La 20misurazione 20delle 20performance 20nelle 20P.a.

Documentin. 15

La misurazionedelle performance nelle

pubbliche amministrazioni

Roma 15 dicembre 2009

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INDICE

PrefazioneAntonio Marzano (CNEL) ............................................................................................... 5

IntroduzioneLuca Anselmi (CNEL) ........................................................................................................ 9

PARTE PRIMA CONTRIBUTI DI INQUADRAMENTO ............................. 17

Elio Borgonovi (Universit Bocconi) .......................................................................... 19

Enrico Guarini (Universit Bicocca) ......................................................................... 29

Davide Galli (Universit Bocconi) ............................................................................... 45

Luca Del Bene (Universit Politecnica delle Marche) ......................................... 69

Stefano Pozzoli (Universit Parthenope di Napoli) ............................................ 123

Renato Ruffini (Universit LIUC - Castellanza) ................................................. 135

PARTE SECONDA CONTRIBUTI DI APPLICAZIONE ED ESPERIENZE PILOTA ...................................................... 191

Vincenzo Sforza (Universit della Tuscia) ............................................................. 193

Sandro Brunelli e Giorgio Canzonetti (Universit di Roma Tor Vergata) 247

Mario Collevecchio (Provincia di Pescara) ........................................................... 291

Maria Novello (Settore Programmazione Controllo e Statistica Comune diPadova) .................................................................................................................................. 325

PARTE TERZA LOPINIONE DELLE PARTI SOCIALI RAPPRESENTATE NEL COMITATO CNEL PER LO STUDIO DELLAZIONE AMMINISTRATIVA E PER LA VALUTAZIONE DELLATTIVIT DELLA PA ..................................................................................... 331

Michele Gentile Lopinione della CGIL .................................................................. 333Gianni Baratta Lopinione della CISL .................................................................... 339Vincenzo Gervasio e Ivano Spallanzani Lopinione di CONFARTIGIANATO - CONFCOMMERCIO ........................... 345Ettore Artioli Lopinione della CONFINDUSTRIA ............................................ 349Renato Plaja Lopinione della CONFSAL ............................................................. 353Paolo Pirani Lopinione della UIL ........................................................................... 359

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Questo volume raccoglie le audizioni svolte presso il CNEL dal Comitato perlo studio dellazione amministrativa e per la valutazione delle attivit dellepubbliche amministrazioni, alcune esperienze e lopinione delle parti socialirappresentate in seno al Comitato.

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Prefazionedi Antonio MarzanoPresidente del CNEL

La Pubblica Amministrazione assorbe una significativa quantitdi risorse per la realizzazione di servizi ai cittadini ed alle imprese.Lefficienza complessiva e la qualit dei servizi resi rappresentano unparametro ineludibile nella valutazione complessiva della competitivitdel sistema economico.

Linteresse dei cittadini e delle imprese volto ad ottenere dallaPubblica Amministrazione un uso delle risorse pubbliche che sia nonsolamente legittimo, e cio conforme alle norme, ma pienamente rispon-dente ai criteri di sana amministrazione in termini di economicit e diefficacia, come previsto dallarticolo 97 della Costituzione Italiana. Talenecessit tanto pi avvertita quanto pi scarse appaiono le risorsedisponibili.

Generare valore per i clienti/cittadini e per le imprese nei proces-si di servizio della Pubblica Amministrazione una delle strategie perrealizzare obiettivi di miglioramento della qualit della vita. Il processodi individuazione, riduzione, eliminazione degli sprechi che si annidanonei processi istituzionali, strategici, gestionali e operativi costituisceinfatti lessenza della strategia del valore nella PubblicaAmministrazione.

Le misurazioni con metodologie sistematiche della valutazio-ne delle libert economiche, curate soprattutto dalla HeritageFoundation e dal Fraser Institute, prevedono indici che fanno esplici-to riferimento al funzionamento della Pubblica Amministrazione. Taliindici forniscono anche indicazioni circa lattrattivit degli investi-menti da parte del sistema Italia e si basano su misurazioni delleffi-cienza del sistema della giustizia, della regolamentazione del proces-so di apertura di nuove imprese, della tutela della propriet intellettua-le, e cos seguitando.

In tale contesto la misurazione della performance assume unruolo fondamentale: necessario identificare con chiarezza gli obiettividi fondo del sistema e tradurli in piani operativi concreti, introducendoparametri di misurazione per verificare il perseguimento dei risultati incoerenza con le aspettative di cittadini e imprese, garantendo al contem-

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po la premialit nei confronti dei comportamenti virtuosi e disincenti-vando i meno costruttivi.

Negli ultimi trentanni si assistito ad un progressivo affermarsidelle teorie del New Public Management, finalizzate soprattutto al recu-pero dellefficienza e della produttivit delle AmministrazioniPubbliche, contenendone i costi. Tali movimenti di riforma vedono laluce gi a partire dagli anni 70, e si affermano progressivamente inUSA, Regno Unito, Australia e Nuova Zelanda.

Le idee chiave dello scenario del New Public Management, chesi sono poi diffuse negli altri Paesi Europei, fra cui lItalia, erano sostan-zialmente orientate alla privatizzazione del lavoro pubblico, alla sostan-ziale autonomia del dirigente, allimportazione di tecniche managerialidal settore privato e non-profit.

I primi tentativi di attuare concretamente un piano di misurazio-ne delle performance nella PA italiana risalgono al 93, anno in cui siintroduce per la prima volta la valutazione comparativa costi-rendimen-ti per misurare lefficienza economica e produttiva della PA, con lobiet-tivo fondamentale di migliorare lefficienza delle AmministrazioniPubbliche, attraverso lintroduzione della contabilit analitica.

Successivamente, nel 99, viene introdotta la separazione fracontrollo strategico e direzionale, come diretta conseguenza delladistinzione fra politica e amministrazione, fornendo maggiore discre-zionalit al dirigente pubblico, pur in un quadro di complessiva scarsi-t di risorse. La distinzione comporta che il controllo strategico rispon-da allorgano politico, mentre il controllo direzionale risponda al verti-ce amministrativo.

Dal 2004 si introdotto un sistema di misurazione e controlloorientato alla verifica dellattuazione del programma di governo e basa-to sulle direttive generali per lazione amministrativa della Presidenzadel Consiglio, nonch sulle direttive dei singoli dicasteri. Lobiettivo eradi creare un allineamento nellanalisi e nella misura dei risultati dellepolitiche pubbliche, finalizzato a rendicontare ai cittadini i risultati con-seguiti dallazione amministrativa a fronte degli impegni programmatici.

Lattesa nei confronti della nuova riforma della PA, delineatadalla legge 15/2009, molto significativa: lampiezza dellintervento, ilrilievo attribuito alla misurazione e alla trasparenza delloperato delle

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Amministrazioni, lintroduzione del concetto di terziet nella valutazio-ne dellazione amministrativa, la valorizzazione del merito costituisconoimportanti elementi di novit. La loro efficacia dipender dalla validitdel disegno dei sistemi di valutazione e dalle concrete regole organizza-tive. Sar necessario elevare la qualit del capitale umano presente nellaPubblica Amministrazione, migliorandone la cultura della pianificazio-ne e del controllo e rendere pi efficaci le infrastrutture tecnologiche disupporto, dando piena attuazione alla digitalizzazione della PA ed alpiano di e-government.

Il CNEL da lungo tempo impegnato nel diffondere la culturadella misurazione del risultato nella Pubblica Amministrazione, attraver-so le attivit che caratterizza lazione del Gruppo di Lavoro interistitu-zionale sulla misurazione dellazione amministrativa e del Comitato perlo studio dellazione amministrativa e per la valutazione delle attivitdelle pubbliche amministrazioni.

Nel testo che segue, si fornisce un utile contributo alla discussio-ne sulla valutazione delle performance, attraverso spunti di inquadra-mento della materia, applicazioni, esperienze pilota e punti di vista delleParti Sociali rappresentate in seno al Comitato.

Ci che viene da chiedersi dunque: quale sar il futuro dellaPubblica Amministrazione? E forse una domanda banale, che acquistaper complessit se letta nello scenario globalizzato stimolato soprattut-to dalle nuove tecnologie informatiche.

In molti casi, infatti, la Pubblica Amministrazione sopravvive aquesta evoluzione, in altri trae vantaggio da essa, ma in altri ancora nerimane quasi compressa.

Vero che una Pubblica Amministrazione moderna, non buro-cratica e autoreferenziale, deve affrontare la sfida del suo futuro coinvol-gendo gli attori economici e sociali, della scienza e della partecipazionecivile e guardando al suo interno, nelle sacche inefficienti e inefficaci.

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Introduzione - Amministrazioni da valutare, strumenti per misurare,attivit da rendicontare: la multidimensionalit della performance di Luca Anselmi2

Il CNEL nel corso del 2008 e del 2009 ha curato come Comitatoper lo studio dellazione amministrativa e per la valutazione delle attivi-t delle pubbliche amministrazioni una serie di audizioni e di raccolta dicontributi sul tema della misurazione delle performance nelle pubblicheamministrazioni.

Sono stati auditi professori universitari e studiosi che avevanodedicato la loro attenzione a questi fenomeni vivendo esperienze appli-cative ricche di significato in alcune amministrazioni. Erano stati auditialtres dirigenti di pubbliche amministrazioni che avevano sperimentatoesperienze ritenute utili, soprattutto in enti locali.

Le posizioni ed il dibattito sono risultati particolarmente stimo-lanti, tanto che stata avvertita lesigenza di giungere ad una pubblica-zione come documenti arricchita dallopinione delle parti sociali rap-presentate.

Una breve introduzione al tema della misurazione nelle PP.AA.importa, come noto, la valutazione delle performance che uno stru-mento fondamentale di cui deve disporre ciascuna organizzazione, e chila dirige, affinch si possa avere un monitoraggio costante e globalecirca lo svolgimento delle attivit che vengono poste in essere. Conriguardo al contesto pubblico il processo di valutazione si estrinsecanella verifica della costante tensione verso il perseguimento degli obiet-tivi e/o le direttive ricevute dai livelli istituzionali con obiettivi e/o ledirettive coerenti con i bisogni palesi o occulti espressi dalla collettivit.

Nel caso del settore pubblico valutare le performance partico-larmente complesso, non solo per limmaterialit dei servizi offerti allacollettivit, ma anche e soprattutto per limpossibilit di assegnare, tra-mite il metro monetario, un valore alla produzione sulla base dei proven-ti conseguiti.

