responden a las caractersticas de los modelos descritos en el
presente artculo, ponen en evidencia un sincretismo
consti-tucional, en funcin del cual se ha desarrollado la
administracin pblica colombiana en las ltimas dos dcadas, a partir
de cuya descripcin corres-pondera hacer un balance acerca de su
desempeo en ese lapso, cuestin que, aunque desborda el objeto del
presente artculo, bien amerita algunos comentarios nales que
susciten inters para investigaciones posteriores que se puedan
adelantar al respecto.
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enero-junio de 2011
386 Manuel Alberto Restrepo-Medina
Para ese propsito, comenzar por sealar que en desarrollo de los
nuevos contenidos constitucionales, la administracin pblica
nacional ha venido siendo objeto de sucesivas reformas, desde el
ejercicio de las facultades contenidas en el artculo transitorio 20
constitucional hasta la ms reciente ley de facultades
extraordinarias sobre la materia cuyo trmite legislativo se
encuentra recin concluido.
Todas esas reformas han sido impulsadas bajo la racionalidad
segn la cual el Estado estara en capacidad de aumentar su ecacia y
eciencia sobre las responsabilidades que le confa la ciudadana, lo
cual implicaba un cambio sustancial en su papel, disminuyendo su
participacin como ente ejecutor y orientando su gestin hacia la
intermediacin exitosa de las relaciones entre el mercado y la
sociedad.
Sin embargo, al adelantar esas reformas, no se tuvo en cuenta
que esos procesos son fundamentalmente de construccin social ms que
de racionali-dad econmica, y, por lo tanto, su desarrollo depende
de procesos polticos de negociacin y concertacin entre los agentes
y actores sociales y polticos que los promueven o se oponen a
ellos, de manera que las soluciones tcni-cas solamente sern
posibles cuando maduren las condiciones sociales y polticas
adecuadas.43
Por ello, la gestin pblica colombiana se sigue caracterizando
por la poca credibilidad y legitimidad del sector pblico frente a
la sociedad civil, la existencia de una brecha entre las prcticas
tradicionales de gestin y la complejidad de los problemas por
resolver, y la carencia de espacios de comunicacin e intercambio
que permitan apropiarse colectivamente de los aprendizajes
generados en la cotidianidad de las entidades estatales.44
En esa medida, sigue pendiente la instauracin plena de un
sistema p-blico profesional y meritocrtico, subordinado a la
formulacin tcnica de polticas pblicas y sujeto en sus actuaciones
al pleno respeto por la legali-dad, a la par con una necesaria
recuperacin de los roles redistributivos del Estado para superar la
apropiacin privada del aparato estatal y el sesgo particularista de
las polticas pblicas, y el desarrollo de formas innovadoras de
control que faciliten tanto la inuencia directa de los ciudadanos
sobre la administracin pblica como su inuencia indirecta a travs de
sus re-presentantes polticos.45
En ltimas, el desafo que se le plantea hoy a la administracin
p-blica del siglo XXI es hacer la gestin pblica realmente
operativa, recurriendo
43 Liriano Arias, Jos Bienvenido, Precisiones sobre la sociedad
del conocimiento y la reforma del Estado, XII Congreso
Internacional del CLAD, Santo Domingo, 2007, en .44 Whittingham
& otros, Anlisis, op. cit., pp. 8-9.45 Cunill Grau, Retos, op.
cit.
-
Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 13(1): 365-388,
enero-junio de 2011
La administracin pblica en la Constitucin de 1991 387
a instrumentos y tcnicas diferentes y novedosas, aun aquellas
propias de la gerencia privada, sin dejar de lado la esencia de su
razn de ser como titular de la responsabilidad general de garanta a
cargo del Estado.
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