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Sergio Bitar
Los intereses econmicos de Estados Unidos y su poltica hacia
Am.rica Latina
Los intereses econmicos han tenido la primera importancia en la
politica de EE. UU. hacia Amrica Latina. Son numerosos los casos de
conflicto entre gobiernos latinoamericanos y empresas
norteame-ricanas en los cuales el Gobierno de EE. UU .. intervino a
favor de las empresas. Tambin ~s obvio que las polticas de EE. UU.-
han in-tentado crear en cada pas condiciones favorables a las
inversiones norteamericanas para explotar recursos y extraer
utilidades de Am-rica Latina. Con frecuencia, la politica econmica
externa de EE.UU. se ha puesto al servicio de objetivos polticos.
Ha servido para obs-truir procesos de transformacin econmica y
reformas aceleradas o para respaldar a gobiernos cuya permanencia
en el poder resulta de inters para la Administracin
norteamericana.
En el perodo reciente, las relaciones econmicas entre
Amrica-Latina y EE. UU. se han hecho ms compleja-s y han comenzado
a predominar consideraciones globales, en reemplazo de las
hemisf-ricas, La "relacin especial" se ha desvanecido, y las formas
ms simples de influencia econmica directa del Gobierno de EE.UU.
han ido dejando paso a una relacin ms indirecta y global. Cul es la
nueva lgica de los intereses econmicos de EE.UU. en Amrica Latina?
Qu cambios han ocurrido en la dcada de los setenta? Cmo influyen
esos cambios en la poltica externa y de seguridad de ese pas?
Para intentar una respuesta distinguiremos tres objetivos
econ-micos de EE. UU. que inciden en su poltica para Amrica Latina:
a) la defensa de los intereses de las empresas privadas en el
exte-rior; b) la asistencia para el desarrollo econmico de la regin
y c) el resguardo del sistema econmico global de libre mercado y de
em-presa privada.
La importancia de estos tres objetivos ha cambiado con el
tiem-po. El primero ha perdido significacin, el segundo
prcticamente ha sido descartado y el tercero ha ganado
preponderancia. Este cambio ha incidido sobre las politicas de EE.
UU. y tiene nuevas con-sec.uencias sobre Amrica Latina.
LA DEFENSA DE LAS INVERSIONES NORTEAMERICANAS EN AMRICA
LATINA
La modalidad de defensa de las inversiones norteamericanas ha
va
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ESTUDIOS INTERNACIONALES
riada en la ltima dcada. Las primeras fases, hasta los aos
sesen-ta, se caracterizaron por una poltica activa y por una rpida
ex-pansin. Desde las primeras dcadas de este siglo el inters
consis-ti en acceder a los recursos minerales, materias primas
agrcolas y algunos servicios pblicos. Muchas de las inversiones
eran tambin de cartera. A partir de los aos sesenta adquiri gran
relevancia la corporacin transnacional, a travs de sus
subsidiarias. En esa d-cada, la presencia norteamericana alcanz su
apogeo y era indispu-tada en Amrica Latina. Esas empresas fueron
haciendo sentir cada vez ms su influencia en el estilo de
desarrollo y en la poltica in-terna de los pases
latinoamericanos.
Desde los aos cincuenta, numerosos pases latinoamericanos
co-menzaron a reaccionar nacionalizando aquellas empresas que
ope-raban en recursos naturales. En los sesenta y setenta
establecieron los primeros cuerpos legales para controlar la
operacin de las transnacionales. Adems, comenzaron a negociar
nuevas condicio-nes para conseguir un mayor aporte de las
subsidiarias extranjeras a los objetivos nacionales (exportaciones,
tecnologa, procesamien-to local, remesas ... ) .
Desde mediados de los sesenta, la poltica de EE. UU. fue
evolu-cionando desde una postura activa y expansiva de sus
inversiones hacia una ms defensiva de los intereses ya adquiridos.
