Banca Mondială Regiunea Europa și Asia Centrală Beneficiar: Secretariatul General al Guvernului Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - II Analiza Funcțională a Sectorului Economie şi Energie în România Cod SMIS: 37608 Cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative în perioada 15 septembrie 2011 – 14 mai 2012
190
Embed
țională a Sectorului Economie şi Energie în România · 2016-07-25 · Partea a II-a a raportului se referă la mediul de afaceri. Mediul de afaceri reprezintă o parte foarte
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
Banca Mondială
Regiunea Europa și Asia Centrală
Beneficiar: Secretariatul General al Guvernului Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - II Analiza Funcțională a Sectorului Economie şi Energie în România Cod SMIS: 37608 Cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative în perioada 15 septembrie 2011 – 14 mai 2012
Regiunea Europa şi Asia Centrală
Cuprins SUMAR EXECUTIV ŞI PLANUL DE ACŢIUNE ................................................................................... i
CONTEXTUL ŞI SCOPUL ANALIZEI................................................................................................... 1
PARTEA I: MINISTERUL ECONOMIEI ŞI SECTORUL ENERGETIC .......................................... 5
A. Configurarea sistemului energetic, roluri şi relaţii ........................................................................... 5
B. Provocări din Sectorul energiei ........................................................................................................ 8
C. Legăturile dintre sectorul energiei și creşterea economică ............................................................ 15
D. Funcţiile curente şi organizarea Ministerului Economiei .............................................................. 19
E.2. Achiziţiile Publice ........................................................................................................................... 26
vulnerabili. Analiza a examinat reforma ÎS pentru ÎS administrate de MEC pentru a sprijini
implementarea angajamentului Guvernului, declarat în Scrisoarea de Intenție (LOI) faţă de FMI, pentru
"reformă esențială a întreprinderilor de stat (ÎS), în special în sectoarele productive cu creștere scăzută,
cum sunt energia şi transportul ". Analiza a abordat problemele şi opţiunile de strategie energetică,
reglementare şi privatizare, cu recomandări pe care Guvernul ar putea să le ia în considerare dacă politica
actuală de stabilire a două companii energetice integrate este abandonată (o posibilitate care a fost
recunoscută de Guvern şi se reflectă în LOI). Secţiunile energetice se concentrează pe electricitate şi
gaze, punând accentul destul de puțin pe petrol şi cărbune, deoarece energia electrică şi gazele au o
3
componentă puternică a industriei de reţea / monopol natural / serviciu de interes economic general, în
care măsurile de reglementare şi guvernamentale sunt esențiale.
7. Gradul de acoperire a analizei mediului de afaceri, în mod similar, merge dincolo de
Minister și evaluează capacităţile instituţionale în cadrul Guvernului - întrucât responsabilităţile
sunt răspândite în întreaga administraţie din România, a fost necesar să se extindă analiza pentru a
oferi recomandări corecte de politică pentru a îmbunătăţi mediul de afaceri ca o strategie-cheie
pentru acţiunile guvernului. Analiza mediului de afaceri s-a concentrat pe zona legată de structurile de
guvernare şi instituţiile necesare pentru a crea condiţii adecvate pentru activitatea de afaceri şi, astfel, să
promoveze un mediu de afaceri adecvat. Analiza nu acoperă nici aspectele macroeconomice, cum ar fi
impozitarea sau politica monetară, nici problemele de infrastructură care sunt, de asemenea, necesare
pentru un mediu favorabil pentru activitatea de afaceri; aceste domenii sunt în afara domeniului de
analiză.
8. Analiza mediului de afaceri a fost realizată în trei etape:
analiza a evaluat mediul de afaceri din România pentru a înţelege situaţia actuală şi principalele
provocări cu care se confruntă ţara;
analiza a examinat starea actuală instituţională stabilită de Guvern pentru a promova şi a
îmbunătăţi mediul de afaceri. Analiza acoperă o evaluare a performanţei principalelor instituţii
care se confruntă cu probleme legate de mediul de afaceri din România, şi anume Departamentul
pentru mediul de afaceri din Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri,
Departamentul de Politici Publice de la Secretariatul General al Guvernului şi Unitatea de
monitorizare post-aderare a Departamentului de Afaceri Europene, precum şi o multitudine de
alte instituţii care au responsabilităţi-cheie pentru îmbunătăţirea mediului de afaceri la nivel
naţional şi local; şi
Constatările şi concluziile au fost sintetizate pentru a propune calea de urmat pentru România în
ceea ce priveşte creşterea capacităţilor instituţionale de promovare a mediului de afaceri, printr-o
abordare cuprinzătoare pentru gestionarea reglementării şi reformă.
9. Proiectul de raport final este organizat în două părţi principale, MEC / sectorul energetic şi
mediul de afaceri:
Partea I din raport se referă la MEC şi sectorul energetic. Ar fi putut fi prezentate separat, dar
sunt cumulate, întrucât energia constituie principala activitate MEC ("80% din activitatea de zi
cu zi şi resurse"), iar întreprinderile energetice din cadrul MEC reprezintă mai mult de 80% din
totalul de ÎS deţinute. Abordarea combinată MEC / sectorul energetic permite o structură a
raportului pentru partea I asemănătoare în mod substanţial cu rapoartele finale ale altor analize
funcţionale; şi
Partea a II-a a raportului se referă la mediul de afaceri. Mediul de afaceri reprezintă o parte
foarte mică din MEC. Responsabilităţile sunt răspândite în întreaga administraţia din România şi
recomandarea este de a consolida funcţiile şi să se treacă mediul de afaceri la un nivel superior
politic, aproape de Centrul de Guvernare.
4
Funcţiile MEC legate de comerțul exterior nu au fost abordate în prezenta Analiză.
10. Analiza funcţională MEC a fost realizată ca parte integrantă a analizei funcţionale generale
a administraţiei publice din România, conform solicitărilor Guvernului României şi ale Comisiei
Europene formulate în Memorandumul de înţelegere în iunie 2009.
5
PARTEA I: MINISTERUL ECONOMIEI ŞI SECTORUL ENERGETIC
A. Configurarea sistemului energetic, roluri şi relaţii
11. Sectorul energetic este format din mai multe funcţii guvernamentale legate de energie, care
sunt răspândite într-o gamă largă de ministere şi agenţii. Principalele functii guvernamentale legate
de energie sunt:
6. funcţie strategică / de politici (MEC), cu obiective, cum ar fi securitatea energetică, promovarea
concurenţei între producători şi selectarea furnizorilor şi consumatorilor, accesibilitatea energiei
(în colaborare cu Ministerul Muncii), eficienţa energetică şi energia municipală (în colaborare cu
Ministerul Mediului, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Ministerul Administraţiei);
7. iniţierea legislaţiei energetice (MEC şi autoritatea de reglementare energetică ANRE);
8. reprezentare la CE (MEC în colaborare cu Departamentul pentru Afaceri Europene);
9. funcţia de proprietate a ÎS energetice (MEC şi MFP); şi
10. reglementare în domeniul energiei, de o autoritate de reglementare (ANRE), care să nu țină de
Guvern.
12. Pe lângă agenţiile guvernamentale şi ministere, alţi actori cu roluri în sectorul energetic
includ: comisiile parlamentare pentru industrie şi servicii (în Camera Deputaţilor şi Senat), care sunt
responsabile de prelucrarea legislaţiei energetice; intreprinderile de stat sub administraţiile locale, cum ar
fi companiile care produc energie electrică şi termică; companii private în domeniul energiei (energie
electrică şi distribuţia gazelor naturale, producţia de petrol şi gaze); şi alte părţi interesate, cum ar fi
acţionarii minoritari in ÎS ale MEC. Cel mai important acţionar minoritar in ÎS energetice este Fondul de
Proprietate, un vehicul de compensare a proprietarilor expropriați în timpul comunismului.
13. Cele mai multe companii din sectorul energetic românesc rămân în proprietatea statului şi
sunt administrate de către MEC. În afară de reţelele de transport de gaz şi electricitate, statul deţine
toate generatoarele principale de energie electrică; jumătate din producţia internă de gaz (una dintre cele
două mari companii de gaze) şi toate depozitele de gaze; şi trei din cei opt distribuitori de energie
electrică. Statul este, de asemenea, actionar minoritar în cadrul companiei de petrol şi gaze Petrom,
privatizată in anul 2004. MEC administrează acțiunile statului la aceste societăţi. Chiar daca societățile
sunt de stat, ele nu sunt gestionate într-un mod complet coordonat așa cum un grup de companii și-ar
coordona filialele sale. Acest lucru permite o oarece concurenţă în sectorul de producție de stat (în
principal între cele trei complexe energetice Turceni, Rovinari şi Craiova). Privatizarea complexelor
energetice ar spori perspectivele de investiţii şi concurenţă în sectorul de generare (discutate în Punctul H
şi Anexa 2). Operatorii de transport (Transelectrica, Transgaz) sunt relativ independenți de sectorul de
producție şi asigură accesul nediscriminatoriu a terţilor. Ambele companii au guvernanţă corporativă
6
relativ puternică, favorizată în parte prin faptul că acestea sunt, de asemenea, listate la Bursa de Valori
Bucuresti BVB, au rating internaţional şi sunt supuse liniilor directoare de bursă pentru societățile
comerciale, emise în 2009.
14. Gazele şi energia electrică sunt tranzacţionate pe pieţele en gros şi cu amănuntul. Există
mulţi furnizori privaţi atât de energie electrică (aproximativ 60) cât şi de gaze (peste 100). România este
exportator net de energie electrică (aproximativ 5% din producţie) şi importator net de gaz (de la
Gazprom / Rusia, de obicei, aproximativ 30% din consum), este deci relativ independentă energetic. Deși,
în principiu, complet liberalizată în 2007, deschiderea efectivă a pieţei este de aproximativ 50% atât
pentru energia electrică, cât şi la gaze, ceea ce înseamnă că aproximativ 50% din gazul şi energia electrică
consumate în ţară sunt vândute la consumatorii "captivi". În sectorul energiei electrice, există mai multe
pieţe en gros:
Bursa de Energie OPCOM. OPCOM operează o bursă de energie care funcţionează bine, în
prezent pe locul 8 în Europa, şi are perspectiva de a furniza servicii de piaţă, de asemenea, pe
piaţa regională din sud-estul Europei. OPCOM operează platforme pentru licitaţii centralizate și
tranzacţionare a contractelor bilaterale, tranzacţionări zilnic (numite piaţă pentru ziua următoare),
şi în curând de tranzacţionare intra-day. Tranzacționarea în platformele OPCOM a crescut
constant din 2001 şi reprezintă aproximativ 20-25% din totalul aprovizionării cu energie electrică
sau aproximativ o jumătate din tranzacţiile din piaţa liberalizată. Utilizarea platformelor OPCOM
este voluntară pentru participanţii de pe piață piaţă, cu excepţia a cinci producători din sectorul
public care au fost obligate să utilizeze platforma din 2006;
Contracte bilaterale negociate direct. Întrucât platformele OPCOM reprezintă aproximativ o
jumătate din tranzacţiile de pe piaţa liberalizată, contractele bilaterale negociate direct între
producători şi clienţii lor constituie cealaltă jumătate. Acest tip de contractare este o caracteristică
obișnuită pe pieţele de energie electrică a Uniunii Europene. Cu toate acestea, întrucât aproape
toate societățile producătoare în România sunt de stat şi cele mai mari societățile producătoare
publice au fost mandatate să utilizeze platformele OPCOM începând cu anul 2006, faptul că o
cantitate atât de mare din energia electrică este încă vândut prin negociere directă între vânzători
publici şi cumpărători privați, în loc să se folosească platforma OPCOM sau alte procese
transparente competitive este o problemă majoră de guvernare;
Contractele de portofoliu ANRE. În ciuda liberalizării totale a pieţei, aproximativ jumătate din
energia electrică este încă furnizată consumatorilor captivi de către companiile de distribuţie a
energiei electrice în conformitate cu tarifele cu amănuntul reglementate de ANRE. Pentru aceste
servicii ANRE impune producătorilor să vândă energia electrică societăţilor de furnizare afiliate
cu cele opt întreprinderi de distribuţie la tarifele reglementate en-gros. Aceste contracte sunt
cunoscute ca și contracte de portofoliu ANRE. Aceste preţuri reglementate nu sunt în
conformitate cu directivele de energie electrică şi regulamentele UE. Un proces de încălcare a
reglementărilor Comisiei Europene (infringement) este în curs de desfăşurare;
Piețele de echilibrarea şi și de servicii tehnologice de sistem. Întrucât energia electrică nu poate
fi depozitată, oferta de aprovizionare trebuie fie egală cu cererea în orice moment. Acest echilibru
este realizat prin asigurarea unei producții sau cereri suficiente în orice moment. Pe termen scurt,
pieţele en gros realiză un echilibru aproximativ din tranzacţiile voluntare între participanţi.
7
Reglajul fin şi de frecvență se realizează de către Transelectrica, care asigură securitatea
aprovizionării în timp real, prin dispecerizarea producătorilor și solicitarea părților responsabile
cu ecilibrarea să intre în tranzacţii obligatorii. Transelectrica gestionează pieţele de echilibrare a
energiei, participarea la tranzacțiile obligatorii, achizițiile şi vânzările fiind structurate în aşa fel
încât să simuleze tranzacţionare pe o piaţă concurenţială, cu Transelectrica ca "broker" între
cumpărători şi vânzători. Intrucât piaţa serviciilor tehnologice de sistem din România este în mare
parte dominată de producătorul de energie hidro Hidroelectrica, ANRE stabileşte un plafon al
preţurilor pentru serviciile tehnologice de sistem pentru a atenua poziţia de monopol; şi
În plus, 5-7% din electricitate este comercializată transfrontalier. Alocarea capacităţilor de
interconexiune transfrontalieră se face de către Transelectrica şi OTS din țările vecine pe baze
bilaterale, prin licitaţie, dar încă nu pe deplin în conformitate cu directivele şi reglementările UE
de energie electrică, un proces privind încălcarea dreptului comunitar (infringement) fiind în curs
de desfăşurare.
15. Piaţa en gros de gaze funcţionează în mod similar cu piaţa en gros de energie electrică, cu
diferenţa că gazul poate fi stocat, astfel încât nu este nevoie de servicii de echilibrare sau
tehnologice de sistem, dar există o piaţă pentru capacitate de stocare. Cu toate acestea, până în
prezent piaţa en gros de gaze nu dispune de platforme de tranzacţionare centralizate cu o zi - înainte şi
"forwards", bazându-se exclusiv pe acorduri bilaterale, reglementate sau negociate. Aproximativ 50% din
piata este "captivă" şi consumatorii din restul de 50%, inclusiv cea mai mare industrie, au opţiunea de a
cumpăra la preţul reglementat. Doi furnizori, afiliați la companiile care gestionează separat principalele
reţele de distribuţie, cumpără un coș reglementat de gaze interne şi din import. Consumatorii captivi
plătesc gazul plus tarifele reglementate de depozitare, de transport şi distribuţie. Producătorii interni de
gaze sunt obligaţi să vândă pe piaţa internă şi preţurile de producător pe piaţa internă de gaze sunt ţinute
scăzute pentru a controla preţul gazelor naturale la utilizatorul final. Aceste practici de stabilire a
preţurilor şi contractare nu sunt în conformitate cu directiva şi regulamentele UE pentru gaz. O procedură
privind încălcarea dreptului comunitar (infringement) este în curs de desfăşurare.
16. Pe pieţele cu amănuntul, furnizorii vând gaz sau energie electrică utilizatorilor finali. Aşa
cum s-a explicat mai sus, pieţele cu amănuntul cuprind o parte competitivă (în care utilizatorii îşi aleg
furnizorul) şi o parte "captivă" (în care utilizatorii rămân cu furnizorul lor existent). Politica tarifară a
ANRE (preţuri subvenţionate pentru utilizatorii finali captivi, activate prin contracte de portofoliu şi
preţurile scăzute pe piaţa internă a producătorilor de gaze) este o barieră pentru liberalizarea efectivă a
pieţei. Aceste preţuri nu sunt reglementate în conformitate cu directivele și reglementările energetice UE.
O procedură privind încălcarea dreptului comunitar (infringement) este în curs de desfăşurare.
17. ANRE este responsabilă cu reglementările referitoare la gaze şi energia electrică. Obiectivul
său de reglementare este în principal de stabilire a tarifelor pentru consumatorii în rețea şi reglementați
(captivi sau social), şi prea puţin pe promovarea ex-ante a concurenţei pe piaţa energetică. În prezent
(înainte de aprobarea de noi legi pentru a transpune al Treilea Pachet Energetic), ANRE este condusă de
un preşedinte, trei Vice-preşedinţi, un comitet de reglementare cu şapte membri (directori de diverse
departamente din ANRE) şi un Consiliu Consultativ, cu şapte membri (Ministerul Economiei, asociaţii de
afaceri în domeniul energiei, sindicatele din energie, administraţia locală etc), care sfătuiește ANRE
asupra elementelor majore de reglementare. Toți sunt numiţi de Primul-Ministru. Actuala organizare a
8
ANRE, conducerea şi finanţarea, sunt în discuţie în noile proiecte de legi (martie 2011), în urma unei
proceduri de încălcarea a dreptului comunitar (infringement) demarate de către Comisia Europeană.
B. Provocări din Sectorul energiei
18. Sectorul energetic din România se confruntă cu provocări majore în satisfacerea nevoilor
de energie şi punerea în aplicare a politicii comune în domeniul energiei din UE. Provocările din
sectorul energetic din România le reflectă în general pe cele din Europa: epuizarea rapidă a resurselor
interne de energie (petrol, gaz şi cărbune); nevoie crescută de energie pentru a susţine creşterea
economică şi, prin urmare, dependenţa mai mare de importuri; şi preocupări importante privind
securitatea energetică.
19. În sectorul energetic, România are angajamente faţă de UE referitoare la acquis (Caseta 1),
care constau din dezvoltarea pieţei interne a energiei şi punerea în aplicare a strategiei Europei
privind schimbările climatice. În timp ce reformele din ultimii ani au dat României un anume avantaj
chiar şi comparativ cu unele membre mai vechi UE pentru liberalizarea sectorului energetic, o serie de
obstacole în liberalizarea efectivă rămân. De asemenea, având în vedere dezvoltarea excesivă a industriei
energetice intensive înainte de 1989, şi restructurarea industrială incompletă, România se confruntă cu
provocări importante în atingerea obiectivelor UE privind schimbările climatice.
Caseta 1: Elementele principale ale politicii UE privind energia și mediul
Politica energetică a UE, pe care România, de asemenea, trebuie să o urmeze, are obiectivul de a asigura
disponibilitatea neîntreruptă fizică a produselor şi serviciilor de energeie de pe piaţă, în toate statele membre ale UE,
la preţuri accesibile pentru toţi consumatorii (casnici și industriali), îndeplinind în același timp obiectivele sociale şi
climatice mai largi ale UE. Europa, în general, se confruntă cu provocări majore în ceea ce priveşte securitatea
energetică, schimbările climatice şi necesitatea de a consolida competitivitatea pe piaţă.
UE a adoptat în iulie 2009 al Treilea Pachet de reforme energetice, pentru a împinge înainte liberalizarea pieţelor de
gaz şi energie electrică şi reglementarea comerţului transfrontalier. Al Treilea Pachet este format din două Directive
(privind normele comune pentru piaţa internă de energie electrică (2009/72/CE) şi gaz (2009/73/CE) şi trei
Regulamente (privind condiţiile de acces la reţelele pentru transportul gazelor naturale (CE nr 715/2009), condiţiile
de acces la reţea pentru schimbul transfrontalier de energie electrică (CE nr 714/2009) şi înfiinţarea Agenţiei pentru
cooperarea autorităţilor de reglementare din domeniul energetic ACER (CE nr. 713/2009). Statele membre au avut
18 luni, până la 3 martie 2011, să transpună cele două Directive în legislaţia naţională. Regulamentele au intrat în
vigoare începând cu 3 martie 2011.
Pachetul a rezultat în urma unei investigaţii CE privind pieţele de energie în 2006, care a identificat o serie de
obstacole pentru liberalizarea eficientă: (a) piaţa internă de energie rămâne fragmentată, alegerea consumatorilor în
întreaga UE fiind împiedicată prin norme şi practici naţionale diferite; (b) capacitatea limitată de interconectare; (c)
obstacole în calea concurenţei libere și loiale, care să conduc la alegerei suboptime pentru consumator; şi (d) uzura
morală a capacităţilor în special în noile state membre. De asemenea, punerea în aplicare a legislaţiei privind piaţa
internă în întreaga UE a fost evaluată ca fiind dezamăgitoare, cu peste 40 de proceduri privind încălcarea dreptului
comunitar (infringement) în curs de desfăşurare, în al Doilea Pachet pentru piața internă de energie din 2003. Unele
dintre aceste bariere sunt abordate de al Treilea Pachet Energetic, în special cele privind lipsa de independenţă a
9
autorităţilor de reglementare, conflictele de interese între producători şi operatorii de transport (şi depozitarea, în
cazul gazelor); şi armonizarea reglementărilor naţionale pentru promovarea interconexiunilor şi dezvoltarea
comerţului transfrontalier. Directivele noi promovează măsuri mai puternice pentru a asigura independenţa
financiară şi de conducere a autorităţilor naţionale de reglementare; separarea efectivă a OST şi a spaţiilor de
depozitare pentru gaze; şi înfiinţarea unei Agenţii pentru Coordonarea de reglementare în domeniul energiei
(ACER) pentru a promova armonizarea reglementării.
O altă direcţie cheie a politicii energetice a UE este legată de strategia Europa 2020 pentru dezvoltare durabilă. UE
şi-a fixat în 2007 obiective ambiţioase energetice şi legate de schimbările climatice pentru anul 2020 (de asemenea,
menţionate în continuare drept " viziunea Europei 20-20-20 "):
un obiectiv obligatoriu unilaterale pentru reducerea emisiilor de GES cu 20% până în anul 2020 în
comparație cu valorile din 1990;
un obiectiv obligatoriu pentru a creşte cota de surse regenerabile în totalul mixului energetic de la sub 7%
în 2006 la 20% (în continuare crescut la 21%) a consumului general de energie al UE până în 2020; şi
Îmbunătăţirea eficienţei energetice cu 20% pentru a economisi 20% din consumul primar total de energie
UE până în 2020, comparativ cu o bază acceptabilă.
20. În timp ce ambele pieţe de energie electrică şi de gaze sunt legal complet liberalizate din
anul 2007, în practică, liberalizarea efectivă a rămas la aproximativ 50% (Figura 1). Acest lucru
înseamnă limitarea opţiunilor pentru consumatori şi concurenţă scăzută între furnizori pentru furnizare
mai bună. Liberalizarea completă este împiedicată, deoarece preţurile de pe piaţa concurenţială sunt mai
mari decât preţurile subvenţionate reglementate. Astfel, se elimină stimulentele consumatorilor casnici şi
mici necasnici de a schimba furnizorii. Coșurile ANRE de gaz şi energie electrică şi producţia rezervată
pentru contractele non-competitive bilaterale conţin cele mai ieftine surse de energie, ceea ce lasă sursele
cele mai scumpe pe piaţa concurenţială. Pe piaţa deschisă, există, de asemenea, alte distorsiuni. Pe piaţa
gazelor naturale, consumatorilor eligibili le este permis să se întoarcă la statutul de "captiv" şi să li se
livreze la preţul en gros, ceea ce înseamnă că deschiderea pieţei de gaze este, de fapt zero. În piaţa de
energie electrică, contractele bilaterale, în special Hidroelectrica a negociat direct cu parteneri privaţi
limitarea porţiunii de piaţă efectiv competitivă şi piața cu buna-funcţionare la aproximativ 25% (în 2009,
Hidroelectrica a vândut aproximativ 12 TWh în termeni non-competitivi, întreaga sa capacitate
disponibilă în afara contractelor de portofoliu ANRE).
10
Figura 1: Deschiderea pieţei
Electricity and Gas Markets Opening, 2004-2011
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Effective opening of electricity market (January) Effective opening of gas market (January)
21. În timp ce alte ţări din Europa se confruntă, de asemenea, cu întârzieri în deschiderea
deplină a pieţelor de energie electrică şi gaze, România se situează în urmă în ceea ce privește
liberalizrea pieţelor de energie în comparaţie cu majoritatea membrilor UE - doar două ţări,
Franţa şi România, au fost individualizate cu probleme majore în energie electrică şi gaz (Figura 2). Situaţia actuală în ceea ce priveşte deschiderea pieţei a rămas practic neschimbată din 2007, în timp ce
cele mai multe alte ţări au accelerat ritmul reformelor. Întârzierile în liberalizare sunt vizibile în preţurile
la energie, pe care România reuşeşte să le păstreze, cu costul menţinerii constrângerilor bugetare slabe în
intreprinderile de stat, preţuri reglementate şi controlul preţurilor la gaz pe plan intern. În timp ce UE face
progrese pentru liberalizare în al Treilea Pachet Energetic, decalajul din România va creşte, deoarece
noua legislaţie şi măsurile luate în practică de către Guvernul român nu sunt în conformitate cu
prevederile noilor Directive şi sensul în care se îndreaptă UE .
11
Figura 2: Starea pieţelor de energie electrică şi gaze în UE
(energie electrică în dreapta, de gaz în stânga)
22. Termenul limită pentru transpunerea celui de-al Treilea Pachet Energetic în legislaţia
naţională a statelor membre a fost 3 martie 2011. România a depășit termenul limită. În preajma
termenului, MEC a postat pe site-ul său două legi propuse pentru transpunere (Caseta 2). Cele două legi
nu sunt în conformitate cu Directivele şi nu susţin promovarea concurenţei şi liberalizarea pieţelor
energetice, conform prevederilor legale din Pachetul UE.
Caseta 2: Analiza propunerilor legislative recente ale MEC pentru al Treilea Pachet
Piața de energie:
Toate gospodăriile sunt incluse în categoria consumatorilor vulnerabili, iar obligaţia de serviciu public nu este bine
definită.
România continuă să aibă preţuri reglementate, şi cele două legi nu propun un calendar pentru liberalizarea
preţurilor (nici măcar calendarul convenit cu FMI), care să includă termenele limită şi etapele în care "coşurile" de
gaze şi energie electrică să fie complet abandonate
Cele două legi sunt menite să pună în aplicare în legislaţia românească toate măsurile necesare pentru a promova
12
concurenţa pe piaţa liberă. Cu toate acestea, nu există dispoziţii care să abordeze provocările majore specifice pentru
România pentru concurenţa pe piaţa de energie cauzate de problemele de guvernare, inclusiv diferenţele de preţ /
subvenţiile şi practicile non-competitive de contractare bilaterală a intreprinderilor de stat. Legea ar fi putut fi un
bun prilej de a introduce în legislaţia primară pentru ÎS obligaţia de a vinde competitiv, care este în prezent
reglementată prin Ordine Ministeriale (în prezent 445 / 2009) şi nu a fost urmată în mod consecvent. De asemenea,
nu există nici o cerinţă pentru ANRE pentru a monitoriza zonele de risc, cum ar fi vânzările ÎS către parteneri
privilegiați.
Legea introduce de energie electrică contractele de "tolling", care au fost folosite în trecut sub un alt nume (contracte
de "processing"), adică o formă de contract PPP în care partenerul privat aduce combustibilul propriu şi închiriază
centrala. Astfel de contracte au fost foarte contestate în trecut pentru suspiciuni de corupţie.
Autoritatea de reglementare în domeniul energiei:
Autoritatea de reglementare ANRE rămâne politizată, iar activitatea acesteia va depinde, practic, de buna cooperare
dintre PM şi președintele ANRE. Astfel, PM numeşte preşedintele şi coordonatele ANRE, şi clauzele privind
condiţiile de decădere pe termen mediu sunt mai puţin clare decât în legislaţia anterioară. ANRE recuperează
independenţa financiară (prin venituri proprii din taxele de licenţă şi fiind exceptată de la legea salarizării unitare),
dar acest lucru nu este însoţit de măsuri de responsabilizare pentru a compensa independenţa financiară crescută (de
exemplu, singura persoană care aprobă activitatea anuală a ANRE este preşedintele, nu există nicio obligaţie pentru
ANRE de a raporta la PM sau Parlament sau să-și auditeze înregistrările contabile). Ca urmare, ANRE va rămâne
atractivă pentru politizare şi va fi, probabil, implicată din nou în scandaluri mass-media, acesta fiind tocmai motivul
pentru care fusese transferată sub control bugetar de la bun început.
Preşedintele ANRE controlează salariile personalului, organigrama şi regulamentul de organizare și funcționare
(ROF). Comitetul de reglementare şi Consiliul Consultativ rămân cu funcții reduse. În plus, modul în care sunt
numiți membrii acestuia din urmă nu asigură reprezentarea intereselor legitime în procesul de reglementare. Astfel,
acum Consiliul Consultativ va fi format din "profesionişti din diverse domenii", în loc de reprezentanţi ai
consumatorilor, autorităţi locale, MEC, proprietarii şi sindicatele din industria reglementată etc, cum era stipulat în
legea anterioară. Comitetul de reglementare continuă să fie compus din personal ANRE, ceea ce înseamnă că
reglementările vor continua să se facă prin negocieri ad-hoc informale în loc de dezbatere.
Separarea rețelelor de producători și furnizori (unbundling):
Legile nu propun mijloace eficiente pentru a asigura separarea. MEC alege să nu opteze pentru separarea
proprietăţii, dar, de asemenea, nu oferă o alternativă în conformitate cu Directivele. MEC nu ia în considerare
transferul, fie al operatorilor sistemului de transport, fie al producătorilor, la un alt minister. Abordarea propusă, fără
separarea proprietăţii, nu include garanţiile incluse în Directivă (separarea tuturor intereselor, inclusiv în numirea
conducerii şi a camerelor de OST şi producătorilor; înfiinţarea unui organism de supraveghere pentru a asigura
independenţa OST; numirea agentului de conformitate pentru a se asigura realizarea nivelului între producători, etc).
În ceea ce priveşte procesul legislativ, legile propuse, de asemenea, nu au fost dezbătute în mod transparent. Ambele
legi au fost în discuție în Parlament mai multe luni, fără divulgarea rezultatelor negocierilor, şi cu intenţia aparentă de a aproba proiectele de legi existente pe site-ul MEC ca amendamentul final în Parlament.
Proiectele de legi şi consultarea cu Comisia Europeană:
Comisia nu a fost consultată și implicată timpuriu cu privire la conţinutul celor două legi propuse. În cazul în care
legile sunt adoptate așa cu este prevăzut în prezent, România s-ar confrunta cel mai probabil cu o altă procedură de
încălcare a dreptului comunitar (infringement) în sectorul energetic. Ar fi util să se acorde suficient timp pentru
13
analiza propunerilor actuale, înainte de a fi adoptate.
23. Preţurile pentru energia electrică din România sunt printre cele mai scăzute din UE şi
preţurile la gaz sunt cele mai mici din UE. Acest lucru nu este surprinzător, având în vedere furnizarea
continuă de energie electrică şi de gaze la preţuri reglementate şi controlul de către Guvern a preţurilor
producătorilor de pe piaţa internă de gaz. Preţul mediu al energiei pentru consumatorii casnici din UE în
2010 a fost de aproximativ 12.2/kWh euro cenți în timp ce preţul românesc a fost de aproximativ 8.6/kWh
euro cenți. Pentru intreprinderile mici şi mijlocii, media la nivelul UE a fost de aproximativ 9.2/kWh euro
cenți, în timp ce industriile românești cereau aproximativ 8.5/kWh euro cenți. Prețul mediu al gazelor
pentru consumatorii casnici din UE în 2010 a fost de aproximativ 11.1/GJ euro, în timp ce preţul din
România a fost de aproximativ 4.2/GJ euro (=1.5/kWh euro cenţi). Pentru industriile mici şi mijlocii,
media la nivelul UE a fost de aproximativ 7.8/GJ euro, în timp ce industriile romanesti percepeau un preț
de aproximativ 4.1/GJ euro. Câteva ţări comparative sunt incluse în tabelul 1. Preţurile reglementate din
România, atât pentru energia electrică, cât şi pentru gaz sunt aproape egale pentru gospodării şi
întreprinderi, în ciuda costurilor mai mari de aprovizionare a gospodăriilor, care beneficiază de un
tratament preferenţial / subvenţionarea încrucişată a gospodăriilor. Practici similare de preț pot fi
observate şi în alte ţări din Europa de Est. Spre deosebire de România, alte ţări producătoare de gaze care
sunt incluse în Tabelul 1 nu controlează în mod similar prețurile producătorilor interni de gaze.
Tabel 1: Preţurile energiei electrice şi gazelor pentru consumatorii casnici și întreprinderile
mijlocii
Electricitate (euro cents/kWh) Gaz (euro/GJ)
Gospodării Intreprinderi Gospodării Intreprinderi
România * 8.6 8.5 4.2 4.1
UE 12.2 9.2 11.1 7.8
Bulgaria 6.8 6.4 8.5 6.7
Croaţia * 9.3 9.2 8.6 9.4
Germania 13.8 9.2 11.5 9.0
Ungaria 12.3 12.2 11.1 10.0
Olanda * 12.7 8.5 11.2 7.3
Polonia 10.5 9.3 9.7 8.4
Marea Britanie * 13.2 9.5 10.7 5.6
Turcia 10.7 8.6 7.3 6.4
Sursa: Eurostat (date pentru 2010, cu excepţia Ungariei 2009; fără taxe)
* = ţară producătoare de gaz
24. În ciuda beneficiilor aparente (pe termen scurt) pentru consumatorul final din cauza
nivelului scăzut al preţurilor, această practică de a menţine preţurile sub nivelul pieţei, combinată
cu lipsa de predictibilitate privind ajustările de preţ, ameninţă securitatea energetică în România
pe termen mediu şi lung. Astfel, preţurile mici, în contradicție cu practicile de prețuri în UE şi prin ne-
cu departamente ale companiilor subordonate, ceea ce conduce la interferenţe în activitatea de zi cu zi,
la relaţii neclare cu aceste companii şi la responsabilităţi neclare ale companiilor. Ar dura un timp pentru
ca MEC să pună în aplicare o astfel de schimbare fundamentală, dar este necesară o schimbare,
începând cu întreprinderile de stat importante din sectorul energetic, pentru care sunt prevăzute
privatizări ale pachetelor majoritare sau IPO-uri minoritare.
87. Consiliile de administraţie reconstituite trebuie să desemneze personal de conducere
profesionist la întreprinderile de stat, în urma unor procese de selectare de personal şi a unor criterii
de calificare transparente. În situaţia actuală, în care MEC este implicat în operaţiunile întreprinderilor
sale de stat prin intermediul adunărilor generale ale acţionarilor, consiliilor de administraţie şi în
managementul de zi cu zi şi are diferite responsabilităţi şi obligaţii pentru politica socială, publică şi alte
scopuri nespecificate, nu este posibil să se facă distincţie între responsabilităţile şi răspunderile
personalului de conducere al întreprinderilor de stat şi cele ale funcţionarilor MEC. Depolitizarea
managementului întreprinderilor de stat este o parte esenţială şi integrantă a reformării în profunzime a
întreprinderilor de stat. La fel ca membrii consiliilor de administraţie după cum s-a discutat mai sus,
conducerea executivă a întreprinderilor de stat nu ar trebui să fie numită pe criterii politice. Ar dura un
timp pentru ca MEC să introducă această abordare în toate cele 64 de întreprinderi de stat ale sale, dar
este necesară o schimbare începând cu întreprinderile de stat importante din sectorul energetic, pentru
care sunt prevăzute privatizări prin vânzarea pachetelor majoritare sau IPO-uri minoritare. De îndată ce
fiecare consiliu de administraţie este reconstituit, una din primele sarcini ale fiecărui consiliu de
administraţie ar trebui să fie numirea de personal de conducere profesionist. În schimbul autonomiei,
43
consiliile de administraţie ar trebui să considere personalul de conducere a întreprinderilor de stat
responsabil pentru rezultate - pentru atingerea obiectivelor statului cu privire la întreprinderile de stat.
88. Autonomia operaţională trebuie să fie însoţită de definirea clară a obiectivelor şi
monitorizarea adecvată a performanţei. În cadrul sistemului actual, contractele de management sunt
semnate între directorul general şi consiliul de administraţie, utilizând indicatori care sunt, în esenţă,
stabiliţi de către MEC. Acest lucru limitează rolul consiliului de administraţie, oferind în acelaşi timp
puţină îndrumare pentru societate în ansamblul ei. Stabilirea obiectivelor şi definirea indicatorilor de
monitorizare necesită cunoştinţe industriale şi financiare şi experienţă operaţională. Este necesară
cooperarea statului în calitate de proprietar şi a consiliului de administraţie al întreprinderii de stat şi a
managementului de înalt nivel. Odată ce obiectivele sunt definite şi stabilite, este responsabilitatea
consiliului de administraţie a întreprinderii de stat să monitorizeze performanţa managementului şi să
raporteze la stat. Guvernul nu ar trebui să meargă direct la conducerea sau la personalul întreprinderii
de stat pentru informaţii, rapoarte şi feedback - ceea ce MEC face, ca o chestiune de rutină, cu
întreprinderile sale de stat, reflectând diviziunea neclară a muncii între MEC şi întreprinderile sale de
stat.
89. Orice obligaţii şi responsabilităţi pe care întreprinderile de stat sunt solicitate să le realizeze în
termeni de serviciu public ar trebui să fie în mod clar mandatate de legi sau reglementări şi, de
preferinţă, de asemenea, incluse în statutele companiilor. Astfel de obligaţii şi responsabilităţi ar
trebui, de asemenea, să fie făcute publice. Costurile conexe obligaţiilor de serviciu public ar trebui să fie
acoperite într-o manieră transparentă, de preferinţă nu din veniturile întreprinderilor de stat, ci de la
bugetul de stat - aceasta le-ar supune mecanismului bugetar normal şi controlului Parlamentar.
Acceptarea unor rate de rentabilitate mai scăzute în loc de a finanţa obligaţiile speciale de la buget
scoate finanţările şi obligaţiile speciale din procesul bugetar şi, prin urmare, reduce responsabilitatea şi
transparenţa. Nu este neobişnuit pentru întreprinderile de stat să fie uneori solicitate să îndeplinească
responsabilităţi şi obligaţii speciale pentru politica socială, publică sau în alte scopuri nespecificate. Însă
dacă acestea nu sunt stabilite în legi sau reglementări şi în cazul în care costurile nu sunt prevăzute în
bugetul de stat, interesul întreprinderii de stat şi performanţa managementului întreprinderii de stat
sunt subminate. Uneori, chiar şi interesul proprietarului este subminat, prin profiturile pierdute, la fel ca
în cazul practicilor de contractare bilaterală ale Hidroelectrica.
90. Consiliile de administraţie ale întreprinderilor de stat se întâlnesc frecvent, dar au o influenţă
limitată. La fel ca şi în cazul adunării generale a acţionarilor, consiliile de administraţie ale acestor
întreprinderi de stat se pot întâlni frecvent, cel puţin o dată pe lună şi, adesea, la perioade mai scurte, şi
par să fie implicate în aprobarea unei arii largi de afaceri ale companiei. În acelaşi timp, consiliile de
administraţie joacă un rol foarte limitat în strategia de conducere sau în deciziile majore, care sunt luate
de către MEC. Consiliile de administraţie numescde regulă formal directorul general, conform legii
societăţilor comerciale, dar acest lucru este în mare măsură o decizie convenţională, pentru că ministrul
decide în mod efectiv numirea. Pentru a lua un alt domeniu de mare importanţă, auditul intern şi extern,
acestea sunt de obicei alese de către management şi raportează efectiv către acesta. Consiliile de
administraţie fac în mică măsură uz de alte bune practici: unele consilii de administraţie au comisii de
specialitate, dar rolul lor este limitat în cel mai bun caz, şi Consiliile nu constituie obiectul evaluării
44
individuale sau colective. Foarte puţini membri ai consiliilor de administraţie au primit instruire de
pregătire pentru funcţii de conducere.
91. Responsabilităţile consiliilor de administraţie ale întreprinderilor de stat ar trebui să fie
definite în mod clar vis-à-vis atât de Guvern cât şi de management. În concordanţă cu Legea
societăţilor comerciale şi cu bunele practici, consiliul de administraţie ar trebui să joace un rol important
în alegerea directorului general şi în managementul performanţei companiei, şi ar trebui să
supravegheze şi să influenţeze strategia, deciziile majore, şi alegerea altor directori de rang înalt. Ar
trebui să existe o delegare semnificativă de la MEC către Consiliile de administraţie în comparaţie cu
practica actuală. În acelaşi timp, Consiliile de administraţie ar trebui să delege, de asemenea, mai mult
către management, şi să caute să concentreze discuţiile pe probleme semnificative. Pentru a facilita
acest lucru, alte bune practici, inclusiv instruirea, auto-evaluarea, şi înfiinţarea comitetelor în consiliile
de administraţie ar trebui să fie, de asemenea, puse în aplicare.
92. Trebuie instituite coduri de conduită cu proceduri clare pentru modul de acţiune pentru
întreprinderile de stat din sectorul energiei. Codul ar include cerinţe pentru ca acestea: (a) să respecte
regulile valabile pentru operatorii sistemului energetic şi pentru operatorii de pe piaţa energiei electrice,
inclusiv răspunsurile necesare pentru condiţii de urgenţă; (b) să nu manipuleze piaţa energiei electrice;
(c) să raporteze preţul mediu al tranzacţiilor încheiate pe piaţa bilaterală, împreună cu volumele totale şi
cu numărul de parteneri, şi să nu furnizeze informaţii false sau care induc în eroare, autorităţilor de
reglementare, operatorului de sistem sau operatorului de piaţă; (d) să păstreze înregistrări (cel puţin)
timp de trei ani; (e) să menţină proceduri clare, scrise pentru modul în care întreprinderea de stat
achiziţionează şi vinde energie pentru a se asigura că urmează procese competitive şi transparente, şi
pentru modul în care gestionează riscurile.
G.3. Transparenţa şi Responsabilitatea Întreprinderilor de Stat
93. Ghidul OECD pentru proprietatea de stat solicită întreprinderilor de stat să fie la fel de
transparente ca şi societăţile comerciale publice, în interesul public (acţionariatul final al
întreprinderilor de stat). Transgaz, Transelectrica şi filiala sa OPCOM sunt printre cele mai transparente
întreprinderi de stat din subordinea MEC. Ele raportează cu privire la operaţiunile lor într-o manieră
cuprinzătoare şi în timp util, comparabil cu raportarea de către Petrom, cea mai mare companie din
sectorul energetic şi cu capital majoritar privat din România. Cu toate acestea, Transgaz, Transelectrica şi
OPCOM sunt încă excepţii şi comportamentul lor este influenţat de listarea Transgaz şi Transelectrica la
Bursa de Valori Bucureşti (Caseta 8). Hidroelectrica este printre companiile de la celălalt capăt al
spectrului din cauza lipsei de transparenţă. Ca un exemplu, web-site-ul său este "în construcţie", din
anul 2009. O schimbare majoră va fi necesară în cazul în care Guvernul decide să listeze Hidroelectrica la
Bursa de Valori Bucureşti, aşa cum se recomandă în această evaluare.
94. Ghidul OECD recomandă ca statul, în calitate de proprietar al întreprinderilor de stat, să
stabilească un cadru adecvat pentru a se asigura că întreprinderile de stat furnizează toate
informaţiile necesare pentru:
Statul în sine - pentru a fi în măsură să îşi îndeplinească funcţia de proprietate
45
Parlament – pentru a-şi juca rolul său în evaluarea performanţei statului ca proprietar al
întreprinderilor de stat;
mass-media - pentru a monitoriza şi a ridica gradul de conştientizare a problemelor relevante; şi
public - pentru a obţine o imagine clară a performanţelor întreprinderilor de stat.
95. Ar lua un timp destul de lung pentru ca Guvernul să elaboreze o politică coerentă de aducere
la cunoştinţa publicului a informaţiilor, şi să o introducă în toate intreprinderile sale de stat. Ar fi
nevoie de un timp semnificativ numai pentru ca MEC să introducă această abordare în toate cele 64 de
întreprinderi de stat din subordinea sa. Cu toate acestea, este necesară o schimbare şi un început ar
trebui să fie făcut, începând cu o politică de informare clară pentru întreprinderile de stat importante
din sectorul energetic, pentru care sunt prevăzute privatizări ale majorităţii activelor sau IPO-uri
minoritare. Acestea includ Hidroelectrica şi Nuclearelectrica. Guvernul nu intenţionează încă să emită
IPO-uri minoritare pentru cele două societăţi, deoarece acestea ar fi o parte din cei doi campioni
naţionali. Cu toate acestea, în cazul în care se renunţă la cei doi campioni până la sfârşitul anului, ar
trebui să se înceapă de acum acţiunile de pregătire a planului alternativ, care ar trebui să includă IPO-uri
pentru Hidroelectrica şi Nuclearelectrica.
