Integración centroamericana: un reto ante la coyuntura económica ...

I) Introducción

En las últimas dos décadas, se havisto cómo los países en el mundohan ido abriendo progresivamentesus economías a la competencia in-ternacional y fomentando mayoresintercambios comerciales. Estosprocesos han implicado la reducciónde aranceles aduaneros, la elimina-ción de barreras no arancelarias, yuna menor utilización de cuotas deimportación y otros instrumentosde protección comercial. Tambiénhan implicado la negociación e im-plementación de acuerdos que fo­mentan el libre comercio.

Algunos países han buscado integrarsus economías aún más para com­petir conjuntamente de manera máseficiente en los mercados interna­cionales. A través de la integracióneconómica, los países logran bene­ficios que no pueden obtener de otramanera, entre los cuales cabe men­

cionar: ampliación del mercado in­terno, creación o fortalecimiento deindustrias basadas en economías deescala, encadenamientos producti­vos regionales, creación de una zonamás atractiva para la inversión ex­tranjera directa y un mayor peso enlos organismos internacionales.

Según datos de la OrganizaciónMundial del Comercio (OMC)1, ac­tualmente, existen 13 uniones adua­neras y acuerdos de integracióneconómica notificadas oficialmentea dicha Organización, involucrandoa más de 90 países. Dentro de estosacuerdos encontramos a la UniónEuropea, la Unión Aduanera de Afri­ca del Sur (SACU), la ComunidadEconómica Euroasiática, el MercadoComún del Sur (MERCOSUR), el

Integración centroamericana:un reto ante la coyunturaeconómica internacional

Según datos de laOrganizaciónMundial delComercio (OMC),actualmente,existen 13 unionesaduaneras yacuerdos deintegracióneconómicanotificadasoficialmente adichaOrganización,involucrando amás de 90 países.

PARTE I

1. Base de Datos de Acuerdos ComercialesRegionales de la OMC. http://rtais.wto.org/UI/PublicSearchByCrResult.aspx

Mercado Común Centroamericano(MCCA), entre otros. En el caso dela región, el MCCA fue notificadoel 4 de febrero de 1961.

La creciente participación de unio­nes aduaneras en el comercio mun­dial es un hecho manifiesto. El En­tendimiento Relativo a la Interpre-tación del Artículo (Art.) XXIV delAcuerdo General sobre ArancelesAduaneros y Comercio de 1994 dela OMC reconoce que “...las unionesaduaneras y zonas de libre comerciohan crecido considerablemente ennúmero e importancia desde el es­tablecimiento del GATT de 1947 yque abarcan actualmente unaproporción importante del comerciomundial”. A inicios de junio de esteaño, Rusia, Bielorrusia y Kazakstánanunciaron que suspenderían lasnegociaciones individuales que es­tán realizando para adherirse a laOMC, ya que planifican hacerlo deforma conjunta como una UniónAduanera2.

Existen grandes diferencias en elgrado de evolución entre cada unade estas iniciativas; sin embargo, esde notar que a nivel mundial se estáhaciendo un trabajo importante poravanzar en esta dirección. Centro­américa también ha hecho esfuerzossignificativos por adelantar en suproceso de integración económica,incluyendo en la conformación deuna Unión Aduanera.

En el año 2000, El Salvador y Gua­temala firmaron el Convenio Marcopara el Establecimiento de unaUnión Aduanera entre los Territorios

de la República de El Salvador y laRepública de Guatemala. Después,el resto de Centroamérica se sumóal proceso. En el año 2007, los cincopaíses firmaron el Convenio Marcopara el Establecimiento de la UniónAduanera Centroamericana y enenero del 2009, Guatemala y ElSalvador firmaron el Protocolo deModificación al Convenio Marcopara el Establecimiento de unaUnión Aduanera entre los Territoriosde la República de El Salvador y laRepública de Guatemala (el cualpara mayor facilidad llamaremos elProtocolo El Salvador – Guatemala).

Este proceso, a pesar de sus avancesy retrocesos, retos y debilidades, seha convertido en una herramientadeterminante para impulsar el desa­rrollo económico y social de laregión, especialmente en los últimosquince años. Ahora que Centro­américa está enfrentando desafíoscomo la crisis financiera internacio­nal y el alza de los precios delpetróleo la integración económicase vuelve, más que nunca, de espe­cial relevancia.