Primero, se completaron las legislaciones para adoptar represalias,
tales como las Enmiendas Hickenlooper y Gonzlez. Se precisaron, por
parte-del Presidente de EE. UU. las condiciones de una compensacin
justa y oportuna, en caso de nacionalizacin, para mantener
relaciones normales. Segundo, EE. UU. comenz a establecer normas
generales para asegurar un desenvolvimiento menos conflictivo de
sus corpo-raciones. Comenz a impulsar los Bilateral Invest.rn:ent
T1"eaties, las propuestas del GATT para legislar sobre peTfoTmance
1-equiTements; las sugerencias para establecer rganos
internacionales para la re-solucin de disputas, etc. Ta;rnbin el
Gobierno de EE. UU. se ha opuesto al Cdigo de Conducta propuesto
por UNCTAD con el respal-do de los pases en desarrollo. Tercero, el
Gobierno de EE. uu se volvi ms cauteloso en sus disputas con los
gobiernos latinoameri-canos. Tam,bin las corporaciones se tornaron
ms reticentes a aco-ger imposiciones del Gobierno d~ EE. UU. que
pudieran contrariar a los gobiernos de los pases donde operan sus
subsidiarias.
Esta evolucin, motivada tanto por cambios en la economa
mun-dial, como en la economa norteamericana y en las
latinoamerica-nas, ha tenido importantes consecuencias. La ms
relevante que in-teresa destacar aqu es que la defensa por parte
del Gobierno de EE. UU. de los intereses de corporaciones
transnacionales ha cambia-do de naturaleza. Ello no se verifica,
como antes, mediante un res-paldo oficial a cada corporacin frente
a los gobiernos latinoameri-canos, sino. que se busca ahora la
implantacin de UOl'mas globales
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Sergio Bitar / Los intereses econmicos de Estados Unidos y su
poltica ...
que sean acordadas por los estados, multilateralmente. Se trata
de evitar conflictos entre estados que suelen tener muchas ms
ramifi-caciones.
LA PROMOCIN DEL DESARROLLO ECONMICO DE AMRICA LATINA El segundo
objetivo econmico de la politica externa de EE.UU. ha-cia Amrica
Latina ha sido la promocin del desarrollo.
La experiencia del Plan Iarshall en los cuarenta y cincuenta
conjuntamente con las ideas que tomaron cuerpo en Amrica Lati-na en
favor del desarrollo y de las reformas econmicas y sociales
sirvieron de base para la Alianza para el Progreso. El programa de
esa Alianza constituy, sin duda, la culminacin de los esfuerzos de
cooperacin hemisfrica en este ~iglo.
Hasta fines de los sesenta, algunos sectores del Gobierno
norte-americano sostuvieron la conveniencia de promover el
desarrollo de Amrica Latina como un objetivo ele la poltica externa
de EE.VU. Despus de esa fecha, las condiciones- comenzaron a
cambiar en EE.UU. y en Amrica Latina. En EE.UU. la guerra de
Vietnam y los pro-blemas econmicos internos limitaron cada vez ms
los recursos ofi-ciales destinados a asistencia. Tambin comenz a
argumentarse que la ayuda econmica tena poco efecto, pues la
solucin de los problemas dependa bsicamente de las acciones que
tomaran in-ternamente los gobiernos latinoamericanos. Por ltimo,
quienes de-fendan la idea de que el desru:rollo era un requisito
para la esta-bilidad poltica se vieron confrontados por quienes
sostenan que la inestabilidad inmediata estaba vinculada a la
capacidad de con trol poltico y no a la superacin de problemas
estructurales que siempre haban existido y cuya solucin requiere de
plazos muy largos.
En Amrica Latina las dificultades polticas para emprender
re-forma~ y la magnitud creciente de los recursos financieros
necesa-rios para impulsar el desarrollo tambin redujeron la
efectividad que podan tener los fondos que EE.UU. estaba en
condiciones de prestar.
