Jonas Christensen - Markens lämplighet

2015-10-15

1

Juris. Dr.

Jonas Christensen

Ekolagen Miljöjuridik AB

www.ekolagen.se

Jonas Christensen 2015-10-14 1

Markens lämplighet utifrån grundvattenförutsättningarna -

Vad säger PBL?

- Många bilder, men en hel del är endast med som hänvisning och jag kommer inte att tala runt dem specifikt.


Grundvatten vid samhällsplanering

• Som nödvändig tillgång

• Dricksvatten, för växtlighet, konstruktionsmässiga förutsättningar?

• Som skyddsobjekt

• Risk för att grundvattnet kan komma att förorenas av exploateringen.

• Som hot

• Risk för översvämningar, vattensjuk mark…

Jonas Christensen 2015-10-14 3 Jonas Christensen 2015-10-14 4

8000 nya bostäder i Ulleråkerområdet ?

Mest lämpad mark för ändamålet?

2015-10-15

2

Ulleråker, på Uppsalaåsen…

• En mäktig åsformation

• Innehåller 100 miljoner m3 vatten.

• Uppsala tätorts enda dricksvattentäkt.

• Försörjer >150 000 människor med dricksvatten.

• Skyddad vattentäkt.


Planprogram för UlleråkerSamrådstid 15/6-4/9-2015

• Som kärnvärden betraktas:

• Läget,

• Det historiska arvet,

• Grundvattnet,

• Tallnätverket samt …

• åsen och ..årummet

• Att utifrån dessa kärnvärden och med strategierna ”värna vattnet”, skapa samband och fånga framtiden har en stadsbyggnadsstruktur tagits fram….


Behovet

• Uppsala är en attraktiv stad i en attraktiv och expansiv region.

• Uppsala växer med drygt 2 000 inv./år.

• Ambitionen är att på lång sikt bli upp emot 350 000 inv.

• För att lyckas med detta behövs utvecklingsbar mark.

• I Översiktsplanen för Uppsala kommun 2010 har Ulleråker, som är en del av Södra staden, pekats ut som ett betydelsefullt utvecklingsområde.

• Fler Uppsalabor är en viktig förutsättning för att nödvändiga investeringar i välfärdstjänster och samhällsservice ska kunna finansieras och motiveras.

• (Jag undrar, vilket är behovet? -Planeras det utifrån ett känt eller prognostiserat behov, eller skapar vi ett behov genom planeringen?)


Fundera tidigt (ÖP) över grundvattenförhållanden

• Viktigt att i underlaget till ÖP redovisa jord-, berg-och grundvattenförhållanden

• Redovisa geotekniska och andra undersökningar som har utförts och har betydelse för att bedöma markens lämplighet för bebyggelse.

• Av särskild vikt är det att redovisa områden som kan bedömas vara olämpliga på grund av t. ex. risk för jordskred, bergras, stora sättningar, onormal förändring av grundvattennivån och stora lerdjup. Prop. 1985/86:473


2015-10-15

3

Mest lämpade ändamål2 kap. 2 § PBL

• Planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt denna lag ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov.


Lämplighetsprövningen sker vid…

• 4:1 Kommunen ska med en detaljplan pröva

• 8:31 Bygglov ska ges…. uppfyller de krav som följer av 2 kap.

• 9:17 …förhandsbesked …om åtgärden kan tillåtas på den avsedda platsen.


Beskaffenhet, läge, behov2 kap. 2 § PBL

• Planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt denna lag ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge

och behov.


Beskaffenhet….”Marken i sig”

• Markens känslighet för påverkan, • Skyddsbara grundvattenförekomster

• Områdets kulturella förutsättningar,

• Terrängens utseende,

• Grundförhållanden och andra liknande förhållanden

• Mark- och vattenområdens ekologiska förutsättningar


2015-10-15

4

Läge”Marken i sin omgivning”

• Närhet till centralort

• Närhet till kommunikationer, friluftsmöjligheter

• Närhet till störande objekt (”planområdet störs”)• Buller, dålig lukt, föroreningar, allergener…

• Närhet till objekt som kan bli stört (”planområdet stör”)

• Yt- eller grundvattenrecipient, bostadsområde, vårdboende….

• MKN, dagvattenutsläpp


Behov”Markens utnyttjande”

• Bostäder

• Arbetsplatser

• Industrier

• Handelsplatser

• Kommunikationsleder

• Friluftsmark

• Grundvatten


Företräde…God hushållning…2 kap. 2 § PBL

• Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§miljöbalken ska tillämpas.


Att företräde ska ges sådan användning…(2 kap. 2 § PBL)

• Miljöbalkens (1 kap. 1 §) mål ska vara en utgångspunkt:

• ..”hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.”

