-
·,
IV GLAVA
ELEMENT I UPRAVNOG PRAVA1. POJ AM UPRA VE
U nasem pravu pojam uprave obuhvata tzv. pos1ovedrzavne uprave,
tj. vrsenje upravne v1asti u vezi sa izvrsavanjemzakona (i drugih
opstih akata), resavanjem u upravnim stvarima ivrsenjem upravnog
nadzora, s tim sto se mogu obav1jati i odredjenistrucni pos1ovi (na
primer, priprema nacrta zakona, upravni i strucn:pos1ovi koji se
odnose na premer i izradu katastra nepokretnosti).x)
U organizacionom smis1u, pojam uprave obuhvatatzv. vrsioce
drzavne uprave, tj. ministarstva i organe uprave u sas-tavu
ministarstva (sekretarijati, uprave i inspektorati), dok se
zaobavljanje pretezno strucnih poslova mogu obrazovati i posebne
upra~ne organizacije u sastavu ministarstva (kao zavodi i
direkcije).xx)Osim toga, vrsenje pojedinih upravnih ovlascenja u
vezi sa vrsenjemodredjenih poslova drzavne uprave mogu se zakonom
preneti i nedrzav·nim subjektima (na primer, preduzecima i drugim
organizacijama).
2. UPRAVNI POSTUPAKDa bi se pravni propisi mogli pravi1no
primenjiva-
ti na konkretne slucajeve, potrebno je propisati pravila kojih
sedrzavni organi moraju pridrzavati pri primenjivanju zakona i
drugihpropisa na konkretne slucajeve. Ta pravila nazivaju se
postupkom.
Pod upravnim postupkom podrazumevaju se proceduralna pravi1a
koja se primenjuju u vezi sa donosenjem od1uka u upravnimstvarima,
to je zapravo postupak donosenja upravnih akata. Postoove od1uke
(akte) donosi organ uprave, za upravni postupak se mozereei da
predstavlja postupak resavanja u upravnim stvarima, sto zna-ci
postupak donosenja upravnih akata - resenja i zakljucaka.
2.1. Osnovna nace1a upravnog postupkaFravni znacaj ovih nacela
je u tome sto ih se u
svom radu moraju pridrzavati svi organi uprave i od njih ne
smeju
x)Upravne i strucne poslove koji se odnose na premer i izradu
katastra nepokretnosti obav1ja Repub1icki geodetski zavod (ranije
ReTpub1icka geodetska uprava) sa svojim opstinskim
organizacionimjedinicama.
XX)Repub1icki geodetski zavod, Republicki zavod za statistiku,
Re-publicka direkcija za robne rezerve itd.
-
2odstupati. Treba reci da se priblizno ista nacela primenjuju i
upostupku pred sudovima (redovnim, trgovinskim i dr.).
- Nacelo zakonitosti.- Organi i organizacije koje po-stupaju u
upravnim stvarima resavaju na osnovu zakona, drugih propi-sa
drzavnih organa i opstih akata organizacija koje one donose
naosnovu javnih ovlascenja. Nacelo zakonitosti u upravnom postupku
po--drazumeva materijalno-pravnu zakonitost (da je pravilno
primenjenvazeci zakon) i formalno-pravnu zakonitost upravnih akata
(da supostovana proceduralna zakonska pravila u pogledu
nadleznosti, pos-tupka i forme akta). Zakonitost upravnih akata je
predmet upravnekontrole od strane viseg upravnog organa od onog
koji je akt doneei posebne sudske kontrole ako dodje do upravnog
spora.
- Nacelo zastite prava gradjana i javnog interesa.-Pri vodjenju
postupka i resavanju organi uprave su duzni da stranka-ma omoguce
da sto lakse zastite i ostvare svoja prava, vodeci racunada to ne
bude na stetu drugih lica ili javnog interesa. Ukoliko sestrankama
nalazu neke obaveze, primenjuju se one koje su za njih po-voljnije
- ukoliko se tako postize i cilj zakona.
- Nacelo efikasnosti i ekonomicnosti postupka.- Uprav-ni
postupak se mora voditi brzo i sa sto rnanje troskova i
gubitkavrernena za stranke, ali pod uslovom da odluka bude bazirana
na pra-vilno utvrdjenom cinjenicnom stanju.
- Nacelo rnaterijalne istine.- U postupku se mora utvr-diti
pravo stanje stvari, rnoraju se utvrditi sve cinjenice koje suod
znacaja za donosenje zakonitog i pravilnog resenja. U suprotnom,po
zalbi stranke ili ovlascenog organa moze doci do
ponistavanjaresenja iIi, kasnije, do uspesnog vodjenja upravnog
spora kod suda.
