Kryteria interwencjonizmu lokalnego na przykładzie wybranych gmin [Local interventionism criteria based on examples of selected communes]

Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu.., Włocławskie Towarzystwo Naukowe

PRZEDSIĘBIORCZOŚĆ I INNOWACYJNOŚĆ JAKO CZYNNIKI ROZWOJU

REGIONALNEGO I LOKALNEGO

pod redakcją naukową Wojciecha Kosiedowskiego

Włocławek 2002

Recenzenci Aleksandra Jewtuchowicz Maria Marszałkowska

Tłumaczenie referatów obcojęzycznych Wojciech Kosiedowski Barbara Słowińska

Tłumaczenie streszczeń

Katarzyna Kiljan

Projekt okładki Regina Magier

Redaktor Danuta Kuźnicka

Redaktor techniczny Dorota Wojciechowska

Łamanie

Andrzej Kierzkowski

© Copyright by \'V'l:ocławskie Towarzystwo NaukG\\'e, \'\Tłoclav·:ek 2002

Wydano z pomocą finansową

Urzędu Marszałkowskiego Wojewódzwa Kujawsko-Pomorskiego w Toruniu Wszechnicy Mazurskiej w Olecku Banku Ochrony Środowiska SA w Warszawie Komitetu Badań Naukowych

ISBN 83-88115-62-6

I5C1\. Oficyna Wydawnicza Wlocławskicgo Towarzystwa Naukowego 87-800 Wloclawek, pl. Wolności 20 tel./fax 10·" 5-'t/ 231 4 5 51 \\'\nv.wshc.pVwtn, e-mail: lega@ wshe-wloc.edu.pl

6 Spis treśc i

Część II. Polityka regionalna i lokalna jako przesłanka wzrostu przedsiębiorczości i innowacyjności

Janusz Golinowski - Społeczność lokalna wobec perspektyw globalizacji rozwoju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Roman Cbmielewski - Zróżnicowania regionalne i trajektorie ekonomicznego rozwóju województw w latach 1986-1998 .. . . .. .. ...... . . 121

Janusz Heller - Analiza koncepcji polityki regionalnej w Polsce w latach 2001-2002 .... . .. . ......... . . . .... . .. .. .. . . ... . . .. ...... 137

Aleksandra Nowakowska - Zróżnicowanie potencjału gospodarczego i innowacyjności regionów w Polsce ... . . .. . . . . .. . .. . .. .. . . . ... .. .... . 147

Marek Zarębski - Bariery i możliwości racjonalizacji struktury agrarnej w rolnictwie polskim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Katarzyna Kiljan, Mieczysław Szypliński -Aspekty prawne wspierania rozwoju regionalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

H enryk Ponikowski - Dystanse przedsiębiorczości i innowacyjności województw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

Piotr Zmyślony- Rola przywództwa w kształtowaniu przedsiębiorczości i rozwoju turystyki w regionie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

Magdalena Miszczuk - Lokalna polityka stymulowania przedsiębiorczości na przykładzie Biłgoraj a ..... . .. ... .. .. ..... . . ... ... .... . .. . . .... . . 201

Andrzej Sztando - Kryteria interwencjonizmu lokalnego na przykładzie wybranych gmin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Część III. Rola małych i średnich przedsiębiorstw w kształtowaniu konkurencyjności regionu

Wojciech Popławski, Wojciech Szymczak - Bariery innowacyjności małych i średnich przedsiębiorstw w regionie kujawsko-pomorskim . . .. . . . ..... ... 225

Mirosława Opałlo - Rola małych i średnich przedsiębiorstw w rozwoju regionów . ... . .. .. ....... ...... ... . .. .. .. : . . . .. .. .. . . . . 235

Jerzy Sucbta, Anna Drańska - Rozwój małych i średnich przedsiębiorstw w województwie warmińsko-mazurskim w latach 1994-2000 . . ........... . 245

Micbał Gabriel Woźniak, Adriana Kaszuba-Perz - Rozwój małych i średnich przedsiębiorstw w regionie Polski Południowo-Wschodniej w latach 1990-1999 ................. . .. ... .......... . . . .......... 265

Aranka Ignasiak-Szulc, Marzena Piotrowska-Trybull - Instytucjonalne uwarunkowania wsparcia sektora małych i średnich przedsiębiorstw w regionie kujawsko-pomorskim .... .. . . ..... ................ . .... ... 287

Pr 1c·cł ,1c·hin1 c Ze N. i innu\\'c\C\·jnu'r j.1k11 .:Z\'11niki rozwoju regionalni:go 1 lokalnego. J'Ud ri:cł.1ki:j.j \\'ujc:ic·c\1,1 ł\:o,ii:do11·, kicgu, \\1uc:la\\'ek 20()2

Andrzej Sztando

KRYTERIA INTER\~·'ENCJONIZJ\!IU LOKALNEGO NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH GMIN

Samorz:łdO\V)' in terwencjonizm lokalny to kompleks oddziaływań władz gminy, realizowanyc h za pomocą określonej palety instrumentów determi­nuj11cych lub wpływających na decyzje wewnętrznych (lokalnych) i zew­nętrznych (zlokalizowanych poza obszarem gminy) podmiotów gospodar­czych oraz innych jednostek i osób związanych z działalnością gospodarczą, zmierz ających do wprowadzenia i utrzymania gminy na długookresowej ście żce rozwoju lokalnego. Składowym elementem interwencjonizmu lokal­nego są również n iektóre bezpośrednie decyzje alokacyjne .