La tesis de que el desarrollo econmico y social de Amrica
La-tina era parte de la ecuacin de seguridad de EE.UU. comenz a
de-bilitarse. Si bien ha continuado sostenindose en palabras, en la
prctica no ha tenido implementacin. La asistencia financiera
oficial de EE.UU. comenz a disminuir rpidamente y en su reem-plazo
cobr cuerpo la tesis tmde not aid, sealndose que una ;me-jor forma
de aportar al desarrollo de Amrica Latina era median-te
preferencias comerciales o inversiones directa~ y un crecimiento
sostenido de la propia economa norteamericana.
El Sistema Generalizado de Preferencias, establecido en 1975
tu-vo, sin embargo, escasa amplitud y poca flexibilidad. Las
preferen-
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ESTUDIOS INTERNACIONALES
cias comerciales tambin comenzaron a d;rrunuir hacia fines de
los setenta. La poltica de fomento al desarrollo econmico en
Amri-ca Latina tambin baj considerablemente. La escasa magnitud del
financiamiento bilateral permanece ligada fundamentalmente a la
seguridad. Se concentra en' pase~ pequeos, sea para respaldar a los
"amigos", o para debilitar a los "hostiles". '
En sntesis, ha tendido a desaparecer de la poHtica econmica
externa de EE.UU toda accin destinada a fomentar directamente,
mediante apoyos de carcter hemisfrico, el
desarrollolatinoameri-cano.
EL FUNCIONAMIENTO ESTABLE DEL SISTEMA GLOBAL
El tercer objetivo econmico de la poltica externa de EE.UU. es
la expansin y defensa de un sistema econmico internaci.onal
sus-tentado en el principio de libre mercado y de empresa
prIvada.
Este objetivo tiene distintos componentes. Por una parte,' un
sis-tema abierto es ms conveniente para la expansin de los
intereses econmicos de EE.UU. a niveL mundial. En el campo
financiero, co-mercial, tecnolgico y de inversiones, EE.UU.
mantiene mejor su li-derazgo. Adems, este sistema permite a los
principales pases de~ sarrollados aliados de EE.UU. un crecimiento
ms acelerado y una mayor presencia en la economa mundial.
A medida que se aceler la globalizacin de los fenmenos eco
nmicos, para EE.UU. fue adquiriendo ms importancia la necesidad de
regular y preservar un funcionamiento fluido de la economa mundial.
En la dcada de los setenta, la economa: norteamericana elev su
grado de apertura internacional. En el terreno comercial,'
prcticamente se duplic el coeficiente de co'mercio exterior sobre
el producto. En el terreno financiero, los bancos norteamelicanos'
se extendieron mundialmente y comprometieron considerables
re-cursos en casi todos los pases del mundo. Esa apertura, junto
con el fortalecimiento econmico de otras regiones del planeta,
hicie-ron que la economa norteamericana resintiera ms los factores
eco-nmicos externos. El crecimiento de la economa y del
comercio-mundial, la lucha contra la inflacin y el desempleo se
transforma-ron en tareas que no podan ser enfrentadas slo por
EE.UU. y que. requeran de la accin concertada de los grandes
pases.
Esta nueva realidad ha tenido una importante consecuencia: ha.
crecido la relevancia estratgica para EE.UU. de la mantencin de un
funcionamiento sin crisis de la economa mundial. Este ha pa-sado a
ser el objetivo fundamental de la poltica externa de EE.UU.
La preservacin de un sistema global abierto, con predominio del
sector privado (esencialmente corporaciones y bancos
transna-cionales) tiene diversas implicaciones. Desde el punto de
vista norte-americano, no basta con que los pases participen en la:
econbma
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Sergio Bitar / Los intereses econmicos de Estados Unidos y su
poltica ...
mundial respetando las normas establecidas por las economas
desa-rrolladas y sus empresas y bancos. Cada pas debe tener un
ordena-miento econmico interno donde predomine o tenga importante
gravitacin el sector privado. Ideolgicamente, EE.UU. promueve la
empresa privada y se opone a la expansin del estado. En el terre-no
politico, las administraciones norteamericanas mantienen su
opo-sicin a las transformaciones econmicas nacionales que impliquen
un cambio en las formas de propiedad o que causen un perjuicio al
capital privado. La premisa central es que un sistema global de
mercado libre debe reposar en economas nacionales de mercado
li-bre, y esto tambin vale para el Tercer Mundo.
