KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN Spoor HRM & Veranderingsmanagement DE POLITIEKE ACTOR IN DE VLAAMSE ADMINISTRATIEVE HERVORMINGEN CASESTUDIE BETER BESTUURLIJK BELEID Simon RUYTERS o.l.v. Prof. dr. Annie HONDEGHEM Christophe PELGRIMS Rapport D/2006/10106/011 December 2006
118
Embed
KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVENsteunpuntbov.be/rapport/s0605011.pdf · 2007. 9. 6. · KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN Spoor HRM & Veranderingsmanagement DE POLITIEKE ACTOR IN DE VLAAMSE
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
KATHOLIEKE UNIVERSITEIT
LEUVEN
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
DE POLITIEKE ACTOR IN DE VLAAMSE ADMINISTRATIEVE HERVORMINGEN
Dit rapport wil nagaan of de politieke actor een verklaring kan bieden voor het
resultaat van administratieve hervormingen. Hiervoor werd Beter Bestuurlijk Beleid als case-
study geanalyseerd. Hiermee is de cirkel rond. Het onderzoek startte immers vijf jaar
geleden ook met Beter Bestuurlijk Beleid, zij het vanuit een andere invalshoek.
Dit rapport is niet enkel het resultaat van het werk van onderzoekers aan het
Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Simon Ruyters maakte zijn eindverhandeling
over dit thema voor het bekomen van de graad van licentiaat in de politieke wetenschappen.
Het voorliggende rapport is een herwerking van deze eindverhandeling.
Niet alle eindverhandelingen van studenten worden gepubliceerd. Deze eer valt enkel
zeer goede eindverhandelingen te beurt. Simon Ruyters heeft met dit voorliggende rapport
bewezen dat hij een uitstekend onderzoeker is, gebeten om de waarheid te kennen zonder
zijn onderzoeksmethodologie uit het oog te verliezen.
Als promotor en begeleider van het onderzoek is het onmogelijk om op voorhand te
bepalen welke eindverhandeling eventueel zou kunnen resulteren in een publicatie. Dit idee
vormt zich gaandeweg doorheen het onderzoek. Het is een plezier om samen te kunnen
werken met de beste studenten. Dit geeft de mogelijkheid om de synergie tussen onderzoek
en onderwijs te ontwikkelen. Een synergie waar zowel het wetenschappelijk onderzoek als
studenten de vruchten van kunnen plukken.
Tot slot willen we verschillende personen die hun medewerking verleenden aan het
onderzoek bedanken. Dit rapport kon enkel maar tot stand komen door hun openhartigheid
en vertrouwen tijdens de interviews. De gevoeligheid van het thema liet niet toe om hun
naam te vermelden in de bibliografie maar we hopen ze langs deze weg voldoende te
kunnen bedanken.
Prof. dr. Annie Hondeghem
Christophe Pelgrims
10
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
INLEIDING De golf van administratieve hervormingen die de afgelopen decennia doorheen het
overheidsbeleid van veel OESO landen stroomde, lijkt voorlopig niet tot rust te komen. Dit
levert prangende vragen naar de beweegredenen achter deze hervormingen op. Algemeen
wordt aangenomen dat de theorieën rond New Public Management (NPM) de aanzet waren
voor de veranderingen.1 Vanuit de Angelsaksische landen verspreidden de ideeën zich naar
continentaal Europa en na de val van het communisme in 1989 verder naar Oost-Europa.2
Vandaag de dag kunnen hervormingsprocessen als verschijnsel daarom niet op de politieke
agenda ontbreken. “To put it more colloquially, there has been more ‘hype’ about
administrative change, in more countries, more or less simultaneously, than ever before.”3
1. Probleemstelling
Naast de vraag waarom administratieve hervormingen doorgevoerd worden is het van
belang om zich af te vragen wie er betrokken is bij deze activiteiten. De meeste
onderzoekers zijn het erover eens dat hervormingen gestuurd worden door een bepaalde
kerngroep van actoren. Nochtans zijn niet alle onderzoekers het eens over de vraag welke
actoren deze kerngroep vormen en wat hun onderling belang is. Tussen deze actoren
onderling bestaat er namelijk veel variatie. Aberbach en Christensen plaatsen in hun
onderzoek vooral de economische elite centraal in hun model.4 Yesilkagit en De Vries zien
de politieke actoren als de prominente besluitvormers in hun model. Hieronder verstaan zij
de voornaamste legislatieve, executieve en ambtelijke actoren.5 Volgens Pollitt en Bouckaert
verenigen de voornaamste actoren zich in een kerngroep die de hervormingen stuurt. De
auteurs spreken dan ook van een elite driven process. Tot deze elite decision-making
behoren zowel politieke, ambtelijke als maatschappelijke actoren. Onder deze laatste term
plaatsen zij ondermeer academici, think thanks en consultants. 6
1 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2004, 24. 2 D. FARNHAM, A. HONDEGHEM en S. HORTON, Staff participation and public management reform, Great Britain, Palgrave Macmillan, 2005, 3. 3 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, o.c., 24. 4 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, “Radical reform in New Zealand: crisis, windows of opportunity and rational actors” in Public Administration, 79, 2001, 2, p. 410. 5 K. YESILKAGIT en J. DE VRIES, “reform styles of political and administrative elites in majoritarian and consensus democracies: public management reforms in New Zealand and the Netherlands” in Public Administration, 82, 2004, 4, pp. 961-963. 6 G. BOUCKAERT en C. POLLITT, o.c., 19-26.
Op basis van het voorgaande verwachten we dat in Vlaanderen de administratieve
hervormingen gestuurd worden door een kerngroep van actoren. Door het specifieke
politieke landschap dat België kenmerkt, moet echter rekening gehouden worden met
andere, naast bovenstaande, actoren die van belang kunnen zijn bij administratieve
hervormingsprocessen. Het gewicht van de Belgische particratie zorgt ervoor dat de politieke
partijen een onbetwiste speler zijn bij besluitvormingsprocessen. Onder leiding van de
partijvoorzitter nemen zij een prominente plaats in in het Belgische politieke landschap.7 Een
stakeholder die vaak over het hoofd wordt gezien zijn de vakbonden. Nochtans speelden de
drie voornaamste Belgische vakbonden (ACV, ABVV en ACLVB) tijdens de federaal
opgezette Copernicushervorming een belangrijke rol. Naast het feit dat ze met succes
bepaalde maatregelen van minister Van Den Bossche konden blokkeren, konden ze druk
uitoefenen op de hervormingen door middel van overleg met hun ideologisch verwante
politieke partij.8 De ministeriële kabinetten kunnen in België gezien worden als een
belangrijke actor in het beleidsproces. Binnen het politieke niveau vervullen zij, samen met
de regering, een belangrijke mate van coördinatie.9 Tenslotte moet er rekening gehouden
worden met het parlement als politieke actor in een parlementaire democratie. Deze
instelling zal, door middel van de goedkeuring van wetten/decreten, een belangrijke
wetgevende functie uitoefenen. Daarnaast beschikt het parlement in een democratie over
een controlerende taak.
2. Afbakening van de actoren Er is reden om aan te nemen dat er in Vlaanderen meerdere (politieke, administratieve,
externe,…) actoren een belang hebben bij administratieve hervormingsprocessen. De
beperkte omvang van het onderzoek laat echter niet toe om deze allemaal tot in detail te
bespreken. Daarom werd er gekozen om een afbakening door te voeren. De analyse zal zich
beperken tot de politieke actoren. Meer bepaald werd er gekozen om het onderzoek van de
Vlaamse administratieve hervormingen te richten op drie instellingen, in het bijzonder de
politieke partijen, de ministers met hun ministerieel kabinet en het parlement.
7 W. DEWACHTER, De mythe van de parlementaire democratie. Een Belgische analyse, Leuven, Acco, 2001, 347-392. 8 D. FARNHAM, A. HONDEGHEM en S. HORTON, o.c., 100-112. 9 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, Coördinatie van beleid in een veranderende politiek ambtelijke verhouding, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2003, 37.
12
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Figuur 1. Afbakening van de actoren
Politieke Partijen
Ministers/ Kabinetten Parlement
2.1. Politieke Partijen
Het betrekken van politieke partijen als actor in het onderzoek van administratieve
hervormingen is ingegeven door de specifiek Belgische politieke situatie. Uit onderzoek naar
de macht verbonden aan diverse hoge politieke posities in België in 1990 blijkt dat de
partijvoorzitters de derde positie bekleden in de machtshiërarchie. Bovendien eindigen ze
voor ministers en parlementsleden. De enigen die volgens het onderzoek nog meer macht
hebben zijn de eerste minister van het land en de vice-premiers.10
Volgens Dewachter is de particratie met vele ankers stevig vastgeklonken in het
Belgische politieke systeem. “Geruime tijd reeds wordt de Belgische politiek verweten een
particratie te zijn, een verwijt dat met grote regelmaat en in onzachte bewoordingen
herhaaldelijk terugkomt.”11 Dit geeft politieke partijen de nodige speelruimte om zich te laten
gelden bij besluitvormingsprocessen. Met de term particratie verwijst men naar de almacht
van de partijen of van de partijenoligarchieën. “Particratie stelt dat de politieke partijen een
overwegende impact hebben op de besluitvorming, dit wil zeggen: behoorlijk meer
doorwegen dan de andere machtige actoren in de politieke besluitvorming, zoals de
regering, het staatshoofd, de kiezers, het parlement, de administratie.”12
De partijvoorzitter kan gezien worden als een machtige positiebekleder. Hij/zij is de
topbesluitvormer binnen de partij. Naast het bepalen van de strategie van de partij beslist
hij/zij ook over regeringshandhaving- of val en duidt hij/zij de ministers van zijn partij aan. De
macht van de politieke partijen wordt nog extra versterkt doordat belangrijke tegenspelers de
laatste jaren fel verzwakt zijn. Zo wordt het parlement slechts een tweederangs instelling en
bekleedt de koning steeds meer een ceremoniële functie. Daartegenover staat de regering
als grote concurrent van de partijen.13
Het hierboven geschetste beeld laat geen twijfel bestaan. De betrokkenheid van de
politieke partijen bij besluitvormingsprocessen in België, en dus ook in Vlaanderen, is een
feit. Daarnaast kan men ook een indirecte beïnvloeding waarnemen. Zo zullen de
parlementsleden zich vaak baseren op het standpunt van hun fractie, dat op zijn beurt
totstandkomt in overleg met de overkoepelende politieke partij. De ministers kunnen zich
gedragen als ‘afgevaardigde kaderleden’ van hun eigen politieke partij en het beleid
proberen te sturen in de richting van de partijstandpunten. De partijvoorzitter bepaalt in grote
mate wie in aanmerking komt voor een ministerpost. De ministers vallen daarom onder
controle van de partij. Dit betekent dat als hun beleid niet naar wens van de partij is, ze bij de
volgende regeringsformatie een tweede ambtstermijn kunnen vergeten.14 De politieke
partijen werken dus niet enkel rechtstreeks in op het beleid maar laten zich ook gelden via
hun vertegenwoordigers in het parlement en de regering. Ze kunnen dus gezien worden als
een overkoepelende actor die zal inspelen op de andere politieke actoren.
De periode sinds 1999 ging gepaard met de nodige naamsveranderingen van politieke
partijen in Vlaanderen. Gemakkelijkheidshalve zal in dit onderzoek de partijnaam gebruikt
worden in overeenstemming met de periode waarover gesproken wordt.
2.2. Ministers/Ministeriële Kabinetten
Ministers en ministeriële kabinetten zijn bij besluitvormingsprocessen over administratieve
hervormingen betrokken. Binnen de regering zal men trachten om de standpunten van de
verschillende regeringspartijen op elkaar af te stemmen. In de ministerraad volgen de
beslissingen die het beleid van de regering bepalen. Voor de uiteindelijke beslissing door de
ministerraad zijn de verschillende standpunten meestal al op elkaar afgestemd. Hierbij
spelen de ministeriële kabinetten een belangrijke rol.15 Deze zijn sterk gecontesteerd in het
Belgische politieke landschap. Er is niet enkel kritiek te horen over hun rol bij het
besluitvormingsproces maar ook over hun omvang en de kosten die hiermee gepaard gaan.
Doordat veel kabinetsleden na hun kabinetsfunctie, door middel van politieke benoemingen,
naar de administratie overgeheveld worden zou er volgens critici ook sprake zijn van een
13 ibid, 388-391. 14 ibid, 380-382. 15 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, o.c., 37.
14
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
politisering van de ambtenarij.16 Toch vervullen de ministeriële kabinetten een aantal niet
onbelangrijke functies. Als manifeste functies zijn er de braintrust, de sluis voor
belangengroepen, het contact met de deelnemers aan het besluitvormingsproces en het
dienstbetoon en de logistieke steun. Daarnaast zijn er ook een aantal latente functies. Zo
fungeren de kabinetten als beleidskweekschool voor jonge politici, als wachtheuvel voor niet
verkozen politici en als springplank naar een andere/betere functie binnen de administratie.
Andere latente functies zijn de controlefunctie, de sleutel tot de geheimen van de
bureaucratie voor de minister en de verdekte financiering van partijfunctionarissen en
stafmensen van de minister.17
In hoeverre de Vlaamse regering de sturende kracht was/is achter de bestuurlijke
hervormingen in Vlaanderen zal nagegaan worden in het onderzoek. Ook kan uitgezocht
worden in welke mate hierbij gesteund werd op de ministeriële kabinetten. Op die manier zal
er een mooi beeld ontstaan van de betrokkenheid van de uitvoerende actoren bij
besluitvormingsprocessen in het kader van administratieve hervormingen.
2.3. Parlement
De derde politieke actor die in het onderzoek betrokken wordt, is het Parlement. Als
vertegenwoordigers van het volk vervullen parlementsleden een belangrijke rol bij de
controle van het regeringsbeleid. In België kan de regering zijn beleid enkel uitstippelen
steunend op wetten/decreten die door het parlement goedgekeurd zijn. Men zou daarom
deze legislatieve actor kunnen zien als zeer machtig en invloedrijk. Toch kan deze
redenering sterk gerelativeerd worden. Volgens Dewachter is het Belgische parlementslid op
enkele uitzonderingen na zeer partijvolgzaam. Hij ziet het parlement daarom als een zwakke
instelling. Dit heeft volgens hem meerdere oorzaken, ondermeer het tweekamerstelsel, de
zwakke fracties en de loodzware institutionele besluitvormingsapparatuur.18 Ook de
bestaande literatuur over administratieve hervormingen hecht niet veel belang aan het
parlement als politieke actor. In dit onderzoek zal getoetst worden of deze hypothese ook
geldt voor administratieve hervormingen in Vlaanderen. De beperking tot het Vlaamse
politieke landschap betekent dat de analyse zich enkel zal richten op het Vlaams Parlement.
16 C. PELGRIMS, Ministeriële kabinetsleden en hun loopbaan. Tussen mythe en realiteit, Brugge, Die Keure, 2001, 7. 17 ibid, 26-29. 18 W. DEWACHTER, o.c., 370-373.
systeem is er sprake van de implementatie van het proces. Waar de hervormingen beginnen
en waar het proces ten einde zal lopen is niet meteen duidelijk. De verschillende fasen van
het besluitvormingsproces ontbreken. We moeten dus op zoek naar een model waar niet
enkel politieke actoren een centrale rol spelen maar waar ook het veranderingsproces
uitgebreid aan bod komt.
3. Een procesbenadering
In zijn studie over public management policy making maakt Barzelay gebruik van een
model waarin het proces van administratieve hervormingen veel aandacht krijgt.28 Dit proces
deelt hij op in verschillende fasen. Na de agenda setting zullen, tijdens de
voorbereidingsfase, mogelijke oplossingsalternatieven tegen elkaar afgewogen worden
waarna, tijdens de besluitvormingsfase, beslist wordt welk alternatief zal dienen als design
voor administratieve hervormingen. Politieke actoren vormen doorheen dit proces een
belangrijke verklarende variabele voor de uitkomst van veranderingen. Vooraleer de fasen
van dit proces te overlopen moet eerst duidelijk zijn wat Barzelay verstaat onder public
management policy.
3.1. Van New Public Management tot public management policy
Barzelay ziet public management policy als dagdagelijkse regels en routines die gelden
binnen de overheid en meer bepaald binnen de administratie. Ook technieken en
instrumenten die gebruikt worden om de administratie meer efficiënt, transparant en compact
te maken behoren hiertoe. Barzelay introduceert deze term als een alternatief voor New
Public Management (NPM). Volgens hem is NPM geen geschikte term om het dynamische
veranderingsproces te begrijpen. “However, it was much less suited to understanding the
subtle process dynamics of change in the core public sector or to learning about how to
improve the performance of these institutions.”29
In zijn ‘Introduction the process dynamics of public management policymaking’ voert hij
een politieke benadering van veranderingsprocessen in. Meer bepaald richt hij zich op het
policymaking process of de veranderingsdynamiek. “The aspiration of this volume is to
demonstrate the worth and feasibility of a robust process understanding of public
28 M. BARZELAY,” Introduction the process dynamics of public management policymaking” in International Public Management Journal, 6, 2003, 3, pp. 251-281. 29 M. BARZELAY, l.c., p. 252.
24
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
management policymaking.”30 Hij probeert het proces van public management policymaking
te duiden vanuit de vraag naar het ontstaan en het voortleven van
veranderingsmogelijkheden. Dit doet hij door middel van een vergelijkend onderzoek tussen
verschillende landen.