96. Sunt recomandate acţiuni în etape începând cu întreprinderile de stat importante din sectorul
energetic, pentru punerea în aplicare ca un pilot integrant, pentru o strategie planificată,
cuprinzătoare a Guvernului pentru reforma întreprinderilor de stat. Diferenţa dintre recomandările
OCDE privind proprietatea statului, administrarea corporativă, responsabilitatea şi transparenţa
întreprinderilor de stat şi practica României prin MEC şi întreprinderile sale de stat importante este
mare. Nu este realist să ne aşteptăm la introducerea rapidă a recomandărilor OCDE în toate cele 64 de
întreprinderi de stat din subordinea MEC. Analiza Funcţională recomandă ca Guvernul şi MEC să
selecteze trei întreprinderi de stat importante din sectorul energetic - Hidroelectrica, Nuclearelectrica
şi Romgaz - pentru o acţiune imediată, ca un pilot integrant pentru o strategie planificată,
cuprinzătoare a Guvernului pentru reforma întreprinderilor de stat.8 Raportul evidenţiază
Hidroelectrica, Nuclearelectrica şi Romgaz, având în vedere importanţa lor pentru piaţa de energie şi
pentru a spori atractivitatea lor înainte de emiterea ofertelor publice iniţiale (IPO-uri) propuse pentru
acestea. O mai bună administrare şi funcţionarea mai profitabilă a acestor trei întreprinderi de stat ar
avea beneficii pentru finanţele publice, creând spaţiu pentru absorbţia fondurilor comunitare sau pentru
alte cheltuieli de investiţii. IPO-urile lor ar avea mai mare succes şi ar colecta mai multe venituri la stat. O
8 Scrisoarea de intenţie a Guvernului către FMI menţionează că punerea în aplicare a unei strategii cuprinzătoare,
care să abordeze viabilitatea întreprinderilor de stat şi reformarea administrării lor va fi esenţială şi afirmă că
Guvernul va elabora planuri strategice de acţiune pentru întreprinderile de importanţă majoră, până la sfârşitul
lunii aprilie 2011 şi pentru toate celelalte până la sfârşitul lunii iulie 2011. Recomandarea Analizei Funcţionale de a
începe reforma întreprinderilor de stat din subordinea MEC cu acţiuni cuprinzătoare privind proprietatea statului,
administrarea corporativă, responsabilitatea şi transparenţa companiilor Hidroelectrica, Nuclearelectrica şi Romgaz
ar fi un pilot integrant al acestei strategii ample la nivel Guvernamental pentru reforma întreprinderilor de stat.
46
mai bună administrare şi funcţionarea mai transparentă a acestor trei întreprinderi de stat ar îmbunătăţi
percepţia mass-media şi a publicului cu privire la Guvern ca proprietar al întreprinderilor de stat. În
sfârşit, o mai bună administrare şi funcţionarea mai transparentă a acestor trei întreprinderi de stat ar
îmbunătăţi percepţia investitorilor privaţi actuali şi potenţiali despre România ca o destinaţie pentru
investiţii.
38. Reforma recomandată privind proprietatea de stat, guvernanța corporativă,
responsabilitatea şi transparenţa Hidroelectrica, Nuclearelectrica şi Romgaz constau dintr-o serie
de acţiuni interconectate. Motivul acţiunilor a fost discutat la punctele precedente. Acestea ar include
următoarele:
Transferul controlului financiar al Hidroelectrica, Nuclearelectrica şi Romgaz către Ministerul
Finanţelor Publice, de îndată ce Guvernul începe punerea în aplicare a angajamentului de a muta
controlul financiar al întreprinderilor de stat din ministerele de linie în cadrul Guvernului către
MFP;
Reconstituirea consiliilor de administrare ale Hidroelectrica, Nuclearelectrica şi Romgaz, prin
reducerea semnificativă a numărului de oficiali guvernamentali şi eliminarea numiţilor pe criterii
politice, precum şi înlocuirea lor cu directorii non-guvernamentali calificaţi, urmând procese de
selecţie transparente şi criteriile de calificare;
Consiliile reconstituite desemnează administrarea executivă profesională pentru Hidroelectrica,
Nuclearelectrica şi Romgaz, urmând procese de selecţie transparente şi criteriile de calificare;
Auditorii interni din companii raportează consiliilor în locul conducerii executive;
Stabilirea şi publicarea obiectivele corporative pentru Hidroelectrica, Nuclearelectrica şi Romgaz;
Stabilirea şi publicarea indicatorii de monitorizare pentru Hidroelectrica, Nuclearelectrica şi
Romgaz;
stabilirea şi publicarea de strategie de comunicare de informații publice de către Hidroelectrica,
Nuclearelectrica şi Romgaz pentru fluxul de informaţii către stat, mass-media, Parlament şi
public.
Listarea acţiunilor Hidroelectrica şi Nuclearelectrica cu IPO (oferte publice inițiale de listare) de
aproximativ 15-20% din acţiuni, împreună cu IPO deja planificate ale Romgaz la Bursa de Valori
București.
În toţi paşii de mai sus (cu excepţia primului), consultaţi Fondul Proprietatea, care este acţionar
minoritar în toate cele trei companii.
39. Evaluarea recomandă ca programul de reformă a întreprinderilor de stat să acopere, de
asemenea, alte 61 întreprinderi de stat ale Ministerului, cu eliminări corespunzătoare. În plus faţă
de Hidroelectrica, Nuclearelectrica şi Romgaz aşa cum este detaliat mai sus, o acţiune rapidă de
listare, privatizare şi restructurare este recomandată privind principalele întreprinderi de stat.
Acestea sunt Electrica şi cele trei filiale de distribuţie de electricitate; Termoelectrica, Deva şi ELCEN,
cele trei complexuri energetice, precum şi companiile miniere CNH şi SNLO. Listarea, privatizarea sau
lichidarea este recomandată/proiectată după cum urmează:
47
Listarea şi o ofertă publica iniţială de 15-20% din acţiuni este o opţiune realistă pentru Electrica;
Vânzarea pachetului majoritar de acţiuni către investitori strategici este recomandată pentru
filialele Electrica, Elcen (împreună cu RADET), şi cele trei complexuri energetice:
o Electrica ar putea obţine fonduri pentru investiţii prioritare, inclusiv participarea la
proiectele prioritare de generare, inclusiv EnergoNuclear şi Tarniţa, prin vânzarea celor
trei companii şi participaţiile sale minoritare în companii deja privatizate.
o Elcen este efectiv în faliment, dar supravieţuieşte prin neplata obligaţiilor către furnizorii
de combustibili şi Guvern. Dacă Elcen este oferit spre vânzare, împreună cu clientul său
principal, furnizorul de căldură Radet al Municipiului Bucureşti, aceasta poate avea un
viitor durabil; altfel, neîndeplinirile obligaţiilor financiare vor continua;
o Cele trei complexuri energetice au şanse improbabile de a supravieţui în proprietatea
publică. De asemenea, dacă acestea falimentează, și viitorul companiei miniere SNLO va
fi sumbru. Fuziunea acestora – recent propusul procent privind lignitul discutat în
secţiunea H. 3 - ar putea ajuta la reducerea costurilor în cazul în care fuziunea facilitează
închiderea minelor costisitoare;
Deva şi majoritatea sau cel puţin o parte din Termoelectrica va trebui să fie lichidată – cu cât
Guvernul întârzie acţiunile inevitabile de lichidare, cu atât mai mari vor fi costurile cu arieratele;
şi
Compania minieră CNH ar necesita o reducere mai profundă şi mai rapidă decât cea planificată în
prezent ca parte a procentului recent propus pentru cărbunele greu astfel cum s-a discutat în
secţiunea H. 3.
40. În paralel cu profesionalizarea managementului în companiile energetice-cheie, un cadru
mai larg al cadrului de reformă al întreprinderilor de stat ar trebui să fie dezvoltat, care să permită
programului următor de reformă a întreprinderilor de stat să fie extins în timp în minister şi în cele
din urmă toate întreprinderilor de stat ale România, cu număr semnificativ de operaţiuni
comerciale:
Politica de proprietate pentru a defini modul în care Guvernul, în primul rând OPSPI în cazul în
care Ministerul Economiei şi Comerţului exercită funcţiile-cheie de acţionar;
Cod de guvernanţă corporativă pentru întreprinderi de stat care se bazează pe bunele practici
din sectorul privat şi cu documente ajutătoare, inclusiv un model de acte constitutive pentru
companii; şi
Legea cu privire la guvernanţa corporativă a întreprinderilor de stat, care abordează
lacunele şi problemele nerezolvate în alte legi şi oferă o bază juridică pentru politica de
proprietate şi codul de guvernanţă corporativă.
41. Programul major propus de privatizări şi oferte publice ar face obiectul companiilor de
promovare a disciplinei de piaţă şi, în acelaşi timp, oferă, de asemenea, un impuls semnificativ
pentru dezvoltarea pieţei de capital din România. Bursa de Valori București are propriile reguli de
48
guvernanță corporativă, pe care toate companiile cotate la bursă trebuie să le respecte. În timp ce
Transelectrica şi Transgaz - două întreprinderi de stat MEC care sunt listate - ar avea nevoie de
îmbunătăţiri suplimentare pentru a se conforma cu orientările OCDE, experienţa lor este pozitivă (Caseta
8). După finalizarea proiectului de raport de revizuire, Ambasadorul Statelor Unite în România, Mark
Gitenstein a solicitat extinderea pieţelor de capital şi reforma pieţelor de energie într-un discurs puternic
prezentat la Bursa de Valori Bucureşti.9 Bazat pe listarea recentă a Fondului Proprietatea la Bursa de
Valori Bucureşti, există un interes şi o cerere de stocuri de energie, de asemenea, şi pe piaţa românească.
Când Fondul a fost listat în ianuarie 2011, acesta a devenit imediat cu cele mai tranzacţionate acţiuni în
mod activ. Deoarece portofoliul Fondului este puternic dominat de participaţiile sale minoritare în Petrom
şi întreprinderile energetice de stat ale MEC, inclusiv Romgaz, Hidroelectrica, Nuclearelectrica şi
complexele energetice, Fondul este în esenţă un fond de investiţii în energie. În consecinţă, Fondul
încearcă în mod activ să protejeze valoarea investiţiilor sale în întreprinderile de stat de energie ale MEC,
aşa cum s-a prezentat mai sus. Acţiunile Fondului Proprietatea reprezintă 20% din indicele acţiunilor
generale ale Bursei de valori şi 30% din indicele acţiunilor financiare şi mişcările în impactul său privind
preţul acţiunilor, având impact şi afectând încrederea investitorilor şi dincolo de sectorul energetic.
Capitalizarea de piaţă a Bursei de Valori Bucureşti este scăzută şi participarea populaţiei româneşti este
limitată. Programul propus de privatizări majore şi a întreprinderilor de stat, în plus faţă de supunerea
companiilor la disciplina pieţei, prin urmare, ar oferi, de asemenea, un impuls semnificativ pentru
dezvoltarea pieţei de capital din România. .
Caseta 8: Impactul listării Transgaz şi Transelectrica
1. Proprietate: Acţionarii, Ministerul Economiei şi Comerţului şi acţionarii privați, sunt tratați în mod egal. Cele
două companii au datoria de a răspunde în mod adecvat întrebărilor oricărui acţionar, precum şi potenţialilor
investitori la bursa de valori. Există mecanisme clare de desemnare a membrilor consiliilor de administrație.
Consiliile asigură un echilibru între membrii executivi şi non-executivi, astfel încât nici un individ nu poate domina
singur procesul de luare a deciziilor consiliului, în plus, există o cerinţă mai formală, ca membrii consiliului de
administraţie să fie competenţi şi calificaţi. Numirea membrilor consiliului de administraţie este verificată, de
asemenea, de un comitet consultativ de numire, iar numele candidaţilor, care urmează să fie selectaţi competitiv,
sunt dezvăluite publicului cu 15 zile înainte de numirea efectivă. Salariile membrilor consiliului se bazează pe o
politică salarială realizată de comisia de salarizare. Totalul salariilor membrilor consiliului sunt făcute publice în
raportul anual al companiei. În timp ce, în practică, numirea directorilor generali este încă politizată (cum se poate
observa din schimbările frecvente ale administraţiilor de către guverne succesive), transparenţa şi controalele
suplimentare de către alţi acţionari limitează într-o anumită măsură abuzurile, cum ar fi numirea de persoane fără
experienţă relevantă.
2. Autonomie: Deşi Transgaz si Transelectrica au Ministerul Economiei şi Comerţului ca acţionarii majoritari,
relaţia cu MEC este mai apropiată de ideea unei relații pe baze contractuale. Transelectrica şi Transgaz şi-au
declarat clar obiectivele, iar companiile şi managementul lor sunt evaluate pe baza realizării acestor obiective.
3. Transparenţă şi responsabilitate: Transgaz si Transelectrica publică o gamă largă de rapoarte pentru investitori
şi alţi acţionari, răspunzând la întrebări, având informaţii ample pe site-ul lor, privind bugete, strategii, planuri de
investiţii, active, informaţii financiare, rapoarte de activitate, performanţe anuale, achiziţii publice etc. Aceştia
organizează reuniuni periodice cu investitorii acestora pentru a difuza informaţii relevante. Aceştia respectă
principiul guvernării corporative "aplici sau explici", introdus de Bursa de Valori în 2011 (fie se aplică în totalitate
liniilor directoare ale Bursei de Valori privind guvernanța corporativă, sau explică de ce o linie directoare specială
nu se aplică).
9 Discursul este disponibil pe website-ul Ambasadei Statelor Unite la http://romania.usembassy.gov/policy/remarks/amb-03312011.html
49
H. Reformele României în domeniul energiei
42. România a făcut progrese semnificative în punerea în aplicare a reformelor de energie şi,
deşi progresul său a început să încetinească în 2005 şi a stagnat în 2007, România rămâne un lider
regional în reforma sectorului energiei în Europa de Sud Est. În 2003, România şi-a formalizat
direcţia politicii sale în "Foaia de parcurs în domeniul energetic" şi a prezentat-o către UE ca strategia
oficială pe care România o va urma pentru a realiza conformitatea cu directivele UE privind electricitatea
şi gazele, precum şi alte părţi din sectorul energetic al acquis-ului UE. Modelul pieţei energetice a
României s-a bazat pe liberalizare (deschiderea treptată), ca parte integrantă a filozofiei generale a
României de liberalizare a economiei naţionale şi libera circulaţie a bunurilor şi serviciilor. Scopul
declarat a fost de a crea "astfel de structuri şi un mediu de piaţă, astfel încât să răspundă şi să facă faţă
pieţei europene a energiei în dezvoltare, în care pieţele naţionale pierd pas cu pas frontiere tradiţionale şi
devin parte a unei pieţe europene comune". Comisia Europeană a caracterizat Foaia de parcurs ca fiind
"exemplară". Implementarea cu succes a facilitat (pentru sectorul energetic) intrarea România în UE în
ianuarie 2007.
43. În 2007, România şi-a revizuit şi actualizat strategia de energie. „Strategia Energetică a
României pentru anii 2007-2020” rezultată a fost aprobată în septembrie 2007. Scopul general al
strategiei sectorului energetic este de „respectare a nevoilor energetice actuale şi pe termen mediu şi lung
privind cel puţin costul, în conformitate cu o economie de piaţă modernă şi nivel de trai decent, oferind
calitatea şi siguranţa aprovizionării în conformitate cu principiile dezvoltării durabile”. În timp ce
dimensiunea europeană nu este explicită în declaraţia obiectivă, strategia energetică este bine ancorată în
România ca implementând politica energetică a Uniunii Europene şi participând la formularea sa ca unul
dintre statele membre ale UE.
44. Strategia energetică actuală 2007-2020 a fost dezvoltată printr-un proces iterativ exemplar
de consultare publică, dar a fost ulterior criticat şi modificat de către Cabinet, care a impus un
concept de holding în timpul analizei şi aprobării strategiei în septembrie 2007. Proiectul iniţial al
strategiei în 2007 a prezentat o abordare echilibrată pentru investiţiile publice şi private în sectorul
energetic (în special producţie) ca singura soluţie pentru a asigura o finanţare adecvată pentru investiţii
majore. Cu toate acestea, versiunea aprobată a introdus o abordare a companiei holding integrate,
constând în principalele întreprinderi de stat de energie electrică (producţie şi distribuţie) şi, prin urmare,
excluzând eficient participarea sectorului privat, lăsând astfel întreaga povară privind investiţiile
întreprinderilor de stat existente. La schimbarea de guvern de la sfârşitul anului 2008, strategia privind o
companie a fost înlocuită cu un nou concept, care cuprinde realizarea a două societăţi de holding. Mai
târziu, conceptul de două societăţi care deţin puterea a fost înlocuit prin crearea a două companii de
generare a energiei electrice integrate / companii miniere prin fuziuni, deoarece nu a existat niciun temei
legal pentru societăţile holding. În prezent, la începutul anului 2011, Ministerul actualizează strategia şi
este aşteptată o nouă versiune pentru a fi introdusă dezbaterii publice pe site-ul Ministerului Economiei şi
Comerţului. Actualizarea în curs de desfăşurare a strategiei este o oportunitate de a consulta şi a fi de
acord cu acţionarii privind calea de urmat.
45. România şi-a restructurat sectorul energetic în mai multe societăţi de producţie, operatorul
sistemului de transport Transelectrica (OST din România), operatorul pieţei de energie electrică
50
OPCOM (filiala Transelectrica) şi opt companii de distribuţie de energie electrică (cinci privatizate,
trei publice). Bursa de Energie OPCOM a fost lansată în 2005 şi s-a dezvoltat rapid în schimb cele mai
de succes din Europa de Est. În mod similar, România şi-a restructurat sectorul gazelor naturale şi are
acum doi producători de gaz (Romgaz public şi Petrom privat), operatorul de sistem de transport
Transgaz, un operator de gaz de piaţă (la Dispeceratul Naţional de Gaze Naturale Bucureşti), ca parte a
Transgaz, şi două societăţi privatizate mari de distribuţie a gazelor şi mai mulţi distribuitori mai mici.
Autoritatea de reglementare a energiei ANRE şi-a început activitatea în 1999. Autoritatea de reglementare
a gazelor ANRGN a fost fuzionat în ANRE în 2007. De-a lungul anilor, ANRE (şi ANRGN până la
fuzionarea cu aceasta) a construit un palmares solid, de probabil cel mai competent regulator din regiune.
Printr-o serie de ajustări tarifare ale ANRE (şi ANRGN) şi îmbunătăţiri majore în colectarea facturilor
către întreprinderile de distribuţie (de la circa 65% la începutul anului 2000, la aproximativ 100% până în
2005 în energie electrică şi gaze, înainte de privatizare), sectorul a atins nivelul de recuperare al costurilor
din 2004. Aceste realizări remarcabile prezintă riscul de stagnare, eventual chiar inversare, din patru
motive inter-conectate: (a) compania holding / propunerea de fuziune a expus producătorii şi piața de
energie electrică şi OPCOM ca operator al acesteia unor riscuri; (b) ANRE a oprit liberalizarea pieţei de
energie electrică prin îngheţarea cotei de energie electrică a Hidroelectrica şi creşterea ponderii de
electricitate Nuclearelectrica, în contractele de portofoliu pe piaţa reglementată; (c) spre deosebire de
Nuclearelectrica, precum şi complexele energetice, Hidroelectrica nu utilizează Bursa de Energie
OPCOM pentru contractarea sa bilaterală; şi (d) abaterile ANRE de la cele două regulamente privind
tariful la energia electrică şi gaze (şi ANRGN) au aprobat şi publicat modul de afectare a operaţiunilor de
energie electrică şi companii de distribuţie a gazelor, precum Transelectrica şi Transgaz (cele două OST).
46. Evaluarea funcţională MEC recomandă 10
că în loc de a continua procesul de fuziune
pentru a crea doi campioni naţionali, România să revină la foaia de parcurs din 2003 - strategia
energetică care a fost utilizată pentru aderarea României la UE. Finalizarea punerii în aplicare a
strategiei energetice de aderare a României la UE ar include trei elemente principale: (a) încheierea
liberalizării de energie electrică şi pieţei gazelor care a fost în aşteptare începând cu 2007; (b) finalizarea
programului de a privatiza cele mai multe din companiile de generare a energiei termice (şi închiderea
unor unităţi având costuri ridicate) şi societăţile de distribuţie ale Electrica; şi (c) reţinerea acţionariatului
majoritar public şi dezvoltarea Hidroelectrica, Nuclearelectrica şi Electrica. Cu această strategie, România
ar:
păstrarea în sectorul public (prin Hidroelectrica şi Nuclearelectrica) a aproximativ 50% din
producţie, inclusiv puterea de încărcare de bază cea mai competitivă (în nuclear şi centrale
hidroelectrice cu apă curentă) şi cea mai mare competitivă energie de vârf (în hidro). Păstrarea la
stat a acestei jumătăţi – o jumătate foarte competitivă - din totalul energiei generate şi un furnizor
major de energie electrică (Electrica) ar da Guvernului român o prezenţă puternică în sectorul
energiei;
deschiderea celeilalte jumătăţi de producție a energiei la investitorii potenţiali privaţi, într-o piaţă
competitivă liberalizată. Acest lucru ar oferi sectorului privat un rol semnificativ, suficient de
10
Capitolul Strategia energetică din Evaluarea funcţională a MEC este cel mai recent într-o serie de documente formale şi note de informale din
septembrie 2007, când conceptul de putere de holding a fost impus în strategia energetică din România. În luna ianuarie 2010, Banca Mondială a prezentat o Notă politică energetică formală, către Guvernul viitor
51
mare pentru a atrage investitori serioși în sector – nevoile de investiţii sunt foarte mari şi nu pot fi
acoperite doar de sectorul public; şi
limitarea investiţiilor publice la nivelul pe care statul și-l poate permite. Intrarea României în UE
nu a schimbat sau a rezolvat problema cea mai importantă în sectorul energetic: necesitatea de a
majora volumul semnificativ de resurse de investiţii, în special în sectorul energetic, pentru a
asigura securitatea aprovizionării cu energie electrică de alimentare pentru cetăţenii săi şi pentru
dezvoltarea economică ulterioară. Criza economică a înrăutăţit în mod semnificativ situaţia.
Guvernul va trebui să fie extrem de selectiv în susţinerea investiţiilor din fonduri publice.
47. Această strategie de reformă recomandată este în concordanţă cu constatările şi concluziile
de studiu al energiei regionale a Băncii Mondiale din Europa de Est şi Asia Centrală. Ca parte a
primului atelier de lucru în cadrul Evaluării funcţionale MEC, echipa a prezentat studiul regional Lights
Out şi implicaţiile sale pentru România către MEC, GSG, societăţi comerciale de energie, OPCOM şi
ANRE la 14 decembrie 2010. Prezentarea a fost ataşată ca o anexă la raportul iniţial. Copii ale raportului
regional au fost prezentate la atelierul din decembrie 2010. Raportul este disponibil pe site-ul web al
Băncii Mondiale. Un scurt rezumat este ataşat ca Anexa 8.
48. Necesarul de investiţii în sectorul energetic este foarte mare; estimat la circa 30-35 miliarde
de euro în următorii 10 ani, în mai mult de jumătate din capacitățile de producție de energie
electrică, în condițiile în care progresele realizate de România au stagnat. Această estimare este
considerată a fi conservatoare. Este sub necesarul regional de investiţii al Băncii Mondiale estimat de 3%
din PIB/an pentru Europa de Est şi Asia Centrală în Studiul regional Lights Out? Împrumuturile suverane
garantate pot în cel mai bun caz să acopere o mică parte din nevoile de finanţare. Chiar dacă se înmulţeşte
cu un factor de trei sau cinci, finanţarea UE pentru energie (mult sub 1 miliard euro în perioada 2007-
2013) poate acoperi numai o mică parte din totalul nevoilor. Prin urmare, marea majoritate a 30-35
miliarde de euro trebuie să vină pe baze comerciale. Mai mult de jumătate din nevoile de investiţii sunt în
producția de energie şi aceasta este zona în care progresele realizate de România au stagnat după cum s-a
discutat în secţiunea următoare. În schimb, investiţiile sunt realizate în zonele în care au fost efectuate
privatizări: (a) Petrom a fost privatizată în 2004. A obţinut mai mult decât dublul investiţiilor sale anuale
până în 2006 şi a investit o medie de peste un miliard de euro/an în perioada 2006-2010. Contribuţiile sale
la bugetul de stat în dividende şi diverse taxe au fost chiar mai ridicate; şi (b) Tabelul 4 prezintă o creştere
a investiţiilor anuale în distribuţia de energie electrică în urma privatizărilor din 2005. Banat, Dobrogea,
Oltenia şi Moldova au fost transferate către proprietari privaţi în 2005. Muntenia Sud a fost transferată,
după o întârziere prelungită în 2008 şi investiţii majore sunt acum în curs de desfăşurare. Vânzătorul
acestor cinci societăţi, Electrica, a fost, de asemenea, în măsură să-şi crească investiţiile în cele trei
companii (Transilvania Nord şi Sud şi Muntenia Nord), folosind veniturile din privatizare din 2005.
Guvernul a primit jumătate din veniturile din privatizare ale Electrica şi o „donaţie” suplimentară în 2010.
Tabelul 4: Investiţii de distribuţie, 2002-2010, (milioane RON)
Transylv Nord:
Transylv Sud
Muntenia Nord
Muntenia Sud
Banat Dobrogea Oltenia Moldova Total
2002 38 32 39 38 32 21 35 35 270
2003 40 37 39 57 41 23 48 54 339
2004 72 58 61 77 45 24 61 77 475
52
2005 107 82 93 107 77 36 75 95 672
2006 113 105 91 157 120 113 181 146 1026
2007 87 131 104 185 212 146 187 131 1183
2008 116 162 98 283 154 135 133 157 1238
2009 147 219 152 407 135 141 132 130 1463
2010 124 188 131 707 295 313 196 135 2089
Surse: Electrica; cu excepţia CEZ (Oltenia 2005-2010); Enel (Muntenia Sud, Banat şi Dobrogea 2010). şi E.ON
(Moldova 2005-2010).
H.1. Privatizarea şi campionii naţionali propuşi de Guvern
49. Foaia de parcurs din 2003 a concluzionat că participarea pe scară largă a sectorului privat
va fi necesară şi a prezentat un program cuprinzător de privatizare ca fiind unul dintre mijloacele de a
atrage investiţii private şi abilităţi de management, împreună cu continuarea investiţiilor în sectorul public
şi de dezvoltare a companiilor din sectorul public, în special, Hidroelectrica, Nuclearelectrica şi
Transelectrica în sectorul energiei electrice şi Romgaz şi Transgaz din sectorul gazelor naturale.
Programul de privatizare a fost lansat cu succes: Societatea Naţională a Petrolului Petrom, cele două
companii de distribuţie a gazelor şi cinci din cele opt companii de distribuţie de energie electrică au fost
vândute prin intermediul proceselor de oferte competitive. Cu toate acestea, progresul a încetinit din 2005
ca urmare a dezbaterilor în cadrul guvernelor de coaliţie şi înlocuiri de persoane-cheie (inclusiv înlocuiri,
împotriva legilor în vigoare, ale preşedinţilor autorităților de reglementare a energiei electrice şi gazelor la
scurt timp după schimbarea de guvern din 2005).
50. Ministerul Economiei a încercat să repornească reforma şi procesul de privatizare prin
elaborarea unei strategii noi de energie printr-un proces consultativ iterativ (procesul urmând cele
mai bune practici internaţionale), efectuat în cursul anului 2007. Strategia a propus continuarea
programului de privatizare, precum şi dezvoltarea continuă a Hidroelectrica şi Nuclearelectrica - o
abordare echilibrată de dezvoltare pe baza investițiilor publice şi private, care a fost evaluată că
furnizează cea mai bună perspectiva pentru România pentru a obţine resursele financiare şi de
management pentru a finaliza cu succes modernizarea continuă a sectorului energiei. Cabinetul a
aprobat strategia în septembrie 2007; cu toate acestea, primul-ministru a impus ca înfiinţarea unei
companii naţionale de energie să fie luată în considerare. Această direcţie a lansat o dezbatere care
continuă şi în 2011. La schimbarea guvernului la sfârşitul anului 2008, strategia unei companii integrate a
fost înlocuită cu un nou concept, constând în înfiinţarea a două companii de energie. Apoi, conceptul de
două societăţi holding a trebuit să fie înlocuit prin crearea a două companii producătoare de energie
electrică /minieră integrate prin fuziuni, deoarece nu există niciun temei legal pentru societăţile holding.
51. Viitorul ideii înființării companiilor integrate este sumbru. Câţiva ani au fost deja pierduţi
pentru această dezbatere şi există un pericol clar şi prezent ca alţi 1-2 ani vor fi irosiţi înainte de a
se ajunge în cele din urmă la concluzia că abordarea propusă nu este implementabilă. Nu s-a făcut
nicio evaluare formală a punerii în aplicare a strategiilor de energie din 2003 şi 2007. Ministerul şi
consultanţii săi propun să organizeze centralele electrice şi minele în două grupuri care au costuri
medii similare de generare – costuri scăzute hidro şi nucleare pentru compensarea costurilor
ridicate pentru energie termică şi minele cu cost mare. Nu s-au făcut simulări a sistemului de
53
putere şi de piaţă. Nu s-au elaborat planuri de afaceri care să justifice fuziunile propuse, de
exemplu, prezentând modul în care campionii naţionali propuşi ar putea creşte finanţările pentru
unele investiţii extrem de necesare în sectorul de generare. Planul de fuziune a fost contestat de
către diferite părţi interesate în ultimii ani şi este în prezent blocat de 18 procese, în principal ale
Fondului Proprietatea (un acţionar minoritar în mai multe companii afectate) şi ale sindicatelor din
Hidroelectrica. Deciziile din martie şi aprilie 2011 ale Curţilor de Apel Bucureşti, stricând planul de a
stabili Hidroenergetica şi Electra, sunt semnale clare pentru Guvern să schimbe cursul în loc să continue.
52. Dezbaterea prelungită despre strategia de energie, societăţile holding şi în prezent,
fuziunile, au avut ca efect impasul punerii în aplicare a strategiei energetice 2007. România a pierdut
mai mulţi ani (şi dezbaterea nu s-a încheiat): (a) Privatizarea a trei complexuri energetice pentru care
cererile de pre-calificare au fost primite în 2005 ar fi putut fi finalizate în 2006 şi investiţiile ar fi fost
aproape de finalizare până acum. În schimb, România a făcut puţine progrese în soluţionarea problemelor
companiilor din sectorul producției de energie prin cărbune/lignit şi companiile miniere care le
alimentează. Cele mai multe dintre termenele limită pentru modernizările de mediu la care România s-a
angajat în cadrul Tratatul de Aderare UE vor fi ratate; (b) cele trei societăţi rămase de distribuţie ale
Electrica ar fi putut fi privatizate până în 2008 iar investiţiile ar fi în curs de desfăşurare; şi (c) Mai mult,
dezbaterea şi incertitudinea continuă au încetinit pregătirea de proiecte majore din sectorul public,
inclusiv pentru Hidroelectrica şi Nuclearelectrica.
53. Din septembrie 2007, Banca şi-a exprimat îngrijorarea cu privire la eventualele efecte
negative ale restructurării planificate. Abordarea companiei holding/fuziunea prezintă riscuri pe piaţa
de energie electrică din România şi OPCOM, ritmul de reabilitare şi modernizare de mediu ale centralelor
termice; şi viabilitatea financiară Hidroelectrica şi programul său de investiţii. Banca a subliniat că
România nu are nevoie de abordarea companiei holding / fuziune pentru a avea o prezenţă
puternică în sectorul energetic şi că sunt disponibile strategii alternative pentru ca Electrica să
rămână o forţă majoră în alimentarea cu energie electrică. Prin Hidroelectrica si Nuclearelectrica,
România va avea în sectorul public o prezenţă foarte puternică în sectorul de producție de energie,
reprezentând aproximativ 50% din capacitatea de producție, inclusiv energia pentru baza de
consum cea mai competitivă (în nuclear şi centrala hidro Porțile de Fier) şi cea mai competitivă
energie de vârf (în hidro). Păstrarea acestei jumătăţi - jumătate foarte competitivă - din totalul
producției de energie asigură guvernului român o prezenţă puternică. Deschiderea celeilalte
jumătăţi pentru investitorii privaţi potenţiali ar oferi sectorului privat un rol semnificativ, suficient
de mare pentru a atrage investitori serioşi în acest sector. Necesarul de investiţii este foarte mare şi
având un segment non-public important, împreună cu utilizarea continuă a platformei OPCOM
pentru licitaţie centralizată a contractelor bilaterale ale Hidroelectrica şi Nuclearelectrica, ar ajuta
la menţinerea părţii publice sub control competitiv şi să limiteze, de asemenea, presupusa corupţie
prin transparenţa licitaţiei publice. Analiza Băncii este prezentată în detaliu în anexa 2.
54. Abordarea companie holding/fuziune ar duce la investiţii mai mici în acest sector şi un eşec
al obiectivului de creare a doi "campioni de energie", capabili de a concura în piaţa regională din
Europa de Sud-Est. Pentru o economie ca cea a României, o strategie de investiţii în țară (sprijinită
de o piaţă liberalizată de energie electrică) este o strategie de creştere economică mai bună decât
investiţiile în străinătate. Dacă se presupune că principalele companii ar face investiţii pe pieţele
altor ţări, acest lucru ar priva România de fondurile limitate de investiţii de pe piaţa internă. Chiar
54
şi în cazul în care acestea ar concura cu succes pe piaţa regională, productivitatea şi impactul
economic al investiţiilor lor ar fi mai mici decât investiţiile interne pentru securitatea energetică din
România. În cazul în care campionii sunt concepuţi a apăra piaţa internă împotriva investiţiei
străine, ar fi o greşeală costisitoare; atragerea de investiţii interne ar trebui să fie o parte clară a
strategiei României de a îndeplini cerinţele de investiţii ale sectorului energetic. Strategia companiei
naţionale este posibil să conducă la continuarea practicilor curente de contracte bilaterale şi de
subvenţionare încrucişată a minelor neviabile şi centralelor termice cu capacitățile hidro şi
nucleare, ceea ce ar submina dezvoltarea hidro şi nucleară, inclusiv unităţile 3 şi 4 EnergoNuclear
Cernavodă. Fiind una dintre pieţele cu concentrare medie în Europa (figura 6) şi care au
potenţialul de a se alătura celor mai puţin dezvoltate = cele mai competitive pieţe naţionale
(marcate cu verde pe figura 6), România va deveni una dintre pieţele naţionale cele mai concentrate
= potenţial cele mai puţin competitive pieţe naţionale (marcate cu roşu pe figura 6), cu excepţia
cazului de atenuare de către concurenţa regională.
Figura 6: Concentrarea piețelor de energie în Europa
55. Abordarea companie holding/fuziune e o reţetă sigură pentru un declin lent, continuu al
sectorului, ceea ce va duce în cele din urmă la întreruperi de energie electrică (blackouts) în lipsa
investiţiilor private şi a fondurilor publice disponibile. Duopolul ar avea iniţial (dar numai
temporar) suficientă capacitate de producţie de energie electrică disponibilă pentru a acoperi
cererea de pe toate pieţele, inclusiv pe piaţa de echilibrare, atât pe timp de iarnă şi de vară. Cele
două companii ar putea (temporar) manipula aprovizionarea pentru a extrage profituri
55
excepționale prin formarea unui cartel, conspirând în mod tacit, şi prin raportarea falsă a
capacităţii. Cu toate acestea, deoarece cererea este din nou în creştere după criză, echilibrul între
cererea și oferta de energie electrică se va reduce în absenţa unor investiţii pentru a înlocui
centralele învechite şi deteriorate (în prezent de peste 30 de ani). Standarde mai stricte de mediu şi
creşterea costului emisiilor de CO2 vor agrava şi mai mult situaţia. Creşterea costurilor şi penuria
ar ameninţa să constrângă redresarea economică şi creşterea economică din România. Comerţul
transfrontalier (importurile în România) nu vor oferi protecţie la manipularea posibilă a pieței
(temporară) sau deficitului de electricitate pe termen mediu şi pe termen lung deoarece vecinii
României în Europa de Sud Est continuă să se confrunte cu propriile lor probleme privind
oferta/cererea. În timp ce dezbaterea continuă, investiţiile majore în sectorul privat au stagnat, în special
PPP-urile în producerea de energie electrică şi termică şi construcţia unităţilor 3 şi 4 de la Cernavodă, în
parte din cauza incertitudinilor economice şi parţial din cauza celor doi campioni naţionali ce reprezintă
aproximativ 92% din piaţa de electricitate şi nerespectarea României a Directivelor UE privind
liberalizarea pieţei gazelor şi energiei electrice şi a propriilor legi şi regulamente.
H.2. Mediul de afaceri în sectorul energetic
56. Acţiunile recente ale Guvernului cu privire la sectorul energetic au afectat grav încrederea
unora dintre cei mai mari investitori străini în economia românească, şi acest lucru este probabil să
aibă efecte colaterale în alte sectoare ale economiei. Cei mai mari investitori străini în România sunt
companiile de energie implicate în distribuţia de energie electrică şi gaze şi Petrom (petrol, gaz şi
energie). Incertitudinea în ceea ce priveşte perspectivele economice, direcţia politicii energetice a
Guvernului şi capacitatea Nuclearelectrica de a finanţa cea mai mare parte a proiectului a condus la
situaţia în care patru din cei şase parteneri privaţi să se retragă în mod public de la cel mai mare proiect
din România din ultimele două decenii (construcţia unităţilor nucleare 3 şi 4 la Cernavodă, un proiect
estimat la circa 4 miliarde de euro). Trei ani au fost pierduţi - Guvernul şi-a schimbat poziţia în 2008,
pentru a insista pe luarea pachetului majoritar de acţiuni în locul a poziţiei iniţiale minoritare de 20%,
astfel încât proiectul a stagnat. Mai multe alte parteneriate publice-private (PPP) au anunţat că producerea
de energie termică a fost pusă în aşteptare sau anulată de către partenerii privaţi, aparent din motive
similare. Nici o investiţie publică, ci doar o singură investiţie privată semnificativă în noi capacităţi de
producţie a fost realizată în ultimii cinci ani, de Petrom (centrală electrică pe gaz 860 MW). Investiţiile cu
putere eoliană sunt atrase de schema de sprijin generoasă a României pentru vânt şi nu sunt investiţii
bazate pe piaţă.
57. Capacitatea autorităţii de reglementare ANRE a început să se deterioreze lent din 2005 şi
mai rapid din 2009, când ANRE a fost subordonat Primului Ministru, și-a pierdut autonomia
bugetară şi salariile au fost reduse cu peste 60%. În timp ce la începutul-mijlocul anilor 2000
reglementarea românească era un model de bune practici în regiune, aceasta este percepută în prezent11
ca
ineficientă şi expusă la presiuni politice (incapabilă să pună în aplicare reglementările proprii, mai ales în
domeniul gazului, şi în liberalizarea pieţelor de energie, astfel cum s-a discutat mai jos). ANRE subliniază
subordonarea sa din 2009 faţă de Oficiul Primului Ministru, pierderea autonomiei, reducerile de salarii şi
plecările de personal ca probleme majore şi solicită luarea de măsuri corective. ANRE a pierdut
11
Bazat pe evaluarea funcţională a MEC, discuţiile comune ale echipei FMI/CE/BM şi a Bancă Mondiale România cu participanţii de pe piaţă,
inclusiv toţi marii investitori privaţi din sectorul energetic din România.
56
aproximativ 60 de angajaţi în ultimul an. Al treilea pachet energetic UE impune independenţa
reglementatorului de industria reglementată şi de politic, cu autonomie financiară prin venituri alocate din
surse proprii. Independenţa autorităţilor de reglementare ar trebui să fie însoţită de responsabilitate,
competenţă, predictibilitatea privind legile şi transparenţă.
58. Deşi nu mai sunt aplicate în mod consecvent, obiectivele ANRE de stabilire a tarifelor sunt
în conformitate cu cele mai bune practici internaţionale: transparenţă deplină, consultări publice,
regim de reglementare bazat pe stimulente eficiente în investiţii şi operaţiuni şi întreţinere, precum
şi o analiză ex ante a investițiilor pe bază de program, mai degrabă decât axat doar pe proiecte, cu
o utilizare sporită a indicatorilor de performanţă. Acestea sunt obiective demne de laudă. Regimul
actual de reglementare şi experienţa dobândită de la înfiinţarea ANRE acum mai mult de un deceniu în
urmă oferă o bază solidă pentru a se îndrepta spre aceste obiective. Cu toate acestea, recentele tarife de
distribuţie ale ANRE pentru electricitate şi gaze nu reflectă pe deplin aceste obiective. Percepţia pieţei
este că ordinele ANRE de tarifare sunt influenţate de considerente politice mai mult decât cu câţiva ani în
urmă. Reabilitarea vechimii ANRE ar contribui în parte la a restabili încrederea investitorului privat cu
privire la participarea acestuia în sectorul energetic.
59. După ce s-a deschis progresiv piaţa de energie electrică din anul 2001, Guvernul / ANRE a
oprit procesul de deschidere efectivă în 2007, dată până la care cota de alimentare cu energie din
România, la preţuri reglementate, a fost redusă la 50%. Deşi nu este obligată să facă acest lucru în
temeiul legii privind electricitatea din România, producătorii din sectorul public au acceptat această
decizie şi au continuat să furnizeze energie electrică la tarife stabilite de ANRE pentru contractele de
portofoliu ANRE pentru furnizarea tarifului reglementat. Cel mai mare perdant (financiar) este
Nuclearelectrica, ce furnizează aproximativ 75% din producţia sa pe piaţa reglementată. De asemenea, şi
Hidroelectrica are pierderi financiare, trebuind să furnizeze energie la un preţ foarte scăzut, dar doar o
parte mai mică din producţia sa totală. Producătorii termo având costuri mai mari se numără printre
beneficiari, deoarece au o piață asigurată deși vând la prețuri mai mari decât pe piață (în detrimentul
Hidroelectrica şi Nuclearelectrica).
60. Direcţionarea subvenţiilor către consumatorii de energie cu venituri mici şi liberalizarea
pieţelor de energie merg mână în mână. Eliminarea preţurilor reglementate pentru electricitate şi gaze
este un angajament al României către Uniunea Europeană. Eliminarea preţurilor reglementate şi a
contractelor de portofoliu ANRE care permit utilizarea preţurilor reglementate nu înseamnă renunțarea la
ajutor social pentru familiile cu venituri mici pentru a le asigura accesul continuat la servicii energetice de
bază. Cu toate acestea, subvenţiile ar trebui să fie direcţionate spre familiile cu venituri mici. În loc de
preţuri reglementate şi contracte reglementate de portofoliu, ANRE poate utiliza mecanisme de piaţă
pentru a asigura aprovizionarea cu energie a acelor grupuri de consumatori care - spre deosebire de
familiile cu venituri mici - îşi pot permite şi ar trebui să plătească preţurile de piaţă, dar nu pot avea
puterea de a negocia contracte de piaţă. ANRE a recunoscut acest lucru şi intenţionează să înlocuiască
contractele reglementate de portofoliu cu licitaţii, însă calendarul nu a fost stabilit şi mecanismul de
licitaţie nu a fost dezvoltat. Separarea clară a pieţelor de energie de obiectivele sociale va ajuta, de
asemenea, la gestionarea procedurilor de infringement ale UE, creând în acelaşi timp un sprijin
suplimentar pentru protecţia categoriilor sărace şi coeziunea socială.
57
61. Deteriorarea eficienţei funcţiilor de reglementare ale ANRE şi lipsa de sprijin politic pentru
pieţe competitive ale energiei au subminat capacitatea Consiliului Concurenţei al României de a
aplica efectiv concurenţa în acest sector. Consiliul nu a reacţionat la punerea procesului de
concurenţă pe piaţa de energie electrică de către Guvern / ANRE în aşteptare. Acest lucru este în
concordanţă cu poziţia slabă a Consiliului referitoare la compania holding/propunerea de fuziune.
Consiliul a efectuat consultări şi a solicitat un răspuns de la participanţii pe piaţă privind propunerea de
fuziune a Guvernului. Cu toate acestea, Consiliul nu a emis hotărârea, dar a decis în schimb să aştepte
soluţionarea cazurilor în justiţie împotriva fuziunii.
62. Intervenţiile Guvernului prin unii producători de energie electrică, Romgaz şi ANRE şi
punctele slabe ale Consiliului Concurenţei subminează un sistem complet de monitorizare a pieţelor
de energie şi de supraveghere din România. Personalul cu normă completă este angajat în
monitorizarea pieţei la autoritatea de reglementare ANRE a energiei, operatorul de energie electrică
OPCOM de pe piaţă şi operatorul serviciilor de echilibrare şi auxiliare de servicii Transelectrica. În plus,
Consiliul Concurenței are responsabilitatea de a supraveghea chestiunile legate de poziţia dominantă pe
piaţă şi ajutoarele de stat. Cu toate acestea, ceea ce pe hârtie apare ca un sistem complet de monitorizare a
pieţei şi de supraveghere, nu protejează în mod eficient integritatea pieţelor de energie din România.
Vânzările de energie sub preţul pieţei în tranzacţii non-competitive bilaterale sunt larg răspândite în
industria de energie electrică, precum şi de gaz. Un număr de contracte bilaterale Hidroelectrica au fost
încheiate în afara OPCOM, la preţuri mult mai mici decât preţul de piaţă, în beneficiul unor furnizori
privaţi sau de producere a energiei termice, sau ca sprijin financiar pentru anumite industrii (oţel,
aluminiu). În sectorul gazelor naturale, politica de a vinde un amestec de gaze importate şi interne la un
preţ mai mic de 50% din costul său economic (paritate de import) pentru toţi consumatorii şi, în plus,
furnizarea de astfel de preţuri sub nivelul pieţei interne de gaze naturale la unele societăţi, fără obligaţia
de a cumpăra, de asemenea, gaz importat la preţuri de piaţă subvenţionează toți consumatorii şi
favorizează în special marii consumatori de gaze, cum ar fi producătorii de îngrăşământ. Guvernul nu îşi
poate permite să submineze lichiditatea şi stabilitatea operatorului pieţei de energie electrică OPCOM şi
să continue să renunţe la astfel de venituri potenţial disponibile în timp ce încercă să reducă deficitele
bugetare şi îmbunătăţirea absorbţiei fondurilor europene.