NUEVAS PRIORIDADES PARA EE.UU.
Estos tres objetivos econmicos de EE.UU. en Amrica Latina es-tn
interrelacionados. En efecto, las polticas de promocin del
de-sarrollo, especialmente en los pases ms pequeos, favorecen la
instalacin y expansin de los intereses norteamericanos. Esto
ocu-rre por varias vas. Primero, la asistencia financiera y los
crditos oficiales son ms generosos para los gobiernos "amigos" y
estn li-gados a ciertos objetivos de seguridad. Segundo, en la
medida que la inversin directa es proyectada como una forma de
-ayuda al de-sanollo, el gobierno de EE.UU. suele requerir de los
pases la crea-cin de un "clima favorable", lo cual implica otorgar
incentivos a las corporaciones norteamericanas. Tercero, los
crditos oficiales, preferencias comerciales y otros arreglos
generan una mayor deman-da de productos norteamericanos, agrcolas e
industriales.
El objetivo de EE.UU. de expandir y mantener el sistema global
tmbin facilita la defensa de las inversiones extranjeras y
supues-tamente contribuye al desarrollo econmico de la regin. La
exis-tencia de normas comerciales globales a travs del GA'IT) de
criterios financieros y de poltica econmica a travs del FMI) son
coadyu-vantes a la expansin de los intereses de EE.UU. Los pases
latino-americanos se hallan insertados en el sistema global, deben
acatar las normas internacionales y deben adoptar polticas
econmicas no antagnicas con las propiciadas por los principales
actores interna-cionales, sean ellos el gobierno de EE.UU.) las
organizaciones inter-nacionales, la comunidad baricaria o las
corporaciones transnacio-nales. De acuerdo a la lgica de la poltica
econmica internacional de EE.UU.) se presume que un sistema as
regulado es ms favorable para los pases de Amrica Latina, pues
alienta el libre comercio, las exportaciones y el flujo de inversin
extranjera.
La prioridad otorgada por EE.UU. a estos tres objetivos
-,--defensa de intereses espedficos, promocin del desarrollo y
defensa del sis-tema global- ha cambiado en los ltimos aos. Este
cambio ha si-do consecuencia de las _transformaciones globales. La
economa
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ES rUDIOS INTERNACIONALES
mundial se ha hecho ms compleja e interdependiente. El nmero de
actores ha aumentado y la fuerza relativa de ellos es menos
asi-mtrica que antes. EE.UU. ha perdido parte de su poder para
impo-ner ,
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Sergio Bita,. i Los intereses econmicos de Estados Unidos y su
poltica. "
El objetivo principal pal~a EE.UU. sigue siendo el mismo: que
Occidente mantenga su primaca econmica y que EE.UU. conserve su
hegemona en el mundo desarrollado. Pero el cambio en la si-tuacin
global ha obligado a modificar los instrumentos para lograr ese
propsito.
PODER ECONMICO Y POLTICA EXTERNA DE EE.UU. HACIA AMRICA
LATINA
Los objetivos estratgicos globales de EE.UU. tienen una
proyeccin econmica que se traduce en las metas siguientes:
a) Una mayor fortaleza econmica de EE.UU. y sus aliados frente a
sus adversarios:
b) Una posicin dominante de EE.UU. entre sus aliados; e) Una
posicin econmica hegemnica sobre los pases del Ter-
cer Mundo, a fin de mantener cierto control sobre su evolucin.
