INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
José Chanes NietoDirector
SSN 0482-5209;ertificado de Licitud de TCtulo 2654;ertificado de Licitud de Contenido 1697t~o. de Reserva 649-89
Publicación Cuatrimestral119gi5tro número 102 1009Caracterlstícaa 210241801
EdiciónGamité Editorial~l Revista de Administración PúblicaInstituto Nacional de Administración Pública, A.C.~'m. 14.5 Carretera libre México·Toluca. ;01. Palo AltoJelegación Cuajimalpa, 05110 México, D.F.rels. 5706945 Y 570 71 40~úmero 91 abril 1996
Impreso y hecho en México
LoS articulas que aparecen en esta obra sonresponsabilidad de los autores y no expresannecesariamente el punto de vista del InstitutoNacional de Administración Pública, A.C.
México, 1996
Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,siempre y cuando no sea con fines de lucro.
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Administrativas
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CONSEJO DE HONOR
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Raúl SalinasLozano
r
Indice
Presentación.
TRIBUNA .......... 3
De la Lealtad Individual a la Responsabilidad Pública . . . . . . . . . . 5Maurtcto Merino
La silenciosa, heterodoxa reforma de la Administración Pública. . .. 19Luis F.Aguilar
DOCUMENTOS .............. 27
Revitalización de la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . 29Gerald Caiden
El profesionalismo en el arte de gobernar 51Yehezkel Dror
La Nueva Gestión Pública: Retos y temas de discusión en unaperspectiva internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77DavidShand
La modernización del Estado en América Latina:Entre la reestructuración y el refonni smo .Pedro Medellln Torres
. . . . . .. 89
La Administración, al ritmo de la economía y la sociedad.Reflexiones y reformas en Francia y Alemania . . . . . .Martín Bullínger
Objetivos y destinatarios de las evaluacionesEric Monnier
El reto dogmático del principio de eficaciaLuis Ortega
139
173
197
Presentación
El interés por desentrañar cómo lograr una administración pública acorde con lasnuevas cireunstancias internas e internacionales de cada país se incrementa día condía. El presente número de la Revista de Administración Pública reúne contribuciones esclarecedoras de las tendencias de la llamada modernización o reforma delEstado. Ésta ha sido un tema presente en todos los ámbitos de reflexión a partir dela pasada década. Por ende, las reformas administrativas emprendidas en diversospaíses los últimos años pretenden dar respuesta a una crisis prolongada también enmúltiples aspectos. El debate siempre recae sobre el papel de los gobiernos, y enconsecuencia de las administraciones a su disposición, en la sociedad.
Esquématicamente la modernización ha ido desde la reducción de las atribucionesde los gobiernos en el campo económico y social hasta la búsqueda de una nuevalegitimidad. Más allá del contenido concreto, la modernización obedece al imperativo de mejorar la eficacia de la acción de los poderes públicos.
Los ensayos sobre la nueva administración pública inéditos o reproducidos, sinmodificaciones, de otras revistas, a las que agradecemos su autorización para incluirlos, tiene en común aportar elementos para acrecentar o mantener al menos laeficacia social de la administración pública en un mundo en permanente transformación.
Los autores ponen de relieve la importancia de innovar en materia de las administraciones públicas como condición indispensable para asegurar cI cumplimiento delas finalidades que deben realizar los gobiernos. Las administraciones públicas requieren métodos propios para optimar su funcionamiento. En efecto, éstas no tienen las mismas finalidades que las otras categorías de organizaciones existentes enel campo social. Las empresas postulan responder a la racionalidad del mercado yoptiman su acción al aportar el más alto beneficio monetario, lo más rápidamente posible, a los propietarios del capital. Las organizaciones de tipo comunitario, cooperativo o mutualista buscan la satisfacción de determinadas necesidades del gruporespectivo. En cambio, los servicios públicos están obligados a propiciar la igualdad y la generalidad, al proporcionar sus beneficios a todos los que están en lasmismas condiciones.
2 PRESENTACION
Por ello es preciso crear nuevas tcorins explicativas de la acción administrativa yde la gestión públicas. Los textos incluidos en este número de la RAP proporcionan elementos para contribuir al debate sobre el papel y la manera de cumplirlo delos gobiernos y sus respectivas administraciones ahora y en el futuro.
De la Lealtad Individual a laResponsabilidad Pública'
Mauricio Merino'
El propósito explícito de este breveensayo es ofrecer argumentos enfavorde la profesionalizacián del serviciopúblico mexicano, a la luz de lastransformaciones políticas y económicas que ha vivido el pais durante losúltimos cinco lustros. Sin embargo,también forma parte de una discusiónmucho más amplia sobre el nuevo papel que podria desempeñar la administración pública mexicana hacia alprincipio del próximo siglo, tomandocama punto de partida el Programa deModernización de la AdministraciónPública /995-1000. Su hilo conductorse sintetiza en la idea de transitar desde la subcultura administrativa de lalealtad individual que ha permeado eldesarrollo administrativo de Méxicodurante la mayor parte del siglo XY,hacia una visióIImás amplia de la responsabilidad pública como condiciónporo reformar el gobierno, sin perderde vista las mudanzas democráticas denuestros dias. De modo qlle el ensayocomienza con 11110 reflexión general
sobre el concepto de modernizaciónque ha predominado hasta ahora,para proponer enseguida la dicotomiacentral entre los valores afincados enla lealtad frente a los que se desprenderían de la responsabilidad pública.A1final, el ensayo enuncia algunas delas tareas que podrían emprenderse enbusca de la profesionalización del servicio público mexicano.
1. La modernización: muchasversiones y un sólo propósito
verdadero
La modernización del aparato administrativo ha sido un propósito perseguidopor todos los gobiernos mexicanosdesde la Rep ública Restaurada hastanuestros días. Sin embargo, ese objetivo se ha desdoblado a su vez en muydiferentes propuestas acerca de lo queha debido ser y hacer la administraciónpública en cada una de sus etapas. Elpropósito ha sido prácticamente elmismo, pero las metas y los enfoques
• Presidente del Consejo Directivo delColegioNacional deCiencias Pollticas y Administración PÚblica, y profesor-investigador delCentro deEstudios lntcmaclcneles de El Colegio dcMéxico.
ENSAYOS SOBRE LA NUEVA /\1)~lINISTR¡\CIÓN PlJmJCA
han cambiado tanto como el miradorde los gobiernos que se han sucedidoen los mandos de México desde el último tercio del siglo pasado. De ahi quela modernización se haya convertido,paradójicamente, en la trampa de laconsolidación administrativa. Entcndida como cambio constante, cada unade sus mudanzas ha visto en las anteriores una prueba de obsolescencia quedebe ser superada, cuando no abiertamente negada.' De modo que si bien laseña de identidad de ese largo procesoha sido el cambio, considerado comoun valor deseable en sí mismo, su producto más tangible ha sido, en la práctica, I~ necesidad de adecuar constantemente la administración pública antelos nuevos designios de cada presidente de la República.
Modemizar la administración públicafue uno de los propósitos más importantcs del presidente Benito Juárcz, aquien le correspondió inaugurar esatradición. De ese objetivo se derivaronmás tarde las Leyes de Reforma y lastareas que se propuso el gobierno de laRepública Restaurada: la administración pública concebida como el instrumento privilegiado para poner en marcha todas las reformas deseables y, enúltima instancia, como el medio paragobernar a la "cosa pública".' y casino es necesario recordar qne la característica más acusada en los últimos
años del gobierno del general Díaz fueprecisamente su búsqueda intransigente dc una administración "cicntifica"que, coordinada por José lvcs Limantour, hiciera posible el predominio delas razones administrativas sobre losconflictos politieos: "Poca política ymucha administración".' En la práctica, sin embargo, lo que realmente ocurrió fue que el aparato administrativodel porfiriato se convirtió en el instrumento más acabado para hacer cumplirlas órdenes del presidente, incluso enlas regiones más distantes del centropolitico del país,' aunque su propósitopúblicamente confesado fuera la modernización de México mediante suadministración pública.
En términos estrictamente administrativos, la Revolución Mexicana tampoco escapó de aquel principio acuñadopor los liberales del XIX, según el cualla administración pública debía estarpuesta al servicio de los objetivos políticos trazados por la ideologia dominante. Por el contrario, desde la salidade Porfirio Díaz y hasta ya bien entrado el siglo, los ideales revolucionariosno sólo le dieron sentido a todos loscambios propuestos CI1 busca dc unaadministración pública capaz de cumplir las promesas sociales de aqucl rnovimicnto, sino que además propiciaronuna sólida identidad entre el proyectonacional revolucionario y el trabajo de
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÜIlIJCA
los gobiernos responsables de llevarloa la práctica. Los propósitos del Partido Nacional Revolucionario -y desus sucesores- se entendieron, de hecho, como los objetivos que debía perseguir el Estado en su conjunto, a través de la acción pública dirigida porcada uno de los gobiernos revolucionarios, y explícitamente descrita en losprimeros planes sexenales que conocióeste siglo. Fue así que cobró forma laidea de la "continuidad con cambio";la continuidad del proyecto que habíaemanado de la Revolución --en el supuesto de que realmente se trataba deun proyecto único y uniforme-e-, y elcambio de las personas responsablesde hacerlo cumplir durante un periododeterminado. De modo que la modernización de la administración públicase entendió además como una modernización revolucionaria, en cuanto quesu funcionamiento estaba ligado a losideales del movim iento armado deprincipios de siglo. Pero al mismotiempo, su condición de estabilidad sehizo descansar, en buena medida, en lamovilidad constante de sus cuadrospolíticos dirigentes, tanto en los puestos de elección popular como en losmandos administrativos del país.
La administración pública se convirtióentonces en la palanca propicia para larealización de los grandes fines del Estado, definidos por el proyecto político
que se había afincado en el movimiento revolucionario. Pero a diferencia delas concepciones liberales del sigloXIX, el modelo que eligieron los revolucionarios del XX incluyó además laformación de un partido político capazde articular al gobierno con los gruposde poder regional y con las grandes organizaciones de masas. Si Juárez, Lerdo y Porfirio Díaz habian entendido elaparato administrativo como el instrumento privilegiado para la puesta enmarcha de sus proyectos políticos, loslíderes revolucionarios de los añostreinta y cuarenta de nuestro sigloagregaron el partido político al que habría de subordinarse y servir la administración pública nacional. De ahique, a partír de entonces y hasta ya entrados los años ochenta, modernizar laadministración pública significara enrealidad adaptarla a los fines impuestos por el proyecto nacional revolucionario. Modernizar equivalía a hacer dela administración pública el instrumento idóneo puesto al servicio de lospropósitos revolucionarios.
Los cambios que ha vivido el país enlos últimos cinco lustros, sin embargo,han apuntado cada vez más hacia unatendencia distinta. En la medida enque el monopolio del proyecto nacional revolucionario -y del partido quegeneró- se ha ido sustituyendo paulatinamente por un nuevo ambiente polí-
8 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PúBLICA
tico sustentado en la legitimidad democrática y en los valores del pluralismo, la administración pública tambiénha tenido que reaccionar para hacerlefrente a las mudanzas de finales de siglo. De ahi, por ejemplo, el Programade Modernización de la Administración Pública 1995-2000 que se puso enmarcha durante los primeros meses de1996, o la reorientación previa delPlan Nacional de Desarrollo en función de prioridades políticas establecidas por otros partidos, que fueron explícitamente reconocidas por vez primera durante la etapa posrevolucionaria como asuntos de interés compartido por todos los mexicanos. O incluso,el nombrarniento de ciudadanos ajenosal partido oficial, o de militantes departidos dé oposición, como funcionarios del más alto nivel en la administración pública federal y en el entornode decisiones de varios gobiernos estatales. Todo eso indica que, en efecto,la administración públíca no ha permanecido completamente al margen delas transformaciones que han sacudidolas bases del régimen político revolucionario en los últimos veinticincoaños. Pero esos cambios, a pesar de suindudable importancia, todavía siguenatados a buena parte de las visionesadministrativas que pertenecen al pasado inmediato y, especialmente, a laque atañe a la concepción de los aparatos gubernamentales como un mero
instrumento de los grandes propósitosseñalados periódicamente desde el Estado. Un aparato que acaso se moderniza para cambiar al ritmo que le impone la política cotidiana, pero que entodo caso está destinado a seguir siendo, precisamente, un aparato.
2. La subeultura de la lealtad
Es necesario admitir, en consecuencia,que el régimen político mexicano noha cambiado tanto como para volverrealmente posible la instauración de unservicio civil de carrera sin ninguna limitación. A pesar de que los valoresque sostienen la legitimidad se hanmudado gradualmente de los orígenesrevolucionarios hacia la democracia,lo cierto es que todavía prevalecen estructuras de autoridad y relaciones políticas que siguen respondiendo a unalógica más corporativa que profesional. Una dinámica que fue ciertamentefuncional durante una larga época dela administración pública mexicana, yque se sustentaba en el privilegio devalores como la lealtad y la disciplinade grupo, puestos por encima de la especialidad requerida para el desempeño de una función o del nivel de profesionalismo de quien se hacia responsable de un cargo específico. El sentidode pertenencia a un proyecto político
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compartido, y la identidad personal delcolaborador con el líder formal de laorganización pública eran considerados como dos elementos sine qua nonpara el desarrollo profesional. No sóloen términos de la adscripción al proyecto nacional revolucionario que serequería de cualquier funcionario conmando administrativo, sino incluso enrelación con las ideas personales dequienes dirigian las dependencias o losorganismos públicos del nivel federal,los gobiernos de los estados o losayuntamientos. La lealtad y la disciplina ocuparon así el lugar principal delos valores deseados en un profesionalde la administración pública, muchomás que las aptitudes o de las habilidades propias del especialista. Y de ahique la política apareciera invariablemente mezclada con la adm inistraciónpública hasta el punto de fundirse enuna sola trama profesional. Ser administrador público era pertenecer almundo político, y aspirar de ese modoal ascenso en la escala administrativade México.
Esa relación era consecuente con elfuncionamiento dcl sistema político ensu conjunto. No se trataba de una situación anómala ni mucho menos, sinode una de las claves de la estabilidadlargamente arraigada. Pero al mismotiempo, generó toda una subcultura política que todavía sigue explicando la
conformación de buena parte de losequipos administrativos de nuestrosdías, y de no pocas <le las disfuncionesde su operación cotidiana. Si la lealtady la disciplina hacia los jefes y los proyectos politicos personales eran loscriterios más importantes para asegurar la permanencia y competir por elascenso en la carrera administrativa, clúnico eje capaz de unir las aspiraciones políticas de cada grupo con lasverdaderas necesidades sociales estabacn su capacidad de construir espaciosde reconocimiento público explícito.Es decir, los equipos administrativosde cada dependencia no competían
tanto por cumplir profesionalmentecon sus funciones formalmente asignadas, cuanto por convertirlas en un instrumento para ganar nuevas lealtades através de un intercambio abierto entreFavores públicos y apoyo político. Demodo que el verdadero poder no residia solamente en los votos ni cn la representación pública, sino cn el montode los presupuestos públicos manejados por cada equipo para ensanchar laslealtades. Mientras más grande la dependencia administrativa, más grandestambién los equipos y mayores las posibilidades de utilizar el empico público para obtener el poder polítíco. Lasubcultura de la lealtad no es exclusivade México, ni mucho menos. Pero esindudable que en ningún otro país deOccidente logró arraigarse con tanto
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éxito, a juzgar por la longevidad de unrégimen que logró perdurar por más deseis décadas sin necesidad de acudir alexpediente de la represión generalizada, ni a los métodos dictatoriales quedebieron emplearse en otros países conprácticas políticas y administrativasequivalentes.
El límite principal de esas prácticas haestado, sin embargo, en los desaflosque paulatinamente les ha venido imponiendo la economía del país: la frontera inevitable del intercambio entrelealtades públicas y beneficios individuales, que cada vez ha hecho másevidente la inviabilidad de sostener esarelación sft¡ tener que pagar por ello uncosto político cada vez más elevado.En la medida en que las necesidadespúblicas se han venido multiplicando yla capacidad de respuesta de los gobiernos se ha reducido, ha quedado aldescubierto la selección de prioridadespúblicas que en otras épocas formabaparte del mismo sistema. Si ya el proceso de democratización del país habíaaportado las primeras razones para reformar el gobierno en busca de unamayor profesionalización correctamente entendida, las crisis económicasque comenzaron a partir de 1976 y quese profundizaron desde 1982 han planteado un reto de igual tamaño a esa dinámica tradicional de la administración pública mexicana. En nuestros
días, resulta por lo menos dificil imaginar que las dependencias públicasconservan las mismas capacidades quetenían a mediados de siglo para definira sus propias "clientelas políticas" ypara establecer con ellas redes equivalentes de intercambios de apoyo y lealtad. No sólo se ha reducido el empleopúblico federal hasta en un 25 porciento en los últimos diez años, sinoque los presupuestos públicos tambiénhan dejado de ser el instrumento másimportante de la contienda política nacional. Hacia finales de los noventa lapolítica ya no se desenvuelve casi exclusivamente entre los pasillos de lasdependencias gubernamentales, ni seestablecen en ellos las redes fundamentales que respaldan el funcionamiento del régimen. Por el contrario,es un hecho cada vez más evidente queel gobierno está obligado a definir demanera cada vez más pública y transparente el uso que le da a los dinerospúblicos, y que éstos deben ser pormedio de procedimientos claramentejustificados por su utilidad social.Acosado por el fortalecimiento de unapluralidad política que hoy se expresaa través de partidos políticos de oposición con mayor presencia que nunca, ypor el escrutinio de una prensa realmente libre y atenta a las decisionesgubernamentales; y acotado por los límites que le impone el ejercicio depresupuestos escasos y bien vigilados
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por una sociedad cada vez más activa,el gobierno ha tenido que abandonargradualmente las viejas prácticasclientelares que le dieron fuerza política en otros dlas. Excepto en el puntotodavía nodal del reclutamiento y elascenso en la vida política, a través dela carrera administrativa.
No obstante, si todavía hasta mediadosde los años setenta ese método elienteJar característico del funcionam ientoadministrativo de México era no sólocompatible sino incluso fundamentalpara la estabilidad del sistema políticoen su conjunto, en nuestros días ha comenzado a volverse un riesgo más quepotencial. La subcultura de la lealtadfue ciertamente útil mientras se correspondía tanto con la dinámica del régimen de partido prácticamente únicocomo con el modelo que basaba el crecimiento económico, en buena medida,en un mercado interno protegido yauspiciado por el Estado. Pero en lasnuevas condiciones que han ido imponiendo la competencia política entrevarios partidos y la apertura eeonóm ica, la administración pública afincadaen esa subcultura, corre el riesgo deconvertirse en el último bastión de loscambios políticos de finales de siglo y,en consecuencia, en uno de los ele
mentos más disruptivos en el procesode construcción democrática. Para decirlo en otros términos: la administra-
cron pública se ha ido quedando almargen de las grandes transformaciones que ha vivido cI país en las dos úl
timas décadas. y puede convertirse el'
uno de los motivos de mayor litipi,'político al comenzar el próximo sígl,'si no logra cambiar esa subcultura "la lealtad por otra de la responsabildad, acorde con las mudanzas de nuctros tiempos,
J.llacia la subeultura de laresponsabilidad
Hayal menos tres cambios que ayud.rían a reconocer esa transformaci.'mayor en la dinámica de la administración pública mexicana: 1) la orient:ción en la responsabilidad yen la ev::luación de los cargos; 2) el sentido ,'.competencia y cooperación entre d,pendencias; y 3) la transparencia en ,diseño y en la implementación de 1"políticas públicas. Los tres están clar»mente ligados y todos apuntarían, a Ipostre, hacia la implantación de u:
verdadero servicio público profesiona'arraigado definitivamente en la suben.tura de la responsabilidad. Pero valla pena revisarlos, así sea muy brevrmente, por separado.
En la subcultura de la lealtad que todavía prevalece en el servicio públic.
12 ENSAVOS SOBRELA NUEVAADMINISTRACIÓN PÚBLICA
mexicano, la permanencia y aun el ascenso en los cargos públicos no electosobedece a una suerte de mezcla entrela habilidad del funcionario para responder a las obligaciones del puesto ysu lealtad a las instrucciones giradaspor quien decidió designarlo. La orientación de su desempeño, en consecuencia, no depende solamente de laevaluación social que podría formularse sobre la base de los resultados queefectivamente haya obtenido, o de criterios estrictamente profesionales derivados de las metas propuestas en el diseño del cargo que ocupa, sino de surelación personal con el jefe del equipo' administrativo al que pertenece eincíuso de sus vínculos de amistad conel grupo. La responsabilidad de unfuncionario sujeto a las restriccionesde un equipo político definido está porlo tanto directamente adscrita al Iiderque lo designó, mucho más que a lasrazones sociales que justifican su cargo. Y en ocasiones, un exceso de celoen el cumplimiento de las tareas propias puede ser fácilmente interpretadocomo una deslealtad al equipo o incluso como una competencia inaceptablepara el líder del grupo. De ahí que laorganización de las actividades gubernamentales suela ser piramidal, excepto en aquellas funciones estrictamenterutinarias que no suponen ninguna decisión que pueda ser interpretada demanera política. Y de ahl también que
la mayoría de los funcionarios mexicanos de alto nivel deban someterse auna especie de evaluación doble,igualmente compleja: una de talanteadministrativo, sobre la base de la capacidad de respuesta que les exige sucargo; y otra politica, a partir de lasconsideraciones subjetivas formuladaspersonalmente por el jefe de cadaequipo. Dicho en otros términos, elfuncionario mexicano debe responderle tanto a los grupos sociales a quienesse dirige su actuación pública, como alos jefes a quienes les debe su nombramiento. Y no es excepcional que laevaluación real a la que debe someterse sea, precisamente, la que hacen susjefes. De modo que lo fundamental noestá en su capacidad de respuesta social, sino en los mecanismos de lealtadhacia sus superiores.
Más allá de las consideraciones políticas que podrían hacerse sobre ese hecho derivado de la subcultura de lalealtad, lo cierto es que produce múltiples disfunciones en la actividad cotidiana de la administración pública delpaís. Las más conocidas están asociadas a la improvisación con la que sedesempeñan no pocos funcionarios demuy altos niveles, o con el costosoaprendizaje que a la postre debe pagartoda la sociedad. Pero también es necesario subrayar la inseguridad y lafalta de respeto al talento individual
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que ese mecanismo supone: si bien escierto que los funcionarios suelen beneficiarse de sus relaciones políticaspersonales para asegurar su permanencia entre las filas del sector público,también lo es que sus cargos pendendel hilo finísimo de su amistad con losmás poderosos, y que con frecuenciaestán obligados a realizar actividadescompletamente distintas de las que lesexige formalmente su cargo. En la medida en que la responsabiidad y la evaluación están orientadas hacia los jefesde la organización pública, por lo demás, se diluyen también sus ligas conlos resultados que la sociedad deberíaesperar de un buen desempeño administrativo. De modo que al final pierden todos: la sociedad que no participade la evaluación que podría hacerse aldesempeño administrativo y que pagalos costos de la improvisación o delaprendizaje por el que transitan casitodos los funcionaríos cuando obtienenun puesto por razones distintas a suexperiencia profesional; y los funcionarios mismos, sujetos a la voluntadde los jefes, siempre inseguros de supermanencia en los cargos que ocupany sometidos a la rigurosa disciplina queles impone un sistema de esa naturaleza.
En términos más amplios, la subcultura de la lealtad atraviesa también porel sentido de competencia y cooperación entre las distintas dependencias
del sector público. De acuerdo con esemecanismo, cada uno de los programas implementados por las oficinasgubernamentales constituye de hechouna herramienta para la construcciónde poder político, y para competir enla práctica con otras oficinas públicasque en el fondo persiguen el mismoobjetivo. De ahí que las redes de cooperación entre distintas instancias gubernamentales no se definan tanto porlas afinidades intrínsecas a los objetivos sociales que cada una persigue.cuanto por los lazos de amistad y pOIlas alianzas políticas establecidas entrelos jefes de cada equipo administrativo. En la práctica, los oficinas públicasno suelen establecer vínculos formalesni procedimientos de cooperaciónasentados en la cercanía de sus propósitos públicos, a menos que haya razones políticas específicas. Por el contrario, la práctica más frecuente es quecada dependencia formule sus propiosprogramas y trate de implementarlossobre la base de sus propios recursos,aun cuando sea evidente que podría alcanzar mejores resultados mediante lacooperación con alguna otra dependencia complementaria. Y al mismotiempo, esa preferencia por la exclusividad cuando no por el aislamiento tiene su correlato en el manejo generalmente discreto ---<uando no abiertamente secreto- de la información quese produce en cada una de las depen-
ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA11 --:==============c:..::== _dcncias en particular: quien sabe más,I'"ede hacer más. Pero ocurre que en laadministración pública mexicana ese,1:110 se interpreta como un riesgo deg' upo, ante la competencia política conotros equipos.
La competencia por los espacios políticos suele imponerse sobre las posibilidades de cooperación entre órganos degobierno, incluso dentro dc una soladependencia. De manera que los programas gubernamentales fragmentados, parciales y frecuentemente insuficicntes para responder a las principalesdemandas sociales constituyen un hecho derivado de esa concepción hiperpolitizada dcl'servicio público: si cadaespacio público forma un terreno propicio para la integración de un equipopolítico en abierta competenciacon losdemás, la cooperación entre dcpcndencias tiende a ocupar un plano secundario entre las preferencias de losfuncionarios. Y ya no es necesarioagregar que ese mecanismo suele producir duplicaciones y excesos que alfinal paga el conjunto de la sociedadmexicana, tanto como incapacidadesreales que quizá podrían ser subsanadas a través del intercambio sistemático de información, dc recursos y decapital humano entre varias dependen
cias y aun entre niveles de gobierno, sila subcultura de la responsabilidad
se impusiera como el criterio centralde la administración pública.
Por último, la transparencia en el diseño y en la implementación de políticaspúblicas suele ser tan deficiente comola imposibilidad de establecer redes decooperación entre dependencias y órganos de gobierno. Entendidas comohcrramicntas dc uso político, las politicas dificilmentc pueden responder a lanaturaleza pública que, idealmente, debcría estar en su origen. Mientras lasubcultura de la lealtad siga prevalecicndo, esas políticas seguirán siendoestrictamente gubernamentales y seguirán estando sujetas a las redes políticas que se anidan en el seno de la administración pública, por razones muydiferentes al propósito simple de responder a las demandas sociales, Nosolamente cn términos de la ausenciade deliberación pública que sueleacompañar el diseño de los programasgubernamentales -más allá de los llamados formales a las consultas públicas previas a la formulación dc los planes scxcnalcs-e-, sino sobre todo en elmomento de la implementación, quesólo de manera excepcional se abre auna verdadera participación de los grupos sociales interesados. La políticapública supone, desde un principio, laapertura y la transparencia en cI uso delos recursos públicos disponibles pararesolver determinadas prioridades so-
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ciales. Es decir, presupone la subculturo de la responsabilidad como condición indispensable. En cambio. losprogramas gubcrnamentales puedenser diseñados y ejecutados por razonespolíticas diferentes, mucho más animados por el deseo de conquistar nuevos espacios de poder político en beneficio de un equipo administrativo enparticular.
En suma, la orientación hacia la responsabilidad y la evaluación socialesdel quehacer público; el sentido dccooperación entre dependencias y niveles de gobierno, a la luz de propósitos públicamente definidos; y la transparencia correspondiente en el diseñoy en las redes de implementación depolíticas realmente públicas, capacesde dejar atrás la idea de los programasgubernamentales fragmentarios e insuficientes, serían tres de las señas capaces de mostrar un cambio de fondo cnla concepción y en el quehacer de laadministración pública mexicana. Tresrasgos que anunciarían una reformadel gobierno consecuente con lastransformaciones democráticas del régimen político, y con las nuevas condiciones de la competencia económica.Sin duda, está haciendo falta una verdadera subcultura de la responsabilidad en las prácticas administrativas deMéxico. Y la única posibilidad de implantarla con visión de largo aliento
tiene como condición de principio laprofesionalización del servicio público: el primer eslabón de la larga cadenaque debe llevar hacia una nueva concepción de\aresponsablidad pública.
4, En busca de la profcsionalizaciúndel servicio público
Construir un servicio público realmente profesional no será una tarea de corto plazo. Pero es preciso reconocer quedebió haber comenzado hace ya mucho tiempo. De modo que los quehaceres indispensables para apenas sentarlas bases de la profesionalización serán francamente arduos, y no estaránexentos de dificultades ni de obstáculos de carácter politico. Basta solamente enunciarlos, aun sin mayoresdetalles. para percatarse de la magnitud de la tarea y del tamaño de los rezagos acumulados.
Profesionalizar el servicio público supone. en principio, rediseñar el sistemade reclutamiento de los niveles de dirección administrativa, sobre la basede un nuevo catálogo funcional de laadministración pública que ya no estéafincado exclusivamente en criteriosde orden presupuestal. sino en la búsqueda de la idoneidad -palabra dificil, hasta ortográfieamente- entre las
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tareas públicas y las aptitudes y habilidades requeridas para su desempeño.Un sistema de reclutamiento que además tendría que ser público desde suconcepción hasta su capacidad de convocatoria hacia el conjunto de la sociedad mexicana, de modo que los puestos ya no dependan de la buena voluntad de los líderes de las dependenciasy de los órganos administrativos, sinodel examen abierto para quienes deseen hacer carrera en el servicio público profesional. Y mediante procedimientos tan claros y transparentes, queresulte realmente imposible medrarcon los concursos de selección en favor de intereses políticos personales.
El desafio incluye también la creaciónde un sistema nacional de capacitaciónpermanente para los servidores públicos profesionales, que les mantenga aldía en sus propias actividades y queles permita adquirir los medios suficientes para concursar con sus propiosconocimientos en busca del ascensovertical u horizontal --<:ambiar depuesto hacia otro de mayor responsabilidad, o adquirir mayores responsabilidades y mejores salarios dentro delmismo puesto-, o incluso para permanecer en la administración públicaprofesional. Un sistema de capacitación que tendría que estar ligado a laevaluación periódica de los servidorespúblícos y a otro sistema de incentivos
especificamente diseñado para estimular el trabajo bien hecho. De paso, lacapacitación dirigida a la tarea efectivamente realizada por cada una de lasáreas del gobierno, evitaría la dispersión de esfuerzos y la sobreoferta deseminarios, cursos y diplomados queactualmente llenan ese mercado sin relación alguna con el desempeño cotidiano de la tarea pública, y sin que elesfuerzo de capacitación representeningún estímulo para el servidor público que lo realiza. No es exageradoagregar, por último, que una revisiónminuciosa de los catálogos de puestosde la administración pública para convertirlos en instrumentos propios de lafunción pública mucho más que delcontrol presupuestal, ayudaría muchísimo a la redefinición objetiva de lacarrera de administración pública quese imparte en las universidades de México sin haber logrado, hasta ahora,una vinculación precisa con las verdaderas necesidades del servicio públicoprofesional.