63. România a stabilit un program generos de certificate verzi pentru a promova dezvoltarea
energiei regenerabile. Programul se bazează pe: (a) o piaţă de certificate verzi; şi (b) cote obligatorii de
achiziţie de energie din surse regenerabile pentru furnizorii de energie. Furnizorii de energie electrică sunt
obligaţi să achiziţioneze anual un număr de certificate care atestă faptul că energia a fost produsă din
surse regenerabile proporţional cu volumele de energie electrică vândute utilizatorilor. Certificatele pot fi
tranzacţionate bilateral sau pe platforma OPCOM Certificate Verzi. Legea privind energia regenerabilă
prevede stimulente puternice pentru investitori, fiind consolidate în continuare cu un amendament care a
fost aprobat, dar nu a pus încă în aplicare în aşteptarea evaluării de către Comisia Europeană. Stimulentele
sunt foarte generoase, inclusiv 110 euro/MWh pentru eoliene plus veniturile din vânzarea de energie
electrică pe piaţă, pentru un total de 150-160 euro/MWh presupunând că preţurile de piaţă sunt în
intervalul de 40-50 euro /MWh. Acest lucru este cu 50% peste preţul mediu european de sprijin de
aproximativ 90 euro/MWh (Figura 7), prin intermediul tarifelor fixe în cazul în care producătorii nu
câştigă venituri suplimentare din vânzări pe piaţa. Odată ce faza 2013-2020 de emisie la nivelul european
de comercializare a cotelor de emisii (ETS) este pe deplin operaţională, Guvernul ar trebui să revizuiască
58
dacă programul de certificate verzi este încă necesar şi ce nivel de sprijin este justificat. Accelerarea
preconizată a energiei din surse regenerabile, în special eoliene (alin. 32-33), ca urmare a semnificativului
potenţial de energie eoliană şi stimulente generoase, va crea noi provocări pentru stabilitatea sectorului
energetic. OPCOM intenționează să dezvolte o piaţa în cursul aceleaşi zile pentru a ajuta la a face faţă cu
dimensiunea comercială a schimbărilor inevitabile în generarea energiei eoliene intermitente. De
asemenea, Guvernul şi ANRE, trebuie să emită reglementări suplimentare, inclusiv calificarea
producătorilor, garanţii de origine şi transferuri statistice.
Figura 7: Compararea nivelului european a schemelor de sprijin pentru energia eoliană (tarife fixe)
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
120.0
Eu
ro/M
Wh
FiT for Wind
Sursa: Economic Consulting Associates 64. Una dintre cele mai presante probleme în sectorul energiei electrice care afectează
încrederea investitorilor este neplata de către compania de infrastructură a căilor ferate CFR către
Electrica, CEZ, Enel şi E.ON pentru alimentarea cu energie electrică a operatorilor de tren.
Datoriile totale CFR către companiile de distribuţie s-a ridicat la aproximativ 1720 milioane de lei sau
aproximativ 430 milioane de euro la sfârşitul anului 2010, şi continuă să crească în fiecare lună.
Prezentarea detaliată este prezentată în Tabelul 5. Una dintre companiile de distribuţie, E.ON, a fost
capabilă să ajungă la un acord de compensare cu Guvernul, lucru care explică poziţia sa favorabilă pe
partea de creanțe. Atâta timp cât companiilor de distribuție nu le este permis a deconecta căile ferate, fie
căile ferate sau Guvernul ar trebui să plătească pentru consumul de energie electrică. Alternativ, Guvernul
ar trebui să permită companiilor de distribuţie să deconecteze căile ferate în caz de neplată. În loc de
deconectarea serviciilor pentru toţi operatorii, ar putea fi făcute aranjamente pentru a permite deconectări
selective a trenurilor acestor operatori care nu plătesc facturile către CFR. O soluţie pentru rezolvarea
arieratelor (care vor ajunge în curând la 2 miliarde RON) este de asemenea necesară. Opţiunile includ
injectarea de numerar de către Guvern pentru CFR şi companiile de energie electrică, compensând plăţile
taxelor acestora către Guvern în schimbul arieratelor CFR. În cazul companiilor private de electricitate,
59
opţiunile includ de asemenea compensarea plăţilor dividendelor către Electrica şi utilizarea arieratelor
CFR pentru cumpărarea participaţiile minoritare Electrica - aceste măsuri ar fi o măsură de provizionare,
mutând sarcina arieratelor CFR către Electrica, aflată în proprietatea guvernului.
Tabelul 5: Neplata facturilor de electricitate de CFR (milioane RON)
Total Electrica CEZ Enel E.ON
Facturi neplătite 950 391 173 375 11
Penalităţi pentru
neplată
770 321 101 322 26
Datorie totală 1,720 712 274 697 37
Sursă: Electrica, CEZ, Enel şi E.ON
65. Sectorul de petrol şi gaze suferă de o serie de aspecte de reglementare - cele mai multe care
ar putea fi abordate de către Guvern şi autorităţile de reglementare în cauză. Nepunerea în aplicare
de către ANRE a propriului regulament privind preţul gazelor naturale a adus furnizorii de gaz E.ON şi
GDF aproape de insolvenţă. Preţurile reglementate a gazelor sunt neconforme cu Directiva UE privind
gazul. MEC şi Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale (ANRM) menţin preţurile interne la gaze la
mai puţin de jumătate din prețurile de import şi interzic exporturile de gaz, în încălcarea Tratatului UE.
Producătorii viitori de petrol şi gaze sunt supuşi procedurilor de concesiune de lungă durată şi
netransparente, în negocieri cu ANRM, şi evaluări ulterioare de către mai multe ministere (MEC, MFP,
Mediu şi Justiţie). Potenţialii ofertanţi sunt preocupaţi de cantitatea şi calitatea datelor - datele mai bune
ar încuraja o participare mai largă.
66. Companiile private sunt tot mai preocupate de mediul de afaceri şi direcţia generală a
sectorului energetic din România. Preocupările lor includ implementarea imprevizibilă în România şi
nerespectarea propriilor legi, reglementări şi clauze din contractele de privatizare; schimbările frecvente
de conducere în MEC şi politizarea poziţiilor critice; pierderea independenţei de reglementare în
domeniul energiei a ANRE; incertitudini în ceea ce priveşte restructurarea sectorului de generare a
energiei şi cărbunelui în două companii energetice integrate (campioni naţionali) şi creanţele îndoielnice
de la alte întreprinderi de stat (mai ales infrastructura companiei căile ferate companiei CFR). Lipsa de
încredere a investitorilor mari de energie străini se poate extinde şi în mediul de afaceri mai larg şi ar
putea afecta perspectivele de creştere ale României. Reluarea reformelor din sectorul energetic, stabilitate
şi predictibilitate sporită a regulamentelor, împreună cu un calendar clar pentru plăţile arieratelor din
întreprinderile de stat precum compania căile ferate ar fi semnale puternice pentru investitorii strategici în
sectorul energetic, cu beneficii pentru economie în ansamblu.
67. România nu respectă bine cele zece principii cheie ale unui climat investiţional competitiv în
sectorul energetic. Studiul privind energia regională al Băncii Mondiale din Europa de Est şi Asia
Centrală (anexa 8) a formulat zece principii cheie ale unui climat investiţional competitiv. România aderă
bine la doar unul din zece principii şi slab la alte şase, astfel cum sunt rezumate în Figura 8. Acestea au
fost discutate în primul atelier de lucru în cadrul Evaluării funcţionale MEC, unde echipa a prezentat
studiul regional şi implicaţiile sale pentru România (alin. 107).
d
60
Figura 8: Aderarea României la Zece Principii cheie ale unui climat competitiv de investiţii
- o zonă pozitivă, trei domenii de interes, şi şase probleme majore.
cod: culoare verde = contribuţie pozitivă la climatul investiţional din România, culoare
galben = zonă de interes şi culoarea roşie = zonă cu probleme majore
POZITIV NEGATIV
1. Introducerea unui cadrul legal acceptabil 1. A nu se impune un regim de taxe punitiv sau
regresiv 2. Nu asiguraţi reglementări de susţinere
administrate de autoritate de reglementare
independentă şi imparţială
3. A nu se crea un mediu ce facilitează accesul
nediscriminatoriu asigura la pieţe
2. A nu se interfera cu funcţionarea locului pieţei.
4. Respectarea standardelor internaţional
acceptate
5. Respectarea obligaţiilor contractuale şi
excluderea utilizării birocraţiei administrative
pentru a constrânge activităţile de investiţie
3. A nu se face discriminări între investitori
6. A se preveni abuzurile monopolurilor
7. A se asigura lipsa de corupţie în sistem
H.3. Viitorul cărbunelui şi al lignitului
68. Foaia de parcurs în domeniul energetic din România din 2003 a concluzionat, iar Strategia
Energetică din 2007 a confirmat faptul că erau necesare măsuri clare pentru a garanta viitorul
generării de energie pe bază de lignit şi cărbune care a fost apreciată ca un element al securităţii
energiei din România. Unele centrale (costisitoare şi ineficiente) ale Termoelectrica urmau să fie închise
pentru a elimina pierderile permanente şi subvenţiile, iar sectorul privat urma să fie atras pentru a reabilita
o parte din celelalte centrale Termoelectrica şi, mai ales, cele trei complexuri energetice Craiova,
Rovinari şi Turceni. Termoelectrica a intrat în memorandumuri de înţelegere (MDI) cu companii de
renume, interesate să dezvolte capacitatea de generare de energie a României. Aceste MDI acoperă şapte
PPP-uri (parteneriate public-private) pentru un total de până la 4000 MW. Până în prezent, MDI nu au
trecut la investiţii efective. Una dintre incertitudinile majore care afectează investitorii este propunerea de
fuziune/creare a unui holding care a oprit procesul de atragere de investitori în cele trei complexuri
energetice. Termoelectrica a încercat şi să implice sectorul privat în filiala sa Elcen, dar în unităţi de
producţie ce par a fi unităţi cu costuri relativ mari, iar acest lucru nu a dus la rezultate semnificative.
Împreună cu subminarea securităţii energetice, România se confruntă cu riscul de a nu respecta termenele
pentru măsurile de îmbunătăţire a mediului pe care România s-a angajat să le implementeze prin Tratatul
de Aderare la UE.
69. Cărbunele şi lignitul produse la costuri mari împovărează generatorii de energie termică.
Exploatările miniere subterane de cărbune din România sunt costisitoare din cauza productivităţii scăzute
şi a practicilor de subcontractare care implică costuri mari şi nu pot concura cu cărbunele importat.
Datoriile la bugetul de stat ating 1 miliard de euro. Exploatările miniere de suprafaţă pentru lignit au un
61
potenţial viabil, dar acestea au devenit şi un factor generator de pierderi şi o povară pentru bugetul de stat,
după ani întregi de investiţii reduse (salariile reprezintă 60% din costul total), a practicilor de
subcontractare discutabile (contracte cu supra-preţ cu furnizorii favorizaţi, secţiunea E.2), restructurări
reduse guvernate de dorinţa de a păstra cât mai multe mine deschise, în loc să se concentreze pe cele care
ar putea avea un viitor viabil şi să le închidă pe restul.
70. Cerinţele legate de mediu cresc costul producției de energie pe bază de lignit şi huilă.
România se confruntă cu riscul major de a nu-şi respecta angajamentele de îmbunătăţire a centralelor
termice (lista completa este ataşată în Anexa 7). Aceste centrale reprezintă aproximativ 40% din producţia
de energie electrică şi sunt depăşite în proporţie de aproximativ 80% după MEC (alin. 31). Unele dintre
termene au fost deja depăşite. România se confruntă cu perspectiva unei proceduri de încălcare
(infringement); iar în cel mai rău caz cu problema întreruperilor de energie, în cazul în care Comisia
Europeană va cere închiderea centralelor nerentabile. Un alt risc legat de producţia de cărbune/lignit
provine din implementarea celei de-a treia faze a schemei UE de comercializare a emisiilor (ETS). Iniţial,
sectorului energetic i s-a cerut să-şi achiziţioneze toate certificatele de emisii începând din 2013. O
modificare a directivei ETS din martie 2011 prevede o oarecare degrevare dacă o ţară eligibilă (inclusiv
România) depune o cerere de revizuire şi aprobare din partea Comisiei până în septembrie 2011. Cu toate
acestea, numărul de cote de emisii gratuite care poate fi remis către centralele electrice este limitat.
Directiva ETS revizuită prevede că, chiar şi atunci când comisia acordă o derogare, nivelul de cote de
emisii gratuite în 2013 nu trebuie să depăşească 70% din cotele necesare pentru a acoperi emisiile
aferente furnizării de energie electrică către consumatorii casnici, iar cota trebuie să scadă cu 10%/an şi să
ajungă la zero până în 2020.
71. Motivele pentru care Banca a recomandat privatizarea centralelor energetice pe bază de
lignit cu potenţial viabil şi minele care le alimentează (=cele trei complexuri energetice) sunt: (1)
Investiţiile necesare în sectorul energetic sunt foarte mari. Acestea nu pot fi acoperite numai de sectorul
public. Întrebarea nu este dacă ar trebui să fie implicat sectorul privat, ci în ce părţi ale sectorului
energetic ar trebui să fie invitat sectorul privat să investească; (2) Recomandarea Băncii a fost aceea ca
Guvernul să păstreze Hidroelectrica şi Nuclearelectrica şi să privatizeze cea mai mare parte din
termocentrale (şi să închidă unele unităţi cu costuri ridicate) şi să deschidă cealaltă jumătate a sectorului
către potenţialii investitori privaţi; (3) Sectorul privat ar aduce mai mult decât resursele financiare. Ar
aduce şi competenţe de management, know-how şi experienţă în domeniul exploatărilor miniere de lignit,
în domeniul energetic, al investiţiilor de mediu şi al exploatării eficiente a instalaţiilor. Aceste competenţe
sunt deosebit de importante pentru a se asigura exploatări miniere de lignit durabile şi generarea de
energie pe bază de lignit în România. Este puţin probabil ca cele trei complexuri energetice să aibă şanse
de supravieţuire dacă se află în proprietatea publică. Dacă se prăbuşesc, şi viitorul companiei miniere
SNLO va fi sumbru; (4) Existenţa unui segment major al sectorului non-public ar putea ajuta la
menţinerea părţii publice sub control competitiv şi la limitarea pretinsei corupţii, precum şi la transparenţa
licitaţiilor publice, prin folosirea continuă şi tot mai crescută a platformei OPCOM pentru licitaţii
centralizate pentru contractele bilaterale ale Hidroelectrica şi Nuclearelectrica.
72. În loc să ofere cele trei complexuri energetice spre vânzare către investitori strategici aşa
cum s-a preconizat în Foaia de parcurs din domeniul energetic şi cum s-a recomandat în prezenta
Revizuire, Ministerul are în vedere o fuziune a celor trei complexuri şi a SNLO într-un singur
complex pentru lignit numit Oltenia. Dacă guvernul va demara această fuziune, Revizuirea recomandă
62
ca complexul de lignit: (a) să fie adăugat pe lista de priorităţi cu companiile incluse în reforma
întreprinderilor de stat (SOE) şi asupra cărora se vor aplica majoritatea măsurilor rezumate în alin. 98,
inclusiv reconstituirea consiliului de administraţie şi a unei conduceri profesioniste; şi (b) să fie oferit spre
vânzare către investitori strategici printr-un proces de privatizare, în paralel cu procesul de reformă SOE.
Listarea la bursă nu este recomandată. Nu este de aşteptat ca listarea să aibă succes deoarece este probabil
ca performanţa financiară a complexului de lignit să fie marginală în cel mai bun caz, chiar dacă costurile
de exploatare minieră şi de producţie energetică vor fi reduse cu 20%, aşa cum s-a preconizat. Complexul
de lignit ar putea ajuta la reducerea costurilor – dacă procesul de fuziune va permite închiderea minelor
SNLO cu costuri mai ridicate şi a celor trei complexuri – dar va garanta viitoarele investiţii. Asociaţiile în
participaţiune pentru noi proiecte de producţie energetică (alin. 127) ar putea fi încă posibile, dar cel mai
probabil este că acestea se vor baza pe importurile de combustibili deoarece este foarte probabil ca
investitorii privaţi să nu fie dispuşi să se bazeze pe complexul de lignit Oltenia pentru furnizarea de
combustibil.
73. Guvernul mai are în vedere un plan de fuziune similar pentru minele din Deva, Paroşeni şi
CNH în vederea creării complexului pentru extracţie de huilă Hunedoara. Până în 2018 (noul
termen UE pentru ajutorul de stat), Guvernul intenţionează să închidă trei din cele şapte mine ale CNH şi
să le păstreze pe celelalte patru. Cu toate acestea, numai centrala de la Paroşeni are o perspectivă de
funcţionare viabilă. Pentru alimentarea sa cu cărbune ar fi necesare numai 1 sau 2 dintre cele patru mine
ale CHN. Centrala electrică de la Deva nu este probabil să devină viabilă. Este probabil ca complexul de
antracit să sufere pierderi majore dacă activitatea sa nu este limitată rapid la Paroşeni şi 1-2 mine necesare
pentru a-l alimenta.
H.4. Pieţele de energie electrică şi gaz
74. România este lider regional în dezvoltarea pieţelor de energie electrică; totuşi, progresul a
stagnat în 2007, iar directivele UE nu sunt implementate. Deschiderea pieţei de energie electrică a
început în 2000, şi până în 2005 toţi consumatorii industriali şi-au putut alege furnizorii. Piaţa
consumatorilor casnici s-a deschis în iulie 2007. Deschiderea efectivă a pieţei a avansat progresiv din
2001 până în 2007, iar până în 2007 aproximativ o jumătate din aprovizionarea cu energie electrică din
România a fost vândută pe baza tarifelor reglementate, şi cealaltă jumătate prin contracte bilaterale sau
prin intermediul Bursei de energie OPCOM. (Alături de piaţa pentru ziua următoare, OPCOM se mai
ocupă şi de o piaţă a licitaţiilor centralizate pentru contractele bilaterale anticipate şi o piaţă a
certificatelor verzi). Progresele au stagnat în 2007, iar directivele UE nu sunt implementate. Comisia a
demarat în 2009 împotriva României procedurile de încălcare (infringement) în ceea ce priveşte
sistemul său de preţuri reglementate pentru energia electrică.
75. România este lider regional şi în domeniul dezvoltării pieţelor de gaz; cu toate acestea
progresul a stagnat în 2007, iar directivele UE şi reglementările ANRE nu sunt implementate.
Deschiderea pieţei gazelor a început în 2001, iar până în iulie 2007 piaţa a fost deschisă complet, din
punct de vedere juridic (consumatorii şi-au putut alege furnizorul de gaz). Progresele au stagnat în 2007.
Control de reglementare rămâne ridicat, din cauza numărului limitat de furnizori mari – doi producători
mari interni şi importuri dintr-o singură sursă, Rusia. Dispeceratul Naţional de Gaze Naturale, ca parte a
Transgaz, nu operează o platformă de tranzacţionare centralizată, ci, după cum o indică şi numele, o
63
platformă de dispecerizare. Guvernul, ANRE şi Transgaz ar trebui să ia în considerare crearea unei
platforme de tranzacţionare de către Transgaz, începând cu licitaţiile şi tranzacţionarea continuă a
contractelor similare cu serviciile disponibile la Bursa de energie OPCOM. Creşterea reflectată a
preţului gazelor importate şi preţurile gazelor de pe piaţa internă sunt cele mai presante probleme pe
termen scurt – Guvernul nu a permis ANRE să-şi implementeze reglementările din 2009. Drept
consecinţă, companiile de distribuţie a gazelor pierd bani la fiecare unitate de gaz vândută către
clienţilor lor. Directivele UE nu sunt implementate. Comisia a demarat în 2009 proceduri de încălcare
împotriva României cu privire la sistemul său de preţuri reglementate pentru gaze.
76. Preţurile energiei electrice şi ale gazelor trebuie să fie liberalizate, punându-se accent pe
liberarea preţurilor pentru consumatorii industriali şi alte companii. Sistemul actual de preţuri
reglementate pentru electricitate şi gaze reprezintă un obstacol pentru concurenţă şi acţionează ca o
barieră în calea noilor intraţi pe piaţă. Atâta timp cât va fi menţinut sistemul actual, România nu va
putea atrage investiţiile private de care are nevoie în sectorul său energetic. Liberalizarea ar reprezenta o
un răspuns pozitiv la procedurile de încălcare iniţiate de Comisie împotriva România – directivele UE
din 2003 cer liberalizarea completă a pieţei. Prioritatea principală ar trebui să fie eliminarea preţurilor
reglementate pentru consumatorii non-casnici, în special pentru consumatorii industriali mari şi mijlocii
şi pentru alte întreprinderi. Liberalizarea preţurilor pentru consumatorii casnici, în special pentru cei
consideraţi vulnerabili, nu este o prioritate imediată. Scrisoarea de intenţie a Guvernului către FMI
include eliminarea completă a preţurilor reglementate la energie electrică şi gaze pentru consumatorii
non-casnici până la sfârşitul anului 2013 şi pentru consumatorii casnici până la sfârşitul anului 2015. Cu
toate acestea, Legile propuse pentru energia electrică şi gaze (Caseta 2), în curs de elaborare în vederea
transpunerii celui de-al treilea pachet energetic al UE, nu includ o planificare pentru liberalizarea
preţurilor pentru consumatorii casnici şi industriali.
77. Reţelele de distribuţie a energiei electrice şi a gazelor din România separate mai eficient.
Normele UE privind separarea reţelelor urmăresc separarea efectivă între activităţile de transport şi
interesele legate de producţie şi furnizare, pentru a evita operarea reţelelor într-un mod discriminatoriu.
România trebuie să asigure separarea eficientă a reţelelor de transport în conformitate cu modelele
disponibile în cel de-al treilea pachet de energie al UE. Reţelele de transport trebuie să fie certificate ca
fiind conforme cu normele privind separarea. Certificarea va fi realizată de ANRE sub controlul Comisiei.
O opţiune posibilă pentru separarea proprietăţii ar putea fi ca MEC să păstreze Transelectrica şi Transgaz,
păstrând astfel funcţia de proprietate asupra reţelelor de transport al energiei electrice şi al gazelor, iar
alte întreprinderi de stat din domeniul energiei să fie transferate către Ministerul Finanţelor Publice, după
cum s-a discutat în capitolul privind guvernarea întreprinderilor de stat.
78. Reţelele de transport al energiei electrice şi al gazelor trebuie să fie exploatate într-un mod
transparent şi nediscriminatoriu. Reţelele de transport al energiei electrice şi gazelor trebuie să fie
exploatate într-un mod transparent, asigurându-se accesul nediscriminatoriu al terţilor pe baza unor tarife
reglementate. Pentru gaze, o serie de conducte de transport de gaze din Rusia nu sunt exploatate într-un
mod transparent. Acorduri interguvernamentale specifice (IGA) cu privire la aceste conducte, care au fost
încheiate înainte de aderarea României la UE, stabilesc un anumit regim „de tranzit al gazelor”. Acest
lucru nu este în conformitate cu legislaţia UE privind piaţa internă. Aceste IGA trebuie să fie renegociate
şi aduse într-o formă care să respecte normele pieţei interne, astfel încât să se asigure accesul terţilor pe
bază de tarife reglementate. Comisia este pregătită să ofere României asistenţă în aceste negocieri şi poate
64
juca un rol de coordonare cu alte state membre care sunt implicate în problema acestor conducte, cu
precădere Bulgaria şi Grecia.
Pieţele energetice regionale
79. România deţine baza de resurse pentru a susţine dezvoltarea sectorului energetic pe piaţa
regională în plus faţă de satisfacerea propriilor nevoi ale României. Studii sponsorizate de CE şi
gestionate de Banca Mondială12
au identificat centrala nucleară de la Cernavodă printre cele mai
competitive centrale la nivel regional. Hidrocentralele sunt deosebit de atractive în perspectiva preţurilor
ridicate ale gazelor. Hidroelectrica are potenţialul necesar pentru a deveni o putere regională de top şi un
furnizor de servicii pentru sistemul auxiliar (aceste servicii sunt necesare pentru funcţionarea în condiţii
de siguranţă a sistemului energetic, cum ar fi regularitatea frecvenţei, suportul pentru puterea reactivă şi
rezervele rapide), cu un potenţial crescut după construirea centralei cu acumulare-pompare de la Tarniţa.
Ungaria ar putea fi un partener regional excelent pentru Tarniţa şi/sau alte proiecte similare, deoarece nu
are capacitate de pompare-acumulare sau capacitate hidrografică convenţională. Sistemele energetice din
Cehia, Slovacia şi Polonia se confruntă cu provocarea de a furniza energie electrică la orele de vârf,
neavând o capacitate hidrografică semnificativă.
80. România trebuie să-şi îmbunătăţească practicile şi să-şi consolideze interconectările în
vederea îmbunătăţirii comerţului transfrontalier. Limitele de capacitate ale interconectărilor şi
impactul acestora asupra tranzacţiilor transfrontaliere de energie electrică sunt foarte importante pentru
actorii de pe piaţă în vederea optimizării portofoliului lor de pe piaţă şi a gestionării mai eficiente a
riscurilor. Vânzarea masivă de energie eoliană în întreaga regiune ESE depinde foarte mult şi de alocarea
pe termen scurt a capacității de interconectare. Sistemul de alocare coordonată a capacităţilor la graniţele
cu Ungaria şi Bulgaria trebuie să fie îmbunătăţit şi trebuie să se implementeze pieţele intraday pentru a
îmbunătăţi schimburile comerciale transfrontaliere. Comisia a demarat împotriva României proceduri de
încălcare cu privire la aceste probleme, în special cu privire la transparenţa de alocare a capacităţilor.
Transelectrica a identificat proiecte de interconectare prioritare, printre care se numără Suceava-Bălţi
(Moldova/Ucraina), Timişoara-Vrsac (Serbia) şi un cablu submarin de interconectare cu Turcia pentru a
facilita fluxurile mai mari de energie şi pentru a sprijini funcţionarea unei pieţe regionale de electricitate.
Integrarea veniturilor din dezvoltarea serviciilor de transport cu evitarea costurilor legate de
congestionarea transfrontalieră şi cu sprijinul UE pentru coridoare europene prioritare ar putea ajuta la
depăşirea problemelor legate de investiţii în domeniul interconectărilor.
81. OPCOM şi-a dezvoltat capacitatea de a oferi servicii pentru piaţa de energie electrică din
afara graniţelor României. Astfel de servicii ar fi necesare în toată Europa de Sud-Est pentru o
funcţionare îmbunătăţită a pieţei regionale, pentru care programul comunitare privind Energia dezvoltă
cadrul de reglementare şi regulile de piaţă necesare, în conformitate cu directivele UE. Pe baza discuţiilor
recente, Bulgaria şi Serbia ar putea fi interesate să-şi dezvolte pieţele de energie electrică într-o piaţă
conectată cu cea a României. Ungaria şi-au exprimat interesul mai devreme, dar negocierile au stagnat în
2009. Pentru a reuşi la nivel regional, începând cu negocierile cu Bulgaria şi Serbia, OPCOM ar avea
nevoie de sprijinul necondiţionat al Guvernului. Dar se întâmplă tocmai opusul: propunerile de
12 Studiul privind Investiţiile de Generare de Energie (GIS), Raportul Final Decembrie 2004, şi varianta sa actualizată din
ianuarie 2007.
65
restructurare a sectorului energetic al României pun în pericol piaţa energiei electrice din România, iar
una dintre multele consecinţe ale acestui lucru este puterea în pericol a OPCOM ca operator de comerţ
transparent cu energie electrică.
82. Trebuie să se înlăture barierele legale, normative şi fizice din calea exporturilor de gaze.
Există obligaţia de a pune pe piaţa de gaze internă gazele produse local. De asemenea, există o obligaţie
ca furnizorii să furnizeze gaze într-o combinaţie fixă de gaze produse pe plan intern şi gaze importate,
aşa-numitul „coş de gaze”. Aceste măsuri acţionează ca o barieră pentru export. Comisia a atras atenţia
Guvernului că: (a) astfel de măsuri şi bariere nu sunt compatibile cu principiul fundamental al liberei
circulaţii din Tratatul de la Lisabona; şi (b) acestea trebuie să fie eliminate de jure şi de facto pentru ca
gazul să poată fi exportat. De asemenea este necesară o interconectare fizică adecvată între România şi
vecinii săi, astfel încât să fie eliminate barierele fizice actuale care stau în calea liberei circulaţii a
energiei. Trebuie să fie luate măsuri pentru a asigura fluxurile bi-direcţionale de gaze între România şi
Ungaria. Infrastructura de bază a interconectării Szeged-Arad este deja realizată. Sunt necesare investiţii
suplimentare minore pentru a asigura scurgerea fizică directă a fluxului de gaz către Ungaria.
83. Pe termen mediu şi lung, diversificarea surselor de furnizare de gaz va deveni o problemă
importantă. Aceasta este o problemă pe care România nu o poate rezolva singură – este necesară o
abordare regională şi poate o abordare la nivel european. Compania Transgaz din România este membră a
consorţiului care lucrează la dezvoltarea proiectului Nabucco, o conductă de gaz din Turcia în Austria.
Progresele acestui proiect au fost încetinite din diverse motive, dar cel mai important este problema
disponibilităţii gazelor. Comisia Europeană, Statele membre şi companiile de gaz sunt în căutare de
soluţii. Una dintre opţiunile pentru diversificarea importului de gaz este dezvoltarea unei abordări
coordonate a Europei pentru achiziţia de gaze, ceea ce ar permite dezvoltarea unor proiecte de producţie
de gaz la scară largă în zona mării Caspice şi a unor proiecte de transport de gaze în Europa. Cea de-a
doua Revizuire strategică a politicii energetice de către Comisie a identificat necesitatea oferirii unei
interfeţe simplificate între cumpărători Europeni şi producătorii de gaz din zona Mării Caspice şi Asia
Centrală. În primul rând, acest lucru ar presupune crearea unei entităţi cu denumirea posibilă de Caspian
Development Corporation (CDC – Corporaţia pentru dezvoltare în Marea Caspică), pentru a cataliza
producţia de gaz şi dezvoltarea infrastructurii, prin conceperea unui mecanism de achiziţionare
coordonată de gaze de către Europa. CDC este preconizat ca un instrument ce ar putea reprezenta un
client european unic credibil în faţa Turkmenistanului şi a altor ţări, către care acestea din urmă ar putea
vinde convenabil şi sigur volume semnificative de gaz. România se află printre potenţialii beneficiari ai
abordării coordonate/ CDC. Comisia, Banca Europeană şi Biroul consultativ privind infrastructura public-
privată (PPIAF) au finanţat în comun, iar Banca a gestionat un studiu de concepere a CDC. Procesul de
atragere a grupului iniţial de companii fondatoare pentru a pune bazele CDC se aşteaptă să fie lansat la
mijlocul anului 2011.
I. Folosirea fondurilor UE
84. În Revizuire s-au examinat anumite probleme legate de Planul Operaţional Sectorial –
Competitivitate Economică (POS-C), pe baza evaluărilor intermediare realizate cu finanţare de la CE
(evaluarea POS-C, rezumatul este disponibil pe site-ul web al autorităţii de management; şi evaluarea
Planului Naţional Strategic de Referinţă (NSRP), rezumatul este disponibil pe site-ul web al autorităţii
66
coordonatoare ACIS). Alocarea fondurilor UE pentru sectorul energetic este discutată într-o secţiune
separată.
I.1. Planul Operaţional Sectorial privind Competitivitatea Economică
85. Obiectivul global al POS-C este acela de a accelera dezvolatarea României, astfel încât ţara
să înceapă să ajungă din urmă productivitatea medie a UE. Programul beneficiază de sprijin UE prin
Fondul European de Dezvoltare Regională (2,6 miliarde de euro sau 3 miliarde de euro, inclusiv co-
finanţarea de la bugetul de stat). Programul este orientat pe mai multe priorităţi, cum ar fi creşterea
productivităţii firmelor, cu accent pe IMM-uri; înfiinţarea de noi întreprinderi şi dezvoltarea spiritului
antreprenorial, promovarea cercetării şi inovării în întreprinderi şi instituţii de cercetare deţinute de stat,
dezvoltarea infrastructurii TIC; şi creşterea eficienţei energetice. Scopul programului este de a aduce
productivitatea României la 55% din media UE până în 2015.
86. POS-C al doilea PO dintre cele mai performante PO din România, din punctul de vedere al
absorbţiei (Tabel 6). În cadrul POS-C, până la sfârşitul lunii ianuarie 2011, au fost depuse 7702 de
proiecte, din care 2333 au fost aprobate, 3462 au fost respinse şi 831 sunt în curs de evaluare; plus 1516
de proiecte în curs de implementare (în valoare de 1,5 miliarde de euro, inclusiv co-finanţarea de la
bugetul de stat) . În timp ce rata de absorbţie este relativ bună în comparaţie cu alte POS, acest rezultat
trebuie să fie privit în context mai larg. Rata de absorbţie globală este încă scăzută, ridicându-se la 8,6%,
comparabil cu Bulgaria, unde se ridică la 10%.
Tabel 6: Ratele de absorbţie a celor şapte POS din România
87. Progresul general al POS-C a fost determinat de performanţa anumitor zone de intervenţie,
în timp ce altele au rămas în urmă. În consecinţă, Autoritatea de Management (AM) propune
realocări pentru perioada 2011-2013, în special din domeniile majore de intervenţie orientate spre
sectorul privat înspre intervenţii care au ca beneficiari entităţi din sectorul public. Realocările se vor
67
face mai întâi în cadrul fiecărei axe şi, dacă sumele rămân necheltuite, acestea vor fi continuate (2012)
între axe în urma acordului cu CE. Interesant, proiectele care vizează instituţiile publice au avut mai mult
succes decât cele în care beneficiarii sunt entităţi private. Acest lucru este explicat parţial în evaluările
POS şi AM prin faptul că impactul crizei financiare a fost mult mai limitat în cazul entităţilor finanţate de
la bugetul de stat, decât pentru beneficiarii privaţi. Firmele private au fost lovite de criză mai mult decât
entităţile din sectorul public şi au fost nevoite să-şi amâne investiţiile, deoarece au întâmpinat dificultăţi
în strângerea co-finanţării necesare (criza creditelor):
în cadrul Axei 1 (investiţii productive), progresul este deosebit de mare în cazul investiţiilor
corporale, orientate pe producţie pentru IMM-uri şi firme mari, în timp ce progresul investiţiilor
care vizează active necorporale (standardizare, internaţionalizare şi consultanţă), poli de
competitivitate şi dezvoltarea spiritului antreprenorial rămâne lent. AM propune pentru perioada
2011-2013 o creştere a investiţiilor în IMM-uri (195 milioane de euro) şi firme mari (98 milioane
de euro), prin reducerea alocaţiilor pentru standardizare (21 milioane de euro), poli de
competitivitate (162 milioane de euro), consultanţă (40 milioane de euro) şi lanţuri de
aprovizionare/clustere (69 milioane de euro);
în domeniul cercetării şi dezvoltării – Axa 2, se observă progrese mai ales în ponderea ridicată
a proiectelor aprobate şi a proiectelor contractate depuse de către autorităţile naţionale, instituţiile
de cercetare şi dezvoltare finanţate de la bugetul de stat, în timp ce firmele private au fost nevoite
să amâne investiţiile. AM propune realocări din domeniul cercetării în parteneriat public/privat
(20 milioane de euro) şi al cercetării şi dezvoltării în întreprinderi (25 milioane de euro) către
infrastructura de cercetare şi dezvoltare pentru entităţile publice;
aceeaşi tendinţă de realocare de la beneficiarii privaţi către beneficiarii privaţi se poate vedea şi
pe Axa 3 IT, dinspre conexiunile IT (23 milioane de euro) către servicii publice cum ar fi e-
guvernare (23 milioane de euro);
progresul Axei 4 Sectorul energetic a fost limitat din cauza crizei financiare, a întârzierii în
aprobarea schemelor de ajutor de stat şi a versiunilor finale a ghidurilor aplicantului. Potenţialii
beneficiari (firme private) sunt interesaţi de sprijinul pentru energia regenerabilă, inclusiv energia
eoliană, fără a ţine seama de generoasa schemă de sprijin pentru energia eoliană (alin. 123). AM
propune realocări din domeniul eficienţei energetice (50 milioane de euro) şi al interconectărilor
(27 milioane de euro) către domeniul energiei regenerabile (50 milioane de euro) şi al distribuţiei
(27 milioane de euro). Programele majore aprobate de Organismul Intermediar şi trimise la CE
constau până în prezent în proiectul de desulfurare de la Craiova (Unităţile 7 şi 8, 500 milioane de
RON). Două proiecte pentru unităţi de desulfurare pentru Rovinari (4 şi 5) sunt în curs de
evaluare (125 milioane de euro). Mai multe proiecte sunt în curs de pregătire pentru
Transelectrica şi Transgaz (70 milioane de euro).
88. POS-C este guvernat de obiectivul absorbţiei complete, iar realocarea de la beneficiarii
privaţi la beneficiarii publici este pro-ciclică. Luarea de măsuri preliminare privind accelerarea
absorbţiei este de înţeles având în vedere că ratele de absorbţie pentru toate POS sunt scăzute. Rezultatele
obţinute de autorităţile de management şi organismele intermediare (AM şi OI) sunt evaluate în principal
pe baza proporţiei cheltuite din banii disponibili, şi se acordă o importanţă mai mică indicatorilor-țintă şi
rezultatelor. Acesta este un contra-stimulent pentru dezvoltarea unei strategii coerente. Cu toate acestea,
68
POS-C stă clar mai bine în comparaţie cu alte POS în ceea ce priveşte monitorizarea obiectivelor legate
de țintele intermediare şi țintele fizice finale (de ex., Transportul, unde țintele intermediare şi finale nu
sunt încă nici măcar determinate). În timp ce rata de absorbţie este un indicator important al progresului,
această abordare reduce coerenţa de ansamblu a Planului Strategic Naţional de Referinţă şi nivelul de
corelare a politicilor naţionale şi a politicilor UE. De asemenea, din moment ce, în general, POS sunt
„înlocuitori de strategie” (programe continuate în mod constant dincolo un ministru sau un ciclu
electoral), realocările nu se recomandă înainte de a fi depus toate eforturile pentru a impulsiona
implementarea proiectelor din domeniile de intervenţie mai dificile.
Blocajele cheie care afectează progresul POS-C
89. Întârzierile sau dificultăţile întâlnite în ciclul POS-C sunt determinate de mai multe motive,
iar majoritatea dintre acestea sunt evidenţiate în evaluările anterioare (evaluarea CSNR, 2009-
2010) şi continuă să fie relevante:
Domeniile cheie de intervenţie cele mai întârziate sunt cele legate de polii de competitivitate,
dezvoltarea antreprenorială, intervenţiile în domeniul clusterelor sau domeniul IT pentru firme
private. Întârzierea se explică prin lipsa unor strategii coerente, de exemplu, Strategia Naţională
privind Polii de Competitivitate sau Strategia Naţională privind Polii de Excelenţă. Alte
documente strategice au fost adoptate tardiv (Strategia Naţională de Comunicaţii în Bandă
Largă). Acestea au dus la întârzieri în lansarea cererilor de propuneri în aceste domenii.
Principala problemă legată de polii de competitivitate şi dezvoltarea clusterelor/lanţurilor de
aprovizionare este lipsa unei definiţii a conceptului în conformitate cu modele internaţionale şi
bune practici, adaptate la realităţile locale (de ex., lipsa relaţii de colaborare în cadru
aglomerărilor industriale), precum şi lipsa unei strategii ample;
Necesitatea de a asigura respectarea reglementărilor aplicabile pentru Ajutorul de Stat şi obligaţia
de a comunica schemele Ajutorului de Stat către CE (de ex. anumite intervenţii în sectorul
energetic;
Modificări în structura de guvernare, inclusiv locaţia şi subordonare a organismelor intermediare,
care au afectat grav POS-C. În 2004, Agenţia Naţională pentru IMM-uri şi Cooperative a fost
desemnată ca Organism Intermediar pentru IMM-uri. În aprilie 2007 a fost înfiinţat Ministerul
IMM-urilor şi Comerţului şi au fost reorganizate Agenţia Naţională pentru IMM-uri şi
Cooperative şi Autoritatea Naţională pentru Turism. Direcţia pentru Managementul Fondurilor
Structurale din cadrul noului Minister a devenit Organismul Intermediar pentru IMM-uri. În
decembrie 2009, în urma unei alte reorganizări a Guvernului, Direcţia pentru Managementul
Fondurilor Structurale a fost mutată la noul Minister al Economiei, Comerţului şi Mediului de
Afaceri, care a înlocuit Ministerul IMM-urilor, Comerţului şi Mediului de Afaceri. Toate aceste
duc la întârzieri din cauza aprobărilor necesare pentru noile structuri;
Lipsa de coerenţă dintre strategiile naţionale şi programele UE, precum Strategia pentru
dezvoltarea IMM-urilor 2004-08 care nu a fost ajustată în acord cu aderarea României la UE şi
cerinţele pentru intervenţiile în IMM-uri din cadrul POS-C. Nu există nici un mecanism naţional
de competitivitate pentru coordonarea strategiilor relevante la nivel de sector;
69
Incapacitatea de a încorpora nevoile şi aşteptările beneficiarilor în procesul de planificare. În
unele cazuri, acest lucru duce la popularitate scăzută a unor domenii de intervenţie potenţial
importante, cum ar fi sprijinirea IMM-urilor pentru active necorporale (standardizare şi servicii
de consultanţă), pentru îmbunătăţirea eficienţei energetice şi sustenabilitatea mediului, precum şi
dezvoltarea infrastructurii de afaceri şi investiţiile în IT pentru IMM-uri. În domeniul energetic,
acest lucru explică de ce AM caută să facă realocări din domeniul eficienţei energetice către
investiţii în distribuţia de energie şi energia regenerabilă; şi
Deficienţe în cadrul legal, precum lipsa reglementărilor de implementare pentru Legea 220/2008
privind stabilirea sistemului de promovare a producerii de energie din surse regenerabile de
energie.
90. Percepţia actorilor cheie asupra problemelor principale din cadrul POS-C este diferită.
Caseta 9 prezintă rezumatul perspectivelor AM, ale beneficiarilor şi băncilor.
Caseta 9: Percepţii privind principalele probleme din cadrul POS-C
Autoritatea de management Beneficiari Bănci
Beneficiarii nu înţeleg procedurile,
peste 90% din întârzieri sunt cauzate de
beneficiari, deoarece nu urmează în
mod corect normele privind achiziţiile
publice (termenii de referinţă elimină
concurenţa din rândul ofertanţilor,
criteriile de selecţie prea restrictive;
există erori în calcularea scorurilor
ofertanţilor; tentative de ocolire a
achiziţiilor competitive, de ex. prin
împărţirea activităţilor astfel încât
fiecare să se afle sub pragul de licitaţie
competitivă; condiţiile din contracte
sunt mai puţin restrictive decât cele din
licitaţie).
Evaluare: beneficiarii au documentaţii
incomplete sau care nu respectă
ghidurile aplicantului.
Neînţelegerea criteriilor de eligibilitate,
justificări economice slabe, planuri de
activitate nerealiste, lipsa de experienţă
de management; unii beneficiari
respectă indicatorii de performanţă pe
parcursul implementării.
Cererile de finanţare nu sunt corect
completate, scrisorile de garanţie nu
îndeplinesc criteriile, documentele
Întârzierile în aprobarea
prefinanţărilor sau a decontărilor
duc la probleme de lichidităţi, unele
firme sunt aproape de faliment şi au
luat credite bancare pentru co-
finanţare.
Întârzieri în rambursarea TVA-ului.
Dificultăţi în accesarea garanţiilor.
Înrăutăţirea condiţiilor de creditare
din timpul crizei a dus la retrageri
după aprobarea proiectelor.
Deprecierea cursului de schimb
valutar din timpul crizei: întârzierile
din timpul evaluării alături de faptul
că bugetele pentru propunerile
iniţiale au fost depuse în RON, au
dus la micşorarea substanţială a
bugetelor pentru proiectele
aprobate.
30% din proiectele din sectorul privat
care caută să ia credite pentru co-
finanţare un îndeplinesc condiţiile de
finanţare impuse de bănci.
70
bancare nu sunt întocmite
corespunzător, nu se respectă planurile
de rambursare şi planificările
contractuale; cheltuieli care depăşesc
perioada de eligibilitate; evidenţele
contabile nu sunt corect ştampilate şi
semnate sau marcate cu menţiunea
proiect POS-C.
I.2. Alocarea fondurilor UE în sectorul energetic
91. Creşterea alocării fondurilor UE către proiectele energetice ar putea ajuta Guvernul să îşi
îndeplinească obiectivul de accelerare a absorbţiei fondurilor UE. În comparaţie cu nevoile de
investiţii foarte mari din sectorul energetic, suma modestă (725 milioane de euro) şi, în consecinţă,
ponderea foarte scăzută a sectorului energetic în alocarea de fonduri UE (2%) este frapantă. În prezent,
axele prioritare din domeniul energiei ale programului operaţional sectorial – Competitivitate Economică
(POS-C) se abordează problema mediului (Desulfurarea gazelor de ardere pentru Craiova II, Işalniţa şi
termocentralele de la Rovinari), a energiei regenerabile (cote de finanţare de 40% până la 70%) şi a
eficienţei energetice, inclusiv cea a gazelor naturale şi a infrastructurii pentru energia electrică.
Utilizatorii finali mici nu sunt eligibili. Conform unui studiu din 2009 al Băncii Mondiale (Anexa 9), o
astfel de alocare extrem de redusă nu este un fapt neobişnuit pentru noile state membre (Figura 9) –
eficienţa energetică şi energia regenerabilă nu se numără printre priorităţile de investiţii din regiune.
Figura 9: Alocarea fondurilor UE pentru eficienţa energetică şi energia regenerabilă
71
92. Guvernul intenţionează să realizeze o analiză globală a portofoliului de investiţii actual
(inclusiv proiecte cu sau fără finanţare UE). Analiza va prioritiza şi va evalua portofoliul actual de
proiecte şi se va concentra pe cele în care finanţarea poate fi garantată pe deplin pe termen mediu (de ex.,
3-5 ani), va analiza viabilitatea proiectelor vechi, cele cu prioritate scăzută şi cele neperformante şi
întrerupte. Această oportunitate ar trebui să fie folosită de către MEC pentru a atrage fonduri UE
suplimentare pentru energia regenerabilă, eficienţa energetică şi de mediu, în cooperare cu Ministerul
Administraţiei, Ministerul Mediului şi Ministerul Dezvoltării Regionale. Anexa 9 prezintă provocările
aferente.