Se trata de evitar que se produzcan transformaciones econmicas
inter-nas en esos pa6es que sean antagnicas con el principio del
libre mercado y que pueden generar una dinmica poltica que
favorez-ca a los adversarios ele EE.UU.;
d) Una superioridad ideolgica, fundada en el xito nacional e
internacional del sistema econmico gobernado por los pases
desa-lTollados de Occidente.
La forma de alcanzar esos propsitos depende del cuadro econ-mico
general y de la fuerza relativa de EE.UU. La nueva situacin ha
llevado a EE.UU. a una posicin ms defensiva que antes. Con el fin
de conservar su influencia, la poltica econmica de EE.UU. ha-cia
Amrica Latina presenta dos nuevas caractersticas:
1) EE.UU. ha dado prioridad a la contencin de las crisis
econ-micas que afecten el funcionamiento global del sistema. EE.UU.
se moviliza con rapidez, por ejemplo, para impedir la generalizacin
de una crisis financiera, como la resultante de la postergacin del
pago de la deuda de los pases de Amrica Latina.
2) EE.UU. ha dado prioridad a una poltica que frene las
trans-formaciones sociales ms profundas o la implementacin de
esque-mas econmicos no capitalistas en el Tercer Mundo. Esto se
expre-sa de distintas maneras: a) acciones destinadas a
proporcionar asis-tencia financiera a los gobiernos de pases que se
consideran ame-nazados por la posibilidad de un giro en favor de
transformaciones estructurales; b) una mayor subordinacin de la
asistencia econmi-ca a la asistencia militar; c) alianzas con
sectores polticos internos que comparten intereses econmicos con
EE.UU. y d) la promocin de poHticas econmicas sustentadas en los
principios del libre mer-cado, del tipo de hl:s exigidas por el
FMI.
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ESTUDIOS INTERNACIO N ALES
CONSECUENCIAS PARA AMRICA LATINA
Este cambio de nfasis en las politicas econmicas externas de
EE.UU. tiene numerosas consecuencias para Amrica Latina. 'Entre
ellas conviene destacax:
a) El desarrollo econmico de la regin, como objetivo directo de
la poltica de.EE.uu.) ha perdido prioridad. Por razones econ-micas
y polticas se postula que el desarrollo incide dbilmente en la
mantencin del orden interno en el corto y mediano plazo. EE.UU. no
pretende aportar ni fin anciamiento ni preferencias comerciales. El
caso del Caribbean Basin Initiative es una excepcin y debe
en-tenderse como un complemento de un plan militar,
b) EE.UU. ha perdido capacidad para proteger los intereses
eco-nmicos especficos de corporaciones determinadas cuando entran
en conflicto con gobiernos latinoamericanos. Propicia, a cambio,
acuerdos multilaterales para establecer normas para todos y
acuer-dos bilaterales de gobierno a gobierno (por ejemplo, bilateml
in-tlestment treaties).
c) El GobiernO de EE.UU. prefiere asignar su escasa asitencia
fi-nanciera en forma bilateral y en funcin de los objetivos de
segu-ridad. Estos fondos se concentran preferentemente en los pases
ms pequeos.
d) El Gobierno de EE.UU. ha ido adoptando una posicin mas
de-fensiva debido a la mayor competitividad de las exportaciones
lati-lOamericanas y a las reacciones domsticas de las industrias
afecta-das . Ello implica reducir sus preferencias comerciales y su
asisten-cia concesional a Amrica Latina.
e) La poltica econmica externa de EE.UU. ha enfatizado la
so-lucin de problemas globales en forma multilateral, alejndose de
los enfoques regionales. Amrica Latina es tratada como una parte ms
del Tercer Mundo. EE.UU. ya no persigue una "relacin econ-mica
especial" con Amrica Latina y esta rea es vista slo como un
componente secundario del sistema econmico internacional.