3.2. De fasen van het ‘policymaking process’.
3.2.1. Agenda Setting
Barzelay baseert zich bij het ontwerpen van een theoretisch model op het werk van
Kingdon. In zijn boek ‘Agendas, Alternatives and Public Policies’ analyseert Kingdon
systematisch het proces van policymaking.31 Volgens hem kunnen veranderingen maar
succesvol zijn als er een ‘window of opportunity’ ontstaat. Deze mogelijkheidsvoorwaarde
komt voor als de 3 stromen die hij onderscheidt samen komen. De probleemstroom wordt
gevormd door een reeks van problemen die kans maken om uitgekozen te worden door
beleidsvoerders. Deze oordelen over de noodzaak van een oplossing voor dit specifieke
probleem. Daarnaast is er de beleidsstroom waarin verschillende beleidsalternatieven zich
aanbieden om opgenomen te worden in een concreet beleidsvoorstel. Tenslotte is er de
politieke stroom die de aandacht van politici vestigt op bepaalde beleidsalternatieven
waardoor deze op de politieke agenda terechtkomen. De keuze zou dan afhangen van
datgene wat op dat moment leeft in de maatschappij. Enkel als deze 3 stromen
samenkomen, is volgens Kingdon verandering mogelijk. Bij de verbinding van deze drie
stromen spelen policy entrepreneurs een belangrijke rol. Zo een ‘window of opportunity’ zal
een concreet probleem op de agenda plaatsen.32
In hun onderzoek naar administratieve hervormingen in Nieuw-Zeeland maken Aberbach
en Christensen gebruik van de theorie van Kingdon. Door middel van drie perspectieven
proberen ze deze hervormingen te duiden. In het ‘modified garbage can’ perspectief gaan ze
na of er in Nieuw-Zeeland sprake was van een ‘window of opportunity’. “Was the crucial
breakthrough of the reforms in New Zealand a result of an open ‘window of opportunity’ that
enabled strong, instrumentally-oriented national actors to take advantage of a severe
economic crisis, the opportunities presented by a new administration, and pressures from the
30 ibid, p. 255. 31 W. KINGDON, Agendas, alternatives and public policies, London, HarperCollins, 1995. 32 ibid.
international environment, to join a problem and a long-held solution?”33 De problematische
economische context in Nieuw-Zeeland en bestaande internationale oplossingen,
gecombineerd met het policy entrepreneurship van een kleine economische elite vormden
volgens de auteurs een geschikt ‘window of opportunity’ voor administratieve hervormingen.
Het samen voorkomen van de verschillende elementen had tot gevolg dat het thema van de
administratieve hervormingen op de politieke agenda werd geplaatst.34
3.2.1.1. Issue Inclusion
Barzelay onderzoekt, doorheen een vergelijkende analyse van zes cases, het proces van
agenda setting door een opdeling te maken in drie essentiële eigenschappen ervan. Ten
eerste is er het al of niet op de agenda staan van administratieve hervormingen. Er werd een
link gevonden tussen issue inclusion en de komst van nieuwe regeringen of presidentiële
administraties. Deze maakte gebruik van de nieuwe politieke situatie om, geïnspireerd door
de ideeën van NPM, administratieve hervormingen op de politieke agenda te plaatsen.
Typisch hierbij was dat de beslissingen door een klein aantal machtige mensen
(voornamelijk leidende politici zoals de regeringsleider/president) genomen werden in een
korte tijdsperiode. Dit wijst op een sociaal mechanisme waarbij de identiteit van de actoren
en de context cruciaal zijn voor het slagen van de hervormingen. Er wordt gekozen voor
datgene wat zij als geschikt achten in die bepaalde situatie (logic of appropriateness). “An
appropriate action is one that fits the situation, given the agent’s evoked identity”.35
De ‘elite decision-making’ uit het model van Pollitt en Bouckaert toont enkele gelijkenissen
met dit eerste aspect van agenda setting. De hervormingen worden ook hier geïnitieerd door
een beperkte groep (elite) die een machtige positie bekleedt. Volgens beide bestaat deze
centrale elite vooral uit politieke actoren.
Toch zal deze beperkte groep van machtige actoren niet altijd samengesteld zijn uit de
voornaamste politieke spelers. Hoewel volgens Aberbach en Christensen de hervormingen
in Nieuw-Zeeland ook door een klein aantal actoren gestuurd werden, bestond deze
kerngroep niet uit politici. Het proces werd hier gedomineerd door institutionele en
economische actoren met gelijklopende economische visies. “It can be said that the reforms
33 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, l.c., p. 414. 34 ibid, pp. 413-419. 35 M. BARZELAY, l.c., pp. 263-266.
26
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
in New-Zealand were dominated by a few central institutional actors who held homogeneous
economic views and accepted common models.”36
3.2.1.2. Issue formulation
De formulering van veranderingsinitiatieven is een ander aspect van de agenda setting.
Hier werd veel variatie tussen verschillende cases geconstateerd. Grosso modo kunnen de
landen in twee groepen opgedeeld worden. Terwijl Spanje, Mexico en Brazilië hervormingen
verklaarden vanuit de nood aan een moderne en efficiëntere administratie waren in de twee
andere cases (Verenigde Staten en Duitsland) de voornaamste redenen voor hervormingen
een kostenreductie en/of een inkrimping van de administratie. In de eerste groep werden
administratieve hervormingen als thema op de politieke agenda overgeheveld aan één
bepaalde overheidsdienst. Deze stond in voor de verdere uitwerking en formulering van de
uitgangspunten. In de Verenigde Staten en Duitsland werden hervormingen doorverwezen
naar tijdelijke, speciaal hiervoor opgerichte organen. Deze moesten de probleemformulering
verder specificeren. Ze stonden wel onder supervisie van de politieke top die de inhoud van
de probleemformulering aan het beleid toetste.37
Terwijl voor Barzelay de motieven voor administratieve hervormingen gaan van een
betere werking van de administratie tot een kostenreductie, zullen Jones en Kettl eerder
politieke motieven achter hervormingsinitiatieven zoeken. “Politics lies at the core of
management reform, not vice versa.”38 De politieke actoren verwachten een bepaalde winst
of beperkt verlies te verkrijgen door middel van hervormingen. Toch besluiten ze dat de
meeste hervormingen niet gepaard gaan met politieke successen en dat het gevaar op
politieke averij dan ook groter is dan de kans op politiek voordeel.
De wijze waarop hervormingsinitiatieven geformuleerd worden is volgens Goldfinch en ‘t
Hart van cruciaal belang voor de slaagkansen van de hervormingen. Volgens hen zal de
leidende rol van politici bij administratieve hervormingen ervoor zorgen dat ze alles eraan
zullen doen om de initiatieven te ‘verkopen’. “Reforms do not just ‘happen’, they are
constructed, promoted, obstructed, negotiated & modified in interactions between actors in
36 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, l.c., p. 410. 37 M. BARZELAY, l.c., pp. 266-267. 38 L. JONES en D. KETLL, “Assessing public management reform in an international context” in International Public Management Review, 4, 2003, 1, p. 9.
institutionalized policy arenas.”39 Om succesvolle initiatieven te garanderen moet men de
huidige situatie als dramatisch bestempelen. Verder zal men de omgeving moeten
overtuigen van de wenselijkheid en de haalbaarheid van hervormingen. Tenslotte is het
tonen van politieke wil noodzakelijk, dit kan men doen door het sluiten van coalities. “The
approach to understanding reformist political leadership developed here evolves around four
critical C’s: Crisis, Communication, Commitment and Coalitions.”40
3.2.1.3. Issue Status
Tenslotte is er de status van hervormingen. Barzelay maakt hier een opdeling in drie
groepen. In de Verenigde Staten en in Thailand genoten hervormingen een hoge status.
Deze was in beide landen te danken aan de aandacht die leidende politici hadden voor
hervormingen. Met het vooruitzicht op een herverkiezing was het van belang om de
hervormingen snel door te voeren. De lage status van administratieve hervormingen in
Spanje en Mexico wordt verklaard door de geringe aandacht die de leidende politici hieraan
schonken. In Spanje speelde de angst voor media-aandacht mee. De regering zou de schuld
kunnen krijgen van erbarmelijke prestaties van de overheidsbureaucratie. Een andere
verklaring is het gebrek aan alternatieven in beide landen. Een laatste groep werd gevormd
door Duitsland en Brazilië. In deze landen was de status van administratieve hervormingen
dubbelzinnig. Opvallend is de invloed van de regeringsleider/president op de status van
administratieve hervormingen.41
Tijdens de fase van de agenda setting blijkt politiek leiderschap van zeer groot belang.
Deze zal meer dan de heersende ideeën of de economische noodzaak de aanwezigheid van
dit thema op de politieke agenda bepalen.42 De vraag is dan of de voornaamste politieke
actoren ook in de volgende fasen van het proces hun leidende rol kunnen behouden.
3.2.2. Alternative Specification
Naast de agenda setting moeten in een tweede fase verschillende
oplossingsalternatieven geformuleerd en gespecificeerd worden. Dit verliep in de
39 S. GOLDFINCH en P. t’ HART, ”Leadership an Institutional Reform: Engineering Macroeconomic Policy Change in Australia” in Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions, 16, 2003, 2, p. 236. 40 ibid, p. 242. 41 M. BARZELAY, l.c., pp. 260-270. 42 ibid, p. 270.
28
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
verschillende cases niet altijd even vlot. Er werd een opdeling gemaakt tussen snelle en
trage cases. In de Verenigde Staten, Thailand en Brazilië duurde dit proces tussen de zes en
negen maanden. In de andere landen (Spanje, Mexico en Duitsland) kon dit proces soms
jaren aanslepen. In de meeste cases wees de regeringsleider/president personen aan die
functioneerden als zijn persoonlijke agenten op het gebied van hervormingen. Doordat deze
agenten persoonlijk zijn aangesteld door hun overste zouden ze met veel inzet werken aan
het dossier. Vermits dit proces van certification ook in trage cases voorkwam verklaart dit
niet de verschillen tussen beide.43
Barzelay gaat daarom kijken naar een ander sociaal mechanisme, meer bepaald de
attribution of opportunity. De snelheid van de formulering van oplossingsalternatieven hangt
dan af van het belang dat de betrokken agenten toeschrijven aan hervormingen. In de
Verenigde Staten, Brazilië en Thailand werd deze agenten duidelijk gemaakt dat hun taak
van groot belang was voor hun oversten. Dit fenomeen was veel minder merkbaar in andere
landen. Hier waren er weinig indicaties dat de regeringsleider/president veel belang hechtte
aan de opdracht van de agenten. “Correspondingly, the comparative lack of intensity of effort
in the slow-paced cases is causally related to the dormancy of the attribution of opportunity
mechanism in these cases.”44
Bijkomend moet er opgemerkt worden dat de snelheid waarmee de tweede fase afgerond
werd ook afhankelijk is van mogelijke deadlines, vooropgesteld door de regering/president.
Daarnaast kan de snelheid beïnvloed worden door regelmatige opvolging van de agenten
door middel van gezamenlijke vergaderingen of rapporteringen.45 Ook bij de tweede fase uit
het model van Barzelay is er een grote invloed van politiek leiderschap op de slaagkansen
van administratieve hervormingen. De succesvolle afronding van deze fase hing in de cases
dan ook af van het belang dat deze actoren hieraan hechtten.
Meer nog dan leidende politici zelf zijn het volgens Albrechts in het Belgische politieke
landschap voornamelijk politieke adviseurs/ministeriële kabinetten die tijdens deze fase een
cruciale rol toebedeeld krijgen. Zij zullen trachten om tijdens de voorbereiding van het
dossier een consensus te bereiken tussen de verschillende standpunten van de ministers.
Uiteindelijk wordt dan het alternatief dat voor iedereen aannemelijk is voorgelegd aan de
regering.46
43 ibid, pp. 270, 271. 44 ibid, p. 272. 45 ibid, pp. 272, 273. 46 L. ALBRECHTS, “Reconstructing Decision-making: Planning versus Politics” in Planning Theory, 2, 2003, 3, p. 255.
Deze fase van ‘alternative specification’ zal echter niet altijd een deel zijn van
veranderingsprocessen. In hun onderzoek naar administratieve hervormingen in Nieuw-
Zeeland was er volgens Aberbach en Christensen geen sprake van een zoektocht naar
mogelijke oplossingsalternatieven. Hier werden bestaande internationale economische
modellen overgenomen en toegepast op Nieuw-Zeeland. Het gevaar bij deze manier van
werken is dat de internationaal aangeboden oplossingen abstracte modellen zijn,
onaangepast aan de specifieke nationale context en situatie.47
3.2.3. Decision Making
De laatste fase in het model van Barzelay betreft de besluitvorming. Deze zal afhangen
van de verschillende configuraties die in de twee vorige fasen aan bod kwamen. Doordat de
besluitvorming onder invloed staat van talrijke aspecten zullen er volgens Barzelay soms
meer variaties binnen één zijn case dan tussen verschillende cases. In Brazilië en de
Verenigde Staten was er veel variatie binnen de besluitvormingsfase. In de andere cases
was deze fase een alleenrecht van de uitvoerende macht. Deze moet wel rekening houden
met eventuele verplichte goedkeuring van ontwerpen door wetgevende instanties. De al of
niet verplichte wetgeving nodig om hervormingsprocessen definitief te implementeren laat
zijn sporen na op de besluitvormingsfase. De vraag is namelijk of leidende politici het risico
willen lopen van een wetgevende procedure. De opdracht van de policy entrepreneurs
bestaat er daarom in om een compromis te zoeken tussen de wetgevende instanties en de
uitvoerende actoren.48
Volgens Albrechts verloopt de besluitvormingsfase doorheen verschillende arena’s waarin
verschillende actoren werkzaam zijn. Zo is er een informele arena waarin de ministeriële
kabinetten en het planning team de voornaamste actoren zijn. Hier wordt naar een
consensus gezocht over inhoud en mogelijke strategieën van het voorliggende project. Een
tweede, meer formele en gesloten arena bestaat uit verschillende politieke adviseurs of
ministeriële kabinetten. Zij zullen naar een compromis zoeken zodat het voorstel voorgelegd
en goedgekeurd kan worden door de regering.49 De sturende rol die Barzelay toeschrijft aan
leidende politici tijdens de besluitvormingsfase neemt bij Albrechts de vorm aan van een
louter goedkeurende bevoegdheid. Tegelijkertijd introduceert hij een nieuwe actor die de
centraal gelegen elite vergezelt, namelijk de ministeriële kabinetten. 47 D. ABERBACH en T. CHRISTENSEN, l.c., pp. 406-410. 48 M. BARZELAY, l.c., pp. 274-277. 49 L. ALBRECHTS, l.c., pp 257-261.
30
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Terwijl Barzelay en Albrechts het succes van de besluitvormingsfase laten afhangen van
de voornaamste betrokkenen zullen er volgens Yesilkagit en De Vries meerdere elementen
meespelen. Bij de constructie van hun model vertrekken ze wel van een actor-based
perspective. Politieke actoren zijn de centrale besluitvormers in hun model. Deze politieke
actoren kunnen bestaan uit zowel legislatieve actoren, executieven alsook topambtenaren uit
de voornaamste beleidsdomeinen. Deze bevinden zich echter niet in een vacuüm en staan
onder invloed van omgeving en instituties. Een tweede element is de stijl van hervormen.
Hier maken ze een onderscheid tussen consensual style, waarbij onderhandelen en tot een
consensus komen belangrijk zijn, en imposing style, die gekenmerkt wordt door unilaterale
actie van politieke actoren. Een derde element in hun model betreft de institutionele context.
De institutionele kenmerken zullen een invloed hebben op de slaagkansen van
hervormingen. Yesilkagit en De Vries maken, zich baserend op Lijphart, een onderscheid
tussen een meerderheidsdemocratie en een consensusdemocratie. De stelling dat
administratieve hervormingen meer succes kennen in een meerderheidsdemocratie dan in
een consensusdemocratie vormt onderwerp van discussie doorheen hun onderzoek. De stijl
van hervormen wordt gekozen aan de hand van deze institutionele context. Zo ontstaat een
matrix met vier mogelijke combinaties. De beste combinaties bestaan uit een
meerderheidsdemocratie gecombineerd met een imposing style en een
consensusdemocratie gecombineerd met een consensual style. Als één van deze
combinaties voorkomt zal de besluitvormingsfase meer kans hebben om succesvol afgerond
te worden.50
4. Implementatie als vierde fase
De benadering van Barzelay brengt ons heel wat dichter bij het gewenste
onderzoeksmodel. Een eerste belangrijk element is de centrale plaats die politieke actoren
innemen in zijn model. Barzelay ziet deze als een belangrijke verklarende variabele voor de
uitkomst van veranderingsprocessen. De zes cases waarop hij zijn stelling baseert geven
echter een te beperkt beeld van deze politieke actoren. Door de integratie van andere
benaderingen is duidelijk geworden dat er binnen deze groep van actoren in elke fase de
nodige variatie kan optreden.
Een tweede element dat uit het model van Barzelay onthouden moet worden is de nadruk
die hij legt op het proces van administratieve hervormingen. In tegenstelling tot Pollitt en
50 K. YESILKAGIT en J. DE VRIES, l.c., pp. 961-963.
Bouckaert beschrijft hij veranderingsprocessen aan de hand van drie fasen. In zijn model
vormt de besluitvormingsfase het sluitstuk van het proces. Een logisch gevolg op de
besluitvormingsfase vormt de implementatie van hervormingen. In het model van Barzelay
ontbreekt deze fase. De politieke benadering van veranderingsprocessen die hij in zijn
onderzoek introduceert kan niet doorgetrokken worden naar een volgende fase. Men zou
daarom kunnen besluiten dat politieke actoren in deze fase niet de leidende rol spelen die in
de vorige fasen cruciaal was voor het slagen van hervormingen. Of ze überhaupt een rol
toebedeeld krijgen tijdens de implementatie van de hervormingen is een vraag waarop
Barzelay geen antwoord geeft in zijn model.