A distanza di 20 anni circa da quando ha preso avvio il rinnova-mento delle Pubbliche Amministrazioni italiane evidente che si sono

2 Luca Anselmi Consigliere del CNEL e Coordinatore del Comitato per lo studio dell'azioneamministrativa e per la valutazione dell'attivit della Pubblica Amministrazione.

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aperte nuove problematiche, necessarie di soluzioni rapide, che aprono,ci sembra, la pi grande sfida da vincere in seno al sistema pubblico ita-liano: lesigenza di una compiuta democrazia interistituzionale nel ciclodi gestione della performance.

evidente che non si tratta solo di trovare nuovi strumenti,metodologie o modelli per valutare la performance. Le esigenze, di con-verso, sembrano essere quelle di:

1. utilizzare modalit di valutazione della performance adatte perla singola amministrazione da valutare;

2. condividere, sul piano sostanziale, trasversalmente con i soggettiinterni alle amministrazioni, il funzionamento e lutilit dellemodalit di valutazione della performance da implementare;

3. garantire una convergenza su obiettivi di performance prefissati,preferibilmente di lungo periodo.

Il nodo cruciale: fino ad oggi si assistito allimplementazio-ne di sistemi di valutazione spinti dallalto o mutuati da altre realt senzatenere conto delle specificit delle amministrazioni coinvolte. In altricasi invece si sono introdotte tecniche di misurazione non comprese apriori dai fruitori delle stesse oppure non ritenute (il riferimento va ancheai pi classici indicatori di performance economico-finanziari) idoneeper monitorare, correggere o riformulare lattivit amministrativa.Infine, anche quando si tenuto conto delle risultanze delle valutazionilo si fatto con fatica, spesso in unottica, sia da parte dellorgano diindirizzo strategico che di quello di gestione amministrativo, di breveperiodo che non cattura, e quindi non corregge, levolversi dei bisogniindividuali e collettivi, i trend economico-finanziari di lungo periodo eche pertanto, in ultima analisi, non garantisce la sostenibilit di uneffi-cace ed efficiente azione delle pubbliche amministrazioni.

In questo quadro non occorre dimenticare quanto di buono stato fatto ed i progressi avuti specie con riferimento ad alcune realt delnostro paese. Tuttavia linnovazione della produzione pubblica deve tro-vare nuovo impulso nei soggetti deputati al monitoraggio del suo corret-to funzionamento. In questo senso i rapporti tra i vari livelli istituziona-li e quelli intraistituzionali necessitano di regole che garantiscano il pialto grado di sinergia possibile tra i soggetti coinvolti. Se nella catenainformativa, che determina le scelte, ci sono conflitti insolubili, si gene-rano alterazioni ed asimmetrie informative con effetti devianti sulla

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capacit di un sistema, anche il migliore possibile, di valutazione delleperformance di fungere da volano per il miglioramento continuo.

Altro nodo da sciogliere appare quello di dare un senso ai nume-ri prodotti in sede di valutazione. Venti anni fa i numeri mancavano, oggile amministrazioni ne producono in quantit abbondante. E questo ilmomento di riflettere su unaccurata selezione degli output dei sistemi divalutazione che pu portare benefici in termini di:

1. maggiore tempestivit delle informazioni2. riduzione dei costi associati alle informazioni di minima utilit3. intelligibilit delle informazioni essenziali anche per coloro che

non possiedono conoscenze specifiche sugli strumenti in uso per lavalutazione delle performance (cittadini in primis).

Con la Legge n. 15 del 4 marzo 2009 si avuta una nuova spin-ta riformista in tema di valutazione delle pubbliche amministrazioni lac.d. riforma Brunetta. Si tratta di una riforma organica dove interven-gono molte novit formali ed altrettante sostanziali. Al momento non sipossono fare previsioni accurate sugli effetti della riforma ma, ci che sipu e si voluto anche fare con questa raccolta fornire utili suggeri-menti per lapplicazione concreta delle disposizioni contenute nellalegge. Tenuto conto di ci si avuta la premura di legare la ricerca ancheal disegno di riforma federale avviato con la legge n. 42 del 5 maggio2009 che vede lingresso, nel panorama della pianificazione economico-finanziaria del settore pubblico italiano, dei costi standard.

Come menzionato, tra i vari strumenti che sono stati messi apunto dalla dottrina e che hanno sinora trovato diffusione, meritano unaspecifica menzione:

1. la contabilit analitica;2. gli indicatori di performance;3. i costi standard.

La contabilit analitica viene comunemente intesa come quellostrumento di determinazione economico-quantitativa in grado di attribui-re costi, proventi e margini ritenuti significativi a particolari oggetti diriferimento prodotti, progetti, attivit, aree organizzative, ecc. sele-zionati in funzione di date finalit conoscitive.

In concreto, tale strumento rappresenta un sottoelemento delsistema informativo teso a misurare limpiego delle risorse nei processiinterni di svolgimento delle attivit, costituendo al contempo un elemen-

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to imprescindibile per la conoscenza in senso quantitativo delle moda-lit di utilizzo delle risorse e della destinazione che di queste viene fatta.La contabilit analitica permette quindi la misurazione delle performan-ce, con particolare riferimento allefficienza in termini economici e diproduttivit, e a certe condizioni di progettazione anche allefficacia.

Vale la pena sottolineare che nelle amministrazioni pubbliche lacontabilit analitica rappresenta uno strumento informativo di supportoal processo decisionale, ma non uno strumento decisionale, nel sensoche gli output rivenienti dal suo uso non rappresentano lunico parame-tro determinante per prendere decisioni e quindi non viene meno il pri-mato della valutazione politica nellassunzione delle decisioni, intesacome apprezzamento di variabili che vanno oltre a quella puramenteeconomica: possono cos essere intraprese strade economicamente menovantaggiose, ma maggiormente apprezzabili dal punto di vista, politico,tecnico, sociale o economico generale. Certo, la conoscenza dei riflessieconomici di una scelta risulta comunque necessaria per comprendereadeguatamente lentit dellimpegno e poterne valutare il rapporto con ibenefici effettivi o potenziali ritraibili. In effetti, la realizzabilit diun obiettivo politico non pu e non deve prescindere dalla valutazionedellesistenza o meno delle risorse necessarie.

Quanto agli indicatori, occorre muovere dalla considerazioneche limportanza della misurazione delle performance in ambito pubbli-co rafforzata dalla particolare missione istituzionale che caratterizza leunit appartenenti al settore. La funzione di soddisfacimento di bisogniindividuali e collettivi e di promozione del benessere sociale ed econo-mico della comunit servita, la molteplicit di interessi che gravitanointorno alle pubbliche amministrazioni, la cui tutela implica un adegua-to livello di conoscenza, rendono la misurazione delle performance fat-tore indispensabile. Questa esigenza di accountability e, conseguente-mente, la possibilit di svolgere efficacemente il ruolo di cittadino nel-lesercizio dei propri diritti, esige la progettazione di sistemi di misura-zione e valutazione delle performance solidi dal punto di vista concet-tuale, condivisi e chiari nelle loro logiche di funzionamento.

E quindi opportuno disporre di utili indicatori che costituiscanobase di riferimento per la verifica della costante tensione delle logichestrategiche ed operative delle amministrazioni pubbliche verso le dimen-sioni di efficacia, efficienza ed economicit.

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In tal senso, per le richiamate ragioni di cui sopra, nelle ammini-strazioni pubbliche, anche in virt delleterogeneit che caratterizza leattivit svolte, si pongono significative difficolt per lindividuazione dimisure attendibili. Per identificare una misura di output significativa edattendibile si deve pertanto specificare progressivamente lambito diosservazione, fino a che le attivit svolte non manifestino un livello diomogeneit tale da consentire di rappresentare le prestazioni effettuatecon una misura comune. possibile cio verificare, che esistono diffi-colt di individuazione e quantificazione delloutput anche prendendo inconsiderazione parti di unamministrazione pubblica come, ad esempio,il settore viabilit e trasporti o affari generali e legali, politiche sociali, oancora il dipartimento di cure mediche (perch anche a questo livello piuttosto difficoltoso quantificare validamente, seppur solamente dalpunto di vista fisico, loutput prodotto, perch molteplici sono le aree dioperativit da cui si ottengono risultati differenti). Conviene allora adot-tare misurazioni adeguate fino a che lespressione dei risultati dellatti-vit svolta non assuma connotati omogenei e sufficientemente rappre-sentativi della realt oggetto di misurazione e di successiva valutazione.

La definizione degli indicatori da tenere sotto controllo, pertan-to, deve tenere conto delle variabili che vengono ritenute strategiche perla creazione di valore nellottenimento di un particolare servizio sullabase dellindividuazione dei fattori critici. Pur potendo, per ogni servi-zio, monitorare tutta una serie di variabili, occorre procedere alla fissa-zione di una scala di priorit rispetto a quelle ritenute realmente deter-minanti ai fini dei processi di programmazione strategica ed operativa econtrollo.

In relazione ai costi standard che rappresentano valori da deter-minare in via preventiva in modo rigoroso, sulla base della conoscenzadelle condizioni operative di svolgimento della gestione (qualit del-loutput, caratteristiche degli input, svolgimento dei processi, ecc.),occorre procedere ad una individuazione e quantificazione degli stessi inmodo tale da costituire nel contempo parametri-obiettivo da raggiunge-re per assicurare soddisfacenti livelli di economicit.

Tra le molteplici finalit che si possono raggiungere con limpie-go dei costi standard, vale la pena di sottolineare quelle di:a) fornire uno strumento di controllo dei costi e, pi in generale, dellef-

ficienza operativa;

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b) definire obiettivi in grado di orientare la gestione;c) fornire elementi di supporto alle scelte di convenienza economica;d) fornire uno strumento di apprezzamento dellefficacia del management;e) rappresentare un fattore di motivazione del management;f) mirare ad una stabilizzazione della spesa pubblica in coerenza con i

vincoli nazionali e sovranazionali.Levidenziata utilit dei costi standard ha, non a caso, portato il

legislatore ad inserirli quale idoneo strumento di programmazione dellaspesa delle amministrazioni pubbliche. Infatti con la Legge delega 5maggio 2009, n. 42 i costi standard vengono ad assumere un tratto qua-lificante ed allo stesso tempo uno strumento di controllo della spesa pub-blica nellambito del pi ampio disegno del federalismo fiscale intrapre-so verso la fine degli anni 90 ed oggi portato, con processo difficilelento e graduale, a compimento.