FUSADES considera necesario es­tudiar los últimos avances logrados,los planes a futuro, y los nuevosretos para determinar que tan cercaestamos de alcanzar una UniónAduanera Centroamericana.

El siguiente análisis se dividirá endos partes. En la Parte I, se haráuna revisión de las bases jurídicasdel proceso de Unión Aduanera ysu evolución, identificando los prin­cipales desafíos que enfrentan lospaíses para conformar un territorioaduanero común. En la Parte II, seanalizarán los últimos instrumentossuscritos en materia de Unión Adua­

FUSADESconsideranecesario estudiarlos últimosavances logrados,los planes a futuro,y los nuevos retospara determinarque tan cercaestamos dealcanzar unaUnión AduaneraCentroamericana.

2. Washington Trade Daily, Volumen 18,Número 123, lunes 22 de junio del 2009.

nera a la luz de esos desafíos y cómopueden conducir a que Centroaméri­ca responda de mejor manera alentorno regional e internacional.

II) Del perfeccionamiento de laZona de Libre Comercio alproceso de Unión Aduanera

Las bases para la conformación dela Unión Aduanera Centroamericanase pueden encontrar en el TratadoGeneral de Integración EconómicaCentroamericana, suscrito el 13 dediciembre de 1960, donde se fija elcompromiso de los Estados contra­tantes de constituir una Unión Adua­nera entre sus territorios.

Posteriormente, el concepto y marcolegal para la conformación de estaUnión Aduanera es desarrollado conmás detalle en el Protocolo al Trata-do General de Integración Económi-ca Centroamericana (conocido comoel Protocolo de Guatemala), suscritoel 29 de octubre de 1993.

El Protocolo de Guatemala

El Protocolo primero manda a lospaíses a perfeccionar la zona de librecomercio para todos los bienes ori­ginarios, indicando la necesidad deeliminar todas las barreras arancela­rias y no arancelarias. Después lededica una sección completa al temade la Unión Aduanera, reiterando elcompromiso de los países de cons­tituir una Unión Aduanera y estable­ce como propósito el “…dar libertadde tránsito a las mercancías indepen­dientemente del origen de las mis­mas, previa nacionalización en al­

guno de los Estados Miembros, delos productos procedentes de terce­ros países”3.

Además, establece la necesidad deaplicar procedimientos aduanerosuniformes y de armonizar, de formagradual y flexible, aquellas políticasen materia de impuestos, tasas yotros cobros que puedan afectar elcomercio de la región.

Perfeccionamientode la Zona de Libre Comercio

Con base en el Protocolo de Guate­mala durante los años 90, los paísesse dedicaron primero al perfeccio­namiento de la zona de libre comer­cio y crearon mucha de la normativaregional que hoy existe, como elReglamento Centroamericano sobreMedidas de Salvaguardia, el Regla­mento Centroamericano sobre Prác­ticas Desleales de Comercio, y elReglamento Centroamericano deMedidas de Normalización, Metro­logía y Procedimientos de Autoriza-ción.

Mucha de esta normativa fue creadao actualizada para implementar, deforma regional, varios de los Acuer­dos de la Ronda Uruguay de laOMC. Esta etapa ha sido sumamentevaliosa para el fortalecimiento delcomercio intrarregional, siendo losempresarios regionales beneficiariosimportantes del entramado legal queles ha abierto más oportunidades denegocios en la región con la consi­guiente generación de empleos.

Inicios del procesode Unión Aduanera

Al comienzo del nuevo milenio, seven los primeros esfuerzos centro­

Las bases para laconformación dela Unión AduaneraCentroamericanase puedenencontrar en elTratado Generalde IntegraciónEconómicaCentroamericana,suscrito el 13 dediciembre de1960, donde sefija el compromisode los Estadoscontratantes deconstituir unaUnión Aduaneraentre susterritorios.

3. Art. 15 del Protocolo de Guatemala.

americanos para la construcción deuna Unión Aduanera, con la suscrip-ción del Convenio Marco para elEstablecimiento de una Unión A-duanera entre los Territorios de laRepública de El Salvador y la Repú-blica de Guatemala. Dicho docu­mento fue ratificado por ambos paí­ses y entró en vigencia en el 2002.Posteriormente, Honduras y Nica­ragua y después Costa Rica se su­maron al esfuerzo.