La evaluación del desempeño profesional, por su parte, tendría que llevarse a cabo mediante dos fórmulas complementarias: de un lado, la que estaríadirigida hacia cada uno de los servidores públicos de manera periódica, a finde ofrecerles la oportunidad de permanecer o de ascender en la carrera administrativa como consecuencia de su
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propio esfuerzo cotidiano, y de los conocimientos acumulados tanto por laexperiencia como por la capacitacióny la actualización profesional perrnanentes. Pero de otro lado, la evaluacióntendría que ligarse también a los resultados efectivamente obtenidos por elservidor público profesional. Es decir,tendrían que diseñarse los mecanismospropicios para asegurar que la calificación de cada uno de los funcionariosde la carrera administrativa no dcpenda solamente del juicio parcial de susjefes, ni de comisiones aparentementeneutrales encargadas de realizar lasevaluaciones y los exámenes periódicos de permanencia y ascenso para losservidores públicos, sino de la sociedad que recibe los beneficios --<l lospadece- administrados por cada unode los funcionarios. De ahí que el sistema de evaluación sea tan relevantecomo el de reclutamiento, en tanto quede él dependería la justicia interna delservicio profesional y la posibilidad deestimular a los mejores, y desechar aquienes no cumplan.
El sistema de incentivos que deberíaacompañar al servicio público profesional, por lo tanto, no podría sujetarsea los críterios tradicionales que hanpoblado la administración pública mexicana, al convertír los bonos de actuación y los sobrepagos en un mecanismopara suplir las carencias de un salario
insuficiente. Un incentivo generalizado pierde razón de ser. En cambio, esesistema tcndria que estar vinculadocon las evaluaciones periódicas, y servir de manera explícita para estimulara los servidores públicos, sobre la basede criterios tan justos como transparentes. Si bien es cierto que el incentivo más importante del servicio públicoprofesional residiría en la posibilidadde la permanencia dentro de la carreraadministrativa, también lo es que el reconocimiento explícito al trabajo bicnhecho constituye el modo más eficazde evitar la burocratización y la ausencia de innovación en las tareas públicas, pues no se trataría de arraigar a laburocracia en sus puestos, sino de dinamizarla sobre la base de un traloprofesional a un tiempo justo y estimulante.
La profesionalización del servicio público mexicano constituye, pues, unatarea tan larga y compleja como inaplazable. Todo está por hacerse. Desdela reformulación del catálogo de puestos de las administraciones públicasdel país, hasta el diseño de un sistemade evaluación e incentivos realmentevinculado con la calidad del serviciopúblico, pasando por Ul) sistema completo de reclutamiento y de otro destinado a la capacitación y la actualización permanentes. No son propósítosque puedan cumplirse de manera in-
ENSAYOS SODRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚDLlCA
nediata, y muchos de ellos seguranente atravesarán por varias etapas denaduración institucional. Pero el con
Iunto representaría una verdadera revolución administrativa y el principio
ole una historia distinta de la que ha recorrido hasta ahora nuestra administración pública. Una revolución administrativa para el siglo XXI, como la basede un nuevo ciclo gubernamental responsable y democrático.
Notas
I Este ensayo se desprende de las discusiones
que el autor ha Q1antcnido desde hace ya casidos años en el seno del Colegio Nacional de
Ciencias Polltiéas y Administración Pública.donde la profesionalización del servicio púbti
co mexicano se ha desenvuelto como algo mucho más tangible que un propósito de largo pla
zo. Al mismo tiempo, algunas de las ideas que
aqul se recogen son deudoras de las conversa
ciones que se han mantenido con José OctavioLópez Presa, quien ha sido el responsable delPrograma de Modernización de la Administración Pública 1995-2000,desde la Secretaría dc
Contraloría y Desarrollo Administrativo (SE
CODAM) del gobierno federal. No obstante, ni
el Colegio ni los funcionarios de SECODAM
son responsables de las ideas que aquí se plan
tean.
1 En este sentido, ver Maria del Carmen Pardo,
La modernización administrativa en México. ElColegio de México. México, 1991.
3 Casi no es necesario recordar que el docu
mento más importante emitido por el gobierno
de Juárez, al comenzar fa Guerra de los TresAños, fue su programa de reforma y modcr
nización administrativas: de ese programa sederivaron las Leyes de Reforma de 1859, y so
bre esa base se construyeron las principales
transformaciones que Ilenarlan el tiempo queDaniel Casio Villegas identificó como la Repú
hlica Restaurada. Cfr. La Administración Príblica en la Epoca de Juárez., vol. J, DirecciónGeneral de Estudios Administrativos de la Se
cretaria de la Presidencia. México, 1974.
4 Sobre esto. el clásico es Daniel Coslo Ville
gas, Historia Moderna de México. El Porfirio
to. Vida Política Interior, Editorial Hermes,México, 1970. Pero también es recomendable
ver el texto de Charles Hale: E/liberalismo mexicano en la segunda mitad del siglo X/XVuelta. México, 1992, para revisar cómo fueque el liberalismo se fue desdoblando en positivismo, hasta perder no pocos de sus perfiles
originales.
s Sobre la construcción de esos aparatos, Mauricio Merino, El municipio en la formación delEstado nacional mexicano, tesis doctoral.Universidad Complutense de Madrid, España,
1996.
La silenciosa, heterodoxa reforma de laAdministración Pública
Luis F Aguilar*
Hubo un tiempo en que las fallas, desórdenes, extravagancias e ineptitudesde la acción gubernamental se quisieron curar con una buena reforma administrativa, sin tomar en cuenta la necesidad o la conveniencia de reformar alEstado. Se creia entonces que la patología era única y enteramente administrativa, y que eran perfectamente normales, saludables, las relaciones existentes entre Estado y sociedad, entre laobvia anchura del control estatal y laangostura de las libertades políticas yeconómicas de los ciudadanos. Finalmente, ante el peso de las evidencias,se reconoció que las disfuncionalidades y los incumplimientos tenían raíces más hondas.
Estos no se ubicaban en el nivel de laorganización y la administración pública. Inculpar sólo a la burocracia significaba reproducir el viejo ritual delchivo expiatorio, tan catártico como
absolvedor. La patogenia se encontraba, en cambio, en la estructura mismaa que había dado lugar nuestro Estadonacional, revolucionario, social, asistencial: en la magnitud de su ámbitode dominación y propiedad, en su corte autoritario, en el patrón homologadar y vertical que el gobierno seguía alrealizar las funciones públicas. Porello procedimos, forzada o entusiastamente, a redimensionar y reformar alEstado.
Ahora, en sentido contrario, muchospodrían pensar que todo se resuelvecon la reforma mayor del Estado, sintomar en cuenta la necesidad o la conveniencia dc echarle una mirada a lasorganizaciones y a los procesos administrativos que llevan a la práctica y ala realidad las funciones y los buenospropósitos públicos y sociales del Estado. ¿Será una estrategia idónea y eficiente de acción pública seguir organizados burocráticamente, con gigantes-
• Profesor Investigador de El Colegio de México, Investigador Nacional. Doctoren Pilosoffa. Pontificia Universidad Gregoriana. Roma. Italia. Estudios Postdoctorales de Filosofla Polüica, Univcrsi
dad Estatal de Tubinga. República Federal Alemana. Coordinador de Asesoresdel Secretario de Gobemacién.
20 ENSAYOS SOIlRE LA NUEVA AOMINISTRACIÓN PÚ8L1CA
cas y sobrepobladas corporaciones públicas de decenas de peldaños jerárquicos y taylorianas unidades de mandocon directivos y operadores sin iniciativa y flexibilidad, programados paracumplir órdenes y no para rendimientos de calidad?
¿Será productivo que toda la complejatarea decisoria y operativa de la administración pública quede monopolizada por las organizaciones, las ideasy el personal de gobierno? ¿Es legalmente válido y quizás operativamentemás conducente, eficiente. realizar lasfunciones públicas con organizacionesy operadores no gubernamentales ocon combinaciones de organismos públicos y privados? ¿Cuáles funcionespúblicas: todas, algunas? ¿Es defendible esta visión alternativa de la administración pública, que pone el acentoen lo público más que en lo gubernamental de la administración? ¿Hastadónde es posible y permitido llegar poreste camino alterno? A decir verdad,muchas de ·Ias iniciativas desatadas porel proceso de reforma del Estado hanapuntado en esta dirección innovadora.Es cada vez más visible la presenciade grupos, comunidades, compañíasprivadas, que se hacen cargo de lasfunciones públicas y sociales, tradicionalmente efectuadas por el aparato degobierno.
1. En busca de lo público de laadministración pública
Cómo entender Y. en conexión, cómorealizar la naturaleza pública de la administración pública se ha vuelto hoyuno de los temas claves de la administración pública como disciplina y profesión. También es un tema crucialpara aquellos ciudadanos, electores ycontribuyentes, que con muy buenasrazones exigen servicios públicos decalidad, ofrecidos con eficiencia e imparcialidad.
Según los distintos paises han sido diversas las razones que han llevado areplantear de nuevo el tema acerca desaber en qué consiste o en dónde reside la naturaleza pública de la administración pública. Entre nosotros, en México. tal replanteamiento de la cuestiónse debe a los cambios ocurridos en lasrelaciones entre Estado y sociedad enlos últimos años. Pero, dicho más especificamente, se debe al proceso deredimensionamiento y democratización del Estado. Estos dos procesoshistóricos, han sacudido nuestras maneras convencionales de entender laadministración pública y de llevarla acabo.
Por un lado, el llamado proceso de re-
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN I'Üm.lCA 21
dimensionamiento del Estado -en elsentido de extinción, fusión, liquidación y privatización de la empresa pública, pero también en el sentido deadministración contratada con, concesionada a, compartida con organ iza
ciones no gubernamentales (privadas,sociales, lucrativas o no) - ocasionóque nos planteáramos de nuevo la pregunta, primero, sobre el ámbito propiode la intervención del Estado (y, porende, de la administración pública) y,segundo, sobre las formas y los sujetosde la administración pública. Dicho deotro modo, nos llevó a preguntamos,primero, cuáles son las funciones propias y básicas del Estado, y después apreguntamos cuál es la mejor forma dellevarlas a efecto, con cuáles organizaciones. instrumentos, procesos, actores.
Por otro lado, la creciente democratización ha exigido que gobernantes yadministradores sean representativos,legalmente responsables, fiscalmentecuidadosos, imparciales en el cumplimiento de sus funciones. El proceso dedemocratización de la política ha ocasionado que el proceso decisorio administrativo de las políticas haya comenzado a perder su proverbial autonomíay discrecionalidad gubernamental, areducir sus amplios e independientesmárgenes de maniobra, y a ser crecientemente condicionado por la opinión
pública, las elecciones, los movimientos sociales, los otros poderes estatales, los ciudadanos contribuyentes .
En mi opinión, estos dos procesos decambios y reformas han hecho que losadministradores públicos, los profesionales en activo y los estudiosos de ladisciplina , después del pasmo y desconsuelo inicial -recortes de presupuestos y programas, desaparición deorganismos, venta de empresas públicas, despido de personal, incluso desprestigio profesional... -, nos hayamos visto sol icitados a revisar e incluso cuestionar nuestra inclinación porun entendimiento estatista más que estatal, gubernamentalista más que rcpuhlicano, de la administración pública.Nada extraño. Nuestra inclinaciónconceptual reflejaba correctamente laformación inconclusa del Estado moderno en México.
En esta visión tradicional de la politicay de la administración , la ciudadanía.con su actividad pública de agregac ióny ajuste de intereses, ha estado pasivay ausente, ha sido objeto de conducción y administración, pero apenas sujeto; en efecto, sus iniciativas han sidopoco influyentes en la configuraciónde los asuntos públicos, en la elaboración de las políticas y en su puesta enpráctica. En el tiempo de un gobiernoautosuficiente, capaz de organizar des-
22 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
de si mismo la cooperación y el entendimiento social, determinando los buenos y los malos, los bienes y los males,era muy difícil que tuvieran un lugaren el sistema las organizaciones autónomas, ciudadanas, y tuvieran ademásla capacidad para lanzar iniciativas públicas significativas y exitosas. Menosaún hacerse cargo de ellas. Viviamosun Estado constituido. más que unaciudadanía constituyente. La repúblicanos parecía una realidad hecha y derecha, en vez de verla como una realidaden permanente hechura.
Las cosas han comenzado a cambiar alcompás de una ciudadanía más autónoma y: activa frente a un gobierno quese ha ido volviendo más conservador ypermeable. Los cambios en la interacción entre sociedad y Estado han sacudido nuestra acentuada y arraigada visión internalista de la administraciónpública, conforme a la cual por administración pública debía entenderseúnica y exclusivamente el conjunto delas organizaciones y los procesos (directivos y operativos) del "gobierno enacción", que por lo demás solía y suelepensarse a sí mismo como rector independiente de una sociedad supuestamente atrasada, heterogénea, desorganizada. incomunicada, conflictiva,incapaz de descubrir y estructurar susintereses generales, públicos; "nacionales", solíamos decir.
Cuando en muchas partes y con diversos argumentos (no todos idóneos) secomenzó a hablar de que "lo públicono es sólo lo gubernamental -y desdeesa premisa se pretendía construir unavisión y práctica alternativa de la administración pública- se buscaba enrealidad tomar distancia de esta visióngubernamcntalista, internalista, y darcuenta de los procesos e impactos de laactnal reforma del Estado. Se buscabaconcretamente incorporar y validar laposición de que el ámbito, la materia,la extensión del gobierno y de la administración pública era (debía ser) algoconstituido por el público ciudadano("constituency"), y que los ciudadanosmismos, mediante SlIS organizacionesprivadas, sociales, no gubernamentales, podían ser también los sujetos dela administración pública, haciéndosecargo de la gestión de los (varios, notodos) asuntos públicos, en cooperación con el gobierno o con la presencia(financiera, regulatoria, promotora,supervisora, evaluadora, correctora)del gobierno.
2. Hay varios peros, sin embargo
Pero si algunos han revalorizado la naturaleza pública de la administraciónpública, debido principalmente a la democratización y a las formas nuevas
REVISTA DE AOMINISTRACIÓN PÜDUCA 23
de creciente participación ciudadanaen la gestión de SlIS asuntos generales,otros han defendido y reivindicado lanaturaleza estatal de la administraciónpública, regresando a la ecuación entrelo público y lo estatal. Su posición senutre de preocupaciones y razones.Han considerado que el proceso de privatización --en el sentido de trasladode derechos de propiedad de los activos públicos a los privados, y en elsentido de concesión o contratación dela prestación de servicios públicosprovocaba de hecho o podía provocaruna desfiguración del ámbito público yuna peligrosa confusión del ámbito público con el privado, cosa que en países como el nuestro ha sido siemprecausa de muchos males. Particularmente se ha cuestionado que las razones para la privatización de los activosestatales-públicos se basen en teoríaseconómicas o gerenciales de eficienciay no en el derecho constitucional (en lateoría constitucional del Estado), quecon base en la soberanía del Estado, laindivisibilidad de la república, o losderechos ciudadanos, exige que lasfunciones realmente públicas no se privaticen.
Entre otros el debate ha tomado la forma de saber cuáles son en verdad lasfunciones públicas del Estado de laRevolución Mexicana, un debate quefrecuentemente se ha encerrado en la
cuestión de los "sectores estratégicos yprioritarios" de la economía nacional,
mezclándose lo público y lo nacional.De todos modos, la pregunta crucial hasido: ¿Qué cosa no es reformable en lareforma del Estado mexicano? O, másculturalmentc ¿Qué cosa no es reformable ni a reformar en la reforma de larevolución? Obviamente, las respuestas han sido diversas y también divergentes, con dos polos de exageración.Los que han visto moros con trancheteen todas las decisiones. profetizando elinminente desmantelamiento del Estado; y los que han visto sólo placebosen las medidas adoptadas, afirmandoque todo sigue substancialmente igualen lo que a Estado intervencionista serefiere.
A pesar de los muchos malos argumentos, hay también buenas razonespara entender y defender la preocupación O la posición, sobre que el gobierno no delegue funciones públicas a terceros donde la legitimidad de la delegación de funciones de los delegadospara hacerse cargo de ellas sea constitucionalmente dudosa. En estos casosse corre el riesgo de que el imperio dela ley sea simplemente sustituido porla regla de eficacia decisional y operativa, y de que delegaciones inapropiadas de la autoridad pública para elcumplimiento de las funciones erosio-
24 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
nen la naturaleza pública del gobiernoy de la administración.
Por ello, muchos han solicitado que serrace una línea clara y distinta entre lopúblico y lo privado, reivindicaciónque tal vez deba ser defendida en nuesi ro medio por la tradicional preocupación a que no se explote privadamentelo público, pero una línea de suyo pro,Iemática, que no es siempre fácil preisar y trazar. Algunos la han llamado
'Línea Maginot"; otros la consideran'lila "franja", una "zona gris". Pero,-iás allá de la cuestión crucial del deslinde entre el ámbito público y el privado, .10 que es del César y lo que esde los' particulares, cada vez hay mayor consenso en tomo a la idea de queel cumplimiento de las funciones públicas puede ser y de hecho es llevado1 cabo por un universo complejo y abigarrado de actores gubernamentales yno gubernamentales: un "zoológico"(Ch. Hood), debido a que son muchasy diversas las especies organizativasque hoy se hacen cargo de la realización de las funciones públicas. El actual territorio administrativo está habitado por organizaciones públicas gubernamentales y por todo un conjuntode organizaciones público-privado, nogubernamentales. Una cohabitacióninesperada pero, para muchos, deseable y productiva.
J. Los nuevos rostros de Josadministradores públicos
En efecto, cuando se mira en México yen otros países la manera como se están realizando las funciones públicas(municipales, estatales, federales). desde la recolección de basura hasta laeducación y la seguridad, uno observauna creciente proliferación de organizaciones "paragubernamentales", "casino gubernamentales", las cuales sinduda efectúan funciones públicas, perocuyo carácter público o privado es dificil de establecer con claridad. Los especialistas han encontrado numerosostipos de estos organismos, atendiendoa la manera como originariamente surgen y a los recursos principales queemplean en su ejercicio. Encontramosasí en la prestación de los servicios públicos organizaciones privadas lucrativas y no lucrativas (voluntariado, filantropía), laicas o religiosas, que operan con fondos propios o con fondosestatales o mixtos; que pueden ser locales, nacionales o internacionales; entera o parcialmente reguladas por elgobierno; autónomas o semiautónomasen su proceso administrativo...Sobre todo, son organizaciones quehan llegado para quedarse en la administración pública. No han surgidosólo y particularmente por la ineficien-
REVISTA HEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 25
cia de la burocracia gubernamental deun Estado obeso. Aunque también sonrespuesta a este gigantismo inútil. Suscausas, además de diversas, son noblesy argurnentables. Algunas organizaciones surgieron por la oportunidad deobtener buenas utilidades al hacersecargo de la producción de ciertos bienes públicos (infraestructura, porejemplo) o de la prestación de servicios públicos. Son formas de realizarel interés público persiguiendo el interés privado. Otras organizaciones hansurgido de raíces éticas y clvicas. EnMéxico, como en otros países, al habermonopolizado el Estado la función dela asistencia y la seguridad social, sedesplazaron y desvalorizaron las actividades de apoyo y promoción que,por razones morales o religiosas, desarrollaban numerosas instituciones sociales. La política social encontró suslimites no sólo por causa de la crisis,sino por el abatimiento de las redes comunitarias de autoayuda, que inadvertidamente la intervención gubernamental rompió. Estas nuevas organizacionesbuscan elaborar el tejido del entendimiento y la cooperación social, crearinstituciones intermedias de solidaridad entre el individuo y el Estado. Nohay por qué estatizar, politizar, todanecesidad o padecimiento.
Otras organizaciones han surgidocomo respuesta a los nuevos intereses,
expectativas y exigencias vitales de específicos grupos sociales aunque ellosmismos saben que sus asuntos dificilmente podrlan colocarse entre las prioridades del gobierno en tumo, ocupadoen atender asuntos de mayor necesidady universalidad, saben también susasuntos en virtud de sus derechos públicos como ciudadanos contribuyentes, deben ser también atendidos por elgobierno. Por otra parte, paradógicapero no arbitrariamente juzgan que untratamiento exclusivamente burocrático-gubernamental podrla ser insuficiente, distorsionador y hasta contraproducente. Es el caso, a manera deejemplo, de las asociaciones deport ivas, cientificas y culturales hasta lasasociaciones dedicadas a la rehabilitación de drogadictos, al cuidado de sidosos, o niños con dificultades deaprendizaje, a la capacitación de jóvenes desempleados o la alfabetizaciónde adultos.
Si la irrupción de las organizacionessociales y privadas en la administración pública puede ocasionar tormentas en el nivel constitucional (y, en elfondo, en las percepciones y valoraciones de la cultura politico-administrativa mexicana) acerca de su legitimidady responsabilidad, también los provocará en el orden administrativo , porcuanto planteará problemas de coordinación, seguimiento, evaluación . De
26 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
todos modos cierto es que, al compásde los nuevos ámbitos y formas de laintervención estatal, la administraciónpúblico-gubernamental se volverá enmuchos campos más promotora, asigonadora, supervisora, reguladora. evaluadora, que operadora directa. Másdirectiva que operativa, y, en muchoscasos, más garante que gerente. Estocrece a la vista en México. Y en estecaso, como México hay más que dos,muchos países.
4. El salto de la cantidad a la calidad
Desatadas 'por las reformas hay dostendencias dominantes que impactan ala administración pública, recortándolay transformándola. La nueva delimitación del ámbito del Estado respecto delmundo privado y social recorta y adelgaza a la administración pública comoconjunto de organizaciones, programas, procesos y personal. Por otrolado, la nueva forma de cumplir lasfunciones públicas, que comienza a incorporar organizaciones privadas y nogubernamentales (lucrativas o no),transforma el ejercicio y el instrumenlal administrativos. La primera tendencia de redimensionamiento del Estado
impacta en la dimensión de la cantidad: un Estado reducido conlleva unaparato reducido. La segunda tendencia, relativa al nuevo patrón de rectoríao gobierno, impacta en la dimensiónde la calidad. Un Estado que cumplesus funciones públicas mediante organizaciones no gubernamentales, lascuales se hacen cargo directamente delproceso de la prestación de los servicios y la producción de los bienespúblicos, obliga a otra idea de administración pública y obliga a la administración pública convencional, gubernamental. a asumir otras funcionesy operaciones administrativas. Más directivas, más estratégicas.
Por mi parte, dejarla de lamentarmepor una administraci ón pública gubernamental reducida en su tamaño. Meesforzaría, en cambio, por tratar de entender y elaborar su nuevo perfil y funcionalidad. A los ciudadanos interesamás la dimensión cualitativa (eficiencia y calidad) que la cuantitativa delEstado y su administración. Y es por ellado de la calidad constitucional (unaadministración que sea pública de verdad) y de la calidad administrativa(que sea eficiente de verdad) donde todavía quedan muchas decisivas tareaspendientes.
Revitalización de la Administración Pública
Gerald Caiden"
Durante dos décadas por lo menos, elestudio de la administración pública haatravesado por una tormenta intelectual. ¿Debería existir como un campoindependiente de estudio o es parte dealgo más, algo menos exclusivista ycon mayores fundamentos teóricos? Sies digno de reconocimiento comocampo independiente de estudio ¿Cuálsería su enfoque o palanca principal?¿Qué tema en común liga a todas lasespecialidades? ¿Qué límites debendelinearse alrededor de ésta para separarla de otras disciplinas? Quizá másimportante ¿Debe existir del todo o liquidar su negocio y desaparecer en laobscuridad de la noche, procurandodejar tras de sí el menor rastro posible? Para una disciplina que alega quesu materia se remonta a la alborada dela civilización, cuando los seres humanos se agruparon por primera vez bajouna autoridad conjunta legítima e institucionalizada a fin de lograr los objetivos comunes al aunar sus talentos colectivos, la tormenta intelectual encuestión se toma desconcertante. ¿Es
un simple síntoma de cambio del paradigma o constituye una reflexión sobreprofundas dudas íntimas acerca de suauto-valoración?
El que la administración pública noesté segura de sus bases puede deberse, no tanto a la naturaleza cambiantede su foco, como al complejo de inferioridad de sus acólitos y a sus incertidumbres frente a las fuertes y persistentes críticas a su desempeño profesional ya sus deficiencias escolásticas.Con la evolución de la sociedad globaly el rezago del reconocimiento humano respecto a la necesidad de una administración pública más globalizada,su foco se muestra confuso y encasillado además en la percepción del estadoadministrativo como un instrumentode aspiraciones nacionales y de la burocracia pública como el único o principal distribuidor de los bienes y servicios gubernamentales. La naturalezade la autoridad conjunta legítima e institucionalizada ha evolucionado desdela familia extendida hasta las organizaciones internacionales. La naturalezade los objetivos comunes ha cambiado
• Sehadesempeñado como consultor, investigador y administrador de una amplia gama deorganizacionespúblicas que van desdeel BancoMundial y la Organización de lasNacionesUnidas hastaautoridades locales y servicios públicos.
30 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
de la supervivencia, subsistencia yprotección individual o grupal a laseguridad, el confort y el progreso anivel mundial. La naturaleza de lostalentos mancomunados ha evolucionado desde la fuerza bruta y la inteligencia individual hasta los activos decapital substanciales, los bancos de datos y los arreglos organizacionales. Enel transcurso de los años, la esencia dela administración pública ha permanecido inalterada en gran medida, mientras todos los demás aspectos se hantransformado totalmente al parecer aun ritmo acelerado jamás visto.
La dificultad de la administración pública para n9 perder de vista el bosqueno se debe a que se haya situado tancerca de los árboles, aunque la visiónestrecha ha sido un impedimento, sinoa que ha dejado que extensas áreas delbosque e importantes especies de árboles sean cercados e intelectualmenteprivatizados por académicos y empresarios. La ilustración más evidente latenemos en el caso del derecho público. Gran parte de la ley corresponde alderecho público y se encuentra dentrodel ámbito de la administración pública. No obstante, la profesión legal locapturó antes de que fuera una disciplina propia de la administración pública, de manera que ésta pasó a formar parte de los estudios legales quedando el derecho público excluido de
la administración pública. Lo mismoha pasado en gran parte con la diplomacia (relaciones internacionales), elgobierno (ciencias políticas) y la defensa (ciencias militares). Otros trozoshan sido tomados por las ciencias de lasalud, la justicia penal y las cienciaspoliciales, el bienestar social y otrasprofesiones relacionadas con los servicios públicos. Tras quedarse con el bagazo, fundamentalmente gerencia pública, la administración pública ha idorecuperando progresivamente su espacio original incursionando en las políticas públicas, los asuntos públicos, laciudadanía y, posteriormente, la gobernabilidad. Eventualmente, recapturarásu foco en el lado público de las actividades colectivas y en lo público de laadministración pública.
Mientras tanto, la administración pública se ha dejado amedrentar porquienes son antipúblicos completamente o anti administración pública.Es preciso establecer una distinciónentre los dos. Los antipúblicos son individualistas que no desean el colectivismo de ninguna especie, o sólo aceptan un mínimo de él siempre que noimpida el florecimiento del individualismo. Los que son anti administraciónpública reconocen la necesidad de laautoridad colectiva, la intervencióngubernamental y la mancomunidad,pero quisieran minimizar la interferen-
REVISTADE !I DMINISTRACIÓN PlJOI,!CA JI
cia del gobierno y el monopolio virtualde la burocracia pública en la distribución de los bienes y servicios. Durantelas últimas décadas, han hecho causacomún en sus ataques contra el estadoadministrativo, la planificación y la regulación públicas, la burocracia, losgastos gubernamentales, el sistema tributario, la empresa pública, el sistemade bienestar social y los subsidios. Enpocas palabras, quieren menos administración pública simplemente porquees administración pública. Prefieren laadministración privada, sea porqueestá al margen de su tendencia ideológica, o por la convicción de que cl desempeño público es interior.
Ideológicamente, la administracion pública no puede hacer gala de muchafortaleza. Los excesos del colectivismo han sido desilusionantes. Aunquenos toque el alma, el comunismo nopudo materializarse, y el socialismoapenas si pudo hacer dc los seres humanos individuos más nobles. Imágcnes románticas pudieron atrapar elpensamiento hasta que la realidad de laexperiencia cotidiana nos hizo ver cuánirrealizadas y quizá irrealizables fueron.Las ganancias para el bien colectivo parecieron entrañar un sacrificio privadomuy alto y es evidente que no se ameritaba el costo, cuando las ganancias eranmarginales para el grueso de la población o pérdidas reales para todos. La
cultura cívica no pudo imponerse y lospocos idealistas genuinos no pudieronarrastrar a las masas cuando los logroscolectivos no lograron convencer. Lapropaganda no pudo cautivar el alma ylas hordas de burócratas sin rostro (yen ocasiones auto servidores) hicieronde la vida un ocaso. La explotación colectiva no se diferenció mucho de laexplotación individual, siendo más difícil de combatir. Lo peor de todo fuetornarse dependiente del colectivo ysin importar lo bien que éste pudieraactuar, no pudo ser eliminado el sentimiento extendido y demasiado comúnde impotencia, incertidumbre, monotonía, insensibilidad y esclavitud sin final ni salida. Lamentablemente, la colectividad rara vez se desempeñababien o lo suficientemente bien, y aunquc así lo hiciera, siempre quedaba pordebajo de las infladas expectativas.