Alla luce di quanto esposto sembra possibile affermare che oggimisurare e valutare le performance in ambito pubblico abbia caratteri dimultidimensionalit molto superiori al passato in cui lamministrazioneglobalmente intesa, i soggetti a vario titolo ad essa collegati, gli strumen-ti utilizzati per farlo necessitano di un raccordo stretto per il successo delsistema. Raccordo che non pu avere luogo se non si tiene conto dellediverse dimensioni che lo caratterizzano: sociale, politico, tecnico, orga-nizzativo ecc.

Tutto ci premesso , la presente ricerca si snoda lungo la seguen-te articolazione logica:

Anzitutto ci sono una serie di rilevanti contributi scientifici, nellospecifico:

il Prof. Borgonovi svolge una sintetica ed efficace digressione sulconcetto e sullutilit applicativa dellimplementazione di un processo diprogrammazione nel settore pubblico basato sulladozione di standard;

successivamente il Prof. Guarini compie un naturale passo inavanti andando ad esplicitare le possibili modalit di determinazione deicosti standard in relazione al fabbisogno finanziario delle amministra-zioni ed ai riflessi che ci comporta nellambito della determinazione diutili configurazioni di costo per le decisioni;

nel terzo contributo il Dott. Galli si sofferma sulle modalit concui 7 diversi paesi, tutti caratterizzati da un assetto istituzionale federa-

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le, regolano i trasferimenti intergovernativi. In altri termini ci si soffer-ma su come avviene il trasferimento delle risorse dallo Stato verso leamministrazioni periferiche e tra queste al loro interno. Non mancher atal proposito una ragionata riflessione sulle possibili conseguenzemacro-economiche che una diversa regolazione dei trasferimenti, rispet-to a quella attuale, pu comportare con riferimento allItalia;

di seguito il Prof. Del Bene entra nel vivo della misurazione delleperformance in relazione al valore pubblico analizzandone obiettivi,punti di criticit e proponendo utili metriche di misurazione. Tratto qua-lificante sono le esemplificazioni che con riguardo allultimo punto ver-ranno ivi proposte secondo una prospettiva internazionale;

successivamente il Prof. Pozzoli sottolinea il ruolo del cittadinonel processo di valutazione dei servizi erogati dalla PubblicheAmministrazioni. Laccountability deve essere prioritariamente indiriz-zata verso il cittadino utente. Linformazione sullattivit amministrativadiviene strumento di democrazia e il costante monitoraggio sui risultaticonsente di valutare lefficacia delle politiche pubbliche;

quindi il Prof. Ruffini propone un interessante contributo circa iprincipi organizzativi che ispirano, o dovrebbero ispirare, lo sviluppo disistemi di rilevazione tesi ad una analisi delle performance ad ampio rag-gio che coinvolga tutta la parte soft dellorganizzazione, le persone, colfine di condividere il sistema, conoscerlo, saperlo gestire ed usarlo intel-ligentemente in unottica di improving continuo delle performance glo-balmente intese. A tal proposito verranno anche fornite le esperienze disviluppo ed implementazione di sistemi di performance managementposte in atto in due realt straniere.

Nella seconda parte della pubblicazione sono presenti contribu-ti, che derivano da applicazioni in particolari realt della PA ed esperien-ze pilota. Nei contributi di applicazione, in particolare:

il Prof. Sforza dedica la sua attenzione scientifica alla disaminadella contabilit analitica ed alluso che di questa pu utilmente esserefatto nel contesto pubblico oltre lapplicazione, non sempre adeguata,gi in atto nelle amministrazioni pubbliche. In particolare ci si sofferme-r sullapplicazione e sullutilit del sistema contabile unico in uso pres-so le amministrazione centrali dello Stato e sulla sua reale efficaciaanche in riferimento alle alternative che la tecnica contabile offre;

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il Dott. Brunelli e il Dott. Canzonetti, a chiusura del percorsointrapreso, si soffermano sullanalisi della dimensione dellefficienza inambito pubblico fornendo un set di indicatori utili per la sua misurazionecon riguardo ad unamministrazione centrale basato sul ragionamento diquali driver siano ritenuti pi utili per la definizione di un idoneo panel diindicatori di performance. Successivamente viene posta attenzione ad unaparticolare branca del settore pubblico rappresentata dal trasporto pubbli-co locale (TPL) nel quale ladozione dei costi standard pu rappresenta-re certamente una sfida per un deciso miglioramento delle condizioni diefficacia ed efficienza con cui lo stesso viene a svolgersi.

Nelle esperienze pilota:il Prof. Collevecchio illustra il modello di governance della

Provincia di Pescara. Tale modello prevede uno schema molto articolato,che parte dalla relazione previsionale e programmatica, si snoda attraversoil bilancio pluriennale, che rende disponibili le risorse per realizzare gliobiettivi programmatici; definisce il Piano Esecutivo di Gestione, in cui siattribuiscono ai dirigenti di settore specifici obiettivi, volti al conseguimen-to delle linee guida della relazione previsionale e programmatica. Il control-lo di gestione e il controllo strategico riportano le informazioni sullo statodi attuazione di piani e programmi al vertice amministrativo e politico;

la Dott.ssa Novello presenta lesperienza del controllo di gestio-ne al Comune di Padova. Denominatore comune dei processi di pianifi-cazione e controllo la circolarit dei saperi e la diffusione delle cono-scenze. I percorsi metodologici, gli strumenti operativi adottati consen-tono un monitoraggio in rete, che aumenta la trasparenza, genera com-petizione e migliora lazione amministrativa.

Nella terza parte del volume sono raccolte le posizioni delle PartiSociali (CGIL, CISL, UIL, Confindustria, Confcommercio,Confartigianato, Confsal) rappresentate in seno al Comitato.

Questa raccolta documentale stata possibile per lintensa atti-vit dei membri del Comitato per lo studio dellazione amministrativa eper la valutazione dellattivit della Pubblica Amministrazione e partico-larmente per le cure del suo segretario, dott. Maurizio Potente: a tutti vail pi cordiale ringraziamento. Eguale ringraziamento va al PresidenteProf. Antonio Marzano, ai Vice Presidenti Prof. Giuseppe Acocella e Dott.Vittorio Fini, al Segretario Generale Dott. Enrico Comes e ai relativi staff.

PARTE PRIMA

CONTRIBUTI DI INQUADRAMENTO

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Il contributo dei costi standard nel processo di miglioramentodelle performance delle Amministrazioni Pubblichedi Elio Borgonovi3

Lincremento di efficienza e di produttivit delle amministrazio-ni pubbliche un problema da tempo affrontato dagli studiosi e dallepolitiche pubbliche. Esso diventato ancor pi rilevante negli ultimi duedecenni in relazione:1) ai processi di apertura delle economie e della competizione globale

tra paesi o diverse aree territoriali di diversi paesi. 2) processi di integrazione economica e politico-istituzionale sovrana-

zionale, in particolare a livello di Unione Europea.In effetti il livello di produttivit dellamministrazione pubblica

si riflette sulla qualit dei servizi finali alle famiglie e ad altri soggetti,ossia sulla qualit di vita, e sui costi di produzione delle imprese e sullaloro competitivit rispetto ad imprese localizzate in altri paesi. Inoltre laqualit delle infrastrutture e dei servizi pubblici diventa fattore determi-nante per lattrattivit di imprese e per il sostegno a processi di sviluppoeconomico-sociale.

La misurazione dellefficienza e della produttivit un processocomplesso in quanto difficile definire il risultato dellazione ammini-strativa in termini di risposta ai bisogni reali (outcome), e in termini dilivello dei servizi (output). Proprio per queste ragioni, tradizionalmentenei sistemi di contabilit economica nazionale, il contributo delle ammi-nistrazioni pubbliche al PIL viene valutato sulla base del costo dai fatto-ri produttivi impiegati; pur essendovi un generale accordo sulla nonappropriatezza di questa metodologia, stato finora impossibile trovaresoluzioni alternative pi soddisfacenti sul piano tecnico ed interpretati-vo. Indubbiamente per diversi settori di intervento pubblico sono statielaborati e sono applicati sistemi di misurazione dei rendimenti, dei costie del valore economico diretto e indiretto - attribuibile ai servizi; que-sto avvenuto soprattutto nelle amministrazioni che hanno introdottosistemi di controllo di gestione e sistemi di valutazione delle politichepubbliche (es. analisi costi-benefici, costi-efficacia, etc.).

3 Elio Borgonovi Professore di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni Pubbliche e diret-tore dell'Istituto di Pubblica Amministrazione e Sanit presso il Dipartimento di AnalisiIstituzionale e Management Pubblico dell'Universit L. Bocconi, di Milano.

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Tuttavia spesso si rileva che in presenza di metodi e tecniche dimisurazione sofisticati si hanno limitati effetti in termini di reale cambia-mento dei processi decisionali e dei comportamenti degli amministrato-ri, dei dirigenti e in generale del personale dei vari livelli. Ci avvienenelle realt in cui sono mancati, o sono rimasti deboli, stimoli e pressio-ni al cambiamento. Proprio in questa prospettiva lintroduzione del fede-ralismo fiscale nel nostro Paese pu costituire uno stimolo forte almiglioramento dei livelli di funzionalit e di responsabilizzazione dellesingole amministrazioni pubbliche e, in generale, dellintero sistema.

Stimolo che collegato, in particolare, allintroduzione di unsistema di valutazione del fabbisogno finanziario sulla base dei costistandard, che consentir agli enti con elevata capacit fiscale di avereunampia autonomia nella definizione delle proprie politiche e agli entiche hanno una pi bassa capacit di raccolta dei tributi di ricevere trasfe-rimenti - da parte dello Stato (solidariet verticale) o da parte di altri enti(solidariet orizzontale) - collegati ad una responsabilizzazione sullusodelle risorse. In questo modo il federalismo fiscale, se sar applicato cor-rettamente, potr avere due effetti positivi:a) applicare concretamente i sistemi di misurazione delle performance

attualmente disponibili o che si possono dedurre da esperienze di altriPaesi;

b) indurre processi di responsabilizzazione e miglioramento anche inquei settori dove sono pi difficili le misurazioni quantitative e qua-litative dei servizi e, soprattutto, della soddisfazione di cittadini, fami-glie, imprese, altri soggetti economico-sociali.