In zijn studie doet Svara een poging om het befaamde model van Wilson (dichotomie van
politiek en administratie) te herdefiniëren. Hij tracht de relatie tussen politiek en administratie
te herconceptualiseren door het besluitvormingsproces op te delen in verschillende fasen. In
tegenstelling tot Barzelay zal hij ook stilstaan bij de implementatiefase/uitvoering van het
besluitvormingsproces. In de eerste fase (mission) zal de politiek een dominante rol
vervullen. In de tweede fase (policy) spelen zowel politiek als administratie een rol door
middel van interactie tussen beiden. De twee laatste fasen (administration en management)
zijn het domein van de administratie. Terwijl de eerste twee fasen eerder van strategische
aard zijn, zullen de laatste twee fasen meer uitvoerende functies bevatten. Naarmate men
opschuift in de fasen verkleint de rol van de politiek. Deze zal echter nooit volledig
verdwijnen.51 De hypothese dat politieke actoren tijdens de implementatiefase hun sturende
rol verliezen wordt door het onderzoek van Svara onderschreven. In beide modellen zullen
politieke actoren de grootste inbreng hebben in de beginfase van hervormingen.
51 J. SVARA, “Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the relationship between policy and administration in council-manager cities” in International Public Management Review, 300, 1985, 3, pp. 224-230.
32
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Figuur 3. Mission-Management Separation with Shared Responsibility for Policy and the Administration
Bron: J. SVARA, “Dichotomy and Duality: Reconceptualizing the relationship between policy and administration in council-manager cities” in International Public Management Review, 300, 1985, 3, p. 228.
Hoewel Hansen en Ejersbo in hun theoretische opzet uitgaan van een gelijkaardige
redenering als Svara relativeren ze in hun onderzoek deze stelling. Daaruit blijkt immers dat
de rol van politieke actoren niet altijd verkleint naarmate men opschuift in de fasen. Ook in de
implementatiefase zou deze rol groter zijn dan men op basis van het model van Svara zou
verwachten.52
De stelling dat politieke actoren actief betrokken zijn tijdens de implementatiefase wordt
door Howlett en Ramesh bevestigd. Na de besluitvormingsfase laat de politiek de concrete
uitvoering van de beslissing niet zomaar over aan de administratie. De implementatie gaat
volgens hen gepaard met voortdurende onderhandelingen en discussies tussen politiek en
administratie. Het duwen en trekken dat de totstandkoming van het beleid zozeer kenmerkt
zet zich verder tijdens de uitvoering ervan. Vaak wordt van deze situatie gebruik gemaakt om
eerdere twistpunten terug boven te halen. Na de voorbereiding en de besluitvorming biedt de
implementatiefase immers nieuwe mogelijkheden voor tegenstanders van het beleid om hun
gelijk te krijgen. Bardach spreekt hier over implementatie als pressie-politiek.53 De politieke
actoren die betrokken waren bij de besluitvorming en de voornaamste administratieve
actoren strijden tijdens de implementatiefase voor de controle op het proces. De
tegenstrijdige ambities dwingen hun daarom om te zoeken naar een, voor beiden,
aannemelijke manier van implementeren.54
Volgens Ringeling is het onderscheid tussen enerzijds de politiek-wetgevende activiteiten
en anderzijds de bestuurlijk-uitvoerende activiteiten verleden tijd. Hij ziet politiek en bestuur
niet als elkaar uitsluitende categorieën. Beleid moet dan ook eerder opgevat worden als een
proces met een continu karakter. In plaats van verschillende ‘fasen’ van het proces spreekt
hij daarom liever van ‘deelprocessen’. Het beleidsproces wordt dan eerder opgevat als een
cyclisch proces. Hierbij is het niet uitgesloten dat verschillende deelprocessen gelijktijdig
optreden.55
52 K. HANSEN en N. EJERSBO, “The relationship between politicians and administrators – a logic of disharmony” in Public Administration, 80, 2002, 4, pp. 733-750. 53 E. BARDACH, The implementation game: what happens after a bill becomes a law, Cambridge, Massachusetts, MIT Press, 1977. 54 M. HOWLETT en M. RAMESH, Studying Public Policy. Policy cycles and policy subsystems, Toronto, Oxford University Press, 2003, 185-194. 55 A. RINGELING, “Implementatie als probleem” in Acta Politica, 16, 1981, 1, pp. 121-142.
34
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
5. Een onderzoeksmodel als slotsom
Binnen administratieve hervormingen kunnen vier fasen onderscheiden worden. De
agenda setting, voorbereidings- en beslissingsfase die we uit het onderzoek van Barzelay
onthouden worden aangevuld met een implementatiefase. In elk van deze fasen is er zoals
aangetoond een bepaalde inbreng van politieke actoren. Tijdens het onderzoek zal
nagegaan worden in hoeverre de intensiteit van betrokkenheid van de afgebakende politieke
actoren verschilt naargelang de fase waarin het proces zich bevindt. Na het overlopen van
elke politieke actor zal er een beeld gevormd worden van hun inbreng bij administratieve
hervormingen tijdens de verschillende fasen. De resultaten van het onderzoek kunnen in een
tabel gepresenteerd worden. Hierin worden de politieke actoren afgezet tegenover de
verschillende fasen. Deze tabel zal ingevuld worden op het einde van het onderzoek.
Uiteindelijk zal de onderzoeksvraag met behulp van deze onderzoekstabel beantwoord
worden.
Tabel 1. Onderzoeksmodel: de inbreng van politieke actoren bij de verschillende fasen van administratieve hervormingen.
hebben op thema’s die aan bod komen in het Kaderdecreet. De analyse van het Vlaams
Parlement zal zich door deze afbakening toespitsen op de betrokkenheid van deze instelling
bij de totstandkoming van het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid.
2.2. Afbakening van de fasen in het onderzoeksmodel
De indeling van administratieve hervormingsprocessen in verschillende fasen is arbitrair
en kan nooit recht doen aan de dynamiek van het proces. De pragmatische indeling waar in
het onderzoek voor gekozen werd is daarom gebaseerd op de eigen visie met betrekking tot
het totstandkomingsproces van BBB. Opgemerkt dient te worden dat de afrondingsfase en
de daarop volgende evaluatie niet aan bod komen omdat deze fasen ten tijde van het
onderzoek nog niet bereikt waren.
De fase van de agenda setting speelt zich af tussen het regeerakkoord van de Vlaamse
Regering in 1999 en het regeringsconclaaf te Leuven op 19 februari 2000. Doorheen het
onderzoek zal blijken dat er, vóór het regeerakkoord van 1999, al aanzetten waren voor
administratieve hervormingen. Om de overzichtelijkheid van het onderzoek niet in gevaar te
brengen werd gekozen om de fase van de agenda setting in 1999 aan te laten vangen. Met
de aanstelling van de Bijzondere Commissarissen op 31 maart 2000 ging de
voorbereidingsfase van start. De beslissingsfase betreft de goedkeuring van de
basisdecreten in het Vlaams Parlement. Na de beslissingsfase moesten de
veranderingsmanagers de structurele voorbereidingen binnen hun beleidsdomein verzorgen.
De implementatie van de nieuwe organisatiestructuur vindt plaats bij de inwerkingtreding van
de nieuwe beleidsdomeinen. Na de inwerkingtreding zit het werk van de
veranderingsmanager, later transitieverantwoordelijke, erop.
Tijdens het onderzoek is het van belang om bovenstaande indeling in fasen niet uit het
oog te verliezen. Hoewel de opbouw niet altijd volgens deze indeling gestructureerd is, zal er
in de conclusie telkens een terugkoppeling plaatsvinden waarbij het dynamische
onderzoeksmodel geïntegreerd wordt. Bij de analyse van de politieke partijen zal gebruik
gemaakt worden van een thematische indeling. Het luik dat de ministers en de ministeriële
kabinetten behandelt zal volledig chronologisch opgebouwd worden. Hiervoor werd gekozen
omwille van de overzichtelijkheid. In het bijzonder maken de verschuivingen op politiek vlak
een thematische opdeling onmogelijk. Het hoofdstuk over het Vlaams Parlement tenslotte zal
opgedeeld zijn in drie delen, gebaseerd op de chronologie van de parlementaire behandeling
van het ontwerp van Kaderdecreet.
40
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
2.3. Aanpak
Voor de concrete invulling van het onderzoek werd er vooreerst gebruik gemaakt van een
documentenanalyse. Deze methode garandeert de nodige objectiviteit. De onderzoeker heeft
de voortgang van het onderzoek in eigen handen. Daar tegenover staat dat het inzicht
beperkt blijft tot datgene wat in het document geschreven staat. Daardoor zal men vaak in
het duister tasten over de achterliggende processen. Er is ook niet de mogelijkheid om op
interessante gegevens dieper in te gaan. De onderzoeker moet het stellen met de gegeven
informatie.67 De documentenanalyse volstaat daarom niet om het onderzoeksmodel volledig
in te vullen.
Aanvullend zullen er diepte-interviews (zie tabel 2) plaatsvinden om meer en andere
informatie over de politieke actoren te verkrijgen. Hierbij is het niet de bedoeling om bij elke
geïnterviewde een vooraf opgestelde vragenlijst te doorlopen. Eerder zal er getracht worden
om met behulp van enkele kernvragen een gesprek te onderhouden. Op deze manier is het
gemakkelijker om de geïnterviewden te sturen in de gewenste richting. Nadelig aan het
werken met interviews is dat sommige geïnterviewden vandaag nog betrokken partij zijn. De
onderzochte case is geen historische gebeurtenis maar vandaag nog actueel binnen de
Vlaamse Overheid. De geïnterviewden zullen hun antwoorden dan ook zo structureren dat
ze niemand ongepast voor het hoofd stoten. Andere geïnterviewden zijn meer naar de
achtergrond getreden en kunnen daarom gemakkelijker spreken over hun ervaringen.
De uitnodigingen voor de interviews werden via de post verstuurd naar verschillende
bevoorrechte getuigen. In bijlage werd een aanbevelingsbrief van de promotor gestuurd om
de respons te verzekeren. Tenslotte werd er een lijst met voorbeeldvragen bijgevoegd zodat
men het interview kon kaderen en eventueel voorbereiden. Diegenen die na een tiental
dagen nog niet gereageerd hadden werden telefonisch gecontacteerd met de vraag of ze de
brief ontvangen hadden. De afspraken werden telefonisch of per mail gemaakt.
67 V. CONINGS, M. STERCK, W. VAN DOOREN e.a., Beleidsnota’s versus BBB. Een toetsing van de beleidsnota’s aan het Comptabiliteitsdecreet en het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid, Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 2005, 99.
Adjunct-kabinetschef B 24.03.2006 Kabinetschef D 27.04.2006 Vlaams Parlementslid A 06.04.2006 Vlaams Parlementslid B 18.04.2006 Voormalig Adjunct-kabinetschef 03.04.2006 Voormalig Kabinetschef B 22.03.2006 Voormalig Vlaams Minister 22.03.2006
Tenslotte zal er gebruik gemaakt worden van interviews die door studenten, in het kader
van de Master in Overheidsmanagement- en beleid, afgenomen werden (zie tabel 3).
Tabel 3. Interviews in het kader van de Master in Overheidsmanagement- en beleid
NAAM DATUM
Adjunct-kabinetschef A 06.04.2005 Adjunct-kabinetschef B 13.04.2005 Kabinetschef A 19.04.2005 Kabinetschef B 26.04.2005 Kabinetschef C - Studiedienst Vlaams Belang 03.06.2005 Voormalig Kabinetschef A - Voormalig Veranderingsmanager 06.04.2005
42
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
HOOFDSTUK III: POLITIEKE PARTIJEN
1. Inleiding De Vlaamse politieke partijen zijn een eerste politieke actor. Zoals bleek uit de inleiding is
de grote macht waarover ze beschikken het gevolg van de Belgische particratie. De vraag
blijft wel of deze stelling in verband met politieke partijen ook geldig is voor
besluitvormingsprocessen rond bestuurlijke hervormingen. In wat volgt zal dit getoetst
worden aan de hand van de Vlaamse administratieve hervormingen. Bij de analyse zullen de
partijprogramma’s van verschillende politieke partijen een belangrijke bron zijn. Terwijl er bij
de verkiezingen van 1999 nog geen sprake was van BBB stond dit project, op het einde van
de legislatuur van de regering Dewael, aan de vooravond van zijn implementatie. Bij de
Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 zouden we kunnen verwachten dat dit thema
brandend actueel was. Daarom werd gekozen om in het voorliggend onderzoek de
partijprogramma’s voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 te gebruiken. De
aandacht die partijen hechten aan de Vlaamse administratieve hervormingen en de
standpunten hieromtrent worden hierdoor duidelijk. Daarnaast zullen diepte-interviews met
afgevaardigden van verschillende partijen de informatie vervolledigen. Tijdens deze
interviews was er ook de mogelijkheid om dieper in te gaan op de specifieke betrokkenheid
van partijvoorzitters bij het project BBB.
Met behulp van deze twee bronnen wordt de betrokkenheid van politieke partijen bij het
project BBB nagegaan. Na een inleidende paragraaf over politieke interesse voor
administratieve hervormingen wordt de inbreng van politieke partijen bij de totstandkoming
van de Vlaamse bestuurlijke hervormingen onderzocht. Omdat de éénsgezindheid ten
aanzien van het project BBB ver te zoeken was, worden vervolgens de houdingen van
oppositiepartijen en meerderheidspartijen overlopen. Daarna wordt stilgestaan bij de
standpunten van politieke partijen met betrekking tot enkele basisprincipes van de
hervormingen. Hier wordt ook nagegaan in hoeverre deze principes gerespecteerd werden
bij de nieuwe regeringsvorming in 2004. Tenslotte volgt er nog een intermezzo over de
betrokkenheid van partijvoorzitters bij BBB waarna de belangrijkste conclusies overlopen
2. Politieke onverschilligheid Uit de interviews, die afgenomen werden tijdens het onderzoek, bleek duidelijk dat de
operatie BBB niet kon rekenen op de nodige interesse uit de politieke partijen. Eerder was er
sprake van politieke onverschilligheid. “Vanuit de partij was men er niet echt mee bezig. […]
We hebben het op het kabinet echt moeten trekken. We kregen wel sterke steun van Eric
Stroobants. Bij momenten ook van de minister-president, maar deze steun was niet
constant”.68 Deze onverschilligheid was er ook ten aanzien van de verschillende onderdelen
van de operatie. De politieke interesse voor de structurele hervormingen uit het
Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid was zelfs nog beperkter. “De opzet van BBB op zich en de
reorganisatie van de administratie interesseert de politici eigenlijk niet. Die zijn met het leven
van alledag bezig. Ze hebben iets minder aandacht voor projecten van lange duur. Ze komen
pas tussen als het heel concreet begint te worden. Dan begint het hun te interesseren”.69 De
uitwerking van het organisatiedesign en de principes van het project werden op weinig
enthousiasme onthaald. Pas toen de operatie vorderde en de implementatie voor de deur
stond begon de politiek zich te mengen in de discussie. Bij BBB was dit aan de orde toen de
nieuwe N-functies voor de leidende ambtenaren ingevuld moesten worden. “Heel de politieke
aandacht, zowel de ministers als de partijen, heeft zich maar op één punt geconcentreerd,
met name de benoemingen van de leidende ambtenaren. Al de rest interesseerde hun
niet”.70
Administratieve hervormingen vormen een interne aangelegenheid van de overheid.
Ondanks het feit dat BBB de dienstverlening naar de burger toe moest verbeteren, is het
vooralsnog een vrij technische, langdurige en interne oefening gebleken. Bij de bevolking, en
dus de kiezer, is het project een totale onbekende. Uit een studie over naambekendheid van
administratieve hervormingsprojecten in België, uitgevoerd door het Instituut van de
Overheid van de K.U.Leuven, blijkt dat slechts 20,4% van de respondenten wist waar het
letterwoord ‘BBB’ (Beter Bestuurlijk Beleid) voor staat. 64,1% van de deelnemers kon deze
afkorting niet plaatsen. 12,4% kon uit een lijst met mogelijkheden de juiste omschrijving niet
halen.71 Het is duidelijk dat de bevolking niet wakker ligt van deze technische operatie. Voor
de politieke partijen zou het geen electorale meerwaarde opleveren om aan het project veel
aandacht te schenken. BBB is een belangrijk dossier, maar niet in de politieke betekenis van
68 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, Interview eindverhandeling BBB, Bilzen, 23.03.2006. 69 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 03.04.2006. 70 VOORMALIG KABINETSCHEF B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 22.03.2006. 71 PELGRIMS C., ‘De Overheid in beweging’ in S. VAN ROOSBROEK en S. VAN DE WALLE, Instituut voor de Overheid. Werken aan de Overheid: de mening van de burger, Leuven, Instituut voor de Overheid, 2006, 7-10.
44
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
het woord. Het is niet iets waar de regering mee staat of valt.72 De partijen focussen zich
eerder op thema’s die de interesse van de kiezer lokt. Dit had tot gevolg dat binnen de partij
de kennis betreffende de hervormingen beperkt bleef. Meestal werd geopteerd om één
afgevaardigde binnen de partij aan te wijzen die zich specialiseerde in de materie. Deze
volgde dan in naam van de partij het dossier op en kon als woordvoerder optreden. De rest
van de partij bemoeide zich niet met het dossier. Deze manier van werken binnen een partij
komt vaker voor bij dossiers met een hoog technisch gehalte.73
Het feit dat politieke partijen niet bezig zijn met de operatie BBB betekent niet dat ze er
geen mening over hebben. Hun houding ten aanzien van het project valt voor een aantal
partijen af te leiden uit de partijprogramma’s. Voor de meeste partijen echter was een
interview noodzakelijk om hun standpunten te achterhalen. Van GROEN! en NVA zijn er
geen interviews ter beschikking. Terwijl voor GROEN! het partijprogramma kan dienen als
bron zal voor de NVA de nodige informatie ontbreken. Eerst wordt echter stilgestaan bij de
betrokkenheid van de verschillende partijen bij de totstandkoming van de administratieve
hervormingen.