- Nacelo slobodne ocene dokaza.- Ovlasceno sluzbenolice organa
uprave po svom uverenju odlucuje koje ce cinjenice uze-ti kao
dokazane. Ono ovo cini na osnovu savesne ocene svakog dokazaposebno
i svih zajedno, kao i rezultata celokupnog postupka. Odstu-panje od
ovog nacela se odnosi na dokaznu snagu javnih isprava (uve-renja 0
kojirna se vodi sluzbena evidencija). Nairne, zbog pretpostav-ke
tacnosti, njihova dokazna snaga je jaca od svih ostalih
dokaznihsredstava.
postupakNacelo samostalnosti u resavanju.- Organ uprave vodi
i donosi resenje samostalno, u okviru svojih
-
3
zakonskih ovlaseenja. Sluzbeno lice nadleznog organa samostalno
ut-vrdjuje einjenice i na osnovu njih primenjuje propise na
konkretanslueaj. Drugim reeima, organi up rave duzni su da se
pridrzavaju za-kona i drugih propisa i nisu duzni da uvazavaju
intervencije nadre-djenih upravnih organa (izuzev kada je upravnim
aktima predvidjenamoguenost davanja "instrukcija" ili lIstruenih
uputstavall).
- Naeelo dvostepenosti postupka (pravo na zalbu).-Stranka ima
pravo zalbe protiv resenja organa up rave u prvom stepe-nu, osim
ako zakon propisuje da u nekim slueajevima zalba nije dopustena.x)
Ako nema organa uprave drugog stepena zalba se moze izjavi-ti sarno
kada je to predvidjeno posebnim zakonom, s tim sto on utvr-djuje i
organ koji ee resavati po zalbi. Stranka ima pravo zalbe ikad
prvostepeni organ uprave nije u odredjenom roku donee resenje
0njenom zahtevu (tzv. eutanje uprave). Resenje doneto po zalbi je
ko-naeno i protiv njega se ne moze izjaviti nova zalba (eventualno
semoze pred sudom pokrenuti tzv. upravni spor, 0 eemu ee kasnije
biti
v.) xx)recl .- Naeelo pravosnaznosti.- U upravnom postupku
pravnos-
nazna su ona resenja protiv kojih se ne moze izjaviti zalba ni
pokrenuti upravni spor.
- Naeelo saslusanja stranke, pomoe neukoj stranci iupotreba svog
jezika i pisma u upravnom postupku.- Pre donosenja re-senja stranci
se mora pruziti mogucnost da se izjasni 0 einjenicamai okolnostima
koje su bitne za donosenje resenja a od znaeaja suza nju. Ovo
naeelo predstavlja prilagodjenu primenu principa sudskogpostupka
prema kome se mora dozvoliti i drugoj strani u sporu da seizjasni 0
navodima tuzbe (lat. audiatur et altera pars).
Sluzbeno lice koje vodi upravni postupak duzno je daupozori
stranku i druge ueesnike na njihova prava i da im ukaze napravne
posledice preduzimanja odredjenih radnji ili njihovog propus-tanja.
Ovo iz razloga sto neuka stranka moze zbog neznanja pretrpetistetu
u postupku.
x) Protiv resenja komisije koja izlaze na javni uvid podatke
preme-ra i katasta.rskog klasiranja zemljista i utvrdjuje prava na
ne-pokretnostima, a koje je doneto po prigovoru
zainteresovanoglica, maze se izjaviti zalba Republiekom geodetskom
zavodu uroku od osam dana od dana dostavljanja resenja (el. 67.
Zakonao drzavnom premeru i katastru i upisima prava na
nepokretnostimcSl.glasnik RS 25/2002 (integralni tekst),
Beograd)."Pr-o t i.v r-esen.ja Republiekog geodetskog zavoda
donetog po zalbiiz elena 67. ovog zakona ne moze se pokrenuti
upravni spor.1f (eJ68. Zakona).
xx)
-
U Republici Srbiji u sluzbenoj je upotrebi srpski jeziki
cirilicno pismo, a latinicno pismo je u sluzbenoj upotrebi na
naci:utvrdjen zakonom. Na podrucjima Republike Srbije gde zive
narodnostiu sluzbenoj upotrebi su istovremeno i njihovi jezici i
pisma. Svakomse jamci pravo da u sluzbenom postupku Cpa i u
upravnom) upotreblja-va svoj jezik i da se upoznaje sa cinjenicama
na svom jeziku.