Il DDL recentemente approvato dal Governo, che avvia literlegislativo per lintroduzione nel nostro paese del sistema del federali-smo fiscale, prevede che i trasferimenti dallo Stato alle Regioni (o aglienti locali) per i poteri decentrati siano collegate ai costi standard. Inparticolare, larticolo 8 specifica gli ambiti in relazione ai quali impiega-re il concetto di costo standard, stabilendo i principi ed i criteri direttivisulle modalit di attuazione delle competenze legislative e sui mezzi difinanziamento. Le spese sostenute dalle regioni e riconducibili al vinco-lo dellarticolo 117, secondo comma, lettera m, della Costituzionedovranno essere determinate nel rispetto dei costi standard associati ailivelli essenziali delle prestazioni fissati dalla legge statale. Tali livelliessenziali dovranno peraltro essere erogati in condizioni di efficienza e

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di appropriatezza su tutto il territorio nazionale. Larticolo 117, alcomma citato, richiama la competenza esclusiva dello Stato nella deter-minazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civi-li e sociali che devono essere garantiti su tutto il livello nazionale, e si soliti identificare tali servizi nelle prestazioni sanitarie, sociali e nel-listruzione articolata nei suoi diversi livelli.

Il medesimo articolo del DDL individua peraltro le modalit dideterminazione del fabbisogno corrispondente ai livelli essenziali delleprestazioni, stabilendo che esso deve essere determinato prendendo ariferimento il livello minimo assoluto sufficiente ad assicurare il pienofinanziamento di detto fabbisogno in una sola regione che viene dunquepresa a riferimento come benchmark per le altre.

Il meccanismo delineato trae ispirazione da un duplice principio:a. da un lato responsabilizzare le Regioni e gli enti locali sulleffi-

ciente utilizzo delle risorse pubbliche.b. dallaltro stimolare le Regioni e gli enti locali meno efficienti a

migliorare il loro livello di funzionalit, cercando di trarre vantag-gio da un confronto puntuale e costante con il modo di operaredelle realt pi avanzate italiane, o di altri paesi.

Poich il concetto di costo standard non di semplice applica-zione, il presente contributo si propone di chiarire il quadro concettualein cui si colloca tale indirizzo e di dare alcune indicazioni operative sucome potr trovare corretta attuazione lattuale impianto normativoquando il nuovo sistema diventer effettivo. Le indicazioni qui fornitetengono in conto tanto dei possibili cambiamenti cui la materia potrandare incontro per effetto della successiva attivit di legificazione, tantodella previsione sui tempi di realizzazione della riforma che colloca lacompleta messa in regime del sistema al massimo nel 2018.

Accumulare conoscenze e dati una condizione essenziale perporre in essere, sia a livello centrale che a livello locale, le condizionitecniche organizzative e di professionalit del personale necessarie perrealizzare gli obiettivi che il DDL si propone.

Il concetto di costo. La lettera del testo richiama il concetto dicosto (standard), che diverso da quello di spesa. Il primo esprime lavalorizzazione dei fattori produttivi impiegati in un determinato periodo(ad esempio un anno) per lesercizio di certe funzioni e per la produzio-

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ne di determinati servizi. Il secondo concetto esprime la valorizzazionedei fattori acquisiti in un determinato periodo (ad esempio un anno) o deifattori per i quali lente ha assunto impegni di acquisizione nello stessoperiodo. Quindi, se determinati materiali necessari per lo svolgimento diun servizio (ad esempio trasporti, istruzione, ecc.) sono stati acquisitinellanno precedente e sono stati impiegati nellanno considerato, oppu-re sono acquisiti nellanno considerato e saranno impiegati nellannosuccessivo, vi una differenza tra costo e spesa. Senza entrare in detta-gli tecnici che potranno essere approfonditi in seguito nel corso dellaricerca si rileva che il costo rilevabile in presenza di un sistema econo-mico patrimoniale mentre il dato di spesa rilevabile tramite un sistemadi contabilit finanziaria. Poich attualmente, nonostante la recente nor-mativa, la maggior parte delle amministrazioni pubbliche centrali e loca-li utilizza ancora o comunque fa riferimento prevalentemente ai dati dicontabilit finanziaria, si ritiene che sia possibile interpretare il concettocosto standard come spesa standard. Infatti, anche tramite un impegnorilevante nei prossimi due o tre anni finalizzato a diffondere la contabi-lit economico patrimoniale o la contabilit analitica dei costi, non rea-listico pensare che si possano avere dei dati di costo significativi.Pertanto, tutte le considerazioni che di seguito sono svolte utilizzando iltermine costo, dovranno, in effetti, essere intese come riferite alla spesa.

Lambito di riferimento. Il disegno di legge sul federalismo fariferimento alle risorse che ogni regione potr trattenere direttamente inrelazione ai tributi raccolti sul proprio territorio e a trasferimenti finaliz-zati a realizzare la perequazione che alla base del modello di federa-lismo solidale. Non si entra nel merito della discussione su perequazio-ne verticale o orizzontale ma si sottolinea che le risorse assegnate alleregioni e/o agli enti locali, dovrebbero essere collegate a funzioni auto-nome ad esse riconosciute. E noto che il concetto di funzione ampio(esempio trasporti, istruzione sanit, polizia ecc.) e che ogni funzioneviene esercitata tramite la produzione e lerogazione di numerosi servi-zi. Occorre chiarire se il costo (standard) dovr essere riferito allinterafunzione o se invece esso dovr essere applicato agli specifici servizi.

Nel primo caso si potranno utilizzare dati sintetici mentre nelsecondo caso sar necessario utilizzare dati analitici calcolati tenendoconto dei livelli essenziali di servizi che saranno definiti per ogni fun-zione). Si pu anticipare che anche sulla base delle esperienze straniere

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questa seconda via praticamente impossibile da percorrere sul pianotecnico operativo in quanto richiede la raccolta, il controllo e lelabora-zione di dati che tuttora non esistono e che comunque sarebbero forte-mente condizionati dal metodo di calcolo. Ci determinerebbe una con-flittualit a livello politico difficilmente sostenibile.

Il costo standard. Il concetto di standard interpretato dalle teo-rie della letteratura e nella pratica almeno in tre modi:

a. valore riferito alle realt (Regioni o enti locali) che hanno una pielevata qualit di servizio e che sono pi efficienti tra quelle con-siderate;

b. il valore medio eventualmente ponderato sulla base della popola-zione di riferimento;

c. il livello definito come obiettivo da raggiungere in relazione algrado di miglioramento che si intende realizzare (esempio recupe-ro del 2-3-5% di produttivit) o che viene considerato sostenibilein termini di compatibilit della spesa pubblica complessiva o delrispetto del patto di stabilit o dei piani di sviluppo.

Nella realt, anche delle imprese, irrealistico pensare che tuttigli enti possano raggiungere il livello ottimale di qualit dei servizi e diefficienza e quindi il primo concetto per definizione non applicabile orappresenterebbe una pura utopia. Assumere la media come standardsignificherebbe, al contrario, accettare il livello di inefficienze incorpo-rate nel passato dal sistema. Tale dato potrebbe essere utilizzato con lalogica di definire i costi sulla base di un obiettivo di miglioramento desi-derato, il che potrebbe essere ottenuto partendo dalla media storicamen-te rilevata e riducendo il costo della percentuale del 2-5-10% ossia dellivello di recupero di efficienza che si ritiene compatibile. La terza alter-nativa, che si stacca completamente dai vincoli e dai limiti della spesastorica pu essere adottata assumendo come valori di riferimento i costiderivati da sperimentazioni o da realt, italiane o estere, assunte comepunto di riferimento.

Poich in relazione alla disponibilit effettiva dei dati sar inevi-tabile definire i fabbisogni sulla base dei processi di spesa media (o stan-dard) occorre prestare molta attenzione agli effetti generati in terminiperequativi, dato che la situazione attuale nei vari settori evidenzia situa-zioni di spesa molto differenziati.

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Tali differenziazioni sono influenzate da diverse variabili:1) standard di quantit e qualit dei servizi;2) caratteristiche dei bisogni;3) caratteristiche delle strutture di erogazione;4) formule di gestione dei servizi (in economia o affidate a terzi).5) livelli di efficienza gestionale;6) interventi integrativi di sussidio da parte dello Stato;7) servizi aggiuntivi finanziati con risorse proprie dagli enti

La forte variabilit delle situazioni e della spesa conferma lanecessit di determinare i costi standard in funzione della sostenibilitcomplessiva degli obiettivi che le diverse regioni sono realisticamente ingrado di realizzare. Con riferimento alla tutela della salute, a partire dal2000, Stato e Regioni hanno definito una serie di accordi finalizzati astabilizzare la dimensione complessiva delle risorse da destinare allacopertura dei livelli essenziali di assistenza (LEA) e una crescenteresponsabilizzazione nella copertura dei disavanzi. I piani di rientrohanno generato un sostanziale disallineamento tra le risorse considerateper il finanziamento dei LEA, su cui si fonda il trasferimento dello Stato,e le spese effettive delle regioni, le quali hanno dovuto ricorrere a risor-se proprie (incrementi di imposte e/o tagli di spesa in altri settori) persostenere la dinamica reale di spesa.

Lelevata differenziazione dei livelli di spesa si riscontra anchecon riguardo allistruzione, funzione inserita nei livelli essenziali delleprestazioni per la quale si prevede il trasferimento alle amministrazioniterritoriali. Come per la sanit e lassistenza, il fabbisogno finanziarioda assicurare per i livelli essenziali delle prestazioni a regime sar basa-to su una valutazione dei costi standard.

Metodologia di calcolo. Sulla base delle considerazioni svolte, sievidenzia che la metodologia per la determinazione dei costi standardpu essere:

a. sintetica, ossia considerando dati complessivi delle funzioni o diservizi rilevati confrontando diverse realt.

b. analitica, ossia procedendo per ogni servizio incluso tra quelli con-siderati essenziali alla rilevazione di dati sui fattori produttiviimpiegati, sul tempo, su altri elementi, tramite un sistema di con-tabilit analitica che viene trattato in una parte specifica dellaricerca.

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Il metodo sintetico ovviamente pi semplice, anche se puessere caratterizzato da una serie di distorsioni e di limiti riferiti alla qua-lit e alla comparabilit dei dati, soprattutto di quelli del passato. Ilsecondo metodo consente indubbiamente di avere dati maggiormentesignificativi anche se appare molto complesso se si tiene conto delle fun-zioni cui fa rifermento il DDL e dello stato attuale dei sistemi di rileva-zione presenti nelle amministrazioni pubbliche, ma anche in molteimprese private.