3. De inbreng van de politieke partijen bij de totstandkoming van de administratieve hervormingen
Hoewel de politieke interesse voor administratieve hervormingen beperkt was, werden
deze in de regeringsonderhandelingen van 1999 op de agenda geplaatst. Zonder de VLD
was het thema van de administratieve hervormingen wellicht niet opgenomen in het Vlaams
Regeerakkoord. Zij waren de drijvende kracht achter de hervormingen.74 Ze werden in de
beginfase gesteund door coalitiepartner SP. Volgens hen “…kan niemand ontkennen dat
BBB een goede zaak is, dat er gewerkt moet worden aan een betere dienstverlening naar de
burger toe”.75
Toch heerste er volgens voormalig kabinetschef B scepticisme binnen de partij. De SP
vermoedde dat er een benoemingsoperatie van de VLD achter zat.76 Dit was volgens hen
72 VLAAMS PARLEMENTSLID B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 18.04.2006. 73 VLAAMS PARLEMENTSLID A, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 06.04.2006. 74 ADJUNCT-KABINETSCHEF B., Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 13.04.2005. 75 KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht. 19.04.2005. 76 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c.
ook de reden waarom VLD het project vanaf het begin trok. Ze konden zo komaf maken met
de jaren waarin CVP en SP de administratie domineerden.77 Bij de CVP, afwezig in de
regering, bestond er dezelfde bezorgdheid. “Als je meer dan normaal vertegenwoordigd bent
in de administratie en je ziet de nieuwe regering iets totaal nieuws opzetten, dan vrees je
ergens dat dit tegen jezelf gericht is. De bezorgdheid van CVP was dus terecht. Gelijk welke
andere partij zou dezelfde bezorgdheid hebben”.78 In een zogenaamde toespraak aan de
leidende ambtenaren van SP signatuur waarschuwde parlementsvoorzitter De Batselier de
VLD dat ze moesten oppassen als het ging om een benoemingspolitiek.79 Hoewel de
toespraak zelf nooit heeft plaatsgevonden, is deze wel in de kranten verschenen.80 De VLD
ontkent dat de gedachte van een inhaaloperatie meespeelde. Later aanvaardde de partij
immers dat de toenmalige leidende ambtenaren mochten blijven.81
Hoewel de SP geen fervente voorstander was van de operatie is men er nooit mee
gestopt. Binnen de partij was er de overtuiging dat ze voldoende sterkhouders hadden op de
verschillende niveaus om inhoudelijk de operatie te kunnen sturen. De partij dacht, door
middel van de know-how die ze bezaten, de nodige inbreng te hebben bij het project. Dit was
achteraf gezien niet altijd het geval.82 Binnen de partij bleek er daarenboven niet altijd
evenveel éénsgezindheid te zijn over de hervormingen. Meer bepaald waren er drie groepen
die een eigen visie ontwikkelden over het project.“ Aan de ene kant waren er mensen die in
het MVG werkten en aan de andere kant mensen uit de VOI’s. Daarnaast waren er nog
kabinetsleden die hun eigen functie aan het uitbouwen waren. Dit waren drie verschillende
belangen”.83 Volgens sommigen bestonden deze verschillende visies binnen elke partij.
De twee andere coalitiepartners, VU&ID en Agalev, konden in mindere mate wegen op de
discussies. Echt verzet was er niet. Zij stonden allebei positief tegenover de principes van
BBB.84 De CVP en het Vlaams Blok hadden als oppositie geen inbreng bij de
regeringsonderhandelingen en de totstandkoming van de administratieve hervormingen.
77 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 78 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 79 N. DE BATSELIER, Moderne ambtenaren moeten vertrouwen krijgen èn verdienen van de politiek, Toespraak uitgesproken als SP-verantwoordelijke en opvolger van het dossier Ambtenarenzaken in de Vlaamse Gemeenschap, juli 2000. 80 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 81 KABINETSCHEF D, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 27.04.2006. 82 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 83 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 84 VOORMALIG KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten.
46
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
4. Standpunten ten aanzien van de administratieve hervormingen
4.1. De oppositie in het offensief
De partijstandpunten over bestuurlijke hervormingen zijn schaars gedocumenteerd in de
Vlaamse partijprogramma’s voor de verkiezingen van 2004. Dit is een rechtstreeks gevolg
van de onbekendheid van de hervormingen bij de bevolking. De partijen willen zo veel
mogelijk kiezers overtuigen, daarom concentreren zij zich op andere thema’s. Voor de
meerderheid was het dossier bovendien geen ongekend succes. De hervormingen sleepten,
tijdens de aanloop naar de verkiezingen, nog altijd aan en waren al meermaals uitgesteld.
Enkel CD&V geeft in zijn programma uitgebreid commentaar bij dit thema. Deze aandacht
valt te verklaren vanuit hun rol als oppositiepartij. In het programma concentreren ze zich
daarom op kritieken die ze vanuit de oppositie opgebouwd hebben.85 De CD&V heeft de
hervormingen altijd bekeken als zijnde een ‘paars product’.86 De aanwezigheid van dit thema
in hun programma kan daarom eerder gezien worden als een bewijs voor de bevolking dat
de vorige regering gefaald heeft. Volgens het programma van CD&V zijn de hervormingen
immers een teken van ‘richtingloze hervormingsdrift’. Garanties voor een goede werking van
de administratie tengevolge van hervormingen zijn er volgens hen niet. Het gevolg is dat er
onzekerheid heerst bij de Vlaamse ambtenaren. Een van de doelstellingen die CD&V
vooropstelt, is streven naar een betrouwbaar en degelijk bestuur voor Vlaanderen.87
Ondanks het feit dat het Vlaams Belang de hervormingen amper ter sprake brengt in hun
partijprogramma, heeft het naar eigen zeggen altijd een grote belangstelling gehad voor de
operatie BBB. Volgens hen heeft de regering Dewael te weinig resultaten geleverd. Daar
waar er resultaten werden behaald, duiken er bevoegdheids- of competentieconflicten op. Ze
steunen de belangrijkste principes van BBB zolang deze het algemeen belang niet schaden.
Volgens hen moet een vraaggestuurde overheid samengaan met een aanbodgerichte
politiek zodat het algemeen belang gevrijwaard blijft. Ze hopen dat de nieuwe regering
Leterme terug dynamiek kan brengen in het project. De problemen blijven volgens hen
voorlopig wel dezelfde.88
85 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 86 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 24.03.2006. 87 CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf). 88 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 03.06.2005.
De partijen die deel uitmaakten van de regeringscoalitie die de administratieve
hervormingen op de agenda plaatste, onthouden zich in hun partijprogramma’s voor de
Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004 van alle commentaar betreffende dit thema. Een
mogelijke verklaring is dat het dossier destijds nog op tafel lag. Het gevaar bestond dan om
voorbarige conclusies te trekken die later tegen de partij gebruikt konden worden. Een
andere verklaring kan zijn dat de partijen geen voordeel verwachtten van dit thema bij de
verkiezingen. Ze wilden niet afgerekend worden aan de hand van het dossier. Ze waren er
immers niet in geslaagd om het dossier met succes af te ronden voor het einde van de
legislatuur. Tenslotte valt de afwezigheid van het thema in de partijprogramma’s van de
toenmalige meerderheid te verklaren vanuit het feit dat de kostbare plaats in het programma
geen electorale meerwaarde zou opleveren.
Als er in de partijprogramma’s van de meerderheid dan al sprake was van administratieve
hervormingen ging dit eerder over algemene bepalingen dan over concrete uitspraken
betreffende het project BBB. GROEN! komt in hun programma op voor degelijke openbare
besturen. Volgens hen moeten openbare diensten gelijkstaan met actieve, moderne,
efficiënte en klantgerichte besturen.89 De VLD neemt nog een bescheidener standpunt in.
Volgens hen verbeterde de werking van de Vlaamse administratie tijdens de afgelopen
legislatuur.90 De SP.A en SPIRIT zwijgen in hun programma in alle talen over het dossier
BBB.
5. Enkele basisprincipes overboord?
5.1. Het primaat van de politiek
Een van de basisprincipes van de operatie BBB in 1999 was de invoering van het primaat
van de politiek in het Vlaamse overheidslandschap. “De hoed waaronder de hele operatie
gestart is, is het primaat van de politiek. Men had soms de indruk dat de administratie nogal
veel naar zich toetrok inzake besluitvorming. Men wou de politiek meer laten primeren”.91
89 GROEN!, Vera zoekt 280.000 mensen voor wie politiek over inhoud gaat. Groen! Uitgebreid programma voor de Vlaamse verkiezingen van 13 juni 2004, 2004 (15.02.2006, GROEN!: http://www.groen.be/nieuwseninformatie/programma/pdf/programma%20Vlaamse%20verkiezingen.pdf). 90 VLD, Programma VLD Vlaamse en Europese verkiezingen 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, VLD: http://www.vld.be/uploads/Programma-2004.pdf). 91 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c.
48
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Zoals eerder werd vermeld beoogde dit principe een duidelijke taakverdeling tussen politici,
administratie en het middenveld. Het overheidsbeleid zou dan een privilege worden van de
politiek verantwoordelijken.92 Het primaat van de politiek is volgens kabinetschef A een
strategische zet van de VLD. Ze zouden zo een einde willen stellen aan opeenvolgende CVP
regeringen waarin het (voornamelijk) katholieke middenveld een grote invloed had.93 De VLD
ontkent dat het primaat van de politiek een verhoging van de macht van de minister
betekende. “Met de nieuwe organisatie wil men de controle van het parlement verbeteren.
De controle moet niet verhogen, maar de manier van controle door het parlement moet door
BBB wijzigen en verbeteren. Dit is de essentie van het primaat van de politiek”.94 SPIRIT
spreekt zich positief uit over het primaat van de politiek. De invoering van dit principe door de
operatie BBB vinden ze een goede zaak.95 De andere partijen die tussen 1999 en 2004 deel
uitmaakten van de meerderheid (SP.A en GROEN!) spreken zich niet uit over het primaat
van de politiek.
De oppositie heeft een duidelijke visie met betrekking tot het primaat van de politiek.
Volgens de studiedienst van het Vlaams Belang kan het primaat van de politiek dienen om
de kloof tussen de burger en de politiek te overbruggen. Deze kloof valt volgens hen enkel te
herstellen via het primaat van de politiek. De politici worden immers sneller dan de
ambtenaren afgerekend op een geloofsbelijdenis met de lippen en anderzijds een gedrag dat
daar niet mee strookt. Een duidelijke afbakening van bevoegdheden tussen
beleidsvoorbereidend- en uitvoerend werk kan dus een aanzet zijn voor een herstel van het
vertrouwen.96 De invloed van het middenveld blijft volgens het Vlaams Belang echter zeer
groot.
CD&V hamert er in haar partijprogramma op dat een bestuur van overleg met effectieve
betrokkenheid van middenveldorganisaties essentieel is. Deze moeten de kans krijgen om
beleidsvoornemens te toetsen en voorstellen te genereren. Volgens hen heeft het
middenveld een fundamentele rol als bindmiddel van de samenleving, zowel bij
beleidsvoorbereiding, beleidsadvisering en eventueel beleidsuitvoering. De partij stoort zich
daarom aan de tactiek van de VLD om het middenveld zo veel mogelijk buiten spel te
92 VLAAMSE OVERHEID, Basisprincipes BBB: Het primaat van de politiek, Vlaamse Overheid (09.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/primaat.htm). 93 KABINETSCHEF A, o.c. 94 KABINETSCHEF B, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Standpunt van de politieke partijen en de wetgevende macht, 26.04.2005. 95 KABINETSCHEF C, o.c. 96 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c.
zetten.97 Bij het aantreden van de regering Leterme bestond er discussie over het primaat
van de politiek. “Men heeft toen de discussie gevoerd of men een aantal IVA’s terug EVA98
zou maken. CD&V heeft dan beslist om dit niet te doen omdat ze ook wel inzag dat bij
bepaalde EVA’s het middenveld een rol speelde die niet gewenst was. Omwille van het
primaat van de politiek heeft men de situatie niet teruggedraaid”.99 Wel probeert de nieuwe
regering het vertrouwen te herstellen door de oprichting van twee nieuwe organen.
Regelmatige contacten tussen het College van Ambtenaren-generaal en het Ministerieel
Comité100 moeten volgens hen de goede verstandhoudingen tussen politici en administratie
bevorderen.101
5.2. De afslanking van ministeriële kabinetten
Een van de doelstellingen van BBB was de afslanking van de ministeriële kabinetten.
Deze staan in voor de voorbereiding van het beleid van de minister, evaluatie van de
uitwerking en bewaking van de voortgang van het beleid. Dit takenpakket moest na
implementatie van BBB overgedragen worden aan de departementen. Het kabinet zou dan
beperkt worden tot het persoonlijke secretariaat van de minister aangevuld met enkele
adviseurs.102 De volledige afschaffing van de kabinetten was echter nooit aan de orde. Daar
geloofde men niet in.103
Hoewel de meeste partijen een inkrimping van de ministeriële kabinetten noodzakelijk
vinden, gaat een volledige afschaffing voor hen te ver. De VLD is voorstander van kabinetten
in verkleinde omvang van 5 à 10 personen. Het ingekrompen kabinet kan de minister
steunen in zijn politiek beleid terwijl de administratie de nodige steun biedt bij de uitvoering.
Volgens VLD is dit mogelijk als de minister in hetzelfde gebouw zetelt als zijn administratie.
De minister blijft politiek verantwoordelijk.104 Ook SP.A vindt het verkeerd om de kabinetten
volledig af te schaffen. “Er was destijds inderdaad een scheefgegroeide situatie ontstaan,
waardoor de kabinetten meer op een ontdubbelde administratie gingen lijken. Nochtans mag
men de rol van kabinetten niet onderschatten. Het zou verkeerd zijn deze volledig te willen
97 CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004. (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf). 98 zie 5.4. Verzelfstandiging. 99 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 100 zie hoofdstuk IV ministers en ministeriële kabinetten. 101 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 102 VLAAMSE OVERHEID, Basisprincipes. Een afslanking van de ministeriële kabinetten, Vlaamse Overheid, (09.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/afslanking.htm). 103 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 104 KABINETSCHEF B, o.c.
50
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
afschaffen”.105 SP.A is van oordeel dat een inkrimping noodzakelijk is. De partij is
voorstander van het behoud van kabinetten, maar weliswaar in beperktere omvang. Volgens
SP.A en SPIRIT zijn de personeelsaantallen van de kabinetten in de vorige legislatuur
substantieel afgenomen. SPIRIT heeft ook het gevoel dat de kabinetten meer en beter
samenwerken met de administraties.106
Het Vlaams Belang is de enige partij die van 1999 tot heden in de oppositie zat. Ze
nemen een duidelijk standpunt in over ministeriële kabinetten. Deze zijn volgens hen een
bron van ondoorzichtige besluitvorming. “De ministeriële kabinetten zijn onverzoenbaar met
de geest van BBB. Een splitsing van beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering is een
duidelijke keuze. De ministeriële kabinetten kunnen niet met deze logische keuze in
overeenstemming gebracht worden”.107 De afslanking van de kabinetten is volgens hen in de
praktijk onvoldoende tot helemaal niet doorgevoerd.108
Tijdens de vorige legislatuur bestond er onenigheid over het feit of de kabinetten nu wel of
niet afgeslankt waren. Bij de regeringsvorming in 2004 was het duidelijk dat er van dit
principe niet veel over bleef. Volgens CD&V was de afslanking nog niet aan de orde.
Daarvoor was de reorganisatie nog niet ver genoeg gevorderd. Als principe blijft de
afslanking echter wel overeind. CD&V verwacht dat deze doorgevoerd zal worden bij de
volgende regering. Ze geloven echter niet dat de kabinetten helemaal gaan verdwijnen. Deze
zullen in ieder geval de politieke adviseur van de minister blijven.109
5.3. De nieuwe organisatiestructuur
De herstructurering van de Vlaamse overheid als gevolg van het project BBB steunt op
een aantal uitgangspunten. Ten eerste wordt er gewerkt aan een duidelijke structuur voor de
Vlaamse administratie. Er wordt afgestapt van de matrixstructuur die tijdens de jaren ‘90 het
MVG kenmerkte. De nieuwe structuur moet bestaan uit 13 homogene beleidsdomeinen die
elk op zich een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. Ten tweede zou er per
beleidsdomein slechts één minister bevoegd zijn (de zogenaamde één op één relatie).110
Deze moet regelmatig in overleg treden met topambtenaren van zijn/haar beleidsdomein in
een beleidsraad. Tenslotte moet er éénzelfde structuur komen voor ieder beleidsdomein.
105 KABINETSCHEF A, o.c. 106 KABINETSCHEF C, o.c. 107 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 108 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 109 ADJUNCT-KABINETSCHEF B, o.c. 110 één minister kan wel verschillende beleidsdomeinen aansturen en opvolgen.