• Koppla på Miljökvalitetsmål ”Grundvatten av God kvalitet”


2015-10-15

5

• MB:s bestämmelser ska tillämpas ”så att mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används på ett sätt som tryggar en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning.”

(Balkens målsättningsregel finns på en bild i ert material)


Balkens hushållningsbestämmelser? (3 kap. 1 §)

Miljöbalkens målsättningsregel (1 kap. 1 § MB)

• Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.

• Miljöbalken skall tillämpas så att

• 1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan,

• 2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,

• 3. den biologiska mångfalden bevaras,

• 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och

• 5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås.



• Mark- och vattenområden som innehåller värdefulla ämnen eller material skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra utvinningen av dessa.

• Områden som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riksintresse skall skyddas mot åtgärder som avses i första stycket.

• Prop. ”endast sådana råvaruförekomster som finns i marken eller under sjö - och havsbotten, dvs ihuvudsak mineralråvaror…” Grundvatten??



• Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer,

vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåratillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar.

• Områden som är av riksintresse för anläggningar som avses i första stycket skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.


2015-10-15

6

Marken får tas i anspråk om…2 kap. 4 § PBL

• Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt denna lag får mark tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet.

• ”Lämplighetsbedömningens syfte är att med stöd av bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap.(5) avgöra vilken mark som är lämpad för just bebyggelse.”


Hänsyn till olika förutsättningar2 kap 5 § PBL

Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt denna lag ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till • 1. människors hälsa och säkerhet,

• 2. jord, berg- och vattenförhållandena,

• 3. möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt,

• 4. möjligheterna att förebygga vatten- och

luftföroreningar samt bullerstörningar, och

• 5. risken för olyckor, översvämning och erosion.• Bebyggelse och byggnadsverk som för sin funktion kräver tillförsel av energi ska lokaliseras på ett sätt

som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen.


MÖD P 7998-13 Dagis-Lantbruk

Väga intressen mot varandra(Alingsås, Bygglov MÖD P 7998-13)

• Frågan i målet är om platsen för den planerade förskolan kan anses lämplig för sitt ändamål med hänsyn till närliggande jordbruksverksamhet.

• Lantbrukarens intresse av att kunna fortsätta med sin verksamhet (bullrande höfläkt mm) ansågs väga tyngre än bolagets intresse av att få uppföra en förskola.

• Marken var således inte lämplig för den bebyggelsen (förskolan).


Hur bedöma lämpligheten?

• Markens lämplighet skall bedömas med hänsyn till den bebyggelse som avses komma till stånd.

• En bebyggelse kan vara lämplig på platsen, en annan inte…

• De flesta av kraven i 2:5 kan naturligtvis uppfyllas genom åtgärder av olika slag.

• Utgångspunkten för tillämpningen av paragrafen är att den mark som avses användas för bebyggelse skall ha naturliga förutsättningar för att de angivna kraven skall kunna uppfyllas.

• Extraordinära åtgärder skall inte behöva vidtas. (prop. 1985/86:1 s. 472).


MÖD P 1666-13 jordbruksmark mm, P 8864-14, vägtrumman

2015-10-15

7

Markens lämplighet, förhandsbesked. (MÖD P 1666-13 Höganäs avlopp jordbruksmark översvämning)

• Kn: Enskilt avlopp på den aktuella inte förenligt med ÖP. Det går fysiskt att ansluta fastigheten till det kommunala VA. 470 meter.

• Brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen som inte kan tillgodoses genom alternativ lokalisering.

• Risk för översvämningar


• MÖD: I ärenden om lov och förhandsbesked ska enligt 2 kap. ÄPBL markens lämplighet för bebyggelse prövas. Att det är möjligt att bygga på en viss plats är således inte tillräckligt.

• Vid prövning av förhandsbesked ska markens lämplighet för bebyggelse, så som anförts av byggnadsnämnden, bedömas utifrån markens naturliga förutsättningar.


Markens lämplighet, förhandsbesked (MÖD P 1666-13 avlopp jordbruksmark översvämning)

• MÖD: byggnadsnämndens bedömning av markens lämplighet ligger inom ramen dess handlingsutrymme.

• Bedömningen har gjorts utifrån allmänna intressen som framgår av lagstiftning samt redovisats i gällande översiktsplan och har även i övrigt varit sakligt underbyggd.

• De allmänna intressen som nämnden framhållit får vidare anses väga tyngre än det enskilda intresset av att bebygga den aktuella fastigheten. Ansökan avslogs.


Markens lämplighet, förhandsbesked (MÖD P 1666-13 Höganäs avlopp jordbruksmark översvämning)

Förhandsbesked fritidshus(MÖD P 8864-14 Leksand vägtrumman översvämning)

• Förhandsbesked till fritidshus.

• Sökanden: Minireningsverk eller sluten tank eller förbränningstoa tills avloppet dras fram.