En la práctica, la administración pública no puede probar sn superioridadcon respecto a la administración privada que luce más maleable, flexible, debuenos modales, más rápida, directa,personal, acomodaticia y atenta. Contodo la administración privada adolecede las mismas buropatologías. Es menos abierta, responde menos ante elpúblico, es menos ética, pero escondemejor estas cosas y atrae la atenciónhacia su parte positiva y no la negativa. El púhlico está más dispuesto a
32 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PúBLICA
darle a la administración privada el beneficio de la duda y parece juzgarla deun modo diferente (esto es, más favorablemente). Con más razón la administración pública debería esforzarsemás. Tal vez lo haga, pero la evidenciafrontal (o mejor, confrontada) sugiere..tra cosa. El público está más al tanto•.Ie la mala administración pública. La.rdrninistraci ón pública promete demasiado y cuando no logra mantenersefiel a las grandes expectativas que hagenerado, el público se decepciona.Las batallas contra la pobreza, el crimen y las drogas aún están por ganarse, y puede que ni siquiera se hayancomenzado a librar, a pesar de la retórica. :Aún persiste la esclavitud. Aúnabundan los métodos policiales. Eldespilfarro, el fraude y el abuso son todos demasiados obvios al igual que lacorrupción, el padrinazgo, las burocracias abotargadas, las políticas desfavorables y las decisiones erradas. Leyesdesactualizadas y pasadas de modapermaneeen en los libros. No todos losburócratas son benignos, de hecho,muchos pueden ser vengativos, desagradables, insultantes, agresivos, explotadores y dados a promoverse a símismos. No importa cuán irrepresentativa pueda ser esta cara obscura de laadministración pública, es el panoramaque el público ve y cree.
No es de extrañar que la administra-
ción pública se tambalea. Ha sido asaltada por todos sus flancos demasiadotiempo y sin descanso. No se le haprestado gran atención a sus innúmerabies éxitos. Se la agobia por no equipararse con la actuación privada y sele ataca cuando lo trata de hacer. Entretanto, la norma del día es cortar, cortary cortar. La contracción de su tamañoresulta desmoralizante, especialmentecuando va acompañada por la congelación de empleos y la disminución enlas perspectivas de promoción. Losgolpes constantes de los medios de comunieación cobran su víctima en laauto estima. Cualquiera que tenga unaopción no duda en tomarla. ¿Quiénestá dispuesto a asociarse con una derrota aparente? ¿A quién no le gustariaabandonar un barco que zozobra?Frente a las reducidas oportunidades yfondos para la investigación, menosconsultoría, menores posibilidades decapacitación en el servicio y pérdidadel atractivo para los estudiantes externos, hasta la academia está abatida . Inclusive en el mejor de los casos, soliaser diflcil justificar y proteger la administración pública como campo separado de estudio. Ahora el easo pareceaún más insostenible.
Con todo, y pese a la fatalidad y el desaliento, existen pocas razones para dicho pesimismo. Sí, en el bloque oriental el dios del leninismo se derrumbó .
REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚDUCA 33
El centralismo burocrático está siendoabandonado junto con la colectivización forzada y las prácticas reproba.bIes de la policía estatal y otros instrumentos totalitarios. Más el estado administrativo no languidecerá. En su lugar, la democratización y la privatización otorgarán nuevos vigores a la administración pública para convert ir losdesacreditados sistemas en operaciones viables. China, que por tanto ticmpo se habia distanciado de la adrninistración pública tal como se practica enel resto del mundo, ha estado ansiosapor modernizar sus sistemas administrativos y estud iar los avances en laadministración pública. En efecto, losexpertos en administración pública bullen por todos los paises del otrora bloque oriental ofreciendo su mercancia aquien los escuche y hay muchos oyentes anhelantes. Lo que impulsó a estospaíses a la colectivización no se abandonará fácilmente; el abandon o presuroso recordará rápidamente a la población actual lo suprimido u olvidado delstatu quo previo a la colectivización.Los intereses velados en la colectivización no cederán fácilmente. Y los sistemas administrativos son conservadores y dificiles de transformarse conprontitud. De manera que ésta y posiblemente la próxima generación de laadministración pública serán experimentales y retadoras, dada una porciónde estabilidad, libertad y paz.
En el antiguo bloque oriental, la retórica contra la administración pública yase está desvaneciendo. Gran parte dela misma se basó en el supuesto de quesi el estado administrativo se reducíade tamaño, los empresarios privados seprecipitarían a llenar el vacio. En elápice de la escala, esto ha sido así.Pero por otra parle, poco se ha materializado en ausencia del incentivo gu·bernamental y del respaldo tangible delos recursos públicos. Las reducidasinversiones públicas no han promovido el incremento de las inversionesprivadas. El contraído sistema tributario no ha estimulado las economías . Elsector privado no ha ocupado el espacio dejado por el sector público cn retirada. Los restringidos bienes y serv ícios públicos tan sólo han ampliado labrecha entre ricos y pobres. La privatización hasta ahora ha sido marginalpor cuanto los gobiernos se han mostrado renuentes en la práctica a apartarse de las actividades del sector público sin dispositivos de salvaguardiacontra la explotación de los negocios.En todo caso, el sector privado no haestado deseoso de asumir empresas infructíferas y la administración privadade cmpresas que estuvieran en manosdcl Estado no ha sido tan extraordinariamente distinta como para justificartodo el cataclismo. Ya se ha comprobado que el ataque a la administraciónpública ha sido bastante exagerado y
34 ENSAVOS SOBRE LANUEVAADMINISTRACIÓN PÚOLlCA
hasta sospechoso. El estado admini strativo debe reducirse pero sólo marginalmente. Es más probable que se expanda para estimular las economías ,proporcionar empleos, aumentar elbienestar social, fortalecer la infraestructura pública, mantener el empleoprivado, hacer valer los derechos humanos fundamentales y salvaguardarel medio ambiente, allí donde puedanacopiarse recursos para tales faenas.
Con todo, la mala admini stración pública aún prolifera en todos lados, particularmente en los llamados paises delTercer Mundo. Sea que el estado administrativo aument e o dism inuya, habrá nuevos intentos por mejorar el desempeño del sector público a nivelmundial. "Hacer más con menos " ya esun refrán universa l. Lograr más conmenos presenta retos y oportunidadesqne la administración pública desentendió en los tiempos de recursosabundantes y presupuestos públicosmás y más abnltados cuando nadie separaba a escatimar. Ahora el públicoreclama más valor por su dinero. Ellodebe traducirse en políticas públicasmás eficaces , una mayor eficiencia enla utilización de los recursos públicos ,inversiones públicas más productivas yuna mejo r gerencia económica. Almismo tiempo, la población exigirá uncontrol público, presentación de cuentas y participación mayores. El blanco
obvio será el despilfarro, el fraude y elabuso conjuntamente con la corrupción en todas sus formas y las buropatologías evidentes. En resumen, el futuro se empleará no atacando o defendiendo la administración pública, sinoreformándola.
El papel del Estado administrativo
A través de la historia, el alcance y lanaturaleza de las actividades co lectivizadas han oscilado de un polo a otro.El año 1776, que presenció la publ icación de La Riqueza de las Naciones deAdam Smith y la Declaración de la Independencia de los Estados Unidos,balanceó el péndulo más hacia el liberalismo y el individualismo justo cuando la industrialización producía los intrumentos burocráticos y otras tecnologías administrativas que intensifi car íanla intervención estatal y el colect ivismo. Esa tendencia se retrajo un siglodespués, con el auge del marxismo y elbienestar social. Y tras una centuria decrecimient o ininterrumpido en que elestado admmini strativo parecía invencible, el péndulo comenzó a retraer sede nuevo durante los años seten ta. Nose puede calcular cuánto tiempo llevará, pero al parecer el estado admini strativo se despojará de actividad es quequizá nunca debió asumir. ¿Debi ó el
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estado garantizar el pleno empleo?¿Debió proporcionar la completa gamade servicios socia/es gratis? ¿Debióembarcarse en el negocio hotelero o lapromoción del turismo o el patrociniode las actividades deport ivas?
Dada la renunci a de la gente a ofreceral estado administrativo un cheq ue enblanco, así como /a contracción rnundial de los recursos para fines públicos, cada país debe decidir por sí mismo sobre cuánto puede disponer paralos bienes y servici os públicos y quéactividades desea que la administración pública cont inúe ejerciendo. Cadapaís tiene distin tas necesidades, distintos recursos y distintas capacidades.Aunque un pals esté dispuesto a hacermás, puede que ya no disponga de losrecursos y las capacidades para hacerlo y que se encuentre tan agobiado queabarque muchas cosas con resultadospírricos: lo mejor seria renunc iar aciertas tareas a fin de concentrarse enotras donde los recursos adicionalesharían toda la diferencia. O puede decidirse a hacer menos sólo para percatarse de que ninguna otra instituciónsocial estaba disponible, interesada oera capaz de aliviar a la administraciónpública de Sil carga sin más alternativaque la de ceder las actividades a unaorganización internacional o a entesextranjeros.
Evidentemente, existen actividadesque son exclusivas de la administración pública. Estas comprenderían lae1aboracion de leyes, la justicia final,las relaciones exteriores, el control delas fuerzas armadas, el sistema tributario, la tecnología nuclear, los gastosa leatorios, los parques y monumentosnacionales , los archivos públicos y asísucesivamente, lo que constituye laparte substancial de cualquier economía. Luego están las actividades quepertenecen predominantemente al estado o al ámbito público y cuyo desempeño puede ser compartido o contratado hajo la estricta supervisión pública,tales como los centros correccionales,las obras públicas, los servicios públicos, los servicios de bienestar social, eldesarrollo y la investigación de defensa, comodidades postales, inspecciónde construccíones, salud pública. otorgamiento de licenc ias, pasaportes y visas, y as í por el esti lo. Finalmente, hayactividades que el estado administrativo ha ejerc ido por toda clase de razones y que bíen podrían ser realizadaspor otras instituciones sociales, quizásmejor o quizás peor, tales como eltransporte colectivo, la banca, los seguros, los campos deportivos, la educación y las empresas en manos dclEstado. Ninguna deellas ha sido fácilmente gestionada. Todas han abso rbído inversiones públicas considerables.Todas y cada una han conformado una
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clientela especial que se asirá a ellas.No obstante, las circunstancias originales en las que fueron creadas pudieron haber desaparecido desde hacetiempo. Puede que hayan sobrevividoa su propósito. ¿Acaso se les sigue necesitando? Si es así, hay alguna ventajaen particular en regirlas públicamente?
El Fondo Monetario Internacional tiene un punto de vista definido basadoen consideraciones de libre mercado ycriterios ampliamente económicos.Restringiría la tercera categoría a sumínima expresi ón y buscaría reducirlas operaciones públicas en la segundacategoria e incluso trataría de prescindir de ciertas actividades en la primeracategoría. El fundamentalismo islámico tiene igualmente un decidido enfoque ideológico que transferiría muchasactividades en manos públicas a lasautoridades religiosas y a la familia, yprescindiria de otras que presuponenuna amenaza a las doctrinas religiosas .En todas partes, el nacionalismo seopone a la posible transferencia de lasactividades al control foráneo o a loque permita siquiera la participaciónde inversionistas extranjeros. Para estos órganos, la opción es clara . Paraotros órganos pragmáticos, la opciónse toma compleja debido a muchas corrientes encontradas y valores en conflicto. Nadie puede decir con certezadónde caerá el hacha en la próxima dé-
cada . Sin embargo, es probable que sila recesión mundial continúa y se agudiza, por cada actividad cercenada,otra se emprenderá de una manera distinta a la que se estila actualmente.
Deuda Pública
La razón por la cual el Fondo Monetario Internacional insiste en que muchos países reduzcan sus actividadespúblicas, es que estos no pueden ir aninguna parte más a pedir prestado.Están tan sobregirados y sobreendeudados que no pueden obtener créditoen ninguna parte, además existen pocas perspectivas de que paguen los intereses, y menos aún de que cancelensus deudas . La deuda interna la manejan simplemente con la impresión dedinero, es decir, inflación. La deudaexterna se mantiene generalmente endólares estadounidenses y otras divisasfuertes, lo que la hace más costosa.Necesitan solicitar préstamos porquelos impuestos no cubren sus gastos.Hay poco que gravar por cuanto granparte de su población vive en extremapobreza. Están renuentes a imponer yrecabar impuestos porque la élite seestaría gravando a sí misma. Los tributos que ellos imponen tienden a ser regresivos. La parte de los ingresos enestos países pobres es desoladora.
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La cuestión de los gastos es más fácilde abordar. Grandes sumas de dinerose emplean para que la élite haga suagosto, para mantener grandes fuerzasde seguridad y en los llamados proyectos de desarrollo que frecuentementerevierten poco o nada a las inversiones. Los recursos públicos se desvanecen a través de la corrupción. Fuertessumas de dinero se gastan en armasextranjeras en el exterior y en mantener contentos a los militares en la nación. Se emprenden ambiciosos proyectos de desarrollo en ausencia deuna adecuada investigación previa,empleando a constructores extranjerosque no logran dejar una adecuada infracstructura de soporte, y estos proyectos se quedan incompletos o sinterm inar, de manera que poco se sacade ellos, ciertamente mucho menosque si el dinero utilizado en ellos seempleara de otra forma. El F.M.1.establece condiciones estrictas para garantizar la reducción de los gastos públicos mientras el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas y el BancoMundial procuran que las inversionespúblicas reviertan su dinero. No obstante, ninguna de estas organizacionesinternacionales puede pedirle a estospaíses que frenen la corrupción, o desmilitaricen, o reasignen el dinero paraayudar a sus pobres más que a sus ricos.
La crisis de la deuda de los países más
ricos no se debe tanto a la rapacidad delas élites y a la conspicua incompetencia como a la falta de disciplina politica, la competitividad internacional endescenso y la carga del bienestar socialinesperadamente alta. Los gobiernosdemocráticos detestan lastimar y desagradar al públ ico, Ellos tratan de mantenerse fieles a sus promesas y compromisos y a menudo se enclaustran enprogramas de autorizaciones garantizados que no se avienen a las fuentesde ingresos. Ilacen pronósticos excesivamente optimistas y cuando las cosasno resultan de esa forma, se percatandc que sus llamadas medidas de contingencia son totalmente inadecuadas.Las redes de seguridad que proporcionan a sus ciudadanos en desventaja sebasan igualmente en coyunturas favorables y no cubren las recesiones prolongadas y el desempleo, que se va haciendo estructural. Por lo menos, aúntienen crédito, así que pueden pedirprestado. Aún cuentan con cosas paragravar y están en capacidad de recabarmás impuestos. No tienen que imprimir en ninguna parte ni la mitad del dinero que deben imprimir los países pobres. El ajuste de cinturones en elloses dificil en términos políticos, perono tiene las impl icaciones de vida omuerte que adquiere cn los países pobres.
La única forma de evitar el ajuste de
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cinturones es aumentar los ingresosdisponibles . Algunos países puedenhacerlo explotando sus ventajas competitivas en los mercados mundiales ypasando por alto los costos sociales yambientales. Pero estas posibilidadestienen sus límites y la Conferencia dela Organización de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (UNCED) celebrada en Río de Janeiro, determinó que deben hallarsesoluciones internacionales a los problemas económicos y ambientales delmundo. La mayor prioridad es la recuperación del comercio internacional yel crecimiento económico. Un pastelmás grande. para todos permitirá unaración mayor para la administraciónpública y el alivio de la deuda pública.Un pastel más pequeño sólo dará problemas. En todo caso, aún mitigada,sea temporalmente o a más largo plazo, la deuda pública debe ser abordadaen todos los países. Cada uno se enfrenta a una situación diferente que requiere medidas diferentes. El financiamiento de la deuda exige una porciónmayor de los ingresos públicos actuales, lo que deja menos para la administración pública. Por cuanto no hay soluciones listas a la vista, es posible queesta situación se mantenga durante lapróxima década a menos que se produzca una mejora ostensible en la economía internacional.
Reforma Presupuestaria
La crisis de la deuda atrajo la atenciónhacia el presupuesto público cuandomuchos dirigentes alegaron no estar altanto o no haber sido informados delestado exacto de las finanzas públicasy qué organismos públicos estaban incurriendo realmente en deudas cuantiosas. Los presupuestos públicos nocubren todas las finanzas públicas. Entodos los gobiernos, hay muchos órganos públicos autónomos que llevan suspropias cuentas. Siempre es dificil seguirle el rastro a los entes paraestatalesal igual que a las empresas en manosdel Estado. Algunos ministerios tienencuentas propias de algunas de sus principales actividades mientras que otroscuentan con partidas secretas, dentrode las cuales ciertos funcionarios públicos pueden financiar sus turbios negocios en la medida de lo posible. Elsolo hecho de manejar las cuentas gubernamentales más importantes representa una hazaña en sí misma. Obtenercuentas precisas, actualizadas y apropiadas es casi un milagro y sólo losmás ricos y más capaces en el ámbitoadministrativo pueden aproximarse . Laautomat ización de las transaccionescomerciales facilitará la tarea, mas laautomatización tiene sus problemascuando los programas se corren malo
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el personal no opera las máquinas adecuadamente o todo el sistema sucumbede repente.
Los gobiernos raramente saben manejar las finanzas públicas. Aun cuandolo hagan, hallan que en lo que respectaa la generación de ingresos, el dineroreunido está asignado a propósitos específicos y no puede utilizarse paraotra cosa aunque no se gaste y se acumule. Las entidades independientes yotros órganos estatutarios son aptospara recabar sus propios recursos, loque puede incluir la capacidad de pedirprestado sin ninguna restricción aparente o sin necesidad de informar aningún otro organismo. En realidad elgobierno en sí está expuesto a acum ular enormes deudas sin que ni siquierase enteren sus superintendentes financieros. En lo que a gastos se refiere,las cosas son más fáciles de manejarsiempre y cuando haya una autoridadcentral que acuerde la distribución delos fondos públicos. Por supuesto,cuando hay muchas autoridades de desembolso, los abusos pueden ocurrirfácilmente. Luego vienen los auditores, que usualmente aparecen cuandoya el daño está hecho y el dinero se hamalgastado, se ha asignado erróneamente o se ha mal apropiado. El manejo de las finanzas constituye una pesadilla para todos los gobiernos, de hecho para todas las organizaciones, por
cuanto las probabilidadcs del mal usoy abuso son infinitas y los rufianes explotarán cualquier grieta en el sistema.La optimización de la gerencia financiera y de los sistemas de informaciónseguirá siendo prioritaria en la administración pública.
Pese a la experimentación en métodospresupuestarios, los problemas abundan. El tan proclamado enfoque de los"Program Performance BudgetingSysterns" (PPBS) que promete tanto esdificil de aplicarse en la práctica. Alparecer, exige mucho y requiere uncambio demasiado radical en lo concerniente a políticas y proyectos públicos. [Su momento aún está por llegar!En el interin, no aborda el problema deahorrar el dinero público. Todos lossistemas presupuestarios están engranados para emplear el dinero públicode una manera más efectiva. No ofrecen mucho incentivo para el ahorro deldinero público. En teoría, con el transcurso del tiempo los gastos públicosdisminuirian a medida que se completen los proyectos capitales y se mejorela infraestructura pública. En la práctica, muchas áreas del gobierno son pozos sin fondo a los cuales puede lanzarse cualquier cantidad de dinero sinninguna diferencia apreciable en losresultados. La defensa, la educación yla salud son tres de estos hoyos negrosfinancieros ¿Cuántas armas necesita
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un país? ¿Qué instalaciones requierenlas escuelas y colegios? ¿Qué enfermedades pueden ser erradicadas? Aúncuando sea posible un acuerdo substancial, no se puede calcular el precio.Los funcionarios públicos deberlan serrecompensados por lo que ahorran yno por lo que gastan, como es el casoen la actualidad.
El Justo Valor por el Dinero
Cuando se rastrean los gastos gubernamentales, sólo cabría preguntarse si elpúblico obtiene el justo valor por sudinero. Con 'demasiada frecuencia losresultados o efectos son bastante decepcionantes. Los gastos generales encarecen el precio de las cosas. Los servicios son inadecuados, los bienes sonde mala calidad y las comodidades,tanto para los empleados como paralos clientes, son pésimas. Cierta castade funcionarios públicos tiene la impresión de que hay que gastar dineropara proporcionar locales limpios, adecuadosy modernos y equipos y suministros baratosque beneficienal público dealguna manera aunque eso impliquesacrificar la calidad. As], pareciera queel público obtiene el mejor valor si losbienes van a durar cincuenta, cien omás años, tanto como los edificios quelos albergan. Economizar, que es lo
que esta actitud realmente tipifica, nonecesariamente implica un valor.
El justo valor por el dinero es un asunto complicado que no siempre se expresa fácilmente en términos monetarios. La evaluación es un arte sofisticado que implica cálculos de costos deoportunidad, esto es, todas las alternativas pasadas que pudieron seleccionarse en lugar del curso tomado y loque sería ahora de haberse tomadootras alternativas. La auditoría del justo Valor por el Dinero (VPD) persiguerevelar no sólo lo que se obtuvo por eldinero gastado por el público, sino loque pudo obtenerse y lo que aún podría obtenerse al emplear la mismacantidad de manera diferente. ¿Acasoel público obtendrla mejores réditos dela entrega directa de los bienes y servicios públicos por parte de la burocracia pública o a través de una fuente alterna? ¿Cómo pueden compararseefectos distintos y paquetes diferentes?¿Qué es lo preferible para quién y porqué? Obviamente, lo ideal sería que elpúblico sacara el mayor valor todo eltiempo. Pero el público ya estaría contento con lograr deshacerse del valorevidentemente pobre que recibe y tanto resiente.
Las consideraciones del VPD debenformar parte de los cálculos en unaetapa primera del diseño de politicas
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antes de comprometer sumas cuantiosas del dinero público. Los auditoresdeberían ser llamados desde el principio, situación poco común que los políticos y altos funcionarios públicostendrán que aceptar. Significa asimismo que los auditores deberán tener unaparticipación más pública al dedicarsea sus asuntos y que invariablementechocarán con los demás funcionariosque elaboran políticas. Por cuanto losprofesionales de planificación públicano han podido desempeñar un papeltan activo, han sido prácticamente dejados de lado en el diseño de políticaspúblicas. Los auditores públicos también han sido pasados por alto, cn granparte por la misma razón. El VPD requiere de un tipo distinto de auditorcontable y de una participación muchomás activa en el diseño de políticaspúblicas. Pntraña la politización deuna profesión que hasta ahora se haconsiderado ampliamente a si mismacomo políticamente neutral y renuentea aparecer en el escenario público. Lapróxima generación de auditores-contables-evaluadores determinará si el VPDse torna o no una realidad, o permancce como una mera maestría en juegos.
Tratamiento de Buropatologias
El público quiere un mejor VPD. También quiere una menos mala adminis-
tración pública. Cualqniera que sea laforma que adopte, el estado administrativo desempeña y continuará desempeñando un papel importante en lavida diaria de todos. En consecuencia,la calidad de vida se ve grandementeafectada por lo bien o mal que el individuo sea tratado por los funcionariospúblicos y otros agentes del estado administrativo. La mala administraciónpública es una maldición para todo elmundo, aún cuando un individuo notenga razones personales para sentirseagraviado. La noción de que alguienmás tiene razones reales para sentirseagraviado es por demás desconcertante,primero porque la mala administraciónpública ha perjudicado innecesariamente a un conciudadano, y segundoporque la próxima vez podria ser unomismo el que resultara lesionado. Entérminos ideales, nadie deberia resultardañado. En la práctica, mucha genteresulta más perjudicada de lo que serevela o admite. Solamente un pequeño porcentaje de gente atropellada sequeja públicamente y muchos de ellosno tienen idea de cómo resarcir esa situación en caso de que persista.
Ningun régimen administrativo (comoningún sistema social) puede ser perfecto y nadie que opere en dicho sistema puede pasar incólume por la vida.Los errores son proclives a ocurrir pormuchas razones diferentes. Algunos
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son sistémicos y otros, personales. Losdetalles poco importan para las víctimas de la mala administración pública,Mas sí le importan a la administraciónpública cuya principal razón de ser esmejorar el estado de cosas y reducir lasburopatologías que originan gran partede la mala administración. La administración pública no puede volver perfectos a los administradores públicos,pero sí puede identíficar y disminuir laincidencia de la buropatología. Justamente ha estado haciendo esto todo eltiempo, aun cuando no haya sido tanabierta o articulada en su intento.
La tarea que tiene enfrente la administración pública es codificar las buropatologías públicas y elaborar lineamientos prácticos para un tratamientoterapéutico. Esto es lo más cerca quela administración pública puede llegarpara semejarse a la ciencia médica, excepto que el tema sería lo que aqueja alas organizaciones públicas y los remedios a suministrarse. Los órganos afectados podrían responder al tratamientoprofesional e inclusive si no se curancompletamente, no se sentirían ni actuarían tan mal. Los expertos en relaciones públicas de la administración pública han ido transformando la forma enque los clientes son atendidos por losempicados públicos de primera línea.
Han redactado guías y manuales útiles
para curar el maltrato a los ciudadanosy disminuir el desagrado que estospuedan sentir al tratar con los empleados públicos.
Las buenas relaciones públicas son posiblemente más fáciles de instituir quelos dispositivos de salvaguardia contrauna buropatología más grave que aflige a muchos regímenes de la administración pública, como es el caso de lacorrupcíón, que es una enfermedad deltodo complicada por cuanto asume innumerables y distintas formas, tienemuchas causas diferentes, e implicamuchas otras cosas aparte de la administración pública. Con todo, en lasúltimas dos décadas se han hechograndes avances en la elaboración deparámetros y directrices con miras aabordar la corrupción, a través de laConferencia Internacional Contra laCorrupción (ICAe en sus siglas en inglés) celebrada últimamente en Amsterdam (marzo de 1992) y Ciudad deMéxico (diciembre de 1993) (sic), cuyos procedimientos son publicados porlos patrocinadores a través de los servicios de documentación del Departamento de Justicia Penal de la Organización de las Naciones Unidas consede en Viena. Aun cuando no se puedan remediar todos los aspectos de lacorrupción, sus formas principales,como el fraude electoral y el sobornopueden minimizarse de estar el go-
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biemo y el público deseosos de erradicarlas.
Se necesita algo más contundente quelas oficinas tradicionales de Organización y Métodos y los servicios degerencia para enfrentar la mala adrninistracion pública. Nada inferior a unareforma administrativa institucionalizada lo hará. Esto requiere de agitación y patrocinio persistentes por partedel público, fuerte respaldo político,recursos adecuados, pericia profesional y administradores públicos con capacidad de respuesta. La administración pública no puede hacer tanto porsí misma. Necesita ayuda de la comunidad entera, no sólo de las víctimas dela mala administración pública, sino delos dirigentes públicos deseosos de hacer de la reforma una alta prioridad yde identificarse a sí mismos con los esfuerzos de reforma, así como tambiénde las partes interesadas cuyo orgulloprofesional no les permite ser complacientes independientemente de lo bienque se desempeñe la administraciónpública.
Elevación del Desempeño
El tratar la mala administración pública y restringirla, aun cuando sea beneficioso en sí mismo no aumenta necesariamente su desempeño o su atracti-
va como carrera para la gente talentosa. De hecho, muchos otros problemasque la acosan pueden ser incluidosdentro del tema general de la elevacióndel desempeño, por cuanto constituyenuna traba a su actuación y un obstáculoen la vía de su progreso subsecuente.¿Cómo puede mejorar la administración pública cuando está agobida porcríticas injustas y prejuiciadas, desprovista de recursos suficientes para hacersiquiera un trabajo razonable. y perdiendo personal competente y experimentado sin muchas perspectivas decontratar a gente que los reemplace.desmoralizando de este modo a los queSe quedan atrás, quienes cuentan losdías que les faltan para salir de allí?Este lamentable resultado ha sido elproducto de tácticas de choque empleadas en la década pasada para deshacerse de un superávit de empleadospúblicos y modernizar las funcionesgubernamentales. Dichas tácticas estaban destinadas a otra cosa. Aspiraban aerradicar las malas hierbas del sectorpúblico, modernizar su gerencia y proporcionar una atmósfera de trabajomás empresarial. Esperaban combinarlo mcjor de ambos mundos, pero cn sulugar terminaron por quedarse con lopeor de ellos. Eran bien intencionadas,pero se hicieron de una forma ofensivay degradante, como si hubieran estadodestinadas a advertir que peor sería si
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los empleados públicos no tragabanpor las buenas la amarga medicina.
Algunas veces es inevitable aplicar eltratamiento de cuchillo de carnicero.Existen organismos públicos defectuosos, con rendimientos tan insatisfactorios y rutinas tales, que ellos mismosno pueden corregirse. No obstante, lamayoría de las entidades públicas noson tan malas . Sus fallas no necesariamente son algo que no puedan remediar . El tratamiento brutal general esusualmente desatinado. Las tácticasmás selectivas dirigidas hacia los peores ejecutantes deberían ser suficientespara transmitir el mensaje y para serusadas corno excusa por los ejecutivospúblicos que llevan sufriendo tantotiempo para hacer las cosas que tantohabían anhelado sin que les llegara laoportunidad. Los requerimientos funcionales de las distintas actividades especializadas en el sector público varianampliamente, por lo que deben tratarsecaso por caso. Esto fue as! entendido porlas encuestas sobre eficiencia de los oroganismos gubernamentales en Gran Bretaña a principios de la década de losochenta, que tienen la reputación de estar entre las más exitosas en su género.
Con todo, existen ciertos factores deprimer orden que podrlan elevar el desempeflo en su totalidad aparte de losrequisitos obvios de mejor dirigencia
pública, sistemas perfeccionados deelaboración de políticas, revisión denormas y legislaciones, modernizaciónde las instituciones, recursos adicionales, personal más competente, mejorcapacitación, mayor productividad ydescentralización, todos los cuales sonaltamente deseables y fortalecedores:
(a) Desburocratización, La burocraciay el papeleo excesivo son una lacrapara todo el mundo. La desburocratizaci ón constituye un término de amplia cobertura que consiste en despojara los regímenes de administración pública de procesos y procedimientos innecesarios y aparatosos y suprimir elodioso trabajo de oficina. Es más queel glorificado trabajo de Organizacióny Métodos como el caso del ProgramaNacional de Desburocratización deBrasil, que consistió en un esquemabastante ambicioso para reducir el estado administrativo y despojar a la burocracia pública de la arrogante oficiosidad y otras conductas resentidas delos "maharajás" que comandaban lasalturas de la adm inistración pública. Elprograma tocó tierra con el lanzamiento de reformas administrativas de largoalcance para las cuales no tenía el respaldo o el personal apropiados. Si biensu devoto personal comenzó al principio a limpiar el inmundo armario burocrático que no habla sido tocado pordécadas, si es que no desde la época de
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la independencia a comienzos del sigloXIX, la falta de respaldo político y eldébil apoyo interno desaceleraron losesfuerzos hasta terminar por agotarlos.Mientras duró hizo un excelente trabajo y suscitó esperanzas en toda Latinoamérica de que podia elevarseostensiblemente el desempeño de laadministración pública. Su deceso desvaneció esas expectativas , y aunque ensu momento hizo cosas muy útiles mutilando los excesos burocráticos, nopasó mucho tiempo luego de su desaparición en que los maharajás retomaran sus viejos trucos, demostrando asilo necesario y saludable que hubierasido el PND para la administración pública de Brasil. Posiblemente, y conmayores razones, pueda decirse algobastante parecido de otros paises.