Naast het departement dat bevoegd is voor de beleidsondersteunende taken moeten
verschillende soorten verzelfstandigde agentschappen instaan voor de beleidsuitvoering.111
Hoewel de nieuwe organisatiestructuur bij de regeringswissel nog geïmplementeerd
moest worden, verbeterde volgens de VLD de werking van de Vlaamse administratie tijdens
de vorige legislatuur.112 Volgens SP.A is het nog te vroeg om een evaluatie te maken van dit
principe omdat de structuur haar sterke of zwakke kanten nog niet heeft kunnen
prijsgeven.113 De één op één relatie is volgens de partij wel onhaalbaar gebleken. Het
principe op zich is een goede zaak maar het zal een utopie blijven. Men kan immers niet
garanderen dat de één op één relatie altijd bereikt zal worden, bijvoorbeeld op het moment
van een regeringswissel.114 Bij de vorming van de regering Leterme was het volgens CD&V
nog te vroeg om de één op één relatie in te voeren. De politici lagen bij de regeringsvorming
volgens adjunct-kabinetschef A niet wakker van dit principe. Ze waren ook van mening dat
de herstructurering nog niet ver genoeg gevorderd was om hiermee rekening te moeten
houden.115 Daarbovenop brengt dit principe volgens Vlaams Belang gevaar voor verkokering
met zich mee. Hierdoor kunnen er coördinatieproblemen en vertragingen optreden.116 Toch
zal de CD&V niet volledig afstappen van dit principe. Ze achten de introductie van het
principe wel mogelijk bij een volgende legislatuur als blijkt dat de nieuwe structuur goed
werkt.117 Het principe van homogene beleidsdomeinen werd wel gerespecteerd bij de nieuwe
regeringsvorming. Dit maakt volgens CD&V de ontwikkeling van een consistent en
samenhangend beleid mogelijk.118
5.4. De verzelfstandiging Het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid spreekt van verzelfstandigde agentschappen die de
beleidsuitvoerende taken op zich nemen. In tegenstelling tot Vlaamse Openbare Instellingen
(VOI’s) zullen deze agentschappen nauwer aansluiten bij de organisatie van ‘hun’
111 VLAAMSE OVERHEID, Basisprincipes: transparantie, Vlaamse Overheid (09.03.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/krachtlijnen/basisprincipes/transparantie.htm). 112 VLD, Programma VLD Vlaamse en Europese verkiezingen 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, VLD: http://www.vld.be/uploads/Programma-2004.pdf). 113 KABINETSCHEF A, o.c. 114 KABINETSCHEF A, o.c. 115 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005. 116 STUDIEDIENST VLAAMS BELANG, o.c. 117 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005. 118 CD&V, Vlaams verkiezingsprogramma CD&V 13 juni 2004, 2004 (04.05.05, CD&V: http://www.cdenv.be/programma/pdf/VKprog_VLAAMS.pdf).
52
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
beleidsdomein.119 Afhankelijk van het type zullen deze wel of niet onder rechtstreeks gezag
van de minister werken. Bij intern verzelfstandigde agentschappen (IVA’s) is dit wel het
geval. Deze hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid en vormen samen met het
departement het ministerie. Ze worden opgericht door de Vlaamse regering. Daarnaast
kunnen er, onder bepaalde voorwaarden, ook IVA’s met rechtspersoonlijkheid opgericht
worden. Deze maken geen deel uit van het ministerie. Ze worden pas opgericht na een
decretale goedkeuring van het Vlaams Parlement. Beide IVA’s worden gestuurd door middel
van een beheersovereenkomst. Verder kunnen er extern verzelfstandigde agentschappen
(EVA’s) opgericht worden. Publiekrechtelijke EVA’s worden bij decreet opgericht en
beschikken over een eigen rechtspersoonlijkheid en Raad van Bestuur. Sturing gebeurt door
middel van een beheersovereenkomst. Ten slotte kunnen er privaatrechtelijke EVA’s
opgericht worden door de Vlaamse regering na decretale machtiging van het Vlaams
Parlement. Deze werken conform het private recht en worden gestuurd door middel van
samenwerkingsovereenkomsten.120
Hoewel de meeste agentschappen ondertussen, door middel van een oprichtingsdecreet
of een regeringsbesluit, opgericht zijn, is het nog te vroeg om hun werking te evalueren. VLD
verwacht nog moeilijkheden met de opstelling van goede beheersovereenkomsten.121
Volgens SP.A zal de opdeling in IVA’s en EVA’s terug orde scheppen. De verzelfstandiging
moet wel samengaan met rapportering en controle.122 SPIRIT vreest dat de meeste
agentschappen nogal sterk op hun zelfstandigheid zullen staan maar is wel voorstander van
de creatie van IVA’s en EVA’s.123 Volgens CD&V moet verzelfstandiging en
responsabilisering samengaan met verantwoording. Politici moeten nog zicht hebben op wat
er gebeurt in de agentschappen. De partij meent dat er in het verleden te weinig controle
geweest is ten opzichte van de VOI’s.124
Er bestaat nog altijd onduidelijkheid over de opdeling van agentschappen. Vanuit de
CD&V is er veel kritiek ten aanzien van de IVA met rechtspersoonlijkheid. Deze kwam onder
druk en lobbywerk tot stand en dook voor het eerst op bij een toespraak van minister-
bezighield, was volgens gewezen kabinetschef B echter een gevolg van het feit dat rond die
periode de discussie over de benoemingen van leidende ambtenaren losbarstte.131
De partijtop van de VLD heeft nooit interesse gehad voor administratieve hervormingen.
Deze kwamen nauwelijks ter sprake in het partijbureau. Bij de partij ontbreekt elke visie over
de opbouw van de administratie. “[…] Het is zelfs een totale desinteresse voor dergelijke
manier van beleidsvoeren”.132
Bij de CD&V is het gebruikelijk dat een verantwoordelijk parlementslid het vertrouwen
krijgt van de partijtop om een dossier op te volgen. Men moet het dossier komen kaderen en
de principiële bezwaren voorstellen waarna een nota met kritieken op het dossier wordt
goedgekeurd door het centrale bestuursorgaan van de partij. De lijn die hierin uitgezet wordt
moet het verantwoordelijke parlementslid verder aanhouden. De concrete invulling mag deze
dan zelf bepalen. Rapportering gebeurt niet rechtstreeks aan de partijtop maar binnen de
fractie.133
7. Conclusies In wat voorafging werd getracht de standpunten en de betrokkenheid van politieke partijen
bij het hervormingsproject BBB te duiden. Een eerste conclusie is dat de partijprogramma’s
geen inzicht in deze materie geeft. De afwezigheid van dit thema in de partijprogramma’s is
een gevolg van de politieke onverschilligheid bij de politieke partijen voor administratieve
hervormingsprocessen. Terwijl CD&V en GROEN! nog een poging doen om de standpunten
overzichtelijk weer te geven zijn er meerdere partijprogramma’s (voor de Vlaamse
verkiezingen van 13 juni 2004) waarin er op geen enkele manier verwezen wordt naar BBB.
Dit is opmerkelijk als men denkt dat rond deze periode BBB zich aan de vooravond van zijn
implementatie bevond. De toenmalige coalitiepartners SP.A en VLD achtten het niet
noodzakelijk om via hun verkiezingsprogramma terug te komen op deze grootscheepse
operatie. Dit terwijl oppositiepartij CD&V hier wel uitvoerig op ingaat.
Een tweede conclusie is dat de houding van de verschillende politieke partijen ten
aanzien van BBB niet altijd op dezelfde lijn ligt. Zelfs binnen de meerderheid waren er twijfels
voor het project goed en wel gestart was. De oppositie maakte van deze aangelegenheid
gebruik om het project te bekritiseren. Toch steunde zij de belangrijkste basisprincipes van
het project. De kritiek concentreerde zich vooral op de manier waarop het proces doorlopen
werd. Ondanks steun voor de basisprincipes hebben deze het project niet allemaal 131 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 132 KABINETSCHEF D, o.c. 133 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c.
De echte initiator bij de vorming van de nieuwe regering in 1999 was echter het
ministeriële kabinet van Patrick Dewael. Hier werden de algemene principes uitgewerkt die
op de onderhandelingstafel werden gelegd.144
Al deze ideeën werden uiteindelijk door de Vlaamse Regering, vooral op initiatief van het
kabinet Dewael, opgepikt bij de regeringsonderhandelingen in 1999. De verschillende
elementen werden zo samengebracht tot één groot geheel onder de noemer van
administratieve hervormingen. Dit dossier overleefde de onderhandelingen en kwam zo
terecht in het Vlaams Regeerakkoord van 1999.
2.2. Vlaams Regeerakkoord 1999-2004
Na de verkiezingen van 13 juni 1999 gingen de regeringsonderhandelingen van start
onder leiding van formateur Patrick Dewael. Voor VLD zaten verder Karel De Gucht, André
Denys en Marleen Vanderpoorten aan de onderhandelingstafel. De andere partijen werden
vertegenwoordigd door Patrick Vankrunkelsven, Paul Van Grembergen en Bert Anciaux
(VU&ID), Mieke Vogels, Ludo Sannen en Vera Dua (Agalev) en Steve Stevaert en Johan
Vande Lanotte (SP).145 Samen bogen zij zich over het thema van administratieve
hervormingen. Hoewel niet alle coalitiepartners het nut inzagen van hervormingen was er
geen echt verzet. Iedereen ging akkoord met de basisprincipes. Er werd ook niet veel belang
gehecht aan de hervormingen. De portefeuille van Ambtenarenzaken behoorde bij de ‘rest’
die op het einde van de onderhandelingen aan minister Sauwens werd toegewezen.146
In het Vlaams Regeerakkoord werden een aantal intenties voor administratieve
hervormingen opgenomen. Die lagen grotendeels in het verlengde van de bijdrage van de
Vlaamse administratie aan de regering. Zo was er sprake van een ‘nieuw bestuurlijk beleid’.
Volgens de regering Dewael moest niet enkel de administratie geherwaardeerd worden maar
moest ook de rol van de overheid in het maatschappelijke gebeuren anders ingevuld worden
door middel van een kerntakendebat. Om de Vlaamse Overheid beter te laten functioneren
introduceerde men een aantal principes. Zo moest er gezorgd worden voor één geïntegreerd
loket voor dienstverlening, wou men het aantal kabinetsleden beperken en de Vlaamse
administratie responsabiliseren. Verder zijn er bepalingen opgenomen met betrekking tot
beheersovereenkomsten en raden van bestuur van de VOI’s. Deze principes moesten
144 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 145 P. DEJAEGHER, “Nieuwe Vlaamse Regering voelt zich koning te rijk” in: De Standaard, 09.07.1999. 146 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c.
60
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
bijdragen aan een Vlaamse Overheid met een kwaliteitsvolle en klantvriendelijke
dienstverlening.147
De aanzetten uit het regeerakkoord konden min of meer binnen de toenmalige structuur
gerealiseerd worden.148 Dit was ook aangewezen omwille van de grote veranderingsmoeheid
die er bestond. De politiek wilde na de periode met Van Den Bossche als minister van
Ambtenarenzaken rust in de organisatie brengen.149 Daarbovenop waren er twijfels bij de
SP. “De socialistische ministers zijn altijd ‘zuinige minnaars’ geweest van de
hervormingen”.150 Daarenboven vreesde SP voor een benoemingsoperatie van de VLD.151
De hervormingsoperatie die uiteindelijk in Leuven werd uitgewerkt was echter van een veel
grotere omvang dan alle regeringsonderhandelaars voor ogen hadden. Volgens voormalig
kabinetschef B deed de aankondiging van de Copernicushervorming op federaal vlak de
honger toenemen om ook in Vlaanderen een grote operatie door te voeren. “In de
regeringsonderhandelingen zitten er verwijzingen naar een hervorming, maar niet van die
orde die BBB later zou worden. Als in het najaar van 1999 Van Den Bossche Copernicus
lanceert wil de minister-president iets gelijkaardigs”.152
In de periode tussen het regeerakkoord en de bijeenkomst in Leuven probeerde de
regering tot een aantal grote lijnen te komen. Dit gebeurde hoofdzakelijk door middel van
informeel overleg onder leiding van minister-president Dewael. Deze was binnen de regering
de voortrekker van de hervormingen. De hervormingen werden immers beschouwd als een
globaal project, niet als een project van de minister van Ambtenarenzaken. De regering wilde
dit niet aan één minister overlaten.153 Verder werden ondermeer vice-minister-president
Stevaert en minister van Ambtenarenzaken Sauwens hierbij betrokken. Ook
parlementsvoorzitter De Batselier was op deze vergaderingen aanwezig. Hier was er vooral
discussie over het onderscheid tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering.154
Ondertussen bleef de operatie geleidelijk aan groeien. De inbreng van verschillende actoren
zorgde ervoor dat er telkens zaken werden toegevoegd. Men wilde eigenlijk een niet al te
147 VLAAMSE REGERING, Vlaams regeerakkoord 1999-2004: een nieuw project voor Vlaanderen, Brussel, Vlaamse Regering, 1999 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord1999.pdf). 148 VOORMALIG KABINETSCHEF B, nota aan de minister. Stand van zaken Beter Bestuurlijk Beleid, 2003. 149 VOORMALIG KABINETSCHEF B, Interview eindverhandeling BBB, Brussel, 22.03.2006. 150 KABINETSCHEF D, o.c. 151 Zie hoofdstuk III politieke partijen 152 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 153 KABINETSCHEF D, o.c. 154 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.
grote operatie doorvoeren. Bij het verschijnen van de nota’s bleek dat de voorstellen toch wel
een grote impact zouden hebben.155
2.3. Het regeringsconclaaf in Leuven
Op 19 februari 2000 werd de Vlaamse Regering bijeengeroepen op een vergadering in
Leuven. Minister-president Dewael en Vlaams minister van Ambtenarenzaken Sauwens
hadden beiden een conceptnota over de op til staande hervormingen opgesteld. Op de
bijeenkomst in Leuven werden deze op tafel gelegd. De nota van Sauwens bevatte een
eerder pragmatisch plan. Hierin werden de administratieve hervormingen niet zo groots
opgevat. Uiteindelijk werd er gekozen voor de nota van de minister-president.156 Volgens
kabinetschef D was het feit dat men koos voor de nota Dewael eerder een gevolg van
uiteenlopende visies die minister Sauwens en de andere ministers erop nahielden. De visie
van Sauwens ging voor bepaalde regeringspartijen te ver. Zo was hij ondermeer voorstander
van de ontzuiling en wou hij de ministeriële kabinetten in zijn geheel afschaffen.157 De
voornaamste principes die de goedgekeurde nota introduceerde waren het primaat van de
politiek, de responsabilisering van de administratie en de transfer van de beleidsuitvoering
naar verzelfstandigde entiteiten. Dit laatste betekende dat de toenmalige departementen
omgevormd werden tot kerndepartementen voor beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie.
Beleidsuitvoerende taken werden ondergebracht in ‘overheidsagentschappen’. Door het
samensmelten van de twee horizontale departementen verliet men de toenmalige
matrixstructuur.158
Deze voorstellen gingen duidelijk veel verder dan datgene wat in het regeerakkoord was
opgenomen. De krachtlijnen van Leuven zouden de ontwikkeling van een nieuwe
organisatiestructuur noodzakelijk maken. Minister Sauwens ging akkoord om het dossier op
zich te nemen. Er werd beslist om de operatie voortaan ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ te
noemen.159
De meeste aanwezigen werden verrast door de grote omvang van de operatie. Zelf kon
men niet goed inschatten wat de gevolgen zouden zijn van de verklaring.160 “Je kunt BBB
best omschrijven als een sneeuwbal die aan het rollen is gegaan en alles op zijn weg 155 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 156 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 157 KABINETSCHEF D, o.c. 158 X, Regeringsbeslissing van 19 februari 2000. Uitgangspunten BBB, Vlaamse Regering, 2000 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-02-19.pdf). 159 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 160 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.
62
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
meepakte waardoor die alsmaar groter werd”.161 Bij de toenmalige SP was er scepticisme
ten opzichte van het project. Zij waren naar eigen zeggen te weinig betrokken geweest bij de
discussie. Hetzelfde gevoel was er bij Agalev. Bij de SP was er ook wat irritatie omdat vice-
minister-president Stevaert nogal laat een uitnodiging kreeg voor de bijeenkomst in
Leuven.162 De kritiek was vooral afkomstig van parlementsvoorzitter De Batselier.163 Hij had
van zijn partij, en van Stevaert, de leiding gekregen over de onderhandelingen rond BBB.164
Om het evenwicht binnen de coalitie te bewaren werd een voortgangswerkgroep
opgericht. Hierin zaten de kabinetschefs van de minister-president, minister Sauwens, vice-
minister-president Stevaert en minister van Welzijn Vogels.165 Op die manier werden alle
coalitiepartners betrokken bij de operatie en kon men een einde maken aan het wantrouwen
van SP en Agalev. Deze zogenaamde Stuurgroep BBB nam de leiding van het project op
zich.166 Hier werden belangrijke beslissingen over BBB voorbereid. Binnen deze beperkte
groep werden ook de nodige politieke afspraken gemaakt. Als zij een akkoord konden
bereiken, legden ze dit voor aan de regering waar het normaal gezien zonder problemen
goedgekeurd werd.167 Hoewel de besluitvorming in de Stuurgroep soms moeizaam verliep,
bleef deze bestaan tot op het einde van de legislatuur.168
2.4. De verdere uitwerking van de administratieve hervormingen
2.4.1. Twee Bijzondere Commissarissen
Hoewel de hervormingen gestuurd werden door de kabinetschefs in de Stuurgroep werd
er ook een beroep gedaan op twee topambtenaren van het Ministerie van de Vlaamse
Gemeenschap. Meer bepaald werden Eric Stroobants, Secretaris-generaal van het
departement Coördinatie en Leo Victor, Secretaris-generaal van het departement Algemene
Zaken en Financiën, op 31 maart 2000 door de Vlaamse Regering aangesteld als Bijzondere
Commissarissen (BC) voor de reorganisatie. Deze woonden de bijeenkomsten van de
Stuurgroep bij. De BC moesten concrete voorstellen doen betreffende de nieuwe organisatie,
rekening houdende met de krachtlijnen opgesteld in Leuven. In deze opdracht werden ze
bijgestaan door een projectgroep.169
De samenwerking met de BC verliep niet altijd naar wens. Deze waren beide Secretaris-
generaal van de horizontale departementen. Ze lagen beide ook aan de basis van de
matrixstructuur. Door BBB werd deze matrixstructuur juist in vraag gesteld.170 De keuze voor
twee topambtenaren uit de departementen betekende ook dat de VOI’s niet betrokken
werden bij de uittekening van de nieuwe organisatiestructuur. Hierdoor kreeg men een nogal
éénzijdige benadering van de hervormingen.171 Volgens voormalig kabinetschef B schuilden
er politieke motieven achter de aanstelling van de BC. “De BC zijn aangeduid om Stroobants
weg te werken als Secretaris van de regering. De kabinetschef van Dewael werd vervolgens
Secretaris van de regering onder het alibi dat Stroobants het te druk had als BC”.172
De BC formuleerden hun visie over het project in een rapport met als titel “Beter bestuur –
Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie”.173 Dit werd
op 21 december 2000 door de BC aan minister-president Dewael en aan minister van
ambtenarenzaken Sauwens overgemaakt. De krijtlijnen die in Leuven werden uitgezet
worden in dit rapport verder uitgewerkt. Hoofdstuk 2 van het rapport diept het primaat van de
politiek verder uit. De basisbouwstenen voor een organisatiemodel van de Vlaamse
administratie komen in hoofdstuk 3 aan bod. De kernbegrippen hierbij zijn homogene
beleidsdomeinen en een één op één relatie tussen de minister en zijn beleidsdomein. In dit
hoofdstuk gaan de BC uitvoerig in op de departementen en verzelfstandigde agentschappen.