I criteri per la determinazione del costo standard.I possibili criteri di determinazione del costo standard implicano

processi di ripartizione di risorse che devono tenere conto di un equili-brio generale un lato e della sostanziale congruit tra risorse assegnate ecompiti istituzionali dallaltro. Le diverse opzioni metodologiche posso-no essere validamente supportate da valutazioni tecniche, economiche esui benefici attesi, ma il contenuto delle scelte e delle mediazioni sostanzialmente politico. Da un punto di vista tecnico-economico si pos-sono evidenziare diversi criteri.1) Costo standard definito sulla base della spesa attesa. Con questo cri-

terio si identificano le spese che presumibilmente saranno sostenutedallente. Il problema centrale il sistema di calcolo. Infatti le ammi-nistrazioni sono tra loro differenti non solo come popolazione, maanche come elementi condizionanti i costi dei servizi (estensione ter-ritoriale, caratteristiche della popolazione, etc.) ed difficile ricostrui-re adeguati algoritmi di spesa attesa. Una modalit per determinare laspesa attesa, applicabile soprattutto agli enti locali, quella di indivi-duare la spesa media per classi omogenee di enti (ad es. in base apopolazione, caratteristiche territoriali, etc.) La costruzione di questeclassi senza dubbio difficile, soprattutto in relazione alle diversefunzioni e servizi gestiti, quindi al gran numero di variabili che deter-minano lipotetica funzione di spesa. Un simile metodo di misura,sebbene imperfetto, pu stimolare il riallineamento alla media dellaclasse e la ricerca di una maggiore efficienza.

2) Costo standard definito in base ai bisogni. In questo caso si identifi-cano vari parametri eventualmente ponderati tali da esprimere ildifferenziale di bisogno a cui i servizi erogati devono far fronte.Alcune tipologie di parametri possono essere i seguenti:

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- parametri demografici (es. distribuzione popolazione per classi diet, etc.);

- parametri geografici (es. altitudine, estensione, tipologia zona, kmdi strade, etc.);

- parametri socio-economici (es. il reddito medio dei cittadini, le con-dizioni di salute, il numero di occupati/disoccupati, etc.).

3) Costo standard legato alla capacit fiscale. Lentit del trasferimento correlato inversamente alla capacit del singolo ente di autofinan-ziamento mediante tributi propri. Il fine principale di questo criterio peraltro implicitamente previsto nel DDL per i servizi essenziali (art.8, comma 1, d, h) - quello di garantire le stesse risorse finali procapite a disposizione di ciascuna Regione/ente locale, laddove permotivi economici e sociali le capacit fiscali siano ridotte.

I criteri sopra descritti potranno essere impiegati congiuntamen-te al fine di contemperare obiettivi diversificati. Al di l degli specificiindicatori e delle relative ponderazioni, fondamentale che il meccani-smo di calcolo sia tale da garantire alle amministrazioni locali stabilit eprevedibilit dei fondi trasferiti.

Sulla base delle considerazioni sopra riportate, si pu affermareche un rilevante passo avanti per arrivare ad assegnazioni di risorse fina-lizzate a stimolare un processo di miglioramento da parte delle Regionie degli enti locali con riguardo alla qualit dei servizi e al recupero di pielevati livelli di produttivit e di efficienza pu essere dato:

a. dalla sistematica presentazione dei diversi sistemi di rilevazione,analisi e valutazione delle performance di vari enti;

b. dalla raccolta delle esperienze straniere considerate pi avanzate eda unattenta analisi del grado di applicabilit al sistema italiano,nonch dei limiti da esse evidenziate;

c. dalla esposizione dei sistemi di contabilit analitica necessari qua-lora si voglia applicare il cosiddetto metodo analitico sopra ricor-dato: in questo caso necessario valutare attentamente i benefici(dati di qualit migliore e pi precisi) e i costi per la gestione gene-ralizzata di un sistema che, si gi scritto, assai complesso erichiede professionalit, oggi poco presente (per non dire quasiinesistente) nelle amministrazioni pubbliche;

d. le indicazioni organizzative determinate dal trasferimento delle fun-

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zioni e dalla autonomia riconosciuta alle Regioni e agli Enti Localinella gestione delle risorse finanziarie: infatti, anche il sistemamigliore non potr funzionare se non saranno affrontati per tempo iproblemi organizzativi e ladeguata formazione del personale.

Di seguito si presentano due approfondimenti della problemati-ca cui si pu fare riferimento in sede di attuazione concreta della indica-zioni normative; il primo, predisposto dal collega Enrico Guarini, affron-ta gli aspetti di responsabilizzazione economica connessi ai costi stan-dard, il secondo, realizzato dal collega Davide Galli, analizza alcuneesperienze straniere di regolazione delle relazioni finanziarie tra livelli digoverno.

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Il finanziamento a costi standard come opportunit di respon-sabilizzazione economica delle amministrazioni pubblichedi Enrico Guarini4

PREMESSAAttraverso il meccanismo del finanziamento a costi standard si

viene a configurare un sistema di responsabilizzazione delle amministra-zioni regionali e locali basato sullequilibrio economico e finanziario:

- lequilibrio finanziario legato al governo della dinamica delle entratee delle uscite connesse con lesercizio delle funzioni di competenza;

- lequilibrio economico, invece, legato alla correlazione dinamicatra ricavi e costi sostenuti per lesercizio delle funzioni.

In termini generali la responsabilizzazione si pone i) sul pianodei costi, in termini di efficienza e funzionalit nelle scelte di erogazio-ne delle funzioni/servizi, come possibilit di ottenere costi inferiori aicosti standard; ii) sul piano dei ricavi, nella capacit di bilanciare i tra-sferimenti a costi standard con tributi e/o tariffe a carico degli utenti perla copertura delle eventuali differenze tra costi effettivi e costi standard.

Obiettivo del presente contributo quello di analizzare e discu-tere le possibili logiche di funzionamento di un meccanismo di trasferi-mento a costi standard, sviluppando la riflessione sui modelli di respon-sabilizzazione delineabili per le Regioni e gli enti locali. In particolare,utilizzando la prospettiva di analisi economico-aziendale, si cercher dimettere a fuoco in che misura i criteri di finanziamento potranno influen-zare il perseguimento delleconomicit aziendale da parte delle singoleamministrazioni. Prestare attenzione alleconomicit, nella definizionedei costi standard, vuol dire considerare le condizioni che permettono ilraggiungimento dellequilibrio economico allinterno delle amministra-zioni, le relative modalit di valutazione ed i meccanismi atti a permet-tere un concreto orientamento delle decisioni per il suo raggiungimento5.

4 Enrico Guarini ricercatore presso il Dipartimento di Scienze Economico-Aziendalidell'Universit degli Studi di Milano - Bicocca.5 L'economicit deve essere intesa come equilibrio dinamico nel tempo tra la quantit delle risorseimpiegate nei processi di produzione e consumo ed i fini istituzionali dell'ente pubblico, nel rispet-to dell'equilibrio economico e monetario. Borgonovi (1979) sottolinea l'importanza dell'equilibriodelle singole amministrazioni come condizione per il raggiungimento degli obiettivi di sistema pub-blico: L'intero sistema economico riesce a perseguire ed a raggiungere determinate condizioni diequilibrio tra bisogni e risorse nella misura in cui le unit che lo compongono sono spinte a perse-guire un loro proprio equilibrio economico e sono in grado di ottenerlo.

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Nella prospettiva economico-aziendale ladozione dei costi stan-dard per regolare i rapporti finanziari tra diversi livelli di governo nonrappresenta soltanto un metodo contabile, ma un sistema operativo cheresponsabilizza Stato ed autonomie locali su determinati risultati da rag-giungere dei quali, per le aree di competenza, si assumono diretteresponsabilit.

1. La determinazione dei costi standard in relazione allequilibrioeconomico dellazienda pubblica

La determinazione dei costi standard, a parte le possibili metodolo-gie di calcolo, non pu essere slegata dalle logiche di responsabilizzazioneeconomica che si intendono introdurre per le Regioni e gli enti locali.

Si vuole sostenere la tesi che il problema non tanto quello diindividuare le migliori metodologie per determinare i costi standard,quanto piuttosto quello di definire il gettito tributario minimo da trasfe-rire affinch vi sia, nel bilancio delle singole amministrazioni, un equi-librio economico reale e sostenibile, tale da assicurare in modo duraturostandard di servizio/prestazione omogenei a livello nazionale.

Il DDL sul federalismo prevede un meccanismo di finanziamen-to dei livelli di prestazione tale da garantire la copertura integrale deifabbisogni teorici di spesa associati alle funzioni fondamentali diRegioni ed Enti Locali (art. 8, comma 1, lettera d). Il meccanismo perdeterminare il fabbisogno teorico il seguente:i) il costo standard determina un fabbisogno finanziario standard da

finanziare (in almeno una Regione). ii) il fabbisogno finanziario standard correlato con un livello minimo di

tributi e compartecipazione (assunti pertanto come quota di finanzia-mento standard) tali da assicurare il pieno finanziamento dello stesso;

iii) la parte del fabbisogno teorico non coperta dal gettito regionale deitributi dedicati alla copertura dei livelli essenziali viene finanziatadal fondo perequativo.

Il principio di fondo che i servizi essenziali sono integralmen-te sussidiati dallo Stato in condizioni di efficienza ed appropriatezza sututto il territorio nazionale. Leventuale fabbisogno finanziario extra,generato da inefficienze o servizi in quantit e qualit superiori ai livel-li essenziali, finanziato con risorse regionali.

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Il sistema previsto per essere realmente efficace - dovrebbepertanto responsabilizzare le regioni sulla differenza tra valori standarde valori effettivi, sia sul piano dei costi che su quello del gettito tributa-rio correlato (cfr. Figura seguente).

In sede di attuazione si dovranno chiarire in modo opportuno gliambiti di responsabilizzazione e le leve attivabili dalle regioni per persegui-re lequilibrio economico. I possibili modelli cui fare riferimento sono due:1) modello del costo lordo (o gross cost)2) modello del costo netto (o net cost)

Nel gross cost il rischio operativo sui costi (costo standard -costo effettivo) attribuito alle Regioni mentre quello sul gettito tributa-rio e la relativa perequazione (tributi previsti tributi effettivi) resta incapo allo Stato. Le Regioni ricevono un trasferimento (trasferimento stan-dard + quota fondo perequativo) basato sui costi standard, a fronte di unammontare prestabilito di servizio. In questo caso le Regioni non devonoeffettuare previsioni sulle entrate effettive, dato che il fabbisogno finan-ziario sarebbe comunque coperto a consuntivo dal fondo perequativo. LeRegioni sono cos incentivate solo sui costi e non anche sui ricavi.