93. Investiţiile de eficientizare energetică în reabilitarea termică a clădirilor au cel mai mare
potenţial de a oferi beneficii pe termen lung pentru un număr mare de cetăţeni români cu venituri
mici şi sunt deosebit de importante pentru siguranţa aprovizionării cu energie şi protecţia mediului
(Anexa 5). Reabilitarea sistemelor de încălzire şi controlul consumatorilor finali asupra căldurii, izolaţiei
termice şi contorizării căldurii reduce semnificativ consumul de energie şi emisiile de CO2 ale ţării. Acest
lucru ar reduce pe viitor nevoia de sprijin guvernamental pentru consumul de energie de către populaţiile
vulnerabile. Poate considerat un serviciu (social) de interes general, care promovează o mai mare
coeziune socială. Investiţiile cărora se adresează acest program contribuie şi la dezvoltarea IMM-urilor
care sunt active pe pieţele de servicii şi materiale de construcţii.
94. Legea 260/2006 (republicată) privind reabilitarea termică a blocurilor de locuinţe –
condominiilor prevedea stabilirea unui POS pentru reabilitarea termică a clădirilor de
apartamente deoarece îndeplineşte cel puţin patru priorităţi ale Planului Naţional de Dezvoltare
(PND): (P1) creşterea competitivităţii economice şi dezvoltarea economiei bazate pe cunoaştere; (P3)
protecţia şi îmbunătăţirea calităţii mediului; (P4) dezvoltarea resurselor umane, promovarea creării de
locuri de muncă şi a incluziunii sociale şi consolidarea capacităţii administrative; (P6) reducerea
diferenţelor de dezvoltare dintre regiunile ţării. Aceasta a fost o soluţie realistă pentru finanţarea
beneficiarilor cu venituri reduse ai acestui program. A fost îndeplinit un aspect crucial impus de Comisia
Europeană pentru programele finanţate din fondurile structurale: a fost stipulată o co-finanţare legală de
50% până la 80% de la bugetele naţionale şi locale către asociaţiile de proprietari.
95. În ciuda faptului că acest lucru ar fi fost puternic justificat, prevederile Legii 260/2006 nu
au fost incluse într-un POS. Există mai multe motive care ajută la explicarea acestei situaţii. Şapte POS
au fost deja alocate diferitelor ministere, iar un nou POS ar fi necesitat contribuţii din aceste programe
deja existente. Mai mult, acesta a dus la dezacorduri între oficiali guvernamentali privind alocarea acestui
program deoarece eficienţa energetică intersectează misiunile Ministerului Administraţiei şi Internelor,
Ministerului Finanţelor, Ministerului Muncii, Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului
(MTCT - actualul Minister al Dezvoltării Regionale şi Turismului), Ministerului Economiei, şi Ministrul
delegat pentru lucrări publice şi amenajarea teritoriului de la acel moment. Rezultatele Programului arată
că finanţarea a fost bariera principală, deoarece atât veniturile familiale cât şi resursele financiare ale
statului erau fost limitate. În plus, programul pare a fi compromis din cauza slabei organizări, inclusiv
corupţia. Până în prezent doar aproximativ 1% din cele 89000 de blocuri de locuinţe au fost reabilitate în
cadrul programului de reabilitare termică. La ritmul actual de reabilitare care se ridică la aproximativ
25.000 de apartamente pe an, implementarea integrală a programului ar dura peste 100 de ani. Guvernul
ar trebui să caute soluţii la aceste probleme pentru a îmbunătăţi perspectivele de obţinere a sprijinului UE
în viitor.
72
PARTEA a II a – MEDIUL DE AFACERI
A. Context şi scop
96. Mediul de afaceri este un subiect larg ce cuprinde numeroase intervenţii în formularea de
politici. În scopul prezentei revizuiri, analiza mediului de afaceri se va concentra pe structurile de
guvernare şi instituţiile necesare pentru a crea condiţii adecvate pentru activitatea de afaceri şi, astfel,
pentru a promova un mediu de afaceri sănătos. Aceasta nu va acoperi nici aspecte macroeconomice, cum
ar fi impozitarea sau politica monetară, nici probleme de infrastructură care sunt de asemenea necesare
pentru un mediu favorabil pentru activitatea de afaceri; aceste domenii se află în afara scopului acestei
analize.
97. Pentru a înţelege situaţia actuală din România şi pentru a putea face recomandări legitime,
a fost necesară să extindem analiza dincolo atribuţiile şi responsabilităţile Departamentului pentru
mediul de afaceri din cadrul Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri, care este
punctul de pornire punct al acestei analize. În timp ce acest raport acordă o atenţie deosebită acestei
unităţi şi ministerului de resort, este important să subliniem că prezentul raport funcţional extinde scopul
iniţial al sarcinii întreprinse şi are intenţia de a oferi o evaluare a capacităţilor instituţionale din cadrul
Guvernului României pentru a îmbunătăţi mediul de afaceri ca o strategie-cheie pentru acţiunile
guvernului. Responsabilităţile sunt răspândite în cadrul întregii administraţii româneşti, prin urmare, este
necesară extinderea analizei pentru a oferi recomandări legitime în legătură cu politicile.
98. Prin urmare, scopul acestei analize are trei laturi. În primul rând, raportul va include o
evaluare a mediului de afaceri din România pentru a înţelege situaţia actuală şi principalele provocări cu
care se confruntă ţara. În al doilea rând, raportul va examina cadrul instituţional actual stabilit de Guvern
pentru promovarea şi îmbunătăţirea mediului de afaceri. Acest lucru înseamnă că analiza va include o
evaluare a performanţei principalelor instituţii care se ocupă de problemele mediului de afaceri din
România, şi anume Departamentul pentru mediul de afaceri din cadrul Ministerului Economiei,
Comerţului şi Mediului de Afaceri, Departamentul de Politici Publice din cadrul Secretariatului General
al Guvernului şi Direcţia de monitorizare post-aderare din cadrul Departamentului de Afaceri Europene,
precum şi alte câteva instituţii care au responsabilităţi-cheie în cadrul problemelor legate de îmbunătăţirea
mediului de afaceri la nivel naţional şi local. În al treilea rând, analiza are ca obiectiv discutarea traseului
care ar trebui să fie urmat de România în ceea ce priveşte creşterea capacităţilor instituţionale de
promovare a mediului de afaceri, printr-o abordare amănunţită privind managementul de reglementare şi
reformele.
B. Mediul de afaceri din România
99. România s-a angajat într-o tranziţie completă către o economie de piaţă în anii 1990, ceea ce
a reprezentat o revizuire impresionantă a sistemului său de reglementare. Procesul de reformă
întreprins de Guvern între 2000 şi 2007 a fost important susţinerea pe termen lung a dezvoltării şi
stabilităţii. Ţara a avut o rată medie de dezvoltare de 7% între 2006 şi 2008. Cu toate acestea, diferenţele
73
de venit dintre România şi UE rămân mari, ceea ce a determinat Guvernului să pună în aplicare o a doua
generaţie de reforme pentru a susţine integrarea cu succes a ţării în UE şi pe pieţele mondiale. Aspectul
important al acestei strategii este implementarea unor politici mai puţin restrictive privind vânzarea
produselor, care permit firmelor să-şi folosească în cel mai eficient mod resursele, atât resursele de capital
cât şi resursele umane.
100. Criza financiară a arătat limitările abordării adoptate de Guvern şi a confirmat nevoia de
intensificare a reformelor economice şi administrative. Scăderea PIB-ului cu 7,7 % în 2009 a
determinat scăderea cererii interne şi externe, reducerea investiţiilor străine şi limitarea fluxului de credit.
În ciuda îmbunătăţirilor realizate în anii anteriori, conform rapoartelor oficiale, situaţia actuală nu pare
prea pozitivă deoarece creşterea înregistrată de ţară în 2011 ar putea fi de numai 1,5%.13
În comparaţie cu
majoritatea ţărilor UE, şi mai ales cu cele 10 noi state membre ale UE, unde activitatea economică se
dezvoltă, iar PIB-ul este în creştere de la jumătatea lui 2010, revigorarea României a fost întârziată din
cauza marilor dezechilibre macroeconomice şi a implementării târzii a măsurilor de austeritate cheie. 14
101. Pentru a depăşi criza, Comisia Europeană a implementat strategia Europa 2020, un
program care intenţionează să ajute Europa să îşi revină din criză printr-un program de reforme
coordonate şi cuprinzătoare, care includ consolidarea fiscală, revenirea la condiţii macroeconomice
sănătoase şi acordarea de prioritate măsurilor de stimulare a creşterii. Statele membre ale UE s-au
angajat să introducă reforme de succes care constau în îmbunătăţirea funcţionării pieţelor muncii şi a
pieţelor de produse, stimularea inovării şi îmbunătăţirea condiţiilor-cadru ale mediului de afaceri din
Europa. Acest lucru va atrage investiţii mai mari în sectorul privat, care, la rândul lor, vor contribui la
sporirea calităţii finanţelor publice.15
. România nu ar trebui să se izoleze de aceste eforturi; de aceea este
necesară înţelegerea importanţei problemelor legate de mediul de afaceri şi a celui mai bun mod în care
guvernul poate să contribuie efectiv şi eficient la îmbunătăţirea acestuia.
102. În ceea ce priveşte mediul de afaceri16
, România a rămas în urmă faţă de situaţia la nivel
internaţional, chiar şi în comparaţie cu statele din Sud-Estul Europei sau Asia Centrală. Mai rămân
multe de făcut în ceea ce priveşte implementarea şi punerea în aplicare a modificărilor la nivel
instituţional, precum şi pentru transformarea în realitate a reformelor adoptate, într-un mod coordonat şi
13
Comisia Naţională de Prognoză Economică (2010). În plus faţă de această prognoză oficială, în raportul publicat
de Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare la 25 ianuarie 2011 se estimează o creştere anuală a PIB-
ului de 1,1% în 2011, iar Banca Mondială, într-o conferinţă de presă ţinută la Bucureşti, pe 4 februarie 2011,
previziona o creştere economică de 1,5% în 2011. 14
Domitru, Ionut. Presentation on Macroeconomic Outlook and Fiscal Policy Issues, prezentată la micul dejun de
afaceri de la Camera de Comerţ Americană, 8 martie, 2011. 15
Comisia Europeană (2011) 16
Definiţia mediului de afaceri este largă şi acoperă un număr mare de aspecte. Pentru Stern (2002), mediul de
afaceri poate fi definit ca „mediul politic, instituţional şi comportamental, atât cel prezent, cât şi cel aşteptat, care
influenţează rentabilitatea şi riscurile legate de investiţii”, într-o anumită locaţie. Această definiţie generală cuprinde
trei mari categorii. Prima categorie se referă la aspecte macroeconomice, precum politicile fiscale, monetare şi
politicile legate de schimbul valutar, care afectează în mod clar câştigurile investitorilor. A doua categorie include
guvernarea, instituţiile şi stabilitatea politică. Ultima categorie include infrastructura necesară pentru investiţii
productive, cum ar fi transportul, energia electrică şi comunicaţiile. Acest raport face referire mai ales la a doua
categorie.
74
strategic. În ultimii doi ani s-au realizat puţine, mai ales după criză, când toate transformările majore
necesare pentru a facilita activitatea de afaceri au fost amânate.
103. Potrivit Indicelui Global al Competitivităţii, România s-a clasat pe poziţia 67 în 2010-2011,
în comparaţie cu locul 64 pe care se situa în 2009-2010. Luând în considerare unii dintre pilonii
Indexului consideraţi a fi motoare ale competitivităţii şi productivităţii, cum ar fi instituţiile,
infrastructura, dezvoltarea pieţei financiare, sofisticarea afacerilor şi inovarea, poziţia României scade
până pe locul 93 în comparaţie cu alte ţări la nivel internaţional. Aceste domenii sunt elemente
fundamentale ale mediului de afaceri şi joacă un rol cheie în creşterea economică. Printre factorii cei mai
problematici identificaţi în ceea ce priveşte mediul de afaceri din România, firmele au raportat accesul la
finanţare, punerea la dispoziţie a unei infrastructuri inadecvate, birocraţia ineficientă a guvernului, ratele
de impozitare şi reglementările fiscale.
104. În 2007, România a era considerată cel de-al doilea cel mai activ reformator în domeniul
facilitării activităţilor comerciale dintre 175 de economii, situându-se pe primul loc în Europa de
Est. Tendinţele pozitive nu au putut fi menţinute. Raportul Indicatorii privind mediul de afaceri 2011
(Doing Business Indicators 2011) a clasat România pe poziţia 56 (Figura 10), aceasta scăzând cu două
poziţii faţă de anul precedent (54 în 2010). Comparativ cu ţările vecine, România a făcut progrese la
anumiţi indicatori din raport, cum ar fi demararea unei afaceri sau obţinerea unui credit, dar aceasta îşi
menţine complexitatea la nivelul mediului de reglementare care trebuie să fie îmbunătăţit în vederea
desfăşurării de activităţi în domenii cum ar fi înregistrarea de proprietăţi sau plata impozitelor.
Figura 10. Raportul privind mediul de afaceri – Clasament global în 2011 (România şi
ţările selectate)
Sursa: www.doingbusiness.org
105. Alte comparaţii internaţionale arată de asemenea complexitatea mediului de afaceri din
România. Datele din Sondajul în rândul întreprinderilor din România realizat în 2009 confirmă, de
75
asemenea, faptul că unele instrumente de reglementare, cum ar fi permisele şi autorizaţiile, reprezintă un
domeniu îngrijorător pentru firme şi este văzut ca o constrângere majoră pentru activitatea economică
(Figura 11). Permisele şi autorizaţiile implică în mod normal diferite niveluri ale instituţiilor de
guvernare, iar instituţiile de guvernare de la nivel mai jos joacă un rol decisiv în acordarea acestora şi
impunerea unor condiţii grele suplimentare, uneori, la propria lor discreţie. În cazul României, în ciuda
reglementărilor generale de la nivel naţional, municipiile şi judeţele deţin rolul principal în implementarea
acestor instrumente, provocând, în majoritatea cazurilor, întârzieri importante în demararea şi
funcţionarea unei afaceri.
Figura 11: Procentajul firmelor care consideră că acordarea de permise şi autorizaţii
pentru societăţi reprezintă constrângeri majore (mai multe ţări)
Sursa: www.enterprisesurveys.org
106. Un element important al mediului de afaceri este percepţia pe care o are sectorul privat faţă
de modul în care este afectat de modalităţile de luare a deciziilor politice şi de reglementare.
Comunitatea de afaceri din România, atât cea locală cât şi cea străină, percepe a observat că condiţiile
mediului de afaceri românesc s-au deteriorat în ultimii ani, în ceea ce priveşte ineficienţa politicilor şi a
cadrului de reglementare, precum şi a lipsei de coordonare, a capacităţilor şi abilităţilor din cadrul
instituţional care ar trebui să promoveze şi să îmbunătăţească aceste condiţii. O parte din principalele
domenii identificate de comunitatea de afaceri ca fiind aspecte îngrijorătoare serioase care ar trebui să fie
rezolvate de urgenţă sunt prezentate în Caseta 10.
76
Caseta 10. Principalele politici care afectează mediul de afaceri din România, aşa cum sunt
percepute de sectorul privat
Potrivit mai multor interviuri realizate în scopul acestei Analize funcţională, există o serie de domenii
care sunt văzute ca potenţiale obstacole pentru a face afaceri în România şi necesită o atenţie deosebită
din partea guvernului dacă România doreşte să ajungă din urmă celelalte ţări în ceea ce priveşte creşterea
economică şi dinamismul activităţilor comerciale. Aceste priorităţi sunt:
Accesul la politicile financiare şi de investiţii
Problemele fiscale, şi mai ales administraţia fiscală
Greutăţile administrative în desfăşurarea activităţii firmelor
Blocajele în punerea la dispoziţie a infrastructurii
Educaţia, cercetarea şi inovarea
Problemele legate de energie şi de mediu
Toate aceste probleme sunt legate de mediul de afaceri al unei ţări. De aceea, strategia de îmbunătăţire a acestora ar
trebui să includă stabilirea unor priorităţi clare şi abordarea lor într-un mod coordonat cu organismele care răspund
de aceste probleme.
107. După cum au exprimat o serie de reprezentanţi ai firmelor intervievate pentru această
analiză, sistemul de reglementare din România rămâne greoi şi compus din proceduri birocratice
netransparente, în care consultarea cu comunitatea de afaceri este limitată. În ciuda eforturilor
făcute de guvern pentru a publica legile şi reglementările viitoare, consultarea are loc prea târziu în
procesul de reglementare, fără a lăsa timp sectorului privat să pregătească şi să aducă contribuţii, şi în
majoritatea cazurilor, are loc atunci când deciziile au fost deja luate. În alte cazuri, atunci când se aduc
contribuţii, sectorul privat simte că acestea nu sunt corect auzite. Procesul de luare a deciziilor pare o
cutie neagră în care deciziile sunt luate cu multă discreţie.
108. Un element important al mediului de afaceri este percepţia pe care o are sectorul privat faţă
de modul în care este afectat de modalităţile de luare a deciziilor politice şi de reglementare.
Comunitatea de afaceri din România, atât cea locală cât şi cea străină, percepe a observat că condiţiile
mediului de afaceri românesc s-au deteriorat în ultimii ani, în ceea ce priveşte ineficienţa politicilor şi a
cadrului de reglementare, precum şi a lipsei de coordonare, a capacităţilor şi abilităţilor din cadrul
instituţional care ar trebui să promoveze şi să îmbunătăţească aceste condiţii. O parte din principalele
domenii identificate de comunitatea de afaceri ca fiind aspecte îngrijorătoare serioase care ar trebui să fie
rezolvate de urgenţă sunt prezentate în Caseta 8.
109. Investitorii, firmele şi cei care exercită profesii liberale subliniază timpul excesiv necesar
pentru îndeplinirea diferitelor proceduri administrative şi conformarea cu reglementările şi
obligaţiile de informare, precum şi incertitudinea generată de schimbările frecvente în domeniul
77
reglementărilor, fără notificări prealabile. Lipsa de predictibilitate este văzută ca o problemă majoră,
ordonanţele de urgenţă fiind o sursă de îngrijorare, deoarece lucrurile pot fi uşor schimbate, aşa cum s-a
întâmplat cu codul fiscal în ultimii ani.
110. De asemenea, reglementările sunt vag formulate şi slab explicate, pe lângă abordarea
legalistă puternică ce le caracterizează. În multe cazuri, se raportează faptul că reglementările
secundare nu se potrivesc cu legislaţia primară, adăugând un nou nivel posibil de contradicţii şi dispute
din punct de vedere administrativ şi juridic. Acest lucru are impact şi asupra nivelului de respectare a
legilor şi reglementărilor şi de punerea în aplicare a acestora.
111. Diferite instituţii sunt responsabile pentru diferite instrumente de reglementare, ceea ce
face ca procesul de reglementare să fie consumator de timp şi împovărător pentru firme. Chiar dacă
s-au făcut unele eforturi pentru a eficientiza anumite proceduri, în sistemul legislativ românesc există
dubluri şi suprapuneri vizibile, ceea ce deschide posibilităţi pentru corupţie şi vicii de formă.
B.1. Iniţiative de îmbunătăţire a mediului de afaceri şi realizări recente
112. Există multe iniţiative în curs de desfăşurare în România legate de îmbunătăţirea mediului de
afaceri. Acestea acoperă anumite aspecte ale mediului de afaceri, dar niciuna nu este amplă şi nu
intenţionează să alinieze întreaga administraţie prin eforturi coordonate. Una dintre cele mai dificile
sarcini este aceea de a identifica modul în care sunt coordonate aceste iniţiative între diferite instituţii
responsabile, în ceea ce priveşte implementarea şi rezultatele globale obţinute la nivelul întregii ţări.
113. Programul de guvernare 2009-201217
, principalul document al activităţii guvernamentale din
România, recunoaşte că „crearea unui mediu de afaceri care să încurajeze competitivitatea firmelor şi
dezvoltarea de abilităţi antreprenoriale” este esenţială atât pentru a concura pe piaţa unică UE cât şi pe cea
din afara UE. În acest scop, Guvernul României a stabilit diferite linii de acţiune privind mediul de
afaceri (a se vedea Caseta 11).
Caseta 11. Principalele linii de acţiune ale Programului de guvernare 2009-2012 privind mediul de
afaceri, IMM-urile, concurenţa şi protecţia consumatorilor
În Programul de guvernare 2009-2012 s-au identificat următoarele linii de acţiune:
Simplificarea şi îmbunătăţirea cadrului legislativ şi administrativ, reducerea birocraţiei şi a corupţiei,
precum şi a piedicilor administrative şi fiscale. Scopul este de a reduce numărul de proceduri
administrative, durata de obţinere a autorizaţiilor, permiselor, licenţelor şi autorizaţiilor, costurile acestor
proceduri şi, astfel, corupţia;
Accelerarea reformelor precompetitive şi promovarea unui mediu concurenţial echitabil;
Dezvoltarea şi implementarea unui mediu de afaceri integrat şi transparent, pe baza evaluării şi restabilirii
factorilor care afectează competitivitatea firmelor şi promovarea măsurilor de îmbunătăţire a cadrului
legislativ şi organizaţional;
17
Program de Guvernare 2009-2012. Capitolul 11 - Mediul de afaceri, IMM-urile, concurenţa şi protecţia consumatorului.
78
Dezvoltarea în sistemul educaţional şi a sistemelor specializate de formare profesională; promovarea
culturii antreprenoriale; consolidarea managementului performanţei şi încurajarea inovaţiei. Sunt necesare
eforturi pentru a spori gradul de conştientizare în mediul de afaceri cu privire la importanţa drepturilor de
proprietate intelectuală, a managementului calităţii, a activelor necorporale, în special brevete şi mărci;
Aplicarea noului cadru de politici UE privind IMM-urile, a Legii privind Întreprinderile Mici (Small
Business Act);
Facilitarea accesului la fondurile structurale ale UE şi la mecanismele de finanţare implementate, prin
Eximbank, CEC, Fondul Român de Garantare pentru IMM-uri, Fondul de garantare agricolă, Fondul
Român de Contra-garantare pentru IMM-uri, etc.;
Asigurarea unui înalt nivel de protecţie a consumatorilor, prin aplicarea eficientă a reglementărilor; protecţia
consumatorilor împotriva practicilor comerciale neloiale şi a riscurilor care îi pot afecta; promovarea cooperării cu
organismele UE, statele membre şi societatea civilă, promovarea protecţiei oferite de instituţiile de stat.
114. Primul set de acţiuni care vizează mediul de afaceri din România este inclus în Programul
Naţional de Reforme 2007-201018
, care este un document cheie de instituire a unei strategii ample
pe trei ani pentru implementarea politicilor în ţările UE. Conform acestui Program, următoarele
domenii sunt considerate piloni de îmbunătăţire ai mediului de afaceri din România:
Reglementări mai bune pentru încurajarea investiţiilor;
Dezvoltarea infrastructurii pentru afaceri;
Creşterea competitivităţii firmelor şi promovarea CDI;
Consolidarea politicilor privind concurenţa şi ajutorul de sta; şi
Îmbunătăţirea accesului la finanţare.
115. Planul de acţiune pentru Programul naţional de reforme 2007-2010 include următoarele
măsuri generale în vederea conformării cu primul pilon, privind promovarea unor reglementări
mai bune în România:
Internalizarea celor mai recente şi mai moderne practici pentru a promova reforma mediul de
afaceri;
18
După cum s-a convenit la Consiliul European din martie 2005, statele membre sunt hotărâte să elaboreze, pe
proprie răspundere, Programe naţionale de reformă (PNR) în baza Orientărilor integrate pentru creştere economică şi
locuri de muncă care să cuprindă dimensiunile economice, sociale şi de mediu. Programele de reformă ar trebui să
fie adaptate la propriile lor nevoi şi la situaţia lor specifică, pentru a permite diversitatea situaţiilor şi a priorităţilor
politice la nivel naţional. Programele naţionale de reformă ar trebui să fie concepute ca nişte documente politice de
perspectivă care stabilesc strategia statelor respective pe 3 ani pentru generarea de creştere economică şi locuri de
muncă. Aceste programe, împreună cu rapoartele lor de implementare, permit Comisiei să evalueze politicile şi
progresele identificate de statele membre.
79
Evaluarea implementării declaraţiei pe propria răspundere şi a procedurii aprobării tacite;
Consolidarea mecanismului instituţional în ceea ce priveşte dialogul, luarea de decizii şi
dezvoltarea de politici publice specifice.
116. Unul dintre implementatorii cheie ai acestor măsuri este Departamentul pentru mediul de
afaceri din cadrul Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri. În prezent se
pregăteşte şi se discută o versiune actualizată a Programului National de Reforme 2011-2013 şi, ca şi în
cazul celorlalţi membri UE, este de aşteptat ca aceasta să fie legată de obiectivele stabilite pentru strategia
Europa 2020. Acest Programul Naţional de Reforme ar trebui să fie gata până în aprilie 2011. Pregătirea
sa este coordonată în principal de Direcţia de monitorizare post-aderare din cadrul Departamentului de
Afaceri Europene, dar definirea conţinutului şi a domeniilor de intervenţie este în responsabilitatea
Departamentului pentru mediul de afaceri din cadrul Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de
Afaceri.
117. Al doilea set de acţiuni care vizează mediul de afaceri sunt stabilite în Agenda Naţională
pentru o Reglementare mai bună, de care se ocupă în principal Departamentul de Politici Publice al
Secretariatului General al Guvernului, chiar dacă unele părţi din implementarea anumitor acţiuni revin
în responsabilitatea altor instituţii. Actualul Plan de acţiune pentru Strategia pentru o reglementare mai
bună la nivelul administraţiei publice centrale 2008-2013 cuprinde următoarele măsuri:19
Îmbunătăţirea evaluării impactului de reglementare şi a proceselor de consultare;
Evaluarea costurilor şi a piedicilor administrative;
Simplificarea procedurilor administrative;
Îmbunătăţirea relaţiei dintre agenţii, organismele de reglementare şi mecanismele de control;
Simplificarea legislaţiei; şi
Aplicarea eficientă a reglementărilor UE.
118. Această strategie a fost întocmită de către Secretariatul general al Guvernului şi
Departamentului pentru Afaceri Europene. În 2007 a fost înfiinţat un grup de lucru responsabil cu
îmbunătăţirea reglementărilor, iar acesta a inclus şi alte instituţii care participă la dezvoltarea strategiei.
Planul de acţiune este legat de Agenda UE pentru o reglementare mai bună care acordă o importanţă
deosebită îmbunătăţirii cadrului de reglementare al Uniunii Europene.
119. În România se mai există şi alte iniţiative legate de mediul de afaceri. De exemplu, ca parte
a obligaţiilor asumate de Guvern în cadrul Memorandumului de înţelegere dintre Comunitatea
Europeană, România şi Fondul Monetar Internaţional, Guvernul s-a angajat să pregătească un
inventar de permise, licenţe şi aprobări necesare pentru înregistrarea proprietăţii, desfăşurarea de
afaceri şi activităţi legate de construcţii. Rezultatul acestor iniţiative constat în identificarea a 275 de
19
Guvernul României, Strategia pentru o reglementare mai bună la nivelul administraţiei publice centrale 2008 –
2013, Document de politică publică
80
proceduri administrative care au fost incluse într-un plan de simplificare, coordonat de Secretariatul
General al Guvernului. Planul cuprinde 49 de măsuri întreprinse de către instituţiile publice, inclusiv 13
proceduri care au fost eliminate şi 9 proceduri suplimentare care sunt în stadiu avansat de eliminare. Alte
27 de măsuri vor fi, de asemenea, eliminate.
120. Un aspect relevant în crearea unor baze sănătoase pentru mediul de afaceri este creşterea
transparenţei deciziilor guvernamentale de reglementare şi îmbunătăţirea dialogului dintre guvern
şi comunitatea de afaceri. Unele dintre acţiunile întreprinse de Departamentul pentru mediul de afaceri
din cadrul Ministerului Economiei sunt:
Consultarea continuă (online) cu reprezentanţii mediului de afaceri privind barierele de
reglementare;
Consolidarea dialogului cu comunitatea de afaceri (organizarea de întâlniri, consultări, seminarii,
mese rotunde, discuţii cu reprezentanţii de afaceri).
Lansarea site-ului web „mediul de afaceri” dedicat informării şi consultării mediului de afaceri,
postat pe site-ul Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri la adresa
http://www.minind.ro/dma
Consolidarea colaborării cu reprezentanţii asociaţiilor profesionale şi camerelor de comerţ la
nivel regional, cum ar fi Asociaţia Oamenilor de Afaceri din România (AOAR), Consiliul
Investitorilor Străini (CIS), Uniunea Profesiilor Liberale din România (UPLR), etc.
121. În ciuda realizărilor recente, în special în ceea ce priveşte finalizarea unora dintre acţiunile
cuprinse în diferite documente strategice prezentate de Guvern, rezultatele legate de îmbunătăţirea
mediului de afaceri au fost limitate din punctul de vedere al sferei de aplicare şi al impactului
asupra situaţiei economice generale a ţării. Multitudinea de intervenţii, fără o linie de acţiune strategică
unică, face ca urmărirea rezultatelor şi măsurarea impactului acestora să fie dificilă .
B.2. Către o strategie pentru mediul de afaceri şi priorităţi de implementare
122. Departamentul pentru mediul de afaceri a pregătit cu ajutorul unei firme internaţionale de
consultanţă o nouă strategie pentru activităţile sale viitoare. Părţile interesate au fost consultate în privinţa
strategiei prin grupuri de discuţii, ateliere şi întâlniri de evaluare inter pares, iar strategia se află în prezent
în discuţie la nivel guvernamental în vederea aprobării. Aprobarea este esenţială pentru a defini mai
departe implementarea acesteia şi pentru a dezvolta un plan de acţiune cu măsuri mai concrete. Totuşi,
Departamentul a început deja implementarea unora dintre măsurile cuprinse în strategie.
123. Strategia urmăreşte o viziune pe termen mediu şi lung pentru gestionarea mediului de
afaceri. Aceasta include un pachet de 62 de acţiuni guvernamentale, ţesute în jurul a 18 de măsuri
care pot fi grupate în patru obiective principale:
Promovarea creşterii economice prin investiţii şi îmbunătăţirea mediului de investiţii;
81
Creşterea transparenţei procesului de luare a deciziilor şi a politicilor publice printr-un
comportament responsabil şi integritate în afaceri;
Dezvoltarea de afaceri şi profesii prin creşterea accesului la servicii publice şi servicii private de
consultanţă de calitate;
Creşterea capacităţii administrative a Departamentului pentru mediul de afaceri pentru a
îmbunătăţi procesele de planificare strategică, analiza, monitorizarea şi evaluarea.
124. Strategia recunoaşte nevoia de a avea o abordare coerentă şi coordonată cu privire la
mediul de afaceri, subliniind necesitatea de a lega această abordare de alte strategii, la nivelul UE şi
la nivel naţional. Implementarea strategiei este planificată pentru perioada 2010 - 2014, în două etape
principale:
Faza I: 2010-2012 cu acţiuni urgente pentru depăşirea crizei economice actuale; şi
Faza II: 2012-2014 cu acţiuni mai substanţiale pentru a sprijinirea redresării economice.
125. De asemenea, strategia are în vedere trei priorităţi strategice orizontale:
Simplificarea cadrului legislativ şi consolidarea instituţiilor;
Creşterea capacităţii administrative a Departamentului pentru mediul de afaceri din cadrul
Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri, pentru a îmbunătăţi procesele de
planificare strategică, analiza, monitorizarea şi evaluarea; şi
Dezvoltarea de mecanisme de e-guvernare pentru mediul de afaceri.
126. Implementarea strategiei nu are în vedere modificări de reglementare majore în România,
în afară de unele mici modificări în actele normative ale Guvernului care ar putea facilita punerea
în aplicare a unora dintre acţiunile cuprinse în strategie. Strategia conţine unele prevederi pentru
monitorizarea implementării sale, de care se vor ocupa diferite instituţii ce vor fi responsabile cu
implementarea unora dintre acţiunile de dezvoltare a mediului de afaceri. În ceea ce priveşte bugetul,
strategia prevede un buget necesar pentru implementare estimat la maximum 173 milioane de RON
(aprox. 40 milioane de euro). Această sumă a ar trebui să fie acoperită în principal din fonduri structurale
UE.
127. Strategia este un pas important pentru dezvoltarea unei abordări mai cuprinzătoare cu
privire la mediul de afaceri. Aceasta admite actualul mediu dificil în care ar trebui să fie implementată,
folosind acţiuni propuse de firme a căror implementare, în principiu, nu ar trebui să fie atât de
controversată. Strategia are scopul de a reduce rezistenţa la schimbare şi de a alinia eforturile la celelalte
eforturi depuse la nivel internaţional, în special în cadrul UE.
128. Cu toate acestea, acestei strategii îi lipsesc elemente importante care sunt necesare pentru
ca aceasta să devină un document politic mai relevant care să fie implementat dacă contextul
instituţional din România ar fi altul. Unele dintre problemele îngrijorătoare se referă la
următoarele domenii:
82
În primul rând, este o strategie care acoperă multe zone de intervenţie fără o legătură clară, nu
numai între diferitele aspecte cu care se va confrunta Departamentul, dar şi în raport cu ceea ce
face Guvernul la diferite niveluri şi prin diferite instituţii. Prin urmare, strategia nu conectează
diferitele elemente, ci încurajează o deconectare între ceea ce face Departamentul de restul de
funcţii-cheie care ar trebui să fie atribuite acestui departament. Dilema rezolvării problemelor
încrucişate nu se rezolvă cu această strategie;
În al doilea rând, această strategie nu intensifică activitatea Departamentului privind realizările
de-a lungul timpului. Se pare că de acum şi până în 2014 Departamentul va avea acelaşi rol,
aceleaşi atribuţiile, aceleaşi responsabilităţi. Totuşi, pentru a implementa unele dintre măsuri,
Departamentul are nevoie de un sprijin politic clar în cadrul Ministerului şi de influenţă politică
pentru a coordona cea mai mare parte din implementarea măsurilor. Menţinerea poziţiei sale aşa
cum este acum, nu este o soluţie viabilă;
În al treilea rând, strategia nu ia în considerare problema succesiuni sau problema primei sau a
celei de-a doua opţiuni. Strategia face o serie de sugestii, unele dintre ele logice, altele care nu
urmează atât de clar succesiune bine structurată, pentru o serie de intervenţii. Din moment ce
acoperă multe aspecte şi se îndreaptă în diferite direcţii, aceasta nu face prioritizări, iar acest lucru
riscă să fie din nou o greşeală anunţată pentru următorii doi ani; şi
În al patrulea rând, strategia se bazează în exces pe producţia de documente, cum ar fi pregătirea
de rapoarte şi diagnostice. Lipsa de informaţii şi de baze de date complete este cu siguranţă o
problemă gravă în România, dar faptul că se bazează pe pregătirea de rapoarte şi de diagnostice ar
putea fi un dezavantaj serios pentru ajungerea în faza de implementare.
129. Rolul acestei strategii este important pentru rezolvarea problemelor mediului afaceri din România
în următorii ani. Va fi important să se folosească analiza planificată pentru 2012 pentru a schimba modul
de abordare a problemelor mediului de afaceri şi pentru a-l extinde la o strategie mai largă de gestionare a
reglementărilor şi de reformă.
C. Cadrul instituţional pentru mediul de afaceri – rolul şi performanţa
diverselor instituţii
189. În numeroase state – spre deosebire de România – implementarea mediului de afaceri
reprezintă o prioritate cheie, la cel mai înalt nivel politic. Mediul de reglementare în care operează
afacerile le influenţează competitivitatea şi capacitatea de a dezvolta şi de a crea locuri de muncă. De
exemplu, Agenda UE de reglementare optimă are rolul de a crea un mediu favorabil de reglementare a
afacerilor, un mediu simplu, uşor de înţeles, efectiv şi realizabil, iar Europe 2020 se bazează pe
competitivitatea crescândă a membrilor săi. Numeroase state OECD acordă o importanţă deosebită
promovării unei reforme de reglementare, ca fiind unul din cele mai importante mecanisme pentru
implementarea mediului de afaceri.
190. Numeroase studii accentuează faptul că abilităţile instituţionale ferme, ce funcţionează într-
o manieră coordonată, în vederea facilitării cadrului de reglementare dedicat activităţilor
comerciale dar şi pentru promovarea unui climat economic şi de investiţii favorabil, reprezintă
pilonii fundamentali pentru consolidarea mediului de afaceri. Experienţele internaţionale indică faptul
83
că o premisă obligatorie a succesului este reprezentată de existenţa unui sistem instituţional adecvat,
responsabil de politicile clare şi comprehensive aplicabile „întregului guvern”, coordonat de o singură
unitate abilitată în acest sens. În statele unde acest proces a fost derulat, de exemplu în numeroase state
din Uniunea Europeană, se poate identifica o singură unitate, în centrul guvernului, a cărei
responsabilitate constă în dezvoltarea unei reforme de reglementare şi implementarea mediului de afaceri.
191. În România, gestionarea şi implementarea mediului de afaceri nu pare să fi fost un segment
singular şi coordonat al politicii, atribuit unei singure unităţi din cadrul guvernului. Din perspectiva
istorică şi în baza numeroaselor schimbări recente, la nivel instituţional, gestionarea mediului de afaceri a
reprezentat sarcina unor instituţii diverse, care însă nu au acţionat ca motoare ale reformei întrucât, de
regulă, acestea nu se puteau baza pe susţinerea politică, necesară pentru introducerea unor reforme şi
modificări profunde la nivel administrativ, lipsindu-le totodată şi instrumentele inovatoare care să poată
transforma mediul de reglementare într-un mediu propice activităţii economice. Unităţile responsabile de
mediul de afaceri au funcţionat într-un cadru instituţional fragmentat, fapt care a îngreunat coordonarea
acestora.
192. În cadrul instituţional curent, o serie de instituţii gestionează chestiunile mediului de
afaceri. Această secţiune va analiza cele mai importante instituţii, de exemplu, Departamentul pentru
Mediu de Afaceri din cadrul Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri, Direcţia de
Politici Publice din cadrul Secretariatului General al Guvernului şi Unitatea pentru Monitorizarea Post-
aderare din cadrul Departamentului de afaceri europene. Alte instituţii vor fi de asemenea menţionate
graţie responsabilităţilor şi funcţiilor cheie privitor la chestiunile asociate mediului de afaceri, la nivel
naţional şi local.
C.1. Departamentul dedicate mediului de afaceri
193. În cadrul structurii guvernamentale curente, principala instituţie responsabilă de orice
chestiuni asociate mediului de afaceri din România este reprezentată de Ministerul Economiei,
Comerţului şi Mediului de Afaceri. Organigrama este prezentată ca Anexa 1. Aceasta răspunde
Hotărârii Guvernamentale nr. 720/2010 ce aprobă restructurarea şi reorganizarea Ministerului Economiei,
Comerţului şi Mediului de Afaceri, urmând prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1.634/2009 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului. Cu toate acestea, această unitate funcţionează de mai bine de
zece ani, fiind ataşată diverselor organisme: Vice - Prim Ministru, responsabil de Mediul de Afaceri sau
Secretariatul General, Ministerul responsabil de Mediul de Afaceri. Deşi într-o anumită perioadă acestă
instituţie s-a aflat în centrul guvernului, situaţia sa actuală nu dezvăluie prea multe despre relevanţa sa
politică. Însăşi această unitate a fost parţial restructurată ca urmare a restricţiilor bugetare şi a remanierii
administrative.
194. Direcţia pentru Mediul de Afaceri se află sub mandatul Direcţiei Generale pentru Politici
Industriale şi Mediu de Afaceri. Este condusă de un director general şi un director general adjunct,
fiind compusă din două unităţi:
Departamentul pentru Mediul de Afaceri, format din nouă oficiali guvernamentali; şi,
Departamentul SMEs format din şase oficiali guvernamentali.
84
195. Cu toate acestea, în structura curentă a Ministerului, nu se acordă Departamentului în
cauză atenţia politică pe care acesta ar trebui să o primească. Întrucât Ministerul gestionează în
principal aspectele legate de energie, relevanţa aspectelor legate de mediul de afaceri nu este
semnificativă. Ministerul nu îşi poate devansa programul, în special în sectoarele unde în mod evident
sunt implicate alte ministere şi organisme guvernamentale. Aşa cum se prezintă astăzi, natura
interdisciplinară a aspectelor mediului de afaceri este complet atenuată.
196. Cu toate acestea Planul Instituţional Strategic 2010-2012 prezentat de Ministerul
Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri include o serie de proiecte complexe menite să
consolideze capacitatea instituţională a ministerului. Următoarele pot fi identificate ca priorităţi:
Consolidarea capacităţii instituţionale pentru a implementa reforma de gestionare şi mediul de
afaceri din România, în parteneriat cu Secretariatul General al Guvernului;
Dezvoltarea unei strategii guvernamentale dedicate implementării şi dezvoltării mediului de
afaceri (Strategia DMA, prezentată în secţiunea anterioară a acestui raport);
Evaluarea barierelor administrative şi a mediului legislativ cu care se confruntă mediul de afaceri,
dezvoltarea unui sistem sustenabil în vederea monitorizării şi evaluării; şi
Dezvoltarea unei strategii guvernamentale pentru SMEs în 2009-2013.
197. Departamentul pentru Mediul de Afaceri este responsabil pentru următoarele aspecte din
domeniul politicii de afaceri, ca prioritate publică a guvernului:
Iniţiază măsuri dedicate omogenizării cadrului legislativ pentru afaceri;
Asigură predictibilitatea şi permite sectorului de afaceri să îşi planifice activităţile prin evaluarea
impactului legislaţiei asupra mediului de afaceri;
Propune acţiuni pentru a reduce birocraţia;
Dezvoltă, actualizează şi monitorizează planurile de acţiune aferente afacerilor;
Susţine Secretariatul Executiv şi Grupurile de Lucru pentru a dezvolta Planul de acţiune dedicat
monitorizării afacerilor;
Iniţiază şi implementează acţiuni concrete care să respecte întru totul obiectivele stabilite de
guvern referitor la impactul asupra mediului de afaceri;
Pregăteşte rapoarte şi concluzii pentru a informa organizaţiile guvernamentale şi internaţionale
despre implementarea Planului de Acţiune dedicat Mediului de afaceri;
Asigură fluxul efectiv al informaţiilor dar şi dialogul între toate entităţile implicate în acest sector;
Elaborează şi participă la pregătirea actelor normative asociate mediului de afaceri;
85
Participă la seminarii, conferinţe, mese rotunde şi simpozioane internaţionale asociate mediului
de afaceri;
Identifică şi testează modalităţile de implementare a mediului de afaceri (ex. transparenţa
codurilor de bune practici administrative, încurajarea şi susţinerea iniţiativelor antreprenoriale,
etc.);
Actualizează informaţiile privind mediul de afaceri pe website-ul oficial al Ministerului
Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri;
Răspunde în scris la orice reclamaţii, în termen de 30 de zile de la primirea acestora;
Colaborează la anumite proiecte cu Banca Mondială, Comisia Europeană, OECD, Camera
americană de comerţ, asigurând coordonarea afacerilor;
Colaborează în cadrul anumitor teme şi programe asociate mediului de afaceri, ca rezultat al
obligaţiilor României, ca stat membru al UE;
Activează in comitete şi consilii europene şi implementează acţiuni, măsuri şi proiecte asociate
mediului de afaceri;
Colaborează cu instituţiile de afaceri reprezentative pentru a diminua barierele administrative şi
pentru a implementa cadrul legislativ;
Participă la evenimente organizate de camerele de comerţ teritoriale CCIR şi de camerele de
comerţ bilateral;
Organizează şi participă la derularea expertizelor necesare pentru a evalua impactul
reglementărilor administrative şi procedurale asupra climatului de afaceri, folosind expertiza,
metodologiile şi instrumentele utilizate de organizaţiile internaţionale;
Se asigură că dispune de cerinţele tematice şi metodologice pentru executarea anumitor proiecte;
Se asigură că s-au dezbătut şi distribuit în prealabil sarcinile de gestionare şi clasificare a
documentelor;
Coordonează şi organizează activităţile asociate politicilor economice, fiscale, dar şi activităţile
aferente comerţului, pieţelor interne, competitivităţii şi impactului asupra mediului de afaceri;
Promovează dialogul continuu cu sindicatele şi confederaţiile angajaţilor, dar şi cu asociaţiile
profesionale, pentru a identifica şi soluţiona problemele cu care se confruntă mediul de afaceri; şi
Asigură respectarea prevederilor legale aplicabile în situaţiile de urgenţă
198. Departamentul pentru Mediul de Afaceri este de asemenea responsabil de următoarele
aspecte, privind respectarea angajamentelor asumate de România cu alte organizaţii internaţionale
(UE, Banca mondială, OECD, etc.) şi dar şi recomandările acestora:
86
Propunerea, implementarea, coordonarea şi monitorizarea acţiunilor privind reducerea barierelor
administrative, în conformitate cu obiectivele stabilite de Programul de acţiune al Uniunii
Europene în vederea Reducerii Sarcinilor Administrative în Uniunea Europeană;
Propunerea şi iniţierea acţiunilor pentru transpunerea în legislaţia naţională şi implementarea
Directivei 2006/123/EC privind serviciile de pe piaţa internă;
Dezvoltarea şi propunerea de acţiuni pentru adoptarea şi implementarea instrumentelor ce pot
identifica şi măsura costurile impuse de reglementările în domeniul afacerilor, în conformitate cu
practicile şi metodologiile internaţionale identificate, în special Modelul de Cost Standard (SCM);
Asigurarea, împreună cu Departamentul pentru Afaceri Europene şi Secretariatul General al
Guvernului, coordonării şi implementării politicilor de afaceri pentru a satisface recomandările şi
angajamentele asumate în ceea ce priveşte Programul unei reglementări mai eficiente;
Coordonarea, împreună cu Ministerul Afacerilor Externe, şi implementarea “Iniţiativei regionale
de investiţii în sud-estul Europei – OECD” (parte a Pactului de Stabilitate şi a Programului Reper
de Reformare a Investiţiilor);
Urmărirea respectării angajamentelor asumate prin Declaraţia ministerială anuală privind
Programul Compact de Investiţii;
Întrunirea angajamentelor asumate prin Statutul semnat de România în momentul aderării la
Declaraţia OECD pentru Investiţii Internaţionale şi Societăţi Multinaţionale;
Reprezentarea Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri la şedinţele
trimestriale convocate de Comitetul de Investiţii OECD;
Asigurarea, împreună cu Ministerul Afacerilor Externe, coordonării ca punct de contact pentru
directivele naţionale în vederea implementării Declaraţiei OECD pentru Investiţii Internaţionale
şi Societăţi Multinaţionale, dar şi reprezentarea Ministerului în faţa Comitetului de Investiţii
OECD, Grupului de Lucru privind Reforma de Reglementare în Sud - Estul Europei;
Participarea la coordonarea şi performanţa Grupului Special de Transpunere în vederea adoptării
măsurilor pentru a grăbi implementarea Directivei 2006/123/EC privind serviciile de pe piaţa
internă.