Terwijl de taakstelling van departementen zich hoofdzakelijk situeert op het vlak van
beleidsondersteuning, worden verzelfstandigde agentschappen belast met taken van
beleidsuitvoering. Deze laatste worden opgedeeld in zogenaamde intern verzelfstandigde
agentschappen (IVA’s) en extern verzelfstandigde agentschappen (EVA’s).174 Hoofdstuk 4
behandelt het Vlaamse advies- en overlegstelsel en hoofdstuk 5 geeft tenslotte een overzicht
169 X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf) 170 VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, Interview in het kader van Master in het Overheidsmanagement en –beleid. Managementpraktijken in de overheid. Uitvoerende macht – De kabinetten, 06.04.2005. 171 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c. 172 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 173 STROOBANTS E. en VICTOR L., Beter bestuur – Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Synthese, Vlaamse Overheid, 2001 (14.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/algemeen/rapport_bc-synthese.pdf). 174 Zie hoofdstuk III politieke partijen
64
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
van de nieuwe organisatiestructuur van het Vlaamse overheidsapparaat.175 Volgens het
rapport zou de implementatie van de nieuwe organisatiestructuur aangevat worden in 2002.
De daadwerkelijke operationalisering van de nieuwe structuur zou dan voorzien zijn voor 1
januari 2003. Volgens een gewezen adjunct-kabinetschef was dit rapport de eigenlijke start,
alsook het fundament, van BBB.176
2.4.2. De begeleidingscommissie
Ondertussen was op 27 juni 2000 een begeleidingscommissie geïnstalleerd. Deze moest
de Vlaamse Regering op korte termijn informeren over de basisprincipes van de nieuwe
organisatiestructuur.177 De bedoeling hiervan was om een soort van wetenschappelijke
begeleiding te geven aan heel het proces.178 Naast vertegenwoordigers van de Vlaamse
Regering zetelden in de begeleidingscommissie ook deskundigen inzake
overheidsmanagement uit de academische- en bedrijfswereld.179 In de praktijk functioneerde
deze begeleidingscommissie niet echt. Deze is maar enkele keren samengekomen
Op 17 november 2000 werd de nieuwe organisatiestructuur met 13 homogene
beleidsdomeinen goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Hierbij liet de regering zich
inspireren door de voorstellen van de BC. De basisprincipes die de regering formuleerde
zouden later ook terugkomen in het rapport van de BC. Binnen de beleidsdomeinen moest
men komen tot een één op één relatie tussen de bevoegde minister en het administratief
apparaat. De beleidsdomeinen zouden uit een departement, verschillende IVA’s en EVA’s
bestaan. Het departement moest instaan voor beleidsvoorbereiding en beleidsevaluatie. Op
termijn moesten deze ook de meeste taken van de ministeriële kabinetten op zich nemen.
De verzelfstandigde agentschappen moesten beleidsuitvoerende taken verzorgen. Het
onderscheid tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering werd hier dus ingeschreven in
175 STROOBANTS E. en VICTOR L., Beter bestuur – Een visie op een transparant organisatiemodel voor de Vlaamse administratie. Inhoud, Vlaamse Overheid, 2001 (22.04.2006, Vlaamse Overheid: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/algemeen/rapport_bc-inhoudsopgave.pdf). 176 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 177 X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf) 178 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 179 X, Regeringsbeslissing van 3 juli 2000. Aanstelling bijzondere commissarissen en begeleidingscommissie, Vlaamse Regering, 2000 ( 14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2000-07-03.pdf)
Parlementslid, een toegeving aan de Vlaamse Regering.197 Hoewel het
Comptabiliteitsdecreet uiteindelijk gestemd werd voor het einde van de legislatuur, zal het
pas op 1 januari 2007 in werking treden.198
2.7. Dertien homogene beleidsdomeinen
2.7.1. Dertien hervormingen Terwijl de ontwerpen van decreet de parlementaire behandeling doorliepen, werd per
homogeen beleidsdomein de organisatiestructuur en de taakstelling ingevuld. Het kabinet
van de bevoegde minister nam deze opdracht op zich. Al snel bleek echter dat er geen
sturing was. Het gevolg was dat elk beleidsdomein apart vorm kreeg. Er werd niet echt
rekening mee gehouden of dit nog overeen kwam met de algemene principes. Volgens
gewezen kabinetschef B zijn er daarom dertien hervormingen geweest, voor elk
beleidsdomein één. Binnen de beleidsdomeinen zelf werden de veranderingen ook niet altijd
met evenveel enthousiasme onthaald. De overheersende gedachte was: “We worden geacht
iets te hervormen dus we zullen dat maar doen”.199
2.7.2. De komst van de veranderingsmanager Omdat de invulling van de 13 homogene beleidsdomeinen niet altijd even vlot verliep
besloot de Vlaamse Regering om per beleidsdomein een veranderingsmanager aan te
stellen. Deze moesten de hervormingen binnen het beleidsdomein coördineren, begeleiden
en bewaken. Ze rapporteerden rechtstreeks aan de minister bevoegd voor het
beleidsdomein. Hun mandaat liep van 19 juli 2002 tot 1 januari 2004 (de deadline voor
inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur).200 Zij waren er dus al vooraleer het
Kaderdecreet door het parlement goedgekeurd was. Pelgrims, Hondeghem en Steen
besluiten in hun onderzoek, gebaseerd op interviews met drie voormalige
veranderingsmanagers, dat de verhouding tussen veranderingsmanager en minister (zijn
kabinet) absoluut was. Tussen veranderingsmanagers onderling was er geen systematisch
overleg. Zij werkten allemaal afzonderlijk. De beleidsdomeinen kwamen dus apart tot stand
vanuit de eigen visie van de veranderingsmanager, zich baserend op de richtlijnen van de
Vlaamse Regering. Eventuele contacten met andere veranderingsmanagers waren er enkel 197 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 198 KABINETSCHEF D, o.c. 199 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 200 X, Regeringsbeslissing 19 juli 2002. Beter Bestuurlijk Beleid - Aanstelling van de dertien veranderingsmanagers, Vlaamse Regering, 2002 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2002-07-19d.pdf).
68
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
op eigen initiatief. Uiteindelijk was het de politiek die het laatste woord had over de
voorstellen van de verschillende veranderingsmanagers.201
Deze veranderingsmanagers functioneerden als tussenpersonen tussen het
coördinerende niveau (de Stuurgroep BBB) en het beleidsdomein. Door middel van
veranderingsmanagers kon men dus afdalen naar de concrete beleidsdomeinen. De
Stuurgroep trad coördinerend op. De veranderingsmanager kwam uit het beleidsdomein zelf
en kende dit door en door. Hier kon hij rechtstreeks met het kabinet van de bevoegde
minister communiceren.202
Op 19 december 2003 besliste de Vlaamse Regering om het mandaat van de
veranderingsmanager te verlengen. Er werd wel een naamsverandering doorgevoerd. In de
plaats van een veranderingsmanager was er sprake van een transitiecoördinator. Meestal
ging het om dezelfde personen.203 Ze stonden in voor de verdere operationele uitwerking van
het beleidsdomein.204 Met deze naamsverandering wilde men tonen dat de werkzaamheden
vorderden. “Men vond dat de periode van de veranderingsmanagers moest aflopen. Daarom
duidde men transitiecoördinatoren aan met dezelfde procedure die hetzelfde werk deden.205
Deze bleven, zoals de veranderingsmanagers, nauw in contact staan met het kabinet van de
bevoegde minister van het beleidsdomein.206
2.8. Verder uitstel Na de overstap van minister-president Dewael naar de federale regering in 2003 werd
Bart Somers aangesteld als zijn opvolger. Na het ontslag van Sauwens verdween, door het
vertrek van Dewael, de voornaamste trekker van BBB binnen de regering. De nieuwe ambitie
was om het project over de legislatuur te tillen. De verankering van de voornaamste
principes in decreten moest de overlevingskansen van de operatie bij een eventuele
regeringswissel garanderen. Met het oog hierop reikte minister-president Somers bij zijn
aantreden de hand aan de CD&V om constructiever samen te werken met het oog op de
bestuurlijke hervormingen.207 CD&V ging hierop in en schreef zijn voornaamste zorgen neer
201 C. PELGRIMS, A. HONDEGHEM en T. STEEN, o.c., 75. 202 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 203 VOORMALIG ADJUNCT-KABINETSCHEF, o.c. 204 X, Regeringsbeslissing 19 december 2003. Beter Bestuurlijk Beleid - Mandaat van de veranderingsmanagers ten einde, Vlaamse Regering, 2003 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/documenten/nieuws/snelinfo/2003-12-19.pdf). 205 VOORMALIG KABINETSCHEF B, o.c. 206 VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, o.c. 207 G. TEGENBOS, “Somers overlegt met CD&V over architectuur van bestuur” in De Standaard, 01.07.2003.
administratieve hervormingen, zeker in de beginfase, in ieder geval een kost met zich
mee.218
3.2. Accentverschuivingen De nieuwe accenten van de regering Leterme concentreerden zich grotendeels op drie
vlakken. Ten eerste werden er enkele basisprincipes overboord gegooid. Deze structurele
wijzigingen gingen samen met de oprichting van twee nieuwe organen, het College van
Ambtenaren-generaal en het Ministerieel Comité. Ten derde moesten nieuwe actoren de
implementatie van de hervormingen in goede banen leiden.
3.2.1. Structurele wijzigingen Ondanks de nieuwe aanpak werd de structuur van 13 beleidsdomeinen door de regering
Leterme overgenomen. Wel werden een aantal agentschappen toegevoegd en/of gewijzigd
ten opzichte van de opdeling die de vorige regering uitgewerkt had.219 CD&V had als
oppositiepartij tijdens de vorige legislatuur zijn ongenoegen laten blijken wat betreft de
opdeling van agentschappen. Meer bepaald zagen ze het nut niet in van de oprichting van
IVA’s met rechtspersoonlijkheid.220 De structuur van 13 beleidsdomeinen werd door de
regering Leterme goedgekeurd. De opdeling van de beleidsdomeinen in een departement en
verzelfstandigde agentschappen bleef behouden. Terwijl de vorige regering een strikt
onderscheid maakte tussen beleidsvoorbereiding (departement) en beleidsuitvoering
(agentschappen), is er volgens de huidige regering nood aan wederzijdse wisselwerking en
samenwerking tussen departementen en agentschappen. Ook werd vooropgesteld dat de
nieuwe organisatiestructuur van de Vlaamse administratie in werking zou treden op 1 januari
2006.221
De Vlaamse Regering is bij de regeringsonderhandelingen gaan afwijken van enkele
basisprincipes van de structurele hervormingen. De homogeniteit van de
bevoegdheidspakketten en de één op één relatie werden niet gerespecteerd door de nieuwe
218 H. VANDENBORGHT, “De BBB –hervorming: ervaring vanuit het domein Financiën & Begroting”, Presentatie Public Management Programme, Leuven, 12.09.2005. 219 X, Regeringsbeslissing 29 maart 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Ministerieel comité BBB beslist over de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0516.htm). 220 Zie Hoofdstuk III politieke partijen 221 X, Regeringsbeslissing 3 juni 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Vlaamse Regering beslist over de organisatie van de Vlaamse administratie, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0523.htm).
72
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
regering. De afslanking van de kabinetten was bij de regeringsonderhandelingen niet meer
aan de orde.222
3.2.2. Nieuwe organen
3.2.2.1. Het College van Ambtenaren-generaal Op 15 oktober 2004 besliste de Vlaamse Regering zich te laten bijstaan door twee nieuwe
organen voor de verdere uittekening en implementatie van BBB. Het College van
Ambtenaren-generaal vormde een overlegforum waarbinnen voorstellen in verband met de
bestuurlijke hervormingen bediscussieerd werden.223 Deze was samengesteld uit 5
vertegenwoordigers van de administratie en 5 afgevaardigden uit de verzelfstandigde
agentschappen.224 Onder voorzitterschap van de heren Stroobants en Portugaels moest het
College een groter draagvlak voor het project binnen de administratie creëren. In
tegenstelling tot de BC die door de vorige regering aangesteld waren, werden in het College
ook de agentschappen betrokken. Dit was, met het oog op de implementatie van de nieuwe
organisatiestructuur, aangewezen. Het politieke niveau werd vertegenwoordigd door Martin
Ruebens, de adjunct-kabinetschef van minister-president Leterme, die aangesteld werd als
secretaris van het College.225
Het College van Ambtenaren-generaal heeft tot eind december 2005 gefunctioneerd.
Toen de aanstelling van nieuwe leidinggevende ambtenaren van start ging was het niet meer
mogelijk om het College nog te laten samenkomen. De ambtenaren die hierin zetelden
waren ondertussen herplaatst226 en konden niet meer spreken in naam van hun domein. Er
werd wel beslist om in de toekomst een nieuw ambtelijk forum op te richten, georganiseerd
door leidinggevende ambtenaren zelf. Dit orgaan moet in de toekomst de spreekbuis zijn
voor de hele administratie.227
222 VOORMALIG VLAAMS MINISTER, o.c. 223 X, Regeringsbeslissing 15 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Oprichting van het ministerieel comité en een college van ambtenaren-generaal voor de invoering van de bestuurlijke hervorming, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0435.htm). 224 X, Regeringsbeslissing 22 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Samenstelling van het college van ambtenaren-generaal voor de bestuurlijke hervorming, Vlaamse regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0438.htm). 225 ADJUNCT-KABINETSCHEF A, o.c. 226 Zie hoofdstuk III politieke partijen. 227 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c.
3.2.2.2. Het Ministerieel Comité Naast het College van Ambtenaren-generaal is het Ministerieel Comité verantwoordelijk
voor opvolging van de hervormingen. Hierin zetelen de minister-president, de twee vice-
minister-presidenten, de minister van Begroting en Financiën en de minister van
Bestuurszaken. Ook hier neemt Martin Ruebens de rol van Secretaris op zich. Het Comité
houdt rekening met adviezen van het College bij het nemen van beslissingen. De besproken
voorstellen worden, voor de definitieve goedkeuring, voorgelegd aan de voltallige Vlaamse
Regering.228 Het Ministerieel Comité was vooral actief in het begin van de huidige legislatuur.
Dit zorgde voor de politieke sturing van het project. Naarmate men dichter bij de
implementatie van de organisatiestructuur kwam werd de bevoegdheid overgedragen aan
minister Bourgeois.229
De voornaamste accentverschuiving ten opzichte van de Stuurgroep uit de vorige
legislatuur was het niveau waarop het Ministerieel Comité vergaderde. De Stuurgroep was
op het niveau van kabinetschefs. Het Ministerieel Comité werkt op het niveau van ministers,
aangevuld met kabinetschefs. Dit geeft volgens adjunct-kabinetschef C een andere vorm van
discussie. De ministers in het Ministerieel Comité wilden immers snel een aantal knopen
doorhakken.230
3.2.3. Nieuwe actoren
Verder besliste de Vlaamse Regering om per beleidsdomein een
transitieverantwoordelijke aan te duiden. Hun mandaat is een soort verlengstuk van dat van
de transitiecoördinatoren die tijdens de vorige regering aangesteld waren, hoewel het niet
altijd om dezelfde personen gaat. Ze moesten fungeren als coördinator, aanspreekpunt en
initiatiefnemer zodat BBB in hun beleidsdomein geïmplementeerd kan worden. Verder
moesten ze, samen met de functioneel bevoegde minister, de budgettaire impact van BBB
voor hun beleidsdomein onderzoeken en hierover rapporteren aan het Ministerieel Comité.231
Na het doorgeven van de nodige gegevens aan het Ministerieel Comité besliste deze om de
228 X, Regeringsbeslissing 15 oktober 2004. Beter Bestuurlijk Beleid - Oprichting van het ministerieel comité en een college van ambtenaren-generaal voor de invoering van de bestuurlijke hervorming, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0435.htm). 229 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c. 230 ADJUNCT-KABINETSCHEF C, o.c. 231 X, Regeringsbeslissing 21 december 2004. Beter Bestuurlijk Beleid -Transitieverantwoordelijken per beleidsdomein, Vlaamse Regering, 2004 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2004/0450.htm).