Nel modello del net cost si realizza una piena responsabilizza-zione sullequilibrio economico poich sia il rischio operativo sia ilrischio tributario sono a carico delle Regioni. Per garantire lefficacia delmodello le Regioni dovrebbero ricevere una quota standard a titolo di

BILANCIO DELLA REGIONE

EQUILIBRIO ECONOMICO STANDARD

AREA DI RESPONSABILIZZAZIONE

Trasferimento standard(sulla base del gettito atteso)

+Quota fondo perequativo

Costi attesi dei servizi essenziali(costi standard)

costi standardcosti effettivi

gettito standardgettito effettivo

FONTI (entrate) FABBISOGNI (uscite)

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perequazione, pari alla differenza tra i costi standard ed il gettito tributa-rio potenziale. In questa prospettiva, le minori entrate da gettito rispettoallo standard resterebbero a carico del bilancio delle singole Regioni enon del fondo perequativo. Infatti, in prima approssimazione, poich il gettito tributario (GT) otte-nuto come:

GT= P*Qdove P = aliquota e Q = base imponibile

lambito di responsabilizzazione sar dato dallo scostamento tragettito potenziale (calcolato con aliquota e base imponibile standard) e get-tito effettivo (calcolato con aliquota standard e base imponibile effettiva).

GT = Pstd * Qstd Pstd*Qeff (1) GT = Pstd * (Qstd Qeff) (2)

dove: Pstd = aliquota standard Qstd = base imponibile standardQeff = base imponibile effettiva

Nel modello net cost aumentano i rischi per le Regioni,mentre lo Stato conosce a priori il costo netto dei servizi essenziali. Ilmodello sarebbe molto incentivante, poich stimolerebbe le Regioni siaa contenere i costi sia ad aumentare il gettito tributario da trattenere(come surplus rispetto al gettito potenziale).

Tabella 1 - I possibili modelli di responsabilizzazione economica delle regioni

Modello di Rischio Rischio tributario Ambito diresponsabiliz. operativo (gettito previsto responsabilizzazione

(costo standard- gettito effettivo)costo effettivo) per le Regioni

Costo lordo Regioni Governo centrale Riduzione dei costi di (Gross cost) (fondo perequativo) produzione (rispetto

ai costi standard)

Costo netto Regioni Regioni Riduzione dei costi di(Net cost) produzione (rispetto

ai costi standard)Incremento del gettitoeffettivo rispettoal gettito standard definito come fabbisogno

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In prima approssimazione, per il finanziamento delle funzioniessenziali (che rappresentano oltre il 90% delle risorse complessive delleRegioni), il DDL Delega sembra invece configurare un modello diresponsabilizzazione solo sui costi (gross cost) e non anche sui ricavi.Infatti, previsto che se una Regione realizza a consuntivo un gettitoinferiore a quello definito in sede previsionale dal governo centrale, ilfondo perequativo colma la differenza; se invece risulta superiore a quel-lo previsto leccedenza a favore al governo centrale. La garanzia dicopertura a consuntivo non favorisce quindi la responsabilizzazionesulle entrate. Sarebbe invece auspicabile lintroduzione di meccanismipremianti volti ad assicurare una correlazione pi forte tra autonomiadecisionale ed equilibrio economico.

Poich la possibilit di responsabilizzazione sulle entrate nonsembra preclusa a priori dal DDL, una possibile indicazione metodolo-gica come sopra ricordato quella di definire in termini standardanche le quote del fondo perequativo da trasferire alle singole regioni,anzich considerarle in qualit di assegnazioni garantite, integrabili aconsuntivo in caso di gettito effettivo inferiore. Tale meccanismo opera-tivo richiede la definizione della base imponibile potenziale riferita alterritorio regionale. Lo scopo la responsabilizzazione sul gettito effet-tivo riscosso, influenzabile dalle Regioni attraverso:

- interventi e politiche di sviluppo delleconomia (mantenimento ocrescita della base imponibile);

- azioni di lotta allevasione (nei limiti degli spazi di manovra effettivi). Sul piano operativo si potrebbe ipotizzare un incentivo allo

sforzo fiscale autonomo mediante lattribuzione alle Regioni di unaquota percentuale del maggiore gettito dei tributi destinati al finanzia-mento delle funzioni essenziali rilevato a consuntivo rispetto a quelloprogrammato dallo Stato6. Tale attribuzione potrebbe essere erogata acondizione che nel complesso delle regioni si realizza un surplus di get-tito, in modo da evitare un incremento di risorse a carico del governocentrale (perequazione verticale).

6 La definizione del gettito imponibile potenziale pu rivelarsi un'operazione molto complessa pervia della necessit di stimare in modo esplicito la quota attribuibile all'evasione o all'elusione fisca-le. In questa prospettiva, l'incentivo pu essere calcolato prendendo come riferimento il maggiorgettito effettivo rispetto all'anno precedente, senza pregiudicare la logica di fondo del modello diresponsabilizzazione.

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Sempre in questa prospettiva, appare opportuno responsabilizza-re le regioni sulla capacit di copertura del fabbisogno sanitario median-te entrate derivanti dallapplicazione dei ticket sanitari, ovvero su entra-te proprie manovrabili nellambito della propria autonomia decisionale.Lattuale sistema di riparto del Fondo Sanitario Nazionale prevede chetali risorse siano sottratte dalla stima del fabbisogno complessivo al finedi determinare il finanziamento spettante a ciascuna Regione. Ne conse-gue che le Regioni che hanno assunto comportamenti virtuosi incre-mentando le entrate proprie risultano paradossalmente penalizzate,vedendosi assegnare un finanziamento che sconta lo sforzo fiscalerelativo allautonomia.

Le ipotesi di responsabilizzazione economica sul gettito stan-dard dovranno prevedere un percorso graduale di avvicinamento, adesempio definendo nella fase iniziale un range di scostamento moltoampio, ma fondamentale adottare un meccanismo di questo tipo, penalefficacia del nuovo sistema di finanziamento sul piano della responsabi-lizzazione, tanto delle amministrazioni locali quanto del governo centrale.

2. La definizione del fabbisogno finanziarioI costi standard delle funzioni fondamentali definiscono lam-

montare complessivo dei mezzi finanziari ritenuto necessario per garan-tire un determinato livello di quantit e qualit di servizi essenziali (fab-bisogno finanziario). Nellottica della singola amministrazione pubblicail fabbisogno finanziario ha due componenti:

- una componente di breve periodo, influenzata dal dinamicodivenire delle operazioni della gestione aziendale ovvero i flussi mone-tari derivanti dai costi e ricavi di esercizio;

- una componente durevole, ovvero i flussi monetari necessariper gli investimenti.

In questa prospettiva il costo standard, in quanto base di rife-rimento per la definizione delle risorse da trasferire, dovrebbe riflettereanche i fabbisogni di investimento.

Tuttavia nel DDL non precisato ad eccezione delle funzionidi Trasporto Pubblico Locale se nel calcolo dei costi standard si devo-no prendere come riferimento le spese correnti o anche quelle in contocapitale. Per gli enti locali, invece, si chiarisce che il fabbisogno finan-ziario complessivo dovr essere determinato sulla base:

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- del fabbisogno di breve periodo, come differenza tra il valorestandardizzato della spesa corrente al netto degli interessi e il valo-re standardizzato del gettito dei tributi ed entrate proprie di applica-zione generale;

- del fabbisogno di infrastrutture, per il finanziamento della spesa inconto capitale.

In termini generali, il fabbisogno legato agli investimenti puessere coperto dalle singole amministrazioni mediante:

- lautofinanziamento, ovvero i surplus monetari generati dallagestione;

- lindebitamento;- i contributi in conto capitale da parte di un livello di governo

superiore.Ai fini del costo standard si possono individuare alcune alterna-

tive per sostenere il fabbisogno di investimenti. Una prima modalit fissail costo standard ad un livello superiore al fabbisogno finanziario ricono-sciuto, in modo da generare sistematicamente un flusso di cassa utilizza-bile dagli enti per il finanziamento degli investimenti. Una secondamodalit, invece, prevede una esplicita quota di trasferimento in contocapitale, a copertura di una parte del fabbisogno durevole, determinatosulla base di vari indicatori (dotazione infrastrutturale, dimensioni, con-dizioni meteorologiche e/o traffico per stimare il fabbisogno di manuten-zione stradale, etc.).

2.1 Le determinanti del fabbisogno finanziario di breve periodo.Nellottica del fabbisogno finanziario di breve periodo i costi

standard sono espressione dei costi annuali di produzione di un certo ser-vizio. I costi di produzione sono a loro volta legati:

alla quantit e qualit standard dei servizi da garantire, in rela-zione a determinati livelli di bisogno da tutelare (livelli essenziali delleprestazioni) LEP;

alla quantit e qualit dei fattori produttivi impiegati (personale,beni di consumo, servizi, etc.) Q;

ai prezzi dei fattori produttivi impiegati P.Pertanto, in prima approssimazione, i costi standard (Cstd) sono

determinati dai livelli di servizio standard (LEPstd), dalle quantit stan-dard di fattori produttivi (Qstd) e dai prezzi standard (Pstd) sostenuti per

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un certo servizio. Alcuni costi, cosiddetti variabili, variano al variare deivolumi di servizi erogati (LEP), si considera quindi:

Cstd=LEPstd*Qstd*Pstd

Ad esempio, per i servizi di manutenzione strade, il fabbisognodi finanziamento pu essere definito come:

Costo manutenzione stradestd = KM stradestd * nr. Interventiallanno per kmstd* costo intervento per kmstd

Altri costi invece, cosiddetti fissi, non variano al variare dei volu-mi entro determinate soglie di attivit. Se consideriamo anche i costifissi allora:

Cstd = LEPstd * Qstd * Pstd + CFIXstd

Nella prospettiva del finanziamento dei costi standard utileapprofondire due ulteriori aspetti:

la definizione dei livelli standard dei servizi da garantire (LEP);la configurazione di costo assunta come base di riferimento.

2.2. La definizione dei livelli standard dei servizi.Nellambito del modello di responsabilizzazione basato sui costi

standard i LEP rappresentano misure espressive del livello di bisognominimo garantito a livello nazionale. I maggiori livelli di serviziorispetto ai livelli essenziali possono essere definiti in autonomia dallesingole amministrazioni che ne assumono i relativi costi.

In ogni caso sorge il problema di rappresentare in termini quan-titativi i livelli di servizio, cos che le informazioni possono essereagevolmente sintetizzate e confrontate.