Autor njnicjszej pracy opowiada si~ za przyjęciem, iż interwencjonizm lo­kalny można utożsamiać z lokalną polityką gospodarczą 1 • Jednak w takim wy­padku lokal.na polityka gospodarcza nie może być postrzegana jako jedna z cząstkowych polityk, obok polityki finansowej, przestrzennej, ekologicz­nej, ochrony środowiska , mieszkaniowej i społecznej. Taka klasyfikacja bo­\\'iem sugeruje wydzielenie z obszaru polityki gospodarczej szeregu działań , które

1 N,1 relacje p1)mi„Jzy poj"ciami inte1\l'e1Kjonizmu lokalnego i lokalnej polityki gospodar­czej można spojrzec 11· nieco inny sposób. Intcrn•encjonizm loka lny możemy bowiem potrakto­wać j,1 ko zbiór dwóch rodz,1jo\\' clementow. Elementy pier\\'szego rodzaju to cala zgromadzona dotrchczas \\'iedza o oddzial)wan iu samorząd u lokalnego na gospod arczy rozwoj gminy, natomiast elememy drugiego rodzaju ro dostępne, z punktu widzenia prawa, możli \\'ości tego oddziaływa­nia. Tik rozumiany interwencjonizm bylby pew nym zasobem, z którego wladze poszczególnych gmin mogłyby czerpac odpowiednio do swoich ambicji i uwarunkowań. Mianem lokalnej polity­ki gospodarczej można by wtedy okreśb.', \\'ykorzysr1wany przez władze lokalne danej gminy. podzbior elementów skhdajqcych się na interwencjonizm lokalny.

I

1.

f l. I

t

210 Andrzej Sztanclo ·---

przecież w mniejszym lub większym stopniu wywierają wpływ na podmioty go­spodarcze. Wydaje się, Że tożsama z lokalnym interwencjonizmem lokalna poU­tyka gospodarcza powinna być postrzegana znacznie szerzej, skupiając w swym zakresie merytorycznym całość związków między działaniami samorządu gminy a zlokalizowaną w niej i poza nią działalnością gospodarczą".

O ile podstawowym celem interwencjonizmu rządowego (rządowej polityki gospodarczej) jest t\vorzenie makroekonomicznych warunków dla pożądanego rozwoj u całej gospodarki narodowej, o tyle lokalny interwencjonizm samorzą­dowy zmierza do osłabienia niedomagań lokalnych rynków oraz ich więzi z rynkami ponadlokalnymi, a także do korygowania negatywnych dostoso­wań strukturalnych na lokalnych rynkach, tak aby wprowadzić gminę na długofalową ścieżkę restrukturyzacji i dynamicznego rozwoju3. Szeroko ro­zumiany rozwój gminy jest bowiem pochodną procesów rynkowych \vywierają­cych wpływ na ewolucję struktury funkcjonalnej i zagospodarowanie gminy4. Ewolucja ta obarczona jest przy tym ryzykiem utraty racjonalnych 5 proporcji między poszczególnymi składnikami struktury funkcjonalnej, a także między potrzebami danej funkcji a wydolnością zagospodarowania. Pojawienie się tych niedostosowań jest często określane jako „moment krytyczny" rozwoju lokalne­go. Wskazać można również na inne dążenia samorządu lokalnego w obrębie systemu gospodarczego gminy. Są nimi: rozwiązywanie niekorzystnych, z punk­tu widzenia rozwoju lokalnego, sprzeczności występujących między podmiota­mi gospodarującymi oraz koordynacja niektórych, wspólnych dla tych podmio-

2 Por. Z. D ą b r o w s k i, Przedsiębiorstwo a w/adze lokalne, [ '.'.': l Gospodarka lokalna 1F warunkach samorządności, ZN AE w Poznaniu, nr 205 , Poznań 1992, s. 114.

i Por. L. P a t r z a I e k , Funkcje ekonomiczne samorządu ter_~wrialnego w okresie transfor­macji systemowej w Polsce, Prace Naukowe, nr 714, AE we Wrocławiu, Wroclaw 1996, s. 129 i n.

< Ewolucja struktury funkcjonalnej i struktury zagospodarowania nie podlega wyłącznie wpływowi procesów rynkowych. Istotne są w tym zakresie także decyzje alokacyjne , pozbawio­ne w mniejszym lub większym stopniu przesłanek rynkowych, do których możt:my zaliczyć de­cyzje oparte na kryteriach ekologicznych, zdrowotnych, humanitarnych, politycznych i innych. Kryteria rynkowe zdają się jednak odgrywać rolę największą, na co wskazuje ich powszechność ornz procesy urynkawiania kolejnych dziedzin dzialalności ludzkiej , a także próby rynkowego trak­towania (np . wyceny) zjawisk ekologicznych i zdrowotnych .

5 Pojęcie racjonalnych proporcji składników struktury funkcjonalnej nie oznacza istnienia modelowych, ponadczasowo uniwersalnych, a jednocześnie optymalnych (maksymalni e sprzyja­jących rozwojowi lokalnemu) proporcji poszczególnych obszarów funkcjonaln ych. Racjonalność struktury funkcjonalnej może bowiem zostać określona dla układu lokalnego jedynie w drodze konfrontacji dorobku naukowego z aktualnymi uwarunkowani ami oraz prognozami ewolucji klu­czowych czynników rozwoju lokalnego. Generalnie, uznaje się jednak, iż pewnym form om struk­tur towarzyszy większe prawdopodobieństwo uzyskania długofalowego rozwoju lokalnego, a in­nym mniejsze .

Kryteria intc:: rwencjonizmu lokalnego na przykładzi e wybranych gmin 211

tów działań6 . Łącząc wszystkie powyższe spostrzeżenia, dochodzimy do wnio­sku, iż głównymi celami interwencjonizmu lokalnego ą:

- bezpieczna, z długookresowego punktu widzenia, struktura funkcjonal­na i struktura zagospodarowania gminy,

- długookresowy wzrost globalnych dochodów i:nieszkańców i budżetu gminy,

- długookresowy rozwój przedsiębiorczości oparty na racjonalnym wyko-rzystaniu zasobów naturalnych.