199. Departamentul pentru Mediul de Afaceri este de asemenea responsabil de următoarele
aspecte, în scopul creşterii răspunderii privind folosirea fondurilor UE:
Iniţiază anumite proiecte de afaceri care să absoarbă fondurile UE asociate post-aderare;
Dezvoltă programe şi proiecte ce implică finanţare internaţională, stabilind unităţi pentru
implementarea proiectului (PIU);
Monitorizează activităţile prin proiectele subvenţionate cu ajutorul fondurilor UE post-aderare;
Adoptă acţiuni corective pentru proiectele în curs, finanţate de fondurile UE post-aderare; şi
87
Raportează în ceea ce priveşte implementarea şi controlul intern, conform directivelor stabilite.
200. Responsabilităţile enunţate mai sus dezvăluie o serie de aspecte esenţiale, în termenii
dezvoltării unei abordări comprehensive destinate tratării ineficienţelor mediului de afaceri dar şi
în vederea obţinerii rezultatelor estimate, în sensul implementării mediului de afaceri din România:
Lista indică complexitatea domeniilor şi sfera largă a acţiunilor pe care unitatea trebuie să şi le
asume în vederea îndeplinirii acestor obligaţii. Lista este generală şi acoperă prea multe aspecte;
Responsabilităţile enunţate aici sunt supra-evaluate, dată fiind dimensiunea unităţii, care este
compusă doar din şapte oficiali, având resurse limitate. Riscul de a fi supra-ambiţios în ceea ce
priveşte aceste responsabilităţi poate îngreuna aderarea la faza de implementare şi obţinere de
rezultate satisfăcătoare;
Lipsa prioritizării este evidentă în listă, întrucât unele funcţii cheie lipsesc iar altele par a fi
irelevante în ceea ce priveşte promovarea unui mediu de afaceri eficient în România; şi
O serie din aceste responsabilităţi necesită o influenţă politică extensivă, pe care însă unitatea
pare să nu o aibă în interiorul Ministerului sau în administraţia publică.
C.2. Direcţia de Politici Publice din cadrul Secretariatului General al
Guvernului
201. Direcţia de Politici Publice are responsabilitatea de a implementa dezvoltarea, coordonarea
şi planificarea politicilor publice la nivelul guvernamental central. Unităţile de Politică Publică din
fiecare minister o oglindesc pe cea din cadrul Secretariatului General al Guvernului. În structura
organizaţională a Secretariatului General al Guvernului, Departamentul ocupă poziţia prezentată mai jos,
fiind înconjurat de 72 de posturi (Figura 12). Direcţia şi-a asumat următoarele responsabilităţi:
Dezvoltarea unui mecanism integrat pentru coordonarea elaborării şi implementării politicilor
publice;
Consolidarea capacităţilor instituţionale în guvern, pentru analizele şi elaborarea anterioară a
politicilor, a planificării strategice şi a monitorizării şi evaluării politicilor publice la nivel central;
Consolidarea consultanţei inter-ministeriale pentru aspectele politicilor publice; şi
Dezvoltarea programelor în parteneriat cu organizaţiile internaţionale în vederea implementării
dezvoltării, coordonării şi planificării politicilor publice la nivelul central al guvernului.
88
Figura 12: Secretariatul General al Guvernului
General Secretary plus cabinet (10/13)
Deputy General SecretaryPlus cabinet (4/5)
Economic Directorate (24/25)
Logistics Directorate (22/26)
Public Policy Directorate (36/36)
IT Service (11/12)
Litigations and Human Resources Directorate (26/28)
Audit Compartment (3/3)
Directorate for Government Strategies (24/26)
Legal Directorate (20/24)
Directorate for Government Meeting Preparation (20/20)
Public Relations Directorate (20/20)
Control Compartment (6/7)
Compartment for Government Inspectors (72/77)
Compartment for International Relations, High Representatives
and Protocol (20/25)
Programs and Projects Service (9/10)
Special Directorate (22/25)
Organizational Structure of the General Secretariat of the Government
(filled posts/budgeted posts)
State Secretary Press Spokesperson of the
Government plus cabinet (1/3)
State Secretary For Relations with Parliament
plus cabinet (2/2)
Department for Communications and Spokesperson of the
Government (18/19)
Structura organizaţională a Secretariatului General
al Guvernului (posturi ocupate/posturi bugetate)
Secretar General plus
cabinet (10/13)
Secretar general adjunct
plus cabinet (4/5)
Direcţie Politici Publice
(36/36)
Direcţia Litigii şi Resurse
Umane (26/28)
Direcţia pentru pregătirea
şedinţelor guvernului (20/20)
Direcţia Relaţii cu Publicul
(20/20)
Secretar de stat pentru relaţiile cu parlamentul plus
cabinet (2/2)
Direcţia economică (24/25)
Serviciu IT (11/12)
Direcţie Logistică (22/26)
Departament Juridic (20/24)
Compartiment Control (6/7)
Serviciu Programe şi Proiecte (9/10)
Departament Special (22/25)
Direcţie pentru Strategii Guvernamentale (24/26)
Secretar de Stat Purtătorul de cuvânt al guvernului în relaţia cu presa plus cabinetul (1/3)
Departament pentru Comunicări şi Purtătorul de cuvânt al guvernului
(18/19)
Departament de Audit (3/3)
Compartiment pentru Relaţii
Internaţionale, Înalţi Reprezentanţi şi Protocol (20/25)
Compartiment pentru Inspectorii Guvernului (72/77)
89
202. Obiectivele activităţii derulate de Direcţia pentru Politici Publice sunt următoarele:
Politici publice efective;
Procesul de luare a deciziilor mult mai transparent;
Introducerea evaluărilor impactului în politicile publice de bază;
Implementarea discuţiilor între instituţiilor centrale guvernamentale;
Crearea unei legături între planificarea politicii publice şi bugetare; şi
Dezvoltarea metodologiilor pentru evaluarea şi monitorizarea politicilor publice.
203. Direcţia joacă un rol proeminent în termenii mediului de afaceri, întrucât şi-a asumat
răspunderea pentru o serie de acţiuni incluse în Strategia de Reglementare Eficientă şi în alte
documente cheie ale Guvernului şi care gestionează implementarea acţiunilor în vederea
ameliorării mediului de afaceri. Faptul că se află în centrul guvernului o face o Unitate potenţial
importantă, care poate mobiliza resursele şi capacităţile administraţiei în vederea implementării şi
obţinerii rezultatelor, dar mai ales în vederea consolidării procesului politicii şi pentru stimularea
schimbărilor în cadrul instituţiilor în cauză.
204. Formularea unei politici ferme este esenţială pentru implementarea şi dezvoltarea mediului
de afaceri. Se asigură că politicile sunt coerente, coordonate, efective şi eficiente şi că pot avea un impact
puternic asupra modului de pregătire a prevederilor şi reglementărilor legale în România. Cum aceste
aspecte cad în sarcina Direcţiei, rolul acesteia, în termenii implementării mediului de afaceri, este relevant
şi esenţial pentru a asigura consolidarea în ţară a unui cadru predictibil, legal şi care deserveşte politica.
C.3. Unitatea de Monitorizare Post - Aderare la nivelul Departamentului de Afaceri
Europene
205. Departamentul de Afaceri Europene coordonează formularea politicilor şi strategiilor
privind afacerilor europene, conform Legii nr. 102/2007. Coordonează dezvoltarea, adoptarea şi
implementarea strategiilor naţionale, combinând strategia post-aderare prin Programul de Reformă
Naţională, Strategia Lisabonei şi Strategia pentru piaţa internă din România.
206. Unitatea de monitorizare post-aderare se axează în principal pe stabilirea şi menţinerea
mecanismelor care asigură respectarea obligaţiilor asumate ca membru al Uniunii Europene.
Unitatea monitorizează de asemenea priorităţile şi obiectivele stabilite de România ca stat membru UE,
analizând eşecurile ce pot surveni în implementarea politicilor UE, şi totodată propune o serie de măsuri
pentru a le elimina.
207. Această unitate nu are un rol de implementare în termenii ameliorării mediului de afaceri,
însă rolul de coordonare, în termenii pregătirii Programului de Reformă Naţională este relevant
pentru scopurile acestui studiu. Această Unitate reprezintă focarul tehnic cu atribuţia de a se asigura că
90
România răspunde angajamentelor aferente Strategiei din Lisabona, cu legătură directă către Ministerul
responsabil de acest Departament. Organigrama este prezentată în Figura 13.
Figura 13: Organigrama Departamentului de Afaceri Europene
C.4. Ministerul Administraţiei şi Internelor
208. Ministerul Administraţiei şi Internelor monitorizează executarea prevederilor aferente strategiilor
şi programelor de reformă şi restructurărilor administraţiei publice centrale şi locale, elaborate pe baza
Programului de Guvernare, in conformitate cu standardele UE şi în baza legislaţiei naţionale. Asigură de
asemenea realizarea strategiilor şi programelor care gestionează administraţia publică. Îndrumă şi
controlează activitatea prefecţilor în vederea realizării Programului de Guvernare.
209. În interiorul Ministerului, Unitatea de Politici Publice are responsabilitatea de a consolida
capacităţile manageriale ale ministerului, ajutând la implementarea procesului de dezvoltare,
aplicarea şi coordonarea documentelor aferente politicilor publice, dar şi în ceea ce priveşte
controlul şi monitorizarea punerii acestora în practică în minister şi în sectoarele de
responsabilitate. Unitatea, formată din 13 angajaţi, coordonează, la fel ca şi Direcţia de Politici Publice
şi Secretariatul General al Guvernului. Responsabilităţile sale sunt asociate următoarelor activităţi:
Coordonarea proceselor politicilor publice;
Dezvoltarea şi monitorizarea planificării instituţionale strategice;
Dezvoltarea şi monitorizarea planificărilor bugetare; şi
Promovarea politicilor publice la nivel local.
91
210. Unitatea implementează actualmente un proiect asupra “Procesele efective de luare a
deciziilor la nivelul guvernamental local din România”, finanţat de Fondul social european. Acesta
este un program operaţional menit să consolideze şi să dezvolte capacităţile administrative la nivel local.
Scopul general este acela de a implementa procedurile existente în guvernele locale, folosind noi
instrumente pentru a genera un ciclu eficient de management dar şi politici publice eficiente. Programul
intenţionează să extindă utilizarea Analizei de Impact a Reglementării (RIA) pentru a implementa
procesul de luare a deciziilor la nivel local.
C.5. Consiliul legislativ
211. Conform articolului 79 din Constituţia României, Consiliul Legislativ este “un organism
consultativ de specialitate al Parlamentului, care iniţializează proiecte de legi normative în scopul
unificării sistemice şi coordonării întregului organism legislativ. Responsabilitatea sa constă în
păstrarea actelor legislativ oficiale în România. Rolul Consiliului este în principal acela de a consilia
Guvernul în ceea ce priveşte proiectele de lege, proiectele ordonanţelor statutare, proiectele de coduri şi
alte propuneri legislative, pentru a se asigura că legislaţia respectă prevederile şi principiile Constituţiei.
212. Consiliul reprezintă principala instituţie executivă pentru unul din sectoarele acoperite de
strategia de reglementare eficientă, care gestionează simplificarea legislaţiei naţionale. Ajută la
identificarea legilor învechite şi a reglementărilor incompatibile şi care pot fi abrogate de ministere şi
diferite instituţii abilitate în sectorul legislativ. Consiliul legislativ este invitat să ofere un feedback oficial
asupra pertinenţei instrumentelor legale, ajutând totodată ministerele şi alte instituţii implicate în procesul
de simplificare.
C.6. Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului
213. Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului deţine două funcţii esenţiale de
reglementare ce afectează direct posibilitatea de a derula afaceri în ţară şi de a atrage investiţii în
proiecte exhaustive de infrastructură. Prima unitate este responsabilă de activitatea desfăşurată de
Direcţia Generală pentru dezvoltare Teritorială, a cărei responsabilitate, printre altele, constă în
reglementarea aspectelor asociate operaţiunilor de cadastru prin Hotărârea Guvernului asupra
Reglementării Procedurilor de Urbanism. Cea de a doua unitate este reprezentată de Direcţia Tehnică
pentru Construcţii (TDC) al cărui mandat este acela de a pregăti şi monitoriza aplicarea legislaţiei şi
reglementărilor destinate industriei de construcţii.20
214. Aceste două proceduri fac parte din Licenţele angajamentului Guvernului de a simplifica şi
accelera prin MoU împreună cu Comisia Europeană. Aceste două domenii sunt deosebit de
importante pentru comunitatea de afaceri întrucât reprezintă punctele cheie pentru proiecte exhaustive de
infrastructură, construcţii dar şi pentru atragerea investiţiilor majore. S-au adus o serie de implementări, în
special privind termenele în care autorităţile locale trebuie să răspundă solicitărilor mediului de afaceri de
a construi în anumite zone, însă, cu toate acestea, este nevoie de mult mai mult pentru a completa
cadastrul naţional şi pentru a diminua toate neconcordanţele constatate în titlurile de proprietate ce rămân
în ţară.
20
Vezi Analiza Funcţională a Ministerului Dezvoltării Teritoriale şi Turismului.
92
D. Capacităţi instituţionale consolidate în vederea managementului şi reformei
de reglementare
215. Existenţa unui mediu de afaceri solid reprezintă un aspect în strânsă legătură cu cadrul
instituţional care îl promovează şi implementează. Numeroase cercetări şi valori de referinţă au
dovedit strânsa legătură între calitatea cadrului de reglementare, baza oricărui mediu de afaceri şi
instituţiile coordonate şi articulate ce pot implementa o strategie coerentă şi care de asemenea pot
monitoriza progresul de-a lungul timpului.21
S-a confirmat că percepţiile abilităţii guvernului de a formula
şi implementa politici ferme ce permit şi promovează dezvoltarea sectorului privat sunt captate de
calitatea aferentă reglementării.22
216. Situaţia curentă din România indică faptul că sunt necesare numeroase implementări în
termenii consolidării capacităţilor instituţionale pentru gestionarea şi reformarea mediului de
afaceri. Fragmentarea instituţională dar şi o abordare necoordonată au determinat rămânerea în urmă a
României faţă de alte state UE, care au avantajul de a oferi un cadru de reglementare mult mai eficient,
care să faciliteze derularea afacerilor, dezvoltarea afacerilor şi atragerea investiţiilor.
D.1. Stabilirea unei politici clare pentru implementarea mediului de afaceri
217. Romania deţine o serie de documente strategice care subliniază principalele linii de acţiune,
în termenii implementării mediului de afaceri dar şi pentru a introduce politici de reglementare
mult mai eficiente. Cu toate acestea, “nu există nici un cadru formal dedicat implementării mediului de
afaceri, şi care să ofere un mediu dar şi o viziune pe termen lung şi o perspectivă asupra direcţiei generale
a politicilor guvernamentale ce afectează mediul de afaceri”,23
aşa cum se confirmă prin Strategia pentru
Mediul de Afaceri, întocmită de Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri pentru 2010.
Adică, ţara nu prezintă o politică ce este caracterizată de adoptarea unor anumite politici de către
instituţiile guvernamentale (politici explicite pentru o mai eficientă reglementare) şi de utilizarea
sistematică atât a politicilor cât şi a instrumentelor de reglementare (simplificarea, consultarea şi
evaluarea impactului).
218. Contrar tendinţei urmate de majoritatea statelor UE şi OECD, care se îndreaptă spre
adoptarea unui management de reglementare şi reformă (Figura 14) printr-o politică explicită de
reglementare, aplicată de guverne, România se confruntă cu lipsa unei strategii singulare,
comprehensive şi coordonate menite să gestioneze (1) mediul de afaceri şi (2) reforma de
reglementare, şi care are reprezenta, în esenţă, modalitatea în care guvernul intervine prin
instrumente oficiale în activitatea mediului de afaceri. Reforma de reglementare constituie un concept
mult mai larg care include gestionarea, implementarea şi promovarea aspectelor mediului de afaceri, şi
astfel, un program explicit de reforma de reglementare constituie o pre-condiţie pentru promovarea şi
implementarea mediului de afaceri.
21
Indicatorii OECD ai Reglementărilor Pieţii de Produse sau indicatorii modalităţii de derulare a afacerilor au încurajat această discuţie la nivel internaţional. 22
Kaufmann D., A. Kraay, şi M. Mastruzzi (2010) 23
Ministerul Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri (2010), p. 10
93
Figura 14. Politica explicită de reglementare ce promovează reforma guvernamentală pe
scară largă 1998, 2005 şi 2008
Notă: Eşantionul include 31 jurisdicţii pentru 2008 şi 2005. Pentru 1998, 27 jurisdicţii sunt incluse întrucât nu există date
disponibile pentru UE, Luxembourg, Polonia şi Republica Slovacă.
Sursa: OECD
219. Principalele motive pentru reforma de reglementare sunt acelea de a implementa
competitivitatea şi creşterea, dar şi de a reduce sarcina reglementării asupra afacerilor. Principalele
motive pentru reformă sunt exclusiv prezentate de agenda politicii interne, incluzând nevoia de a reduce
obligaţiile mediului de afaceri, obligaţii ce sunt universal exprimate. Atât guvernul cât şi mediul de
afaceri sunt percepute ca motoare principale ale reformei, deoarece obiectivul explicit al multor state este
acela de a implementa mediul de reglementare a afacerilor, deseori ca răspuns la critici, şi de a aplica
procesele guvernamentale.
220. În ciuda eforturilor asumate în ultimii ani, Guvernul nu a avut capacitatea de a prezenta o
singură strategie care să introducă criteriile generale în întreaga administraţie pentru a
implementa calitatea reglementării ce afectează în mod direct mediul de afaceri dar şi cetăţenii.
Evoluţia logică a implementării Politicii de reglementare mult mai eficientă la nivelul instituţiilor UE
constă în dezvoltarea politicilor similare în Statele Membre. Prin urmare, programul urmat de Lisabona,
recomanda ca fiecare stat membru să dezvolte o politică explicită de management al reglementării,
analogă cu politica de reglementare mult mai eficientă, adoptată pentru instituţiile Uniunii Europene în
vederea implementării calităţii caracterului reglementator. Iată deci o sarcină dificilă pentru Guvern:
94
nevoia de a compila toate componentele diferite ale unor documente diverse similare ce sunt actualmente
dezbătute şi utilizate în România, rezultând o singură politică explicită, care să poată fi folosită în ţară şi
care să urmeze principiile şi criteriile aplicate în alte state membre UE.
D.2. Importanţa motoarelor instituţionale şi a capacităţilor administrative
221. Atât politica unitară şi explicită dedicată implementării managementului de reglementare şi
reformei cât şi mediul de afaceri trebuie să fie puse în mişcare la nivel politic, necesitând totodată
sprijinul din partea structurilor corespunzătoare. Promovarea şi implementarea mediului de afaceri
depinde în mare măsură de „motoarele” instituţionale folosite în acest scop dar şi de capacităţile
administrative existente necesare pentru gestionarea acestor aspecte. În numeroase state OECD,
chestiunile mediului de afaceri constituie responsabilitatea unităţilor cărora li s-au atribuit sarcini
complete: gestionarea şi promovarea reformei de reglementare într-un sens mai larg, adică, asigurarea că
politica este canalizată pe noua legislaţie dar şi pe reglementările deja existente, pentru a determina o
implementare constantă atât în procesul de reglementare cât şi în mediul general de reglementare.
Numărul statelor cu organisme de monitorizare a procesului de reglementare a crescut semnificativ,
împreună cu consolidarea capacităţilor şi responsabilităţilor analitice asumate de aceste organisme: în
1998, doar 17 state, dintr-un total de 27 de state analizate, au înfiinţat un organism responsabil de
promovarea politicii de reglementare; în 2008 aproape toate statele membre OECD dar şi Comisia
Europeană au raportate existenţa unui astfel de organism.24
.
222. Gestionarea reformei de reglementare şi asigurarea că reglementările sunt pregătite,
implementate şi intrate în vigoare, sunt cerinţe esenţiale pentru a stabili un cadru legal propice
activităţii de derulare a afacerilor. Numeroase exemple la nivel internaţional indică, în acest scop,
necesitatea unei singure unităţi, din guvern, care să beneficieze de suport politic la nivel înalt. (vezi
Căsuţa 12). Concretizarea faptului că sistemul instituţional depinde de condiţiile administrative, sociale,
politice şi economice, din fiecare ţară, însă reformele tind să fie mai uşoare şi cu şanse mai mari de reuşită
dacă un organism este investit cu responsabilităţi care să mobilizeze întregul sistem administrativ prin
utilizarea criteriilor de control a calităţii dar şi a politicii şi instrumentelor de reglementare asociate.
Căsuţa 12. Rolul organismelor de monitorizare în reforma de reglementare: perspectivă
internaţională
Organismele de monitorizare deţin elemente esenţiale în procesul aferent reformei de reglementare, funcţionând ca
„motoare ale reformei‟, păstrând un punct de vedere strategic, coordonând în interiorul administraţiei. Rolul general
al acestora, pe lângă monitorizare, control şi coordonare, constă în forţarea organismului de reglementare să
demonstreze şi să justifice relevanţa reglementărilor propuse (potenţiale şi existente), folosind mecanismele de
responsabilizare şi evaluare, şi totodată oferind consultanţă tehnică şi promovare prin guvern, garantându-se totodată
calitatea actului de reglementare. Funcţiile principale ale acestor organisme pentru reforma de reglementare
sunt: coordonare şi supervizare, funcţia de obiecţie, susţinere şi consultanţă.
Un rol cheie al organismelor de supervizare este acela de a coordona şi superviza, asigurându-se că reforma de
reglementare respectă standardele de calitate, respectă strategia economică generală şi că Analiza de impact a
reglementării (RIA) este corect iniţiată. În acest sens, canalele de comunicare între organismele de reglementare şi
24
OECD (2009), p. 22
95
aceste organisme de monitorizare trebuie să fie corect iniţializate. Mai mult, este esenţial nivelul guvernamental de
unde acest organism coordonează ca şi instrumentele utilizate. De exemplu, în Coreea, s-a înfiinţat legal un Comitet
de reglementare a reformei cu “mandat general pentru a dezvolta şi coordona politica de reglementare şi pentru a
revizui şi aproba respectivele reglementări.” Funcţiile sale principale au menirea de a oferi o perspectivă strategică
asupra reformelor de reglementare, de a întreprinde o serie de investigaţii, de a monitoriza eforturile de
implementare ale fiecărei autorităţi şi de a se asigura că există o coerenţă între acţiunile acestora. Primul Ministru,
un grup semnificativ de experţi şi şase miniştri fac parte din acest organism.
Funcţia de investigare investeşte instituţia de monitorizare cu capacităţi de chestionare a reglementării şi
reformelor prin evaluarea calităţii politicii de reglementare, prin RIA şi prin funcţia de „gatekeeper”. In Australia, de
exemplu, Biroul de analiză a procesului de reglementare (ORR) se află în cadrul Comisiei de productivitate, care a
fost înfiinţată în 1998 ca principal organism de consultare a Guvernului asupra tuturor aspectelor aferente reformei
microeconomice. ORR examinează şi revizuieşte proiectele de reglementare pentru a se asigura că sunt corect
formulate şi că includ, printre altele, evaluarea costurilor administrative pentru guvern, afaceri şi alte părţi afectate.
Termenul „susţinere” (advocacy) implică o atenţie specială acordată menţinerii direcţiei corecte a strategiei pe
termen lung. Organismele de monitorizare pot fi extrem de utile în ceea ce priveşte promovarea calităţii şi a reformei
de reglementare. Suprapunerea şi duplicarea funcţiilor pot fi evitate prin activităţi de informare în interiorul şi în
exteriorul guvernului. Organismele de monitorizare pot ajuta la conştientizarea opiniei publice asupra rezultatelor şi
beneficiilor reformei. Oferă consultanţă şi ajutor pentru a crea şi pentru a menţine modificările culturale în
reglementări. Această sarcină, în general sub – prioritizată, poate fi realizată prin recomandări extensive, instruire
permanentă şi prin oferirea unei expertize specifice, dacă acest lucru este necesar. În Regatul Unit, Comisia de
reglementare mai eficientă a jucat, timp de mulţi ani, un rol de reprezentare continuu al reformei prin intermediul
instituţiilor de reglementare. S-au depus eforturi majore pentru compilarea informaţiilor în rapoarte şi prin
organizarea de conferinţe pentru personalul implicat.
Sursa: Rodrigo şi Andres-Amo
223. Una din carenţele sistemului instituţional din România, in a gestiona aspectele mediului de
afaceri, constă în varietatea instituţiilor responsabile pentru aceste aspecte, iar acordul general de a
crea un mediu de afaceri mai eficient constituie de asemenea o prioritate, însă, cu toate acestea, nu
există nici un organism abilitat pentru o promovare coerentă. Fragmentarea instituţională pentru
capacităţilor de gestionare a reglementării împiedică dezvoltarea şi implementarea capacităţilor, în
interiorul administraţiei din România – nu doar la nivel central, şi ci la nivele inferioare – de a gestiona
provocările urgente impuse de mediul de afaceri.
D.3. Instrumente pentru a implementa mediul de afaceri
224. Există o serie de politici şi instrumente de reglementare ce pot fi folosite pentru a
implementa calitatea reglementării, şi prin urmare, pentru a se axa pe o serie de facilităţi dedicate
înfiinţării şi funcţionării unei afaceri. Utilizarea acestor instrumente a crescut în numeroase state în
ultimii douăzeci de ani, fiind impuse de o cerere crescândă din partea acţionarilor pentru a elimina
birocraţia, pentru a oferi siguranţă şi pentru a oferi o mai mare transparenţă a proceselor decizionale.
225. Guvernul lucrează pentru aplicarea unora dintre aceste instrumente, însă lipsa strategiei şi
a susţinerii politice, necesare pentru introducerea acestora în sistemul administrativ, îngreunează
96
modalitatea de înţelegere a impactului asupra implementărilor în mediul de afaceri. Până acum,
rezultatele sunt limitate iar intervenţiile guvernului se fac ad-hoc. Există numeroase bune practici
internaţionale, în special în statele UE ce pot oferi o perspectivă a Guvernului despre modalitatea de a le
face utile pentru ţară, dar şi despre modalitatea în care acestea pot fi integrate într-o manieră coerentă, ca
parte a strategiei de a implementa mediul de afaceri.
D.4. Strategii administrative de simplificare
226. Simplificarea mediilor supuse intern reglementărilor este fundamentală pentru promovarea
mediului de afaceri. Reglementarea excesivă şi problemele în aplicarea acestora impun costuri inutile în
sectorul de afaceri, deviind resursele către activităţi neproductive. Reducerea sarcinii aferente
reglementărilor guvernamentale asupra afacerilor şi cetăţenilor reprezintă o parte majoră a strategiei de a
implementa performanţa şi productivitatea economică.
227. Numeroase state, în special statele membre UE, au aderat la programe exhaustive aferente
simplificării administrative, având ca obiectiv reducerea birocraţiei şi a costurilor administrative
impuse asupra afacerilor. Toate statele OECD au raportat, în 2008, existenţa şi aplicarea unui program
guvernamental explicit pentru gestionarea sarcinilor administrative impuse afacerilor şi cetăţenilor
(Figura 15). Unul din obiectivele cheie ale programului de reglementare mai eficientă este acela de a
reduce birocraţia. Măsurile şi obiectivele naţionale au fost stabilite la nivel naţional şi în UE, în scopul
unei reduceri de 25% a sarcinilor, până în 2012, în majoritatea acestor state. Romania a recunoscut
importanţa acestei strategii ca parte a agendei de reglementare mai eficiente.
Figura 15. Reducerea sarcinilor administrative (1998, 2005 şi 2008)
Note: Datele pentru 1998 nu sunt disponibile pentru Uniunea Europeană, Luxembourg, Polonia şi Republica Slovacă. Adică
această cifră se bazează pe datele aferente celor 27 state in 1998 şi pentru 30 de state şi UE în 2005-08.
(*) Nu sunt disponibile date înainte de anul 2008.
(**)Nu sunt disponibile date înainte de anul 2005.
Sursa: OECD
Există un program guvernamental explicit pentru a
reduce sarcinile administrative ..
Include obiective cantitative
Include obiective calitative
Îndepărtează obligaţia
Modifică şi eficientizează simplificarea legilor şi
reglementărilor existente
Foloseşte gestionarea de reglementare pentru ITC
Realocă competenţele şi responsabilităţile între
guvern şi….
97
228. Romania are un organism complex de legi şi reglementări care impun acţiuni urgente. In
ultimii ani, s-a înregistrat o inflaţie în producerea instrumentelor de reglementare, în special în ceea ce
priveşte ordonanţele de urgenţă, o procedură comună utilizată de Ministere, care, în anumite situaţii clar
definite, sar peste procesul parlamentar şi adoptă măsuri ce nu fac obiectul întregului proces legislativ.
Datele simple au indicat că ordonanţele de urgenţă au fost folosite de 228 şi 111 ori in 2008 şi respectiv în
2009.25
In 2009, Guvernul şi-a asumat aproape 210,000 de legi normative adoptate în ţară (vezi Figura
16): 205,650 au fost adoptate de administraţiile locale şi 4,201 de către administraţia centrală.
Figura 16. Dinamica legilor normative anuale adoptate în România (2003-2009)
Sursa: Secretariatul General al Guvernului (2010)
229. Romania a înregistrat un progres limitat în eliminarea birocraţiei şi în introducerea unui
program amplu privind simplificarea administrativă. Chiar dacă acest aspect apare explicit în diverse
documente aferente acestei politici ce tratează mediul de afaceri, nu există o strategie clară care să reducă
birocraţia, la nivel naţional. Cerinţele explicit prezentate în MoU privind simplificarea anumitor licenţe şi
permise nu au fost pe deplin satisfăcute. Unele ministere implicate în respectivul proces menţionează
dificultatea obţinerii informaţiilor corecte necesare pentru implementarea simplificării, dar şi lipsa culturii
administrative care să gândească măsurile de simplificare, costurile şi timpul asociat proceselor, etc.
230. După cum se confirmă de Direcţia pentru Politici Publice din cadrul Secretariatului
General al Guvernului, România încă înregistrează carenţe în ceea ce priveşte evaluarea integrată
a costurilor administrative. Cu toate acestea, s-au înregistrat o serie de împrejurări pozitive în reducerea
sarcinilor impuse cetăţenilor sau în eliminarea anumitor proceduri de licenţiere, însă, mai rămân multe de
făcut. Direcţia pentru Politici Publice este instituţia abilitată pentru propunerea următorilor paşi în sensul
identificării unei abordări metodologice pentru Romania, implicând un dialog intens cu acţionarii dar şi
lansarea de propuneri în vederea simplificării şi eficientizării.
25
Vezi Studiul Funcţional şi Evaluarea Problemelor Secante, întocmite de Banca Mondială în ianuarie 2010.
98
D.5. Folosirea Analizei de reglementare a impactului (RIA)
231. Statele folosesc această Analiză (RIA) ca instrument pentru a evalua posibilele impacte şi
pentru a măsura costurile şi beneficiile politicilor şi reglementărilor propuse. Nevoia de a baza
deciziile pe o serie de dovezi a impus obligativitatea folosirii RIA de numeroase state. Până în 1996, în jur
de 15 OECD state au adoptat RIA, iar această tendinţă s-a accelerat în perioada 1997-1999.26
La nivelul
UE,evaluarea impactului a devenit un instrument crucial pentru a implementa calitatea unei noi politici şi
a propunerilor de reglementare, fiind larg acceptat faptul că majoritatea propunerilor trebuie să fie însoţite
de o evaluare a impactului. Programul de reglementare mai eficientă în UE a încurajat progresul folosirii
UE în statele membre încă din anul 2002.
232. Romania a adoptat RIA in teorie, însă dezvoltarea şi implementarea s-a dovedit a fi greoaie,
chiar inexistentă. Hotărârea Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea reglementării privind procedurile
de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicii publice la nivel central impune ministerelor să dezvolte
propuneri de politici publice într-un format specific, pentru toate legile importante, înainte de redarea
acestora sub forma proiectelor. În plus, s-a introdus un proces formal de evaluare a impactului noii
legislaţii, odată cu Regulile de Operare a Consiliului de Miniştri, adoptate în 2005.27
Articolul 59 (4)
stipulează că proiectele de lege şi legile locale prezentate Consiliului de Miniştri trebuie să fie însoţite de
o evaluare a costurilor suportate de administraţie, având ataşată şi opinia Ministrului Finanţelor privind
aceste costuri.
233. Evaluarea impactului de reglementare trebuie să includă impactele cantitative şi calitative
estimate, ce rezultă din implementarea opţiunii selectate; în acelaşi timp, trebuie avută în vedere o
opţiune alternativă a politicii. Susţinătorul legislaţiei propuse va trebui să pună la dispoziţie informaţii
privind propuneri financiare şi de asemenea să determine scopurile, obiectivele dar şi factorii de risc ce
pot fi direct implicaţi în implementarea propunerii. Alternativele legislaţiei propuse trebuie să fie
analizate şi explicate iar dovada va trebui să fie depusă în sensul că opţiunea propusă reprezintă de fapt
„valoarea pentru bani”. Cu toate acestea, în practică, evaluările impactului sunt limitate, fără a fi orientate
spre opţiuni diverse, şi mai puţin spre o singură decizie ce a fost deja luată.
234. Impactul legislaţiei propuse asupra cadrului legal existent trebuie să fie de asemenea
discutat şi ataşat evaluării impactului, înainte de dezbaterea sa în Consiliul de Miniştri. Anexele la
Regulile de Operare a Consiliului de Miniştri impune de asemenea pregătirea unui tabel detaliat ce
prezintă o prognoză pe trei ani a cerinţelor financiare pentru implementarea politicii propuse. Regulile de
funcţionare a Consiliului de Miniştri prezintă un cadru al opţiunilor raţionale, bazate pe dovezi, asociate
procesului de elaborare a politicii.
235. În instrucţiunile pentru implementarea Legii privind Restricţionarea Reglementării
Administrative şi Controlului Administrativ asupra Activităţii Economice, s-a stabilit o formulă
unificată pentru analiza economică şi evaluarea impactului.28
S-au introdus noi formule standard
pentru justificarea financiară a proiectelor de lege.
26
OECD (2010), p. 61 27
Decretul Guvernamental nr. 216 din 12 octombrie 28
Decretul Consiliului de Miniştri nr. 216/2005
99
236. Guvernul a adoptat, prin Hotărârea de Guvern Nr. 1361 din 27 septembrie 2006,
introducerea RIA pentru legile normative. Un model a fost ataşat hotărârii de guvern, impunând
tuturor agenţiilor centrale să întocmească evaluări ale impactului atât pentru proiectele de lege propuse de
guvern pentru ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă, cât şi pentru proiectele de hotărâri guvernamentale cu
impact asupra condiţiilor sociale, economice şi ambientale.
237. Poziţia RIA în ciclul politicii din România este prezentată în Figura 17.
Figura 17: Analiza impactului de reglementare în procesul de elaborare a politicii în
România.
Sursa: Guvernul României
238. Secretariatul General al Guvernului a fost desemnat ca instituţie de coordonare pentru
evaluarea impactului. Ministerele relevante precum şi alte instituţii din cadrul administraţiei publice
centrale, implicate în dezvoltarea politicilor, au prin urmare obligativitatea de a întreprinde o evaluare a
impactului, înainte de prezentarea propunerilor proprii. Cu toate acestea, procesul reprezintă în principal o
formalitate, iar folosirea Analizelor „RIA” nu s-a dovedit a fi sistematică în administraţia din România.
239. Criteriile de măsurare a impactelor sunt de natură generală, axându-se mai mult pe
caracterul descriptiv şi calitativ decât pe cel cantitativ. Guvernul a pregătit un nou model pentru
F Identificarea
problemei
Monitorizarea politicii Elaborarea politicii
Implementarea politicii Aprobarea politicii
Evaluarea anterioară a
impactului politicii
Pregătirea proiectelor
de legi normative
Evaluarea anterioară a
impactului asociat actului
de reglementare
Evaluarea
ulterioară a
politicii
100
evaluarea iniţială a proiectelor de legi normative, model menţionat ca notă de fundamentare. Principalele
componente ale modelului sunt:
Referinţă(e) către politica relevantă, pe care se bazează proiectul legii normative;
Descrierea problemei în baza indicatorilor socio-economici;
Fondul proiectului de lege normativă;
Constatările principale aferente impactelor sociale, economice sau ambientale (sumarul evaluării
impactului, ce se poate baza pe informaţiile preluate din documentele deja acceptate, aferente
politicii);
Impactul fiscal asupra componentelor bugetelor aferente bugetului central consolidat, cu
prognoză pentru următorii 3-5 ani;
Instituţiile implicate în procesul de implementare a legii normative;
Conformitatea legii normative cu aquis-ul comunitar;
Amendamentele legislative necesare, impactul asupra sistemului legal; şi
Descrierea procesului de consultanţă; organizaţiile implicate şi opiniile acestora.
240. Există o serie de directive şi manuale pe care Direcţiile de Politici Publice le publică,
prezentând analizele de impact, metodele, incluzând analizele cost-beneficii, fără a sublinia
existenţa unei metodologii oficiale pentru punerea în practică a evaluărilor impactului, specificând
totodată restricţiile din Ministere în ceea ce priveşte folosirea metodologiilor cantitative. Utilizarea
Analizei RIA in România rămâne la fazele incipiente şi nu pare a fi un instrument folosit pe scară largă
pentru a implementa sistematic proiectele de politici publice, legile şi reglementările aferente.
241. Folosirea Analizei RIA impune existenţa unor capacităţi de dezvoltare în cadrul instituţiilor
ce îşi asumă evaluările de impact. În prezent, aceste capacităţi nu au fost complet dezvoltate, iar acest
lucru ar putea explica unul din motivele pentru care instrumentul nu este folosit în practică. Pe lângă
Comisia Naţională de Prognoză, corelată Ministerului de Finanţe, şi care participă în procesul de
elaborare a evaluărilor impactului asociate aspectelor tratate de Minister, nu există capacităţi clare în
instituţiile române care să le permită asumarea evaluărilor impactului asupra temelor în discuţie.
Legăturile de perfecţionare şi consolidare cu academii relevante, unde se pot dezvolta capacităţi analitice,
trebuie consolidate în scopul folosirii acestor instrumente.
D.6. Tehnici de consultanţă
242. Transparenţa reprezintă caracteristica esenţială pentru o guvernare publică optimă.
Consultanţa este esenţială pentru asigurarea de faptul că guvernul răspunde la nevoile afacerilor şi
cetăţenilor, aducând predictibilitate şi transparenţă proceselor de întocmire şi aplicare a reglementărilor.
Afacerile trebuie să aibă capacitatea de a înţelege complet mediul de reglementare în care operează, dar şi
de a avea un cuvânt în procesul de luare a deciziilor la nivel de reglementare.
101
243. O provocare majoră a guvernelor este aceea de a se asigura că procesele proprii de
reglementare ţin cont de perspectivele tuturor grupurilor din societate. Prin participarea acţionarilor
în cadrul procesului de reglementare se asigură că feedback-ul aferent elaborării şi efectelor reglementării
este avut în vedere în momentul elaborării unei noi reglementări. Sporeşte probabilitatea conformităţii
prin consolidarea legitimităţii în propunerile de reglementare, putând prin urmare, să implementeze
efectul reglementării şi de asemenea, să diminueze costul executării. Aşadar, procesele formalizate de
consultanţă constituie nu doar o caracteristică importantă a transparenţei în reglementare ci şi un factor
cheie în ceea ce priveşte consolidarea sistemelor managementului de reglementare.
244. Guvernul a acordat o importanţă deosebită creşterii gradului de transparenţă prin
recurgerea la tehnici de consultanţă în gestionarea mediului de afaceri. S-a recurs la consultarea
publicului, conform prevederilor a două legi: una dedicată iniţiativelor politicii şi alta pentru proiectele de
lege. România reprezintă singura economie SEE care a adoptat o lege dedicată consultării în perioada
procesului legislativ de elaborare de proiecte de lege. În 2002, guvernul a decis asupra obligativităţii
consultării organizaţiilor sindicale şi a altor organizaţii non-guvernamentale, în ceea ce priveşte toate
reglementările propuse şi care prezintă un impact asupra mediului de afaceri. În particular, această decizie
a impus o perioadă minimă (30 de zile) în care autorităţile trebuie să oprească orice alte acţiuni, pentru a
da astfel părţilor în cauză oportunitatea de a comenta şi oferi sugestii. 29
.
245. In 2003, guvernul a extins cerinţele privind consultările asupra tuturor aspectelor aferente
luării hotărârilor de guvern, introducând astfel Legea asupra Transparenţei Decizionale în
Administraţia Publică, lege publicată cu numărul 52/2003. Legea stabilea un cadru în care vor avea
loc dialogul instituţional şi şedinţele regulate între oficialii guvernului şi sectorul privat. Prin lege,
instituţiile şi autorităţile publice au obligativitatea de a divulga publicului întregul proiect legislativ, cu 30
de zile înainte de aprobarea şi adoptarea procedurilor, pentru a organiza o dezbatere, dacă aceasta este
solicitată de o companie sau de o autoritatea publică, în vederea analizării tuturor recomandărilor primite
dar şi pentru a se ţine cont de acestea în momentul elaborării proiectului final de lege. Dacă autorităţile
publice iau deciziile, acestea au obligaţia de a anunţa în avans, agenda şedinţelor publice, pentru ca
cetăţenii să le poată accesa.
246. Instituţiile şi autorităţile publice îşi aduc contribuţia prin furnizarea de informaţii în
vederea publicării Raportului Anual asupra Transparenţei, de asemenea. Direcţia pentru Strategiile
Guvernamentale, un organism al Secretariatului General al Guvernului, şi-a asumat responsabilitatea
pentru susţinerea ministerelor şi agenţiilor guvernamentale în vederea publicării informaţiilor dar şi
pentru consolidarea transparenţei instituţionale în scopul unei mai bune comunicări cu publicul, dar şi
pentru a evalua perceperea deciziilor guvernamentale de către societate, în general.
247. Procesul de consultare este obligatoriu pentru toate iniţiativele semnificative. Se impune,
prin lege, ca publicul să fie informat despre proiectele de politici, deşi, în practică, această cerinţă este
întrunită prin publicarea unui proiect al legislaţiei propuse, pe pagina web a instituţiilor publice. Unul din
rezultatele Raportului Anual asupra Transparenţei, din anul 2009, indică faptul că agenţiile central
guvernamentale îşi folosesc propriile pagini web pentru ai prezenta propriile hotărâri publicului, în timp
ce autorităţile locale îşi prezintă informaţiile la sediul instituţiei. În 2009, 70% din proiectele de lege au
29
OECD (2010), p. 182
102
fost anunţate în mod public, la nivelul guvernamental local. Guvernul central a înregistrat un declin de la
51.1% in 2007 şi 33.5% in 2008 la 31.2% in 2009 (Figura 18).30
248. Principalele metode de consultări, aplicate în România:
Grupurile de lucru, în vederea formulării politicii şi proiectului legislativ;
Scrisori oficiale ce solicită comentarii asupra unei anumite politici sau asupra unor acte
normative; şi
Şedinţe publice.
249. Întrucât există o bază legislativă pentru organizarea consultărilor, există o serie de
probleme legate de implementarea legilor privind consultările publice. Procesul este perceput mai
mult ca proces de diseminare a informaţiilor decât ca un schimb de vederi şi ca proces de învăţare pentru
a implementa luarea deciziilor. Oficial, numărul persoanelor participante a fost în medie de 7,3 persoane
in 2009, însă această cifră include o scădere cu 9% a participării cetăţenilor la şedinţele organizate la
nivelul local, comparativ cu 2008.
Figura 18. Proiecte de legi normative, anunţate public în 2008 şi 2009
Sursa: Secretariatul General al Guvernului
250. În ciuda tuturor acestor implementări, trebuie să se facă mult mai mult pentru a se asigura
că perspectivele acţionarilor sunt luate în considerare şi că aceştia participă în mod activ la
elaborarea reglementărilor semnificative ce i-ar putea afecta. Mediul de afaceri consultat în acest
raport şi-a exprimat insatisfacţia despre calitatea procedurilor de consultare, lipsa informării sistematice
privind proiectele propunerilor, termenele limită prea scurte pentru a-şi aduce contribuţiile dar şi spaţiul
limitat pentru a discuta în prealabil pregătirea şi modificarea elementelor esenţiale de legislaţie ce pot
avea impact direct asupra mediului de afaceri. În acelaşi timp, consultările vor trebui legate de modul de
30
Secretariatul General al Guvernului (2010)
Administraţie centrală
103
abordare a evaluărilor impactului,asigurându-se totodată că informaţiile oferite de acţionari sunt incluse în
procesarea datelor referitor la posibilele impacte.
E. Recomandări specifice politicilor
251. Romania se confruntă cu provocări importante în termenii stabilirii unei baze solide de
guvernare în vederea implementării mediului de afaceri. Sistemul instituţional curent, caracterizat de
o serie de instituţii responsabile de numeroase aspecte cheie asociate mediului de afaceri, şi deci, de o
fragmentare, în termenii coordonării şi coerenţei, nu oferă elementele de guvernare necesare pentru a
implementa un program amplu, menit să schimbe mediul de reglementare, cu impact asupra afacerilor.