El trabajo bajo esta nueva iniciativaha dado grandes frutos. El últimoreporte de la Secretaría de Integra-ción Económica Centroamericana(SIECA) sobre la Unión Aduanerainforma que:

• Entre el 2006 y el 2008, se moder-nizó el Código Aduanero Unifor­me Centroamericano (CAUCA)y su Reglamento (RECAUCA),eliminándose las principales refe­rencias a la legislación nacionalde cada país.

• En el 2006 también se suscribióel Convenio de Asistencia Mutuay Cooperación Técnica entre lasAdministraciones Tributarias yAduaneras de Centro América yel Convenio de Compatibilizaciónde los Sistemas Tributarios de losEstados parte de la Unión Adua­nera Centroamericana.

• En materia de armonización dereglamentos técnicos y facilitacióndel comercio, se han suscrito cercade 30 Reglamentos Técnicos Cen­troamericanos, los cuales han sidonotificados de forma conjunta enla OMC. Estos reglamentos cu­bren bienes como productos far­macéuticos, alimentos y bebidasprocesadas, productos higiénicos

y cosméticos, y contemplan pro­cedimientos para agilizar el pro­ceso de registros dentro de laregión.

No obstante estos notables avances,Centroamérica aún no ha logradola consolidación de la Unión Adua­nera. ¿Cuáles han sido los principa­les desafíos que no han permitidola conformación de la Unión Adua­nera? ¿Qué debe hacer la región pa-ra poder avanzar en esta imposter­gable tarea?

Entre los retos más mencionadospor reconocidos analistas, funcio­narios gubernamentales, académi­cos y actores económicos de la re-gión se encuentran: i) La falta devisión común entre los cinco paísessobre los alcances de una UniónAduanera; ii) La necesidad de su­perar los nacionalismo y de recono­cer un mayor grado de supranacio­nalidad; iii) El fortalecimiento dela institucionalidad centroamericanay, iv) Un debido seguimiento a loscompromisos pactados. A continua-ción analizaremos cómo el procesode Unión Aduanera ha ido abordan­do estos desafíos.

III Retos para la conformaciónde la Unión Aduanera

A. Visión común sobre los alcan­ces de la Unión Aduanera.

Uno de los primeros retos que hanenfrentado los arquitectos de laUnión Aduanera Centroamericanaha sido delimitar los alcances de lamisma, es decir, acordar unadefinición de lo que constituye unaUnión Aduanera, para después po­der pactar las acciones necesariaspara su establecimiento.

Entre los retos másmencionados porreconocidosanalistas,funcionariosgubernamentales,académicos yactoreseconómicos de laregión seencuentran: i) Lafalta de visióncomún entre loscinco países sobrelos alcances deuna UniónAduanera; ii) Lanecesidad desuperar losnacionalismo y dereconocer unmayor grado desupranacionalidad;iii) Elfortalecimiento dela institucionalidadcentroamericana y,iv) Un debidoseguimiento a loscompromisospactados. Acontinuaciónanalizaremos cómoel proceso deUnión Aduanera haido abordandoestos desafíos.

Como se ha señalado, el Protocolode Guatemala menciona como re­quisitos: 1. Un territorio aduanerocomún donde se da libertad de trán­sito a las mercancías independien­temente de su origen, previainternación en un Estado Parte; 2.Contar con un servicio aduanero“común” y, 3. La armonización deaquellas políticas en materia de im­puestos que puedan afectar el co­mercio de la región.

Algunas corrientes de pensamientoen la región han considerado quepara llegar a una Unión Aduaneraserá necesario, de forma gradual yprogresiva, la eliminación de lospuestos intrafronterizos. Mientrasse llega a ese momento, los EstadosParte deberían fortalecer las aduanasperiféricas, crear aduanas yuxta­puestas o conjuntas, y avanzar enla armonización de la normativaaduanera. También se requeriría laarmonización al 100% del arancelexterno común y la adopción de unapolítica comercial externa común,incluyendo en las negociaciones in-ternacionales y en la implementa-ción de medidas de defensa comer­cial. Para poder llegar a esto, even­tualmente los controles aduanerosy para-aduaneros que tradicional­mente se hacen en los puestos intra­fronterizos serían trasladados a otrospuntos dentro de los territorios delos Estados Parte, ya sea en las adua­nas periféricas o en los mercadosinternos. Este es el caso, por ejem­plo, de la aplicación de medidassanitarias y fitosanitarias.