2.2. Nadleznost resavanja u upravnom postupkuNadleznost
odredjenog organa uprave oznacava pravo
i duznost tog organa da odlucuje u konkretnoj upravnoj stvari na
od-redjenom podrucju.
Razlikuju se dye vrste nadleznosti: stvarna i mesnaStvarna
nadleznost je pravo i duznost jednog organa
da vodi postupak i resava 0 upravnoj stvari s obzirom na prirodu
ma-terije na koju se upravna stvar odnosi. Stvarna nadleznost se
odre-djuje po zakonima i drugim propisima koji regulisu odredjenu
konkretnu upravnu oblast Cna primer, nadleznost za vodjenje
upravnog postupka koji se odnosi na premer i katastar i upis prava
na nepokretnos-tima odredjuje se Zakonom 0 drzavnom premeru i
katastru i upisimaprava na nepokretnostima).
Mesna nadleznost je pravo i duznost jednog organauprave da vodi
postupak i resava 0 upravnoj stvari s obzirom na pod-rucje
(teritoriju) na kojoj se prostire njegova nadleznost. Na osno-vu
mesne nadleznosti vrsi se razgranicenje organa uprave koji
sustvarno nadlezni za resavanje istih upravnih stvari. Drugim
recima,prostorno ogranicenje nadleznosti znaci da mesno nadlezan
organ up-rave moze vrsiti svoja ovlascenja sarnona podrucju za koje
je nadle-zan.
Zakon 'lO upravnom postupku odredjuje mesnu nadlez-nost na
sledeci nacin:
- u stvarima koje se odnose na nepokretnost (na pri-mer, zgrada,
zemljiste) mesna nadleznost se odredjuje prema mestugse se ona
nalazi (Republicki geodetski zavod - organizaciona jedi-nica u
opstini na cijoj se teritoriji nepokretnost nalazi, donosiresenje 0
upisu prava svojine ili drugih prava na nepokr~tnosti ukatastar
nepokretnosti. Katastar nepokretnosti je javna knjiga
kojapredstavlja osnovnu evidenciju 0 nepokretnostima i pravima na
njimaj
-
5
- u stvarima koje se odnose na delatnost nekog drzavnogorgana
ili pravnog lica, mesna nadleznost se odredjuje prema mestunjihovog
sedista;
- u stvarima koje se odnose na vodjenje radnje ili
naprofesionalnu delatnost pojedinih Iica (na primer, advokata)
kojase obavlja u odredjenom mestu, mesna nadleznost se odredjuje
premasedistu radnje odnosno prema mestu gde se delatnost
obavlja;
- u ostalim stvarima, mesna nadleznost se za fizicka
licaodredjuje prema prebivalistu stranke. Kad ima vise stranaka,
nadlez-nost se odredjuje prema stranci prema kojoj je zahtev
upravljen;
- ako se mesna nadleznost ne moze odrediti ni po jednomod
prethodnih osnova, ona se odredjuje prema mestu gde je nastao
po-vod za vodjenje postupka;
- u stvarima koje se odnose na brod ili vazduhoplov, iliu kojima
je povod za vodjenje postupka nastao na brodu ili vazduho-plovu,
mesna nadIeznost se odredjuje prema maticnoj luci broda, od-nosno
maticnom pristanistu vazduhoplova.
2.3. Upravni akti i ostali akti organa upraveUpravni akti su
osnovna vrsta pojedinacnih pravnih
akata koje u vrsenju upravne delatnosti donosi uprava. Upravni
akti,kao pojedinacni pravni akti, su akti kojima se propisuje neko
poje-dinacno i konkretno pravilo za odredjeni slucaj i odredjeno
lice.Prema Zakonu 0 upravnim sporovima iz 1977.godine, upravni akt
je aktkojim drzavni organ ili organizacija koja raspolaze javnim
ovlasce-njima resava 0 nekom pravu, obavezi ili pravnom interesu
odredje-nog pojedinca ili pravnog lica u kakvoj upravnoj
stvari.
U upravnom postupku mogu se donositi dve vrste up-ravnih akata:
resenja i zakIjucci. Podela upravnih akata na resenjai zakljucke
polazi od okolnosti da Ii se upravnim aktom resava 0glavnoj (tj.
upravnoj) stvari ili se aktom resava 0 pitanjima u ve-zi sa
postupkom donosenja upravnog akta. Resenje predstavlja uprav-ni akt
u pravnom smislu, na slican nacin kao sto presuda u pravnomsmislu
predstavlja sudski akt.