I livelli di servizio possono essere definiti adottando diversealternative:

individuare il grado di copertura atteso dei bisogni (outcome). Illivello di soddisfacimento va inteso in termini di coerenza quantitativa equalitativa delloutput rispetto ai bisogni della collettivit. Le misurepossono essere rappresentate dal rapporto tra misure fisico-tecnichedella quantit di prodotto e misure espressive dei bisogni: i kmq distrada minimi da sottoporre a manutenzione annuale rispetto ai kmq di

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strada complessivi, gli spazi di verde pubblico per abitante, il numero diposti negli asili nido rispetto alla popolazione, il numero di prestazioni odi utenti rispetto agli indici di prevalenza epidemiologica, etc.

misurare gli standard infrastrutturali e di servizio (es. mq diverde pubblico per abitante, frequenza minima di corse del trasportopubblico riferite a determinate tratte/linee, posti-passeggero disponibiliper ogni corsa, numero di vigili urbani per abitante, alunni per insegnan-te, tempi di attesa, posti letto, dotazioni, etc.)7;

misurare le condizioni standard di svolgimento dei processi diproduzione ed erogazione (es. protocolli diagnostico-terapeutici, elencodi prestazioni da erogare, ore di apertura minime da garantire, condizio-ni di accesso ai servizi, dotazione minima di personale per servizio, etc.);

misurare la spesa per abitante per funzione o servizio, eventual-mente ponderata in base alle caratteristiche della popolazione8.

Il DDL sembra focalizzare lattenzione esclusivamente sulladeterminazione dei fabbisogni finanziari, assumendo implicitamente cheil nuovo metodo di distribuzione delle risorse costi standard sia suffi-ciente per garantire uniformit anche nelle prestazioni. E necessarioinvece mettere a punto un sistema di monitoraggio e controllo dei livel-li effettivi di servizio, condiviso tra Stato e Regioni, tale da assicurare sulterritorio un livello omogeneo di garanzie ed equit.

2.3 La configurazione del costo standard.Dal momento che i costi standard di una funzione sono espressi-

vi del grado di copertura economica che si intende sostenere (ovvero il

7 Il criterio degli standard di servizio al momento utilizzato per definire i servizi essenziali del tra-sporto pubblico locale da garantire alle Regioni attraverso il finanziamento dello Stato. Ad esempio,per i servizi di trasporto ferroviario regionale, l'unit di misura dei livelli minimi di servizio rap-presentata dai treni-km. Il finanziamento garantito dallo Stato si configura come sussidio (o costostandard) per treno-km. Tale quantit di output correlata ad un programma standard di erogazio-ne del servizio, espressione di un insieme di corse annue da effettuare per ogni tratta, ciascuna corsacaratterizzata da una certa periodicit e distanza in km (treni-km ogni corsa = x km effettuati * ygiorni l'anno). I treni-km minimi di una tratta sono ottenuti quindi come: treni-km corsa1,..n; itreni-km totali da garantire: treni-km tratta 1,..n.8 Un esempio applicativo di questo criterio quello adottato finora per la definizione dei LivelliEssenziali di Assistenza (LEA) nel SSN. I LEA corrispondono a determinati livelli di spesa procapite articolati per macroaree di attivit: prevenzione e sanit pubblica, servizi distrettuali, assi-stenza ospedaliera. Il sistema attuale di responsabilizzazione sui LEA orientato maggiormente sulrispetto dei livelli di spesa per area assistenziale, mentre appare debole la capacit di misurazione econtrollo dei differenziali negli standard assistenziali o di copertura dei bisogni.

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trasferimento del governo centrale), opportuno definire quali elementidi costo vengono sussidiati, in altri termini inclusi o meno nella base dicalcolo, e quali invece restano a carico delle comunit locali. Ad eviden-za, si tratta di un aspetto metodologico che presenta risvolti importanti siasul piano dellaccountability inter-istituzionale sia della trasparenza versoi cittadini. In proposito il DDL non specifica nulla con riguardo alleRegioni, mentre per gli enti locali lunico riferimento esplicito al valo-re della spesa corrente (standardizzata) al netto degli interessi.9

Il costo standard di un servizio, nella sua componente di fabbi-sogno di breve periodo (approssimato dalla spesa corrente) compo-sto da diversi elementi di costo:

- il costo di produzione (o di erogazione), costituito dai costi specifi-ci di produzione, ovvero direttamente riferibili alloggetto di calco-lo. Esso espressivo di tutti i fattori produttivi (personale, beni diconsumo, servizi, etc.) che partecipano in modo esclusivo alla rea-lizzazione di un prodotto/servizio;

- una quota dei costi generali di ente (costi di amministrazione, costigenerali, etc.).

Il finanziamento standard per la copertura dei costi di produzio-ne dovr prevedere anche una quota a titolo di copertura del costo delcapitale. Gli investimenti finalizzati alla creazione ed al mantenimentofunzionale della dotazione strutturale dei servizi (acquisto di immobilied attrezzature, ristrutturazione edifici, ecc.) sono, infatti, finanziati pre-valentemente attraverso lindebitamento a lungo termine. Linclusionedegli interessi sul debito nei costi standard rende trasparente la volontche tutto o parte del costo dellindebitamento sia sostenuto dalla collet-tivit generale anzich dalla fiscalit locale10. Per gli enti locali il DDLfa riferimento al valore della spesa corrente (standardizzata) al nettodegli interessi. A parere di chi scrive, lesclusione degli interessi sem-

9 La spesa corrente standardizzata non rappresenta una novit rispetto ai precedenti tentativi di rior-dino dei trasferimenti agli enti locali; le varie riforme che si sono susseguite hanno trovato una par-ziale applicazione rispetto al disegno teorico a causa della difficolt politica ad operare una effetti-va redistribuzione delle risorse. 10 Il recente provvedimento varato dal Governo per il Comune di Roma, finalizzato a garantire unmaggiore trasferimento in conto esercizio di 500 milioni di euro all'anno, pu essere valutato in que-sta prospettiva: si ritiene che i) il maggior onere sia necessario per sostenere il costo dell'indebi-tamento del Comune; ii) tale costo sia funzionale alla realizzazione del piano degli investimentidella citt capitale; iii) in virt dell'interesse pubblico il fabbisogno dovr essere finanziato dallacollettivit in generale.

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bra legata alla necessit di sterilizzare gli effetti pregressi delle politichedi indebitamento degli enti sullentit della spesa storica. Lesclusioneprevista nel DDL, pertanto, non dovrebbe precludere la possibilit diincludere una percentuale standard del costo del debito nella stima delfabbisogno atteso:

fabbisogno std= spesa corrente standardizzata + quota interessi sul debitostd

Un ulteriore aspetto da considerare riguarda lammortamento. Sitratta di costi che non implicano un esborso monetario ma sono partico-larmente critici nelle scelte di finanziamento e perequazione.Linclusione nella base di calcolo consentirebbe agli enti di ottenererisorse finanziare utilizzabili per la sostituzione delle immobilizzazionitecniche. Lesclusione, di contro, comporta che i costi di rinnovo degliinvestimenti siano posti a carico delle collettivit locale, attraverso i tri-buti locali e le politiche tariffarie a carico degli utenti dei servizi effet-tuate dalle singole amministrazioni. Pu essere utile prendere comeesempio il settore del trasporto ferroviario. In questo caso sar fonda-mentale specificare se i costi degli investimenti e gestione delle infra-strutture, approssimati dal costo del pedaggio di accesso alla rete di RFISpA (sostenuto dalle imprese ferroviarie), dovranno rientrare o no neifabbisogni standard dei servizi essenziali, quindi finanziati dallo Statoanzich dalle regioni. Anche nel sistema di finanziamento vigente11 glioneri di gestione delle infrastrutture non sono stati definiti in modo

11 Nell'anno 2000, in attuazione della L. 422/97, le competenze e le risorse relative al trasporto fer-roviario regionale sono state trasferite alle singole Regioni. Il nuovo sistema di responsabilit haprevisto il sussidio da parte dello Stato solo per i servizi essenziali, i cosiddetti servizi minimi pergarantire prestazioni omogenee a livello nazionale, tutti i servizi aggiuntivi sono invece a caricodelle singole Regioni. I livelli di servizio essenziali sono stati misurati in termini proxy dai volu-mi di produzione (treni-km) erogati da Trenitalia SpA alle Regioni nell'anno 2000. Le risorse com-plessive erogate dallo Stato a Trenitalia SpA sono state poi ripartite tra le Regioni in funzione deivolumi erogati in ciascun territorio, determinando cos un corrispettivo standard al km, di fatto unsussidio (totale risorse assegnate ad una regione/treni-km effettuati). Nel quadro delle nuove rela-zioni finanziarie, non stato chiarito se gli oneri del pedaggio ed i relativi adeguamenti dovesserorientrare o meno nel corrispettivo per km; ci ha determinato una situazione di continui rimbalzi diresponsabilit tra Stato e Regioni, nonch di notevole incertezza finanziaria sia per Trenitalia SpA,che tutti gli anni ha ripetutamente minacciato tagli ai servizi regionali per mantenere l'equilibrioeconomico, sia per le stesse regioni le quali, a fronte degli aumenti di prezzo per km da parte diTrenitalia SpA, hanno rivendicato incrementi di risorse per il trasporto ferroviario.

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esplicito, con la conseguenza che gli incrementi annuali del pedaggio daparte di RFI SpA, effettuato sulla base dei costi effettivi di gestione dellainfrastruttura, finiscono per gravare sui bilanci regionali.

Oltre ai costi specifici di produzione dei servizi - variabili in fun-zione di diversi parametri - deve essere considerata una quota fissa a tito-lo di copertura dei costi generali di funzionamento dellente. Una misu-ra proxy di tale quota pu essere lincidenza dei costi dei servizi essen-ziali sul totale dei costi dei servizi. Queste due componenti del fabbiso-gno dovrebbero essere determinati in relazione a cluster omogenei dienti (es. abitanti, localizzazione, etc.). Anche questa componente fissadel fabbisogno standard dovrebbe essere oggetto di revisione ed adegua-mento in un arco temporale definito.

3. La revisione e laggiornamento dei costi standard.E di tutta evidenza che il fabbisogno finanziario che si assu-

mer come riferimento per la ripartizione delle risorse fornir la misu-ra del fabbisogno in quel determinato istante, mentre il fabbisognomuta nel tempo con lerogazione dei servizi. Nellambito dei modellidi responsabilizzazione un tema da approfondire la possibilit diadeguare nel corso degli anni il valore dei costi standard e, di conse-guenza, dei trasferimenti dei servizi essenziali (attraverso la revisionedei meccanismi e delle aliquote di compartecipazione o trasferimentiintegrativi).