252. O serie de documente aferente politicilor subliniază, în termeni generali, viziunea strategică
ce va trebui să gestioneze mediul de afaceri, însă Guvernul nu a avut capacitatea de a strânge toate
aceste eforturi şi de a le materializa într-o politică de reglementare singulară, coordonată, eficientă
şi efectivă, având principii, obiective, scopuri clare, cu indicatori de monitorizare implicaţi, printre
altele, în implementarea mediului de afaceri. Astăzi, o serie de intervenţii ad-hoc şi pe termen lung se
pot regăsi în Romania, tratând o mică parte din aspectele asociate mediului de afaceri, ca de exemplu
promovarea SME-urilor, promovarea de strategii în vederea diminuării greutăţilor administrative, o serie
de programe „de reglementare mult mai eficientă”, etc. Această abordare lipsită de vedere de ansamblu nu
aduce certitudine şi transparenţă modului de a face afaceri în ţară şi nu ajută la eliminarea barierelor
profunde şi a obstrucţiilor în calea investiţiilor, creării de noi locuri de muncă sau stimulării activităţii
economice. În plus, rezultatele sunt rare iar acest lucru nu se traduce într-o implementare vizibilă a
mediului de afaceri din ţară.
E.1. Implementarea proiectului administraţiei pentru a trata mediul de
afaceri
253. Structura curentă a administraţiei pentru a răspunde nevoilor şi cererilor mediului de afaceri nu
satisface aşteptările acţionariatului intern şi internaţional, şi nu corespunde unui proiect articulat,
funcţional instituţional, aşa cum acesta există în alte ţări dezvoltate. Principalele aspecte abordate în
vederea implementării structurii administraţiei, în beneficiul mediului de afaceri, sunt:
Oferirea susţinerii politice ferme, la cel mai înalt nivel al guvernului, referitor la problemele
mediului de afaceri, dar şi existenţa unei politici de reglementare mai eficiente. In Romania, se
simte nevoia stringentă ca afacerile să beneficieze de politici predictibile, de pieţe competitive dar şi
de o infrastructură publică adecvată. Toate aceste elemente constituie componentele cheie aferente
unui mediu de afaceri solid, ce trebuie să fie promovat la cel mai înalt nivel politic. În ciuda faptului
că documentele guvernamentale cheie ce menţionează acest fapt ca zonă de prioritate pentru acţiunile
guvernamentale, implementarea mediului de afaceri nu beneficiază de susţinere politică fermă la cel
mai înalt nivel guvernamental, în această fază. Acest lucru este reflectat în sistemul instituţional
fragmentat, în resursele limitate atribuite Direcţiei responsabile de aceste aspecte, în diversitatea
proiectelor ce se suprapun peste şi care multiplică eforturile dar şi în lipsa acordării unei oportunităţi
sistematică de schimbare a culturii administrative în maniera în care reglementările ce afectează
afacerile sunt elaborate şi implementate. Este necesară implicarea Primului Ministru, guvernului
104
central şi o nouă structură pentru a implementa politicile şi pentru a introduce instrumentele ce trebuie
aplicate întregii administraţii şi care trebuie conduse după aceleaşi criterii.
Confirmarea faptului că “implementarea mediului de afaceri” reprezintă o problemă generală.
Multe dintre deficienţele administraţiilor actuale sunt asociate faptului că această problemă nu este
tratată ca un segment general ce are nevoie de soluţii, instrumente şi modificări aduse întregii
administraţii din România. Schema administraţiei actuale îngreunează introducerea schimbărilor ce ar
trebui să se aplice întregii structuri administrative, iar această abordare lipsită de perspectivă a dus la
rezultate limitate. Atribuirea suportului politic dar şi confirmarea explicită a caracterului generalizat
al acţiunilor necesare, acestei chestiuni va ajuta la revitalizarea discuţiilor, putând totodată să
faciliteze implementarea unei abordări strategice.
Înfiinţarea unui organism de consiliere formal şi permanent, prezidat de Primul Ministru,
având în componenţa sa membri ai organismelor guvernamentale cheie care tratează mediul de
afaceri şi reprezentanţii sectorului privat, în vederea definirii priorităţilor şi conţinutului
programului de „implementare a mediului de afaceri”. O definire clară a priorităţilor şi a
capacităţii pe care România le consideră „implementarea mediului de afaceri” este esenţială pentru
iniţierea unei strategii de punere în practică a acţiunilor. În contextul actual, priorităţile sunt vagi şi
fiecare instituţie guvernamentală defineşte “tratarea mediului de afaceri” în diverse maniere. Nu
există o înţelegere comună a ceea ce se doreşte, a poziţiei ce trebuie implementate şi a manierei de
implementare. Singurul mod de a crea un avânt şi de a accentua susţinerea politică la cel mai înalt
nivel este înfiinţarea unui organism consultativ care să asigure un mecanism continuu între instituţiile
guvernamentale şi sectorul privat pentru a pune în discuţie preocupările, capacităţile dar şi abordarea
strategică. Acest mecanism de dialog, de tipul celui deja existent, respectiv Comitetul inter-ministerial
pentru mediul de afaceri, trebuie să exprime susţinerea politică, la cel mai înalt nivel, acordată acestui
aspect. Primul Ministru va trebui să prezideze şedinţele, fiind în permanenţă informat despre
discuţiile purtate şi progresul înregistrat. Mecanismul de dialog va trebui de asemenea să asigure că se
introduce o coordonare iniţială în diversele instituţii de guvernare, responsabile de problemele din
mediul de afaceri, pentru a le permite atât cunoaşterea detaliată a situaţiei cât şi evaluarea în care
deficienţele şi lacunele pot fi eliminate sau diminuate la maxim.
Stabilirea unei singure strategii aferentă politicii de reglementare pentru toată administraţia
din Romania, având obiective şi scopuri clare, stimulând acţiunile de implementare,
canalizându-se pe implementarea mediului de afaceri. Singurul mod în care mediul de afaceri
poate fi implementat este conectarea acestei chestiuni la o strategie singulară mai amplă dedicată
managementului de reglementare şi reformei axate pe eforturile de implementare a cadrului
reglementator cu impact asupra mediului de afaceri. Această politică şi strategie singulară trebuie să
îşi regăsească propriul loc în politica din România, în aceeaşi manieră în care alte politici sunt unice,
ca de exemplu politica fiscală sau politica socială. Politica de reglementare trebuie să fie aplicată prin
perspectiva „întregului guvern”, trebuind, prin urmare, să se definească obiective, scopuri şi acţiuni
clare. Diversele strategii aplicate actualmente vor trebui să fie integrate într-o singură politică şi
strategie de reglementare, clar explicată.
105
E.2. Regândirea misiunii şi responsabilităţilor Direcţiei pentru Mediul de
Afaceri.
254. Sistemul administrativ desemnat să gestioneze mediul de afaceri este direct conectat la
instituţiile abilitate să gestioneze această parte a politicii. Structura actuală, având ca actor principal
Direcţia pentru Mediul de Afaceri din cadrul Ministerului Economiei, Comerţului şi Mediului de Afaceri,
ca şi multe alte autorităţi cu responsabilităţi importante, nu constituie cea mai bună alegere.
255. Direcţia pentru Mediul de Afaceri se confruntă cu lipsa susţinerii politice, lipsa
personalului, având totodată numeroase responsabilităţi fără o prioritizare clară, fără a avea acces
la suficiente resurse de implementare, sau la suport politic care să-i permită introducerea de
schimbări majore în cultura administrativă a administraţiei din România, prin folosirea de noi
politici şi noi instrumente de reglementare. Strategia a fost elaborată pentru activitatea viitoare, şi chiar
dacă s-a dovedit a fi o componentă mult mai structurată, nu a fost aprobată, ci s-a îndreptat spre mai multe
direcţii, dovedindu-se astfel a fi dificil de implementat.
256. În aceste situaţii, este mai bine să se gândească un nou profil pentru respectiva Direcţie, şi
totodată să se îndrepte spre un nivel politic mai înalt în ceea ce priveşte structura guvernamentală,
mult mai aproape de guvernarea centrală. În acelaşi timp, aceasta se dovedeşte a fi o oportunitate
pentru a revizui responsabilităţile curente atribuite acestei instituţii pentru a le concentra într-o nouă
structură singulară. Acest lucru va permite prioritizarea, revizuirea programelor curente, accelerarea
acţiunilor şi stabilirea de noi obiective şi scopuri. Multe din acestea s-au făcut deja în România. Cu toate
acestea, acest lucru ar putea reprezenta o oportunitate de a concentra toate eforturile şi de a revitaliza
agenda unei reglementări mult mai eficiente în ţară, aliniind-o la obiectivele şi scopurile UE.
257. O parte din aceste aspecte ce vor trebui revizuite pentru a redefini rolul şi responsabilităţile
Direcţiei pentru Mediul de afaceri, sunt enumerate în cele ce urmează:
Accelerarea arhitecturii instituţionale pentru a asigura coordonarea, monitorizarea şi
executarea unor reglementări şi implementări mult mai eficiente pentru mediul de afaceri.
Coordonarea, monitorizarea şi executarea reprezintă acţiuni esenţiale ce trebuie clar atribuite
instituţiilor responsabile de managementul mediului de afaceri. În structura curentă, acest lucru se
dispersează în numărul mare de actori, identificându-se o problemă clară în ceea ce priveşte
asigurarea că politicile sunt coordonate, că oricare dintre diversele unităţi respectă criteriile explicate
şi că se foloseşte de instrumentele adecvate, dar şi că întreaga administraţie aplică noile proceduri
destinate gestionării mediului de afaceri.
O singură unitate este desemnată pentru a conduce reforma de reglementare şi automat,
implementarea mediului de afaceri, la cel mai înalt nivel politic. Cadrul instituţional actual din
România, prin care se gestionează mediul de afaceri, nu serveşte scopului obiectivelor ce trebuie
atinse. O serie de instituţii sunt investite cu numeroase atribuţii ce se suprapun şi care amplifică
acţiunile necesare, fără însă a se înregistra un progres deosebit în eforturile lor de a implementa
mediul de afaceri. Ţinând cont de particularităţile administraţiei din România, este recomandat să se
înfiinţeze o singură unitate responsabilă de managementul reformei şi de managementul de
reglementare, unitate aflată la cel mai înalt nivel politic, în Guvernul Central. Acest lucru se poate
106
face folosindu-se expertiza Direcţiei pentru mediul de afaceri, şi prin transferarea acesteia la un nivel
politic mai înalt. Mai există de asemenea expertiza în reforma de reglementare aferentă Direcţiei
pentru Politici Publice din cadrul Secretariatului General al Guvernului. Ambele instituţii joacă un
rol cheie în direcţia spre un program de reglementare mai eficient în România, putând totodată să
acţioneze ca o singură instituţie ce tratează aceste aspecte.
Regândirea responsabilităţilor pentru unitatea responsabilă de reforma de reglementare şi
mediul de afaceri. Responsabilităţile curente ale Direcţiei pentru Mediul de Afaceri sunt
supraestimate, nu doar în termenii numărului de angajaţi responsabili de acest aspect, ci de asemenea
în termenii sprijinului politic deficitar acordat acestei unităţi, în întreaga administraţie română. Le
lipseşte o prioritizare clară iar în unele cazuri, eforturile depuse la alte nivele şi de alte instituţii sunt
suprapuse eforturilor depuse de aceste instituţii. Problemele mediului de afaceri par a fi uneori
disociate de programul aferent unei reglementări mai eficiente, dat fiind că unele instituţii le
gestionează iar modul în care le coordonează şi comunică nu este foarte clar. Dacă guvernul decide să
înfiinţeze o unitate singulară pentru reforma de reglementare şi pentru mediul de afaceri, va fi necesar
să se discute şi să se evalueze cu atenţie responsabilităţile acesteia.
Revizuirea strategiei actuale pentru mediul de afaceri în discuţie, în cazul în care unitatea
beneficiază de puternic sprijin şi susţinere politică. Unitatea, la nivel guvernamental central, îşi va
asuma responsabilitatea pentru problemele aferente managementului de reglementare si reformei, şi
va dezvolta o strategie bazată pe un plan de acţiune axat pe obiective pe termen lung, mediu şi scurt.
Va trebui să implementeze măsuri pentru întreaga administraţie din România pentru a obţine rezultate
concrete ce se pot traduce printr-o implementare a mediului de afaceri. Nu poate însă continuă să se
îndrepte spre direcţie diferite. Prioritizarea şi canalizarea reprezintă elemente esenţiale ale acestei
strategii.
Alocarea de resurse Unităţii responsabile de reforma de reglementare şi de aspectele asociate
mediului de afaceri. Suficiente resurse – umane, tehnice şi financiare – trebuie alocate unităţii
investite cu gestionarea problemelor asociate mediului de afaceri şi unei mai eficiente reglementări,
pentru ca această să poate avea capacitatea de a-şi îndeplini sarcinile. Nu este cazul în România
zilelor noastre, întrucât instituţiile au fost supuse unor restructurări şi reorganizări masive. Posibila
folosire a fondurilor structurale UE pentru a acoperi implementarea unei strategii de reglementare mai
eficiente este relevantă, reprezentând totodată o oportunitate bună de a utiliza resursele şi expertiza ce
pot astfel intensifica implementarea reformei de reglementare în ţara noastră. Resursele alocate pe
baza unei singure strategii pentru reforma de reglementare pot induce oportunitatea de a axa
activitatea dedicată mediului de afaceri printr-o nouă abordare strategică, dar şi de a prioritiza
sectoarele unde câştigurile potenţiale sunt mai mari.
E.3. Implementarea capacităţilor administrative şi folosirea instrumentelor
pentru o reglementare mai eficientă şi pentru promovarea mediului de
afaceri
258. Stabilirea capacităţilor în cadrul administraţiei pentru a analiza maniera de implementare
a unei reglementări mai eficiente, reprezintă un element fundamental pentru succes. Acest lucru
reprezintă o provocare pentru Romania, dat fiind că mare parte din implementarea mediului de afaceri
107
depinde de modul în care administraţia creează condiţii şi reglementări optime pentru activitatea de
afaceri, şi care o pot fie stimula fie o pot obstrucţiona.
259. O mai bună reglementare impune de asemenea introducerea instrumentelor ce tind să
modifice modul de funcţionare al reglementatorilor. Pentru ca aceştia să utilizeze instrumentele, este
necesară atât experienţa semnificativă cât şi o instruire relevantă. Guvernele trebuie să investească în
capacitatea de a proiecta aceste activităţi, altfel nu pot folosi aceste instrumente.
260. În contextul legislativ din România, există o tendinţă de a supra-reglementa. Pe de o parte,
elaborarea de acte normative constituie un proces amplu, fiind nevoie de eforturi constante pentru a
actualiza reglementările şi pentru a recurge la noi programe vaste pentru a simplifica şi accelera
majoritatea reglementărilor. Pe de altă parte, generarea de noi reglementări poate fi implementată doar
dacă propunerile sunt evaluate în baza unor anumite criterii calitative, asigurându-se că deciziile se
bazează pe probe clare. Un management adecvat atât al fluxului cât şi al rezervelor de reglementări se
poate obţine doar dacă reglementatorii sunt bine calificaţi şi dacă instrumentele sunt folosite sistematic în
timp.
261. Iată în continuare câteva din sectoarele ce trebuie discutate şi nominalizate în Romania pentru a
se garanta stabilirea de capacităţi optime dar şi folosirea instrumentelor de reglementare:
Consolidarea şi dezvoltarea capacităţilor (resurse şi potenţial uman). Eforturi susţinute au fost
depuse în România pentru a introduce instrumente inovatoare pentru dezvoltarea politicii dar şi pentru
un management mai optim al politicilor publice. O reglementare mai bună impune consolidarea
capacităţilor şi depunerea de eforturi susţinute pentru ca întreaga administraţie, în special autorităţile
care reglementează şi care afectează potenţial mediul de afaceri, să abordeze o nouă manieră în ceea
ce priveşte elaborarea şi implementarea reglementărilor. Această sarcină nu este deloc uşoară, întrucât
necesită suport politic susţinut dar şi alocare de resurse. Până în prezent, o serie de proiecte pilot şi
perfecţionări ad-hoc au reprezentat modul principal de a disemina o reglementare mai eficientă. În
timp această tendinţă nu are permanenţă, nu aduce rezultate şi prezintă un impact limitat. Abordarea
va trebui să se asigure că perfecţionarea este mereu disponibilă reglementatorilor, asigurându-se
totodată că aceştia pun în practică ceea ce au învăţat. Guvernul va trebui să prioritizeze instruirea
reglementatorilor nu doar în ceea ce priveşte folosirea de noi instrumente, ci şi prin încurajarea unei
schimbări graduale în cultura administrativă.
Identificarea clară şi consolidarea folosirii instrumentelor de reglementare. Romania trebuie să
implementeze folosirea instrumentelor politicii şi de reglementare, ce pot îmbunătăţi calitatea
reglementărilor şi care pot reduce elaborarea discreţionară şi ad-hoc de politici şi acte normative.
Tendinţa UE faţă de elaborarea de politici bazate pe probe, combinată cu priorităţile de prim nivel în
ceea ce priveşte implementarea competitivităţii şi reducerea barierelor pentru antreprenorial, trebuie
să reprezinte un factor cheie care să adâncească eforturile în ceea ce priveşte folosirea sistematică a
instrumentelor politicii şi a instrumentelor de reglementare, în vederea creşterii procesului calitativ.
Procesul de reglementare va trebui de asemenea să fie transparent şi să asigure o participare clară a
grupurilor potenţial afectate de aceste reglementări. Mediului de afaceri va trebui să i se ofere
oportunitatea de a participa la elaborarea unor politici de reglementare mult mai eficiente şi de
asemenea, de a contribui la folosirea instrumentelor de reglementare. Utilizarea acestor instrumente
108
este fundamentală pentru promovarea mediului de afaceri, atractiv şi care facilitează derularea
afacerilor.
Stabilirea obiectivelor şi scopurilor pentru fiecare instrument de reglementare ce urmează a fi
folosit. Rezultatele numeroaselor iniţiative în curs de a implementa mediul de afaceri sunt dificil de
monitorizat în sistemul actual din Romanian. Este esenţial ca unitatea responsabilă de reforma de
reglementare şi de mediul de afaceri să identifice clar obiectivele şi scopurile pentru ca fiecare acţiune
să fie prezentată clar, pentru a urmări rezultatele şi pentru a monitoriza avantajele implementării.
Creşterea gradului de utilizare al ICT in sectorul reformei de reglementare şi de implementare
a mediului de afaceri. Una din frecventele nemulţumiri auzite în România prezintă lipsa datelor şi
informaţiilor credibile, necesare pentru a lua deciziile privind o reglementare mult mai eficientă.
Numeroase state s-au îndreptat spre folosirea ICT pentru a susţine reforma de reglementare. Însă
folosirea ICT nu va trebui să fie percepută ca un scop în sine, ci doar ca un pas pentru a implementa şi
accelera procesele, pentru a elimina orice dublări sau excedente, pentru a simplifica formatele şi
documentele. Crearea unui singur site web unde inventarele reglementărilor şi alte instrumente de
reglementare pot fi prezentate publicului poate ajuta la creşterea gradului de transparenţă şi
predictibilitate. Activitatea prestată pentru a se ajunge la acest punct este intensă şi impune totodată o
strânsă coordonare în vederea obţinerii tuturor informaţiilor ce vor fi postate. Impune de asemenea
introducerea modificărilor legale necesare pentru a posta informaţiile ce rezultă din procesele de re-
inginerie.
Gândirea unei strategii comprehensive în vederea simplificării administrative şi reducerii
obligaţiilor. În ciuda diverselor eforturi de a introduce anumite măsuri de simplificare administrativă
şi o serie de rezultate satisfăcătoare obţinute în urma derulării unor proiecte pilot, s-a obţinut foarte
puţin pentru a reduce timpul şi mai ales banii cheltuiţi de diversele companii şi cetăţeni din mediul de
afaceri in ceea ce priveşte gestionarea reglementărilor guvernamentale. Regândirea unei strategii
comprehensive de simplificare administrativă este urgentă; în cadrul acestei strategii, Guvernul va
stabili clar obiectivele necesare pentru reducerea obligaţiilor şi va dispune de măsuri naţionale care să
reducă costurile administrative. Acest lucru impune o susţinere amplă la cel mai înalt nivel politic dar
şi o fermă capacitate de coordonare dat fiind caracterul general al acestei probleme ce afectează
întreaga administraţie din România.
Aprofundarea tehnicilor de consultanţă pentru a se asigura ca punctele de vedere ale
acţionariatului sunt luate în considerare; consultanţa serveşte scopului de a obţine informaţii
superior calitative în vederea elaborării de politici şi luări de decizii. Consultanţa reprezintă un
sector în care Guvernul a înregistrat un progres semnificativ, însă mai trebuie depuse eforturi pentru a
face din acesta un real instrument asociat transparenţei dar şi obţinerii de rezultate mult mai bune.
Mediul de afaceri este nemulţumit de ….
Revizuirea proiectului privind implementarea RIA şi startul slab în ceea ce priveşte eforturile
ce implică evaluările impactului. În România se resimte stringent nevoia de a înţelege mult mai bine
motivele şi consecinţele politicilor şi deciziilor de reglementare. Numeroase state s-au îndreptat spre
introducerea unei evaluări a impactului ca instrument pentru a implementa procesul de luare a
deciziilor. Implementarea RIA nu reprezintă o sarcină uşoară, iar proiectul propus in România pare să
109
fie supra-ambiţios. Aproape că nimeni nu foloseşte evaluările impactului într-o manieră sistematică
iar calitatea celor deja elaborate sunt nesatisfăcătoare. Prin urmare, va fi de bun augur revizuirea
proiectului actual şi introducerea folosirii RIA pas cu pas, gradual, dezvoltându-se totodată expertiza
analitică şi stabilindu-se criteriile de bază, într-o fază incipientă.
CONCLUZII ŞI PLAN DE ACŢIUNE 262. Revizuirea funcţională MEC a identificat următoarele sectoare cheie, supunându-se atenţiei
MEC şi Guvernului:
Reluarea implementării reformelor privind energia pentru a asigura investiţia şi siguranţa
furnizărilor necesare pentru a susţine creşterea economică şi implicit, calitatea vieţii;
Accelerarea funcţiilor departamentelor MEC, în vederea reducerii suprasolicitării personalului
rămas în MEC după disponibilizările masive, dar şi pentru a perfecţiona responsabilizarea SOE şi
managementul performanţei;
Implementarea gestionării MEC SOE in conformitate cu cele mai bune practici OECD privind
transparenţa şi responsabilizarea;
Regândirea capacităţii, autonomiei şi responsabilizării regulatorului de energie ANRE;
Implementarea coordonării inter-ministeriale privind funcţiile în cadrul guvernului; şi
Implementarea mediului instituţional şi a acordurilor administrative privind funcţiile mediului de
afaceri în cadrul guvernului, conform celor mai bune practici internaţionale pentru implementarea
sistemelor de management de reglementare.
263. Planul detaliat sintetizează recomandările. Planul de acţiune este ambiţios, constituind totodată
o provocare adresată implementării. S-au identificat cerinţele aferente asistenţei tehnice pentru a susţine
implementarea. Cerinţele de finanţare sunt substanţiale, fiind deci recomandat să se ia în considerare
fondurile UE.
264. Va creşte probabilitatea unei implementări reuşite a recomandărilor obţinute în urma
analizei dacă se întrunesc o serie de ante-condiţii:
Susţinere amplă, la nivel înalt: programul de reformă va necesita susţinere la nivel înalt (Primul
Ministru, Ministrul MEC, secretari de stat) dar şi suportul managementului mijlociu din cadrul
companiilor (Directori Generali şi Directori de departamente).
Suportul public: nevoia de a reforma administraţia din sectorul energetic este recunoscută de
numeroşi acţionari externi, incluzând companiile private, acţionariatul minoritar din SOE,
societatea civilă şi experţii din interiorul şi din exteriorul sectorului public. Diseminarea efectivă
a analizei funcţionale va ajuta la monitorizarea susţinerii publice.
Programele IMF/EC/WB oferă un stimul extern pentru implementarea administraţiei. Extrem de
important în sectorul energetic este faptul că Romania este pe cale să încalce Al doilea pachet UE
privind energia, nerespectând termenul limită stabilit pentru data de 03.03. 2011 referitor la cel de
al treilea pachet. Transpunerea şi implementarea exactă a celui de-al treilea pachet este necesară
pentru a gestiona şi mai ales pentru a evita posibilele proceduri de încălcare a dreptului
comunitar, în special cele referitoare la liberalizarea pieţelor de electricitate şi gaze naturale şi
independenţa şi responsabilitatea reglementării acestora.
110
Paşi concreţi şi priorităţi pentru avantaje şi beneficii rapide: Canalizarea pe măsurile ce pot
aduce implementări imediate în 2011-2012, incluzând acţiuni propuse, menite să (1) reducă
suprasolicitarea angajaţilor şi presiunile exercitate pe alte resurse publice limitate si (2) demararea
procesului de restaurare a încrederii investitorilor.
111
Anexa 1- Organigrama Ministerului Economiei, Comerţului Şi Mediului de Afaceri (MEC)
112
Anexa 1- Organigrama Ministerului Economiei, Comerţului Şi Mediului de Afaceri (MEC)
ORGANIGRAMA MINISTERULUI ECONOMIEI, COMERŢULUI ŞI MEDIULUI DE AFACERI
- Colegiu ministerial Minister Cord de control al ministrului
- Consilier diplomatic Cabinetul Ministrului PR, relaţia cu mass-media
- Departament de resurse umane Secretar General Adj. Secretar General Adj. Serviciu audit intern
Departament informaţii secrete
- Secretar de stat Secretar de stat
- Cabinet secretar de stat Cabinet secretar de stat
Directorat general de planificare şi dezvoltare economică
Directorat central comerţ şi relaţii internaţionale
Directorat general electricitate
Directorat general resurse minerale
Directorat apărare industrie şi probleme speciale
Directorat general politici industriale şi mediul de afaceri
Directorat general achiziţii publice, concesiuni şi servicii interne
Directorat general relaţii juridice şi instituţionale
Directorat general finanţe şi contabilitate
Autoritatea de gestionare pentru programul sectorial operaţional „Implementarea competitivităţii economice”
Ilizibil –
*Organizat ca departament şi coordonat de Directoratul General Juridic / Instituţional
**Organizat ca directorat
***Organizat ca Directorat general
Nr. maxim de posturi: 598 (fără demnitari şi posturile din cabinetul ministrului, de 80 poziţii – reţea externă)
113
Anexa 2 – Propunere de fuziune electricitate / minerit
1. Guvernul a confirmat în cursul misiunii comune IMF/EC/BM din Ianuarie/Februarie intenţia de a
proceda la fuziune companiilor de generare a electricităţii şi de minerit în vederea creării a două companii
integrate de generare de energie/minerit. Guvernul propune crearea a două companii mari:
Electra va deţine trei complexe energetice, compania de exploatare a lignitului CNLO, două
unităţi ale Hidroelectrica şi Nuclearelectrica; iar
Hidroenergetica va deţine aproape întreaga Hidroelectrica, mare parte din sucursalele
Termoelectrica şi compania de exploatare a cărbunelui CNH.
2. Propunerea va consolida un număr mare de companii producătoare de energie (prin exploatare a
cărbunelui şi gazelor naturale) în două companii mari ce vor integra prooducția de energie şi mineritul.
[Romgaz a fost omis.] O astfel de consolidare intensifică preocupările privind lipsa transparenţei în
momentul când sunt necesare o mai mare transparenţă şi o administrare implementată în cadrul
corporaţiilor publice.
3. BM recomandă ca Guvernul, în loc să aibă ca obiectiv propunerea de fuziune, să îşi
formuleze acţiunile în baza Foaia de parcurs în domeniul energetic din iulie 200331
şi pe baza
proiectului de strategie privind energia, din august 200732
. Banca Mondială consideră că propunerea
nu răspunde într-un mod satisfăcător provocărilor privind managementul, administrarea corporaţiilor şi
investiţiile, cu care se confruntă sectorul energetic din Romania. Implementarea propunerii va face ca
România să facă obiectul unei garanţii majore privind riscul de alimentare cu energie. In plus, propunerea
ridică o serie de chestiuni macroeconomice. Cu siguranţă va descuraja investiţiile private – interne şi
internaţionale exact în momentul în care acestea sunt impetuos necesare. Prin încetinirea restructurării
necesare în sectorul energetic, implementarea propunerii va contribui la întârzierea şi slăbirea, pe viitor, a
procesului de recuperare economică.
4. Banca Mondială este de asemenea preocupată de cerinţele privind fezabilitatea şi durata
implementării propunerii de fuziune. S-a scurs deja o perioadă destul de mare fără a avea ca rezultat
nici o implementare. Între timp, nu s-au înregistrat investiţii, restructurări, sau progrese. Efectiv, s-au
pierdut mai bine de cinci ani. Cerinţele de fezabilitate şi de timp trebuie să fie accentuate deoarece:
Romania nu are încă o lege dedicată companiilor de holding. După urmărirea unei abordări de tipul
companiilor holding, timp de mai bine de doi ani, partizanii acestei propuneri au conchis că
înfiinţarea companiilor de tip holding necesită o nouă legislaţie. Promulgarea unei astfel de legi va
necesita timp, chiar şi în cele mai fericite cazuri. Propunerea a fost convertită, din înfiinţarea
companiilor de tip holding în crearea, prin fuziune, a două companii care să integreze generarea de
energie şi mineritul. Această propunere a înregistrat un progres insignifiant însă a atras o vie opoziţie;
31
Foaia de parcurs în domeniul energetic, Ministerul Industriei şi Resurselor. Implementarea foii de
parcurs a fost susţinută de Banca Mondială (BM) prin Proiectul Pieţei de Electricitate (2003), Primul
împrumut de ajustare programatică şi Garanţia de risc parţial pentru privatizarea din Banat şi Dobrogea
(2004), şi prin Comunitatea energetică – Proiectul Romania/Lotru (2005). Comisia Europeană a
caracterizat foaia de parcurs ca fiind exemplară. 32
Cabinetul a aprobat proiectul în Septembrie 2007 şi a impus existenţa unei companii de holding in
sectorul energetic, fapt ce a pus în aşteptare implementarea strategiei.
114
Uniunea Europeană va trebui să fie consultată, fie direct sau prin intermediul Consiliului Competiţiei.
BM ia în considerare impactele subvenţionării încrucişate, aşa cum se va discuta mai jos. Comisia
europeană poate considera subvenţionarea încrucişată ca ajutor de stat. Atât ajutorul de stat cât şi
preocupările privind competiţia pot duce la revizuirea procesului, duratei şi rezultatului, extrem de
dificil de estimat;
Creditorii vor trebui să aprobe transferul creditelor acestora. Acest proces durează, chiar şi în cele mai
fericite circumstanţe. Cum s-a renunţat la structura companiei de holding, aceasta fiind înlocuită prin
fuziune, procesul de evaluare, realizat de creditori, va dura şi mai mult. Unii creditori pot solicita
rambursarea imediată a creditelor – criza financiară i-a făcut pe majoritatea creditorilor să fie mult
mai recesivi în ceea ce priveşte asumarea riscurilor.
5. BM şi-a exprimat îngrijorarea faţă de management/ guvernanță corporativă, considerând că
abordările investiţiilor constituie baza acestei propuneri, exprimându-şi de asemenea preocuparea faţă de
consecinţele macroeconomice ale subvenţionării încrucişate pentru sectoarele energetice neprofitabile, de
către părţile profitabile, în special în actualul context economic:
Cerinţele de investiţii in sectorul energetic din România sunt foarte mari, datorită cererii crescânde
pentru energie (după diminuarea temporară cauzată de actuala criză), graţie sistemului energetic
îmbătrânit şi ineficient (în special în sectorul de generare de energie), şi datorită exigenţelor tot mai
mari privind protejarea mediului (incluzând desulfurizarea şi eliminarea efectelor de seră).
Participarea semnificativă a sectorului privat este necesară pentru satisfacerea cerinţelor de
finanţare. Dependenţa propunerii de sectorul public supune România unui risc ridicat referitor la
incapacitatea de a obţine finanţările necesare. BM susţine un echilibru mai mare în ceea ce priveşte
abordarea sectoarelor public-privat, pe lângă exigenţele impuse prin Foaia de parcurs din iulie 2003 şi
proiectul de strategie din august 2007.
Capacitatea noilor companii controlate de stat de a obţine finanţarea nu este clară. Cele două
companii integrate privind energie/mineritul vor deveni noi companii controlate de state, fără a avea
propria autonomie, şi, mai rău, ambele vor conţine sectoare ce au înregistrat pierderi (minele de lignit
şi cărbune şi companiile de generare a energiei pe bază de lignit şi cărbune). Acest lucru nu va privit
cu ochi buni de creditorii ce evaluează proiectele într-un climat financiar dificil. Evaluarea Băncii
Mondiale conform căreia şansele companiilor Hidroelectrica şi Nuclearelectrica de a strânge finanţări
sunt mai bune (in termeni de sume, timp şi condiţii) faţă de şansele aferente celor două companii noi.
Cerinţele privind gestionarea managementului /guvernanța corporativă de a se confrunta efectiv
cu provocările ce afectează sectorul românesc sunt extrem de solicitante. Implicarea semnificativă a
sectorului privat este necesară pentru a satisface aceste provocări. Dependenţa propunerii de sectorul
public supune România unui risc ridicat referitor la incapacitatea de a gestiona dezvoltarea şi
funcţionarea unor companii energetice. Conducerea corporatistă, managementul cu succes a celor
două companii mari de holding în sectorul public din Romania, constituie un risc major şi deci o
îngrijorare majoră. BM susţine un echilibru mai mare în ceea ce priveşte abordarea sectoarelor
public-privat, pe lângă exigenţele impuse prin Foaia de parcurs din iulie 2003 şi proiectul de strategie
din august 2007.
6. Foaia de parcurs aferentă anului 2003 propunea privatizarea centrelor de exploatare a lignitului şi
a minelor de lignit care le aprovizionează. În consecinţă, Guvernul a creat trei mari complexe energetice
combinând centralele electrice ale Termoelectica cu minele de lignit din compania de exploatare a
lignitului din Romania. Noul plan va aduce toate celelalte mine ale companiei de exploatare a lignitului
în compania Electra adăugând totodată un plus de complexitate conducerii acesteia din urmă. Acesta
constituie un risc major – guvernul nu are un renume prea bun în ceea ce priveşte gestionarea minelor din
România. Adăugarea minelor de exploatare subterană a cărbunelui în compania Energetica reprezintă
115
acelaşi lucru cu adăugarea lignitului în Electra, aceeaşi problemă, atrăgând un risc mai mare datorită
gradului de non-viabilitate a mineritului subteran din Romania.
7. Subvenţionarea încrucişată va încetini restructurarea, va reduce competitivitatea şi va
submina sustenabilitatea sectorului energetic şi securitatea alimentării cu electricitate. BM îşi
exprimă preocuparea faţă de riscul că fondurile se vor aloca de la sectoarele ce înregistrează profit din
domeniul energetic (hidro, nuclear) pentru susţinerea unităţilor de exploatare a cărbunelui şi lignitului, ce
înregistrează pierderi. Încercarea de a reabilita vechile centrale pe bază de huilă şi lignit din sectorul
public (chiar şi din sectorul privat) constituie un risc major – se vor cheltui sume importante de bani (trase
din resursele companiilor hidro, nuclear şi împrumutate) existând posibilitatea ca unitățile rezultante să
nu fie competitive sau să nu întrunească standardele UE privind protecţia mediului. BM va recomanda
privatizarea în favoarea investitorilor strategici, cu bună reputaţie, şi care cunosc modalitatea de a
eficientiza mineritul şi utilizarea lignitului, respectând totodată cele mai exigente standarde de protecţie a
mediului. Foarte probabil, aceştia vor înlocui, şi nu vor renova vechile centre, iar locaţiile vor fi evaluate
şi vechile unităţi vor fi exploatate până în momentul finalizării centrelor noi. Guvernul poate reţine poziţii
minoritare în ceea ce priveşte repartiţia profitului, dacă doreşte. Deţinerea de acţiuni minoritare implică
riscuri, însă aceste riscuri sunt mult mai reduse decât dacă ar fi acţionar majoritar.
8. Hidroelectrica. Transferul celor două unităţi ale Hidroelectrica nu va slăbi semnificativ
compania Hidroelectrica. Lotru reprezintă una din cele două unităţi astfel încât creditul BM poate fi
afectat, ieşind din Hidroelectrica, parte acum a Energetica. BM a informat Guvernul şi Hidroelectrica că,
în absenţa unor planuri de afaceri pentru Electra şi Energetica, aceasta nu poate procesa cererea de a
transfera staţia Lotru către Electra. O mare problemă este aceea că fondurile din hidro vor ajunge către
centrele de exploatare a lignitului şi mineritului. Există riscul ca dezvoltarea hidro să fie subminată.
9. Dezvoltarea centralei nucleare. Propunerea implică un risc major conform căruia participarea
României la dezvoltarea nucleară viitoare să fie subminată de transferul de bani de la Nuclearelectrica
către centrele de lignit din Electra, în locul finanţării acţionariatului Nuclearelectricii în EnergoNuclear
(noua companie PPP pentru Cernavoda 3&4). Nuclearelectrica deja are probleme în finanţarea părţii sale
în EnergoNuclear iar o reducere sub 51% a participației sale pare inevitabilă. Se recomandă o reducere
sub 50% - şansele EnergoNuclear pentru finanţarea şi implementarea proiectului se vor îmbunătăţi de
îndată ce acţiunile Nuclearelectrica se vor reduce sub 50% - însă Romania va trebui să reţină o participare
semnificativă, în loc ca Nuclearelectrica să ajungă un partener marginal ca urmare a lipsei de fonduri (dat
fiind că fondurile sunt îndreptate spre a susţine exploatarea lignitului în compania de holding).
10. Combinare Termo/Hidro/Nuclear. Unul din argumentele propunerii este reprezentat de
combinarea centrelor termice, hidroelectrice şi nucleare pentru a implementa echilibrul şi competiţia.
Propunerea nu încearcă să implementeze o astfel de combinare – adaugă centrale de exploatare a
lignitului şi centralele nucleare in Electra şi centrale de exploatare a cărbunelui şi centralele hidroelectrice
unei alte companii. O astfel de combinare, sau combinarea centralelor termice, hidroelectrice şi nucleare
nu este necesară. Restructurarea în sectorul public nu este necesară şi are probabil puţine şanse de reuşită.
Este de preferat (şi mult mai puţin riscant) să se reţină şi să se dezvolte companiile care activează şi au
perspective de viitor (Hidroelectrica şi Nuclearelectrica) şi care gestionează exploatarea lignitului şi
cărbunelui prin privatizare şi printr-o conducere privată. Guvernul poate acţiona ca acţionar minoritar.
Enel, CEZ, E.ON, şi Petrom intenţionează să dezvolte generarea de proiecte iar dacă Guvernul nu anunţă
rapid privatizările centralelor termo, o parte dintre acestea, dacă nu chiar toate, se vor îndrepta spre
această direcţie. Se estimează ca aceste proiecte private să utilizeze cele mai moderne tehnologii şi deci să
capete experienţă în urma folosirii acestora. Există riscul major ca acestea să elimine definitiv contribuţia
către guvern, chiar dacă se reabilitează complexele energetice ale Electra şi unităţile termice ale
Energetica altele decât Elcen.
116
11. Referinţe internaţionale. Partizanii fuziunii menţionează deseori în prezentări că aproape toate
companiile din sectorul energetic din vestul şi nordul Europei deţin centrale termice şi hidroelectrice,
uneori chiar centrale nucleare, şi folosesc acest argument în favoarea fuziunii propuse în Romania. Este
util să ne reamintim că în SE Europei (SEE), companiile producătoare de energie deţin de asemenea
centrale termice şi hidroelectrice (mai rar centrale nucleare). Aceste companii din SEE sunt afectate de
probleme aproape identice cu cele ce afectează sectorul energetic şi minier din Romania. Principala
diferenţă este reprezentată de transparenţă – aspectele de transparenţă (contractare, comercializare şi alte
forme de corupţie) sunt mult mai vizibile în Romania datorită gradului avansat de restructurare şi
dispersare. Propunerea de fuziune nu are scopul de a se adresa problemelor fundamentale din
sectorul energetic şi minier din România iar fuziunea nu va rezolva aceste probleme.
Argumente pentru participarea sectorului privat
12. Sintetizând recomandările Băncii Mondiale de a privatiza marea majoritate a sectorului energetic
termo (începând cu complexurile energetice) şi distribuţia de electricitate:
Cerinţele de investiţii din sectorul energetic sunt foarte mari. Acestea nu pot fi acoperite doar din
sectorul public. Problema nu este aceea dacă să se implice sau nu sectorul privat ci ce părţi din
sectorul privat trebuie să fie invitate să investească;
Recomandarea Băncii Mondiale a fost aceea ca Guvernul să reţină Hidroelectrica şi
Nuclearelectrica şi să privatizeze majoritatea centralelor de producție termo (şi să închidă o serie
de unităţi ce se confruntă cu costuri mari) dar şi cele trei companii de distribuţie a electricităţii
aparţinând companiei Electrica. Prin această abordare, Romania va: (a) reţine în sectorul public
circa 50% din generarea de energie, incluzând ce mai competitivă centrală electrică ce produce în
bandă (in hidrocentralele Porţile de Fier şi centrala nucleară) dar şi cea mai competitivă centrală
electrică de vârf (in sectorul hidroenergetic). Păstrând această jumătate, foarte competitivă, de
altfel, Guvernul României îşi va face puternic resimţită prezenţa în sectorul energetic; şi (b) să
deschidă cealaltă jumătate sectorului privat. Acest lucru va da sectorului privat un rol
semnificativ, suficient pentru a atrage investitori serioşi – cererile de investiţii sunt foarte mari;
Sectorul privat va aduce mai mult decât resurse de finanţare; va pune la dispoziţie abilităţi
manageriale, know-how şi experienţă, privind atât exploatările de lignit, investiţii în sectorul
generator de energie şi în ceea ce priveşte operarea eficientă a centrelor. Aceste capacităţi sunt
esenţiale pentru a asigura generarea de energie, bazată pe minerit şi pe exploatarea lignitului, în
România;
Deţinerea unui sector major privat va ajuta la controlarea competitivităţii sectorului public,
diminuând la maxim corupţia prin transparenţa ofertelor public, şi prin creşterea gradului de
utilizare a platformei OPCOM în scopul licitaţiei centralizate a contractelor bilaterale aferente
companiilor Hidroelectrica şi Nuclearelectrica;
În cazul în care guvernul României doreşte ca societăţile sale să deruleze afaceri în străinătate,
Electrica, Hidroelectrica şi/sau Nuclearelectrica îşi pot uni forţele în vederea elaborării de
proiecte comune, fie solidar fie în colaborare cu alţi parteneri.
Probleme asociate dezvoltării pieţei de electricitate
13. Reluarea deschiderii pieţei. Romania şi-a liberalizat sectorul energetic timp de şase ani,
începând cu o deschidere de 10% in 2001 şi ajungând la 100% in 2007. Progresul înregistrat în perioada
2003-2005 este de lăudat, la început în proporţie de 40% in 2003 iar apoi, ajungând la 83.5% (doar
rezidenţial) in 2005. În aceeaşi perioadă, 2003-2005, ANRE şi-a redus progresiv dimensiunea
117
portofoliului său de contracte şi prin urmare a pus la dispoziţia pieţei liberalizate electricitatea. Au
răspuns atât furnizorii cât şi consumatorii eligibili: partea de electricitate vândută pe piaţa liberalizată a
crescut vertiginos de la circa 10% la circa 50%. Un progres mai timid s-a înregistrat din anul 2007. Acest
lucru se datorează în principal faptului că ANRE a oprit întâi reducerea portofoliului său de contracte şi
mai târziu a crescut partea de costuri scăzute Nuclearelectrica din portofoliul de contracte. Simultan s-a
limitat cantitatea de electricitate oferită de furnizori către clienţii eligibili şi s-a redus interesul
consumatorilor eligibili de a-şi exercita libera alegere a furnizorului. Recomandarea constă în reluarea
deschiderii efective a pieţii depărtarea de contractele de generare reglementată, folosindu-se Schimbul
Energetic OPCOM (contracte non-negociate) pentru a asigura transparenţa şi competitivitatea. Acest
lucru este important pentru generarea de numerar din interiorul companiei Nuclearelectrica dar şi pentru
capacitatea de a-şi finanţa participarea în noua EnergoNuclear.
14. Evitarea stabilirii tarifelor motivate politic şi gestionarea portofoliului de contracte de către
ANRE şi contractarea de electricitate de generatorii publici. Aceste măsuri vor include: (1) creşterea
ridicată a Schimbului energetic OPCOM, atât pieţele furnizoare de energie cu 24 h în avans dar şi
licitaţiile centralizate de acordare de către sectorul public, incluzând generatorii de tipul Hidroelectrica, a
contractelor bilaterale, folosindu-se în mică măsură Schimbul energetic OPCOM; (2) revizuirea
posibilităţilor de a termina/reduce contractele bilaterale (incluzând contractele Hidroelectrica) deja
acordate la cote sub preţul pieţii prin Schimbul energetic OPCOM în locul încheierii unor noi contracte
bilaterale; (3) stabilirea tarifelor de reţea pentru transmiterea şi distribuirea de electricitate şi gaz conform
metodologiilor aprobate şi publicate; şi (4) folosirea centralelor de siguranţă socială pentru a asigura
accesul continuu al gospodăriilor cu venituri mici la serviciile electrice (electricitate, gaz, servicii
termice).