(b) Presentación Pública de Cuentas.Los maharajás de Brasil pudieron cometer sus bufonadas porque los mecanismos públicos de presentación decuentas eran endebles. Pero en ninguna parte son tan fuertes como deberían. Ciertas áreas del gobierno y laadministración pública se han considerado siempre al margen del examenpúblíco (esto es, el público no tienederecho a saber), mientras que otrasáreas han estado y continúan estandoocupadas por profesionales y burócratas autoritarios que se han guardadocelosamente de que sus reservas sean
divulgadas al público. La legislacióndelegada y la función judicial administrativa han abierto una Caja de Pandora cuando los dispositivos públicosnormales de salvaguardia contra elabuso y mal uso de la autoridad pública se han visto comprometidos. Luegoviene la proliferación de jurisdiccionessuperpuestas y la multiplicación detransacciones intergubernamentalesque hacen de la supervisión constanteuna tarea complicada y con frecuenciaimposible. Esto significa que los funcionarios públicos que no dan cuentade sus actos pueden esconder sus pecados y evitar que el público tenga mucho conocimiento de su desempeño.Exentos de una supervisión efectiva,pueden alegar lo que se les antoje y salirse con la suya en su desempeño insatisfactorio. La administración pública tiene ante sí el reto de diseñar mecanismos públicos más efectivos queden fe de las acciones de los funcionarios.
(e) Etica Pública. Por mucho tiempo seha sostenido erróneamente que losfuncionarios públicos saben lo que seespera de ellos en la conducción de lacosa pública y conocen lo que es conduela correcta y errada. Quizás estofue cierto cuando el estado administrativo era más pequeño. Quizás cuandose dió gran énfasis a la ética profesional y cuando ésta fue promulgada fir-
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memente, también pudo haber sidocierto. Las pruebas y la decadencia obvia de la moral pública y de la conductaindividual indican que los funcionariosse muestran al parecer más ambiguosrespecto a la ética pública, mientrasque los postulantes más jóvenes aparentan completa ignorancia. Cualesquiera que sean las razones subyacentes, el desempeño de la administraciónpública está siendo afectado adversamente. Ya no puede asumirse que losfuncionarios públicos distinguen lo correcto de lo incorrecto. La tarea quetiene ante sí la administración públicaes la de aclarar los códigos de ética,publicarlos y publicitarios , impartirlosy crear ambientes que los hagan cumplir, pero esto no es fácil. Requiere deoficinas de ética con personal especiaIizado, responsable de la eficacia delos programas de ética y de la restric ción de la conducta pública adversa.
(d) Quejas sobre el manejo . Cuando lagente está insatisfecha con la ejecuciónde la administración pública, se queja.Esto es si se le está permitido y creeque sus denuncias serán escuchadaspor alguien capaz de hacer algo pormejorar la situación . Los antiguos gohernantes sabian esto y mantenlan tribunales especialmente encargados deI ecibir a los denunc iantes, medio porel cual podían determinar lo que estabapasando en su administración y de lo
que ellos no hubieran sido informados.Los gobernantes modernos tienen oficinas mediadoras y paramediadorasque reciben a los demandantes públicos y realizan investigaciones independientes de la burocracia públicabajo su jurisdicción. Tales oficinaspresentan imperfecciones debido a sujurisdicción innecesariamente restrictiva, su falta de competencia para conducir investigaciones a eabalidad y laincapacidad de seguir las recomendaciones hechas para sat isfacer a losdemandantes. Estos necesitan ser tomados más en serio y sus denunciasrequieren de mayor análisis a fin deponer al descub ierto a los organismosque no se ajustan adecuadamente a susfunciones .
(e) Participaci ón Pública. El públicotiene una presencia insuficiente en laadministración pública . La gente sesiente demasiado excluida por los profesionales y expertos a quiene s consulta. La administración pública esconsiderada por sus servidores comouna sociedad cerrada. Ellos piensanque si se dieran a conocer el desempeño mermaría, por cuanto el estado administrativo moderno no es lugar paraamaleurs por más entusiastas y bienintencionados que sean. Los individuos que están fuera de la administración por su parte, alegan que necesitanenterarse más sobre lo que sucede en
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ella. Los demócratas refuerzan estaactitud, al argüir que el público tiene derecho a saber lo que quiera de su propiaadministración. Es evidente entoncesque la administración pública debe esforzarse por satisfacer a todas las partes y que debe tratar de abrirse más ala participación directa del público, asícomo crear procedimientos autoprotectares a fin de minimizar posibles perjuicios.
(O Incremento del status. El golpeasestado a las carreras vinculadas alejercicio público durante la última década ha reducido su status, quitándolesel atractivo. De haber existido empleossuficientes en el sector privado. el sangramiento hubiera sido peor. Aún asivarios paises, desde el Reino Unidohasta Corea, registran un descenso enla competitividad del servicio públicoy un desplome de las solicitudes paraocupar posiciones de alto nivel. Afortunadamente los solicitantes que seatraen son al parecer más competentes,pero ello puede deberse a la falta deoportun idades en otras partes. por loque existe el riesgo que, cuando unaalternativa se les presente, el serviciopúblico los pierda debido a su falta decompetitividad. Todo lo anterior puedecambiar pronto debido a que una de lasparadojas derivadas del intento de hacer a la administración pública másempresarial, y de liberar a los gerentes
públicos de las restricciones a que están sujetas sus tareas, es que al ejercermayor presión sobre los gobiernos afin de que ofrezcan condiciones empresariales se estimula una mejorasubstancial cn la remuneración de losejecutivos públicos. Si esto acontece,el sector público recuperará su competitividad. Sin embargo, esto aún no eleva el status del resto del servicio público. La administración dcbe hallar otrasvias para satisfacer este reto.
(g) Ampliación dc las investigaciones.La administración pública acometemuchas investigaciones pero no sobreella misma. Aún quedan demasiadossecretos. A los miembros se les juramenta para que guarden silencio y seles victimíza si revelan en público loque saben de las acciones internas,Existen pocas publicaciones de servidores públicos, inclusive después de suretiro. Los investigadores externos sonpuestos fuera de circulación por todoslos obstáculos y restricciones que secolocan en su vía y la censura que seimpone a sus descubrimientos. Ensuma, la administración pública 110
proporciona un clima que aliente lasinvestigaciones. Así que se emprendenmuy pocas investigaciones genuinas,aparte de los estudios auto-afirmatorios y la mera propaganda a las activi dadcs adm inistrativas dc los mismosorganismos públicos que auspician la
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investigación. Las cosas han ernpezado a mejorar y hoy día hay más salidaspara la investigación que antes, asícomo publicaciones más amplias. Empero, la calidad es dudosa y los temaslucen amontonados. Si la administración pública dedicara la décima partedel uno por ciento de sus efectivos ainvestigar sobre cómo mejorar la actuación del otro 99.99%, tendría menos dificultades en atraer investigadores paraobtener estudios de mayor calidad sobre los que basar investigaciones subsecuentes, mejorando de esta forma elestado de cosas.
Estos siete aspectos por si solos podrían hacer mucho por mejorar la ejecución de la administración pública.No es demasiado pedir que dentro deuna década reciban atención y apoyo alargo plazo.
Globalización
La reunión de la UNCED en 1992 reveló cuán dificil era para muchos dirigentes captar los retos intelectualesplanteados por la globalización. Aúnestaban hipnotizados por la idea de lanación-estado y su pensamiento estabacentrado en los estrechos confines deldesarrollo nacional. Evidentemente, deproseguirse la continua competencia
internacional en lugar de la cooperación sobre asuntos ambientales, seconduciría al planeta a la perdición yala humanidad junto con él. Los conceptos de Astronave Terrestre y AldeaGlobal se habían hecho realidad y erahora de que todos los países alzaran lavista y pensaran en términos globales.Se precisaba de políticas universalesjunto con un órgano mundial capaz deimponer sanciones efectivas a los infractores. Pero la comunidad internacional no estaba completamente preparada para dar un paso tan radical en lasrelaciones internacionales, aunque laurgencia de la situación apuntaba ental dirección.
Las ciencias sociales habían estadoavanzando sobre estos Iíneamientosdurante más de una centuria, siendo lasociología la que probablemente guiaba el camino con su comprensión global de los arreglos sociales. Las ciencias poHticas y la economia se habianenredado en la lucha mundial entre dosideologías dominantes. Rezagada detrás de todas ellas quedaba la administración pública, que había puesto pormucho tiempo la mira en la nación-estado y el progreso nacional, centrándose predominantemente en los sistemasadministrativos y culturas especlficosde cada país. Rara vez las políticas y lagerencia públíca se enfocaron desdeuna perspectiva global. El estudio de
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 49
los problemas y de las organizacionesque trascendían a lo nacional se dejaron a las relaciones internacionales. Laadministración pública comparativahizo un intento por globalizar el temaen los años sesenta pero apenas si dejóuna huella, y cuando la promoción atales estudios excesivamente teóricostal y como lo percibían los entes patrocinantes de entonces se desvaneció, losmismos quedaron en la periferia justocuando gran parte de la administraciónpública se estaba globalizando.
Si el estudio de la administración pública se va a poner al día con la realidad actual, debe ampliar sus horizontes. Debe diseñar definiciones y parámetros globales, ideando esquemas einventarios para el análisis universal.Debe definir qué es lo que hace pública a la administracíón pública y proporcionar los fundamentos teóricos necesarios. Debe universalizar las medi-
das y criterios de ejecución a fin deevaluar el desempeño comparativo delos sistemas administrativos. Debe desarrollar enfoques verdaderamenteglobales para mejorar los sistemas administrativos. Los estudios concretosde país deben situarse en un contextoglobal y referirse a marcos universalistaso Debe salirse del provincialismo yavanzar hacia una disciplina universalcapaz de avanzar tanto en el frenteacadémico como en el profesional empicando toda su evidencia. En ausenciade una globalización adecuada. quedará relegada académicamente a la segunda fila y no logrará alcanzar su potencial en términos profesionales
Fuente
Reforma y Democracia. Revista del Centro Latínoamcricano de Administración para el Desarrollo (CLAD). No. 1,junio 1994.
El profesionalismo en el arte de gobernar
Yehezkel Dror"
l. Profesionalismo en el arte degobernar eomo una reforma estatal
Imperativa
Actualmente los estados enfrentan retos muy exigentes que posiblemente seagudizarán en el futuro previsible.Esto es particularmente cierto en América Latina, donde los esfuerzos por salir de un siglo de reveses exigen innovaciones radicales en las políticas, quelleguen a establecer nuevas trayectorias en la historia , tales como avanzarhacia la integración mulliestatal. A finde que los estados intervengan en talesactividades, debe mejorarse radicalmente la consideración de opciones depolíticas forjadoras de condiciones futuras . Esto requiere, entre otros, deprofesionalismo en el arte de gobernar,en el sentido de una profunda reflexiónpolftica sobre las dec isiones criticascomo basepara las opciones nacionales.
El mejoramiento del profesionalismoen el arte de gobernar es apenas una de
las múlliples reformas que se necesitanurgentemente cn América Latina. aparte de aquellas que implican mejoresformas de cristalizar la voluntad política democrática, el desarrollo de nuevos cuadros de funcionarios público s,medidas para librarse de la corrupciónendém ica, el avance hacia la integración multiestatal ya mencionado ymucbas más. No obstanle. el profesionalismo en el arte de gobernar es deespec ial importancia por cuant o constituye la base primordial para decidirsobre otras reformas estatale s nccesarias . Así, j unto con otros elem entosesenciales, tales como una dirig enciailustrada, la mejora del profesionalismo en el arte de gobernar constituyeuna dimensión fundamental para la reforma del estado en América Latina .
11. Sobre profesionalismo
El concepto de profesi onal ismo quesubyace en el enfoque propuesto implica la capacidad de construir puentesentre el conoc imiento abstracto y los
• Profesor de Ciencias Polí ticas y Catedr ático de Administración P ública en la Universidad Heb readeJerusalén, asi como profesor visitante de Admini stración Pública en Maastricht.
52 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
hechos concretos. El profesionalismoentraña una slntesis entre la teorla y lapráctica, con énfasis en la transformación de la ciencia y otras clases de conocimiento sistemático en acción.
A esta esencia que define al profesionalismo en el arte de gobernar debenañadirse cuatro caracterlsticas secundarias: un código de ética profesional;una actitud de "interés clínico" y de"impasibilidad" en medio de la irracionalidad emocional y la feroz lucha porel poder; una buena dosis de escepticismo, con una fuerte suspicacia por"lo obvio" y el sentido común que liega hasta la íconoclasia; y una búsqueda constante de creatividad.
El código de ética profesional debeversar sobre las cuestiones de paraquién trabajar, cuándo dejar hacer ydejar pasar, y cómo eludir conflictosde interés. Igualmente está el onerosoproblema de cómo relacionarse con losvalores, con posibles respuestas quevan desde la "promoción" de los valores de quien quiera que uno aceptecomo "jueces de valores legítimos", altiempo que ayudar a estos últimos amejorar su razonamiento de valores.
El profesionalismo en el arte de gobernar requiere de impasibilidad en los
asuntos altamente emotivos y no cimbrearse ante las luchas de poder, deotra manera el profesionalismo se corrompe. Esta es una dura exigencia,más aún en la cultura política de América Latina, pero es esencial.
Asimismo tenemos el requisito de escepticismo, primero en su forma mássimple de dudar frente a las soluciones"obvias" y el "sentido común", yendoel profesionalismo en el arte de gobernar más allá de lo que está frente a losojos, hacia las perspectivas contraintuitivas y de sentido no común. En unsentido más contundente, las facetasescépticas del profesionalismo en elarte de gobernar conducen a la iconoc1asia, con disposición a "hablar laverdad al poder", retornando así a laética profesional.
La búsqueda de la creatividad presentaalgunos problemas. La creatividad esmás una cuestión de personalidad quede desarrollo de conocimientos. Sinembargo, la necesidad de desarrollar einventar nuevas opciones de políticasdebido a la naturaleza cambiante demuchos espacios y la naturaleza inadecuada de gran número de las alternativas ya provistas, especialmente enAmérica Latina, conjuntamente con elfracaso del "inerementalismo" en lamayoría de los campos de acción, ha-
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cen de la creatividad algo indispensable. Por lo tanto, el profesionalismo enel arte de gobernar debe incluir por lomenos la búsqueda de la creatividad,en el sentido de procurar nuevas opciones de políticas y alternarlas, siendoideales aquellos profesionales creativos. Tal énfasis desplaza gran parte dela planificación convencional, ampliamente practicada en América Latina,subordinándola a la necesidad de desarrollar nuevas opciones de poIílicas deenvergadura, como las que se requieren urgentemente para emerger de unahistoria frustrante de decepciones yfracasos.
111. Principios dcl profesionalismoen el arte de gobernar
A fin de presentar y hacer operativa laidea de profesionalismo en el arte degobernar como dimensión fundamentalpara perfeccionar las habilidades estatales, propondremos diecinueve principios con aplicaciones ilustrativas enAmérica Latina, seguidos de algunasobservaciones sobre sus implicacionesinstitucionales, A fin de coincidir conlos propósitos introductorios de esteartículo, presentaremos los principiosen forma concisa, dejando la discusióndetallada y las aplicaciones resultantespara otra oportunidad.
(1) Filosofia del discernimiento yacción como fundamento, junto conestudios reflexivos, en lugar defilosofia de la ciencia
La tendencia de la mayoría de los análisis de políticas y planificación a probar y basarse en la filosofía de la ciencia y, en concordancia, en los enfoquespositivistas, es en principio errada ylos vuelve ineficaces en muchos aspectos de las políticas cruciales. La ciencia persigue la verdad, como lo ha definido ocasionalmente el consenso endiversas disciplinas. Empero, la misióndel profesionalismo en el artc de gobernar es diferente aunque correlativa,como es la de mejorar las opciones críticas, en el sentido de llegar a fórmulasmejores de las que se concebirían deotra manera, incluyendo el perfeccionamiento del razonamiento de valores.Esta tarea, al igual que determinadosrasgos adicionales como las restricciones de tiempo planteadas por el ritmoen la toma de decisiones, colocan alprofesionalismo en el arte de gobernaren el campo de la filosofía del discernimiento, de la filosofía de la acción, asícomo en el razonam iento práctico, ytambién hasta cierto punto en la filosofía del pensamiento y los estudios cognoscitivos, pero no en la ti losofia de laciencía.
54 ENSAYOS SODRE l.A NUEVA ADMINISTRACIÓN p(ml.lCA
Dados tales fundamentos, el profesionalismo en el arte de gobernar a menudo asume la forma de principios heurísticos, protocolos cualitativos para lareflexión de políticas de envergadura ydirectrices para el raciocinio. Trata delrazonamiento y la deliberación másque del cálculo, sirviendo la acción demoldear más como metáfora que comoalgoritmo.
Tales características del profesionalismo en el arte de gobernar presentangraves inconvenientes y peligros, talescomo demasiada subjetividad y ausencia de criterios de control de calidad.Sin' embargo, cuando se trata de seleccionar entre esta problemática por unaparte y la. falta de relevancia a las alternativas críticas por la otra, sugerimos proseguir con el profesionalismoen el arte de gobernar basado en la filosofía de la acción y la filosofía deldiscernimiento.
(2) Ultra racionalidad como base
Las nociones convencionales de racionalidad, como economía subyacente einvestigación operativa, así como algunos principios de la psicología delpensam iento, son inadecuadas comofundamento del profesionalismo en elarte de gobernar. Por ejemplo, las mismas pasan por alto la "racionalidad dela irracionalidad", la autoconexión
como modo superior de racionalidad,la utilidad bajo algunas circunstanciasde las autoilusiones, etc. Por lo tanto,se requiere de nociones de "ultra racionalidad" más complejas y avanzadasque sirvan de base al profesionalismoen el arte de gobernar.
Estas comprenden la aceptación dedistintos modos de razonamiento, pensamiento, imaginación, etc. como "racionales" para variadas facetas del profesionalismo en el arte de gobernar, enlugar de concebir la "lógica" comoente predominante. Por ejemplo, laformación de visiones realistas y el desarrollo de escenarios adversos a serevitados, como se analizará más adelante, entrañan la creación de "mundosalternos", aproximándose a la definición de los poetas por parte de Aristóteles.
Igualmente está la necesidad de superar la tendencia de muchas teorías económicas y formas similares de pensamiento a asumir la racionalidad de losactores, lo que con frecuencia es excesivamente engañoso.
(3) Foco en grandes opciones
El profesionalismo en el arte de gobernar tal como se presenta en este artículo debe centrarse en directivas globales,multinacionales y nacionales, macro-
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políticas, grandes estrategias, paradigmas dc políticas de envergadura, etc.Para ponerlo de la manera más ambiciosa: el profesionalismo en el arte degobernar entraña grandes alternativasdirigidas a repercutir significativamente en el futuro, hasta establecer y cambiar trayectorias a largo plazo.
En el contexto latinoamericano, el proceso de integración ilustra una opciónpara moldear el futuro, que requiere lomejor que el profesionalismo en el artede gobernar pueda ofrecer.
(4) Deliberación sobre la modalidadde "gran política"
En algunas circunstancias la políticade gran envergadura preferible es notener ninguna, y en su lugar proceder,a lo sumo, a cambios de políticas incrementales. Este es el caso cuando lasrealidades se encuentran en una curva
ascendente que, con bastante probabi lidad, se espera que continúe. Uncaso contrario sería cuando un campode acción está en agudo declive y seaproxima al desastre, siendo preferibles los riesgos de innovaciones de políticas comprensivas y radicales a lacerteza de un fracaso en ausencia delas mismas.
Como una ilustración diferente, aunque relacionada, los esfuerzos de
transformación radical, como en elcaso de /a URSS, Europa Oriental y laRepública de Sudáfrica, requieren demodalidades de políticas de envergadura totalmente distintas a las políticasen situaciones más establecidas, aproximándose la reforma al núcleo delprofesionalismo cn el arte de gobernarrequerido.
Tomemos otro ejemplo: Bajo condiciones de turbulencia. como las queprevalecen cuando el profesionalismoen el arte de gobernar es más necesario, una tenue afinación de política escon frecuencia una ilusión, por lo quese requieren políticas más vigorosas.No obstante, las partes de la acción demandan una cuidadosa determinación,en medidas cuantitativas y cualitativas,siendo la masa crítica y las escalasapropiadas de intervención el quid dela situación. La eficacia de la políticausualmente es no lineal, requiriéndosedistintas cuotas para lograr resultadosdiversos bajo condiciones múltiples.En algunos casos, sólo los esfuerzos agran escala conllevan a resultados significativos, mientras que en otros "un
poco más" constituye un desperdicio ya veces es contraproducente.
Pensar en términos de convenienciamarginal no lineal, incluyendo las incertidumbres relacionadas, es completamente extraño para gran parte del
56 ENSAYOS SOBRELANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
pensamiento de política contemporáneo, con algunas excepciones como enlos vastos proyectos tecnológicos. Deallí la necesidad del profesionalismoen el arte de gobernar en considerar lasfunciones de producción de políticascomo corresponde, como parte de lamodalidad de pollticas de envergadura. Vinculada, aunque diferente, es laalternativa entre políticas más coordinadas por una parte y la confianza enintervenciones radicales selectivas afin de lograr los resultados deseadospor efectos de choque y fuerzas "locomotoras de cambio" por la otra.
Otra.opción de la modalidad versa sobre laasignación de tareas para concebir politicas de envergadura, entre distintas mezclas de más descentralización y desconcentración versus máscentralización y concentración, actuando como antípodas polares el modelopuro de un sistema de mercado y elmodelo puro de un sistema de mandojerárquico. Aquí, el profesionalismo enel arte de gobernar coincide con los intereses institucionales, como se analizará más adelante.
Al aplicar tentativamente estas consideraciones en América Latina, dosconjeturas preliminares pueden servirpara exponer las aplicaciones de esteprincipio y sus implicaciones de largoalcance:
- Una, la historia de América Latinaen el presente siglo ha sido mayormente de descontentos y fracasos, en comparación con las esperanzas, aspiraciones y, en muchos países, potencialesreales. Evidentemente, se requiere depolíticas de ruptura con intervencionesa gran escala, en lugar de incrementalismo y "más de lo mismo".
- Dos, una gran dosis de toma de decisiones podría ser esencial para mudar trayectorias, siendo incluso el mejor mecanismo de mercado incapaz deproducir los cambios requeridos, auncuando sea útil en otras instancias.
(5) Globalízacíón
La adopción de una perspectiva "global" constituye un imperativo categórico para el profesionalismo en el artede gobernar en el siglo XXI. Ello requiere de una noción global y por lomenos cierto entendimiento de los procesos globales, como precondiciónpara la opción. A modo de ilustración,la conciencia cabal de los cambios enla geoeconomía global, con la importancia cada vez mayor de las áreas delEste Asiático y un posible descensodel Occidente, son esenciales para establecer trayectorias de largo alcanceen América Latina.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN P(JOUCA 51
(6) Interés en las estructuras einstituciones
Un rasgo fundamental del profesionalismo en el arte de gobernar deberá serel intenso interés por las estructuras einstituciones, como recursos y basesde políticas y restricciones a éstas,como objetos de politicas, y como entes in/luidos por politicas aun cuandono estén dirigidas a ellas. El profesionalismo en el arte de gobernar en términos de arquitectura societal es especialmente necesario en América Latina,donde las profundas características societales y culturales requieren de uncambio ostensible a fin de pasar de losreveses históricos al éxito.
La culminación de la consideración deestructura e institución como interéscentral del profesionalismo en el artede gobernar se aIcanza cuando la verdadera naturaleza del estado está sujeta a deliberación como en la Comunidad Europea. Por cuanto el proceso deintegración interestatal, mediante latransferencia de ciertos elementos desoberanía a entidades superestatales,sería esencial en América Latina paraescapar de un histórico callejón sin salida, esta dimensión de profesionalismo en el arte de gobernar es especialmente pertinente.
(7) Consideración en términos deauge y caída de naciones, destino delas revoluciones y regimenes,esfuerzos de desarrollo exitosos yfallidos y "Grandes Empresas"similares
El profesionalismo en el arte de gobernar debe emplear como su marco másamplio de reflexión las conjeturas históricas y teóricas respecto al auge ycaída de naciones y regímenes, los impactos a largo plazo de las revoluciones, los esfuerzos de desarrollo exitosos y fallidos y el destino de otras"Grandes Empresas".
Este principio expone íntegramente lanaturaleza ambiciosa y exigente delprofesionalismo en el arte de gobernar.Nuestro conocimiento de las variablesque moldean el futuro de las nacioneses rudimentario. Se dispone de una interesante bibliografia concerniente adistintos aspectos del tema, sin hablarde las especulaciones de Edward Gibbons y Arnold 1. Toynbee, que ameritan un estudio crítico por parte demaestros del profesionalismo en el artede gobernar. Empero, para ser honestos, el conocimiento en este campo radica en el mejor de los casos en explicaciones parciales, principalmente enconjeturas endebles y frecuentementeen no más que presunc iones. No obstante, si no se formulan al menos pre-
58 ENSAYOS SOBRE LANUEVAADMINISTRACiÓN PÚBLICA
guntas conspicuas sobre el destino delas Grandes Empresas y se indaga dealguna manera en las causas de suauge y caída, aun cuando muchas variables sean múltiples, desconocidas,cambiantes, el profesionalismo en elarte de gobernar no tendrá esperanzade ser relevante a los aspectos realmente críticos de América Latina.
En suma, la cuestión de por qué América Latina es en muchos aspectos unfracaso histórico constituye el marcoprimordial para pensar en el futuro delContinente y debe servir de base parabuscar nuevas opciones de politicas. Sibien existe tina buena dosis de pensamiento excelente sobre el tema, todavía una parte ostensible de éste sufrede perjuicios ideológicos y otras "irracionalidades motivadas", perspectivasmonodisciplinarias y falta de transformabilidad en recomendaciones de políticas de envergadura. Aquí yace quizá el mayor reto al profesionalismo enel arte de gobernar en América Latina,siendo una mayor comprensión de lascausas de las fallas históricas y de lasposibilidades de dirigirse del estancamiento a la ruptura, la base esencialpara reformas del estado verdaderamente efectivas y para la selección depolíticas de envergadura orientadas aredefinir trayectorias.
(8) Futuribles y grandes diseños
Además de ayudar a superar el avasallamiento de la alternativa a las presiones actuales y adversidades inminentesy con el propósito de suministrar ámbitos de largo alcance y orientacionesde metas dinámicas para las grandestomas de decisiones, los futuribles amayor escala, en el sentido de posiblesfuturos alternativos y cabales a largoplazo, que llegan hasta los "grandes diseños" y "conceptos paraguas", constituyen una faceta prioritaria del profesionalismo en el arte de gobernar. Amenudo, las visiones realistas y las pesadillas también son necesarias paravincular las políticas de gran escalacon las decisiones actuales. La construcción de escenarios hacia atrás en eltiempo, desde los futuribles, grandesdiseños, etc., hasta el presente, presenta métodos relevantes, diseñados paracomplementar y contrabalancear lapráctica usual de pensar partiendo delaquí y ahora hacia el futuro.
(9) Pensar en la historia sin atarseal pasado
La premisa metahistórica que subyaceen el profesionalismo en el arte de gobernar es que el futuro es indeterminado y subdeterminado, más que sobredeterminado por el pasado. Dicho deotro modo, el futuro es producto de la
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PlJBUCA
combinación dinámica y la interacciónentre la necesidad, la contingencia, laoportunidad y la opción. Por consiguiente, las actividades humanas, incluyendo el diseño de políticas a granescala, gozan en principio de gradosrepresentativos de libertad con potenciales de impacto significativo en lasrealidades en evolución, que lleganhasta moldear radicalmente ciertos aspectos del futuro. En esta perspectiva,la misión del profesionalismo en elarte de gobernar consiste en aumentarla capacidad real de la humanidad deinfluir para el logro de un futuro mejormediante procesos de selección colectivos.
Con todo, el pasado modela y contienepotenciales evoluciones para el futuro.Más aún, el pasado constituye la materia prima esencial para estudiar y tratarde comprender los procesos societalesy sirve de contexto substancial para interpretar el presente. Si se toma encuenta la aspiración del profesionalismo en el arte de gobernar, de contribuir a recapturar largos tramos del cursodel tiempo, hasta redefinir trayectoriasde evolución en el tiempo, entonces elpensar en la historia emergerá claramente como un principio primordialdel profesionalismo en el arte de gobernar.
Utilizando la terminología de Anales
de la Escuela de Historia francesa, elprofesionalismo en el arte de gobernarenfrenta la contradicción fundamentalentre la toma de decisiones ubicada enla era humana, y en la "era política"aún más breve (un término que deberíaañadirse a las categorias de Braudel),por una parte, y la necesidad de tomaren cuenta grandes periodos de tiempoy ciclos de impacto, junto con el deseode influir en los fenómenos en la erasocial, por otra parte. A fin de salvaresta contradicción se hace imprescindible una vez más pensar en la historia,en el sentido de considerar los resultados en términos de profundos procesosde largo alcance, con todas sus incertidumhres y mutaciones.
El pensar cn la historia acarrea inextrincables aspectos metahistóricos asícomo metodológicos e implica múltiples peligros y escollos ocultos, talescomo el mal uso de la historia, comobien lo argumentara Nietzsche. Sinembargo, no hay esperanza de entender correctamente los acontee im ientoscontemporáneos y los procesos actuales ni de incidir, como se pretende, enperiodos de tiempo más extensos si elprofesionalismo en el arte de gobernarse confina a delgadas tajadas de tiernpo, como es nonna en gran parte delcampo de concepción de políticas. Elpensar en la historia, por consiguiente,necesariamente merece ser destacado
60 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
en el profesionalismo en el arte de gobernar.
No obstante, es preciso prevenir un peligro contrario, en América Latina enespecial, como es el de dejarse cautivar por la historia y el pensamientohistórico. La excesiva reflexión sobreel pasado podría llevar a pasar por altolos virajes que en importantes instancias diferencian suficientemente el presente y el futuro del pasado,y puede hacer que uno se aferre nostálgicamentea imágenes del pasado irrelevante parael futuro, tendiendo a reforzar la inercia y el incrementalismo de las políticas de envergadura y produciendo dehecho puntqs de vista asaz estrechosen cuanto a la factibilidad de construirfuturos muy diferentes del pasado auncuando se basen en éste.
Así, el pensar en la historia es esencial,pero esto debe combinarse con la ruptura mental con el pasado como metapara una gran política.