Na uwagę zasługuje fakt, iż wszystkie z celów głównych odnoszą się do dłu­giego okresu i mają charakter uniwersalny. W każdym ośrodku lokalnym osią­gnięcie celów glównych wymaga jednak polożenia zróżnicowanego nacisku na realizację poszczególnych celów operacyjnych. Interlokalne dysproporcje wagi celów operacyjnych wynikają z lokalnych uwarunkowań i możliwości rozwoju przedsiębiorczości. Oznacza to, że przedsiębiorczości nie można stymulować wszędzie w jednakowy sposób. Lokalną politykę gospodarczą należy prowa­dzić według przyjętego w danej gminie kryterium (kryteriów) stanowiącego miarę oceny istotności danych działań stymulujących. Kryterium pozwala na dokonanie wyboru spośród zbioru narzędzi i metod stymulowania rozwoju przedsiębiorczości , takiego ich podzbioru, którego oddziaływanie jest najbardziej zbieżne z wypadkową priorytetów lokalnej społeczności i lokalnych uwarunko­wań rozwoju przedsiębiorczości. Przyjęcie danych kryteriów nie oznacza zatem całkowitej rezygnacji z realizacji działań stymulujących, które ich nie spełniają. Są one również korzystne, lecz mniej dla rozwoju danej gminy istotne.

Zgrupowane poniżej przykłady ilustrują przyczyny, kształt i oczekiwane skut­ki przyjmowanych w badanych gminach kryteriów rozwoju lokalnej przedsiębior­czości. Wszystkie zaprezentowane kryteria zostały zidentyfikowane i opatrzone nazwą przez autora niniejszej pracy.

Miejsko-wiejska gmina Lądek Zdrój przyjęła strategię rozwoju lokalnego7

w 1998 r. Jej treść wyznacza dwa podstawowe kryteria rozwoju przedsiębiorczo­ści. Pierwszym z nich jest rozwój w miejskiej części gminy funkcji uzdrowi­skowo-turystycznych o zasięgu krajowym i międzynarodowym. Zasoby natu­ralne predestynują ją bowiem do tego typu działalności . Niestety, mimo iż tradycje uzdrowiskowe tego miasta sięgają XIII w„ współczesny Lądek Zdrój daleki jest od pełnego zdyskontowania swoich możliwości. Zapaść publicznej

6 A. Z a I e w s k i. Rafa samorządu teryrorialnego 11' rozwoju gospodarki lokalnej, [w:] Sa­morząd te1ytorialny i gospodarka lokalna, SGH, Warszawa 1994, s. 67.

7 Strategia rozwoju lokalnego gminy Lądek Zdrój, Dolnośl ąskje Centrum Szkolenia Samo­rządowego we Wroclawiu , Lądek Zdrój-Wroclaw 1998. Więcej szczegółów na temat tej i niektó­rych innych, prezentowanych strategii zamieszczono w książce: R. B ro I, Zarządzanie rozwojem lokalnym - studium przypadków, Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu, Wroclaw 1998.

r I i I I , , 1: I

212 Andrzej Sztando

opieki zdrowotnej, niedorozwój związanych z lecznictwem usług prywatnych, rynkowe straty wywołane powodzią8 , niewłaściwa polityka udostępniania nieru­chomości przejętych przez gminę od FWP9 oraz brak kapitału inwestycyjnego to podstawowe przyczyny takiego stanu rzeczy1°.

Drugim kryterium rozwoju przedsiębiorczości jest polifunkcyjny rozwój ob. szarów wiejskich gminy. Kryterium to ma charakter zbiorczy i obejmuje roz. wój wiejskich podmiotów zajmujących się obsługą i przetwórstwem produk. tów rolnych oraz rozwój podmiotów niezwiązanych z produkcją rolną , ze szczególnym uwzględnieniem usług turystycznych. Przyjęto je, mając na uwa­dze, że kondycja okolicznych wsi jest bardzo zła . Przyczyn zapaści lądeckiego rolnictwa jest wiele, a do najważniejszych można zaliczyć niekorzystną ogólno­krajową sytuację na rynku niskoprzetworzonych produktów rolnych, większe niż przeciętna jednostkowe koszty produkcji, wynikające z górskiego klimatu i sła­bych gleb, brak państwowego systemu wspomagania gospodarstw górskich, roz­drobnienie gospodarstw oraz niskie kwalifikacje rolników. Pozarolnicza, wiejska działalność gospodarcza jest również słabo rozwinięta. Wpływ na to ma bardzo niska siła nabywcza społeczności wiejskiej , rozległe braki w infrastrukturze tech­nicznej, ponadprzeciętne trudności w pozyskaniu kapitału 11 oraz prawie całko­wity zanik promocji turystycznych walorów wiejskiej części gminy. Całość obra­zu lądeckich wsi dopełniają bardzo poważne zniszczenia powodziowe.

Przedsięwzięcia, mieszczące się w ramach wspomnianych kryteriów, mają za zadanie przywrócić minioną gospodarczą świetność miasta i zainicjować gospo­darczy rozwój wsi, a pośrednio stać się impulsem rozwojowym dla płaszczyzny społeczno-kulturowej całej gminy. W strategii przedsięwzięciom tym nadano formę zadań strategicznych i przyjęto do realizacji w pierwszej kolejności . Część z nich spełnia oba kryteria (oznaczono je poniżej literami „MW"), natomiast pozostałe mieszczą się w ramach tylko jednego z nich ( mieszczące się w ramach

8 W 1997 r. gminę nawiedziła powódź. Bardzo poważnym zniszczeniom uległa wiejska część gminy. Uzdrowiskowa część miejska odniosła małe straty, jednak katastroficzny obraz regionu wykreowany w środkach masowego przekazu doprowadził do zmniejszenia liczby turystów i ku­racjuszy o ok. 96%.