Sin embargo, debido a la sensibili­dad en temas relacionados con laprotección a la salud y seguridadde la ciudadanía, varios sectores dela región han manifestado su

preocupación por la eliminación depuestos intrafronterizos, lo cual po­dría afectar los esfuerzos regionalesen materia protección del patrimo­nio sanitario, combate a la trata depersonas, al narcotráfico, al crimenorganizado, al contrabando y latriangulación, entre otros.

Además, existen dos temas adicio­nales que han creado inquietudes.En primer lugar, en las aduanasintrafronterizas se cobran otros im­puestos que no son aranceles adua­neros, como el Impuesto al ValorAgregado (IVA) y algunos impues­tos específicos y por ello existepreocupación sobre una posible pér­dida en la recaudación fiscal al tras­ladar estos cobros a otro punto alinterior de los Estados.

El otro tema que ha causado bastan­te discusión es sobre la forma derecaudar y distribuir los arancelesaduaneros, ya que en otros modelosde uniones aduaneras, todos losingresos arancelarios van a un fondocomún en beneficio del territorioaduanero común. Sin embargo, enpaíses donde los ingresos del Estadoaun dependen en una importantemedida de los aranceles, este tipode propuesta causa mucho escepti­cismo y preocupación.

En razón de lo anterior existen otrascorrientes en la región que conside­ran que no es conveniente ni nece­sario eliminar los puestos intrafron­terizos, pero si coinciden con laimportancia de fortalecer las adua­nas periféricas, a fin que productosno originarios provenientes de ter­ceros países realicen todos los trá­mites aduaneros en el primer puestode entrada, se incorporen al territorio

Algunascorrientes depensamiento enla región hanconsiderado quepara llegar a unaUnión Aduaneraserá necesario,de forma gradualy progresiva, laeliminación de lospuestosintrafronterizos.

aduanero común cobrando origencentroamericano, y ya no vuelvana realizar trámites aduaneros al pasarpor las aduanas intrafronterizas.

Sin embargo, esta corriente prevéque durante la etapa de Unión Adua­nera, los puestos aduaneros intra­fronterizos necesariamente no ten­drán que desaparecer, sino que masbien se conviertan en centros decontrol y facilitación, a fin de cum­plir otras funciones necesarias, comoser: controles para-aduanales parala aplicación de medidas sanitariasy fitosanitarias, verificación de re­quisitos técnicos o de calidad, rea-lización de trámites migratorios yen el caso del comercio interregio­nal, cobro de IVA a las exportacio­nes y de ciertos impuestos internosa la importaciones. Consideran quela eliminación de los puestos intra­fronterizos es una etapa a quemar,en el mercado común.

La Unión Europea

En el caso de la Unión Europea, do-cumentos oficiales indican que elTratado de Roma, el cual entró envigor el 1 de enero de 1958 y creóla Comunidad Económica Europeaprevé la conformación de una UniónAduanera. Entre las medidas mássignificativas que se tomaron paraese fin se encuentran:

• “La supresión de todos los dere­chos de aduana y las restriccionesentre los Estados miembros;

• La creación de un arancel aduane­

ro común (AAC), aplicable entoda la Comunidad Europea a lasmercancías procedentes de terce­ros países (los ingresos obtenidosforman parte de los recursos pro­pios de la Comunidad);

• La política comercial común comocomponente externo de la UniónAduanera (la Comunidad se expre-sa con una sola voz a nivel inter­nacional).4”

Además dichos documentos señalanque no fue hasta la entrada en vigen-cia del mercado único en 1993, quese eliminaron todos los controlesperiódicos en las fronteras y los trá-mites aduaneros. De ese modo, lasaduanas de los Estados Miembrosperdieron su función de recopila-ción de datos estadísticos y de recau-dación de los impuestos especialesy el IVA.

Es por ello que en el Tratado de laUnión Europea, firmado en Maas­tricht el 7 de febrero de 1992, se es-tablece en su Art. B el objetivo de“…promover un progreso econó-mico y social equilibrado y sosteni­ble, principalmente mediante lacreación de un espacio sin fronterasinteriores, el fortalecimiento de lacohesión económica y social y elestablecimiento de una unión econó-mica y monetaria que implicará, ensu momento, una moneda única,conforme a las disposiciones delpresente Tratado”.

La OMC

En el caso de la OMC, el AcuerdoGeneral sobre Aranceles Aduanerosy Comercio de 1994, dispone en suArt. XXIV, párrafo 8.a que para losefectos de aplicación de dicho

4. Glosario de la Unión Europea. http://eu-ropa.eu/scadplus/glossary/customs_union_es.htm

En el caso de laUniónEuropea... nofue hasta laentrada envigencia delmercado únicoen 1993, quese eliminarontodos loscontrolesperiódicos enlas fronteras ylos trámitesaduaneros.