(10) Estimados de situacionesamplios, de largo alcance ydinámicos, con especial atención encurvas descendentes, oportunidadespasajeras, contingencias, sorpresasy virajes
Las imágenes mundiales en las cualesse basa el diseño de poHticas y otras
acciones estatales condicionan todo sucontenido. En consecuencia, el perfeccionamiento de tales imágenes mundiales constituye un paso fundamentalpara mejorar el diseño de políticas yuna tarea primordial para el profesionalismo en el arte de gobernar. Esteprincipio está estrechamente vinculadoa muchos otros, como el de considerarlargos periodos de tiempo, centrarse envariables de auge y caída, tomar encuenta complejidades profundas ygrandes incertidumbres como se explícará más adelante, y así sucesivamente. Con todo, dicho principio requiereespecial atención.
Permítasenos enfatizar el enfoqueconstructivista aquí propuesto, segúnel cual los mundos de políticas (nóteseel plural) no son ni alegan ser simplesreflexiones sobre la realidad, sino quemás bien constituyen una creacióncompleja de nuestras mentes, instituciones y culturas orientada a satisfacerlas inquietudes y necesidades del diseño de políticas, al reflejar algunas facetas de las "realidades" pero sobrepasándolas.
Por consiguiente, el perfeccionamientode las estimaciones como dimensiónesencial del profesionalismo en el artede gobernar comprende dos niveles: loque podría denominarse "metaestimación", que versa sobre normas, símbo-
REVISTADEAOMINISTRAClÓN f't'JlIl.ICA 61
los, conceptos, esquemas y teorías aser aplicados en la realización de estimaciones de la realidad, como se haargumentado en muchos de los principios propuestos en este artículo; y estimados substanciales de rasgos mundiales fundamentales relacionados conel siglo XXI, sea en términos de características de proceso tales como turbulencia, o en t érminos de variables dinámicas como demografia, y ciencia ytecnología .
En ambos niveles, los estimados de situaciones predictivos, dinámicos y delargo alcance y, aún más decisivamente, los estimados de la dinámica de situaciones, son prioritarios para el profesionalismo en el arte de gobernar. Serequiere de vastas evaluaciones situacionales que abarquen los principalescampos de acción de las políticas; valoraciones de largo alcance que haganjusticia a la era social; y estimados dinámicos que se concentren en los cambios de tendencias, incertidumbres, virajes, alzas y mutaciones, todo ello,como ya se ha señalado, a escala global.
Las curvas descendentes, las ventanaspasajeras de la oportunidad y los campos de acción sorpresa requieren especial atención . Así, la búsqueda de lascurvas descendentes merece enfatizarse debido a sus implicaciones de largoalcance para las modalidades apropia-
das del profesionalismo en el arte degobernar, tales como la necesidad deintervenciones innovadoras a gran escala, en lugar de decisiones incrementales como las que se aplican, entreotras, en América Latina.
La persistencia de las fallas en la seguridad nacional pese a los intensos esfuerzos por superarlas. hace surgir serias dudas sobre la realización de talesadelantos esenciales en la capacidadpara hacer estimaciones. a menos quelos enfoques de inteligencia y valoración mejoren ostensiblemente, primeroa nivel de la metaestimación y luego,con su ayuda, a nivel de la estimaciónsubstancial, con una constante interacción entre ambos. Así. para mencionarun defecto fundamental de la rnetacognici ón, los nuevos hechos aún si seperciben reciben interpretaciones quese ajustan a circunstancias mundialesacaecidas en el pasado y presuposiciones tácitas . Empero, como el mundocambia en lugar de que los cambiosocurran en el mundo, para emplear unaformulación acuñada por Ortega yGasset, siendo una porción considerable del cambio turbulenta y "sorprendente", en el sentido de contradecir lasexpectativas creadas cultural mente, laspresuposiciones y las estipulaciones, elperfeccionamiento de las calidades deestimación es complicado y depende.en nuestra opinión, primero que nada
62 ENSAYOS SOnRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚDLlCA
del mejoramiento de las capacidadesde metaestimación.
(11) Concentración en opcionescriticas dentro de perspectivascoherentes
La idea de la "opción critica" se ha expresado en su esencia más pura en unproverbio del confuciano Hsün-tsu:"Yang Chu dijo sollozando en la encrucijada: ¿No es aquí donde si uno damedio paso en falso despierta a milmillas fuera del camino correcto?" Laidea del profesionalísmo en el arte de.robemar es epi tomada por la misión'le proporcionar asesoramiento profe.ionat para tales opciones, aunque fre-uenternente éstas son más diluidas y.onstituyen una larga y crispada cade'la de decísiones en lugar de un acon-•ccimiento de decisión.
roda nación y entidad comparable, yrecientemente así será en la humanilad del siglo XXI, enfrenta un númerolimitado de opciones críticas, que presumiblemente tendrán un impacto significativo en el futuro, y que incluyenhasta las fatídicas "encrucijadas de lahistoria". AI contrario de las tendeneias prevalecientes de concentrarse enlo urgente y lo presente más que en loimportante, el profesionalismo en elarte de gobernar intenta identificar lasopciones críticas y asignarles gran par-
te de los recursos disponibles para elmejoramiento de políticas, tales comola capacidad intelectual organizada.
La concentración en las opciones criticas debe combinarse con perspectivascoherentes, que consideren decisionesdiscretas dentro de un punto de vistanacional y supranacional, teniendocuidado de equiparar el manejo desigual de opciones específicas, aunquecriticas, con un enfoque congruente,Esto es tanto más esencial debido a latendencia presente en el diseño de políticas, de tratar con visión miope decisiones aisladas sin considerar los conjuntos de decisiones como un todo. Noobstante, esto no implica una recomendación para intentar comprometerse enla plan ificación integral, entre otrascosas debido a las incertidumbres y ala preferencia en ciertas ocasiones porintervenciones de choque, tambiéndesde una perspectiva coherente delargo alcance (como se ha tratado enlos trabajos de Albert 0, Hirschman).Pero perspectivas coherentes son esenciales y deben constituir una característica primordial del profesionalismoen el arte de gobernar, en contraposición con las perspectivas de economías de mercado unidimensionalescomo las presentadas, por ejemplo, porel Banco Mundial yel Fondo Monetario Internacional, las cuales pueden ser
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PlIBLlCA (1J
muy peligrosas para las condiciones deAmérica Latina.
(12) Omisión de situacionesadversas junto con buenos logros
El profesionalismo en el arte de gobernar recorre dos líneas en parte distintasy en parte superpuestas y convergentes: reducir la probabilidad de escenarios malos o peores, y alentar la probabilidad de escenarios deseables. Esteprincipio es importante porque: 1) amenudo es más fácil conceptual izar yllegar a un acuerdo sobre situacionesadversas de evitarse, que sobre las"buenas" a aproximar; y 2) visto entérminos de la historia de la toma dedecisiones, el soslayar ciertas situaciones negativas constituiría un adelantomuy importante.
Reducir la probabilidad de las contingencias adversas implica reconocer suposibilidad y especificarlas, de manerageneral al menos. Ello depende engran medida de la creatividad, la cualllega hasta la imaginación poética,como se ha expresado anteriormente.Por ende, en cl caso de América Latina, el diseño de contingencias negativas realistas es esencial para perfeccionar el arte de gobernar, incluyendola proliferación nuclear, la desestabilización política, la permanente corrupción a gran escala, la creciente distri-
bución desigual de la riqueza que resulta en brechas societales, el desempleo galopante. Más aún, con un continente cada vez más rezagado respectode las dinámicas economías asiáticas yde la Comunidad Europea y frente a'1I10S Estados Unidos en declinación.La concordancia entre algunos futurosnegativos y algunas tendencias actuales fundamentales acentúa la necesidadde explicar tales posibilidades y de situar la reducción de las probabilidadesde su realización C0ll10 objetivo principal del profesionalismo en el arte degobernar, lo cual precisa la introducción de discontinuidades relevantes enalgunas trayectorias presentes.
(13) Pensamiento político entérminos de interacción convariables y actores dinámicos
El profesionalismo en el arte de gobernar debe considerar aspectos fundamentales en términos de interacciónactiva con variables y actores muy dinámicos y sensibles, en contraposicióncon la tendencia usual de desestimarlas transmutaciones y reacciones delos sistemas objetivos y contextua les.Al tratar con variables y actores dinámicos, en parte competitivos, y algunas veces perniciosos e intrusos, lamezcla estratégica apropiada entre elpreajusle, el postajustc, los esfuerzospara dar forma o al menos influir en
64 ENSAYOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÜnUCA
los ambientes y autoaislamiento frentea los entornos deben evaluarse cuidadosamente, al igual que las secuenciasde interacción dialécticas y no linealescon las variables y actores dinámicoscooperativos y también no reactivos.
La tendencia de las exportaciones decapital desde América Latina proveeuna ilustración. Las medidas para mejorar el rendimiento económico, talescomo los mercados libres pueden, bajociertas circunstancias, incrementar lasexportaciones de capital, impidiendola substancial acumulación de capital yconllevando así a efectos contraproducentes. El percatarse de dichas reacciones á priori permitiría el diseño de políticas preventivas adecuadas, motivando reacciones más deseables a laspolíticas económicas.
(14) Manejo de complejídadesprofundas
La complejidad se reconoce precisamente en las teorías pollticas cuandorequieren de un manejo, como porejemplo: la ayuda del enfoque de sistemas en sus variedades. No obstante,los estados y el diseño de políticastienden a ser bastante débiles para elmanejo de las complejidades reales.Así, las implicaciones para el diseñode políticas de las nociones más avanzadas de complejidad, tal y como las
ha desarrollado por ejemplo lIya Prigogine, han sido abordadas de formainadecuada. Como tampoco ha sidomás sencillo aplicar, metafóricamenteal menos, las nociones de caos.
Este principio enfrenta una lengua cardinal: no se dispone de ningún concepto integro de complejidad que satisfaga las necesidades del profesionalismoen el arte de gobernar. De hecho, lamisma noción de complejidad profunda puede en gran parte no ser especificable, al menos con los paquetes conceptuales y la imaginación disponibleshoy dia. Aquí podemos toparnos conlos límites congénitos del cerebro humano. Con todo, los Iímites puedenempujarse y mucho puede y debe hacerse para perfeccionar el manejo deincertidumbres profundas. De esta manera, para agregar un punto a las propuestas incluidas en otros principios,una de las especificaciones principalespara manejar grandes incertidumbresimplica percibir, aceptar y procesar lascontradicciones. Al seguir algunas tendencias de la lógica moderna, el profesionalismo en el arte de gobernar debeabarcar y abordar las contradicciones,sea que tomen la forma de procesosdialécticos o ironías de la historia, o derequerimientos politicos contradictorios, o de reflexión sobre las contradicciones en las estimaciones, y muchasmás.
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Igualmente está la necesidad de aceptar y utilizar la dinámica contraintu itiva, como los "micromotivos y el macroeomportamiento" y vencer la trampa del "sentido común", por ser cultoralmente condicionado. Para decirlocontundentemente: el sentido comúnno es bueno para abordar la complejidad, la cual es a menudo contraintuítiva. En concordancia, las máximas desimplificación del tipo Navaja de Occam no son para adoptarse automát icamente.
Menos exigente es la recomendaci ónde adoptar perspecti vas múltiples, considerando aspectos relevantes desdediversos puntos de vista, tanlo en términos de teorías y modelos sobresalientes como en términos de tipos deactores. Más dificil de implantar es elrequerimiento estándar de aplicar perspectivas disciplin arias múltiples y unavariedad de nociones disciplinarias. Lamás inclus iva de las ideas aquí mencionadas para abordar mejor las complejidades profundas es la necesidadde aplicar una comb inación de dist intas imágenes, simbolos, princip ios,marcos, enfoque s, orientaciones, métodos, metodologías y herramientas. Losenfoques muy complejos son esenciales para manejar las complej idadesprofundas.
Dicha idea amerita ser enfatizada y
ampliada : a fin de tratar y poder profundizar frente a una gran complej idades preciso emplear la imaginaciónmúltiple, modos de pensar. lenguajes ynociones que sobrepasen las perspectivas m últiples e interdisciplinarias, Serequiere de una variedad de lenguaje sy símbolos que codifiquen la realidad,modos alternos de conocimiento, distintas formas de pensar, y mucho más.
La mayor indagac ión en las comptejidades puede conllevar, paradójicamente, a reconocer algunas bases de la realidad subyacente que son, en ciertossentidos, "simples". Esto puede resultar en conclusiones de políticas de amplio espectro. Así, si por un momentoecharnos un vistazo a partes de Africa.la percepción inapropiada de la ideamisma de naciones-estados para las estructuras básicas sociales y culturale safricanas podr ia ser la causa fundamental de grandes fallas, requiriéndoseel diseño de estructuras de gobierno alternat ivas como la mejor manera desalir del estancamiento. Sin ánimo dccomparar las situaciones en Africa yEuropa, la idca básica y un poco sirnple dc que la nación-estado como instilución dominante de gobierno está desactualizada es lo que subyace en laIntegración Europea. Una situaciónanáloga podría existir en grandes regiones de América Latina, conllevando quizá la penetración, a través de
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muchas capas de complejidad profunda, a la búsqueda de marcos alternativos de gobierno supraestatal, a fin deasurn ir algunas de las funciones cardinales de los estados.
En consecuencia, el manejo de la complejidad profunda, en parte para labúsqueda de ideas subyacentes fundamentales y relativamente "sencillas",constituye un elemento primordial delprincipio aquí analizado de profesionalismo en el arte de gobernar, combinando evitar la sobresimplificacióncon la búsqueda de políticas "conducentes a explicaciones" y "cercenadoras de complejidad"..(15) Gran política aleatoria
Frente a la penetrante incertidumbre,parte considerable de la cual se ha edificado en procesos societales y flsicos,las decisiones son jugadas en esenciariesgosas, Cuando las incertidumbrescomprenden las formas mismas de futuros alternos y la dinámica misma delcambio, como es lo usual, las decisiones se convierten en confusas apuestascon retribuciones irreconocibles y enparte indeterminadas, implicando entreotras cosas la proliferación inevitablede consecuencias inesperadas y confrecuencia no deseadas. Cuando seconfrontan decisiones críticas, las naciones no tienen otra alternativa que
"apostar con la historia", como lo demuestra el dilema venezolano de hastaqué punto atar su futuro al petróleo.
Esta perspectiva de grandes políticasaleatorias, basada en una consideración de realídades dinámicas en lasque media la probabilística, contingente, caótica e indeterminada, es fundamental para el profesionalísmo en elarte de gobernar.
Dicho de otra manera, el profesionalismo en el arte de gobernar se basa enun punto de vista mundial según elcual el futuro está moldeado por ciertacombinación dinámica y ultradinámicaque en gran parte va más allá de lacomprensión, y actualmente es aúnmás desconocida, entre la necesidad,la contingencia, la oportunidad y laopción. El profesionalismo en el artede gobernar trata sobre la dimensiónde opción, que interactúa con la necesidad y la oportunidad en una variedadde formas, constituyendo siempre enesencia una jugada riesgosa.
Sin embargo, como es intelectualmente obvio, la perspectiva de la políticaaleatoria tiene implicaciones vastas ymuy perturbadoras, tanto es así que secontradice con las necesidades y propensiones psicológicas, políticas y culturales y no puede manejarse adecuadamente mediante la intuición. Como
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tema de patologías políticas reales, losrasgos de la política aleatoria son soslayados en el ejercicio de gobiern o yfalsificado s por muchas trad iciones yprácticas de planificación, incluyendolas doctrinas de planificación ampliamente adoptadas en América Latina . 1\fin de que el profesionalismo en el artede gobernar maneje adecuadamente lasprineipales incertid umbres se precisaninnovac iones metodológicas sign ificativas, más allá del qua ntum de percibirel futuro como mediado por la necesidad, la contingenci a, la oportunidad yla opción. Asi, se requiere de una nueva gramática de la incertidumbre y dcprotocolos heuristicos. expandiend o ycamb iando la terminología probabilística a fin de que incluya denominaciones de var ias clases de incert idumbre, propensión a la sorpresa , ignorancia e indeterm inación, y deberánelaborarse las interr elaciones dentro dedicho conjunto ampl iado de conceptos;la semiótica de las necesidades de incertidumbre deberá esc larecerse, parareducir la dependencia de t érminosambiguos y minim izar las connotaciones psicológica s contradictorias de laterminología intercambiable: la lóg icade la política aleatoria debeni dilucidarse mediante una mejor diferenciación entre las expectativas y los valores de azar; los protocolos para reducirla incertidumbre, basados en el usocombinado de diversos enfoques y m é-
lodos de pred icción deberán diseñarsesin dejar de lado una explicación de sudependencia con el pasado y los límites subsecuentes; la proyección de predicciones, incertidumbres irrcductihles,indeterm inación. campo s de acciónpropensos a la oportunidad y la ignorancia, requiere de perfeccionam iento,con especial atención al hccho decomunicar esquemas correctos de incertidumbre a qu ienes tornan las dec isiones. a menudo renuentes y subequipados; deberán desarroll arse lasdoctrinas para manejar contingenciasde poca probab ilidad y bajo impacto: yla intensa eliminación de errore s deberá convertirse en la orden del día. a finde reducir los muchos prejuicios psicológicos e irracionalidades motivadascuhuralmente que caracteriza n el tratohumano con las incertidumbres.
En todos estos aspectos, la perspectivade política aleatoria del profesional ismo en el arte de gobernar trae comoconsecuencia la neces idad de reformasrad icales en los cuadros estatales a finde enfrentar mejor las incertidumbresirreductibles. Baste mencionar la avalancha de tomas de decisiones enAmérica Latina. los c álculos de probabilidad simplistas por parte de la mayoría dc los "plan ificadore s" políti cosy las barreras culturales política s al reconocimiento sincero de la naturalezade "apuesta confusa" de las opciones
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críticas con todas sus implicaciones, aCm de demostrar las implicaciones dehrgo alcance de estos principios para"1 rediseño de las facetas principales'Iel estado, de manera de convocarlos a'urnar parte en una política aleatoriauejorada como esencia del profesionaismo en el arte de gobernar.
16) Razonamiento moral, análisis'e valores y búsqueda de metas, en.• formación de una visión realista
.a inclusión del razonamiento moral,·1 análisis de valores y la búsqueda denetas en el profesionalismo en el artele gobernar ilustra un poco más su na-uraleza multimodal y multidimensioral así como sus imprescindibles bases
filosóficas únicas. Ello suscita el fascinante problema de cómo perfeccionarun proceso desde una perspectiva extrema sin interferir con sus bases axiomáticas y axiológicas y con sus justificaciones.
Los diálogos socráticos presentan unejemplo clásico de las posibilidades deayudar a los jueces de valores genuinos a dilucidar por si mismos sus preferencias mediante el "sonsacamiento". Otros principios ya mencionadosversan sobre este asunto, tales comolas bases de valores de los futuribles ylas dimensiones de valores de la política aleatoria. Pero mucho puede y debe
hacerse sin tener que usurpar los rolesde los jueces de valores genuinos,como han sido determinados por losvalores y las ideologías.
Por ejemplo, el campo para el juicio devalores puede estructurarse mediantela explicación de rangos de intercambio subyacentes, preferencias de tiempo y valores de azar; los valores profesados pueden examinarse con sentidocrítico para evaluar su naturaleza devalores reales o de instrumentos quehan sido dogmatizados; muchos aspectos de los valores pueden analizarsemediante formas útiles para su comprensión y aplicación; los ampliosconjuntos de metas y de valores puedeverificarse; las alternativas pueden someterse a una mejor prueba de sensibilidad para evaluar las preferencias, conla delimitación resultante de un juiciode valores esencial; los futuros de metas y valores pueden explorarse; pueden construirse taxonomías de valoresque se muevan desde los valores absolutos hasta los criterios de decisión; ymucho más.
Aparte de presentar posibilidades, peromítasenos abordar el campo de accióndel costo de las metas como un método relativamente bien desarrollado.pero extremadamente subutilizado enla práctica y que requiere de un mayorprogreso. Aunque cualitativo en parte,
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basado en el pensam iento histórico. saturado de incertidumbre y alentador dela innovación. el profesionalismo en elarte de gobernar debe considerar lasrelaciones entre los objetivos y los recursos en el sentido más amplio de dichos términos. con especial atención ala necesidad de priorizar en la util ización de recursos escasos. Por consiguiente. el profesionalismo en el artede gobernar debe asociarse con costosy presupuestos y con el avance hacianuevas formas de presupuesto multianual orientado al rendimiento. Las inexactitudes de los Sistemas de Planificación-Programación-Presupuesto.Presupuesto Cero e intentos sim ilaresdenotan dificultades. Empero. a menosque el profesionalismo en el arte de gobernar esté vinculado a las decis ionespara asignar recursos. sus oportunidadesde influir en el diseño y mejoramientode polit icas a gran escala son bastantereducidas . Por tanto. las reformas presupuestarias bien pueden requerirse parapropulsar el profesionalismo en el artede gobernar. especialmente con relaciónal trazado de factibilidades. anális is devalores. búsqueda de metas y establec ímiento de prioridades.
El tema del análisis de valores de nuevo expone tensiones fundamentalesentre el razonamiento pol ítico y el profesionalismo en el arte de gobernar . Elanálisis de valores demanda una expl i-
cación de metas y de valores as í comouna prueba de sensibilidad de opcionesde valores. como de hecho lo exigencasi todas las escuelas de ética. Pero lapolítica a menudo requiere que los valores se opaquen y encubran y las sensibilidades se disimulen. a fin de reducirel confl icto y facilitar la constitución yel mantenimiento de coal icion es.Igualmente. el perfeccionamiento en eljuicio de valores y en la búsqueda demetas exige establecer priorid ades. locual es un anatema para gran parte delos politicos.
El profes ionalismo en el arte de gobernar. como ya se ha indicado. va másallá de procurar una mayor eficacia. enel sentido de percatarse mejor de losvalores dados , adentrándose en el dominio de la búsqueda de metas . Si bienrespeta la prerrogativa de los jueces devalores genuinos en la selección de losprinc ipales valores substanciales. elprofesionalismo en el arte de gobernarasp ira a hacer aportes esenciales a labúsqueda de metas. tales corno considerar los futuros de valores como hechopotencial. desarrollar nuevas. opcionesde valores y est imular la innovación demetas por parte de los jueces de valores genuinos.
Una manera perspi caz de participar enla búsqueda de melas. conjuntamentecon otros principios del profesionalis-
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mo en el arte de gobernar tales comoel desarrollo de futuribles y grandesdiseños, y la aplicación de diversosmétodos de análisis de valores, es laformación de visiones realistas para suselección por los jueces de valores genuinos y, probablemente, por el ciudadano en general como lo propuso Jouvenel en 1967, Ycon su participación.Las visiones realistas de extremosabiertos constituyen ámbitos esenciales de políticas de envergadura, especialmente en las sociedades que atraviesan por una autotransformación activa. En consecuencia, la participaciónen Sil formación es otra tarea primordial -del profesionalismo en el arte degobernar relacionada con el análisis devalores.
Las culturas e idiomas políticos deAmérica Latina presentan algunos inconvenientes especiales para las facetas de análisis de valores del profesionalismo en el arte de gobernar, debidoa los hábitos retóricos y el pensamiento legalista, los cuales obstruyen el razonamiento de valores substancial ydetallado. Las brechas obvias entre losvalores declarados y el comportamiento real se añaden a las dificultades, loque demanda un manejo serio de lasvirtudes y vicios de los politicos comouna dimensión recíproca, aunque totalmente distinta, de las reformas estatales necesarias.
(17) Política sofisticada, perosegregada
Las relaciones del profesionalismoen el arte de gobernar con la politica"normal" suscitan problemas morales,personales y profesionales asaz molestos. Moralmente implican códigosapropiados de conducta profesional y,en particular, la cuestión de a quiénservir y cuándo dejar hacer y dejar pasar, como se destacó anteriormente.Personalmente, comprenden gravesfrustraciones, como lo destacara Goethe, cuando los profesionales en el artede gobernar se preguntan con frecuencia por qué no persiguen el poder político que los facultará, así lo creen, aponer en práctica buenos consejos relativos a políticas de envergadura, envez de desperdiciarlos con clientes obtusos. Profesionalmente, fa cuestión eshasta qué punto y de qué manera asumir las realidades politicas, metas yvalores como consideraciones cardinales dentro del profesionalismo en elarte de gobernar.
Dejando de lado los aspectos moral ypersonal, permitasenos explorar aquíalgunos problemas del manejo de lapolítica dentro del profesionalismo enel arte de gobernar, por medio delofrecimiento de cuatro proposicionesfundamentales:
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Uno, las realidades políticas deben tomarse corno una restricción, pero node manera estrecha o rígida. En parteal menos, el profesionalismo en el artede gobernar debe concebir la capacidad de estadista como la destreza dehacer lo necesariamente posible, encontraposición con el adagio de percibir la política como el arte de lo posible de manera conservadora.
Dos, el profesionalismo en el arte degobernar debe comprender la políticadesde su propia posición, incluyendolas muchas contradicciones entre lasnecesidades políticas y el razonamiento, por una parte, y la perspectiva básica mundial y la misión del profesionalismo en el arte de gobernar por laotra. Algunas de estas contradiccioneshan sido señaladas anteriormente,como las que existen entre el esclarecimiento de valores versus la ambigüedad de metas; y los costos políticos dela iconoclasia. Podrían añadirse otras,tales como el deseo de muchas y nuevas opciones para el perfeccionamiento del diseño de grandes políticas versus la usual conveniencia política delincrementalismo. Las implicacionesdel esquema de poder, de situar unidades del profesionalismo en el arte degobernar cerca de los altos funcionarios que toman las decisiones se une elcuadro como componente importante.Estos y otros costos políticos deben to-
rnarse en cuenta dentro del profesionalismo en el arte de gobernar al tiempoque deben hacerse esfuerzos para reducirlos, por ejemplo, mediante el diseño de alternativas preferibles, conjunción de políticas, etc. Asi mismo, elprofesionalismo en el arte de gobernardebe dar aportes para expandir las víaspolíticas, tales como las reformas políticas; estar dispuesto, además, a confrontar sus costos políticos al explicarlos perjuicios de rendirse ante las conveniencias políticas y, con las debidaslimitaciones, a edificar su propia credibilidad.
Tres, el profesionalismo en el arte degobernar debe evitar ocuparse puramente del asesoramiento político. dirigido a la obtención de poder, la reedificación de poder y mantenimiento depoder. De igual manera, si bien losusos y abusos políticos del profesionalismo en el arte de gobernar requierende explicación y defensa, él no debeservir de justificación para la participación de sus profesionales en el debate político, más allá de los confines desu competencia.
Cuatro, resumiendo los puntos anteriores y ampliándolos: el profesionalismoen el arte de gobernar debe ser políticamente sofisticado, pero mantenersesegregado (aunque no aislado) de lapolítica. La sofisticación implica com-
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prender a cabalidad las realidades de lapolítica, incluyendo sus bases más recónditas, dentro de un marco dinámicoque haga justicia a su capacidad decambio, sus bases culturales, su dinámica, así como su dependencia de rasgos accidentales, de individuos que toman las decisiones de alto nivel y deacontecimientos exógenos impredecibles. No obstante, tal sofisticación política debe combinarse con la segregación de la política, en el sentido de respetar la frontera entre el asesoramientopolítico y el profesionalismo en el artede gobernar. Los dirigentes tienen derecho a ambas clases de ayuda y elprofesionalismo en el arte de gobernardebe entender la naturaleza, fundamento e importancia de la primera,pero las dos deben mantenerse aparte.
Aquí cabe mencionar una dificultadsemántica del idioma castellano, lacual tiene una base e implicacionesmuy reales: a saber, la ausencia de términos claramente distintos para "policy" (N. de T.: curso definido o método de acción que se selecciona a partirde varias alternativas y a la luz de condiciones dadas para guiar y determinarlas decisiones presentes y futuras; unplan integral de alto nivel que abarcalos objetivos generales y los procedimientos aceptables especialmente deun órgano gubernamental. WebstersNew Collegiate Dictionary, 1981) en
contraposición con "politics" (N. deT.: arte o ciencia de gobernar, idem).La distinción conceptual explícita entre estas dos, aunque están estrechamente relacionadas y se superponenfrecuentemente en la realidad, es determinante para perfeccionar el diseñode políticas en América Latina, seacon la ayuda del profesionalismo en elarte de gobernar como se ha propuestoaquí, o por otra vía. (N. de T.: con míras a diferenciar la política como método de acción de la política comociencia, se ha optado por traducir laprimera en caso genitivo y en númeroplural mediante la cláusula "preposición + sustantivo-plural", así: de políticas; y en ciertas ocasiones en casonominativo y número plural: políticas).
(18) Interfase productiva con laespeculación sobre politicas comoproceso societal difuso
Completamente diferente en su razónde ser es el principio de perfeccionarla interfase productiva con la especulación sobre políticas que se da comoproceso societal, intelectual, cultural ypolítico difuso. Ciertos principios fundamentales del profesionalismo en elarte de gobernar, como la iconoclasiay la innovación, no analizados en sutotalidad en este artículo, dependen deamplios procesos societales, donde las
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sociedades libres y las democraciasdisfrutan de una ventaja precisa. Estose aplica a muchas dimensiones adicionales del profesionalismo en el artede gobernar.
Las alternativas erráticas, las premisasccntrafácticas, la contemplación hermenéutica, la invención de valores, lacrítica social, las teorías puras, las invenciones sociales y productos similares de diversos estratos societales, tales como los intelectuales flotantes yacadém icos universitarios así comopolíticos, ideólogos, inventores variosy también la creatividad popular, constituyen insumos esenciales para el profesionalismo en el arte de gobernar .Lejos de ser hostil con ellos, el profesionalismo en el arte de gobernar busca discernimientos, ideas y enfoques através de la sociedad, al tiempo quepreserva su identidad y misión especifica como componente profes ional distintivo de las habilidades societalespara abordar problemas.
(19) Orientación introductoria a lapolítica
Si bien descartamos una percepcionorientada al debate de las políticas enel profesionalismo en el arte de gobernar, deben enfrentarse Jos inconvenientes de traducir estud ios complejosa formas accesibles para los individuos
ocupados y a menndo no profesionalesque toman las decisiones, y de introducirlos en el diseño de políticas a granescala sin simplificarlos en forma desmedida. En este sentido, la orientaciónintroductoria constituye un principioprimordial del profesionalismo en elarte de gobernar, d irigida no a venderconclusiones apelando a los intereses ya las emociones, sino a darles a los individuos que loman las decisiones laoportunidad de beneficiarse del profesionalismo en el arte de gobernar alentenderlo correctamente al igual quesus implicaciones. De hecho, se necesita más: debe motivarse a los altosfuncionarios que toman las decisionesa basar sus opciones en el conocimienlo profesional hasta donde sea aplicable, mediante una educación adecuada,incentivos y estructuras institucionales, como línea principal de la reformadel estado dirigida a perfeccionar la interfase entre el conocimiento y el poder.