118
Anexa 3- Revizuirea executării bugetului
Sistemele de executare a bugetului vizează să asigure implementarea eficientă a bugetelor, în
conformitate cu politicile exprimate în buget şi conform autorizaţiilor bugetare. De asemenea, ar trebui să
poată reacţiona la posibile modificări din mediul macroeconomic fără să perturbeze excesiv
managementul bugetului, în mod specific, fără să genereze arierate şi fără să creeze ineficienţe. Funcţiile
departamentelor Ministerului Economiei şi Comerţului (MEC) implicate în supravegherea executării
bugetului au fost revizuite din punct de vedere al capacităţii sistemelor de executare a bugetului în
vederea îndeplinirii acestor obiective.
A. Revizuirea executării bugetului în cadrul MEC
Aranjamente organizatorice principale pentru executarea bugetului în cadrul MEC
Principalele activităţi ale MEC în domeniul executării bugetului includ: (i) planificare financiară de-a
lungul anului şi descărcare fonduri; (ii) administrarea creanţelor; (iii) procesarea plăţilor; (iv) contabilitate
şi raportare; (v) control financiar; şi (vi) audit intern.
MEC a încheiat un aranjament destul de remarcabil cu Direcţia Generală Financiar Contabilă (DGFC) şi
unul separat cu Direcţia Generală de Buget şi Planificare (DGBP). Direcţia de Buget s-a format în 2009,
cu scopul de a îmbunătăţi legăturile dintre bugetare, planificare şi obiectivele strategice ale MEC. Totuşi,
nu este clar dacă acest obiectiv a fost atins sau nu şi dacă nu se va identifica un avantaj evident al unui
astfel de aranjament, se recomandă luarea în considerare a fuziunii celor două direcţii generale, pentru a
reveni la structura dinainte de 2009 şi pentru a fi concordantă cu Direcţiile generale de bugetare-finanţare-
contabilitate asemănătoare din cadrul celorlalte Ministere de linie din cadrul Guvernului Român. Această
tranziţie ar trebui realizată paralel cu intensificarea rolului Unităţii de Politici Publice a MEC în
planificarea şi stabilirea acţiunilor strategice generale prioritare ale MEC, care ar funcţiona îndeaproape
cu Directoratul de Buget şi Financiar.
Planificare financiară în cursul anului şi descărcare de fonduri
Procedura de repartizare
După aprobarea Legii privind bugetul anual, ordonatorii principali elaborează planuri trimestriale de
implementare a bugetului care sunt revizuite de DGFC şi de DGBP şi aprobate de MEC. Ordonatorii
principali includ preşedinţii agenţiilor subordonate, şefii altor autorităţi publice şi agenţii specializate şi
şefii entităţilor publice autonome şi ale întreprinderilor de stat.
După aprobarea planurilor trimestriale de implementare a bugetului, ordonatori principali repartizează
creditele bugetare aprobate pentru propriul buget şi pentru entităţile publice sau unităţile subordonate ale
acestora, ale căror manageri reprezintă ordonatori secundare sau terţiare. Apoi, ordonatorii secundari
distribuie creditele bugetare aprobate pentru propriul buget şi pentru cel al ordonatorilor terţiari
subordonaţi.
Pentru a asigura executarea prudentă a bugetului, ordonatorilor principali li se solicită să aloce în planul
lor de implementare a bugetului 10% din finanţarea aprobată ca rezervă, cu excepţia cheltuielilor cu
119
personalul şi a fondurilor care au legătură cu pasivele externe, care se repartizează în întregime. Această
rezervă este repartizată în a doua jumătate a anului.
Descărcări de numerar
Numerarul este descărcat prin deschidere de credit lunară. Ordonatorii principali prezintă în fiecare lună
câteva solicitări DGFC şi DGBP pentru descărcări de numerar, care ar trebui să fie aliniate cu limita de
cheltuieli trimestrială. Aceste solicitări sunt însoţite de o notă care prezintă operaţiunile ce urmează a fi
finanţate. După revizuirea acestor cereri, se autorizează deschiderile de cont şi, astfel, disponibilul de
numerar este descărcat ordonatorilor. Aceste deschideri de cont sunt consemnate în sistemul de plată al
Trezoreriei. Apoi, descărcările de numerar autorizate sunt repartizate în trepte în cadrul unităţilor de
ordonare.
DGFC controlează cu stricteţe descărcările de numerar, prin combinarea limitelor de numerar trimestriale
cu deschiderile de credit lunare. Astfel de controale ar putea ajuta la controlarea numerarului, atunci când
bugetul nu se bazează pe estimări de venituri realistice. Totuşi, acest proces necesită foarte mult timp şi
implică numeroase verificări şi aprobări. Procesul afectează negativ managementul cheltuielilor la cel mai
jos nivel administrativ, când repartizarea deschiderilor de credit din cadrul MEC se aprobă cu unele
întârzieri. De asemenea, se riscă generarea de arierate, dacă descărcările de numerar nu ajung în conturi
conform graficului de plăţi referitor la angajările existente, sau dacă descărcările de numerar sunt limitate
din pricina disponibilităţii generale limitate a fondurilor.
Procesarea plăţilor
Funcţionează un sistem eficient de Cont unic de trezorerie. Toate tranzacţiile în numerar sunt canalizate
prin contul de Trezorerie deschis la banca centrală, cu excepţiile care au legătură cu tranzacţiile în valută,
pentru activităţile comerciale străine, care sunt procesate de băncile comerciale. Conturile MEC şi ale
entităţilor sale subordonate sunt ţinute la Trezorerie. Plăţile se efectuează în aceste conturi prin sistemul
informatic al Trezoreriei, de obicei în decurs de o zi. Entităţilor subordonate le lipseşte un sistem eficient
de monitorizare a disponibilizării fondurilor şi se bazează puternic pe verificări informale frecvente prin
telefon cu personalul financiar al MEC şi al Trezoreriei, pentru a afla dacă fondurile sunt disponibile.
Ordonatorii trebuie să aducă ordinele de plată (ordonanţare) la sucursalele Trezoreriei. Această procedură,
solicitată prin Legea privind Finanţele Publice (500/2002), este greoaie, necesită mult timp şi implică
multă birocraţie şi semnături. În prezent, problemele legate de autorizarea legală a semnăturii electronice
împiedică automatizarea transmiterii ordinelor de plată de către ordonatori la sucursalele Trezoreriei. La
sucursalele Trezoreriei, ordinele de plată sunt în general scanate (un ordin de plată include un cod de
bare) sau procesate manual pentru a fi înregistrate în baza de date a Trezoreriei.
Contabilitate şi Raportare
Ordonatorii principali, secundari şi terţiari ai Bugetului de Stat şi alte entităţi guvernamentale ţin
contabilitatea folosind metoda contabilităţii de angajamente (de ex. cont pentru amortizarea activelor
imobilizate). Există un plan al conturilor unificat pentru unităţile guvernamentale centrale şi locale.
Guvernul a implementat deja, din 2003 până în 2010, 18 standarde de contabilitate de angajamente,
Standardele Internaţionale de Contabilitate pentru Sectorul Public (IPSAS) (în total 31 de standarde
120
curente). Consolidarea implementării acestor standarde şi implementarea altor standarde IPSAS vor
necesita instruire suplimentară şi supraveghere atentă. Aceste aspecte sunt urmărite separat de către
Bancă, prin asistenţa tehnică a Ministerului Finanţelor Publice (MFP).
Structura de personal a DGFC include aproximativ zece persoane pentru compartimentul de contabilitate
şi, respectiv, compartimentul de raportare financiară. Există câteva posturi neacoperite şi nu este clar când
anume vor fi făcute publice, luând în considerare că angajările continuă să fie îngheţate, şi un singur post
poate fi făcut public pentru fiecare şapte posturi închise (personal care iese la pensie sau posturi
eliminate).
Sistemul de clasificare a cheltuielilor bugetare permite raportarea conform standardelor internaţionale.
Include o clasificare administrativă (organizaţională), una funcţională şi una economică.
MEC şi operatorii principali pregătesc situaţii financiare trimestriale şi anuale, care includ:
un raport privind executarea bugetului, care prezintă: (i) autorizaţia de angajament; (ii) plată
creditului bugetar pentru un uz specific); (v) angajamentele legale; (vi) plăţile; (vii) cheltuielile
verificate inclusiv cele neachitate; (viii) rapoarte lunare privind creşterile de salariu.
un bilanţ al activelor şi pasivelor.
MEC consolidează aceste situaţii financiare, care sunt ulterior centralizate de Direcţia Generală de
metodologie contabilă instituţii publice (DGMCIP) din cadrul MFP, printr-un software dedicat.
Rapoartele trimestriale sunt transmise către DGMCIP în decurs de 45 - 60 zile de la încheierea
trimestrului în curs de revizuire. In paralel, Sistemul informatic al Trezoreriei poate produce rapoarte de
executare a bugetului pe bază de numerar, aproape în timp real.
Timpul necesar pentru a obţine datele despre angajamente este semnificativ de lung. Angajamentele
făcute în prima lună a unui trimestru sunt raportate doar la 3,5 - 4 luni de la încheierea lunii respective.
Acest lucru ridică următoarele probleme:
Uneori, însuşirile deja angajate au fost reduse în timpul revizuirilor de buget, datorită acestor
insuficienţe din raportarea angajamentelor. Acest fapt ar putea duce la generarea de arierate.
Raportarea oportună a angajamentelor, împreună cu sancţionarea supra-angajării şi
angajamentelor din afara bugetului va contribui la îmbunătăţirea disciplinei fiscale.
O planificare mai eficientă a numerarului ar necesita o perioadă de raportare mai scurtă a
angajamentelor şi raportarea graficului de plăţi aferent angajamentelor.
Sistemele software pentru informaţii financiare ale MEC se centrează în primul rând pe
contabilitate şi raportare, dar chiar şi aceste procese se bazează puternic pe intervenţii manuale
(de exemplu, registrele contabile pentru activităţile comerciale străine, care reprezintă
aproximativ jumătate din bugetul total al MEC, sunt ţinute manual). Transferul datelor din
software-ul MEC în formatul solicitat de DGMCIP a MFP se face manual, pe baza balanţei de
verificare a MEC, şi poate dura până la o săptămână pentru a consolida toate entităţile
subordonate MEC şi este pasibil de erori.
121
În plus, în momentul de faţă, nu există o procedură sistematică pentru a compara plăţile cu cheltuielile
dezvăluite în rapoartele de executare a bugetului a unui ordonator secundar şi terţiar cu tranzacţiile de
plată înregistrate în Sistemul Trezoreriei.
Controale financiare ale executării bugetului
Legea nr. 500 privind Finanţele publice defineşte patru etape ale executării bugetului – angajare,
lichidare, ordonanţare şi plăţi (norme ALOP în România) şi accentuează principiul separarea sarcinilor.
Există câteva proceduri scrise în cadrul MEC, majoritatea pentru control financiar preventiv şi alte
activităţi cum ar fi salariile, avans în numerar pentru călătorii de afaceri, etc. DGFC plănuieşte să
actualizeze şi să finalizeze scrierea tuturor procedurilor de control intern până la 30 iunie 2011. Sistemul
de controale financiare preventive (ex-ante) executate în cadrul MEC include:
controlori financiari interni care efectuează controlul financiar ex-ante al tuturor tranzacţiilor de
cheltuieli (angajări, deschideri de numerar şi ordonanţare); acestea sunt reglementate de
propriile norme de control financiar preventiv;
MEC se supune controlorilor financiari delegaţi din cadrul MFP care aparţin personalului MFP
Unitatea centrală de armonizare (UCA) pentru Management financiar şi Control. Aceştia
efectuează controale financiare ale tranzacţiilor care depăşesc o anumită sumă, în general în jur
de 25 000 RON. Aceste tranzacţii sunt supuse unui sistem de „dublă aprobare”, format din aprobarea controlorului financiar preventiv intern propriu şi aprobării controlorului financiar delegat de MFP.
Se emite o notă de recepţie în faza de lichidare, dar nu este supusă aprobării controlorilor financiari.
Sistemul de „după aprobare” sporeşte birocraţia şi riscurile ca ministerele de linie să creadă că sunt
eliberate de cerinţele lor de tragere la răspundere, deoarece tranzacţiile le sunt verificate ex-ante de un
controlor MFP. MFP intenţionează să elimine controalele financiare delegate în cadrul ministerelor de
linie până în decembrie 2012. După această dată, doar controlorii financiari care raportează ministerelor
de linie vor efectua controale preventive. Această măsură de dorit s-ar putea să necesite acţiuni
suplimentare pentru întărirea controlului intern din cadrul ministerelor de linie. Ministerele de linie
pregătesc un program de lucru în acest scop. UCA MFP pentru Management Financiar şi Control va
trebui să revizuiască şi să monitorizeze aceste programe de lucru. Începând cu martie 2011, MEC se
numără în continuare printre ministerele care necesită aprobarea controlorului financiar delegat de MFP.
Audit intern
Unităţile de audit intern din cadrul MEC sunt formate în conformitate cu Legea privind auditul intern
public (672/2002). Aceste unităţi de audit intern sunt monitorizate de UCA MFP pentru audit intern, care
pregăteşte metodologia de audit intern, efectuează activităţi de instruire şi participă la audituri sectoriale
care implică mai multe ministere.
Fiecare ordonator principal şi toate instituţiile publice cu un buget mai mare de 100 000 € şi-au format o
unitate de audit intern. Numărul de auditori interni per unitate este, în medie, mic, şi multe posturi de
auditor intern nu au fost ocupate. Acest lucru afectează eficacitatea auditului intern. Dezvoltarea auditului
intern în România este destul de recentă, şi, prin urmare, sprijinul UCA pentru audit intern este crucial.
Departamentul de audit intern din cadrul MEC se confruntă cu chestiuni generice valabile la nivel de ţară,
de ex. vizibilitate redusă a auditului intern (organizat ca un compartiment, în loc de direcţie); excesiv de
122
multe misiuni ad-hoc de audit intern, care afectează eficacitatea unei strategii de audit intern bazată pe
riscuri şi a unui plan de lucru anual; resurse de personal limitate; bugete pentru instruiri reduse care
afectează abilitatea de a asigura o dezvoltare profesională continuă corespunzătoare; interes relativ limitat
al conducerii MEC în descoperirile de audit intern care să îmbunătăţească şi să optimizeze fluidizeze
procesele şi procedurile.
Totuşi, se merită să menţionăm că, în pofida reducerilor de personal, compartimentul de audit intern al
MEC include un amestec corespunzător de economişti, ingineri şi un avocat. Majoritatea descoperirilor de
audit intern se încadrează în următoarele: lipsa responsabilizării manageriale; cunoştinţe insuficiente cu
privire la legislaţia aplicabilă; absenţa procedurilor scrise, etc.
Funcţiile de controlul financiar şi audit intern din cadrul MEC sunt sprijinite de Unitatea centrală de
armonizare (UCA) pentru management financiar şi control, şi de UCA pentru audit intern, ambele
funcţionând sub MFP. O astfel de organizare este asemănătoare modelului de Control Financiar Intern
Public (CFIP) promovat de alte ţări UE.
Direcţii de îmbunătăţiri viitoare
Sistemul de executare a bugetului corespunde cerinţelor de bază pentru un management sănătos al
cheltuielilor publice. În prezent funcţionează un Cont unic de trezorerie (CUT) robust, se produc
rapoartele financiare acoperind diverşii paşi ai ciclului de cheltuieli şi există controale de conformitate
eficiente, cel puţin pentru guvernul central. Totuşi, este nevoie de îmbunătăţiri pe următoarele direcţii:
Sistemul bugetar prezintă ineficienţe, datorită unor proceduri greoaie, uneori duplicate. Prin
reducere, aceste ineficienţe vor crea timp pentru alte activităţi decât cele de birocraţie.
Răspunsul eficient la noile cerinţe stipulate în legea privind responsabilitatea fiscală necesită o
monitorizare oportună şi comprehensivă a executării bugetului.
Pentru un control financiar şi managerial mai eficient, trebuie urmărite acţiuni care să întărească
controlul intern şi auditul intern.
Pentru a spori atât eficacitatea, cât şi eficienţa managementului executării bugetului, s-ar putea să
fie nevoie de revizuirea unor aranjamente organizaţionale.
Unele dintre îmbunătăţirile sugerate în continuare vor depinde de implementarea proceselor automatizate.
Totuşi, sub rezerva unei revizuiri viitoare, majoritatea pot fi implementate într-un orizont pe termen scurt.
Fluidizarea procedurii de executare a bugetului
Procedurile de executare a bugetului ar trebui fluidizate pentru a evita ineficienţe şi refacerea bugetului în
timpul executării bugetului. Ar fi de dorit revizuirea în detaliu a proceselor de afaceri şi a birocraţiei în
diversele etape ale ciclului de cheltuieli. Totuşi, se pot identifica deja unele măsuri:
Nu va mai fi nevoie de procedura greoaie de deschidere de credit dacă bugetul este adoptat pe
baza de previziuni de venituri realistice şi dacă angajările sunt monitorizate într-o manieră
oportună. Prin urmare, se sugerează eliminarea procedurii de deschidere de credit în
coroborare cu îmbunătăţirea monitorizării angajamentelor.
123
Pentru eficienţă, ordinele de plată emise de ordonatori ar trebui transmise electronic birourilor
locale de Trezorerie. Acest lucru va necesita soluţionarea aspectelor ce ţin de autorizarea legală a
semnăturii electronice sau găsirea altor soluţii pentru a asigura siguranţa tranzacţiilor. Se
recomandă întreprinderea unor acţiuni imediate, în vederea implementării semnăturii
electronice pentru transmiterea electronică de ordine de plată (ordonanţare) către birourile de
Trezorerie, până la sfârşitul anului 2011.
Unele cazuri speciale ar trebui revizuite. De exemplu, este îndoielnic ca plăţile în contul datoriei
publice, care sunt cheltuieli obligatorii, să fie supuse aprobării a doi controlori financiari.
Urmărind implementarea controlului intern şi auditului intern
Trebuie întreprinse acţiuni care vizează implementarea unui sistem de control şi audit intern modern în
cadrul ministerelor de linie.
Controlul financiar delegat de MFP din cadrul ministerelor de linie ar trebui să fie eliminat până
la sfârşitul lui 2012, conform planificărilor, sau chiar mai devreme.
Procedurile scrise de control intern să fie finalizate conform planificărilor, până la 30 iunie,
2011.
Ar trebui întreprinse acţiuni pentru creşterea capacităţii şi eficacităţii unităţilor de audit intern.
Raportare
Eficacitatea raportării fiscale în sprijinirea managementului executării bugetului este limitată, cu
precădere datorită timpului necesar pentru a obţine date privind angajamentele. Angajamentele ar trebui
raportate lunar, în decurs de aproximativ două săptămâni de la încheierea lunii.
Tranzacţiile de plată înregistrate în sistemul Trezoreriei ar trebui să fie comparat în mod sistematic cu
plăţile dezvăluite în rapoartele de executare a bugetului a fiecărui ordonator, inclusiv guvernele locale.
Un sistem informatic de management financiar integrat ar răspunde acestor cerinţe, deoarece ar
administra tranzacţiile de cheltuieli în diversele etape ale ciclului de cheltuieli. Totuşi, implementarea
unui sistem informatic de management financiar complet integrat (SIMFCI) este costisitoare şi necesită
timp. MEC i-ar putea folosi experienţa unora dintre sistemele existente implementate în cadrul altor
ministere de linie, precum şi a sistemelor existente din cadrul unora dintre entităţile pe care le
coordonează, cum ar fi Transelectrica (vezi secţiunile următoare). În orice caz, astfel de paşi ar trebui
făcuţi în coordonare cu planurile generale ale Guvernului de a implementa un SIMFCI pentru toate
activităţile sale. În viitorul apropiat, sub rezerva revizuirii ulterioare, o soluţie rentabilă ar putea fi
utilizarea sistemului informatic al Trezoreriei pentru a raporta angajamentele lunare făcute de ordonatori
şi pentru a asigura compatibilitatea dintre rapoartele ministerelor de linie şi rapoartele emise de Sistemul
informatic al Trezoreriei.
124
B. Managementul financiar în companiile Transelectrica şi
Hidroelectrica
Prezentare generală
Cu excepţia chestiunilor generice care afectează MEC, există câteva aspecte specifice care au legătură cu
funcţiile de management financiar ale companiilor Transelectrica şi Hidroelectrica. Câteva practici bune
stabilite în cadrul acestor companii ar putea fi uşor diseminate de-a lungul structurii MEC şi a celorlalte
entităţi coordonate de acesta, folosind bune practici „interne‟ deja disponibile. Există şi câteva domenii în
care companiile şi-ar putea îmbunătăţi funcţiile zilnice de management financiar, după cum se detaliază în
continuare.
Aprobarea bugetului
Chiar dacă cerinţele legale solicită ca bugetele anuale ale companiei să fie aprobate în decurs de 30 de zile
după aprobarea Legii privind Bugetul de stat, în practică există întârzieri semnificative. De exemplu, în
ultimii ani, bugetele companiilor au fost aprobate la câteva luni după aprobarea Legii privind bugetul de
stat. Astfel de cazuri, deşi considerate incidente izolate, subminează funcţiile de planificare şi bugetare
anuală.
Contabilitate şi raportare
Sistemele de contabilitate şi raportare din cadrul companiilor Transelectrica şi Hidroelectrica sunt relativ
bine organizate şi conţin relativ puţine intervenţii manuale. Sistemele de contabilitate ale Transelectrica se
bazează în cea mai mare parte pe date financiare Oracle, totuşi, nu s-a păstrat întregul sistem la zi şi
câteva domenii, cum ar fi modulul de salarii şi cel de raportare, necesită intervenţii manuale. Modulul
salariilor şi domeniile RU sunt acoperite de un software separat, furnizat de SIVECO, o companie
software românească mare. De asemenea, modulul managementul de proiecte („investiţii”) se foloseşte
separat, şi ar trebui integrat în modulul principal de contractare. În plus, valorile de inventar mai mari ar
putea fi administrate într-un modul îmbunătăţit, datorită ciclului de viaţă mai mare, cu toate beneficiile
adiţionale, pentru a planifica mai bine întreţinerea lor, garanţiile, istoricul de incidente, etc., asemănător
cu modulul activelor imobilizate.
Sistemul de contabilitate şi raportare al companiei Hidroelectrica a fost dezvoltat de o companie de
software românească, cu aproximativ zece ani în urmă şi, în pofida câtorva actualizări, a devenit clar că o
îmbunătăţire a sistemului ar fi benefică pentru companie. Implementarea unui sistem informatic de
management financiar complet integrat ar îmbunătăţi în mod semnificativ eficacitatea funcţiilor de
management financiar din cadrul companiei Hidroelectrica.
Ambele companii sunt afectate de modificările relativ frecvente din structura lor de management şi de
modificările din organigramele lor, care au dus la modificarea procedurilor. Acest lucru a avut un impact
125
şi asupra structurilor de personal financiar şi contabil şi asupra subordonării interne, şi nu există beneficii
vizibile ale schimbărilor în cauză.
Companiilor li se cere să se conformeze cerinţelor de raportare statutare româneşti, cât şi IFRS, în mare
parte pentru IFI şi alţi creditori străini. Există o oarecare capacitate de a asigura pregătirea situaţiilor
conforme cu IFRS, dar companiile folosesc uneori firme de contabilitate care fac conversia situaţiilor
financiare statutare româneşti în situaţii financiare conforme cu IFRS. În pofida faptului că au efectuat
acest exerciţiu ani la rândul, nu există o capacitate deplină de convertire la IFRS în cadrul Transelectrica
şi Hidroelectrica. În plus, cerinţele raportare statutare obişnuite faţă de diversele organisme, cum ar fi
MEC (care solicită şi diverse rapoarte ad-hoc), MFP, Comisia naţională de valori mobiliare (CNVM) sunt
percepute de companii ca împovărătoare şi ca adăugând semnificativ la cerinţele de raportare la IFI şi la
celelalte bănci comerciale de finanţare. Aceste cerinţe de raportare statutare ar trebui revizuite şi, în
măsura posibilă, se recomandă să se ia în considerare simplificarea şi integrarea cerinţelor de raportare.
Fluxul de fonduri
În calitate de companii comerciale, Transelectrica şi Hidroelectrica au deschis câteva conturi bancare la
diverse bănci comerciale, care sunt folosite pentru veniturile proprii, pentru împrumuturi externe şi
interne şi pentru activităţile zilnice cu clienţi şi furnizori.
Control intern şi audit intern
Transelectrica şi Hidroelectrica şi-au dezvoltat mecanismele de control intern în conformitate cu legislaţia
relevantă. Există proceduri de control intern scrise pentru majoritatea proceselor, cât şi pentru politicile de
contabilitate. Personalului i se solicită să cunoască toate procedurile, deşi nu există o testare regulată
sistematică a cunoştinţelor procedurale. Uneori, personalul nu poate ţine pasul cu procedurile actualizate,
ceea ce subminează eficacitatea acestor proceduri. În general, controalele interne care au legătură cu
managementul financiar şi procesele de contabilitate sunt bine organizate, iar în cazul companiei
Transelectrica, numărul de proceduri stabilit este atât de mare, încât probabil că a depăşit echilibrul optim
dintre beneficii şi complexitate. În general, mediul de control este considerat corespunzător, dar
procedurile ar trebui revizuite, pentru a se sigura că nu se suprapun şi că beneficiile domină
complexitatea.
În cazul companiei Hidroelectrica, practicile de contractare continuă să fie lipsite de transparenţă, în
pofida a numeroase recomandări din partea echipei Băncii Mondiale făcute în timpul implementării
împrumutului de investiţii cu care s-a finanţat proiectul Lotru. Prin urmare, compania continuă să încheie
diverse contracte mari bilaterale, cumpărând electricitate scumpă de la producătorii pe bază de cărbune şi
vânzând electricitate ieftină, practicând prin urmare o subvenţionare încrucişată faţă de producătorii de
electricitate pe bază de cărbune. Chiar dacă acest aspect depăşeşte sfera eficacităţii controalelor interne şi
are de-a face mai mult cu politica Guvernului pe care conducerea companiei trebuie să o urmeze chiar
dacă afectează semnificativ performanţele şi durabilitatea pe termen lung ale companiei.
Departamentele de audit intern din cadrul Transelectrica şi Hidroelectrica au fost formate în conformitate
cu legislaţia privind auditul intern. Aceste departamente au fost dezvoltate treptat pentru a acoperi toate
126
activităţile de-a lungul ultimilor ani, până prin 2008-2009. Totuşi, în prezent sunt afectate de reduceri de
personal semnificative şi, în loc să îşi mărească capacitatea ca, în timp, să acopere toate activităţile,
structurile au rămas la fel sau chiar au scăzut în mărime, degradând la nivel de compartiment. Există
comitete de audit în structura companiei, dar eficacitatea lor este îndoielnică iar conducerea companiilor
nu este cu adevărat interesată în descoperirile de audit intern şi, prin urmare, consideră aceste
departamente ca fiind solicitate prin lege, dar nu le foloseşte la întreaga lor capacitate. Instruirile de audit
intern au fost reduse, şi există riscul ca nu toţi auditorii interni să fie în stare să finalizeze cerinţele
minime de dezvoltare profesională continuă. În pofida asistenţei sigure pe care departamentele de audit
intern ale companiilor o primesc de la auditul intern al MEC, capacitatea de audit intern rămâne relativ
slabă.
Compartimentul de audit intern al Transelectrica a fost inclus de curând în directoratul de audit care
acoperă şi auditurile de calitate şi de mediu. Deoarece auditorul intern principal trebuie mai întâi să
raporteze directorului direcţiei de audit, chiar dacă trebuie să auditeze şi domeniile de mediu şi de calitate,
se creează o linie de raportare a contabilităţii percepute neclară şi posibil un conflict de interese. O
schimbare a în structura organizaţională, pentru a asigura independenţa completă a funcţiei de audit intern
ar ajuta la integrarea cerinţelor de audit intern.
În general, se recomandă revizuirea înfiinţării, organizării şi a capacităţii departamentelor de audit intern
atât pentru Transelectrica, cât şi pentru Hidroelectrica.
Audit extern
Transelectrica şi Hidroelectrica se supun unor audituri statutare anuale, în conformitate cu cerinţele
legislaţiei române. În plus, situaţiile financiare conforme cu IFRS sunt auditate în conformitate cu
Standardele internaţionale de audit, după cum este prevăzut în acordurile legale cu IFI şi alţi creditori
străini. Auditorii au emis opinii abilitate consecvente asupra situaţiilor financiare ale ambelor companii,
în mare parte datorită neconformării acestora cu anumite convenţii financiare în baza diverselor contracte
de finanţare (în cazul companiei Hidroelectrica, s-au menţionat şi unele opinii din anii precedenţi referitor
la lipsa de furnizare a electricităţii, care a trebuit să fie furnizată gratis pentru foşti angajaţi). Este vorba de
convenţii pentru diverşi indicatori financiari care nu sunt respectate conform contractelor legale IBRD şi
altor contracte de finanţare cu IFI şi cu bănci comerciale. Această neconformare s-a înrăutăţit semnificativ
atât în cazul companiei Transelectrica, cât şi în cazul companiei Hidroelectrica în situaţiile financiare
pentru anul 2009, pe măsură ce performanţa companiilor s-a deteriorat, influenţată şi de criza care a lovit
puternic economia românească la sfârşitul anului 2008. În cazul companiei Hidroelectrica,
neconformitatea ar fi putut fi evitată dacă compania ar fi vrut să îşi îmbunătăţească practicile de
contractare, şi va persista în mediul curent de aranjamente de contractare. De la data prezentului raport,
situaţiile financiare pentru 2010 nu au fost încă finalizate şi se aşteaptă să fie disponibile în iunie 2011.
127
Anexa 4 – Principii pentru sprijin social pentru consumatori vulnerabili
O schemă de sprijin social durabil pentru consumatori vulnerabili (definiţi in termenii sărăciei energetice
în ceea ce priveşte sărăcia energetică) ar putea fi obţinută prin redirecţionarea tuturor subvenţiilor
guvernamentale pentru a sponsoriza un sistem de asistenţă complet îndreptat spre sectorul energetic,
pentru toate gospodăriile cu venituri mici, indiferent de consumul de energie. Reţeaua Socială de
Siguranţă (SSN) comprehensiv planificată, pe care Ministerul Muncii îşi propune să o lanseze din 2013,
ar fi, ideal, singurul mijloc de a furniza asistenţă socială energetică, iar preţurile energiei ar trebui să se
bazeze pe piaţă cu excepţia tarifelor de reţea reglementate de ANRE. Componenta energetică a SSN ar
elimina toate distorsiunile de preţ ca preţuri referinţă pentru căldură şi, implicit, implicarea ANRE şi
ANRSC în măsuri de asistenţă socială. Eliminarea acestor subvenţii ascunse sub formă de preţuri joase
(portofoliul de contracte al ANRE privind alimentarea cu electricitate, preţul dedicat consumatorilor
privind alimentarea cu gaze, şi combinaţia de preţuri referinţă şi subvenţiile producătorilor pentru căldură)
ar duce la mărirea semnificativă a preţurilor. În cazul căldurii, subvenţiile se estimează la aproximativ o
jumătate din preţul real.
Serviciile energetice trebuie tarifate pentru a promova implicarea completă dar şi viabilitatea economică
a sectorului energetic. Totuşi, provizia de energie trebuie să promoveze şi solidaritatea socială şi să nu
excludă grupuri vulnerabile. În acest scop, Ministerul Muncii, Ministerul Finanţelor şi Ministerul
Economiei va dezvolta o strategie integrată privind suportul energetic şi un program integrate de asistenţă
energetică pe baza unei bugetări şi a unor reguli de eligibilitate transparente (egalizarea cerinţelor de
eligibilitate pentru electricitate, gaz natural şi DH), folosind informaţii de reglementare privind tarifele
binom pentru toţi consumatorii energetici rezidenţiali. Toate serviciile de energie vor fi tarifate folosindu-
se o componentă fixă asociată cu costul real al furnizării serviciului şi o componentă variabilă
(volumetrică) asociată cu costul real al consumului serviciului. Toate grupurile de consumatori energetici
ar trebui să fie nevoiţi să achite aceste costuri şi preţurile energiei nu ar trebui distorsionate de subvenţiile
de stat. În sistemul de plată binom al enegiei:
Consumatorii plătesc pentru costurile variabile ale serviciului
Obligaţia serviciilor publice este o cotă din elementul cu cost fix al serviciului
Furnizorii primesc un flux monetar previzibil.
Astfel, s-ar ajunge la o separare clară între funcţiile de reglementare şi cele ministeriale, între pieţele
energetice şi scopurile sociale cum ar fi protecţia claselor sărace şi promovarea coeziunii sociale. S-ar
stabili un nou cadru legislativ dedicat sectorului energetic cu definiţii clare ale SGEI pentru sectorul
energetic cu referire specifică la finanţările sociale cu acces la energie pentru grupuri vulnerabile. În baza
acestei legi, sistemul energetic va include costul global al investiţiilor aferente eficienţei energetice în
reabilitarea sistemelor de încălzire şi controalele, izolarea şi măsurarea căldurii la consumatorii-utilizatorii
finali, controlul termin, izolarea locuinţelor şi contorizarea termică. Aceste investiţii sunt eligibile pentru
co-finanţarea din fondurile structurale UE deoarece sunt respectate principiile SGI de finanţare fixă a
costurilor şi de interes public ridicat.
Se poate susţine continuarea proviziei cu tarif regulat către consumatori rezidenţiali, cel puţin până la un
nivel rezonabil de consum lunar după care consumatorii ar trebui să achite preţul de pe piaţă în întregime.
128
Consumatorilor rezidenţiali şi toţi consumatorii non-rezidenţiali aprovizionaţi în prezent la preţuri
reglementate ar trebui să li se ceară să consume electricitatea existentă pe piaţă. Acest lucru ar face ca,
cota tarifului reglementat pentru alimentare să ajungă de la 50% în prezent (temporar, aproximativ 55%)
la aproximativ 20% iar diferenţa, aproximativ 30%, ar deveni disponibilă pentru furnizare la preţul pieţei
de către furnizorii care solicită în prezent să vândă pieţelor reglementate.
129
Anexa 5- Încălzire districtuală şi Generare combinată de energie
termică şi electrică & eficienţa energetică pentru clădiri
A. Încălzire districtuală şi Generarea combinată de energie termică
şi electrică
Unul dintre domeniile cele mai stringente în ceea ce priveşte îmbunătăţirea eficienţei
energetice este sectorul încălzirii districtuale. România are un sistem de Încălzire districtuală
(DH). Din experienţa internaţională, DH rămâne o opţiune deficitară din punct de vedere al
costurilor pentru aprovizionarea cu căldură în majoritatea părţilor dens-populate din zonele
urbane. Totuşi, în mai multe oraşe din România s-au înregistrat numeroase debranşări, chiar şi în
clădiri de apartamente, pe măsură ce consumatorii recurg la sisteme de încălzire individuale de
obicei mai puţin economice, dar mai eficiente. Guvernul 2001-2004 a aprobat o strategie
naţională pentru restructurarea sectorului de încălzire districtuală în 2004, vizat să abordeze
problemele fundamentale ce sprijină chestiunile operaţionale şi financiare cronice. Costul total al
strategiei 2 bn EUR. Givernul 2005-2008 a revizuit situaţia şi şi-a elaborat propria strategie,
ajungând la 4 bn EUR. Ambele strategii DH au evidenţiat contorizarea consumatorilor şi
controlul termic ca fiind zona cu cea mai înaltă prioritate pentru acţiuni imediate.
S-a progresat destul de puţin cu implementarea strategiei. S-au făcut unele progrese în ceea ce
priveşte controlul căldurii izolarea locuinţelor, dar cea mai mare parte din program nu a fost încă
implementată. Strategia curentă stă sub semnul Proiectului de Reabilitare Termică 2006-2009
actualizat, aprobată printr-o lege, iar programul pur şi simplu nu este finanţată corespunzător şi nu
are perspective viitoare. Prin urmare, în cadrul programului, sumele totale investite au ajuns la
doar 200 milioane RON (100 milioane RON în 2008, 43 milioane RON în 2009 şi 54 milioane
RON în 2010), plus 400 milioane RON, co-finanţare locală.
Chiar şi după o consolidare considerabilă – de la aproximativ 200 sisteme DH raportate la
începutul anilor 2000, la aproximativ 80 de sisteme în operare astăzi – o mare parte din sistemele
rămase se află sub presiune operaţională şi funcţională. Calitatea tot mai slabă şi costul de servicii
tot mai mare fac ca încălzirea districtuală să fie o chestiune naţională majoră. Cu foarte puţine
excepţii, niciuna dintre centrele CHP nu este conformă cu definiţia UE dată centrelor ce combină
căldură cu energia electrică (CHP) în ceea ce priveşte eficienţele şi rapoartele de energie/căldură.
Reabilitarea centrelor nu va schimba această situaţie.
În general, tarifele DH nu au ţinut pasul cu costurile tot mai mari din sistemele ineficiente.
Guvernul, la nivel central şi local, a reacţionat prin furnizarea unor sume tot mai mari ca
subvenţii, atât pentru producătorii de căldură, cât şi pentru consumatorii de căldură. Schema de
sprijin guvernamental complicată pentru DH include patru forme de subvenţionare a preţurilor,
trei forme de ajutor direct şi diverse forme de sprijin pentru eficienţa energetică. Acest sistem este
ineficient din perspectiva costului şi distorsionează pieţe. În 2010, aproximativ EUR 250 milioane
s-au cheltuit pe subvenţii pentru energie şi ajutoare, dar doar EUR 30 milioane – i.e. mai puţin de
12% din costuri – s-a alocat pentru ajutor direct.
130
Prin urmare, preţurile achitate de către utilizatori nu reflectă costurile reale, eficienţa
producătorilor şi condiţiile de piaţă. Ca ilustraţie, în 2008, preţul unei Gcal era de RON 217,3, din
care RON 123,7 era achitat doar de utilizatori, Lei 47,8 de Guvernul central, şi RON 45,8 de către
municipalităţi. subvenţiile producătorului (45% din costul combustibilului furnizat de bugetul de
stat) trebuiau să fie eliminate pe o perioadă de trei ani începând cu 2005, deoarece sunt ajutoare
de stat incompatibile cu acquisul UE. Eliminarea acestor subvenţii era de asemenea parte din
ajustarea fiscală solicitată de IMF. S-au făcut puţine progrese, chiar dacă această abordare
reprezintă un contra stimulent pentru eficienţa energetică şi sprijinul este îndreptat spre
consumatorii cei mai mari / bogaţi. În prezent, aproape jumătate din populaţia care trăieşte în
oraşe primeşte subvenţii pentru consumatori şi toţi consumatorii beneficiază de subvenţiile
producătorului. Guvernul nu are nicio strategie pentru a îmbunătăţi accesul la energie şi gradul în
care populaţia îşi permite acest lucru, şi pentru a simplifica sistemul curent, care este fragmentat,
cu autoritate dispersată şi subvenţii multiple.
Reabilitarea termică a clădirilor are cel mai mare potenţial de a furniza beneficii pe termen lung
pentru un mare număr de cetăţeni cu venituri mici din România. În timp ce furnizarea a
îmbunătăţit condiţiile de viaţă şi calitatea căldurii pentru 35% din populaţia României, izolarea
îmbunătăţită va reduce ajutoarele de încălzire, reducând consumul de căldură cu cel puţin 40%.
Aceste investiţii ar putea reduce consumul de energie al ţării cu peste 600,000 toe/an, şi emisiile
de CO2 cu peste 4 milioane tone/an. Prin urmare, reabilitarea izolării termice a consumatorului –
utilizatorului final, a controalelor calorice şi a contorizării este de cea mai mare importanţă pentru
securitatea furnizării de energie, accesul la energie, protecţia mediului şi coeziune socială.
B. Eficienţa energetică în clădiri – Politici neadecvate privind eficienţa energetică pentru
clădiri: studiu de caz asupra izolării termice şi contorizării consumului contorizării
(Studiul CRPE)
Aproximativ 67% din fondul de locuinţe existent în Romania a fost construit după 1960 şi este
format din clădiri de apartamente, de cele mai multe ori din materiale de slabă calitate. Pierderile
de căldură sunt deosebit de mari, reprezentând aproximativ 30% din consumul caloric total pentru
clădiri. Pentru a ilustra magnitudinea pierderilor, un apartament de 2 camere în Romania consumă
la fel de multă căldură ca două apartamente de 4 camere din Germania. Totuşi, există speranţă:
Germania a început dintr-o situaţie asemănătoare (blocuri de apartamente ridicate în anii „60-„80,
fără contorizare în Germania de Est). Prin implementarea unor strategii bine proiectate pentru
eficienţa energetică, a reuşit să reducă consumul total de energie pentru clădiri cu 65% între 1978
şi 2001. Majoritatea economiilor energetice provin din implementarea unor programe coerent de
izolare şi contorizare pentru blocurile de apartamente.
Blocurile româneşti au nevoie de reabilitare termică, ceea ce implică în mare parte căptuşirea
clădirilor cu materiale izolatoare şi schimbarea ferestrelor, şi o administrare mai bună a
contorizare a consumului şi capacitate a utilizatorului de a regla consumul. În timp ce proprietarii
individuali de apartamente beneficiază de stimulente ca să îşi schimbe ferestrele pe propria
cheltuială, căptuşirea pereţilor exteriori este cea mai eficientă pentru întreaga clădire şi necesită
coordonarea tuturor proprietarilor individuali de apartamente. De asemenea, contorizarea şi
capacitatea de a îţi regla propriul consum ar crea stimulente pentru un consum redus de energie, şi
131
ar permite montarea centralele proprii de apartament şi a reţelelor de distribuţie. Prin urmare,
guvernul a luat două măsuri complementare pentru a creşte eficienţa energetică în cazul clădirilor:
Contorizarea şi controlarea căldurii prin valve termostatice, pentru ca utilizatorii să
plătească pentru ceea ce consumă, acordarea de stimulente care să reducă consumul
(strategia pentru încălzirea rezidenţială, aprobată prin Hotărârea de Guvern 882/2004).
Două treimi din blocurile de apartamente sunt conectate la sursa de alimentarea
energetică centralizată, aşa că este puţin probabil ca asigurarea plăţilor utilizatorilor şi
controlul să limiteze consumul şi şi să stimuleze gospodăriile să economisească energie.
Instalaţia de contorizare şi valve continuă, şi s-a finalizat în peste 50% din blocurile
incluse în plan. Întârzierile îi stimulează pe proprietarii individuali de apartamente să de
debranşeze de la încălzirea centrală (chiar dacă aceasta este, în general, un lucru mai
eficient din punct de vedere energetic) şi să achiziţioneze boilere individuale, unde
consumul poate fi reglat de utilizator şi este contorizat. Acest lucru duce la un cerc vicios:
consumatorii se debranşează; mai puţin consumatori înseamnă o eficientizare a energiei
mai scăzută şi furnizori de utilităţi mai săraci; companiile de utilităţi nu îşi permit
investiţii pentru a reduce pierderile de căldură din producţie şi distribuţie. Au fost şi
cazuri extreme, unde oraşe întregi au fost debranşate de la încălzirea centrală, uneori după
ce CHP a fost reabilitată cu bani de la donatori. S-a întâmplat în cazul localităţii Făgăraş,
unde locuitorii au considerat că încălzirea centrală este prea costisitoare în absenţa unei
contorizări şi a capacităţii de a regla consumul caloric.
În prima jumătate a anilor 2000, aproximativ 21% din apartamente au fost debranşate
(581.000 din 2,7 milioane), ratele de debranşare variind în general de la 3-18% în rândul
oraşelor (într-adevăr, în majoritatea cazurilor, încălzirea centrală ar fi fost oricum evident
ineficientă în condiţiile de piaţă).
Programele de izolare termică, finanţate de guvernul central, guvernele locale şi de
utilizatori, în proporţii variabile. Prima intenţie de a pregăti o strategie a venit la în anul
2000, dar programul a devenit operaţional abia în 2003, când s-au definit sursele de
finanţare. Ordonanţa de urgenţă 174/2002 specifica că finanţarea avea să fie 25% de la
guvernul central, 15% avans de la asociaţia de locatari şi 60% din împrumuturile pentru
asociaţiile de locatari. Totuşi, a fost destul de dificil să se implice băncile în acordarea de
împrumuturi pentru asociaţiile de locatari. Băncile erau recesive în ceea ce priveşte
finanţarea proprietarilor, deoarece aceştia nu se simţeau responsabili pentru spaţiul
comun (faţada blocului), nici banii necesari. Băncile erau dispuse să ofere împrumuturi
care puteau fi plătite prin reducerea din facturile la căldură, dar, din moment ce nu aveau
încredere că proprietarii vor fi cu adevărat răspunzători, au solicitat garanţii parţiale de la
stat.
La sfârşitul anului 2005, legislaţia a fost schimbată pentru a permite proprietarilor o contribuţie de
34%, finanţare de la bugetul de stat 33% şi subvenţie din bugetul local de 33% (Ordonanţa de
urgenţă 187/2005). Procentajele au fost schimbate din nou în 2009 printr-o nouă Ordonanţă de
urgenţă, la 50% guvernul central, 30% local şi 20% proprietari. Indiferent de procentaje,
finalizarea unui bloc de apartamente necesita cooperarea guvernelor locale şi centrale, plus
132
disponibilitatea de finanţare din partea proprietarilor. Acest lucru explică de ce programul este
extrem de întârziat (doar câteva duzine de blocuri au fost finalizate).
Politica de urgentare a procesului nu a fost adecvată. În loc să se propună stimulente pentru a
mări responsabilitatea proprietarilor, guvernul a eliminat criteriile prioritare pentru clădirile ce
aveau să fie incluse în program, din legislaţiile anterioare (număr de apartamente, materiale,
pierderi de căldură).
Până la finele anului 2009, se estima că doar 35.000 de apartamente aveau să fie finalizate.
Motivele erau duble: în primul rând, o coordonare slabă a instituţiilor implicate (guverne centrale
şi locale; şi dilemele colective de acţionare care apar când100 de proprietari individuali trebuie să
coopereze pentru a finanţa partea privată). În al doilea rând, proprietarii ori nu au capacitatea de a
accesa direct finanţarea (în medie 1300-1500 EUR) sau nu se simt responsabili pentru spaţiile
comune. Majoritatea lucrărilor de reabilitare ar putea fi finalizate dacă guvernele locale ar fi de
acord să finanţeze mai mult sau complet contribuţia proprietarilor. Este o practică proastă,
deoarece nu stimulează responsabilitatea proprietarilor pentru blocurile de apartamente.