Acuerdo, se entenderá por UniónAduanera la substitución de dos omás territorios aduaneros por un so-lo territorio aduanero, de tal formaque los aranceles aduaneros y demásreglamentaciones comerciales res­trictivas, excepto aquellas que seconsideren necesarias para salva­guardar asuntos como la salud y laseguridad nacional, sean eliminadosa lo esencial del comercio dentrode la Unión Aduanera, o por lo me­nos, a lo esencial del comercio ori­ginario dentro del territorio aduane­ro común. Además requiere quetodos los Estados Partes de unaunión aduanera apliquen al comer­cio de terceros países arancelesaduaneros y otras reglamentacionescomerciales idénticas.

Ahora bien, esta definición no espara definir qué elementos confor­man una Unión Aduanera, sino queen el caso de la OMC, sirve paradeterminar si un país miembro estaapartándose del principio básico dela no discriminación, al formar partede un esquema de este tipo, y con­secuentemente brindando a sus so­cios ventajas más favorables de lasque le otorga al resto de socios enla OMC.

B. El reto de una mayorSupranacionalidad

Para llegar a un territorio aduanerocomún, los países centroamericanostendrán que depositar cada vez másconfianza y poderes en la suprana­cionalidad, tanto en los procesoscomo en las instituciones.

Este tema es analizado con mayorprofundidad en el Boletín de Estu­dios Legales de FUSADES No. 80de agosto de 2007, “La base supra­

nacional de la Integración Económi-ca Centroamericana”, donde se es­tudia la sentencia pronunciada porla Sala de lo Constitucional de laCorte Suprema de Justicia el 8 dediciembre de 2006 sobre los proce­sos acumulados de inconstituciona­lidad interpuestos frente a distintosacuerdos y resoluciones de órganosregionales.

En dicho Boletín se manifiesta que“Para comprender en su justa di-mensión la sentencia de la Sala delo Constitucional, se debe compren­der que ésta ha sido emitida supe­rando la concepción tradicional desoberanía que ha girado sobre laspremisas de supremacía, unidad eindivisibilidad del Estado, y ahorafrente al fenómeno de la globaliza-ción, tal como lo hace en su interpre-tación la Sala, la noción de soberaníase actualiza en relación a la apuntadaconcepción, para lograr enfocarladentro de un entorno multinacionalen constante dinamismo, promo­viendo la creación de un derechotransnacional derivado de pactos oacuerdos jurídicamente válidos sus­critos entre los organismos interna­cionales o los Estados”.

En ese sentido, Centroamérica haavanzado considerablemente en de­sarrollar legislación comunitaria yórganos supranacionales encargadosde la adopción y seguimiento deesta normativa. Sin embargo, parapoder llegar a un estadio mayor enla integración, se requerirá la cesiónde soberanía adicional y depositaruna mayor confianza en las autori­dades de otros países centroameri­canos, y eso es desafiante.

Como ejemplo, para poder otorgarlibertad de tránsito a las mercancías

Para llegar a unterritorio aduanerocomún, los paísescentroamericanostendrán quedepositar cada vezmás confianza ypoderes en lasupranacionalidad,tanto en losprocesos como enlas instituciones.

independientemente de su origen,previa nacionalización en algunode los Estados Miembros, se tendráque crear un verdadero servicioaduanero armonizado, donde todaslas aduanas nacionales aplican lamisma normativa, los mismos pro­cedimientos, así como los mismoslineamientos para regular el com­portamiento de sus funcionarios yautoridades.

Pero además se deberá depositar laconfianza necesaria en las aduanasperiféricas para que perciban losDerechos Arancelarios a la Importa-ción (DAI) y los trasladen a quienco rresponda, según el mecanismoque se cree para la recaudación ydistribución de los derechos arance­larios y otros impuestos relaciona­dos a la importación, lo cual resultade alta preocupación para los Minis-terios de Hacienda o Finanzas de laregión que tienen retos para la co­rrecta recaudación que ayudan a unmejor funcionamiento de las políti­cas nacionales de desarrollo social,económicas, etc.