9 Nieruchomości te sprzedano podmiotom i osobom, które nie prowadzily na ich bazie żad­nej działalności (lub prowadziły w sposób bardzo ograniczony), traktuj ąc je jako gruntową, dłu­goterminową lokatę kapitału.

10 Szerzej na temat uwarunkowań rozwojowych Lądka Zdroju i strategii rozwoju lokalnego tej gminy w książce: R. B r o \, A. S z t a n d o, Strategia rozwoju lokalnego. Projekt pilotażowy - Lądek Zdrój, Dolnośląskie Centrum Szkolenia Samorządowego, Brytyjski Fundusz Know--How, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1998.

11 W czasie prowadzenia prezentowanych badań empirycznych na terenie gminy nie istniał ani jeden podmiot zajmujący się udzielaniem kredytów.

Kryteria interwencjonizmu lokalnego na przykladzie wybranvch gmin 213

kryterium pierwszego oznaczono literą „M", a w ramach kryterium drugiego li­terą „W") . Są to:

__ promocja uzdrowiska w kraju i zagranicą (M); _zagospodarowanie nieużytkowanych obiektów w strefie uzdrowiskowej (M); _ uruchomienie gminnego funduszu gwarancyjnego (MW); _ uruchomienie policealnego studium kształcącego w zakresie usług sana-

toryjnych (M); ' - opracowanie oferty inwestycyjnej dla podmiotów gospodarczych (MW); - uruchomienie przejścia granicznego dla osobowego ruchu samochodowe-

go (MW); - wspieranie agroturystyki i ekoturystyki za pomocą środków pozabudże-

towych (W); - zagospodarowanie szlaków turystyki pieszej i rowerowej (MW); - opracowanie systemu ulg i preferencji dla inwestorów wiejskich (W ); - powołanie instytucji rozwoju lokalnego stymulującej rozwój podmiotów

prowadzących działalność o charakterze zbieżnym z ww. kryteriami rozwoju przedsiębiorczości (MW);

- poprawa drogowej dostępności wsi, a szczególnie gospodarstw agrotury­stycznych (W);

- opracowanie i wdrożenie programu lokalnej polityki gospodarczej , sku­piającego i synchronizującego ww. oraz kolejne, nowe przedsięwzięcia (MW).

Zupełnie odmiennych kryteriów wspomagania rozwoju przedsiębiorczości lokalnej możemy się dopatrzyć w gminie Rudna. Przyjmując strategię rozwoju lokalnego 12 w 1996 r. , władze lokalne tej gminy zaakceptowały dwa kryteria sty­mulacji rozwoju gospodarczego. Kryterium pierwsze to kryterium strategicznej współpracy z dominującym podmiotem gospodarczym - KGHM „Polska Miedź" SA. Obecność tej firmy w gminie objawia się największym w Europie zbiornikiem odpadów poflotacyjnych, wywierającym silny, negatywny wpływ na stan czystości powietrza, wód powierzchniowych i podziemnych, środowisko gle­bowo-roślinne, stosunki wodne w glebach, a także na bezpieczeństwo mieszkań­ców grniny13

. Ponadto, jest ona największym, lecz planującym redukcję zatrud­nienia, pracodawcą gminy. Oparta na zasobności Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej 14 inicjatywa władzy lokalnej zmierza do zaini­cjowania szeregu działa.fi mających 11a celu wprowadzenie ewolucji KGHM na

12 Strategia lokalnego rozwoju gospodarczego gminy Rudna, Ośrodek Badań Naukowych i Usług „Economicus", Rudna-Jelenia G óra 1996.

13 Istnieje realne ryzyko przerwania wału zbiornika i zalania gminy odpadami w ciągu kilku­dziesięciu minut.

14 Roczne wpływy funduszu, głównie z tytułu wprowadzania odpadów do zbiornika, prze­kraczały dwukrotnie budżet gminy, a środki zgromadzone na tym fu nduszu w 1995 r. były od niego czterokrotnie większe.

I I I I . I ,l

.I

, . . I

214 Andrzej Szrando

ścieżkę zgodną zarówno z interesem gminy, jak i spólki . Istnieją bowiem szer kie możliwości współpracy przynoszącej wzrost rentowności wspomnianej firrn~ a jednocześnie gwarantuj ącej sanację środowiska naturalnego i uniknięcie lokal nego, strukturalnego bezrobocia. W uchwale rady gminy przyjmującej strategię wraz z projektem współpracy gminy i KGHM przewidziano następujące, zgod4 ne z omawianym kryterium, pierwszoplanowe zadania :

- utworzenie Funduszu- Restrukturyzacji i Ekorozwoju ze środków gminy i spółki, dla wspólnych inwestycji prozatrudnieniowych, proekologicznych i pro.: technologicznych 15;

- wspólną budowę i rozbudowę infrastruktury technicznej i finansowej, warunkującej procesy rozwoju gospodarczego w gminie; ·.

- wspólne rozwiązywanie problemów bezrobocia - szkolenia, przekwalifl. kowywania, działania na rzecz stworzenia „przyjaznego środowiska przedsiębior­czości " ;

- wspólne rozwiązywanie problemów ekologicznych wynikłych z działań'. spółki ; redukcja zagrożeń, jakie tworzą odpady; inwestycje w komercyjne pro~ jekty ekologiczne;

- stwarzanie korzystnego klimatu społecznego dla procesów restrukturyzacji gospodarki gminy ( uświadamianie konieczności redukcji miejsc pracy w KGHM, zdobywanie akceptacji dla nowych form przedsiębiorczości) ;

- wspólną promocję gminy i KGHM celem pozyskiwania inwestorów ze­wnętrznych;

- udział KGHM w zagospodarowaniu lokalnej strefy aktywności gospodarczej, - wspólną politykę prowadzoną z pozycji przyszłych potrzeb, mającą na celu

pozyskiwanie wsparcia centrum i regionu dla rozwiązywania problemów gminy. Drugie kryterium stymulacji rozwoju przedsiębiorczości w Rudnej to zgod·

ność z ideą lokalnej strefy aktywności gospodarczej. Strefa to atrakcyjny go- 1

spodarczo obszar o powierzchni około 76 ha, na którym ma być prowadzona działalność wytwórcza, handlowa i usługowa. Przestrzenna koncentracja przed­siębiorczości ma służyć minimalizacji nakładów związanych z uzbrojeniem tere­nu oraz obsługą infrastrukturalną.