Un requerimiento prioritario del profesionalismo en el arte de gobernar es tener acceso a los principales individuosque toman las decisiones y a aquellosque actúan como sus custodios y forja.dores de opiniones. Si asumimos queel acceso existe, el problema principalserá cómo presentar la compleja reflexión de políticas de envergadura demanera que se ajuste a las capacidadesde procesamlento de información y a
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los intereses de los altos funcionari osque toman las decisiones, con miras aexponer el quid del estudio del profesional ismo en el arte de gobernar, bajar a la toma de decis iones de su pedestal y contribu ir a perfeccionar el razonam iento de gra ndes políticas comoun todo.
Resulta imposible presentar los innumerables estudios sobre el profesionalismo en el arte de gobernar, incluyen.do por ejemplo las exploraciones decomplejidades profund as y el trazad ode incertidumbres variadas, en un simple lengu aje en prosa, breves artícul osco nve nc ionales y atrac tivas charlasinformativas , sin caer en peligrosasso bresimplificaciones e inclusive, falsi ficaciones. Los doc umentos de planificación usuales presentados en múlt iples tomos no tienen oportunidad deser comprendidos y absorbidos porquienes realmente toman las decisiones. En su lugar, se requ iere de nove dosos métod os mu ltidimensionales depresentación del profcsionalismo en elarte de gobernar que util icen cabalmente los potencia les de las modern astecnologías de exhibición y emp leengráficos dinámicos que contribuya n ala reflexión, la comprensión y el discernimiento.
La escasez de estructuras adecuadas deinformación y presentación en las mu-
chas oficinas de los pres identes latiooamericanos estudiadas. con un escapehac ia la "informática" inútil, evidenc iala cantidad de innovaciones necesar iaspara engastar el profesionalismo en elarte de gobernar en el diseño real depolíticas.
Así. los noved osos sistemas soportesde decisión que se corresponden conlas necesidades del diseño de políticasa gran escala (lo que hemos deno minado DSSR = Decision Support Sys temsfor Rulers) son esenciales para perfeccionar la interfase entre el profesionalismo en el arte de gobe rnar y los altosfuncionarios qne toman las decisiones.Sin embargo, se precisan cambios másfundamentales para vence r la hostilidad general izada a los sofisticados insumos del pro fesional ismo en el artede gobernar que invade gran parte de,aunque ciertam ente no toda, la políticade alto nivel en América Latina, lacual está profundament e arraigada enhábitos cultu rales y discursivos.
Se llega a un límite en el potencial delprofes ionalismo en el arte de gobernarcomo enfoque para mejorar el diseñode polít icas a gran escala cuand o seperfecciona sin cambios conexos enotros componentes claves del estado,incluyendo las calificaciones de los altos funcionari os que toman las decisiones y las caract erlsticas de la cultura
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política . Oc esta manera, la exces ivadependencia de la legislación comomedio de cam biar la realidad debe superarse a fin de que el profesiona lismoen el arte de gobe rnar logre repercusiones verdaderamente útiles. Peroes to lleva a domin ios que sobrepasanel alcance de este artículo.
IV. Implicaciones institucionales
Los principios expuestos revelan fehacienlemcntc algunas implicacionesinst ituciona les fundamentales. Permitasenos limitamos a señalar brevemente cuatro de ellas que a nuestro curender se aj ustan a las urgentes necesidades de América Latina:
l. La idea del "profesionalismo en elarte de goberna r" deberá explorarse ydesarrollarse co rno sustitutiva de lasdiversas formas de "planificación"practicadas tradicionalmente en América Latina (aunque el términ o "prole sionalismo en el arte de gobernar" noes determinante, los j uegos idiomáticos deben someterse a consideracionespragmáticas).
2. Deberá propon: ionarse un entrenamiento de exce lencia en profesional ismo en el arte de gobern ar, en el sentido propuesto. La creación de una Uni-
versidad Latinoamerica na de Polít icasAvanzadas, j unto con cursos intensivos de entrenamiento, podría ser unpaso conveniente paro proveer los profesionales en el arte de gobernar quetanto se necesitan (como se evidenc ióen el Curso de Alta Dirección convocado por ILDIS en Caracas) .
3. Deberán instiurcionalizarse unidades de profesionalismo en el arte degobernar en los centros gubername ntales, tanto bajo la forma de unidades destaff profesional de politicas en losdespachos preside ncia les como en lade Organizaciones de Investigación yDesarrollo de Políticas ("ThinkTanks") que aborden las opcio nes nacionales criticas.
4. Los polít icos electos también deberían pasar por un aprendizaje relativoal profesionalismo en el arte de gobernar. por ejemplo en institut os superiores de políticas regionales y nacionales. para que pudieran beneficiarsede un conocimiento relevante.
Pero se requ iere de mucho más parapermitir que cI avanzado profesional ismo en el arte de gobernar reali ce unaporte verdaderame nte importante aAmérica Latina. Debe vincularse conotras reformas principales del estado,incluyendo estructuras. personal. procesos y cultura. Además, la creac ión
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de instituciones latinomericanas supraestatales integradoras es, a nuestroentender, urgente y necesaria. Peroello conduce a otro tema aún más ambicioso, que esperamos tratar en otraoportunidad.
Fuente
neforma y Democracia. Revista del CentroLaIinoamericano deAdministración parael Desa·rrollo (CLAD). No. I,junio 1994.
La Nueva Gestión Pública:Retos y temas de discusión en una
perspectiva internacional'
David Shand"
Introducción
Entre los 25 paises miembros de laO.C.D.E hay muchos temas en comúnpero con diferencias de substancial rapidez y énfasis en la reforma de gerencia pública. (Estas son completamenteanalizadas cn la publicación de PUMA"Govcrnancc in Transition") las cxpcriencias de la O.C.D.E. son del rangoentre el llamado "radicalismo" del Reino Unido y Nueva Zelanda y los "másconservadores" acercamientos de Australia y de los paises nórdicos a losmás pequeños cambios en muchas leyes administrativas de los paises (Italiay España) . Hay muehos países dondela reforma del sector públieo no es elmayor tema de disensión aun Alemania en el nivel gubernamental nacional(aunque las cosas empiezan a ocurrir)y quizás Japón (aunque hay muestrasde haber un consenso que emerge rápidamente de que la reforma fundamcn-
tal que incluida la dcsrcgulaci ón es requerida cn el sector público japonéspara mantener su crecimiento económico). Las reformas ilustrativas de losEstados Unidos en niveles de gobiernofederal y local apenas empieza, reflejando el desempeño de la revisión nacional y cI contrato con América.
La reforma en la gerencia del sectorpúblico 110 es nueva. En los últimos 30años much os paises han perseguido"micro reformas" descritas de diversasformas C0l110 presupuesto por programa, gerencia por objetivos, y gerenciacontable por nombrar algunos, y muchas organizaciones individuales, enlos niveles de gobierno federal y localhan desarrollado sus propias iniciativas dir igidas a eficiencia, eficacia yservicios al cliente (en algunos casoséstas provocan cuestiones acerca delvalor agregado por iniciativas "centrales") pero generalmcnte lo que pareceser diferente acerca de reformas actua·les es su gran alcance, en muchos casos implicando cambios significativos
• Administrador Principal del Servicio de Gerencia Publica de lao.e.u.I:. lo') l'urls.
78 ENSA VOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN rúnucx
en los límites y estructura del sectorpúblico; tiene un gran sentido de urgencia y una mayor comprensión deacercamiento estratégico a la reforma,reconociendo la interdependencia delos diferentes aspectos de la reforma.La nueva gestión pública (NGP) no esgeneralmente considerada como unamoda pasajera.
Los orígenes de estos cambios estánmezclados. En todos los casos están enlas fuerzas incrementales de globalización O en un poco los impulsos del "yotambién" a las reformas. En algunoscasos los cambios se llevan ideológicamente invocando la superioridad delsector privado como en el caso del"thatcherismo" (RU) o "rogernomics"(Nueva Zelanda) aunque para ser justos un fuerte paradigma intelectual basado en la "public choice" y la teoríade la "agency" ha sido desarrollado enel caso neozelandés. En otros, los cambios representan una respuesta más directa a tas dificultades de presupuestación gubernamental, ellas mismas generadas por una contracción económica. Mientras sus objetivos y orígenespueden diferir entre países las estrategias y direcciones generalmente convergen. Se han percibido nuevos límites para la habilidad de un Estado deresolver problemas económicos o sociales. El peso absoluto del sector público en la economía ha crecido de
manera significativa y hay una aceptación general de ver que el desarrollopúblico ha tenido un impacto significativo en el desarrollo económico total. Hay consenso en que el desarrollodel sector público puede ser y necesitaser mejorado.
Mientras sus objetivos y orígenes pueden diferir entre países las estrategiasy direcciones generalmente convergen.Las reformas han sido promovidas porlos gobiernos de diferentes persuasiones políticas. Mientras en algunos países han aspirado a reducir el rol y eltamaño del sector público (en estos casos las reformas existentes en las organizaciones son como un prólogo de laprivatización). En otros países las reformas son percibidas como defensoras e impulsoras del sector público ysus organizaciones y mantenimientode la legitimidad del Estado. Una organización del sector público que funcione bien puede ser igualmente uncandidato para ser retenido o subsistirpara venta. Solamente el sector público puede ser considerado el proveedoradecuado de muchos servicios.
Pero mientras haya un rol continuopara el Estado, éste puede ser "conductor" más que "procesador" o dar las facilidades más que llevarlas a cabo. Almismo tiempo existe mayor voluntaden pensar en términos de los resultados
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de las intervenciones del sector público que en los rígidos procesos y estructuras que regulan dichas intervenciones. Tal vez, como alguien lo señaló, la derecha política se ha vuelto másdogmática y la izquierda politica menos.
El darle a los gerentes las herramientase incentivos para mejorar su desempeño, es visto como una forma de habilitarlos para hacer más con menos, o elminimizar el impacto en los serviciosal reducir el presupuesto. Las organizaciones del sector público enfrentanmás demandas del público, quien espera mejores servicios por decirlo así, enqué y cómo es provisto y en cuál esmayormente renuente a pagar más altos impuestos. Al mismo tiempo loscambios demográficos y otros se hansumado a la demanda de servicios.
Evaluando la nueva gestión pública
El evaluar la NGP mucho depende dequé punto de vista adoptemos. Existentres intereses de conflicto potenciales,los cuales son los siguientes:
a) los consumidores de los serviciosdel gobierno,
b) contribuyentes, y
e) los empleados del sector público
En esta etapa las reformas del sectorpúblico han tcnido probablemente mayor impacto en los empleados del sector público quienes, en muchos casos,han tenido qne ajustarse a las condiciones cambiantes de empleo, cambiosmayores en las estructuras organizacionales y en los nuevos métodos detrabajo. Han requerido trabajar más inteligentemcnte, aceptar el cambio continuo y a la competencia. Pero en muchos de los casos su trabajo y la autonomía individual se han intensificado.Cierto número ha perdido su trabajo.Sobre todo el medio del trabajo hacambiado radicalmente. Este puntoserá tratado más adelante.
El impacto en los consumidores también parece haber sido significativo enmuchos países. La adopción de un enfoque de cliente es simple, pero un poderoso concepto, el cual lleva a teneruna más y mayor influencia como másadelante se verá. Pero al mismo tiempo las percepciones de los consumidores serán influenciadas por alguna reducción en los servicios. Por ejemplolos servicios ferroviarios pueden correra tiempo pero puede haber muy pocosde ellos.
El impacto sobre los contribuyentes,en términos de conseguir más por su
ENSAYOSSOBRELA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
,1 inero es probablemente significativo,"ero más dificil de probar y siempremenos obvio en su impacto.
I le hecho, carecemos de informaciónigregada objetiva en lo que ha pasadoen el desempeflo del sector público,por ejemplo, nuestras estadlsticas nacionales no miden la productividad delsector público. Pero hay mucha evi-Iencia anecdótica del mejoramientodel desempeflo e indicadores parcialesdel mismo y un número interesante deestudios de opinión pública. La evidencia circunstancial en el mejoramiento del desempeño es obligada.
Considero qUF hay un papel positivopara el mejor desempeflo y respuestade las instituciones públicas. En general soy partidario de la nueva gestiónpública y generalmente optimista respecto a dónde nos lleva. No soy uncreyente que los tiempos pasados fueron los mejores del sector público propuesto por algunos antigerencialistas.Más aun en que los buenos viejostiempos fueron caracterizados por laintrospección y una nula respuesta delas organizaciones del sector público.Pero la nueva gerencia pública necesita hacer lo "correcto". Existen críticasexageradas respecto a que sus logrosson comunes. Se han tenido errores.Pero no existe razón para dar marchaatrás.
Es útil el distinguir entre los cambiosque están relacionados con el cambiodel rol, las fronteras y estructuras delos gobiernos (los cambios macro) yaquellos que están más relacionadoscon la gestión interna "paradigma" delsector público (los cambios micro). Aéstos algunas veces se les denominanel "qué" y el "cómo" de la reforma dela gestión pública. Esto no es una distinción totalmente satisfactoria, perorefleja las áreas de menor y mayorconvergencia de la aproximación.
Los cambios "macro"
Es claro que la estructura y los límitesdeI estado están cambiando en todoslos paises. Los gobiernos en la gamade las persuasiones pollticas se muestran ellos mismos dispuestos a privatizar (o hacerlo parcialmente); anteriormente, las propias aerolineas y bancosdel estado, pero hay menos unanimidad acerca de privatizar empresas deservicio público como telecomunicaciones, gas y electricidad (Francia). Enel caso de "la parte central" del servicio público es todavía menos comúnde acercamiento. Un número de gobiernos ha mostrado interés en "vouchers" (documentos) pero aún se tienen que volver significativos, aunqueotros aspectos de la elección del clien-
REVISTA DE ADMINI5TRIIOÓN PÚDlICII 81
te se han desarrollado más ampliamente. Otros mecanismos tipo mercadocomo uso incremental de cargo externo y cargo por servicios en el gobiernoson más comunes, hay una disposicióngeneral por contratar actividades deeconomia doméstica (impresiones, tecnologla en información, jardinería,limpieza, auditoría interna), y para desarrollar nuevas relaciones con ambos ,el sector no productivo y el sector privado, en nuevas formas de distribuciónde servicios. Míentras la retórica puede ser más dominada en algunos paísesla realidad es más fuerte, por ejemplo,la reciente labor de los gobiernos deAustralia, ambos estatal y federal, hanrealizado una privatizaci ón significativa y concesiones, pero no han promovido estos cambios con planes de polltica .
La privatización y concesiones reducen el tamaño del sector público. Desafortunadamente no hay estadísticasadecuadas recientes y comparablespara demostrar los cambios en eltamaño del sector público, pero parece quelos últimos cinco años solamente enNueva Zelanda y en el Reino Unidohan habido cambios significativos (unareducción arriba del 5%) en el PIB delsector público. El tamaño del sectorpúblico parece ser "espinoso" en términos del ajuste.
¿Son estos cambios definitivamente laprincipal corrección del tamaño y papel del sector públ ico? o, ¿son másbien un ajuste correctivo visto desdeuna perspectiva a largo plazo? No estoy seguro. Pero claramente necesitamas diferenciar el cuestionamiento dela propiedad y el del controlo gestión .Los modos de operación pueden sermodificados y disminuir el número deserv idores públicos, pero el papel e influencia del estado no se afecta mucho.
Parece haber algunos beneficios en laprivatización y concesión a preciosreales más bajos y mejorar el servicioal consum idor, aunque por supuesto , eltema real es ya sea que estos puedanser alcanzados sin privatización y enalgunos países la privatización es políticamente popular. Gravar los beneficios que da la concesión es más complejo, a menos que sus promotores lodemanden, pero el trabajo que sugierePUMA es sobre todo en eficiencia yganancia en la calidad de los servicios .
Otro aspecto estructural de los cambios particularmente asociados con elReino Unido en Nueva Zelanda es elestablecimiento de agencias de servicio autónomo separadas de los departamentos de los ministerios. Dependiendo desde un punto de vista de lasagencias, involucra también una frag-
82 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
mentación no deseable o una contabilidad incrementada o clarificada. Lospaíses nórdicos particularmente Sueciahan tenido agencias autónomas; peroen su caso la agencia debe conservarun importante incremento en asesoríade las políticas y evaluación así comoen la prestación de los servicios. Loque pareciera estar ausente en la aproximación del RU son programas deevaluación y políticas integrales tantoen los Ministerios como en las agencias. Un mayor foco de atención en lagestión del que se careció anteriormente es loable, pero también necesitamás y mejor análisis y evaluación delas políticas, no menos que ello.
Loscamblos "micro"
Los cambios en la gestión del sectorpúblico a los micro niveles tienen unnivel más general de aceptación y unpatrón común en los países de laO.C.n.E. Ello refleja una preocupación por mejorar el desempeño delsector público o hacer más con menosa través de:
a) Programas más efectivos, ejemplo,mejorar las metas
b) Operaciones más eficientes; economizando en recursos de staff y capital
c) Mejorar la calidad y prestación delos servicios,
Las organizaciones del sector públicoson vistas como necesarias a ser orientadas al consumidor flexible y externamente vistas como la oposición delalto centralismo, límite de la ley, y unavisión interna a las organizaciones delpasado.
Para algunos, este paradigma de lanueva gestión del sector público, simplemente significa innovar e importartécnicas del sector privado, una creencia del enfoque traído por la retóricadel Thatcherismo en el RU, Rogernomies de Nueva Zelanda y la revisióndel desempeño nacional en EU. Yo nolo veo de este modo. Las herram ientasde la planeación corporativa, el desempeño mesurado y la devolución de proveer una responsabilidad más clara sonherramientas generales de la gestióndel "sentido común" y han sido usadasen muchas organizaciones del sectorpúblico, antes que las amplias reformas gubernamentales hubieran comenzado, y los mecanismos de responsabilidad y las reglas éticas bajo las cualesopera el sector público siguen siendodiferentes de las del sector privado.Aunque ha habido una convergencia,la gestión del sector públ ico permanece aún más dificil.
R EVISTA DE AUMI NISTRAClÓN P liOLlCA 83
No es necesari o cn este documento.hacer una exposición detallada o tediosa de los temas "deje que los admini stradore s gestionen" y "haga que los administrad ores administren " en la nucvagestión pública. Pero los comp onent esbásicos de los nuevos paradigmas valen la pena resaltarse:
a) Enfocarse más de cerca a Jos resultados en términos de e ficiencia, eficacia y cal idad del servicio;
b) El reemplazar las estructuras organizacíonales altamente central izadascon un medio ambi ente que de scentralice la gesti ón dond e las decisiones, laco locació n de recursos y la prestac i óndel servicio sean llevadas de formamás cercana al punto de la presta ción,el cual provea un espacio para la retroalimentación por parte de los clientes yotros grupos de interés;
e) Flexibilidad para explorar alternativas en la provisión directa al público,el cual debe pro veer más costo efect ivo en el resultado de las pol íticas;
d) Nuevas Polít icas de manejo de personal que den mayor flexibilidad al desarrollo del staff (po r ejemplo, a travésde mult ihab ilidades);
e) El uso de meca nismos para mejorarcuestiones tales como el desempeño en
la concesi ón y la c reac i ón de medioscompetitivos y de mercado dentr o delas organizaciones del sec tor público;
f) Incentivos para mej orar el desempeño (o por lo menos remover dicent ivos) que perm itan a las organizacionese I conservar IIn porcentaje de ahorrosde su desempeño mejorado;
g) El fortalecim iento de capacidadesestratégicas al centro para "conducir"al gobierno a dar respu esta a cambiosexternos y a intereses diverso s ráp ida yflexiblemente y al menor costo;
h) Mayor responsabil idad y transparencia en los requi sitos para reporta rlos resultados.
Estos son los componentes de unaaproximación integral a la nueva gestión pública . No todos los elementosestán presentes en todos los países.
Muchos de estos aspec tos de los nuevos paradigm as valen la pena separar los para la discusi ón, éstos son :
a) un enfoque al cliente o al consumidor,
b) devolución, y
e) desempe ño del concesionam iento.
Un tema importa nte asociado al mejo-
84 ENSAYOS SOBRE lA NUEVAADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ramiento del desempeño es el desarrollo de un enfoque al cliente o al consumidor o en las iniciativas para la calidad del servicio en el sector público.La Carta de los Ciudadanos del RU esprobablemente el mejor ejemplo conocido. Estas iniciativas buscan mejorarel desempeño en la prestación del servicio (al menor tiempo, de forma adecuada, etc.), as! como el proveer servicios que sean de las necesidades de lagente. Así se involucra el consultarcon clientes respecto a lo que ellosquieren y a los aspectos de los servicios que ellos particularmente valoran.Mucha más información en serviciosexistentes puede ser provista. La responsabilidad en proveer un cierto tipo,volumen y calidad del servicio puedehacerse y medir su desempeño contraesto. Ellos proveen mayores elecciones al cliente y mecanismos de quejasy reparaciones (compensaciones). Losservicios pueden tener la hechura a lasnecesidades individuales, más que estandarizadas. La facultad del staff deresponder apropiadamente a los requerimientos del cliente está también enfatizado. En un número de países estasreformas tienen un fuerte elemento dedesburocratización o simplificaciónadministrativa: los servidores públicosson percibidos y existen para ayudar alos ciudadanos, no para hacerles lavida más dificil. Las implicaciones alargo plazo de este simple pero pode-
roso concepto pueden ser significativas en términos del tipo de decisionesque en el futuro puedan ser hechas porclientes que se opongan a los funcionarios que son votados o a los servidores públicos. El desarrollar un servicioal consumidor ha incluido un cambioimportante en la mentalidad de muchas organizaciones del sector públicoy todas las dificultades en la motivación del staff y de la organización seincluyen.
Mientras haya poca duda en que el desempeño ha mejorado en muchos gobiernos como resultado de un enfoqueal cliente, de forma más interesante laspercepciones del cliente están másmezcladas. Un estándar de mejoramiento comúnmente citado es el tiempo utilizado y la documentación requerida para obtener un pasaporte -unejemplo tan común en literatura enfocada al cliente como es la colección dedesperdicios en la discusión de concesiones. Un problema es que mientrasla calidad de los servicios individualespueda ser mejorada su nivel generalpuede disminuir.
y el enfoque de las iniciativas en lacalidad del servicio no es la calidaddel abastecimiento del servicio sinomas bien de los productos del mismo.Mientras los tiempos de espera paraoperaciones médicas deben ser reduci-
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 85
dos, ¿qué pasa con la calidad y cuidado del staff médico, y el éxito médicoo el porcentaje de sobrevivientes? Lacalidad de los servicios es únicamenteun aspecto de todo el desempeño. Unenfoque en la prestación del servicio acorto plazo las preguntas pueden distraernos de factores más importantesde los servicios públicos.
El enfoque al cliente también tiene unadimensión de la gestión dentro de lasorganizaciones del servicio público.Las unidades de apoyo (contabilidad,unidades de personal, etc.) existen paraproveer el servicio a las partes operativas de la organización. Ellas no existen como un fin en sí mismo. Su desempeño puede ser considerablementemejorado si pueden desarrollar un enfoque al cIiente; la posibilidad de concesionamiento puede impulsarlas a hacerlo.
La devolución ha sido un tema relevante de la reforma del sector público.Tiene un número de elementos relacionados:
a) Devolución de responsabilidades aotros niveles de gobierno
b) Devolución del centro a los departamentos operativos, incluyendo el establecimiento de agencias autónomas
e) Devolución dentro de las organizaciones.
En los últimos dos casos una muestrasignificativa ha sido eliminar normas yreglamentos innecesarios.
En un número de países la devolucióndel nivel nacional a los niveles más bajos de gobierno ha sido sustancial (Dinamarca, Finlandia, Francia, Suecia,pero no el RU). Esta devolución es uncambio probablemente perdurable ysignificativo. En algunos casos estadevolución de ambas, responsabilidades y finanzas no ha estado acompañada de una clara relación de responsabilidades entre los niveles de gobierno.Se ha argumentado si ambas, -responsabilidad y finanzas- están dandoresponsabilidad democrática, lo quesignifica que cada nivel de gobiernopueda mantener su propio rumbo sin lanecesidad de tales arreglos de responsabilidades.
Como se mencionó previamente, lacreación de agencias autónomas o unidades (Canadá, Dinamarca, Francia,Suecia, RU) es otro desarrollo con implicaciones de largo plazo para la responsabilidad y el desempeño. Como loseñalo con anterioridad, la separaciónde las políticas de la administración esparte de esto solo en unos cuantos países (Nueva Zelanda y RU); en otros,
86 ENSAVOS SOnRELANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚnUCA
tales agencias pueden haber tenido unsignificado de monitoreo de las políticas, desarrollo y papel consultor (Suecia): La responsabilidad para los resultados únicamente más que para losproductos puede ser más clara, pero espreocupantemente más limitada.
Existe la pregunta de la adecuación deldesarrollo de la polftica y el gobiernodel centro. Entre más grande sea la desagregación, más dificil es el gobernar,una preocupación expresada por losMinistros de Nueva Zelanda. De formaclara, deberla de existir un límite sensible a la desagregación. Las agenciasautónomas, las agencias de los ministe~ios cerltrales y los ministerios decartera, todos necesitan transformarseellos mismos para este nuevo régimen.Hay alguna evidencia, que no es suficiente para esta transformación el tomar lugar para asegurar el cambio sustentable y significativo.
En muchos países hay también suficiente libertad en las normas impuestas centralmente sobre asuntos presupuestarios y de personal (Australia,Nueva Zelanda). El nivel de autonomía en cuestíones de personal trae aúnfactores sin resolver, respecto al futurode un unificado (aunque movible y Ilexible) servicio público (Nueva Zelanday RU). Pero mientras muchos gobiernos se están preparando para liberar
compromisos, en las clasificacionesdel trabajo y los procesos de promoción ha habido mucho menos devolución en las relaciones industriales y enlos procesos de fijación del pago. Aúnlos controles del ajustado presupuestoy los requerimientos que viven los administradores, las consecuencias presupuestales de sus negociaciones hanlimitado algunos "excesos".
Con cualquier devolución hay preocupación al respecto, por ejemplo, laspolíticas del mérito y equidad que nodeben ser observadas, que algunos servidores públicos están en posicionessobreclasificadas y se pagan demasiado a elfos mismos y así sucesivamente.Pero hay que recordar que esa devolución de decisiones operacionales nosignifica libertad de acción. Por elcontrario las decisiones son desarrolladas dentro de un marco de política ylos administradores deben hacerse responsables de esas decisiones dentro deeste marco. Reportar y auditar la tomade decisiones como parte de esa responsabilidad.
La devolución está basada cn una visión en que las decisiones son tomadasmás cerca a su actual punto de impactoy por lo tanto con mayor conocimientode resultados similares son parecidos aser mejores decisiones. Hay una pequeña evidencia de que la toma de de-
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PUmJCA 87
cisiones centralizada es mejor que desarrollar la toma de decisiones evitandodecisiones inapropiadas. Ciertamenteno hay evidencia de presupuesto inflado por devolución financiera. Lo contrario es el caso; la devolución financiera ha significado habilitar gestorespara realizar estrechos controles degasto agregado.
No obstante, "dejar que los administradores administren" ha sido difícil derealizar en un determinado número depaíses. Un interés en complacer másque en desempeñar una visión de laautonomía gerencial, puede dar muchopoder a los servidores públicos a expensas de los servidores votados y seteme que se incremente el riesgo de"incongruencia" y se limite su progreso. Pero hasta los políticos de EU hanreconocido las ineficiencias creadaspor normas y reglamentos excesivos,como reflejaron en la liberación de reglamentos de personal y de adquisición.
Este es un punto apropiado en la discusión del tema de ética y el factor"mala fama" que parece concernir alRU y Nueva Zelanda, pero menos cnotros países donde se ha perseguidoextensamente la nueva gestión públicacomo en Australia y los países nórdicos. Cualquier "traba" en las cuotas dealta consultoría o remuneración ejccu-
tiva o lo significante o más dc lo queacostumbraban es menos importanteque la percepción de que la nueva gestión pública debe fomentar importandovalores del sector privado al público.Para empezar esta visión es injustapara cl sector privado donde muchascompañías tienen frugales y éticos regímenes de alta gerencia. El problemaes que en muchos casos no se han establecido reglas o guías bajo la forma de"dejar que los administradores administren" o la necesidad de usar prácticas del sector privado. Pero esto debería ser fácilmente tratado con señalesclaras y guías concernientes a la rernu
neración ejecutiva y otros "ingresos".Entonces la avaricia dc tillos pocos 110
retracta la importancia de las circunstancias externas de una gestión dcvuelta. Los códigos de conducta y ética son esenciales. El sector público noes el sector privado.
Mi propia visión es que la devolucióno liberación de reglas y el dar a los administradores mayor flexibilidad y au
tonomia, ha sido el factor clave paramejorar el desempeño del sector público. El desempeño de la concesión yhasta el desempeño pagado deben dehaber creado una contribución pero elsimple acto de liberar al sistema hasido incomparablemcnte importante.
Un aspecto importante de la responsa-
88 ENSAYOSSOBRELANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚIlLlCA
bilidad es la información. En muchospaíses, nunca ha habido suficiente información públicamente disponible sobre la operación de las organizacionesgubernamentales. En países con derecho a la información esto es más pronunciado. Pero, la calidad no es elpunto: el punto es, un área donde mástrabajo necesita hacerse. Institucionesde auditoría pueden jugar un importante papel en asegurar la confianza yhasta la relevancia o validez de la información dada, mientras no se retraiga de la responsabilidad de administrarpara desarrollar información bien dadacomo parte de la auto-evaluación.