Otro elemento significativo para elbuen funcionamiento de una UniónAduanera sería el manejo conjuntoo coordinado de las relaciones co­merciales con terceros países. Sibien el Protocolo de Guatemala noestablece como requisito firme lasnegociaciones comerciales conjun­tas con terceros países, si estableceen el Art. 1 que se impulsará elproceso de integración económicaal coordinar, armonizar, y hacer con-verger las políticas económicas ylas negociaciones comerciales extraregionales. En el Art. 11 los paísesse comprometen a coordinar y ar­monizar, de manera gradual y flexi­ble, sus relaciones comerciales ex­

ternas, hasta llegar a adoptar unapolítica conjunta de relaciones co­merciales.

No obstante lo anterior, el Art. 12del Protocolo permite a los EstadosParte negociar acuerdos comercialesde forma unilateral con otros paísesy esto ha sido posible durante laetapa de perfeccionamiento de lazona de libre comercio. Sin embar­go, ya dentro de una Unión Adua­nera, y dependiendo los alcances dela misma, se vuelve mucho máscompleja la administración de acuer­dos comerciales que no son comu­nes, por lo que nuestra valoraciónes que debe haber más rigurosidaden este tema.

C. El reto de la institucionalidad

La institucionalidad del subsistemade integración económico centro­americano y sus reglas de funciona­miento está definida en el Protocolode Tegucigalpa a la Carta de la Orga-nización de los Estados Centroame­ricanos (ODECA) y más específica­mente en el Protocolo de Guatemala.

Algunas características de esta ins­titucionalidad, definida como lacomposición de sus órganos, su pro­ceso de formulación de políticas ytoma de decisiones, y la implemen-tación y observancia de las mismas,han dificultado la toma de decisionesnecesarias para poder llegar al si­guiente estadio de la integración.Lo anterior debido a que la confor-mación de un territorio aduanerocomún requiere no solo decisionesal más alto nivel, como es la Cumbrede Presidentes, sino que también delos diferentes ministerios y mandosmedios encargados de distintosasuntos relacionados con la cons-

Otro elementosignificativopara el buenfuncionamientode una UniónAduanera seríael manejoconjunto ocoordinado delas relacionescomercialescon tercerospaíses.

En los últimosaños, se haobservado comola Cumbre dePresidentes hajugado un rol muyactivo enpromover la UniónAduaneraCentroamericana.

trucción de la Unión Aduanera.

Composición de los Órganos y surelación a la Unión Aduanera

En el actual marco de la integración,los principales órganos que se rela­cionan con el proceso de conforma-ción de la Unión Aduanera son:

• Cumbre de Presidentes,

• Consejo de Ministros de la Inte-gración Económica (COMIE­CO), compuesto por un Ministrode cada país que tenga bajo sucompetencia la integración eco-nómica,

• Consejo Intersectorial de Minis­tros de Integración Económica;y

• Consejo Sectorial de Ministrosde Integración Económica,

• Además de la SIECA, como ór-gano técnico administrativo dela integración económica

Para este proceso, especial relevan­cia recogen órganos como el Con­sejo Sectorial de Ministros de Inte-gración Económica, conformadopor la Reunión de Ministros porárea, entre los cuales se encuentrael Consejo Agropecuario Centroa-mericano (CAC) y el Consejo deMinistros de Hacienda o Finanzas,entre otros. Cada Consejo Sectorialse ocupa de temas específicos queestán bajo su competencia, a fin deasegurar una coordinación y armo-nización sectorial5.

Para efectos de toma de decisionesde carácter vinculante, el Art. 55del Protocolo de Guatemala le con­

fiere al COMIECO las principalesfunciones de órgano supranacionalen cuanto a la adopción de regla­mentos, los cuales tienen caráctergeneral, son de obligatorio cumpli­miento y directamente aplicablesen todos los Estados Parte, y laadopción de resoluciones relaciona­das con asuntos internos de la inte-gración, las cuales son de carácterobligatorio.

En los últimos años, se ha observa­do como la Cumbre de Presidentesha jugado un rol muy activo en pro­mover la Unión Aduanera Centro­americana. Como ejemplo históricode este liderazgo, en la Cumbre Ex-traordinaria de Presidentes del 2006,se instruyó a las autoridades com­petentes suscribir el Código Adua­nero Uniforme Centroamericano, elConvenio de Intercambio deInformación y Asistencia Mutua, elRégimen de Transito Comunitario,el Convenio de Compatibilizaciónde los Sistemas Tributarios, ademásde adoptar la armonización arance­laria por medio de la fijación deplazos para alcanzar un arancel me­ta, establecer fechas para liberalizarlos productos originarios pendientes,suscribir un Convenio para laCreación de la Unión AduaneraCentroamericana, y concluir lainterconexión electrónica de las ad­ministraciones aduaneras y tributa­rias.