W Dzierżoniowie przed okresem transformacji systemowej prym w gospo­darce gminy wiodły przemysły elektroniczny, maszynowy oraz lekki. Polska re­wolucja gospodarcza początku lat 90. XX w. ujawniła dramatycznie niską kon- . kurencyjność wszystkich tych dziedzin wytwórczości. Zwolnienia grupowe stały się udziałem kilku największych firm. W 1996 r. co trzeci mieszkaniec miasta w wieku produkcyjnym pozostawał stale bez pracy16

. Nie dziwi zatem fakt, iż

11 C hodzi tu o metody wykorzystania odpadów i „czystsze" ekologicznie technologie pozy­skiwania miedzi.

16 Źródło - obliczenia własne na podstawie rejestru RUP w Dzie rżoniowie oraz szacunków liczby nieza rejestrowanych bezrobotnych, przeprowadzonych przez Zespół ds. Bezrobocia UM . Dzierżoniów.

Kryteria interwencjoni zmu lokalnego na przykładzie wybranych gmin 215

przeważająca część działań podejmowanych i wspomaganych przez władzę lo­kalną w obszarze przedsiębiorczości została podporządkowana kryterium two· rzenia nowych, najlepiej stałych miejsc pracy. Bez wątpienia mieści się w nim utworzenie szeregu instytucji pobudzających lokalny rynek pracy, takich jak Punkt Szansy, Koło Bezrobotnych oraz Centrum Biznesu. Niebagatelny wkład w aktywizację small biznesu miało - również zgodne z tym kryterium - po­wołanie Funduszu Gwarancyjno-Pożyczkowego, a t-akże utworzenie Rady Przedsiębiorców. W opracowanym scenariuszu przemysłowego rozwoju miasta przewidziano również funkcjonowanie Inkubatora Przedsiębiorczości oraz Lo­kalnego Forum Przedsiębiorców. Równolegle starano się : maksymalizować in­westycje komunalne, tak aby dać pracę mieszkańcom miasta, prowadzić ciągłą, proinwestycyjną promocję, stworzyć system długoterminowych preferencji inwe­stycyjnych oraz wpływać na zmianę kierunków nauczania miejscowych szkół. Wyjątkową, jak na polską praktykę samorządową, inicjatywą był zorganizowany przez Zarząd Miasta nabór chętnych do pracy w Czechach. Zaangażowanie w walkę z bezrobociem doprowadziło radnych i członków zarządu nawet do kon­cepcji przeznaczenia części środków budżetowych na rzecz lokalnych, „wielkich pracodawców", w celu wspomożenia ich działań restrukturyzacyjnych. W tym ostatnim przypadku możemy więc mówić o poszukiwaniu rozwiązań spelniają­cych kryterium utrzymania istniejących miejsc pracy. Kolejnym, charaktery­stycznym dla omawianego miasta wyznacznikiem wspierania lokalnego rozwoju gospodarczego jest dążenie do rozwoju funkcji turystycznych.

Gospodarcza interwencja Dzierżoniowa służyła zatem kreacji dwóch funk­cji, tradycyjnej - przemysłowej i nowej - turystycznej. Kryterium wspomaga­nia rozwoju tej drugiej podporządkowano oddzielny nurt zaplanowanych działaó. , takich jak: zgłoszenie oferty korzyści zewnętrznych dla inwestycji gastronomicz­nych, noclegowych, tranzytowych, turystycznych i paraturystycznych, organiza­cja parkingów, utworzenie Centrum Informacji i Promocji Turystycznej, wdroże­nie programu promocji turystycznej, opracowanie oferty rekreacyjno-turystycznej dla społeczności lokalnej i osób przyjezdnych, zlokalizowanie w Dzierżoniowie międzynarodowej imprezy sportowo-turystycznej, wytyczenie tras spacerowo-re­kreacyjnych, a także wdrożenie kompleksowego systemu ochrony środowiska 1 i.

Z wyborem dualnego kierunku rozwoju gospodarczego mamy do czynienia również w gminie Węgliniec. Ukształtowana w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat struktura funkcjonalna tej gminy opiera się przede wszystkim na działalności związanej z eksploatacją, obsługą i przetwórstwem lokalnych zasobów leśnych oraz na usługach transportowo -przeładunkowych , realizowanych na bazie , jed­nego z większych w kraju, węzła kolejowego. Bieżąca dekada przyniosła znacz-

17 Strategia rozwoju lokalnego Dzierżoniou·a , Dolnośląskie Centrum Szkolenia Samorządo­wego we Wrocławiu , Dzierżoniów-Jelenia Góra 1996.