El concepto de desempeño de la concesión es una larga extensión del otrolado de la moneda para la autonomía.Involucra a ambos: un énfasis en el desempeño y el desarrollo de nuevos instrumentos de responsabilidad. Loscontratos deben ser entre ministros yorganizaciones que especifiquen niveles de autonomía, que requieran resultados, sanciones y recompensas. Deben de incluir contratos para algunosCEO's. Mientras no lo hace normalmente un acuerdo legal, un desempeñode la concesión incluye empeftos mutuos. Así como debe de modificar vie-
jas relaciones jerárquicas e incluirásanciones y recompensas y otros incentivos tanto a título personal comode manera institucional, que son nuevos en un sector público. Esto presionaen los sistemas de medición del desempeño con todas las limitantes y posibilidades en juego. Sin duda pareceser un problema en el RU donde el usode un relativo número pequeño de indicadores de amplio desempeño (frecuentemente determinado políticamente) refleja el "row and ready" [modoimprovisado] del sector privado de indicadores del desempeño, con insuficiente cuidado para las consecuenciasdisfuncionales. Por supuesto, en elsector privado importa menos, haysiempre mercado subsistente para elúltimo examen. Necesitamos recordarque medir el desempeño en el sectorpúblico es tener un "mejor sentir" sobre toda la eficiencia del desempeño,la eficacia y la calidad del servicio, noacerca de un solo renglón.
Notas
I Documento presentado para el Xlll Congresoen Entrenamiento y Desarrollo de Allos Servt
dores Públicos, Dublin, Ir/anda, /995.
La modernización del Estado en AméricaLatina: Entre la reestructuración y el
reformismo
Pedro Medellln Torres"
1. Introducción
Cuestionar la transformación de 1<lSsociedades latinoamericanas como unproceso de transición democrática parece un despropósito. La eufórica prosperidad del llamado «decenio de la dernocraciau', desatada por el «hund ímiento» dcl comunismo)' la caída dclos regímenes dictatoriales, es proclamada como el signo característico delos nuevos tiempos. De repente se redescubren las calidades redentoras ypacíficas del saber y la soberanía popular. De pronto se redimen las bondades del libre juego de oferta y dcmanda. El tiempo de la «revolución democrática» se acepta sin cuesti ón-.
En el marco de un creciente individualismo, la libertad de elección de cadaindividuo frente a su comunidad y su
soberania frente al Estado, se privilegian )' difunden como 1<lS bases de una«nueva» democracia . Ser demócrata yluchar por la democracia se promuevecomo la nueva virtud del «bien pensar» que marca los límites cntrc diosesy diablos y no permite transgredir lostabúcs dcl momento . El poder dc 1<lSelites, el racismo , la intolerancia, lapara-institucionalidad, la corrupción ,la impunidad y la marginalidad, se diluyen en cl recipiente dc las «libertades. igualdades y soberanías». Es elsigno de la dcscentralización )' la participación que prctende vaciar y dcsarticular el contenido conflictivo del cambio Proclamada como la virtud del«bien actuar», la aceptación generali zada dcl ciudadano consumidor de gobicmo , parece dejar a la democrac ia liberal Y a la economía de mercado sinenemigos a la vista .
En medio del frenesi dc las comunicaciones, las estructuras políticas y sociales se erosionan . La política se de-
• Director del Departamento de Invest igaciones y Profesor en el área de Teoría del Estado y "<lmi nistrnci6n Pública, en el Centro Interdisciplinaric de Estudio s Regionales -CJDER- de la Univer
sidad de los Andes.
90 ENSAVOSSOBRELANUEVAAllMINISTRACIÓN PÚBLICA
grada con la misma velocidad que elcuerpo social se fragmenta. Los medios, particularmente la televisión, copan y redefinen los espacios y valoresde la vida en sociedad: las ideologlasconflictivas se proyectan como la búsqueda del buen sentido; las luchas políticas se presentan como simples protestas de consumidores; los conflictossociales se muestran reducidos a la insatisfacción de necesidades básicas.Todo en el escenario prefabricado dela pantalla que procura convertir la insurgencia social en la democracia manifestante".
La doble virtud del «bien pensar»y del«bien actuar», abre paso a la fuerza«emancipadora» de la vidcopol ítica' .Exaltada en' su poder simbólico de libertades e igualdades, a la videopolítica se le confiere el no despreciable papel de sustituir a la política como factor de mediación del orden establecido. En medio de la incertidumbre, losmedios audiovisuales se muestran capaces de producir y reproduc ir la imagen virtual acerca de lo que es y debeser la buena democracia y el buenmercado en América Latina.
Libertad de elección y de consumo sepromueven en un escenario caracterizado por la exigencia de velocidad ycontundencia en los mensajes. Los valores mercantiles de la eficiencia y la
eficacia se proyectan como el nuevofundamento de la construcción democrática. Cobertura , capacidad y oportunidad en la prestación de los servicios,en el manejo de los confl ictos o en laprovisión de la información , se utilizanindistintamente para dar prueba deverdad democrática.
Transtomadas por la fuerza emancipadora, las transformac iones latinoamericanas se distorsionan y reducen entredos extremos. Unas veces, se expresancomo factor crucial de los reacomodamientos apretados de la democraciaproced imental, en donde más que elcontenido, lo que importa es la existencia de las formas democráticas .Otras, se invocan bajo las reivindicaciones demagógicas de la visión providenc ial de la democracia, en dondemás que consolidar procesos democráticos lo esencial es hacer prevalecer lademocracia como el ideal de sociedad 5.
El escenario parece adecuado para formatizar las reglas de juego. Los medios de comunicación generan unaimagen que proclama cómo AméricaLatina también ha entrado en la «época postmoderna, pragmática, materialista y de ' pensamiento débil' que consagra el triunfo de la eficacia sobre laideologia, haciendo cierto aquello tancriticado 'el ocaso o el fin de las ideologlas '»6.
R EVISTA DE ADMI NISTRACiÓN PúnU CA QI
Es el legado victorioso del llamado«año de prod igios» en Europa del Este(1989)7. Antes que clar ificar el rumbode las reformas, ha contribuido a profund izar la distorsión de las transformacioncs latinoamericanas en curso.Las luchas por el pluripartid isrno y laselec ciones de gobierno y parlamento(Hungría, Ruman ia, Bulgaria) o las luchas por e l retomo a la democracia(Checo slovaquia y Polonia), se tomancomo los referentes por excelencia.Una y otra vez la vidcopolítica los expone para validar la intensidad e irreversibil idad del cambio.
Tra nsición dem ocrática y libertad demercado, se proclaman como el horizonte único y común para América Latina. Pero no se trata de una transici óny una libertad referidas a la diversidady riqueza inventiva de los procesos encurso, sus avatares y contradicciones.Se trata . por el contrario, de la transi ción y la libertad construidas por el espejo tirano de la «buena democracia»y el «buen mercado» de Occidente. Esla video política en acción. Así comolos gobiernos de los países más desa rrollados invocan su democracia ymercado por refer encia a la pretend ida no-d emocracia y el no-mercado delos o tros (hoy los países del tercermundo), que Jos exime de todo cuestionamiento sobre sus propia s virt udesdemocrát icas y de mercado', los go-
biernos latinoamericanos invocan latransición democrática y la libertad demercado dent ro de una noción vaga yreduc ida que toma a una y otra por suoc urrencia y apariencia inmedia tas(e lección dire cta y soberania dc consumo). No sólo porque son las form asmás fác iles de entender y reflej arse enel espejo tirano. sino porque la invocación los exime de todo cuestionamienlo sob re el ca rácter excluyen te y violento de su espíritu dem ocrát ico. Es lave rsión parroquial del «fin de la historia» que hace carrera en los países dela región.
S in em bargo, los desafíos que imponela acción invent iva de los acloressociales, desbordan la transición democrática como IIn problema de inadecuaciones funcionales, para ponerla entérminos de la disyuntiva orden/caos.Una distorsión empírica se abre paso:<(,.Ia argumentación sobre el saber y laso beranía popular no puede ser desentend ida de los diagnósticos que con sidc ran a la sociedad demo cráti ca comoca rente de recursos internos de gobernabilidad y a los regimc nes autoritarios como portadores del orden en general ...))9. La distors ión emp írica revela una peligrosa reducción: «Se tiend ea tomar como democ ratizaci ón, toda
aquella concesión limitada y controlada por el poder de c iertos derechos civiles y políticos, en un marco de liber -
92 ENSAVOSSOBRELANUEVAADMINISTRACIÓN PÚBLICA
tades que conserva los rasgos esenciales del autoritarismo»!",
La pregunta marca el sentido ...¿Loscambios hacia la democracia procuranel tránsito hacia un régimen políticopluralista, moderno y participativo opor el contrario, buscan restaurar unrégimen oligárquico, caduco y excluyente, basado en el fraude, la ficciónde la representación y el recurso de lafuerza autoritaria? o ••
La evidencia del dilema parece abrumadora. La tarea que sugiere en la indagación de las innovaciones democráticas inmersas en los procesos encurso, pone 1"1 problema de la transformación de estas sociedades en términos del objeto, legitim idad y gobernabilidad de la democracia. Es decir, entérminos de la transición y consolidación democrática en América Latina.Sin embargo, por pertinente y saludable que sea la cuestión, el peligro esinminente. Por una parte, reduce lasluchas políticas y sociales a la luchapor la democracia como un fin en simismo. Por otra, distorsiona la transformación de las sociedades como unproblema de inadecuaciones en las estructuras, las organizaciones y las mediaciones políticas.
De la misma manera, sin profundizardemasiado, la perspectiva del «buen
mercado», ofrece un panorama sim ilar.Los desafios que impone la libreasignación de recursos, sobrepasan lasreformas como simples reacomodamientos institucionales. La dinámica,intensidad y direccionalidad de las reformas económicas, antes que abrir unespectro amplio de posibilidades, hanvenido a complicar el panorama. Lairrupción y multiplicación de tensionesy conflictos en torno a la privatizaciónde algunas empresas estatales, laeliminación de reglamentaciones y regulaciones gubernamentales, la reducción de aranceles y otras barreras comerciales, la racionalización del gastopúblico y el equilibrio presupuestal,antes que conferir una mayor primacíaal mercado, le ha impreso una mayorvisibilidad y centralidad al Estado.Mientras más se invoca su desmantelamiento, más fuertes son las presiones yacciones gubernamentales por su reforzamiento como agente central deldesarrollo.
En este escenario, la transformación delas sociedades latinoamericanas semuestra mucho más vasta y compleja.Implica la irrupción de nuevos actoressociales, nuevos conflictos, nuevas racionalidades. Lejos de las virtudes silenciosas de la revolución no violentay la unidad consensual por la «buenademocracia» y el «buen mercado», queproclama la videopolítica, la transfor-
REVISTA DE ADMINISTRA CiÓN P110U CA 93
mación latinoamericana es conflictiva.contradictoria y violenta. Con mayor omenor intensidad, en los países de laregión se producen hechos inesperados, evoluciones imprevisibles, salidasinvoluntarias. Lo establecido aparecesúbitamente suspendido. Los actoresestán reforzados a elecciones precipitadas y confusas. Las alianzas, de ordinario, están dictadas por el oportunismo y son débiles y eflmeras!' .
Incert idumbre política, inmovilidadinstitucional y cmancipación social.antes que señalar las virtudes pacificasy redentoras de la transición democrática y la libertad de mercado, se constituyen en los rasgos distintivos de unalucha abierta que pone en cuestión loestablec ido para interpelar a los individuos en la definición dc su futuro. Esla confrontación que entraña múltiplesfacetas que desbordan no sólo las luchas por la democracia como un fin ensí mismo , sino la transformación de lassociedades como problema de inadecuaciones e inviabilidades políticas : lapersistencia de las redes clientelaresno dejan entrever los límites entre lopúblico y lo privado; la para-institucionalidad (en lo económico, lo político, lo admin istrativo y lo social) nopermite desentrañar los límites entrelegitimidad y legalidad; y la cada vezmayor movilidad política y social delas dirigencias partidistas tradicionales
y de los movimientos sociales [nuevosy seculares1, impide caracterizar lasesferas de adscripción e identificar elrumbo de los proyectos políticos y sociales en las soc iedades latinoarnericanas.
Es preciso superar, entonces , la transformaci ón de las sociedades C0l110 unproblema de transición democrática ylibertad de mercados . Primero, esnecesario reubicar el proceso de transformaciones en el plano global y paradójicamentc más concreto de las readecuacioncs económicas, las reformaspolíticas y los reacomodamientos sociales en curso. Es decir, hay que reconsiderar las transformaciones en t érminosdel quiebre y reconstitución de las relaciones Estado-Régimen Político-Régimen de Acumulación en AméricaLatina. Por otra parte, es preciso repensar las transformaciones en términos de su naturaleza dinámica internay grados de diferenciación entre la sociedad y el Estado en el proceso . Estocs, la exigencia de identificar las tensiones y conflictos que están en la basede las transformaciones, los escenariosen que se desenvuelven y los dilemasque los rigen.
La tarea que se impone es doble . Poruna parte, replantear la relación queexiste entre los cambios en las estructuras politicas y las transformaciones
94 ENSA VOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
económicas. Y por otra, reconsiderarel lugar estructural que ocupa el Estado en la transformación de las sociedades latinoamericanas, sus efectos y suarticulación interna como relación social frente al proceso transformador y
frente a la crisis misma del Estado.
Este ensayo se propone replantear algunos conceptos y elementos que permitan abrir nuevos frentes de aproximación al proceso de transformaciónen curso, identificando sus tendencias,paradojas y limites. Por ambicioso queresulte, intentar abordar los retos implica, parafraseando a Lechner, «nosólo 'revisar las interpretaciones quenos hicimos tle nuestras historias, sinotambién los conceptos con que nosimaginamos el futuro»!",
2. La transformación como luchapor el orden
Tres consideraciones fundamentalesguían este esfuerzo:
Primera: La transformación de las sociedades entraña la lucha por el ordensocial.
La noción de orden se desdobla en dossentidos. Por una parte, como distribución de funciones en la división técni-
ca y social del trabajo" y, por otra,como indicación de jerarquías, principios organizacionales y relaciones depoder!'. La distribución de funcioneshace referencia a una racionalidad técnico-instrumento/ a través de la cual sedefinen y operan las condiciones deexistencia de los individuos. La indicación de jerarquías, principios organizacionales y relaciones de poder, hacenreferencia a una racionalidad normativa a través de la cual los individuos interiorizan las condiciones de existenciapara constituirse como sujetos, bajo unsistema de reconocimientos y media-ociones que estructuran la vida en sociedad'>,
Mientras que los cambios en la racionalidad técnico-instrumental ponen depresente la noción de modernización,los cambios en la racionalidad normativa señalan la noción de modernidad'".
El orden se define por oposición de racionalidades. La transformación de lassociedades se presenta como una tensión entre modernización y modernidad. Es el momento de la no correspondencia entre las normas y prácticasuniversales (políticas, económicas ysociales) que rigen la unidad entre proceso de trabajo y proceso de valorización a escala mundial, y las normas yprácticas particulares (politicas, eco-
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚIlI.lCA
nómicas y sociales) que rigen el transcurrir cotidiano de una formación social particular.
Segunda: La no correspondencia es activada y reproducida por la lucha entreuna nueva racionalidad técnico-instrumental, que irrumpe para modificar lascondiciones de existencia de los individuos, y una racionalidad normativaque se opone para hacer prevalecer loestablecido.
Es la lucha por la mutua determinaci ónen donde, a la manera de Marx en elManifiesto Comunista, «todas las relaciones sociales estancadas y enmohecidas, con su cortejo de ideas admitidas y veneradas durante siglos, quedanrotas; las nuevas se hacen añejas antesde haber podido osificar. Todo lo estamental y estancado se esfuma; todo losagrado es profanado, y los hombres,al fin, se ven obligados a considerarserenamente sus condiciones de existencia»!".
Sin referencia a la noción de sujeto,nuevos actores irrumpen en escenapara cobrar vida propia. La lucha por
su reconstitución corno sujetos es también la lucha por la reestructuración desus sistemas de reconocimientos y mediaciones. La confrontación de racionalidades se desplaza y reproduce en
todas las instancias de la estructura política, económica y social; crea lisuras,desata conflictos y abre nuevos focosde tensión y lucha social.
Tercera: La lucha de los individuospor su reconstitución como sujetos noes la lucha por su legitimación. Es lalucha por la hegemonía y la dominación.
Es la confrontación en la que, por unaparte, cada uno busca imponer sus propias prerrogativas sobre las demáspara imprimirle una dirección determinada al proceso polltico, económico ysocial. Y por otra, la pugna en la quecada 11110 procura refinar y reforzar losmecanismos que aseguran que las relaciones inherentes de dominaci ón capitalista se desdoblen, interior icen y expresen como relaciones de poder politico institucionalizado. Sin modernidad, la modernización deviene comouna tarea inacabada de hegemonía ydominación . La refundación del ordensocial aparece incierta .
J. Modernización y modernidad :Del ajuste estructural a la
transición democr ática
Dos hechos fundamentales marcan elproceso de transformación de las so-
96 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ciedades latinoamericanas. Por unaparte, en el plano político, se sucedensignificativas reformas políticas, reacomodamientos institucionales y reorganizaciones sociales que redefinen laindicación de jerarquías, los principiosorganizacionales y las relaciones depoder en los regímenes políticos. Porotra parte, en el plano económico, seregistran profundos cambios en la organización del trabajo, la estructuramacroeconómica y los patrones de regulación del capital y la fuerza laboral,que imponen nuevos contenidos a ladistribución de funciones en la división técnica y social del trabajo en laseconomías.
No se trata de fenómenos aislados ycoyunturales. Se trata de procesos estructurales de transformación que confluyen y se confrontan en un escenariocomún: el quiebre y reconstitución delorden social en América Latina. Es lainterpelación abierta, contradictoria yconflictiva que relocaliza al individuoes la esfera económica y la vida social,le exige tomar conciencia de su nuevolugar en la sociedad para reinsertarsecomo sujeto (político, económico y social) y asumir los roles que se le sonasignados. Este es el signo de la transformación en América Latina.
3.1. La vía del ajuste estructural(1975-1985): En busca de lamodernización centrífuga18
Desde mediados de los años setenta,una nueva racionalidad técnico-instrumental irrumpe en América Latina. Elprogreso tecnológico, la especialización de las unidades productivas, lacuantificación creciente de los salariosy la automatización del esfuerzo fisico,se difunden como bases de una racionalidad que procura sustituir la gestiónestática, y concentrada de los recursosproductivos, por una gestión dinámicay descentralizada del saber y la destreza productiva",
La atomización y descentralización delos procesos productivos, y la reconversión de industrias intensivas entrabajo a industrias intensivas en tecnología, se presentan como rasgos distintivos de la nueva racionalidad técnico-instrumental'". No sólo imponennovedosas exigencias a la movilidadde los recursos productivos, alterandolos canales de interconexión entre elcapital y el trabajo sino que, más estructuralmente, modifican las condiciones de existencia de los individuos:redefinen su carácter como agentes en laproducción económica y la reproducciónsocial, sus patrones de gestión y regulación en las fábricas y los hogares y fi-
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 97
jan sus nuevos parámetros de movilidad social. Es la nueva racionalidadque marca la convergencia entre el lugar de producción (la fábrica) y el lugar de reproducción social (el hogar);la transformación de asalariado encontratista o trabajador a destajo, y eltránsito de la organización y lucha gremial por la distribución de los excedentes o el mejoramiento de lascondiciones del trabajo, hacia la organización y lucha reivindicadora porservicios, infraestructura y la integración a los mercados y las decisionesdel Estado".
La nueva racionalidad técnico-instrumental irrumpe cuestionando lanormatividad existente. Expone la precariedad de sus fundamentos, la debilidad de sus articulaciones. Por una parte, la relocalización de los individuosen la procuración y la organización social, pone en evidencia la fragilidad delas interconexiones económicas y elcarácter heterogéneo y difuso de lasestructuras sociales latinoamericanas.Por otra, los cambios en los patronesde gestión y regulación del capital y lafuerza laboral revelan la escasa difusión de las relaciones salariales y lasnormas del trabajo en las economías.La irrupción de nuevas normas de organización y lucha social, señalan laexclusión política y la marginalidad
social de grandes capas de la población.
La mayor complejidad de las relaciones sociales y la intensidad de la acción colectiva, emergen como señalesde la novedosa movilidad y dinámicasocial. La multiplicación de los intercambios y la acción cada vez másabierta y rápida de los individuos en laelaboración y aplicación de las decisiones colectivas, generan nuevasprácticas políticas y demandas socialesen tomo a la participación en los asuntos estatales. En el contexto de un mayor acceso y uso de la información, laspresiones que se ejercen sobre los gobiernos sobrecargan y desbordan losmarcos de la institucionalidad, Por naturales y razonables que sean, las demandas resultan imposibles de satisfacerno
Invocando el gigantismo y la complejidad del tejido estatal, el retraso de lalegislación y la sujeción a rígidas normas y regulaciones, el anacronismo delas presiones corporativas que ejercenempresarios y trabajadores para impedirla reorientación rápida de los recursosen el aparato productivo, la inexistencia de incentivos al personal que estimulen incrementos en los niveles deproductividad o la exclusión política ysocial de grandes capas de la población, gobernantes y dirigentes partidis-
98 EN5AVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚOUCA
tas argumentan la imposibilidad delEstado y la Sociedad para adecuarse alos nuevos requerimientos que la competencia y los mercados imponen.
La misión organizaeional del Estadose diluye entre los señalamientos comocl responsable de la crisis y las convocatorias para que actúe en su solución.Los sistemas y mediaciones de reconocimiento que sustentan la racionalidadtécnico-instrumental precedente sequiebran con la explosión de las identidades colectivas. Los principios deretribución salarial, representación política y bienestar social, que estructuran la vida en sociedad hasta principios ' de la d écada de los ochenta enAmérica Latina, se revelan caducosante la intensidad y dinámica del cambio.
La apertura de los canales político-institucionales de representación y participación ciudadana, la reorgauizaciónde la administración pública y la redefinición del papel del Estado en la econom ía, emergen como los imperativospara resolver la crisis y emprender elcam ino hacia la modernización. Elmercado, aún cuando de manera confusa y extraviada, se proyecta como eldispo sitivo del cambio. Referido a lacomplej idad de las relaciones y la mo
vilidad social, el mercado ya no se reivindica simplemente como el mecanis-
mo de asignación de los recursos. Enlas nuevas condiciones se perfila comoel principio de los procesos, políticos ysociales latinoamericanos. Bajo distintas modalidades y mecanismos, la estrategia neolibcral ; del ajuste estructural se difunde como fundamento delcambio" .
La reducción de las expectativas y presiones distributivas de los agentes sobre el futuro de las actividades económicas , la promoción de nuevos valorestales como la participación, la autogestión y el disc iplinamiento oganizacional de las sociedades, el desarrollo denuevas forma s de gestión laboral queestimulen la productividad del trabajo,la eliminación de las restricciones a lacompetencia en los mercados internacionales y el volcamiento de las economías hacia el exterior, se estructuran, aunque de manera contradictoria yparcial como los principios ordenadores de la búsqueda por la rnodernlzacl ón>.
Por una parte , los gobiernos emprenden la búsqueda de los mecanismosnecesarios para romper las innumerables mediaciones político-soc iales ypolítico-institucionales que distorsionan la orientación y asignación de losrecursos y las políticas públicas, estimulan la burocratización, la ineficiencia y el gigantismo estatal. Por otra, la
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dirigencia empresarial busca quebrarlos obstáculos que la regulación estataly la presión de los trabajadores le imponen al proceso de acumulación, através del establecimiento de trabas ala introducción de nuevas tecnologíasen la producción, a la reorganizaciónde las normas dc trabajo y al despidode obreros y empleados ineficientes eincapaces.
La participación abierta y explícita delos trabajadores y ciudadanos en la administración de la crisis, se promuevecomo el recurso de excelencia pararomper el doble bloqueo. Por una parte, el bloqueo surgido de las mediaciones impuestas por la intervención estatal y los sindicatos, en las relacionesentre la empresa, los trabajadores y losmercados. Y, por otra, los bloqueos establecidos por los políticos y burócratas, en las relaciones entre el Estado yla sociedad civil.
Con más o mcnos intensidad, bajo formas de descentralización del poder dcla nación y racionalización del Estado,se establecen sistemas de consulta queorienten la intervención estatal, secrean instancias y mecanismos de concertación entre los sectores público yprivado para la definición del rumbode los recursos y las políticas públicas,y se abren canales para que los ciudadanos y comunidades tengan la posibi-
lidad formal de ejercer funciones decontrol y fiscalización sobre la acciónde los gestores de política pública. Ladescentralización (por delegación otransferencia) de responsabilidades enla definición y resolución de los problemas, se proyecta como una alternativa eficaz no sólo para «vender loscambios que se requieren», comprometiendo a los trabajadores con suproducto y a los ciudadanos con laspolíticas públicas, sino para restituir,por sobretodo, a la dirección del Estado y de las empresas, el poder rcal dedirigir-",
El cambio se perfila como una tarea de«modernización centrifuga» que desplaza las acciones y decisiones dcl Estado hacia las acciones y decisiones dclos ciudadanos, empresarios privadosy los mercados:
a) En lo politico-institucional, desplaza los mecanismos de control y disciplinamiento hacia la organización cívica para cl ejercicio de la «soberaníadel ciudadano»;
b) En lo burocrático-administrativo.somete la intervención estatal a las demandas y solicitudes de los partículares y desliza la realización de las tareas de decisión, ejecución, control yevaluación hacia el sector privado;
100 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
e) En lo económico-social, cede su papel como productor a la iniciativa delos empresarios privados, su acción reguladora a las fuerzas del mercado ysu función como prestador de serviciosa la autogestión de las organizacionesy comunidades locales .
Sin embargo, una nueva normatividadfrente al cambio se hace imperativa.La modernización requiere de una modernidad que la sustente. Exige nuevasactitudes, nuevas aptitudes, nuevasmentalidades de los gobernantes y burócratas hacia la sociedad y los 'mercados; de los empresarios y trabajadoreshacia los procesos productivos y losmercados; lIe los ciudadanos hacia lagestión de los recursos y las políticaspúblicas ; y de las organizaciones políticas y sociales hacia las relaciones depoder inmersas en el Estado.
El primer quiebre: ¿Estatización dela sociedad o socialización del
Estado?
La modernización «centrífuga» revelalas relaciones de poder y la prácticasocial como lugares vaclos. Nuevas dirigencias tecnocráticas irrumpen en lasesferas gubernamentales. Desplazan alas dirigencias partidistas tradicionalesde sus funciones político-organizati-
vas, hasta dejarlas reducidas a una lucha feroz por la burocracia. Nuevosmovimientos sociales de carácter religioso, étnico, cultural y clvico-urbanoemergen redefiniendo los ejes de conflicto y cuestionando las formas seculares de organización y lucha social.
Desprovistos de una identidad de reconocimiento colectivo, unos y otrosbuscan llenar el vacío y luchan por sureconstitución como sujetos políticos ysociales. Los tecnócratas, lo hacen através de la estructuración de mecanismos de disciplinamiento organizacional que los reconstituya como poseedores del poder jerárquico en la organización política y social. Los nuevosmovimientos sociales lo hacen mediante la lucha por la «ampliación dela ciudadania» que los reconstituyacomo poseedores del derecho a participar y decidir en los asuntos p úblicos".En un contexto caracterizado por laproliferación de conflictos y escenarios de confrontación, las luchas deunos y otros, por su reconstitucióncomo sujetos políticos, marcan unaacelerada polarización de las tensionesy luchas sociales.
Por una parte, las nuevas dirigenciastecnocráticas promueven una ofertarestauradora de Esfafización de /0 Sociedad, que busca estructurar una sociedad vacía de conflictos, en donde la
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libertad individual no signifique la negación del Estado sino la participaciónen él, pues la organización social noexpresa divisiones sociales, sino quese constituye en una representación delEstado". Y por otra parte, los nuevosmovimientos sociales pugnan por unademanda refundacional de Socialización del Estado, que busca estructuraruna sociedad deliberante y participativa, en donde la libertad del individuodetermina los límites y obligacionesdel Estado y la intervención estatal,pues la organización social no sólo expresa divisiones sociales, también seconstituye en el mecanismo que debeasegurar justicia y equidad en la distribución de los beneficios del desarrollo.
Estatización de la sociedad y socialización del Estado son las dos caras de lamisma moneda. No solamente señalanel carácter dinámico, contradictorio yconflictivo inmerso en la transformación de estas sociedades . También reubican al Estado como el nuevo centrode la problemática latinoamericana. Esel nuevo referente que da cuenta deuna sociedad activa, que empuja la recomposición del bloque en el poderpugna por la búsqueda de un nuevo orden social.
La tensión entre estatización de la sociedad o socialización del Estado, caracter iza bien la magnitud e intensidad
de las confrontaciones, El estallido intcrpela también a los desplazados.Igualmente desprovistos de una identidad de reconocimiento colectivo, lasviejas dirigencias partidistas y las organizaciones gremiales tradicionales(sindicatos, productores, campesinos),luchan por mantener su lugar y prerrogativas. Los primeros, reducidos a laadmistración burocrática luchan porrecuperar sus funciones político organizativas y por mantener el control sobre los recursos y las burocracias territoriales. Los segundos, desplazados loscentros de decisión, luchan por reconstituirse para mantener su caráctercomo voceadores y representantes delinterés colectivo.
El segundo quiehre: La búsquedadel «buen orden»
La lucha por el orden se proyecta yexpresa en una explosión de pugnasdistributivas en todos los niveles de laorganización política, económica y social. La búsqueda del «buen orden» supone un replanteamiento de la lucha yla reconsideración de los derechos yatributos de los otros. Sin embargo ,cada uno reacciona desarrollando supropia lógica y postula el reforzamiento de sus propias prerrogativas como eleje sustantivo del nuevo orden.
102 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
La lucha por el orden se constituyecomo una lucha por la hegemonía y ladominación. La búsqueda del «buenorden» impone acuerdos, transacciones, reacomodaciones. El propósito deimponer unos intereses y prerrogativasparticulares, para convertirlos comolos intereses y prerrogat ivas generalesde la sociedad impone varios esfuer70S. Debe desarticular a las formac ionescontrarias, absorber sus interpelaciones,reubicarlas en otra problemática. Es latarea que condiciona a los individuos,los marca, antes que scan rebautizadoscomo sujetos en el nuevo orden. En lalúsqueda del cambio, la noción de goI.crnabilidad asociada a la crisis polítie l O a la crisis fiscal, no es más que unrr curso soterrado para vaciar las arguI "entaci on~s de los contrarios y refor; 'Ir la propia".
I ero la búsqueda de la nueva norm atividad aparece entrabada, La descone~. ión entre el Estado y sus territorios,no permite que la descentralizaciónr ueda ir más allá de la simple intenc ionalidad legislativa; la corrupc ión, ell-urocratismo, la confrontación y lausurpación y lucha de poderes entre elIjecutivo, el Legislativo y el Jud icial,así como la fragmentac ión del aparatoestatal, no permiten realizar la cirugia¡ara separar los intereses corporativosde los intereses estatales, los interesesr úblicos de los privados, ni para alte-
rar los mecani smos de toma dc deci sión en las esferas pública y estatal.