74
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
nodige maatregelen te nemen zodat de startkosten van BBB beperkt zullen worden tot het
strikt noodzakelijke.232 Zoals bij de veranderingsmanagers, bestond er tussen de
transitieverantwoordelijken ook geen onderling overleg. Terwijl er tijdens de vorige legislatuur
systematisch overleg was tussen veranderingsmanager en het kabinet van de bevoegde
minister was dit bij de transitieverantwoordelijke minder het geval.233
3.3. De inwerkingtreding van de nieuwe organisatiestructuur Met de streefdatum van 1 januari 2006 in het vooruitzicht deelde minister-president
Leterme op 25 november 2005 aan de Vlaamse Regering mee dat er nog een aantal
maatregelen genomen moesten worden om de overgang naar de nieuwe structuur vlot te
laten verlopen. Na de aanduiding van de topambtenaren zal het mandaat van de
transitieverantwoordelijken ten einde lopen. In de plaats moet er dan een
transitieverantwoordelijke per entiteit komen. Deze posities worden ingevuld door de nieuwe
topambtenaren. Daarnaast moet het beleidsdomein voldoen aan een aantal voorwaarden op
het gebied van management, financiën en personeel.234
De aanduiding van nieuwe topambtenaren ging van start op 23 december 2005. De
meesten namen vanaf 1 januari 2006 hun mandaat op. Tussen 1 januari en 1 april hebben
de nieuw aangestelde topambtenaren de omschakeling van hun beleidsdomein/entiteit
begeleid.235 Op 1 april volgde de juridische inwerkingtreding van 10 van de 13
beleidsdomeinen. Op 21 april besliste de Vlaamse Regering dat ook het beleidsdomein
Financiën en Begroting juridisch in werking kan treden. Dit zal wellicht op 1 juli 2006
gebeuren.236 Over de start van de beleidsdomeinen Economie, Wetenschap en Innovatie en
Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed zal de Vlaamse Regering in een
later stadium een beslissing nemen.237
232 X, Regeringsbeslissing 4 februari 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - Budgettaire impact, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0503.htm). 233 VOORMALIG VERANDERINGSMANAGER, o.c. 234 X, Mededeling minister-president aan de Vlaamse Regering van 25 november 2005. Beter Bestuurlijk Beleid - maatregelen bij overgang naar nieuwe structuur, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0554.htm). 235 X, Regeringsbeslissing 23 december 2005. BBB in werking op 1 januari 2006, Vlaamse Regering, 2005 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2005/0565.htm). 236 X, Regeringsbeslissing 21 april 2006. BBB – Beleidsdomein Financiën en Begroting treedt in werking. Vlaamse Regering, 2006 (23.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2006/0624.htm). 237 X, Regeringsbeslissing 31 maart 2006. BBB – 10 van de 13 beleidsdomeinen treden op 1 april in werking, Vlaamse Regering, 2006 (14.04.2006, Vlaamse Regering: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/snelinfo/snelinfo2006/0621.htm).
Rekenhof en de Vlaamse minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en
Ambtenarenzaken Paul van Grembergen.
3.3. Eerste kritieken
Mieke van Hecke (CD&V) was het meest actief tijdens deze hoorzittingen. Ook Eric van
Rompuy en Luc van den Brande (beiden CD&V) waren prominent aanwezig. Daarnaast
kwamen Marc van der Poorten (CD&V), Paul Wille (VLD) en Sven Gatz (VLD) aan het
woord. De commissieleden van de andere partijen waren niet betrokken bij de
tussenkomsten. Wel werd SPIRIT vertegenwoordigd door minister Van Grembergen en was
de SP.A betrokken via commissievoorzitter De Batselier.
In tabel 5 zien we dat de meeste vragen/opmerkingen betrekking hadden op de
verzelfstandigde agentschappen en hun modaliteiten (9 vragen/opmerkingen). Zo bestonden
er bij CD&V vragen over het nut van de IVA’s met rechtspersoonlijkheid.260 Er was ook
onduidelijkheid over de criteria waarop de indeling van agentschappen gebaseerd was. Voor
Mieke van Hecke was het daarom noodzakelijk om deze criteria duidelijk in het Kaderdecreet
op te nemen. Andere vragen waren er over de beheersovereenkomsten van verzelfstandigde
agentschappen. Meer bepaald stelde CD&V zich de vraag hoe het toezicht van het
parlement op de agentschappen zou worden geregeld (4 vragen/opmerkingen). Men vreesde
dat het fundamentele recht van het parlement om controle uit te oefenen verdwijnt als de
bepalingen in de beheersovereenkomst onduidelijk zijn.
Drie vragen/opmerkingen hadden betrekking op de nieuwe organisatiestructuur met de
strakke opdeling in beleidsdomeinen. Die zou volgens CD&V het einde betekenen van de
horizontale dwarsverbanden tussen de verschillende entiteiten. Eric Van Rompuy uitte de
vrees voor het verdwijnen van deze horizontale dwarsverbanden in de sector Economie. Ook
Mark Van der Poorten vreesde dat de één op één relatie tot verkokering zou leiden waardoor
de coördinatie verdwijnt.
Een ander thema dat ter sprake kwam, is de bezorgdheid bij CD&V over de rol van het
middenveld (2 vragen/opmerkingen). Mieke van Hecke peilde naar de vertegenwoordiging
van het middenveld in de raden van bestuur van de EVA’s. Volgens haar mocht de
aanwijzing van deskundigen niet enkel aan de Vlaamse Regering overgelaten worden. Ook
Luc Van den Brande was voorstander van een sterkere betrokkenheid van het middenveld.
260 Zie hoofdstuk III De Politieke Partijen
84
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Andere thema’s die behandeld werden tijdens deze hoorzittingen betreffen de
inwerkingtreding van de verschillende decreten en de spectaculaire stijging van het aantal
contractuelen in de administratie. Luc Van den Brande stelde zich de vraag of dit laatste een
goede invloed heeft op de sfeer en de functionaliteit van de administratie. Tenslotte vroeg
CD&V aan Vlaams minister van Binnenlandse aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en
Ambtenarenzaken Paul van Grembergen om de 36 ontwerpen van oprichtingsdecreten voor
te leggen aan de commissie vooraleer deze een eindoordeel moest uitspreken over het
ontwerp van Kaderdecreet.
Tabel 5. Vragen/opmerkingen tijdens de hoorzitting
THEMA AANTAL
IVA/EVA 9 Toezicht en controle parlement 4 Nieuwe structuur 3 Rol van het middenveld 2 De inwerkingtreding 1 Contractuelen 1 Opvolgingsdecreten 1
CD&V kon deze gelegenheid gebruiken om de eerste kritieken los te laten op het ontwerp
van Kaderdecreet. Dat deze grotendeels betrekking hebben op de opdeling van
agentschappen en de rol van het parlement mag geen toeval heten. Zoals later in de
amendementen te zien zal zijn, is dit een bewuste strategische keuze van de oppositie. Deze
vragen/opmerkingen hadden vooralsnog geen concrete impact op het ontwerp van decreet.
Daarvoor moesten ze eerst in een amendement gegoten worden en aangenomen worden in
de commissie of later in de plenaire vergadering.
4. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Amendementen
4.1. Amendementen CD&V
Een eerste mogelijkheid tot amenderen, was er in de aanloop naar de bespreking van het
ontwerp van Kaderdecreet in de commissie.261 De oppositiepartijen CD&V en Vlaams Blok
formuleerden hun visie op het Kaderdecreet door middel van een veelheid aan
amendementen. CD&V (Luc Van den Brande, Mieke van Hecke, Mark Van der Poorten en 261 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Amendementen, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 3-1612, 20.
11 Afschrift oprichtingsbesluiten voor Rekenhof 15 Voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement 17 Jaarlijkse evaluatie beheersovereenkomst 19 Schrappen IVA met rechtspersoonlijkheid 23 Voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement 26 Jaarlijkse evaluatie beheersovereenkomst 27 Samenstelling raad van bestuur 28 Samenstelling raad van bestuur 43 Inwerkingtreding Kaderdecreet
86
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
4.2. Amendementen Vlaams Blok
De toenmalige Vlaams Blok fractie (Hilde de Lobel, Joris van Hauthem en Karim van
Overmeire) diende 17 amendementen in (zie tabel 7). Wel moet opgemerkt worden dat deze
17 amendementen allemaal rond één thema opgebouwd zijn, namelijk de vraag om de IVA’s
zonder rechtspersoonlijkheid en de privaatrechterlijke EVA’s te schrappen.262 Volgens
Vlaams Blok is het bestuurlijk efficiënter enkel verzelfstandigde agentschappen met
rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde
agentschappen te onderscheiden. Zo kan van elk verzelfstandigd agentschap een
responsabilisering door rechtspersoonlijkheid worden verwacht. Hieruit volgt dat men de
term ‘departementen’ moet vervangen door de term ‘ministeries’. Daarnaast moet volgens
hen de beheersovereenkomst en het onderscheid ‘intern verzelfstandigd agentschap met
rechtspersoonlijkheid’ en ‘publiekrechtelijk vormgegeven EVA’ geregeld geëvalueerd
worden. Hierbij moeten de relevante documenten uitdrukkelijk aan het Vlaams Parlement
overgemaakt worden.
Tabel 7. Amendementen Vlaams Blok (De Lobel, Van Hauten & Van Overmeire)
NUMMER THEMA
1, 2, 3, 5, 6, 7, 10, 12, 13, 18, 20, 21,
32, 34, 35, 37
Beperking opdeling tot ‘verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid’ en ‘publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen’
38 Evaluatie beheersovereenkomst en opdeling agentschappen
4.3. Regeringsamendementen
Daarnaast was het de Vlaamse Regering zelf die een aantal amendementen indiende (zie
tabel 8). De 9 amendementen gaan hoofdzakelijk over verduidelijkingen en beperkte
wijzigingen. De regering wil ondermeer de mogelijkheid invoeren om een adjunct toe te
voegen aan het hoofd van een IVA. Verder zijn er bepalingen over de onverenigbaarheden,
de entiteit Interne Audit en de voorlegging van de beheersovereenkomsten aan het Vlaams
Parlement. Het heeft geen zin hier dieper op in te gaan omdat deze amendementen niet
vanuit het parlement komen en dus ook niets toevoegen aan de opzet van dit hoofdstuk.
Anderzijds waren er ook groeperingen over de partijgrenzen heen met voorstellen tot
amendering (zie tabel 9). Norbert De Batselier, Paul Wille, Herman Lauwers en Dirk
Holemans willen de garantie dat elke beheersovereenkomst, evenals elke verlenging,
wijziging, schorsing of ontbinding ervan, aan het Vlaams Parlement wordt meegedeeld. Het
Vlaams Parlement dient dan binnen de maand de overeenstemming tussen
beheersovereenkomst en doelstellingen van de beleidsnota te toetsen.
De groep bestaande uit Paul Wille, Leo Peeters, Herman Lauwers en Dirk Holemans pleit
voor een nieuw artikel 39 waarin ze stellen dat de dagelijkse leiding van de departementen
en de agentschappen (behalve de privaatrechtelijk vormgegeven EVA) uitgeoefend dient te
worden door de houders van een managementfunctie van N-niveau. In de volgende
paragrafen van artikel 39 zijn afwijkingen van de eerste paragraaf opgenomen. Ten tweede
vragen ze ook om een nieuw artikel 40 waarin de regelingen opgenomen zijn voor die
leidinggevenden die niet worden aangewezen in een mandaat of functie van algemeen
directeur. Deze krijgen door de Vlaamse regering, na overleg, een passende functie
aangeboden binnen de diensten van de Vlaamse overheid met behoud van hun graad en
salarisschaal of krijgen een billijke bilateraal onderhandelde regeling aangeboden tot
beëindiging van hun arbeidsrelatie. Een derde amendement van deze groep regelt de
invulling van de resterende vacante management- en projectleiderfuncties van N-niveau via
herplaatsingen van de leidinggevenden die een graad bekleden van rang A2L in een nieuw
artikel 41. De voorrang van deze leidinggevenden ten aanzien van de andere
leidinggevenden is gebaseerd op het verantwoordelijkheidsniveau van de eersten.
Dat deze twee alternatieve groepen enkel bestaan uit leden van de meerderheid is geen
toeval. De meeste van deze amendementen komen van de regering. De mogelijkheid
bestaat immers voor de oppositie om naar de Raad van State te stappen als zij niet akkoord
gaan met een regeringsamendement. Bij amendementen ingediend door parlementsleden
88
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
(meerderheid, oppositie of beide) bestaat deze mogelijkheid niet.263 Toch schuilen er in deze
amendementen enkele toegevingen aan CD&V. De garanties voor de zogenaamde ‘zittende
pachters’ zijn het resultaat van overleg tussen CD&V en minister-president Somers.264 Deze
laatste ging in op de eis van CD&V om de nodige overgangsmaatregelingen voor huidige
leidinggevende ambtenaren te voorzien.265 Hierdoor komen deze, door middel van
herplaatsing, in aanmerking voor een nieuwe leidinggevende functie zonder de selecties te
doorlopen, behalve als ze negatief geëvalueerd worden.
Tenslotte is er een derde alternatieve groep die bestaat uit Mieke Van Hecke, Leo
Peeters, Jo Vermeulen, Herman Lauwers en Guy Sols. Deze amendementen worden zowel
door meerderheid als oppositie (CD&V) gedragen. Zij dienen ten eerste een amendement in
waardoor onverenigbaarheden die gelden voor een bestuurder van een publiekrechtelijk
vormgegeven EVA gelijkgeschakeld worden met onverenigbaarheden zoals gesteld in het
decreet Strategische Adviesraden. Een tweede amendement van deze groep gaat over de
garanties voor leidinggevende ambtenaren. Als deze niet langer worden aangewezen in een
leidinggevende functie moeten deze volgens hen een functie aangeboden krijgen die
gelijkwaardig is aan deze die zij tot voor hun vervanging bekleedden. Enkel het gebruik van
het begrip ‘passende’ zoals in amendement Nr. 40 is daartoe geen voldoende waarborg.
Tabel 9. Amendementen alternatieve groepen
AMENDEMENT THEMA
DE BATSELIER, WILLE, LAUWERS, HOLEMANS
Mededeling beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement (Nr. 22)
VAN HECKE, PEETERS, VERMEULEN, LAUWERS, SOLS
Onverenigbaarheden (Nr. 30)
VAN HECKE, PEETERS, VERMEULEN, LAUWERS, SOLS
Garanties leidende ambtenaren (Nr. 41)
WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS
Dagelijkse leiding departementen en agentschappen (Nr. 39)
WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS
Regelingen leidende ambtenaren (Nr. 40)
WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS
Herplaatsing leidende ambtenaren (Nr. 42)
Opvallend in deze reeks amendementen is het verschil tussen amendementen van de
oppositie, van de Vlaamse Regering en de alternatieve groepen. De oppositie concentreert
zich op bepalingen over verzelfstandiging. Daarnaast proberen ze de rol van het parlement
263 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 264 Zie Hoofdstuk IV 265 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 57.
beter te verankeren in het ontwerp van Kaderdecreet. Deze keuze van thema’s volgt uit het
feit dat parlementsleden van de oppositie hun invloed op het proces willen behouden. De
verschillende oprichtingsdecreten van IVA’s en EVA’s en de beheersovereenkomsten zullen
later immers door datzelfde parlement goedgekeurd moeten worden.
De amendementen van de Vlaamse Regering brengen geen grote aardverschuivingen
teweeg in het Kaderdecreet. Het gaat hier dan ook meestal om technische wijzigingen.266 In
tegenstelling tot de oppositie stellen zij zich geen vragen bij de opdeling van agentschappen.
De amendementen van de alternatieve groepen concentreren zich op
personeelsaangelegenheden die niet in het oorspronkelijke ontwerp van decreet voorkomen.
De vraag is nu wat deze amendementen uiteindelijk konden teweegbrengen. Daarvoor
analyseren we de behandeling en stemming van het ontwerp van decreet en de
amendementen in de Commissie.
5. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Commissieverslag
5.1. Bespreking van het ontwerp van Kaderdecreet
Op 3 juli 2003 begon de bespreking van het ontwerpdecreet in de Commissie voor
Institutionele en Bestuurlijke Hervorming en Ambtenarenzaken.267 Tijdens het debat nam van
elke fractie iemand het woord om de partijstandpunten te verduidelijken. Daarna volgde de
artikelsgewijze bespreking en de stemming over de amendementen.
5.1.1. Standpunten CD&V-fractie
De CD&V-fractie onderschrijft de doelstelling om tot een beter bestuurlijk beleid te komen.
Toch waarschuwt Luc Van den Brande voor een uitwerking van de doelstellingen op een
gepolitiseerde manier. Voor CD&V blijft het ook onduidelijk waarom de Vlaamse Regering
ingrijpende hervormingen heeft voorgesteld, zonder in te gaan op een aantal fundamentele
vragen. Van den Brande vraagt zich daarom af of de Vlaamse Regering er geen dubbele
agenda op nahoudt. Toch wil CD&V voorliggende hervorming een kans te geven. Om de
doelstellingen tot een goed einde te brengen is een degelijke uitvoering wel noodzakelijk. De
CD&V-fractie zal het voorliggende ontwerp verbeteren door het te amenderen. Het hoofddoel
266 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 267 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 50.