Majoritatea blocurilor în curs de reabilitare în Bucureşti sunt în Sectorul 1 şi 2, unde primarii au
fost de acord să finanţeze contribuţia proprietarilor în întregime din bugete locale.
Ce se poate învăţa din aceste experienţe? În primul rând, ar trebui stabilită o politică coerentă
pentru reducerea consumului de energie în clădiri rezidenţiale. Utilizatorii trebuie să plătească în
funcţie de consum, pentru a fi interesaţi în reducerea pierderilor. Prin urmare, contorizarea şi
valvele termostatice sunt cruciale pentru eficienţa energetică, precum şi achitarea preţului
complet al energiei (fără subvenţii faţă de producătorii energici termice, de exemplu). Doar atunci
când este divulgat costul real, proprietarii vor fi disponibili să plătească direct pentru reabilitarea
clădirii, deoarece costurile izolării ar fi mai mic decât costul căldurii. În al doilea rând, politicile
nu ar trebui să reducă responsabilitatea proprietarilor. Iniţiativa guvernelor locale de a achita
complet echivalentul local şi privat al costurilor de izolare ar face ca alte asociaţii de locatari să se
aştepte la intervenţia statului şi în viitor. Prin urmare, o politică coerentă ar trebui:
să asigure co-plata din partea proprietarilor de apartamente;
să adapteze proporţiile de co-plată în funcţie de gradul în care fiecare îşi permite acest
lucru (să suporte mai puţin în blocurile unde asociaţiile de locatari au o situaţie financiară
mai bună). Acest lucru ar permite reabilitarea mai multor blocuri cu aceeaşi sumă de
bani; şi
să prioritizeze investiţiile (prioritare ar trebui să fie clădirile unde izolarea ar fi cea mai
eficientă din punct de vedere al costurilor, unde 1 RON investit reduce cea mai mare
cantitate de pierderi de căldură; să nu investească în blocuri care sunt foarte vechi, care ar
trebui pur şi simplu să fie demolate etc).
133
Anexa 6- Ce poate face România pentru a-şi îndeplini Obiectivele în ceea
ce priveşte obiectivele privind schimbările climatice? (Scurtă prezentare din studiul WB: Opţiuni de proiectare pentru obiectivul ecologizării, în România,
Decembrie 2008)
Provocările energetice cu care se confruntă România le oglindesc pe cele ale Europei în general – resurse
energetice domestice cu potenţial rapid de epuizare (petrol, gaz şi cărbune), nevoia crescută de energie
pentru a sprijini creşterea şi, prin urmare, dependenţa crescută de importuri, preocupări tot mai mari în
ceea ce priveşte securitatea energiei. Pentru a susţine o creştere economică, România trebuie să
implementeze o strategie agresivă pentru a reduce intensitatea energetică şi, în acelaşi timp, pentru a
creşte provizia de energie regenerabilă sau se va confrunta cu riscuri de provizie şi cu posibilitatea de a-şi
depăşi emisiile ţintă conform acordurilor internaţionale. Similar cu restul UE, strategia energetică a
României accentuează energia regeneratoare, eficienţa energetică şi reducerea intensităţii de carbon.
Romania deţine surse semnificative de energie regenerabilă (hidro, eoliană), precum şi depozite de uraniu
pentru generarea de electricitate. Intensitatea energetică a României este ridicată şi există potenţial pentru
o reducere semnificativă a acesteia, cu precădere prin tarifarea costurilor reale şi alte măsuri. Pe baza unei
rate de creşteri GDP de 5,8%, indicatorii cheie în ceea ce priveşte consumul de energie în România până
în 2020 ar arăta ca în continuare33
.
Creştere şi Energie în România până în 2020
2005
Actual
2010
Est,
2015
Est,
2020
Est,
Populaţie (milioane) a/ 21,62 21,26 21,20 20,90
GDP (2005 Euro bilioane) a/ 79,50 108,30 142,20 186,0
Consum energetic final (milioane
toe) b/
25,1 27,7 30,6 33,8
Intensitate energetică (toe/‟000
Euro GDP)
Reducere anuală din baza 2005
(%)
0,32
5,7%
(din 2003)
0,26
4,1%
0,22
3,7%
0,18
3,7%
Consum electric (TWh) şi
[milioane toe] a/
56,5
[4,86]
66,1
[5,68]
74,6
[6,41]
85,0
[7,31]
Producţie energie regenerabilă
(Twh); % din total şi [milioane
toe]
20,21
35,7%
[1,74]
21,70
32,3%
[1,87]
26,0
34,9%
[2,24]
32,5
38,2%
[2,79]
Producţie energie nucleară
(TWh) şi % din total şi [milioane
toe]
5,54
9,8%
[0,48]
10,8
16,4%
[0,93]
21,6
28,95%
[1,86]
21,6
25,41%
[1,86]
Electricitate din combustibili
fosili
54.5% 51.3% 36.2% 36.3%
Emisii (milioane tCO2) c/
KP cap=240 by 2012
160.08 205.41 221.3
(la o rată de
creştere de 1.5%)
232.6
(la o rată de
creştere de
1%)
Intensitate emisii (tCO2/ ‟000
2005 Euro GDP)
2.01 1.90 1.80
1.63
33 Estimările de creştere înainte de criză. Deoarece se aşteaptă ca România să îşi reia creşterea în viitor, recomandările rămân în
mare parte valide pe termen lung.
134
a/: Strategia energetică a României 2007-2020, septembrie 2007, Ministerul Economiei şi Finanţelor.
b/: Bazat pe datele pentru 2005 (Servicii de date energetice naţionale) şi proiectat la o rată de creştere de 2%,
c/: Planul Naţional de Alocare din România (2007-12) depus UE; 2015 şi 2020 estimate de autori
Iată factorii cheie şi premisa din spatele perspectivei energetice pentru România:
România ar continua să îşi îmbunătăţească intensitatea energetică, cum a făcut-o de la 0,36 toe
per mia de Euro de GDP în 2003 la 0,32 în 2005 (reducere 11,1%), în timp ce GDP a crescut cu
13% în aceeaşi perioadă. Se va viza reducerea în continuare a intensităţii energetice printr-o
eficienţă energetică agresivă, după cum este contemplată de Strategia energetică34
. Chiar şi cu
aceste ţinte în ceea ce priveşte intensitatea energetică, România ar fi în continuare în urma multor
ţări din UE.
GDP şi intensitatea emisiilor în România au demonstrat o deconectare începând cu 2001,
indicând o schimbare fundamentală în sectoarelor productive ale economiei. Se contemplează
reducerea în continuare a intensităţii emisiilor prin recurgerea la energia nucleară şi creşterea
energiei renovabile cu 50% până în 2020. Aceasta înseamnă că dintr-o creştere de aproximativ 30
TWh a consumului electric până în 2020, aproximativ 25 TWh ar fi produşi din surse domestice
şi non-fosile.
Electricitatea rezultată din procesarea combustibililor fosili se va transpune corespunzător în mixt
de energie şi va rămâne la nivelurile din 2006 în termeni absoluţi. România îşi va moderniza
centrele de exploatare a lignitului şi mineritului cu ultimele tehnologii pentru a-şi îmbunătăţi
eficienţa; şi
Pentru a atinge obiectivul UE de 20% reducere CO2 de la nivelurile din1990, până în 2020,
România ar avea nevoie de alte acţiuni agresive de eficienţă energetică şi energie regenerabilă.
Energie regenerabilă
România produce deja o mare cotă de electricitate din surse regenerabile, preponderent hidro, şi pare să
fie bine plasată cu proiecte de conducte pentru a atinge ţintele pe care şi le-a propus pentru 2015 şi,
potenţial, şi pentru 2020. Plănuieşte să dezvolte proiecte mari, cum ar fi proiectul centralei hidroelectrice
de la Tarniţa (1.000 MW) şi câteva astfel de centrale ale Hydroelectrica de mărime medie, şi interesul
deja mare în dezvoltarea proiectelor de energie eoliană (până la 2.000 MW) indică şanse bune de reuşită.
Se aşteaptă ca o finanţare de Euro 2,1 bilioane pentru adăugiri de capacitate în sectorul hidro şi eolian
până în 2015 să provină aproape în întregime din sectorul privat, inclusiv bănci comerciale. Capătă forma
unui mecanism de susţinere a preţurilor prin Certificatele Ecologice adecvate (GC). Hidroenergia şi
energia eoliană sunt bine sprijinite de GC după cum s-a dovedit de alte ţări şi, prin urmare, există un
motiv puternic pentru a continua cu sistemul bazat pe piaţă cum ar fi GC. În contextul cerinţelor
legislative UE, energia regenerabilă suportată de un sistem de Certificate Ecologice tranzacţionabile poate
beneficia de tratamentul acordării ajutoarelor de stat.
34 Strategia energetică a României 2007-2020, septembrie 2007, Ministerul Economiei şi Finanţelor
135
Dezvoltatorii de proiecte şi băncile comerciale indică că există bariere administrative (de ex. permise,
autorizaţii, etc) care durează până sunt emise şi ar trebui accelerate cât mai curând posibil; de asemenea,
siguranţa venitului solicitat ar trebui facilitată prin extinderea sistemului de Certificate Ecologice pe
termen lung (de ex. după 2012). Studiul recent (nepublicat) al EBRD a identificat câteva bariere în calea
energiei regenerabile în România, pe care Guvernul ar trebui să le examineze şi să le trateze prioritar.
În acest context, politica de tarifare a electricităţii trebuie dezvoltată cu consideraţii de mediu şi climatice,
aşa cum sunt ele susţinute de UE, pentru a oferi semnalele corecte pieţei şi pentru a promova energia
regenerabilă. ANRE ar trebui să preia iniţiativa pentru a finaliza o astfel de politică şi pentru a asigura
discuţiile şi diseminările faţă de public printr-o campanie de creştere a responsabilităţii bine promovată.
Eficienţa energetică
România ar trebui să îşi reducă intensitatea energetică cu o medie de 3,7% anual până în 2020, ceea ce
este agresiv, dar comparabil cu 3,3% pentru restul UE pe aceeaşi perioadă. Chiar şi la această rată,
conformitatea României cu obiectivul UE de 20% reducere în emisiile de CO2 faţă de nivelul din 1990
pare irealizabil. Provocarea României este să obţină creştere cu cea mai fezabilă intensitate energetică şi
să încerce să rămână în sistemul Kyoto. România ar trebui să implementeze planul de acţiune în 10 puncte
ale UE pentru eficienţă energetică şi să se concentreze pe acele domenii în care se pot obţine economii
mari în ceea ce priveşte consumul energetic prin tehnologii şi politici care modifică comportamentul faţă
de conservare şi eficienţă.
consum energetic la utilizator final, 2005 (ktoe) a/
Sector ktoe % din total Economii
potenţiale (%)
Economii
potenţiale
(ktoe)
Industrie 10.505 41,85 13,0 1590
Populaţie 8.055 32,09 41,5 3600
Servicii, etc 2.298 9,15 14,0 243
Transport 4.244 16,91 31,5 1390
Total 25.102 100.00 100.0 6823
a/: Sursa: Planul naţional de acţiune pentru eficienţa energetică (2007-2010)
Economiile potenţiale indicative reprezintă 27% din nivelul 2005. Exploatarea acestui potenţial până în
2020 îi va permite României să atingă obiectivul propus de UE de a reduce cu 20% consumul de energie
de la nivelul 2005 şi ar rezulta în 1,5% îmbunătăţiri anuale în ceea ce priveşte intensitatea energetică. Dar
toate acestea nu ar fi suficiente pentru a reduce consumul energetic general, care ar atinge 44,6 Mtoe în
2020 şi ar depăşi potenţial limita Kyoto privind emisiile. Pentru a reduce cu 3,7% intensitatea energetică
anuală, ar trebui ca politicile şi măsurile care vizează conservarea energiei să capteze economii energetice
adiţionale. Sectorul industrial, cel rezidenţial şi cel de transporturi trebuie să fie toate vizate pentru
câştiguri de eficienţă energetică.
Primele 5 subsectoare industriale principale consumă 84%35
din energie – metalurgia 33%, sectorul
chimic 24%, materiale de construcţie 12%, procesare alimentară 9% şi fabricaţie 6% - oferind astfel
oportunităţi pentru iniţiative de eficienţă energetică dorite. Industria ne oferă în acelaşi timp cele mai bune
35 National Institute of Statistics, 2005
136
soluţii, din punct de vedere al economisirii costurilor, pe baza experienţei Fondului de eficienţă energetică
din România (FREE). Studiile indică că câştigurile de eficienţă energetică industrială s-ar putea obţine
prin reproiectarea sistemului energetic general cu utilizarea căldurii evacuate iniţial, unde este cazul,
folosirea unui iluminat eficient, înlocuirea motoarelor electrice cu unele mai eficiente, controale
automatice pentru optimizarea performanţelor şi eficienţei, furnale industriale noi, etc.
Consumul energetic rezidenţial include: electricitate, încălzire de spaţii şi apă caldă (fie încălzire centrală
furnizată, fie sistem propriu). Planul de acţiune contemplă îmbunătăţiri ale eficienţei energetice prin
izolarea termică a pereţilor şi acoperişurilor, izolarea subsolului şi conducte termice, şi înlocuirea
ferestrelor, etc. Deşi sectorul rezidenţial are cel mai mare potenţial, este şi cel mai dificil, datorită
numărului mare şi costurilor de tranzacţie ridicate.
Cerinţa de investiţii pentru aplicarea conceptului de eficienţa energetică în sectoarele cheie până în
2015 se estimează la aproximativ Euro 4 bilioane, iar beneficiile aşteptate sunt semnificative.
Estimări beneficii eficienţă energetică până în 2015
Subsector
Investiţie
(Euro M)
Economii
energetice
(ktoe/an) a/
Economii
potenţiale
(Euro M/an) b/
CO2
evitat
(ktons/an) c/
Eficacitate cost
de investiţie
(Euro M/ktoe)
Rezidenţial 1200 828 306 2.459 1,45
Încălzire
districtuală
1600 864 320 2.022 1,85
Clădiri publice 1000 165 61 588 6,06
Industrial / Cogen 200 337 124 789 0,59
Total 4000 2.194 860 5.858 1,82
a/: Centrul regional de protecţie a mediului, 2006, “Dezvoltarea unui GIS in Romania”, şi estimările autorilor
b/: Estimat la Euro50 per barili de petrol echivalent
c/: Presupunând că petrolul sau gazele naturale sunt evitate
Beneficiile sunt obligatorii pentru ca România să iniţieze un program naţional de eficienţă energetică, dar
acesta ar continua să fie necorespunzător în ceea ce priveşte obţinerea reducerii de intensitate energetică
necesară. Prin semnalele de tarifare eficiente şi prin furnizarea competitivă de servicii energetice,
România ar putea aborda problema conservării şi modificării comportamentului în ceea ce priveşte
consumul de energie şi, prin urmare, ar putea realiza reducerea anuală de intensitate energetică de 3,7%
vizată până în 2020. Preţurile pentru utilizatorii finali de gaz şi electricitate în România continuă să fie
sub cele practicate de Ungaria şi Polonia şi în urma celor din UE-15. Guvernul trebuie să dezvolte şi să
implementeze o politică de tarifare pe termen lung, care să sprijine obiectivele naţionale şi să iniţieze o
campanie de conştientizare publică susţinută pentru a-şi asigura sprijinul atât al acţionariatului cât şi al
publicului larg pentru astfel de iniţiative.
Experienţa României în implementarea proiectelor de eficienţă energetică s-a îmbunătăţit, dar continuă să
fie inadecvată pentru a gestiona abordarea agresivă garantată. Iată recomandările cheie:
137
Guvernul ar trebui să ofere resurse adecvate către ARCE, agenţia de conservare a energiei, pentru
a implementa reglementările privind auditurile de energie de către consumatorii mari de energie
şi pentru a asigura conformitatea cu obiectivele convenite privind eficienţa energetică.
Aşteptările privind acordarea de fonduri de către UE pentru proiecte de eficienţă energetică (prin
Fonduri structurale) au întârziat de asemenea deciziile de investiţie ale sponsorilor de proiect.
Utilizarea Fondurilor Structurale sunt guvernate de reglementările UE pentru ajutoarele de stat,
care se vor a asigura că sprijinul statului nu împiedică principiile de competiţie. Propunerea
României pentru sprijin UE de Euro 869 milioane pentru eficienţă energetică36
până în 2013
reprezintă o mică parte din repartizarea generală, şi evidenţiază priorităţile de prim rang, aferente
programului. Experienţa altor state membre în ceea ce priveşte utilizarea fondurilor structurale
demonstrează un număr de provocări, în special în ceea ce priveşte folosirea acestora pentru
eficienţă energetică şi energie regenerabilă. Provocarea României ar fi să maximizeze folosirea de
fonduri structurale pentru eficienţă energetică (şi proiecte de energie regenerabilă) şi, prin urmare,
să influenţeze fondurile din sectorul financiar şi de la instituţiile de finanţare internaţională (IFI)
reprezentând astfel o modalitate rapidă de a ajuta la atingerea acestor obiective.
Guvernul ar trebui să clarifice sprijinul bugetat pentru eficienţă energetică dar şi proiectele de
energie regenerabilă şi dacă şi modul în care fondurile structurale UE ar ajuta municipalităţile şi
alte sectoare să iniţieze proiectele. Finanţarea deficienţelor este de aproximativ Euro 2,4 bilioane
până în 2015 doar pentru proiecte de eficienţă energetică.
Lipsa unei surse de proiecte bine elaborate rămâne cea mai semnificativă barieră şi, din momentul
de faţă, eforturile făcute de agenţiile donatoare continuă în acest sens. Proiectele la scară largă
care furnizează economii semnificative – încălzire districtuală, îmbunătăţiri rezidenţiale şi
aplicaţii industriale – ar trebui să fie prioritare. Pe baza experienţei dobândite în Centrul Global
de protecţie a mediului (GEF) – Proiectul de eficientizare energetică, costurile de tranzacţie sunt
încă ridicate şi clienţii solicită suport tehnic ante-finanţare (TA) (studii de fezabilitate,
structurarea finanţării şi găsirea de finanţare atractivă, etc).
În plus faţă de suportul de pre-finanţare TA, este nevoie de mecanisme pentru a promova
industria de furnizare a energiei (ESCO), pentru a facilita podul de finanţare şi garanţiile, pentru
proiectele finanţate de UE, pentru a amplifica investiţiile în eficienţa energetică. Deşi fondurile
disponibile curent pentru proiectele de eficienţă energetică sunt inadecvate pentru a satisface
obiectivele ţării, finanţare prin bănci, fonduri şi din sectorul privat ar deveni disponibile pentru
sursele definite de proiecte şi pentru studii de fezabilitate bine elaborate. Instituţiile care ar fi un
punct central al furnizării de o astfel de asistenţă tehnică TA ar ajuta la abordarea acestei bariere
cheie.
Dezvoltarea unei astfel de instituţii pe o structură existentă este alegerea cea mai pragmatică.
Fondul de eficienţă energetică existent în România (FREE) este bine plasat pentru a juca acest
rol, datorită experienţei sale în administrarea reuşită a ciclului de proiecte de eficienţă energetică,
36 Program operational (OP) Mediu (Axa Prioritară 3, 229.3 milioane euro), OP Creşterea competitivăţii (Axa Prioritară 4, 638.5
milioane euro).
138
abilităţii de a facilita cooperarea şi coordonarea între sectorul public şi cel privat, şi, ca entitate
orientată pe piaţă, abilitatea de a atrage specialişti calificaţi.
Cadrul curent instituţional, de politici şi de stimulente de piaţă, din României este destul de bine
dezvoltat şi aliniat la cele mai bune practici internaţionale. Totuşi, acest cadru instituţional nu se
transpune în rezultate la fel de ridicate în comparaţie cu alte ţări cu instituţii şi politici37
asemănătoare sau mai slabe. Este nevoie de angajarea Guvernului şi de eforturi susţinute pentru
îmbunătăţirea eficacităţii instituţionale.
Ecologizare română propusă – ca un cadru de parteneriat public-privat
Agentia Romana pentru Conservarea Energiei (ARCE) şi Fondul Român de Eficienţă a Energiei (FREE),
ambele susţin eficienţa energetică, în timp ce Administraţia Fondului pentru Mediu (EFA) sprijină
proiectele generale de mediu, inclusiv energia regenerabilă. Construirea şi consolidarea parteneriatului
între sectorul public şi privat este esenţială pentru abordarea provocărilor de urcare. După ce am examinat
diferitele opţiuni alternative, vă recomandăm ca Programul Român de Ecologizare (RGF) să fie promovat
ca un "cadru de parteneriat", mai degrabă decât ca o instituţie. Un astfel de cadru ar avea ca scop
exploatarea punctele forte ale instituţiilor existente şi fondurilor publice pârghie pentru a cataliza
finanţarea comercială.
Banca Mondială a propus ca FREE să fie luat în considerare pentru formarea nucleului de RGF, cu
atingere instituţională la ARCE, EFA şi sectorul financiar. O astfel de tranziţie poate fi treptată şi în
conformitate cu noile cerinţe ale clienţilor. FREEca nucleu al RGF (fie în forma sa actuală sau într-o
formă modificată) va colabora cu ARCE pentru asistenţă tehnică, cu EFA pentru energia regenerabilă şi
cu bănci pentru finanţare. FREE va trebui să îşi majoreze capitalul şi corespunzător să-şi consolideze
cadrele sale manageriale şi tehnice şi treptat să se ocupe de scara si noi linii de business în domeniul
eficienţei energetice rezidenţiale şi municipale. FREE poate continua linia de afaceri de eficienţă
energetică, dar cu accent pe funcţii suplimentare pentru a sprijini alte agenţii precum şi sectorul financiar.
Organizarea RGF pot fi structurată fie cu concentrare pe sectoare (de exemplu, "kape" în poloneză,
"Motiva" în finlandeză, "DENA" în germană) sau domeniul de activitate (Fondul de Investiţii Letonian
pentru Mediu, Fondul Croat pentru protecţia mediului şi eficienţa energie ).
Printr-o fereastră TA şi de finanţare, propunem ca RGF să furnizeze următoarele servicii cheie:
Asistenţă tehnică (TA): Scopul TA va include pregătirea strategiilor şi programelor (mai ales
pentru municipalităţi); studiu pre-bancar şi de fezabilitate, planificare proiect, finanţare de
facilitare, creşterea cunoştinţei de sine, susţinere pentru proiectele cele mai bune de demonstraţie,
serviciu complet la băncile comerciale pentru întărirea creşterii în eficienţa energiei şi
împrumutarea energiei regenerabile. RGF va lucra îndeaproape cu ARCE pe de o parte şi va
furniza asistenţă directă la băncile comerciale şi alţi clienţi pe bază de onorariu.
ESCO: Promovarea unei industrii ESCO puternice pentru a livra o scară mică dar şi proiecte
mari cu structură şi finanţare de tip ce garantează performanţa. Aceasta este potrivit în mod
particular pentru proiectele de eficienţă a energiei în clădirile rezidenţiale şi publice.
37 EBRD. Securing sustainable energy in transition economies. Mai 2008. Rezultate măsurate în ceea ce priveşte energia şi
intensitatea carbonului şi cota de electricitate generată din surse regenerabile.
139
Finanţare punte şi garanţii: facilitarea finanţărilor punte pentru proiectele susţinute de Fondurile
Structurale UE, inclusiv prin garanţiile pentru finanţarea de către băncile comerciale a unor astfel
de proiecte.
Finanţare: Susţinerea clienţilor – mai ales cei municipali şi rezidenţiali – completarea cu
concurenţa băncilor comerciale şi a altor surse de primire de fonduri aşa cum pot fi aplicate.
Monitorizare: ARCE va urmări şi monitoriza un progres complet spre respectarea de către
România a obiectivelor convenite şi ţelurile de viziune UE 20-20-20.
Acţiuni urgente sunt necesare
Acţiunile cheie recomandate ce ţin de RGF sunt cuprinde mai jos:
Termen imediat (şase luni)
Efectuarea pregătirii unui plan complet de afaceri pentru scala FREE operaţiunilor, inclusiv
scopul activităţilor cu ARCE şi EFA;
Formalizarea aranjamentelor de coordonare în cadrul FREE, ARCE şi EFA;
Ameliorarea actului constitutiv FREE aşa cum se impune pentru a susţine activităţile TA extinse
şi mobilizarea noului capital;
Furnizarea de resurse adiţionale la ARCE pentru executarea mandatului său (executare) şi FREE
să execute pregătirea pentru RGF;
Publicarea de linii de viză ale fondurilor structurale UE pentru eficienţa energiei şi energia
regenerabilă.
Termen scurt (6 la 24 luni)
Adoptarea planului de afaceri RGF şi mobilizarea finanţelor ;
Revizuirea şi decizia asupra adoptării propunerii de la Greenmax (companie din sectorul privat)
pentru finanţarea eficienţei energie rezidenţiale
Adoptarea finanţărilor pentru susţinerea investiţiilor eligibile pentru rambursarea fondurilor
structurale UE ;
Începerea campaniilor de conştientizare şi de promovare a atelierelor de lucru;
Dezvoltarea liniilor proiectului pentru finanţare;
Dezvoltarea şi implementarea politicii de preţ cost aferente energiei energie.
A vinde sau a nu vinde AAU
140
Raportul susţine acţiunile agresive în eficienţa energetică şi energie regenerabilă care nu numai ca reduc
emisiile din România, dar, de asemenea, contribuie la competitivitatea şi securitatea energetică. România
are credite cu surplus de emisii (numite unităţi de cantitate atribuită, AAU) sub Protocolul de la Kyoto,
care pot fi folosite pentru a permite creşterea emisiilor generate de creşterea economică în viitor. Cu toate
acestea, amploarea şi disponibilitatea exceselor AAU în viitor depind de regimul climatic post-2012, care
este în curs de negocieri internaţionale. Este posibil ca emisiile din România să fie reduse faţă de
nivelurile actuale din regimul climatic următor, ceea ce ar reduce în mod corespunzător surplusul AAU.
Prin urmare, mulţi experţi şi unii oficiali din Guvern cred că România va trebui să ia în considerare
vânzarea surplusului de AAU acum şi să folosească veniturile către activităţi de ecologizare pentru a
reduce emisiile (numit "ecologizarea AAU"). Mai multe ţări UE şi Japonia şi-au exprimat interesul în a
cumpăra AAU, inclusiv din România. Ca răspuns la cerere, raportul conţine un tratat complet asupra
aspectelor juridice şi tranzacţionale de o vânzare tipică a AAU ca orientare, dacă Guvernul ar alege
38 Fonduri UE pentru energie & mediu. E&E Revizuire, iunie 2008. 39 Inforse-Europe. Reţeaua internaţională a Energiei regenrabile. Evaluarea 2004-06 şi recomandarea de fonduri structurale
pentru energia regenerabilă pentru 2007-13. Decembrie 2006. 40 Inforse-Europe. Reţeaua internaţiopnală a energie regenerabile. Proiecte de fonduri structurale la energia din Ungaria 2004-
34,5%. Aproximativ 42 de proiecte au fost finanţate din industrie OP şi servicii şi a primit Euro
22309000. Proiectele biomasă au primit 50% din această sumă.
În Lituania, proiectele energetice durabile au fost finanţate prin intermediul a trei programe
operaţionale: infrastructura OP, dezvoltarea OP a sectoarelor industriale şi de servicii şi
dezvoltare rurală şi pescuit OP. Proiectele eligibile au inclus utilizarea inteligentă a energiei în
clădirile renovate, auditarea energetică a clădirilor şi a infrastructurii, cooperarea regională,
cercetarea şi dezvoltarea, educaţia, consultanţa şi prelucrarea produselor agricole pentru utilizarea
energiei.
În comparaţie cu Europa Centrală şi alte ţări din Europa de Est, Polonia a prezentat un număr
semnificativ de proiecte pentru fondurile structurale şi a primit sume mari pentru aceste proiecte.
Programul principal privind energia durabilă a fost integrat la nivel regional PO - sprijin pentru
modernizarea sistemelor de încălzire urbană, reconstrucţia de cazane de încălzire şi înlocuirea lor
cu tehnologii cu emisii reduse. Utilizatorii finali au fost autorităţile comunitare şi instituţiile
publice41
.
Fondurile structurale sunt doar o mică parte a unui pachet financiar mare, care include instrumente bazate
pe piaţă, finanţarea bancară şi iniţiativele din sectorul privat care vizează sprijinirea şi îmbunătăţirea
eficienţei energetice şi a energiei regenerabile. În plus faţă de fondurile structurale, UE a lansat programe-
cadru (FP), pentru cercetare şi dezvoltare tehnologică, precum şi Programul pentru competitivitate şi
inovare (CIP). CIP conţine două iniţiative importante, Europa cu Enrgie Inteligentă (IEE) se axează pe
eficienţa energetică şi energia regenerabilă şi spirit antreprenorial şi inovare dedicată "eco-inovării". Nici
un proiect nu ar putea primi co-finanţare din două programe diferite ale UE, în acelaşi timp. De exemplu,
nu este posibil a se obţine 50% co-finanţare pentru un proiect din fonduri structurale, iar restul de 50% de
la FP7. "Finanţarea dublă" ar trebui evitată.42
Bariere cheie şi remedii pentru promovarea eficienţei energiei şi energia regenerabilă
Un puternic accent pe eficienţa energetică sau energia regenerabilă este necesar în documentele de
program naţional. Deşi majoritatea ţărilor din Europa Centrală şi de Est au sprijinit oficial eficienţa
energetică şi sursele regenerabile de energie, progresele înregistrate în punerea în aplicare a
angajamentelor lor în aceste domenii a fost lentă şi inegală. Eficienţa energetică şi sursele regenerabile de
energie, necesită un puternic angajament politic, de condiţii favorabile instituţional şi de reglementare, în
scopul de a prospera. Dat fiind că dezvoltarea eficienţei energetice şi a surselor de energie regenerabile
este împiedicată de multe bariere şi disfuncţionalităţi ale pieţei (de exemplu, costuri mai mari, informaţii
imperfecte, disfuncţionalitatea pieţei de capital, etc), intervenţia guvernului şi de sprijin este crucial.
Construirea conştiinţei cu privire la cetăţenie de mediu este necesară urgent. Implicarea activă a părţilor
interesate în dezvoltarea de proiecte de energie durabile este importantă. Din cauza costurilor economice
ale tranziţiei, oameni în Europa Centrală şi de Est acordă o importanţă relativ mai mică la îmbunătăţirea
mediului în raport cu imperativele progresului economic şi social. Nevoile largi şi susţinute trebuie să fie
construite din rădăcini iarbă pentru a promova obiectivele de mediu şi a permite astfel preţurilor şi altor
reforme, precum şi conservarea energiei şi programele de eficienta in cadrul economiilor.
41 Inforse-Europe. Reţeaua internaţională a Energiei regenrabile. Evaluarea 2004-06 şi recomandarea de fonduri structurale
pentru energia regenerabilă pentru 2007-13. Decembrie 2006.. 42 EuropaMedia. Revizuire Fonduri de Mediu şi Energie 2007-2013. Concluzii li recomandări pentru Propunătoriid e proiect.
2008.
150
Participarea sectorului privat este esenţială. Investiţiile în proiecte de eficienţă energetică în Europa de
Est, cu o perioadă de rambursare mai mică de cinci ani sunt estimate a fi între 5-10 miliarde de dolari
SUA. Aceste mari investiţii necesită participarea sectorului privat. Prin urmare, piaţa ar trebui să ofere
oportunităţi pentru investiţii mari, cu costuri reduse de tranzacţie, riscuri şi returnări acceptabile43.
Dezvoltarea de energie regenerabilă se confruntă cu costuri ridicate şi bariere tehnice, administrative,
financiare şi de piaţă. Costul anual de atingerea a unei ponderi de 20% a energiei regenerabile la nivelul
UE este probabil să ajungă la 24-31 miliarde euro pe an în 2020. Deşi costul surselor de energie
regenerabilă este în scădere, cele mai multe tipuri de energie din surse regenerabile costa mai mult
decât omologii lor convenţionali. Concurenţa din partea jucătorilor de energie convenţională
(producători de energie, furnizori, distribuitori), lipsa de transparenţă şi de probleme tehnice interzice
dezvoltarea surselor de energie regenerabilă şi accesul la reţele. În Republica Cehă, de exemplu, staţia
nucleară Temelin, care are o supra-capacitate de 50% de electricitate pentru circa un deceniu,
diminuează perspectivele de dezvoltare viabile din punct de vedere comercial pentru energie din surse
regenerabile. În Polonia, unde cota de cărbune în producerea de energie electrică mai mare de 90%,
grupurile de lobby puternic pentru cărbune fac pătrunderea pe piaţă a noilor tehnologii destul de dificil.
Producătorii de energie regenerabilă trebuie să preia costurile pentru menţinerea grila stabile în
Polonia. Actul de energie electrică din Ungaria oferă acces la reţea în cazul în care capacitatea este de
peste 0,1 MW, în timp ce mai mult de 20 de proceduri administrative sunt necesare pentru a dezvolta
afaceri de energie din surse regenerabile. Mai mult decât atât, disponibilitatea de credit este o
problemă, deoarece Băncile au experienţă limitată în finanţarea proiectelor de energie regenerabilă şi
investitorii locali au adesea creditare scăzută.
Conform cu analiza EBRD, problemele cheie care împiedică dezvoltarea surselor de energie regenerabilă în Europa
Centrală şi de Est includ :
(a) Lipsa datelor de resurse cu o calitate ridicată pentru investitori;
(b) Lipsa de echipament local şi furnizori de operaţiuni & management;
(c) Lipsa poliţelor de cumpărare obligatorii cu tarife cumulate la un nivel suficient de mare;
(d) O absenţă generală a conştiinţei şi informaţiilor despre energia regenerabilă;
(e) Percepţia generală printre guverne şi investitorii locali că energia regenerabilă este riscantă;
(f) Un nivel relativ scăzut de dezvoltare economică, ce duce la:
(i) Presiunea de a păstra preţurile la energie scăzute prin filiale guvernamentale
(ii) Lipsa creditelor investitorilor locali
(iii) Lipsa echităţii sponsorului
(iv) Lipsa finanţării pe termen lung
(v) Subdezvoltarea sectorului privat
(vi) Lipsa abilităţii consumatorului de a plăti ratele pe piaţă pentru electricitate şi căldură
(g) Moştenirea erei socialiste a birocraţieie ineficiente şi lipsite de răspunsuri;
(h) Combustibil puternic pe bază de fosili, în unele cazuri, lobby nuclear, şi supracapacitatea asociată;
(i) Lipsa suportului public şi a cererii44
.
43 UNEP. Finanţarea Eficienţei energiei şi a energie regenerabile pentru temperarea schimbării climatului.
Sunt politicile strânse, precum şi norme care reglementează utilizarea fondurilor structurale. Aceste
norme au fost adoptate de UE-15 de la sfârşitul anilor '80. Noile state membre au fost sub o presiune
semnificativă de a pune în aplicare aceste reguli şi aînveţa într-un timp foarte scurt. Prin urmare,
experienţa din UE-10 cu aplicarea acestor norme ar fi importantă pentru România.
Absorbţia fondurilor structurale
În UE-10, 43% din fondurile structurale şi 78% din fondurile de coeziune nu au fost utilizate potrivit
Raportului Financial al Comisiei UE pe 2006. Din suma de 106,6 miliarde euro ce aparţin UE, numai 11.5
miliarde euro au fost cheltuite în UE-10, întrucât cele mai mari cinci state memebre s-au bazat pe 97.4
miliarde euro pentru cheltuieli UE în 2006. Polonia (5,3 miliarde euro), Ungaria (1,8 miliarde de euro) şi
Republica Cehă (1,3 miliarde euro) au fost principalii beneficiari ai fondurilor UE. În UE-15, Franţa (
13.5 miliarde euro), Spania (12,9 miliarde euro) şi Germania (12,2 miliarde euro) au primit cea mai mare
parte a cheltuielilor UE. Capacitatea de co-finanţarea necesară prin politica de coeziune reprezintă un
aspect cheie pentru absorbţia financiară a fondurilor structurale. Deoarece multe proiecte de energie
durabilă sunt costisitoare, această cerinţă are impact semnificativ asupra eligibilităţii pentru finanţare UE.
Capacitatea de cofinantare pentru proiecte sprijinite de UE presupune abilitatea de a planifica şi a garanta
contribuţiile naţionale în bugete multi- anuale, şi pentru a colecta contribuţii de la diferiţi parteneri publici
şi privaţi. Absorbţia financiară este de asemenea afectată de constrângeri administrative şi tehnice legate
de capacitatea de programare şi proceduri.45
.
Construirea capacităţii administrative de absorbţie
Dezvoltarea unor structuri eficiente centrale, regionale şi locale pentru elaborarea de planuri acceptabile,
programe, proiecte în timp util, pentru a selecta proiecte, pentru a asigura coordonarea între parteneri,
pentru a face faţă cu marea cantitate de activitatea administrativă şi de raportare cerute de Comisie, şi să
finanţeze şi supravegheze în mod corespunzător procesul de punere în aplicare poate fi o provocare. În
unele ţări, aceste structuri au devenit mult prea complexe. Letonia, o ţară mică, are opt agenţii de punere
în aplicare care acoperă diferite sectoare. În unele state membre mai mari unele programe operaţionale pot
avea cât mai multe structuri, cum ar fi 30-40 de punere în aplicare. De exemplu, în Polonia, mai multe
instituţii de punere în aplicare cu tratat cu câteva programe operaţionale care fac obiectul proiectelor de
energie durabilă. Responsabilităţile difuze între aceste instituţii şi lipsa de transparenţă au fost provocări
în punerea în aplicare a programelor finanţate de UE. În plus, multe agenţii de punere în aplicare au
urmărit numai activităţi administrative sau zone bine stabilit de activitate. CzechInvest este un exemplu
de punere în aplicare a implementării care a luat un rol proactiv în promovarea dezvoltării economice şi
sociale.
Generarea de proiecte bune
Generarea Proiectului este un element central al procesului de programare. Numărul şi calitatea de
aplicaţii pot diferi în mod semnificativ între ţări, regiuni, programe, priorităţi, măsuri şi grupuri de
interese. Cauzele includ lipsa de resurse şi experienţă pe de o parte a solicitanţilor şi a administraţiilor. În
plus, apelurile pentru propuneri au fost întârziate şi formularele de cerere nu au fost uşor de înţeles şi de
45 Banca Mondială. Romania. Implementarea dezvoltării regionale şi integrarea cu Programele Operaţionale UW. Probleme şi
opţiuni pentru maximizare, absorbţie şi impact la fondurile UE. Aprilie 2008.
152
gestionat pentru toţi potenţialilor beneficiari. Sensibilizarea şi de comercializarea oportunităţilor de
finanţare disponibile, distribuirea de informaţii adresate solicitanţilor potenţiali de proiect, site-uri şi
activităţi mass-media sunt importante pentru a creşte ratele de aplicare descentralizată şi a promova
proiecte de energie durabilă. Letonia a programat programe regulate de radio şi de televiziune, care
acoperă oportunităţile şi punerea în aplicare a fondurilor UE în ţară. Guvernul maghiar a înfiinţat structuri
pentru a asista partenerii şi solicitanţii, în special Centrul de Informare şi Centrul de Formare Profesionala
(oferă cursuri de formare pentru organizaţiile implicate în gestionarea fondurilor structurale şi de punere
în aplicare) 46
.
În Estonia, dezvoltatorul Proiectului Athme de biomasă CHP a recunoscut lipsa de sensibilizare cu privire
la oportunităţile de finanţare pentru eficienţa energetică şi proiecte de energie regenerabilă şi capacitatea
de a pregăti proiecte competitive la nivel local. Scopul proiectului a fost de a înlocui o staţie cu instalaţii
de şisturi bituminoase dată spre exploatare în 1950, cu o biomasă de cogenerare cu o putere de 50 MWth
şi 20 MWel. Costul proiectului a fost de 48 miliarde euro din care 35% a fost acoperit din fonduri
structurale. Pe baza experienţei sale, dezvoltatorul a decis să ofere asistenţă autorităţilor locale asupra
proiectelor potenţiale eligibile, campanii de sensibilizare a publicului, orientări tehnice pentru pregătirea
de proiecte şi instrumente care vizează monitorizarea proiectelor10
.
Transparenţa
Transparenţa în gestionarea fondurilor structurale este o problemă importantă în majoritatea noilor state
membre ale UE. Dovezile din 2004-2006 arată că ţările beneficiare nu au fost întotdeauna în măsură să
dezvolte mecanisme transparente pentru gestionarea fondurilor şi au existat cazuri de abuz şi corupţie. În
multe ţări, dezvoltarea unor proceduri de aplicare on-line şi baze de date de proiectele finanţate din
fonduri structurale a fost foarte lent. descriere a proiectelor care au beneficiat de asistenţă este încă
lipseşte în multe cazuri. Există, de asemenea, o lipsă de informaţii în limba engleză privind fondurile
structurale naţionale.
Parteneriatul este necesar pentru punerea în aplicare a politicii structurale; programarea nu ar trebui să fie
puse în aplicare doar de către administraţia centrală. Partenerii sociali, ONG-uri şi reprezentanţi ai
grupurilor locale de interes ar trebui să joace un rol important în pregătirea de proiecte şi de sensibilizare
a opiniei publice, în special la nivel de comunitate. Cu excepţia cazului Poloniei, ONG-urile nu a avut nici
o influenţă în procesul de selecţie a proiectelor şi de monitorizare a utilizării fondurilor. Chiar dacă ONG-
urile au fost invitate în parteneriate, s-au confruntat de multe ori cu probleme în ceea ce priveşte numirea
reprezentanţilor acestora de către autorităţile ţărilor, accesul dificil la informaţii, norme neclare şi
schimbare, non-transparenţa procesului de selecţie a proiectelor47
.
Frauda
Impactul financiar al neregulilor şi suspiciunilor de fraudă în utilizarea fondurilor structurale ale UE a fost
de interes special pentru Comisia Europeană. Suma totală afectată de nereguli în 2006 a fost de 703.3
milioane Euro. Acest lucru nu ar ajuta la simplificarea şi accelerarea de prelucrare şi utilizare a fondurilor.
46 Anca-Diana Barbu, Carl von Ossietzky University, “O perspectivă europeană asupra energiei regenerabile şi a eficienţei
energiei”, REEP Întrunire Regională în Europa Centrală şi de Est şi Turcia. Centrul Regional de Mediu pentru Europa Centrală
şi de Est. Budapesta. Septembrie 30, 2004. http://www.rec.org/REEEP/docs/presentation_Barbu.ppt#265,9 47 Inforse-Europe. Reţeaua Internaţională a Energiei Regenerabile. Evaluaare2004-06 şi recomandări ale fondurilor structurale
pentru energia regenerabilă pentru 2007-13. Decembrie 2006.
O analiză generală a fondurilor structurale pentru perioada 2004-2006 subliniază necesitatea unei abordări
articulate a eficienţei energetice şi a energiei regenerabile în strategiile de dezvoltare a noilor state
membre. Strategia de dezvoltare ar trebui să demonstreze o abordare pe termen lung, un angajament
financiar solidă pentru îmbunătăţirea eficienţei energetice şi dezvoltarea energiilor regenerabile şi
regionale de informare. Un angajament politic mai puternic ar trebui să fie mai bine reflectat în bugetele
alocate programelor operaţionale. Prin urmare, recomandări specifice pentru România includ următoarele:
• Asiguraţi-vă că eficienţa energetică şi în energiile regenerabile sunt priorităţi în strategiile
naţionale de dezvoltare, inclusiv parteneriatele public-privat.
• Asiguraţi-vă că fonduri suficiente pentru proiectele de energie durabilă sunt disponibile pentru a
îndeplini cerinţele de co-finanţare a politicii de coeziune.
• Puneţi accent şi se angajează pe sensibilizarea publicului cu privire la schimbările climatice şi
beneficiile de eficienţă energetică şi surse regenerabile de energie, consolidarea capacităţii şi
educaţie a acţionarilor locali.
• Identificaţi problemele legate de utilizarea corectă şi eficientă a fondurilor structurale şi de a
defini măsurile care vizează îmbunătăţirea transparenţei.
• Conectaţi sprijinul financiar pentru monitorizarea şi evaluarea adecvată, inclusiv difuzarea publică
a informaţiilor de către beneficiari.
• Acordaţi independență legislative şi financiară adecvată pentru a sprijini municipalităţile locale şi
eficienţa la nivel de comunitate de energie şi activităţi de energie regenerabilă50
.
Includeţi iniţiative pentru adoptarea noilor tehnologii şi abordări (de exemplu, captarea şi
stocarea).
• Includeţi finanţări adecvate pentru aplicarea reglementărilor şi dezvoltarea de noi cadre de
reglementare după cum este necesar, inclusiv pentru asistenţă tehnică pentru sprijinirea pre-
investiţii.
• Adoptaţi politici şi măsuri recomandate de către UE, în special în ceea ce priveşte preţurile de
recuperare a costurilor pentru furnizarea de energie şi servicii.
• Îndepărtaţi barierelor administrative inutile pentru a asigura fluxul de informaţii şi de schimb de la
toate nivelurile
• Utilizaţi experienţa din ţări de la egal la egal şi încurajaţi intrările regionale şi la nivelul UE pentru
îmbunătăţirea sistemelor şi procedurilor.
50 Diana Urge-Vorsatz. Impactul schimbărilor structurale în sectorul de energie al ţărilor CEE la crearea căii energiei durabile.
CEU. Decembrie 2003.
Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - II Proiect cofinanțat din Fondul Social European Data publicării: 25 mai 2011 Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziţia oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului României. Această traducere nu este considerată traducere oficială a Băncii Mondiale. Banca Mondială nu va fi făcută răspunzătoare pentru conținutul sau orice eroare a acestei traduceri.