I I

\>

I'

11

I

; ł ł i 'l 1

Jł· ·!I

216 Andrzej zrando

ny spadek i zmianę struktury popytu na usługi transportu kolejowego. Planowa­na restrukturyzacja i degradacja rangi węzła kolejowego zapowiadały znaczne ograniczenie zatrudnienia. Problem ten znalazł swoje miejsce podczas prac kon­cepcyjnych prowadzonych w ramach opracowywania strategii rozwoju lokalne­go. W wyniku stosownych analiz i konsultacji z przedstawicielami PKP okazało się, że istnieje możliwość wzbogacenia węglinieckich usług kolejowych poprzez uruchomienie terminala łączącego w nowoczesny sposób transport drogowy z kolejowym 18

. W związku z tym, tworząc straregiczny plan rozwoju gminy'9, jako jedno z podstawowych kryteriów rozwoju przedsiębiorczości przyjęto mo. dyfikację struktury funkcji transportu kolejowego. Budowa terminala jest bo­wiem nie tylko szansą zmniejszenia liczby zwolnień w Stacji Rozrządowej PKP Węgliniec, ale także warunkiem sine qua non osiągnięcia innych celów, takich jak powstanie firm tworzących usługowe otoczenie terminala oraz pełne zagospodaro­wanie projektowanej strefy intensywnego rozwoju przedsiębiorczości.

Niezwykle cennym zasobem omawianej gminy są lasy, obejmujące 82,2% jej powierzchni i inne związane z lasem bogact\va przyrodnicze. Obecną , główną funkcją węglinieckich lasów jest produkcja drewna pozyskiwanego i bardzo ni­sko przetwarzanego przez kilkadziesiąt miejscowych, małych firm. Nie dziwi więc fakt, że strategicznym celem społeczności lokalnej , określonym w drodze warsztatów strategicznych, stal się rozwój funkcji turystycznych. Naturalną kon­sekwencją tej decyzji było przyjęcie - dla oceny wagi inicjatyw wspomagających rozwój przedsiębiorczości - kryterium nadania nowej, turystycznej funkcji zasobom leśnym, przy jednoczesnym ograniczaniu dotychczasowej funkcji produkcyjnej . Dzięki temu kryterium na plan pierwszy wysunięto:

- wyznaczenie i zagospodarowanie leśnych szlaków turystyki pieszej i rowe­rowej, leśnych parkingów oraz stref lokalizacji domków letniskowych;

- zagospodarowanie licznych stawów leśnych dla potrzeb funkcji turystycznej; - pozyskanie pozabudżetowych środków na wsparcie agroturystyki i eko-

turystyki; - permanentną promocję turystycznych i rekreacyjnych walorów gminy; - organizację imprez turystyczno-rekreacyjnych uatrakcyjniających pobyt

w gmm1e; - likwidację „dzikich'', leśnych wysypisk śmieci; - powołanie funduszu gwarantującego kredyty na rozwój działalności tury-

stycznej; - ograniczanie eksploatacji lasu jako źródła surowca drzewnego;

18 Chodzi tu o transport kombinowan y, drogowo-kolejowy, polegający na przewożeniu zała­dowanych ciężarówek na platformach kolejowych między zachodnią i wschodnią czę ścią Polski.

10 Strategia roz1Voju lokalnego gminy Węgliniec, Ośrodek Badań Naukowych i Usług „Eco­nornicus" , Węgliniec-} elenia Góra 1998.

Kryteria inrerwe;:ncjonizmu lokalnego na przykladzie wybranych gmin 217

_ kreację zbioru preferencji dla firm turystyki klasycznej, agroturystyki , ekoturystyki itp.

Przedstawione wyżej przykłady mogą rodzić przekonanie, że istnieje wyraź­na, dodatnia korelacja między dysproporcją istniejącej lub oczekiwanej struktu­ry funkcji i struktury zagospodarowania a inicjatywnością społeczności lokalnej w zakresie stymulacji rozwoju przedsiębiorczości. Tak też jest w rzeczywistości. Koncepcje interwencjonizmu lokalnego rozwijają się gwałtownie najczęściej tam, gdzie struktura gospodarcza zdominowana jest przez podmiot (grupę jednorod­nych podmiotów) dotknięty trudnościami rynkowymi i finansowymi. Wskazują na to nie tylko doświadczenia zaprezentowanych gmin, ale i dziesiątek innych. Uprawnione wydaje się zatem uogólnienie, Że lokalna polityka gospodarcza polskich gmin podejmowana w latach 90. XX w. miała charakter symptomatycz­ny. Reguła ta posiada jednak wyjątki. Istnieją bowiem gminy aktywnie za­biegaj~1ce o polifunkcjonizację swojej struktury gospodarczej, nawet wtedy, gdy aktualna dominacja jednej z branż wytwórczości jest dla nich korzyst­na. Takie zachowanie można traktować jako antycypacyjną lokalną politykę go­spodarczą.

Jedną z takich gmin jest miejsko-wiejska gmina Polkowice. Współczesne Pol­kowice to jedna z najbogatszych gmin w Polsce, biorąc pod uwagę dochody bu­dżetowe przypadające na jednego mieszkańca. Źródłem zamożności gminy są wysokie wpływy z tytułu podatku od nieruchomości i opłaty eksploatacyjne wno­szone przez KGHM „PM" SA. Jest jasne, Że wysokie dochody będą trwać tak długo , jak długo rentowne będzie wydobycie zlokalizowanych na terenie gminy złóż i jak długo funkcjonować tu będą zakłady „miedziowej spółki". Czas ten określa się na 15-17 lat. Istnieje zatem potrzeba, a jednocześnie kapitałowa moż­liwość stworzenia przyszłego, stabilnego zaplecza finansowego dla budżetu i mieszkańców Polkowic. Stymulacja rozwoju przedsiębiorczości została w związ­ku z tym podporządkowana nadrzędnemu kryterium - przełamywaniu obec­nej monostruktury gospodarczej gminy. Z kryterium tym powiązano kryterium dodatkowe - polifunkcyjny rozwój obszarów wiejskich. To drugie kryterium wprowadzono, mając na uwadze wysokie bezrobocie na terenach wiejskich gminy, minimalną rentowność produkcji rolnej oraz znaczną ilość niewykorzy­stanego majątku służącego produkcji rolnej. Kryteria te wskazują, że władza lokalna Polkowic pragnie wspomóc przede wszystkim rozwój alternatywnych dla przemysłu miedziowego miejsc pracy, lecz zlokalizowanych głównie na terenach wiejskich i niezwiązanych z produkcją rolną. W ramach obu kryteriów mieszczą się następujące, określone jako priorytetowe w przyjętej w 1995 r. strategii roz­woju gminy20

, przedsięwzięcia stymulujące jej rozwój gospodarczy:

20 Lokalna strategia rozwoju gospodarczego gminy Polkowice, Ośrodek Badań Naukowych i Usług „Economicus", Polkowice- Jelenia Góra 1995.