• En tidigare vägtrumma ska hållas öppen och det finns inte längre risk att grannens tomt översvämmas med avloppsvatten pga ispropp i trumman.


2015-10-15

8

• Grannen: trumman slammar igen och det blir översvämning på deras tomt på vintern.

• MÖD: Enligt prop är utgp för tillämpning av bestämmelsen att den mark som avses användas för bebyggelse ska ha naturliga förutsättningar för att de angivna kraven ska kunna uppfyllas. Extraordinära åtgärder ska inte behöva vidtas



• MÖD: Vid syn på platsen 2/6 2015 kunde MÖD konstatera att stora delar av platsen var sank och till vissa delar översvämmad.

• Någon närmare utredning rörande markförhållandena på platsen, risken för översvämning eller de faktiska förutsättningarna för byggnation finns inte i målet. En grundläggande förutsättning för att marken ska vara lämplig för bebyggelse är vidare att det går att anordna godtagbara anordningar för vattenförsörjning och avlopp.

• Platsen är olämplig för byggnation.



Ekonomiska omständigheter(Prop. 1985/86:1 s. 472)

• Kraven inrymmer i stor utsträckning ekonomiska överväganden.

• När man bedömer om ett område är lämpat för bebyggelse med hänsyn till möjligheterna att ordna t.ex. trafik samt vattenförsörjning och avlopp, handlar det i huvudsak om att beräkna investerings- och driftskostnaderna för erforderliga anläggningar.

• Merkostnader i ett avseende kan ju vägas upp av låga kostnader i ett annat avseende.


Ekonomiska omständigheter(Prop. 1985/86:1 s. 472)

• När det gäller att bedöma möjligheterna att ordna olika former av samhällsservice, handlar det oftast om kommunalekonomiska överväganden.

• Visar beräkningarna att kostnaderna skulle bli onormalt höga, bör inte området användas för bebyggelse.

• Vid de ekonomiska bedömningarna måste en sammanvägning göras av olika kostnadsposter. Merkostnader i ett avseende kan ju vägas upp av låga kostnader i ett annat avseende.


2015-10-15

9

Investerings- och driftkostnader

• Kostnader vid exploateringen.

• Kostnader för dem som senare kommer att bo eller driva verksamhet på platsen.

• Kostnader för att hålla en grundvattenpump igång?

• Kostnader för att kontrollera om grundvattenskyddet fungerar?

• Höga kostnader för grundvattenskydd kan vägas upp av lägre kostnader för någon annan åtgärd?


Vems ekonomi?• Vad är onormalt höga kostnader?

• Är det skillnad mellan:• kommunen som planerar på eget initiativ och egen mark?• en exploatör som ”planerar för sig själv”?

• Är det OK att en (rik) exploatör tar på sig väldigt höga kostnader?

• Men som sedan slår ut kostnaden på hyresgäster eller köpare?

• Blir det olika resultat i bedömningen för områden med högt bebyggelsetryck jämfört med områden med lågt tryck?

• Har det betydelse om hyreslägenheterna blir X kr dyrare per kvm pga höga kostnader för grundvattenskydd?

• Skillnader mellan bostadsbyggande och industrifastigheter?


Vad ska vägas in ?

• Vägs ökade boendepriserna (pga dyrt grundvattenskydd) upp av att utbudet av bostäder trots allt ökar?

• Högre utbud leder väl till lägre priser…

• Vem vet?


Men hur skyddar vi grundvattnet?

• Täta dukar?

• Tjocka lerlager?

• Genom att påverka vilken exploatering som får ske?

• Förbjuda olika verksamheter?

• Förbjuda vissa transporter?

• Hur säkrar vi upp det?


2015-10-15

10

Att säkra upp med planbestämmelser?

• Endast sådana planbestämmelser som har ett klart stöd i 4 kap. PBL!!!

• Typ av markanvändning, Ja• Bostäder, Handel, Industri, Kontor, Friluftsliv

• Översvämningsskydd, ja

• Flödesreglering, Nej

• Markytans utformning, Ja

• ”Handel, dock ej med kemiska produkter i lager”, Nej…

• ”Bränder får inte bekämpas med vatten eller släckskum”, Nej….


MÖD 10833-13 mfl

Krav på bullerskyddsåtgärder(MÖD P 10833-13 Kalmar bullerplank & fördröjningsmagasin)

• Uppföra bostäder trots trafikbuller.

• I detta fall har länsstyrelsen bedömt att uppförande av bullerskydd är en grundläggande förutsättning för att det i planområdet överhuvudtaget ska vara lämpligt att uppföra bostäder.

• MÖD instämmer.



• I planbestämmelserna: ”Bullerskydd med en höjd på 2,2 meter över lägsta marknivå, + 2,5 meter, ska finnas innan bostäderna i området får tas i anspråk.”