90
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
van de partij is de samenhang tussen de verschillende decreten te garanderen. Daarom
stellen ze voor om een aangepast ontwerp van decreet bestuurlijk beleid uit te werken en de
ingangsdatum van dat decreet te verschuiven naar 1 januari 2006. Belangrijk in dit nieuwe
ontwerp is een breed draagvlak over de partijgrenzen heen zodat na een volgende
regeringsvorming er steun blijft voor het ontwerp.
Later in het debat zal er een tweede tussenkomst van CD&V volgen waarin Mieke Van
Hecke haar bedenkingen bij het ontwerp van decreet uiteenzet. Volgens haar heeft het geen
zin om bij een IVA zonder rechtspersoonlijkheid met een beheersovereenkomst te werken
omdat deze onder rechtstreeks toezicht van de minister staat. Het werken met
delegatiebesluiten zou volgens haar logischer zijn. Grotere problemen heeft ze met de IVA’s
met rechtspersoonlijkheid. Men doet aan verzelfstandiging, maar iemand van de
administratie komt aan het hoofd te staan. Dit komt volgens haar erop neer dat men een
beheersovereenkomst met zichzelf sluit. Ze besluit dan ook dat de IVA met
rechtspersoonlijkheid een ‘gedrocht’ is waarmee men meer problemen zal creëren dan
oplossen. Ze staat ook terughoudend tegenover de beheersovereenkomsten. Het is voor
haar belangrijk dat deze in het parlement besproken worden. Zodra ze zijn afgesloten zijn
directe bijsturingen immers zeer moeilijk af te dwingen.
5.1.2. Standpunten VLD-fractie
André Denys zegt in zijn tussenkomst dat de VLD-fractie de principes, waarop het
ontwerp van Kaderdecreet steunt, onderschrijft. De partij zal wel nagaan of de inhoud van
het Kaderdecreet effectief overeenstemt met die principes. Verder duldt VLD geen verder
uitstel van de uitvoering van het Kaderdecreet omdat dit neerkomt op het afremmen van
deugdelijk bestuur. In de praktijk is het dus niet haalbaar om het Kaderdecreet te koppelen
aan het Comptabiliteitsdecreet. Volgens VLD biedt het voorliggende ontwerp de nodige
duidelijkheid over de manier waarop een efficiënte controle door het parlement
gegarandeerd wordt. Tenslotte is André Denys vol lof over de indeling in 13 domeinen.
5.1.3. Standpunten Vlaams Blok-fractie
Hilde De Lobel wijst in naam van de Vlaams Blok-fractie op het grote belang van het
voorliggende ontwerp. Volgens haar is het echter een vaag ontwerp dat veel vragen
onbeantwoord laat. De fractie ergert zich ook aan de vele vertragingen die het project heeft
opgelopen. Daaruit besluit ze dat een optimale werking van de overheid enkel mogelijk is als
er verdere stappen in de richting van federalisering worden gezet. Het ontwerp van
Kaderdecreet is een positief signaal omdat Vlaanderen zijn eigen organisatie en
administratie op een ernstige manier in handen neemt. Door de nood aan een heldere
administratie heeft de Vlaams Blok-fractie amendementen ingediend die de ingewikkelde
structuur van de agentschappen vereenvoudigen tot twee soorten, namelijk IVA’s met
rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s.
5.1.4. Standpunten SP.A-fractie
Norbert De Batselier is gewonnen voor verzelfstandiging en de bijkomende voordelen die
rechtspersoonlijkheid biedt. In de nieuwe organisatiestructuur moet de minister volgens hem
meer regisseur dan controleur worden. Hij moet de administratie sturen. Het parlement moet
samen met het Rekenhof de controlefunctie opnemen. De fractie heeft het echter moeilijk
met de onverwacht grote omvang van de operatie. Voor De Batselier is het voorliggende
decreet een sprong in het onbekende. Hij vraagt dat het parlement zeer nauw betrokken
wordt bij de uitwerking van het Comptabiliteitsdecreet zodat ze de toekomstige controletaak
goed kan inschatten. De interne controle moet beter en effectiever worden, wat volgens hem
ook de doelstelling van het ontwerp van Kaderdecreet moet zijn.
Ook de Bijzondere Commissarissen kwamen aan het woord, net als minister-president
Somers en Vlaams minister van Binnenlandse aangelegenheden, Cultuur, Jeugd en
Ambtenarenzaken Paul van Grembergen. Na deze uiteenzettingen volgde de artikelsgewijze
bespreking en de stemming van de amendementen.
5.2. Kwantitatieve analyse
De amendementen van CD&V en Vlaams Blok hebben weinig invloed gehad op de visie
van de meerderheid (zie tabel 10). Terwijl alle regeringsamendementen zijn overgenomen is
er slechts één amendement van CD&V aangenomen en geen enkel van het Vlaams Blok.
Opgemerkt dient te worden dat, vermits bijna alle amendementen van het Vlaams Blok over
hetzelfde thema gingen, men deze ofwel allemaal kon aannemen ofwel allemaal kon
verwerpen. De amendementen van de alternatieve groepen werden wel allemaal
aangenomen. In totaal zijn er dus 16 amendementen aangenomen. Dit is 43%, op een totaal
van 37 amendementen.268 Laat men echter de amendementen van de Vlaamse Regering
268 In Parlementair Stuk nr. 3-1612 is er sprake van 43 amendementen. 6 amendementen zijn dus ingetrokken of vervallen door de goedkeuring van amendementen die deze overbodig maakten.
92
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
weg dan zijn er zeven aangenomen amendementen op een totaal van 28. 25% van het totaal
ingediende amendementen is dus aangenomen door de Commissie. Wanneer we de
amendementen van de oppositie bekijken, zien we dat slechts één amendement van de 22 is
aangenomen. 4.5% van de amendementen afkomstig van de oppositie is dus overgenomen
door de commissie. Zich louter baserend op deze cijfers zou men kunnen besluiten dat het
parlement als zodanig kan inspelen op administratieve hervormingsprocessen door middel
van amendementen. Toch werd nog altijd 75% van de amendementen uit het parlement
verworpen. De oppositie als dusdanig heeft veel minder kans om gehoord te worden dan
bepaalde alternatieve groepen bestaande uit parlementsleden van verschillende partijen.
Opvallend is het verschil tussen meerderheid en oppositie. Terwijl alle amendementen van
de meerderheid (Vlaamse Regering) zijn aangenomen is slechts één oppositie amendement
aangenomen.
Tabel 10. Aangenomen/verworpen amendementen
AMENDEMENT AANGENOMEN VERWORPEN VLAAMS BLOK - 16 CD& V 1 5 VLAAMSE REGERING 9 - DE BATSELIER, WILLE, LAUWERS, HOLEMANS
1 -
VAN HECKE, PEETERS, VERMEULEN, LAUWERS, SOLS
2 -
WILLE, PEETERS, LAUWERS, HOLEMANS
3 -
Deze conclusies uit de kwantitatieve analyse moeten echter sterk gerelativeerd worden.
Ten eerste zijn deze cijfers onderhevig aan vertekening. 43% van het totale aantal
amendementen (de 16 amendementen van het Vlaams Blok) hebben immers betrekking op
éénzelfde vraag, met name om de opdeling van de agentschappen te beperken tot IVA’s met
rechtspersoonlijkheid en publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s. Ten tweede zijn de meeste
amendementen van de alternatieve groepen die zich over de fracties heen vormde ook
afkomstig van de regering. De alternatieve groepen bestonden meestal enkel uit leden van
de meerderheid. Deze manier van werken wordt gebruikt om te vermijden dat de oppositie
naar de Raad van State stapt. Deze mogelijkheid bestaat enkel voor amendementen die
door de regering zelf zijn ingediend.269 Ten derde is er in deze kwantitatieve analyse nog
niets gezegd over de inhoud van de aangenomen/verworpen amendementen. Dit is van
belang omdat de impact van de verschillende amendementen zeer sterk varieert. De
betrokkenheid van het parlement hangt dus niet enkel af van het aantal aangenomen
De amendementen Nrs. 39, 40, en 42 roepen een bijkomend artikel in het leven.
Daardoor ontstaan de nieuwe artikels 39, 40 en 41 die in het ontwerp van Kaderdecreet
toegevoegd worden onder hoofdstuk IX (opheffingsbepalingen en overgangsmaatregelen).
Zoals eerder gezien, handelen deze artikels respectievelijk over de regelingen in verband
met de dagelijkse leiding van de departementen en de agentschappen, de regelingen voor
die leidinggevende ambtenaren die niet worden aangewezen in een mandaat of in een
functie van algemeen directeur en de invulling van de resterende vacante management- en
projectleiderfuncties van N-niveau via herplaatsing van leidinggevende ambtenaren die een
graad bekleden van rang A2L. Amendement nr. 41 zal in de voorgestelde tekst van het
nieuwe artikel 40, lid 1 het woord “passende” vervangen door de woorden “gelijkwaardige en
passende”. Hierdoor zullen leidinggevende ambtenaren die niet langer worden aangewezen
in een leidinggevende functie een andere functie aangeboden krijgen die gelijkwaardig is aan
de functie die zij tot voor hun vervanging bekleedden. Het gebruik van alleen het begrip
“passende” is daartoe geen voldoende waarborg. De voornaamste wijzigingen die deze
amendementen aanbrengen zijn de garanties voor de zogenaamde ‘zittende pachters’.
Diegenen die al een leidinggevende functie bekleden krijgen in de nieuwe
organisatiestructuur een gelijkwaardige functie aangeboden zonder dat ze eerst een selectie
94
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
moeten doorlopen, behalve als ze negatief geëvalueerd werden. Deze toegeving van
minister-president Somers stelde de CD&V gerust.270 Veel verzet was er niet meer nadat de
partij deze garantie had gekregen.271
De overige 4 aangenomen amendementen (zie tabel 11) voeren een wijziging door aan
de oorspronkelijke artikels. Zo breidt amendement Nr. 11 paragraaf 4 van artikel 6 uit met de
bepaling dat er een afschrift van de oprichtingsbesluiten aan het Rekenhof moet worden
overgemaakt. Dit is tevens het enige amendement van de oppositie (CD&V) dat
aangenomen werd. Amendement Nr. 22 vervangt paragraaf 2 van artikel 14. Hierdoor moet
de beheersovereenkomst, vóór de ondertekening, door de Vlaamse Regering aan het
Vlaamse Parlement megedeeld worden. Het Vlaams Parlement zal dan binnen de maand de
overeenstemming tussen de beheersovereenkomst en de doelstellingen van de
goedgekeurde beleidsnota toetsen. Opgemerkt moet worden dat het aanvaarden van dit
amendement en amendement Nr. 14 van de Vlaamse Regering (voorleggen
beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement) tot gevolg had dat de amendementen Nr. 15
en Nr. 23 (voorleggen beheersovereenkomst aan Vlaams Parlement) van CD&V vervielen.
Deze amendementen zijn niet opgenomen in de kwantitatieve analyse. Toch kan de
aanvaarding van amendement Nr. 22 ook gezien worden als een verdienste van CD&V.
Verder zal het subamendement Nr. 30 in de voorgestelde tekst van artikel 21, paragraaf 1,
lid 2 vervangen. Daardoor worden de onverenigbaarheden voor een bestuurder van een
publiekrechtelijk vormgegeven EVA gelijkgeschakeld met de onverenigbaarheden zoals
gesteld in het decreet Strategische Adviesraden.
Tijdens de analyse van de aangenomen amendementen is duidelijk gebleken dat er,
behalve wat de leidinggevende ambtenaren betreft, geen grootse wijzigingen aan het
ontwerp van Kaderdecreet werden aangebracht. De opdeling van de agentschappen werd
niet verder in vraag gesteld terwijl het grootste deel van het ontwerp van decreet hierover
gaat. Dit was een duidelijke bezorgdheid van beide oppositiepartijen. “Er waren serieuze
kritieken vanuit het parlement op de vier vormen van verzelfstandigde agentschappen. Al de
kritiek die de oppositie geleverd heeft op de IVA’s met rechtspersoonlijkheid is nooit van een
deftig antwoord voorzien”.272 Voor de meerderheid was de discussie over de indeling van
agentschappen al voorbij. Hier bestond een politiek compromis over.273 De aanpassingen
die, na behandeling in de commissie, in het ontwerp van Kaderdecreet aangebracht werden,
concentreren zich daarom vooral op de bepalingen betreffende het personeel. Aan de kern 270 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Commissieverslag, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 4-1612, 57. 271 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 272 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 273 VLAAMS PARLEMENTSLID B, o.c.
van het ontwerp van Kaderdecreet, namelijk de nieuwe organisatiestructuur, heeft het
parlement geen fundamentele wijzigingen aangebracht. De conclusies, genomen na de
kwantitatieve analyse, moeten daarom gerelativeerd worden na de kwalitatieve analyse.
Het uiteindelijke ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid werd in de commissie
aangenomen met 8 stemmen tegen 2 bij 4 onthoudingen. De meerderheidsfracties stemden
voor, CD&V onthield zich en het Vlaams Blok stemde tegen.
6. Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: Plenair
6.1. Amendementen Na de behandeling in de commissie werd het ontwerp van decreet plenair behandeld.
Voor de start van de plenaire vergadering was er een nieuwe mogelijkheid tot amendering.
Zowel CD&V als Vlaams Blok dienden opnieuw amendementen in (zie tabel 12). De 10
amendementen (amendementen Nr. 44 tot 54) van het Vlaams Blok pleiten opnieuw voor de
afschaffing van IVA’s zonder rechtspersoonlijkheid en privaatrechterlijke EVA’s.
Amendement nr. 55 komt overeen met amendement nr. 38 zoals ingediend voor de
behandeling van het ontwerp van decreet in de commissie. Dit zegt dat de
beheersovereenkomst en de opdeling van de agentschappen geregeld geëvalueerd moet
worden. De relevante documenten dienen dan overgemaakt te worden aan het Vlaams
Parlement.274 De zes amendementen van CD&V (amendementen Nr. 56 tot 61) gaan over
het principe van de statutaire tewerkstelling, het Raadgevend Comité bij de IVA’s, het
schrappen van de IVA’s met rechtspersoonlijkheid, de samenstelling van de raad van
bestuur van de publiekrechtelijk vormgegeven EVA’s, de vertegenwoordiging van het
middenveld in de raad van bestuur en de inwerkingtreding van het Kaderdecreet.275 Al deze
amendementen waren overgenomen uit eerder voorgestelde amendementen. Deze werden
in de commissie echter verworpen. Het plenaire debat bood de oppositie een nieuwe
mogelijkheid om hun amendementen te verdedigen en een meerderheid te vinden om deze
goed te keuren.
274 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Amendementen, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 5-1612, 10. 275 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Amendementen, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 6-1612, 4.
96
Spoor HRM & Veranderingsmanagement
Tabel 12. Amendementen oppositie
AMENDEMENT THEMA
VLAAMS BLOK
Beperking opdeling tot ‘verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid’ en ‘publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigde agentschappen’ (Nrs. 44 tot 54)
non-event. Tegelijkertijd verduidelijkte hij waarom de basisdecreten in verband met de
administratieve hervormingen volgens hem op weinig interesse vanuit het parlement konden
rekenen. “Dit gaat over een reeks decreten die veel meer met de administratie te maken
hebben dan met de politiek. De zittingen zijn geen politieke debatten, maar notariszittingen.
Weinig parlementsleden willen op dit moment graag notaris spelen”.278
De inbreng van het parlement tijdens de plenaire zitting bleef beperkt. Alle
amendementen werden, zoals verwacht, verworpen en het decreet werd goedgekeurd met
dezelfde tekst die was ontstaan na de behandeling in de commissie. Volgens een voormalig
Vlaams parlementslid heeft de oppositie zijn rol wel gespeeld op het moment dat dit mogelijk
was. Ze zijn principieel hun kritieken blijven verantwoorden en hun amendementen blijven
verdedigen. De meerderheid heeft het echter niet aanvaard om bijsturingen te doen. Vanuit
de meerderheid was er met opzet geen parlementaire inbreng. Vooraf was immers al beslist
dat het Kaderdecreet er zou komen. Binnen de meerderheid waren de instructies duidelijk.
Er mocht niet teveel aan gewijzigd worden.279
Het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid kwam zo tot stand en na bekrachtiging en afkondiging
op 18 juli 2003 werd het op 22 augustus bekend gemaakt in het Belgisch Staatsblad.280
7. Conclusies De inbreng van het Vlaams Parlement bij de totstandkoming van het Kaderdecreet
Bestuurlijk Beleid was, zoals bleek uit de uiteenzetting, beperkt. Aan de ene kant zou men
denken dat dit een logisch gevolg is van het feit dat de interesse voor het ontwerp van
decreet vanuit het parlement minimaal was. Zeker het ontwerp van Kaderdecreet, waarin de
nieuwe organisatiestructuur uitgetekend wordt, kon op weinig belangstelling rekenen vanuit
het parlement. Administratieve hervormingen zijn volgens sommigen ook geen kerntaak van
het parlement.
Aan de andere kant blijkt echter dat de oppositie verschillende vragen en opmerkingen
formuleerde tijdens de parlementaire bespreking van het ontwerp van decreet. Hoewel er
weinig interesse was heeft de oppositie dus wel geprobeerd haar rol te spelen. De kritieken
vanuit de oppositie hadden vooral betrekking op de modaliteiten van verzelfstandiging. Meer
bepaald werd de indeling van verzelfstandigde agentschappen door beide oppositiepartijen
in vraag gesteld. Een andere zorg was de parlementaire controle van de verzelfstandigde
278 DOBBELAERE B., De Batselier is afwezigheden beu, in: De Standaard, 11.03.2004. 279 VLAAMS PARLEMENTSLID A, o.c. 280 Ontwerp van Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid. Tekst aangenomen door de plenaire vergadering, Parl. St. Vlaams Parlement 2002-2003, nr. 7-1612, 14.