218 Andrzej Szrando

- uzbrojenie terenów wiejskich przeznaczonych pod inwestycje gospodarcze; - stworzenie katalogu ofert inwestycyjnych wraz ze specyfikacją korzyści

zewnętrznych; - utworzenie regionalnego kompleksu rekreacyjno-wypoczynkowego; - utworzenie centrum informacji, promocji i obsługi biznesu; . - utworzenie ośrodka wspierania przedsiębiorczości na obszarach wiejskich; · - nadanie Fundacji PLON charakteru instytucji stymulującej polifunkcyj-

ny rozwój wsi; - utworzenie funduszu poręczycielskiego gwarantującego kredyty inwesto-

rów wiejskich; - współdziałanie z KGHM w kształtowaniu polifunkcyjnego rozwoju gminy; - utworzenie strefy koncentracji funkcji gospodarczych. Interesującą metodę formułowania kryteriów wspieran ia przedsiębiorczości

lokalnej zastosowano podczas opracowywania strategii rozwoju w gminie Lubaw­ka. Pierwsza jej faza jest analogiczna jak w przypadku zaprezentowanych wyżej gmin. Na podstawie prospektywnej diagnozy gminy oraz konsultacji z jej spo- · łecznością i miejscowymi przedstawicielami środowiska biznesu określono te . kierunki rozwoju gospodarczego, które gwarantują zdyskontowanie możliwości 1

tkwiących w układzie lokalnym. Określono tą drogą kryterium utrzymania zróżnicowanej struktury gospodarczej oraz kryterium rozwoju funkcji tury. stycznej, głównie na obszarach wiejskich gminy. W fazie drugiej przeanalizo­wano możliwości pozyskania środków zewnętrznych na rozwój przedsiębiorczo­ści. Gdy okazało się, że są one rozległe, wprowadzono kryterium dodatkowe. · Zgodnie z nim, najważniejszymi spośród wspierających rozwój gospodarczy gminy przedsięwzięć są te, które można w znacznej części sfinansować ze środków pozabudżetowych .

Ciekawym przykładem konstrukcji kryteriów wspierania rozwoju przedsiębior­czości lokalnej jest strategia rozwoju Jeleniej Góry2 1

. Kształt jej części poświęco­nych działalności gospodarczej jest pochodną przyjęcia trzech podstawowych kry­teriów. W zamiarze autorów mają one służyć utrzymaniu i zintensyfikowaniu ukształtowanych już kierunków rozwoju lokalnego.

Pierwsze kryterium to sprzyjanie rozwojowi turystyczno-uzdrowiskowe· mu. Zasoby naturalne i kulturowe nadające się do turystyczno-uzdrowiskowej eksploatacji są bowiem jednym z podstawowych atutów miasta. Dzięki temu kry­terium władza lokalna na plan pierwszy wysunęła szereg zadań, takich jak: wspar­cie dla rozbudowy bazy uzdrowiskowej i hotelarstwa, podnoszenie standardu centrum miasta, rozbudowa parkingów śródmiejskich, stworzenie bogatej ofer­ty kulturalnej, rekreacyjnej i sportowej, popieranie rozwoju firm zajmujących się turystyką itp.

21 Strategia rozwoju jeleniej Góry - podstawowe dokumen~v, Zarząd Miasta Jeleni::i Góra, Jelenia Góra 1999.

Kryteria interwencjonizmu loblnego na przykładzie wybranych gmin 219

Drugie kryterium wprowadzono, mając na uwadze bardzo wysoki poziom turystyczno-wypoczynkowej atrakcyjności gmin bezpośrednio sąsiadujących z Je­lenią Górą. Jest to uwarunkowanie predysponujące Jelenią Górę do roli subre­gionalnego centrum dystrybucji i obsługi ruchu turystycznego. Kryterium preferencji działań sprzyjających rozbudowie tej funkcji spełnia szereg, przy­jętych jako strategiczne, zadań, które można podzielić na infrastrukturalne i go­spodarcze. Wśród pierwszych warto wymienić działania modernizacyjne w dro­gowym układzie komunikacyjnym miasta, organizację dużych parkingów sezonowych, rozbudowę lokalnych i międzynarodowych połączeń kolejowych oraz wykorzystanie lotniska dla komunikacji pasażerskiej. Grupa gospodarcza zawiera część wymienionych wyżej zadań spełniających kryterium pierwsze (wsparcie dla hotelarstwa i firm świadczących usługi turystyczne) , a także pomoc w rozwoju prywatnych firm świadczących usługi przewozowe.

Kryterium trzecie jest silnie związane z pierwszym i drugim. Zgodnie z nim w Jeleniej Górze mogą rozwijać się wszystkie inne formy działalności gospo­darczej, ale pod warunkiem, Że nie będą wchodzić w istotne kolizje z rozwo­jem funkcji turystyczno-uzdrowiskowych lub z rozwojem miasta jako centrum dystrybucji i obsługi ruchu turystycznego. Przestrzeganie tego kryterium jest warunkiem osiągnięcia celów, dla jakich sformułowano i wdrożono w życie dwa wyżej wymienione kryteria.