• ”Bebyggelsen ska utföras så att gällande riktvärden för trafikbuller inte överskrids”

• Planbestämmelsen är utformad som ett villkor för ianspråktagande av bostäderna.



• Bestämmelserna i [4 kap. PBL] ger inte stöd för planbestämmelser som villkorar ianspråktagande av bostäder med att en viss anläggning kommer till stånd.

• Kommunen har därmed inte säkerställt att bullerskyddet uppförs innan människor bosätter sig inom planområdet, vilket innebär att marken i nuläget inte kan anses lämplig för bebyggelse.


2015-10-15

11

Krav på dagvattenhantering(MÖD P 10833-13 Kalmar bullerplank & fördröjningsmagasin)

• Planbestämmelse: ”Fördröjningsdamm för dagvatten ska finnas. Exploatören ska anlägga dammen i samband med utbyggnaden av området.

• Kommunen kan föreskriva att mark får användas för vissa anläggningar, t.ex. för en fördröjningsdamm för dagvatten.

• Det är enligt [4 kap. PBL] inte möjligt att föreskriva att exploatören, eller någon annan, ska utföra en viss anläggning.

• Det anförda innebär att kommunen inte har säkerställt i detaljplanen att en godtagbar dagvattenhantering kommer till stånd.


Buller och dagvatten(MÖD P 10833-13 Kalmar bullerplank & fördröjningsmagasin)

• Sammanfattningsvis medför de oklarheter som har berörts ovan att planhandlingarna inte är utformade så att det tydligt framgår hur planen reglerar miljön.

• Kommunen har inte i detaljplanen klargjort att det finns förutsättningar för att säkerställa en godtagbar dagvattenhantering eller att bullerfrågan hanteras på ett godtagbart sätt.

• Det är av avgörande betydelse att dessa frågor är lösta i planen för att marken ska anses lämplig för bebyggelse.

• Detaljplanen upphävs


Kravet inrymmer i stor utsträckning ekonomiska överväganden.

• Hur stor är risken för att grundvattnet kan komma att förorenas?

• Vilka konsekvenser kan föroreningen få?• Vilka är de tekniska förutsättningarna för att utföra

förebyggande åtgärder.• Krävs det kontinuerligt underhåll av skyddsåtgärderna?

• Vilka är de ekonomiska förutsättningarna för att utföra förebyggande åtgärder.

• Vilka är de ekonomiska förutsättningarna för exploatören.• Vilka är förutsättningarna för att genom planbestämmelser

kunna skydda grundvattnet vid exploateringen och i framtiden?

• Intresset / behovet av exploatering


Säkra upp med markanvisningsavtal?

• Planen måste stå på egna ben

• Måste i planbeskrivningen visas att grundvattenskyddet etc kan lösas.

• Det räcker inte med att kommunen hänvisar till markanvisningsavtal eller exploateringsavtal


MÖD P 5128-12

JC1

Bild 44

JC1 Jonas Christensen; 2015-10-07

2015-10-15

12

Markanvisningsavtal etc.(MÖD P 5128-12)

• Kommunen: ”Upplysningsvis har kommunen för avsikt att också, på sedvanligt sätt, civilrättsligt säkerställa dagvattenhanteringen genom att reglera markens användning i ett markanvisningsavtal.”

• MÖD: ”Sammanfattningsvis anser Mark- och miljööverdomstolen att kommunen inte säkerställt dagvattenhanteringen i den överklagade detaljplanen.

• Vad kommunen anfört i denna fråga som att reglera markens användning i ett markanvisningsavtal och om eventuella framtida fastighetsbildningar och lantmäteriförrättningar förändrar inte den bedömningen.”


Några slutsatser….

• Marken ska vara lämplig för ändamålet utifrån sina naturliga förutsättningar.

• Vissa av MB:s bestämmelser ska flyta in i PBL.• Tex Målregeln (ink miljömål)

• 3-4 kap. MB saknar (tydliga) regler om skydd för grundvattentillgångar.

• Åtgärder för att motverka/skydda är OK, men…

• …Några extra ordinära åtgärder ska inte behöva vidtas• Var går (den ekonomiska) gränsen för det?

• Hur sätter man gränsen för ”onormala kostnader”?


Några slutsatser ..forts….

• I vissa fall kan bristen ”botas” genom planbestämmelser.

• Dessa måste ha stöd i 4 kap. PBL.

• Det räcker inte med att hänvisa till markanvisningsavtal.• Planen måste stå på egna ben.

• Uppfylls inte dessa förutsättningar är marken inte lämpad för den planerade bebyggelsen…

• Inse att planprocessen är en prövning, som kan leda till olika resultat!

• All mark är inte lämplig för ändamålet……..

• (Hur det går i Ulleråker?, vet inte….)


Tack för mig

,jag är kvar resten av dagen


Jonas Christensen - Markens lämplighet

Presentations & Public Speaking