Resenje je upravni akt kojim se odlucuje 0 upravnojstvari, tj. 0
konkretnom pravu, obavezi ili pravnom interesu nekog
-
lica u pojedinacnom slucaju. Istovremeno, resenjem se okoncava
up-ravni postupak, tj. postupak donosenja upravnog akta.
Resenje u upravnom postupku donosi organ uprave nad-lezan za
resavanje konkretne upravne stvari, na osnovu cinjenica ut-vrdjenih
u postupku. Resenje se, po pravilu, donosi u pismenoj for-mi i mora
da sadrzi odgovaraju6e sastavne delove: uvod, dispozitiv(izreku),
obrazlozenje, pouku 0 pravnom leku, naziv organa sa brojemi datumom
resenja, potpis sluzbenog lica i pecat organa uprave. Do-neto
resenje se mora dostaviti stranci (strankama).
U uvodu se navodi: naziv organa koji donosi resenje;propis 0
nadleznosti tog organa; oznacavanje stranaka; njihovih zas-tupnika
i punom06nika; predmet postupka.
Dispozitivom se resava 0 predmetu postupka u celinii 0 svim
zahtevima stranaka 0 kojima u toku postupka nije posebnoreseno.
U obrazlozenju se navode: ukratko zahtevi i predlo-zi stranaka,
utvrdjeno cinjenicno stanje i razlozi koji su bili od-lucuju6i
prilikom ocene dokaza, razlozi zbog kojih nije uvazen nekiod
zahteva ili predloga stranaka itd.
Poukom 0 pravnom leku stranka se obavestava da liprotiv resenja
moze izjaviti zalbu ili pokrenuti upravni spor. Kadje zalba
dopustena u pouci se navodi kome se ona izjavljuje a pre-ko koga se
i u kom roku predaje. Pravilo je da zalba koja se izja-vi protiv
resenja ima suspenzivno dejstvo, tj. zalba odlaze izvrse-nje
resenja dok se 0 njoj ne odluci. Rok za izjavljivanje zalbe
jeobicno osam ili petnaest ~ana od dana dostavljanja resenja.
Zakljucak je akt kojim se odlucuje 0 pitanjima veza-nim za
postupak donosenja upravnog akta. Zakljucak moze biti usmeni
pismen. Ukoliko je usmen, zakljucak najcesce i ne predstavlja
up-ravni akt (vec akt koji prati sudbinu glavnog upravnog akta,
tzv.akcesorni akt). Medjutim, zakljucak donet u pismenoj formi
veomalici na resenje i sadrzi sva obelezja upravnog akta. Zakljucak
cebiti donet u pismenoj formi kada je to izricito zakonom
predvidje-no (na primer, kada se protiv njega moze izjaviti posebna
zalba) ikada se radi 0 pitanjima postupka koja mogu biti od uticaja
na ost-varivanje i zastitu prava i interesa stranke (na primer, u
vezi sa
-
izvrsenjem resenja, okoncavanjem upravnog postupka i sl.). Osim
to-ga, zakljucak ce biti izdat u pismenoj formi ukoliko stranka to
iz-ricito zahteva. Za razliku od resenja, pravilo je da zalba koja
seizjavi protiv zakljucka nema suspenzivno dejstvo, tj. zalba ne
od-laze izvrsenje zakljucka dok se 0 njoj ne odluci.
U okviru rada organa uprave javljaju se idrugi akti (podnesci,
sluzbeni dopisi) kojima se pokrece, dopunjuje,menja, prekida ili
zavrsava neka njihova delatnost. Medjutim, njimase, za razliku od
resenja i zakljucaka, nista autoritativno ne resa-va.
- Podnesak.- Podnesak je svaki pisani sastav koji fi-zicko ili
pravno lice uputi drzavnom organu, ustanovi ili organuuprave u uzem
smislu. Sadrzaj podneska moze biti razlicit i u za-visnosti od toga
oni mogu imati razlicite nazive: zahtev, predlog,prijava,
predstavka, molba, zalba i sl. 0 usmenim podnescima se, popravilu,
sastavlja zapisnik.
Bitni elementi svakog podneska su: oznaka organa komEse upucuje
podnesak; predmet na koji se odnosi; sta se podneskomtrazi ili
predlaze; ko je podnosilac, odnosno njegova tacna adresa;svojerucni
potpis podnosioca podneska (puno ime i prezime).