Por ello, no es la voluntad políticaal más alto nivel la que ha hechofalta para avanzar más rápidamente,sino que ha habido retos en el restode la institucionalidad que han difi-cultado su implementación con laceleridad y firmeza que los tiem-pos requieren.5. Art. 37 y 41 del Protocolo de Guatemala.

Necesidad del Consenso

El Art. 5 del Protocolo de Guatema­la declara que el Subsistema de laIntegración Económica se ajustará,entre otros, al principio del consen­so. La necesidad de lograr el con­senso en todo tipo de instrumentoo acto administrativo de la integra-ción ha significado que el procesose ha vuelto sumamente lento y bu-rocrático. En muchos casos un solopaís ha podido detener por años lanegociación o suscripción de unainiciativa importante.

Este es el caso de la armonizacióndel arancel externo común. Existeaproximadamente un 95.7% de lí­neas arancelarias armonizadas6. Sinembargo, y pese a esfuerzos quehan durado años, ha sido imposiblearmonizar ciertos rubros porquesiempre se opone por lo menos unpaís al consenso. Por ejemplo, enel caso bienes intermedios comolos lápices y las tizas para escribiry dibujar que son utilizados comoparte de paquetes escolares, cuatrode los cinco países tienen armoni­zado los aranceles para estos pro­ductos, faltando un país para la ar-monización total.

En este caso, se toma como referen­cia la Resolución 26 – 977, la cualfija parámetros generales para la re-visión de la política arancelaria. Di-cha Resolución establece que losbienes intermedios producidos enla región deben contar con un 10%de arancel. Por ello, cuatro paísesde Centroamérica cuentan con un

arancel del 10%, y el quinto paísmantiene un arancel del 0% paralos útiles escolares debido a unapolítica de estado de promoción deenseñanza gratuita.

En el caso de la Unión Europea, susTratados disponen que las decisio­nes adoptadas por el Consejo seantomadas por mayoría simple, pormayoría calificada o por consenso.¿Cómo se diferencien entre sí? Entemas de trascendencia, como serla modificación de un tratado, lacreación de una nueva política co­munitaria o la adhesión de un nuevomiembro, las decisiones son porconsenso8.

Sin embargo, en temas arancelarioscomo el que acabamos de analizar,el Art. 28 del Tratado de Roma esta-blece que “El Consejo decidirá, pormayoría cualificada y a propuestade la Comisión, toda modificacióno suspensión autónoma de los dere­chos del arancel aduanero común”9.En el caso de la Comunidad Andinade Naciones (CAN), la Comisión,compuesta por un representante ple­nipotenciario de cada uno de losGobiernos de los Países Miembros,adopta sus decisiones con una ma­yoría absoluta de Estados Miem-bros10.

Frecuencia de reuniones

Si bien por medio de las Cumbresde Presidentes se han realizado con­

6. Estado de Situación de la IntegraciónEconómica Centroamericana, Reporte deSIECA, Febrero 2009.

7. Resolución 26 – 96 de COMRIEDRE sus­crita el 22 de mayo de 1996.

8 “Doce lecciones sobre Europa”, por PascalFontaine. Documentación Europea,Comisión Europea. Dirección General dePrensa y Comunicación, Texto del 2003.

9. Art. 44 del Protocolo de Guatemala.

10. Art. 226 del Tratado constitutivo de la Co­munidad Europea (versión consolidada Ni­za).

La necesidad delograr el consensoen todo tipo deinstrumento o actoadministrativo dela integración hasignificado que elproceso se havuelto sumamentelento y burocrático.

siderables esfuerzos por agilizar elproceso, la mayor parte de losórganos del subsistema económicono sesionan permanentemente, sinoque unas cuantas veces al año. Estodebido a que las agendas de los Mi-nistros y otros funcionarios son su­mamente ocupadas, además que laagenda comercial interna y externase encuentra sumamente saturada.Adicionalmente, algunas decisionesrequieren de la participación y con­senso de Consejos Intersectoriales,lo que complica aun más dificultaden cuanto a la coordinación de agen­das.