E evidente che le regioni e gli enti locali chiederanno un adegua-mento dei costi standard in corrispondenza di incremento nei prezzi deifattori produttivi impiegati (salari, prezzi dei farmaci, energia, etc.). Atale scopo, anche per evitare adeguamenti arbitrari e non chiarezza negliambiti di responsabilit, opportuno definire ex-ante le modalit di revi-sione (es. in funzione del tasso di inflazione, secondo un piano program-mato, etc.).

4. Prospettive evolutive.Lintroduzione del sistema dei costi standard non pu essere sle-

gato da un processo di reale responsabilizzazione delle amministrazionipubbliche. A tale scopo necessario impostare il meccanismo dei costistandard alla stregua di un vero e proprio sistema operativo di program-mazione e controllo.

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In un sistema di controllo che coinvolge differenti livelli digoverno dotati di autonomia possono essere individuate tre componentifondamentali:

- gli obiettivi attribuiti ai singoli livelli;- il metodo di misurazione per rilevare i fabbisogni e monitorare i

risultati conseguiti;- il processo di gestione delle ricompense per motivare e rinforzare i

comportamenti. Il criterio ultimo di efficacia di un sistema di controllo costitui-

to dalla sua capacit di aumentare la probabilit che i soggetti coinvoltisi comportino in modo tale da portare al raggiungimento degli obiettivistabiliti. Ci si pu chiedere quale sia il grado di affidabilit con il qualeil sistema di controllo porta ai comportamenti che intende (o afferma divolere) promuovere. In questa prospettiva un aspetto importante lachiarezza e la stabilit delle suddette componenti fondamentali.

Se un sistema di controllo non soddisfa tale criterio, si possonomanifestare effetti negativi. Questi problemi comprendono i vincoliallautonomia aziendale delle Regioni ed enti locali da parte del gover-no centrale, i comportamenti elusivi, la perdita di credibilit del sistemanel motivare comportamenti virtuosi. Il sistema dei costi standard pre-senta certamente aspetti di carattere metodologico e di misurazione chedovranno essere approfonditi. Tuttavia, alla luce delle considerazioniproposte, chi scrive ritiene che la criticit principale sia il disegno com-plessivo del sistema, che dovr essere strutturato in modo coerente conlautonomia decisionale delle amministrazioni, ma soprattutto con ilmodello di responsabilizzazione complessivo ed il correlato sistema digovernance.

Anche il nuovo sistema di finanziamento potr essere percepitocome un vincolo rigido fino a quando non si valorizzer pienamentelautonomia gestionale delle singole amministrazioni. Una condizionenecessaria a tale scopo che gli amministratori ed il management delleRegioni e degli enti locali interiorizzino lutilit del nuovo sistema, tra-sformandolo in opportunit per lente.

Un aspetto correlato alla responsabilizzazione quello del siste-ma premiante. Il sistema premiante deve valorizzare i risultati raggiuntie, se ben calibrato, pu condizionare in misura rilevante il comportamen-to atteso dalle amministrazioni. Anzich prestare attenzione solo ed

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esclusivamente ai meccanismi perequativi, si tratta di dare valore alledifferenze tra gli enti, prevedendo incentivi per le amministrazioni chedimostrano comportamenti virtuosi. Allo stesso modo, le situazioni didisavanzo dovrebbero essere giustificate e motivate dalle singole ammi-nistrazioni, congiuntamente alla formulazione di un piano di correzionea medio termine.

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I criteri di regolazione delle relazioni finanziarie intergovernative:analisi di alcune esperienze straniere.di Davide Galli12

La revisione e ridefinizione dei criteri di determinazione dei tra-sferimenti intergovernativi un processo che contraddistingue i proces-si di riforma attuati da molti paesi (Joumard e Kongsrud, 2003).Lesperienza di sette nazioni delinea uno scenario contraddistinto daforti elementi di eterogeneit: Germania, Svizzera, Spagna, Belgio, GranBretagna, Australia e Stati Uniti. La scelta di tali Paesi risponde al crite-rio di diversificare gli esempi presi a riferimento assumendo quale ele-mento comune la presenza di un assetto istituzionale federale e, nel casodel Regno Unito, di uno Stato unitario contraddistinto dalla presenza di4 nazioni al suo interno cui sono riconosciuti alcuni diritti costituziona-li. In tutti i casi centrale il tema delle relazioni fra livelli di governo edelle dinamiche finanziarie fra essi.

I paragrafi seguenti, per ciascun Paese, viene delineato un qua-dro sintetico sul funzionamento complessivo del sistema dei trasferi-menti tra livelli di governo analizzando:

i principi generali di determinazione dellammontare complessivodi risorse trasferite e dei criteri di ripartizione delle medesime, intermini di titolarit dei processi di spesa e caratteristiche dei siste-mi di tassazione;

i meccanismi di perequazione e riequilibrio dei trasferimenti non-ch i criteri di trasferimento interni al medesimo livello di governo.

GermaniaIl sistema finanziario e fiscale tedesco un sistema misto, domi-

nato dal legislatore federale. Da un lato sono chiaramente individuatecompetenze federali, dallaltro sussiste una forte tendenza alluniformi-t. Il gettito delle maggiori imposte (IVA, imposte sui redditi, ecc.) ripartito tra la Federazione e i Lnder sulla base di una legge federale(approvata dal Bundesrat), la quale si stabilisce che i criteri di determi-nazione della ripartizione delle imposte siano ridefiniti ogni 3 anni. Altre

12 Davide Galli cultore della materia presso il Dipartimento di Analisi Istituzionale e PublicManagement dell'Universit L.Bocconi, Milano.

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imposte vanno completamente alla Federazione (dazi doganali, impostesui trasferimenti dei capitali ecc.. art. 106 c. 1 Legge Fondamentale) ealtre ancora completamente ai Lnder (imposta sulle successioni, sullabirra ecc., art. 106 c. 2 Lf). Operano inoltre meccanismi di perequazio-ne finanziaria di tipo orizzontale (tra i Lnder) e verticale (trasferimentidalla Federazione ai Lnder) che servono a garantire un uniforme teno-re di vita nel territorio federale (art. 106, comma 3 della LeggeFederale). Questi meccanismi portano alla coesistenza di condizioni diautonomia responsabilit dei singoli enti da un lato e di corresponsabili-t fra enti dallaltro.

Lattuale legislazione in vigore dal 2005 prevede un sistemaperequativo che riduce lammontare dei trasferimenti rispetto al passato.Il ripiano delle differenze avviene pi con fondi federali, cio perequa-zione verticale, che con fondi trasferiti dai Lnder, cio perequazioneorizzontale. I trend di riforma costituzionale tedesca prevedono incampo fiscale correzioni leggere. Ad esempio, la riforma non affronta ilproblema delle tasse e imposte comuni, il cui gettito viene diviso traBund e Lnder, ed in parte (circa il 12%) anche Comuni. Uneccezioneviene introdotta per limposta regionale sullacquisto immobiliare, per laquale gli stessi Lnder sono ora liberi di stabilire anche laliquota. Altraeccezione data dalla possibilit di realizzare interventi di promozioneregionale per il miglioramento della struttura agraria nonch per investi-menti significativi dei Lnder. Tuttavia, larticolo 104b introduce unnuovo limite per gli investimenti o contributi finanziari federali proiben-doli espressamente nelle materie di competenza esclusiva dei Lnder.Lobiettivo di tale norma impedire che la Federazione contribuiscafinanziariamente alle funzioni esclusive dei Lnder per influenzareuna loro posizione in senso accondiscende nel Bundesrat.

Gli strumenti di perequazione nel sistema dei trasferimenti sonoriconducibili alla ripartizione del gettito IVA, alla Lnderfinanzausgleich(LFA) e al Bundesergnzungszuweisungen (BEZ).

La parte di gettito IVA sulla quale sono applicate le regole diperequazione rappresenta allincirca il 25% dellammontare complessi-vo e viene trasferita ai Lander con gettito fiscale pi basso al fine di por-tare il gettito medio per abitante al 92% della media nazionale. Qualorail raggiungimento di tale obiettivo richieda un importo inferiore al 25%del gettito IVA, le somme restanti sono distribuite a tutti i Lander pro-

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porzionalmente alla loro popolazione. Le imposte il cui gettito preso inconsiderazione ai fini dellapplicazione di questo strumento sono lim-posta sul reddito delle persone fisica, limposta sul reddito delle societe limposta locale sulle attivit produttive.

La LFA opera come strumento di perequazione fiscale orizzon-tale con lobiettivo di avvicinare le capacit fiscali dei diversi Landers.Questo strumento prevede quattro tappe. Anzitutto viene stimata la capa-cit fiscale di ogni Land sommando il gettito fiscale delle imposte deiLanders per abitante e il 50% del gettito delle imposte comunali. Leimposte considerate nel caso dei Lander sono limposta sul reddito dellepersone fisiche, limposta sul reddito delle societ, le imposte su scom-messe e giochi dazzardo, i diritti di successione, la tassa sui veicolimotorizzati, i diritti sulla birra e il gettito derivane dallo strumento diperequazione relativo al gettito IVA. Viene quindi calcolato un indice diequalizzazione, cio una media ponderata delle capacit fiscali dellin-sieme dei Lander. La ponderazione avviene in funzione della dimensio-ne e della densit della popolazione. La capacit fiscale di ogni Landviene confrontata con lindice di equalizzazione. Un Land la cui capaci-t fiscale superiore al 100% dellindice di equalizzazione considera-ta contribuente del sistema. Le risorse vengono distribuite ai Lander chenon si trovano in posizione di contribuente con lobiettivo di riportare lacapacit fiscale di tali Lander al 95% dellindice di equalizzazione.

I BEZ, pagamenti complementari ai trasferimenti, consistono intrasferimenti vincolati per specifiche finalit. Questo strumento ha avutoestesa diffusione durante il processo di unificazione delle due Germanieponendosi lobiettivo di ridurre le disuguaglianze fra i territori.

Infine occorre tener presente che il governo federale e i Lander hannosviluppato nel tempo un certo numero di programmi congiunti di spesa.

SvizzeraIl federalismo svizzero legato allidea di sussidiariet.

Lautorit e il potere devono svilupparsi dal basso verso lalto. Per quan-to riguarda le imposte, ci significa che in Svizzera la sovranit fiscale esercitata dai Cantoni. La Confederazione pu riscuotere imposte solo atitolo sussidiario, segnatamente entro i limiti previsti dalla Costituzione.Le competenze costituzionali devono ess