Wartym zaprezentowania jest także przykład gminy Jeżów Sudecki. Kryteria wynikające z treści strategii rozwoju22 tej gminy są pochodną dwóch cech jej po­łożenia geograficznego. Pierwsza , to położenie na terenie Gór Kaczawskich i ich Pogórza w bezpośrednim sąsiedztwie turystycznych centrów Karkonoszy, takich jak Karpacz i Szklarska Poręba. Z punktu widzenia aspiracji rozwoju ru­chu turystycznego sąsiedztwo to nie jest korzystne. Mimo iż Góry Kaczawskie odznaczają się znacznym bogactwem form morfologicznych, znakomitymi wa­runkami do uprawiania sportów zimowych, dużymi obszarami leśnymi i atrak­cyjnymi akwenami, znajdują się jednak w „głębokim cieniu" turystycznej domi­nacji Karkonoszy.

Kryterium drugie wynika z bliskiego sąsiedztwa gminy ze stosunkowo dużym miastem, jakim jest Jelenia Góra. Przez ponad dwadzieścia ostatnich lat jego układ miejski dynamicznie rozwijał się w kierunku granic prezentowanej gminy, osiągając dziś w wielu miejscach bezpośrednią z nimi styczność . Dzięki temu, znajdujące się na terenie gminy Jeżów Sudecki nieruchomości gruntowe sąsia­dujące z Jelenią Górą stanowić mogą dziś zarówno przemysłowe , jak i usługowe oraz mieszkalne przedmieścia Jeleniej Góry. Wiele przyjętych w Jeżowie Sudec­kim zadań strategicznych spełnia w związku z tym kryterium dyskontowania

12 Strategi<1 rozwoju gminy jeżów Sudecki, Biuro Urbani styk.i i Architektury w Jeleniej Gó­rze, Jelenia Góra-Jeżów Sudecki 1999.

I' :,

220 Andrzej Sztando

sąsiedztwa z dużym ośrodkiem miejskim. Są to: zmiana określonych w miej­scowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcji terenów zlokalizowa­nych w pobliżu Jeleniej Góry z rolnych na usługowe, handlowe i produkcyjne, opracowanie kompleksowej oferty inwestycyjnej gminy wyróżniającej te tereny, pozyskanie na nie inwestorów oraz kompleksowe przygotowanie wybranych (są­siadujących z Jelenią Górą) terenów dla jednorodzinnego budownictwa miesz­kaniowego.

Powyższa analiza genezy, kształtu i oczekiwanych skutków sto owanych w wy­branych gminach kryteriów lokalnego interwencjonizmu gospodarczego wskazu­je, iż istnieje możliwość wyróżnienia pewnych ich typów. Kryteria, których celem jest wyeksponowanie priorytetu rozwoju danej funkcji gospodarczej gminy (np. funkcji turystycznej, uzdrowiskowej, przemysłowej), możemy określić jako kryte. ria funkcji. Z kolei kryteria zmierzające do redukcji dominacji danej funkcji go­spodarczej nad innymi możemy nazwać kryteriami polifunkcjonizacji . .Kryteriom stanowiącym mechanizm zabezpieczający przed utratą właściwych - w danym miejscu (gminie) i czasie - proporcji funkcji gospodarczych i zagospodarowania gospodarczego możemy nadać miano kryteriów prewencji struktury. Biorąc pod uwagę związek niektórych kryteriów z wyodrębnionym fragmentem terytorium gminy, jak np. strefą intensywnego rozwoju dzialalności gospodarczej, obszara­mi graniczącymi z pozagminnym ośrodkiem miejskim lub obszarami wiejskimi, uzasadnione wydaje się określenie ich jako kryteriów przestrzennych. Inną grupę kryteriów wspierania rozwoju przedsiębiorczości lokalnej stanowią kryteria zmierzające do redukcji bezrobocia, które można określić jako kryteria aktywiza· cji rynku pracy. Ostatnią, szczególną grupę stanowią kryteria warunkujące. Są to kryteria, których spełnienie to warunek dostateczny powodzenia zamierzeń, dla których wprowadzane są kryteria pozostałe.

Kończąc omawianie aspektów kryterialnych, warto rozwiać wątpliwości zwią­zane z kryteriami funkcji. Zgłaszane są one niejednokrotnie przez niektórych członków władz lokalnych oraz nielicznych badaczy problematyki samorządu c

lokalnego, a dotyczą obaw przed forsowaniem za ich pomocą monofunkcyjne­go rozwoju gminy. Obawy te wydają się jednak nieuzasadnione. Po pierwsze, siła wpływu narzędzi , spełniających kryterium i jednocześnie znajdujących się w dy­spozycji władzy lokalnej, nie jest na tyle duża, aby diametralnie zmienić struk· turę gospodarczych funkcji gminy. Po drugie, czas obowiązywania kryterium ,. zależy od władz gminy, dzięki czemu może ono być zmodyfikowane lub zlikwi­dowane natychmiast po pojawieniu się zjawisk niepożądanych. Wreszcie, po trze­cie, wprowadzane w gminach kryteria funkcji mają na celu zdyskontowanie lo­kalnych szans rozwojowych, przez co ich oddziałY\vanie na strukturę gospodarczą · gminy jest zdecydowanie bardziej korzystne niż - stanowiące główną przyczynę monostrukturalizacji polskich układów lokalnych - polityczno-uznaniowe de­cyzje alokacyjne podejmowane w minionym ustroju gospodarczym.

Kryteria interwencjonizmu lokalnego na przykladzie wybranych gmin 221

Summary

The criteria of !ocal interventionism on example of chosen communes

The !ocal interventionism consists in loca! authorities activities towards introducing of communes to the path of restructuring and long-term, dynamie development. Loca! inte­rventionism is a !ocal econornic policy that has the long-term enterprise development as one of its goals.

This article contains description of enterprise simulation in chosen communes of Dolny Śląsk. On this base Author has formulated the criteria of !ocal interventionism.