La magnitud de la tarea a realizary la necesidad de coordinación condiversos actores y sectores hacennecesaria la creación de un espaciomás permanente para la elaboración,discusión, seguimiento y toma dedecisiones para agilizar el proceso.También pueda requerir que funcio­narios de muy alto nivel, con ade­cuados poderes de decisión, sesio­nen de forma más frecuente.

D. La implementación de loscompromisos pactados:

La implementación de una UniónAduanera significará grandes res­ponsabilidades para las autoridadesnacionales y para los órganos de laintegración. Estamos hablando puesde responsabilidades en temas tandelicados como la recaudación ydistribución de aranceles, laaplicación de normativa común ha­cia terceros, el combate al contra­bando y a la triangulación, entreotros temas de impacto directo aldesarrollo económico y social deCentroamérica. Por ello es muy va­lioso analizar cómo las decisionescomunitarias son implementadas en

los países, y asimismo analizar elsistema de vigilancia de la imple-mentación de dichas decisiones.

Aplicación delDerecho Comunitarioen Temas Comerciales

El Art. 55 del Protocolo de Guate­mala establece que los reglamentostendrán carácter general, obligato­riedad en todos sus elementos yserán directamente aplicables entodos los Estados Parte y que lasresoluciones, reglamentos y acuer­dos deberán publicarse por los Es­tados Parte.

En consecuencia, después de supublicación, dichos instrumentosson de aplicación directa y no re­quieren de medidas nacionales adi­cionales para cobrar vigencia. Enel caso de El Salvador, esto fueconfirmado por la sentencia de laSala de lo Constitucional de la CorteSuprema mencionada anteriormen­te.

Una vez haya ocurrido ese paso, esresponsabilidad de la SIECA velarpor la correcta aplicación de losinstrumentos de la integracióneconómica y el cumplimiento delas decisiones de los órganos delSubsistema Económico11. En esesentido, SIECA juega un rol impor­tante en preparar opiniones jurídicassolicitadas por los países, y reportary dar seguimiento a las denunciasrealizadas por Estados Miembrossobre obstáculos al comercio.

Sin embargo, se observa que la Se­cretaria, al ser únicamente un órganotécnico y administrativo, no tiene

11. Art. 44 del Protocolo de Guatemala.

La magnitud de latarea a realizar y lanecesidad decoordinación condiversos actores ysectores hacennecesaria lacreación de unespacio máspermanente parala elaboración,discusión,seguimiento ytoma dedecisiones paraagilizar el proceso.

las potestades ni el presupuesto ne­cesario para vigilar la correctaaplicación de dichos Instrumentos.Asimismo, órganos interguberna­mentales, como el COMIECO, sonlos que reciben este tipo de reporteo información, y puede significarque en algunos casos, los paísesllegan a ser juez y parte en el análisisde sus propios procesos deimplementación.

Para poder generar mayor confianzaen los actores económicos y certezajurídica a la Unión Aduanera, podríaser bueno la creación de un meca­nismo o una institucionalidad másindependiente que cumpla con esterol de verificación.

Para el caso europeo, el Tratadoconstitutivo de la Comunidad Euro­pea (versión consolidada Niza) ensu Art. 226 otorga a la Comisión elpoder de emitir un dictamen si con­sidera que un país no esta cumplien­do con sus obligaciones, y si dichopaís no lo acata en los tiempos re­queridos por la Comisión, la mismapuede ir a la Corte de JusticiaEuropea12.

En el caso que la Corte determineque un país no está cumpliendo conla obligación, el país tendrá quetomar las medidas necesarias paraponer en práctica la sentencia. LaComisión vigila el cumplimientode la sentencia y si considera queel país no ha cumplido, puede re­gresar a la Corte y recomendar unasanción monetaria13.

Habiendo analizado los cuatro prin­cipales retos que enfrenta el proceso,en el Parte II, contenida en el si­guiente Boletín, se estudiarán losdos instrumentos jurídicos sobreUnión Aduanera suscritos reciente­mente, se observará cómo estosretos han sido abordados y se ana­lizará como pueden contribuir a queCentroamérica responda de mejormanera al entorno regional e inter­nacional.

12. Art. 226 del Tratado constitutivo de la Co-munidad Europea (versión consolidadaNiza).

13. Art. 228 del Tratado constitutivo de la Co-munidad Europea (versión consolidadaNiza)

Habiendoanalizado loscuatro principalesretos que enfrentael proceso, en elParte II, contenidaen el siguienteBoletín, seestudiarán los dosinstrumentosjurídicos sobreUnión Aduanerasuscritosrecientemente.