Todos los sealamientos anteriores estn vigentes en condiciones
rutinarias. En circunstancias excepcionales, cuarido sectores del
Go-bierno norteamericano perciben una amenaza para la seguridad,
va-r a la poltica econmica de EE.UU. hacia Amrica Latina. El
Go-bierno norteamericano opera en forma rpida y ms coordinada
cuando percibe situaciones de crisis para sus intereses en Amrica
Latina. Se pueden distinguir dos tipos de situaciones de crisis
cu-yo origen es econmico. Primero, aquellas situaciones locales que
repercuten sobre el sistema econmico global, y segundo, aquellas
que pueden amenazar la estabilidad poltica interna de un pas, en
forma que EE.UU. considera amenazante para sus intereses
estrat-gicos.
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Sergio Bitar / Los int::reses econmicos de- Estados Unidos y su
poltica ...
Las primeras son improbables. La nica y ms importante hasta
ahora ha sido la crisis financiera derivada de la deuda externa de
Amrica Latina, a comienzos de los aos ochenta. Nunca antes Am-rica
Latina pudo generar un problema econmico que afectara di-rectamente
intereses significativos de EE.UU. En el caso de la deuda, Amrica
Latina cobr una fuerza que puso en cuestin la estabili-dad de los
grandes bancos de EE.UU. y de otros pases desalTollados. La reaccin
norteamericana en favor de facilitar los recursos finan-cieros y
hacer ms expeditas las renegociaciones de la deuda, no de-be
interpretarse como resultado de un inters particular por aliviar
las tensiones de Amrica Latina, sino para proteger la salud de sus
bancos.
Las segundas han sido ms frecuentes. Se trata de aquellas crisis
de estabilidad poltica generadas por desajustes econmicos graves o
cambios poltico-econmicos que pueden derivar en transformacio-nes
estructurales y en nuevas relaciones de poder. En tales
circuns-tancias, tambin ocurren ajustes en la poltica econmica de
EE.UU. Estos ajustes se expresan de distintas maneras. En unos
casos, me-diante presiones para defender corporaciones
norteamericanas, en otros mediante la negacin de crditos oficiales
o votos contrarios en los organismos internacionales y diversas
formas de obstruccin del comercio. Tambin, se ha expresado en un
apoyo econmico privilegiado a aquellos gobiernos que pretenden
contener los cam-bios acelerados o aquellas naciones cuya
estabilidad y rgimen po-ltico interesa preservar a EE.UU. para
evitar desajustes graves, con implicaciones polticas y de
seguridad, como OCUlTe con pases de mayor tamao, especialmente
Mxico.
Sin embargo, a medida que las relaciones econmicas tienden a ser
ms globales e interdependientes y a medida que el Gobierno de
EE.UU. se ve obligado a coordinar sus decisiones con otros pases
desarrollados, su poder de influencia directa sobre los gobiernos
la-tinoamericanos tiende a disminuir. Esto ha estado ocurriendo en
los ultimos aos.
A medida que el poder econmico ya no es ilimitado para lograr
los objetivos propuestos y que esos objetivos no son ajustados a
una nueva relacin de fuerzas econmicas, se tiende a producir una
ten-sin que debe ser resuelta. Tal resolucin puede provenir de dos
distintos enfoques. El primero, es compensar unos instrumentos de
poder -los econmicos- por otros. Para compensar la prdida _ d~
poder econmico, EE.UU. ha reculTido ms a los componentes
:ln:ili-tal', poltico e ideolgico en su poltica hacia Amrica
Latina. El segundo, es re acomodar los intereses en conflicto y
aceptar que Am-rica Latina asuma mayores responsabilidades internas
e internacio-nales. Este no ha sido el camino seguido por los
gobiernos de EE.UU.) menos aun por la Administracin Reagan. Sin
embargo, a
o~ 5 5 ]
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ESTUDIOS INTERNACIONALES
mediano plazo debera producirse una adaptacin de las politicas
externas de EE.UU. a la nueva relacin de fuerzas econmicas con
Amrica Latina. La velocidad y naturaleza de adaptacin depende-r, en
buena medida, de la capacidad de coordinacin latinoameri-cana para
elevar su poder econmico relativo frente a EE.UU.
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