- Sluzbeni dopis.- Sluzbeni dopis je akt u uzem smislu~tj.
pisano saopstenje kojim organ uprave vrsi sluzbenu prepisku
sadrugim pravnim i fizickim licima. Dopisima se nista
autoritativnone resava, niti se ostvaruju neposredni pravni efekti.
Svaki sluz-beni dopis mora sadrzati: zaglavlje sa naznacenjem
posiljaoca; na-ziv i adresu primaoca; kratku sadrzinu pitanja koje
se u dopisuraspravlja (predmet); otisak sluzbenog pecata i potpis
ovlascenoglica.
3. UPRAVNI SPORPod upravnim sporom podrazumeva se spor 0
zakonitos·
ti upravnog akta na cije pokretanje kod suda ima pravo, s
jednestrane, pojedinac ili pravno lice odnosno drugi ovlasceni
subjekt,ako smatra da mu je upravnim aktom povredjeno kakvo pravo
ili ne-posredni licni interes zasnovan na zakonu a, s druge strane,
zakomoJovlasceni drzavni organ (drzavni tuzilac, javni
pravobranilac), kadsmatra da je upravnim aktom povredjen zakon u
korist pojedinca ilipravnog lica a na stetu drzave. "0 zakonitosti
konacnih pojedinacni
-
8akata kojima dr~avni organi i organizaclJe koje vr~e javna
ov1a~6e-nja re~avaju 0 pravima ili obavezarna, odlu6uje sud u
upravnorn sporu.Sarno se zakonom mo~e, izuzetno, u odredjenim
vrstama upravnih stva-ri, isk1juciti upravni sporll(61. 124 Ustava
Repub1ike Srbije).x)
U na~em pravnom sisternuupravne sporove re~avajusudovi op~te
nad1eznosti (okru~ni sudovi, Vrhovni sud Srbije). Ka-da primi tu~bu
kojom se pokre6e upravni spor sud ispituje zakonitostosporenog
upravnog akta u granicarna tu~benog zahteva, tj. ispitujeda 1i je
pravi1no sproveden upravni postupak na osnovu kojeg je os-poreni
upravni akt donet.
Oslanjaju6i se, po pravi1u, na cinjenicno stanjeutvrdjeno u
upravnom postupku, sud donosi presudu kojornre~ava up-ravni spor.
Sud moze presudom odbiti tu~iocevu tu~bu kao neosnovanuili uvaziti
tu~bu i poni~titi osporeni upravni akt.
Fosle dono~enja presude 0 ponistavanju osporenogakta predmet se
vraca nadleznom organu uprave koji je obavezan dada1je postupi po
presudi, pa prernatome i da donese nov upravni aktako je to u datom
slueaju potrebno. Tek novim upravnim aktornkojibude donet u
izvrsenju presude rea1izuju se prava tuzioca.
I"Iedjutirn,kada priroda upravne stvari to dozvolja-va, sud je
ovlascen ne sarnoda ponisti osporeni upravni akt vec ida, ako
podaei u postupku pruzaju pouzdan osnov za to,
svojornpre-sudornkojornponi~tava upravni akt zbog nezakonitosti,
odluei rneri-torno 0 sarnojupravnoj stvari i tuzioeu prizna
odredjeno pravo. Tak-va presuda u svernu zamenjuje ponisteni akt
upravnog organa (sporpune jurisdikeije). Sud moze presudom od1ueiti
i 0 zahtevu tuzioeaza povracaj stvari odnosno za naknadu stete koja
rnuje naneta po-nistenim upravnim aktorn, ako podaei u postupku
pruzaju za to pouzdanosnov. U protivnorn, sud ce uputiti tuzioca da
svoj zahtev ostvariu gredjanskoj parniei.
Kada je tuzba podneta zbog tzv. cutanja uprave, asud nadje da je
opravdana, on ce presudom uvaziti tuzbu i odreditiu korn ce
srnislunadlezni organ uprave doneti resenje.
x) Vazeci Zakon 0 drzavnorn prerneru i ketastru i upisirna prava
na ne-pokretnostima najce~6e ne dozvoljava da se protiv resenja
Repub-1iekog geodetskog zavoda,donetog po za1bi na resenje njegove
or-ganizaeione jedinice u opstini, pokrene upravni spore
Medjutim,"ko smatra da je upisom prava na nepokretnosti povredjeno
njego-vo knji~no pravo, moze tuzbom nadle~nom sudu traziti brisanje
upjsail (el. 106e). Tuzba se moze podneti u roku od tri meseea od
dars8znanja za izvr~enje upisa, a najdoenije u roku od dye godine
o~dane izvrsenja upisa (el. 106z).