Sin referencia a una modern idad reconstituida la tarea de la modernización se revel a incompleta. La débilcapacidad de maniobra política y económ ica de los gobiernos , la crec ienteconfusi ón y desfiguramiento de las ramas del poder público y el aparato estatal , el debilitam iento de los partidospolíticos, la reducción sistemática delas libertades ciudadanas y la pérdidade la base soc ial del naciente neolibera lismo desbordan las búsqu edas de lajuste estructural que caracterizan lasreformas hasta mediados de losoch enta.
En la gestión de las reformas, los gobiernos no siguen una única estrategia,sino que van redefiniendo sus políticasen función de la complejidad y ve locidad creciente de las situaciones que sepresentanc' , El fracaso de las políticasortodoxas y/o heterodoxas de «choque» contra la inflación y los desajustes fiscales, la incapacidad de los gobiernos para «disciplinar» a los empresarios y a los trab ajadores en la lógicadel «aj uste», o a los ciudadanos en 12lóg ica de la «austeridad» y la imposibilidad de contener la estampida de la!bases electorales, replantean las búsquedas de la nueva normativ idad.
REVISTA DE ADMINIS'IRACIÓN PÚOLlCA /03
3.2. Del ajuste estructural a latransición democrática (1985-):En la vía de la reestructuraciónorgánica
Los cambios operados por el «leitrnotiv» de In modernizaci ón exigen unnuevo modo de institución de lo social.El disciplinamiento organizacionaldebe ser reconcebido dentro de unaidea más orgánica de disciplina social.La resocialización de los individuosdebe superar el carácter restringido delas convocatorias como ce-administradores de la crisis y ce-gestores de laacción pública, para reorientarse haciauna visión más completa de integración social y control colectivo. Es ladomesticación que procura articularlos controles y disciplinas de las organizaciones (mediadas por las jerarquías) , con los controles y disciplinasde mercado (med iado por la ganancia)y los controles y disciplinas de la territorialidad (mediada por las responsabilidades asignadas al entorno espcc íñcode un individuo) .
La democracia como fundamentodel cambio
La democ racia, antes difusa y extraviada, se clarifica y reorienta como el ejebásico de la construcción. En ella sedepositan todas las esperanzas de gene-
rar un nuevo sentido que impregne a lasociedad y rebautice a los hombres,cortando sus lazos con el pasado. Lademocracia debe disolver los anteriorcssistemas y mediaciones de reconocimiento que se alimentan de la temáticade la organización gremial, la redistribución, el bienestar y la justiciasocial. Su tarea es la de abrir paso a lanueva normatividad del camb io. La democracia debe imponer nuevos sistemas de mediación y reconocimientoque singularice y privatice a los individuos en un nuevo complejo de relaciones sociales-".
La permeabilidad del Estado por la sociedad. el desmoronamiento de las barreras entre lo público y lo privado y lacompetencia entre éstos por la captación y manejo de los recursos económicos". no sólo se proyectaan comolos principios básicos de la nuevaconstrucción democrática. También redefinen la naturaleza de las instituciones de fa democracia.
En las nuevas condiciones, las instituciones de la democracia, aparecenvaciadas de contenido político paraproyectarse como instancias técnicaspropicias para la resolución de problemas cotid ianos (satisfacci ón de neces idades básicas de los individuos, mejoramiento de sus niveles de vida, aumento de sus ingresos, etc).
104 ENSAVOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
Competitividad y eficiencia, antes bases constitutivas del mercado, se proyectan ahora como los fundamentos delas instituciones de la democracia. Estructuran un nuevo modelo que procura la agregación de las acciones y decisiones racionales individuales, paraconvertirlas en decisiones y accionesde una nacionalidad colectiva".
Pero, no se trata de una agregación referida a la presentación de elaborardesde la base las opciones y decisionesdel desarrollo. Se trata de una agregación que busca delimitar, desde la cúspide, el campo de los temas que sonaceptados social y políticamente, paraasitracionalizar' las decisiones. La organización política como expresión dela voluntad colectiva, queda sumidapor la aplicación de normas técnicaspara la solución de problemas puntuales de acuerdo con criterios de rentabilidad, oportunidad y riesgo.
La democracia emerge vaciada de contenido político y llena de contenidotécnico. La práctica deja de constituirse en el punto nodal alrededor del cualexpresan las contradicciones, pugnasde intereses y diversidad de proyectosde sociedad. La democracia, apareceahora transformada como concertaciónpara la determinación de una soluciónóptima".
La reconversion de las institucionesdemocráticas, tiene como contraparteel giro hacia la soberania y el saber popular. En las nuevas condiciones, alciudadano se le atribuyen novedosascalidades redentoras y pacíficas. Se leinvoca como el «gestor» del desarrolloy el «constructor» de un nuevo «modelo» de sociedad. Es el «reconocimiento» que exige, en la nueva normatividad que gobierne lo social, la construcción de un individuo que abandonesus espacios tradicionales de constitución como sujeto político y actor social".
Competividad y eficiencia se revelancomo los referentes propicios. Promueven un orden social en donde laampliación de la ciudadanía asume laforma de un proceso de constitución yformación de nuevos sujetos políticosy sociales, con capacidad para generary reproducir la estabilidad de un régimen virtual",
En nombre de la eficiencia y la competitividad, las obligaciones específicas de las organizaciones mercantilesse desdoblan para convertirse en lamatriz general de las obligaciones políticas y sociales. Su tarea es mantenerel orden, tratando de evitar las tensiones y conflictos sociales que puedenresuItar de la puesta en cuestión del
REVISTA IJE AIJMINISTRACIÓN I'ÚIlLlCA lOS
sentido y contenido «social» del crecimiento y desarrollo.
El ideal democrático, ha sido dornesticado por las organizaciones del ordenmercantil para convertirse en un comoponentede la competividad y eficienciamicroeconórnicas", De la disciplina oroganizacional que intenta estructuraruna sociedad sin conflictos, se hacetránsito hacia un proyecto más acabado de refundación ciudadana y comunitaria. La modernización del Estadoha entrado en la ruta de la estructuración orgánica.
La vía de la reestructuraciónorgánica
La nueva democracia, forma referentepor excelencia a la eficiencia y la COIll
petitividad de las instituciones democráticas, emerge como el principio quetiende a estructurar los novedosos sisotemas y mediacionesde reconocimiento en donde se construye el hombrenuevo, en actitudes, aptitudes y destrezas. El problema de la democracia y latransición democráticas se proclamacomo el nuevo centro estratégico de lamodernización: todo lo que el mercado no pueda disciplinar, que lo discipline la democracia.
Es la normatividad en donde cada individuo debe ser responsable de su entorno, tiene una función que cumplir yunas reglas de juego que aceptar. Supugna de intereses. contradicciones internas y diferenciación social se carnuflan en el nuevo ropaje de la «solidandad social». Su negativa a funcionarcomo parte del sistema, un sistema local. afecta a todos. Es el disciplinamiento en donde, a la manera de Foucault, la «culpabilidad se desplaza delacto consumado a la intencionalidadinscrita en su mente y la represión seextiende del castigo del acto a su prevención por la sociedadn'".
El nuevo ciudadano, es ahora consumidor de gobierno, que vigila y debeser vigilado. Su rebautizo se oficia enlas aguas del viejo Hobbes: «No pretendiendo otra cosa que la gloria de laobediencia, el nuevo ciudadano debeacudir como siempre o corno nunca ala autoridad del gobernante y por añadidura conviene que participe y que lohaga bien, so pena de ser tachado defalta de civismo, necedad o lo que espeor de sentimientos anti-dernocr átiCOS»JI .
Es en esta perspectiva que de los proyectos que caracterizan las rcfonnasdel ajuste estructural, se transita haciaproyectos más orgánicos de rnoder-
ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
niloción caraterizados por tres tipos detendencias:
n, ',a democratización de los regi11' 'les políticos que, bajo el principioel, la descentralización político/electiVi ¡ administrativaldecisional de la nae: 11 hacia las regiones y localidades,f i- "le a redefinir los ejes de unidad org' ica entre el Estado y el RégimenF· ítico. Por su naturaleza, da cuentad· un proceso de tránsito de formasn .esentativas a formas participativas,1" 'iiscitanas y consultivas, que reloe: izan tanto los ámbitos político-institi' ionales del poder presidencial, la
resentación partidista y la accióne dadana, ~omo los ámbitos territoriah de la intervención estatal y la fune ".'1Il pública que sustentan las rclacioIlCS de poder y la práctica social enAmérica Latina.
Se trata de una tendencia que busca redefinir la territorialidad de las relacioIICS Estado-Sociedad Civil-Economía.[s decir, que trata de dar una nuevaforma institucional a los principios organizacionales y las estructuras políticas, económicas, sociales y culturalesque rigen las relaciones entre el Estadoy los ciudadanos, entre la nación y losmunicipios, y entre los gobiernos nacionales y las comunidades locales.Las municipalidades se señalan comolos nuevos centros estratégicos para le-
gitimar la práctica política, operar ladistribución del ingreso y procurar eldesarrollo económico y social de losterritorios. Las regiones son llamadas aestimular la selectividad, flexibilidad yeficiencia de la intervención estatal yel sector privado. La nación, y con ellael poder de los gobiernos nacionales,se invoca como el referente necesariopara mantener un orden mínimo queasegure la unidad del Estado.
b) Las transformaciones en la corporeidad del Estado que, bajo el principio de la racionalización operativa yorganizacional para la eficiencia y eficacia del Estado, tienden a redefinir lasformas de articulación político-institucional y económico-social que concretan las competencias y responsabilidades del Estado, los territorios y losagentes sociales en la gestión pública.Por su naturaleza, da cuenta del tránsito de una corporeidad «redistributiva»,propia de la intervención «corporativista y extensiva» del Estado Benefactor, basada en la organización gremialde empresarios y trabajadores, haciauna corporeidad «retributiva» propiade una intervención «selectiva y estratégica» del Estado Empresario, basadaen la organización autogestionaria, responsable y definida en torno precisode la comunidad y los ciudadanos.
La nueva corporeidad del Estado debe
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PlillUCA 107
estar definida por la mrston, razón ypráctica «empresarial» de las relaciones entre la sociedad y el Estado. Es latendencia que procura simplicidad delas estructuras y procedimientos y autonomía de las unidades operativas.Flexibilidad y autonomia se invocancomo los ejes de una acción públicaselectiva, eficaz y eficiente. La difusión de principios tales como costo-beneficio, calidad de la prestación delservicio, información al cliente y elconcepto global de servicio, buscan reconvertir las estructuras y organizaciones estatales en empresas públicas, asus gobernantes en gerentes y a sususuarios en clientes'".
e) La universalización de las políticas maeroeeonómieas que, bajo el doble principio de la desregulacíón y liberalización económica, tiende a redefinir tanto los ámbitos de intermediación de las políticas nacionales entrelos productores locales y el mercadomundial como las instancias y mecanismos estatales de gestión del capitaly la fuerza laboral en las economías.Por su naturaleza, da cuenta del tránsito de una gestión macroeconómica delEstado basada en la expansión de lademanda y la protección de los mercados internos, hacia una gestión estatalfundamentalmente financiera basadaen el estímulo al ahorro (interno y ex-
terno) y la competencia abierta con elexterior.
Se trata de una tendencia que busca lahomogeneidad y armonía de las políticas macro de los países, como cond ición para asegurar los procesos deintegración de los mercados y las economías nacionales. Concebida, enprincipio como un requerimiento paraemprender los procesos de apertura yliberalización económica, la universalización de las políticas macrocconómicas poco a poco se ha convertido enun elemento constitutivo que no sólofavorece los vínculos económicos entre las naciones (integración real), sinoademás que establece y consolida cImarco institucional que rige tales vínculos (integración formal). Integraciónpara la ampliación de mercados, parael incremento de productividades, paraestimular la movilidad de los factoresproductivos, para la reconversión y desarrollo de nuevos frentes productivos,se esgrimen como los argumentos cruciales para relanzar la acumulación decapital en estos países".
Democratización de los regimenes políticos, transformación en la corporeidad del Estado y universalización delas políticas macroeconómicas, marcanel tránsito del proyecto neoliberal delajuste estructural hacia un novedosoproyecto de conservatismo democrá-
108 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
tico, en donde democracia liberal yeconomía de mercado, se presentanuna y otra vez como los ejes de unnuevo orden social acabado". Es lamodernización de la «nueva democracia» que se desliza entre dos formasrelativamente identificables. Por unaparte la providencia democrática, endonde la democracia emana de una leynatural exterior a los hombres (el mercado) que les permite reencontrar su libertad individual de elegir, de acuerdocon los valores y principios dados porsu «sistema de preferencias» (México,Chile, Venezuela, Argentina, Perú yBolivia). Y por otra, la democraciaprocedimental, en donde más que elIdeal democrático; lo que importa es eljuego democrático; más que el ideal dejusticia, las que valen son las reglasjustas e iguales para todos (Colombia,Costa Rica, Nicaragua, Ecuador).
4. «Impasses» y desencantos de lareestructuración orgánica:
Avatares y contradicciones de unamodernidad extraviada
América Latina enfrenta un periodoimpropio para la definición de principios inmutables. Aceptar democracialiberal y economía de mercado comolos ejes de un orden acabado, significaaceptar, por una parte, que en la rees-
tructuración la cuestión democrática sereduce al formalismo ahistórico de lasadecuaciones institucionales, cuya lucha constituye su propio objeto. Y porotra, que la lógica del mercado lejos dedestruir el tejido social lo reconstituyeconvirtiéndose en una ley natural exterior al imaginario y la constitución delos individuos como sujetos.
Sin embargo, la democratización delos regímenes políticos, la transformación en la corporeidad del Estado y launiversalización de las políticas macroeconómicas, lejos de constituirse enlos fundamentos de la nueva normatividad y del nuevo orden social acabado, se perfilan más como tendenciasque engloban las tensiones y luchassociales inmersas en los procesos deruptura y transformación del orden enAmérica Latina.
a) La tendencia hacia la democratización de los regímenes políticos, antesque redefinir los ejes de unidad entreel Estado y la sociedad, pone en evidencia la incapacidad de las tecnocracias para contener los confl ictos y paradisciplinar a las instituciones e individuos en la dinámica del cambio.
Por una parte, la proclamación delnuevo orden desata una confrontaciónde poderes. Invocando la razón de lamodernización, cada rama del poder
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público tiende a independizarse, cobrando vida propia, para exponer y hacer valer sus prerrogativas e imponerlas sobre las demás como eje del nuevo orden·2• La confrontación disuel vela armon ía en el funcionamiento de lasfunciones gubernamentales. La inmovilidad institucional irrumpe y se profundiza como rasgo característico de laconfrontación. Por otra parte, el discurso reformador hace que los agentesy movimientos sociales pugnen por sureconocimiento como tales y por laapertura e institucionalización de verdaderos espacios de participación.Convocados por el recurso de la igualdad y la satisfacción de las necesidades básicas, los movimientos socialesse activan y actúan en procura de unaidentidad colectiva y luchan por tenerun lugar y un papel en la modernización.
La dinámica e intensidad de las demandas dc participación y eficienciaen la acción pública, desbordan la capacidad del Estado para controlarlas yresolverlas. Las dirigencias políticastradicionales, desplazadas de las cúpulas decisionales y desprovistas de todaresponsabilidad gubernamental, radicalizan las reivindicaciones socialesfrente al Ejecutivo. La indocilidad sedesplaza de electores a elegidos. Sumovilidad pone en evidencia su propialucha por la supervivencia.
Competitividad y eficiencia, fundamentos dc la nueva democracia, semuestran incapaces para procesar laspresiones políticas, contener las demandas sociales y conciliar los intereses en conflicto". Mientras que en elnivel nacional las tecnocracias tratande fortalecer su capacidad para definirel rumbo de las políticas nacionales,en el nivel regional y local, las dirigencias tradicionales y los movimientossociales refuerzan sus poderes de movilización y acción política, relocalizando los ejes de poder y reduciendola capacidad dc las tecnocracias paraadclantar sus proyectos y políticas porla modernizaci ón.
b) Las tendencias hacia la transformación en la corporeidad del Estado, antes que redefinir los ámbitos de responsabilidad y competencia del Estadoy los ciudadanos, se lraducen en un reforzamiento y explosión de órganosintermediarios (estatales y para-eslatales) que distorsionan la definición ygestión de las políticas públicas.
En aras de la flexibilidad y la eficiencia o por la racionalización de la función p ública, se crea una multiplicidadde instancias y organismos de coordinación , ejecución o financiamiento, estrechamente ligadas a la Presidencia oa la figura del Presidente. Se trata decreaciones que, antes de asegurar una
110 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PlIBLlCA
adecuada articulación entre las políticas nacionales y las necesidades territoriales, se convierten en instancias«autárquicas» de entrabamiento endonde las pugnas por la distribución delos recursos entre los intereses nacionales, regionales y locales encuentransu máxima expresión".
En un escenario de poder fragmentado,lejos de lograr la simplificación propiadel Estado eficiente, las reformas de lan-odemlzación hacen que las estructur;¡s, organizaciones y procedimientoslh los aparatos públicos, se complejic:n. La administración pública se proyccta como escenario de confrontación{litre intereses y organizaciones priva(!eIS, burocracias y dirigentes regionals, gobiernos y comunidades locales,rntidos políticos y gobierno central./- nte la expectativa de reducción del1 maño y la intensidad de la intervencón estatal, la feudalización de lasj;,stituciones explota en una lucha fei-z, entre propietarios de pequeños y1"andes feudos, por la apropiación deI . burocracia y el presupuesto.
la corrupción y el burocratismo se ext, .nden como rasgos distintivos de unaI''igna distributiva en todos los nivelesd-I aparato estatal. Las políticas de rae 'onalización de los gastos del Estado,(: iocan con aquéllas que incrementan1, s costos de mantenimiento de las bu-
rocracias o buscan darle salida a laspresiones políticas locales y regionalespor el financiamiento de proyectos defuncionamiento e inversión, La autonomía de las entidades territoriales ylas unidades operativas es sólo discursiva, Las políticas que buscan operarla transferencia y desconcentración derecursos y competencias administrativas de la nación, hacia los agentes yautoridades locales y regionales, colisiona con aquellas que procuran reforzar el poder financiero y decisional dela nación. La confluencia de estos fenómenos no sólo se traduce en una expansión no planeada de los recursosfinancieros, profundizando los desequilibrios fiscales, sino en una segmentación y desarticulación orgánicade las estructuras administrativas delos Estados latinoamericanos.
c) La tendencia hacia la universalización de las políticas macroeconómicas,antes que definir los ámbitos de relación entre productores locales y mercado mundial, choca no sólo con el retraso y la inadecuación de las estructuras productivas nacionales frente a lasexigencias de los mercados mundiales,sino también con la muy escasa «disposición» de los empresarios para tomar sus decisiones de inversión y fijarsus precios de una manera tal que permita el «libre funcionamiento» de lasleyes de mercado.
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La desarticulación entre los procesosde reestructuración de las unidadesproductivas y las políticas estatales,conduce a que las acciones hacia ladesreglamentación y liberalizacióneconómica resulten tardías y cn IlIU
chos casos inadecuadas. La reducciónde las cargas tributarias sobre las cmpresas, no se ha traducido en un incremento de la inversión productiva. Eldesmonte de las rigideces en la contratación y gestión del trabajo, no se haretribuido en una mayor movilidad dela fuerza laboral, ni en un aumento delempleo. La eliminación de las trabas ala competencia externa y los estimulaspara el desarrollo tecnológico, la competitividad y la productividad, no hanencontrado respuesta en la mayor presencia de inversión extranjera o en elincremento de las inversiones en Investigación y Desarrollo en las firmasnacionales".
La orientación de las políticas rnacrocconómícas se caracteriza por una permanente situación de discontinuidad eincoherencia. Su administración, por lafragmentación institucional. Su dirección , por la concentración de poderesy la con stante usurpación de funciones. La imposibilidad para obtener resultados se reduce a una cuestión de
escuelas y orientaciones. Su «urgencia» por el corto plazo no les dejatiempo para pensar y apostar al futuro.
Los tecnócratas dejan entrever una primera seña l de fracaso . Quizá sea elacoso del virus del supcrtccnicismoque, parafraseando al profesor lIarbergel', «pretende modelar el mundo real .mientras que de hecho sólo conjura unmundo de sueños, en donde las soluciones que se ofrecen no resuelven 1,1'problemas, porque las políticas qu eprometen beneficios terminan por gcnerar pérd idas ...,, 46. Así como los tira
nos invocan «razón de estado» paraejercer su tiran ía y oprim ir a los gobernados. las a utoridades económicas eje curan --en nombre de la racionalidadeconómica- políticas que generan innecesarias tensiones y conflictos sociales",
La explosión de los gobernantes
La ausen c ia de un proyccto definido,de un norte estratégico previsto para lareforma, hace que el camino hacia la«modernizaci ón. quede sujeto a losavatares políticos y fiscales de la acción estatal. La imperiosa necesidad dcreestablecer los equilibrios macroeconómi cos, financieros y externos, su
bordinan el diseño de políticas, estrate
gias y objetivos de la modernización ala obtención de resultados en estas rnaterias,
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1'11 este marco de precariedades y dis¡"caciones, los gobiernos confrontant"q nueva mutación: ya no se trata del.".bernar, sino de operar y manipular1, '; conflictos generados por las refornus, Su espacio se percibe menos porSI, extensión que por los movimientosqc producen. Su tiempo deja de caph se por la continuidad cronólogicapera entrar a depender de los acontecim.entos". Es la explosión que provocala pérdida del control sobre la sitúaC¡'II1, la erosión del prestigio y el deteri.ro de la credibilidad política y socid.
La evolución de las reformas se caracteriza por la.proliferación de conflictosy escenarios de confrontación. Ministros y altos funcionarios que revelan suimpotencia de aprendices de hechiceros al verse desbordados por los hechos. Presidentes que no tienen otroremedio que deambular como febrilesviajeros en busca de horizontes quiméricos en un mundo desarticulado que,además, los mantiene en el olvido. Expertos revestidos de autoridad institucional bajo el rango de asesores o consejeros que, con lenguajes técnicos,plagados de barbarismos y ecuaciones,no pueden menos que apostar por soluciones temporales de compromiso querestablezcan el equilibrio en aquellospuntos que amenazan rupturas". Todos, reducidos al pobre espectro del
gobierno por decreto, van a la zaga delos acontecimientos.
Las tensiones desatadas por las acciones hacia la democratización política yla liberalización económica, se erigencomo los principales obstáculos a lasreformas. Por su propia naturaleza, losavances logrados en materia de democratización política, desencadenanfuerzas que posteriormente bloqueanla privatización de la función pública yla liberalización económica. Aún cuando el discurso de la modernizaciónsostiene que la democratización aumenta el control del Estado sobre lasociedad, en la realidad los procesosno son complementarios. Transicióndemocrática y liberalización de mercados se proyectan como fuerzas convida propia, en pugna. Mientras que lademocracia privilegia la igualdad, elmercado la combate.
Samuel Huntington muestra cómo enla gestión de las reformas, <dos gobiernos autoritarios están en mejor posición que los gobiernos democráticospara promover la liberalización económica». En su análisis sobre el caso soviético, Huntington afirma que «En1989 los altos asesores de Gorbachov,me dijeron que habían cometido un terrible error al proceder con el glasnosty la apertura política, pues desencadenaron toda suerte de fuerzas políticas
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que luego dificultaron considerablemente el avance hacia la reformapolítica. 'Hemos debido concentrarprimero el poder y promover la reforma económica y aguardar un poco arealizar la apertura política', dijeron.'En lugar de ello hicimos lo contrarioy ahora no tenemos ya la autoridad suficiente para hacer lo necesario ..'»50.
La confrontación de poderes y usurpación de funciones, la proliferación deinstancias y la desconexión entre lasnaciones y sus territorios, la persistencia de los desequilibrios en el sectorpúblico los desbalances financieros yfiscales y la incapacidad para incorporar trabajadores y empresarios en la dinámica del cambio, emergen como losrasgos caracteristicos de la transformación. El marco de rebatiñas y corruptelas por aprop iarse de lo poco que puede quedar de un Estado en «retirada»,no permite dilucidar si las reformasconducen a un momento de suspensiónorgánica del orden establecido (crisis),o si por el contrario conducen a unmomento traumático propio de un nuevo orden por imponer (transición) .
La profundización de las tensiones yconflictos que ellas generan, descentrael poder organizado y lo despoja deautoridad institucional. Nuevos frentesy centros de poder efectivo irrumpenen escena modificando la correlación
de fuerzas. Arrojadas al vacío de losdesequilibrios y el desorden , las estructuras estatales quedan expuestas ala intensidad de los combates internosque desata cada iniciativa. El poder comienza a desplazarse hacia zonas desconocidas, para las cuales los gobernantes no están preparados.
La ambigüedad entre crisis o transición ya no radica en la imposibilidad oel agotamiento de una sola y única víade modernización sino más bicn en elenfrentamiento irresuelto entre distintas alternativas y racionalidades, contradictorias y conflictivas , que pugnanpor imponer sus prerrogativas como eleje de salida a la crisis o como fundamento del nuevo orden por constru ir.
En aras de restablecer la unidad delpoder, que le permita al Poder Ejecutivo retomar el control sobre la situación, las acciones gubernamentales sesubordinan al manejo de los mecanismos de excepción. En medio del gobierno por decreto, la toma de decisiones comienza a estar determinada porel decreto y la connotación militar delas intervenciones. Las llamadas deprestigio desplazan a las llamadas defunción o jerarquía. La movilizaciónde fuerzas efectivas, supera las investiduras institucionales como muestraefectiva de poder.
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Las viejas tendencias hacia la personaIización del poder del Estado se rejuvenecen. La figura del Presidente (figura concentrada de poder en condiciones de poder fragmentado) es invocada para conjurar la situación. Susdecisiones, siempre cruciales, estánllamadas a resolver el problema. Su tarea apunta a recrear las condicionespara validar el «nuevo bloque histórico» y restaurar el orden institucional.Encarnando la figura mítica de la unidad nacional, el Presidente emprendeuna nueva repartición burocrática queerradique las tentaciones de los partidos a radicalizar las reivindicacionesfrente a la concentración de poder enel ejecutivo.
Frente a la dislocación institucional yla confrontación de poderes, el Presidente tiende a desarrollar instancias«ad-hoc» paralelas a los aparatos estatales y a las ramas del poder públicoque resuelvan o atenúen la confrontación. Para cada problema o instituciónproblemática crea consejos, cortes ofiscalías, compuestas por superhombres por encima de las instituciones,tratando de conformar un séquito querestablezca el equilibro".
Esgrimiendo el dedo acusador sobrelos «enemigos del cambio», el Presidente invoca la razón de Estado paraconsolidar el poder en torno suyo, elu-
diendo normas, procedimientos y, enmuchos casos, garantías constitucionales. De los vestigios del viejo orden,los regímenes patrimonialistas y burocrático-autoritariosv, parecen resurgircon inusitada fuerza, como el recursopara la modernización. Los primerospasos hacia la reelección del reformador, comienza a abrirse paso en América Latina.
No obstante, la complejidad de las relaciones sociales y la multiplicación delos intercambios, la acción de los individuos en la elaboración y aplicaciónde las decisiones colectivas, es cadavez más abierta, rápida y conflictiva.Se generan nuevas prácticas politicas ydemandas sociales que procuran ampliar y hacer efectiva la participaciónen los asuntos estatales. En un contexto de mayor acceso y uso de la información, las presiones que se ejercensobre los gobiernos sobrecargan y desbordan los marcos de la institucionalidad y de la excepción. Por naturales yrazonables que sean, las demandas resultan imposibles de satisfacer. La misión organizacional del Estado se diluye entre los señalamientos como elresponsable de la crisis y las convocatorias para que actúe en su resolución.
La explosión de las sociedades terminapor descentrar los poderes organizados. La mayor complejidad de las rela-
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ciones y conflictividad de la acerencolectiva, se traducen en un reforzamiento y reproducción de organismosintermediarios que desvirtúan la acción estatal y distorsionan la definicióny gestión de las políticas públicas.
El gobierno, como centro de poder, yano sólo debe confrontar los descentramientos provocados por los conflictosinternos entre las ramas del poder público y sus distintas dependencias. Enlas nuevas condiciones tiene que compartir las pujas de poder con otros movimientos y organizaciones sociales decarácter urbano, religioso, cívico-comunitario o militar, que ya no estánmás interesadas en resolver sus problemas por la vía de la persuasión, sinopor la vía de los hechos. Se produceentonces una verdadera dislocación delas estructuras que soportan la dominación política. Se trastornan los principios de la autoridad y las instituc ionespolíticas. El poder se desplaza porcompleto hacia zonas no conocidas,para las cuales no están preparados nilos gobernantes ~; lo ;~stitucionalidad
establecida.
Gobernar se reduce a administrar lomejor que se pueda las explosiones deuna sociedad fragmentada, tratando decontener las crisis, las fricciones, lasdisfunciones, los sacudones y la inestabilídad. La tarea pareciera ser enton-
ces la de reforzar las funciones de seguridad y control que son cada vezmás pesadas cada vez más complejasen un contexto donde las infraestructuras son frágiles técnicamente y loshombres son frágiles éticamente".
La irrupción de la videopolitica: elmanejo de la imagen como sustituto
del ejercicio de gobierno
El descentramiento de poderes y lafragmentación de las sociedades, producen un gran vacío en el orden político y social que es rápidamente cubierto por los medios de comunicación. Esla «video-política» en acción. Favorecidos por la velocidad de la revolucióntecnológica los medios de comunicación establecen nuevos lazos de relación entre los ciudadanos (ahora sinsentido de pertenencia) y los gobiernos(sin sentido de existencia) para compensar la erosión de las acciones y relaciones políticas. Cada vez más fortalecidos por su poder de fascinación,los medios influyen en el cotidianotranscurrir de la vida social, por la relación fáctica y la simbólica que logradesarrollar.
Capturada, primero, en la esfera económica por el peso monetario que tiene y luego en su dimensión social por
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el manejo del mensaje que alcanza, lapolítica se degrada al pobre rol de doble mcdiático de los medios de comunicación. La videopolítica copa todoslos escenarios de la vida en sociedad.
Si la política sobrevive es gracias a losjuegos del simulacro audiovisual.Magnificados en su capacidad de influir, los medios de comunicación, enparticular la televisión, hacen que lavidcopolitica se convierta en el agentemayor del cambio. Ella asegura la frágil unidad a proyectos desarticulados.Corre transparencia a actos oscuros.
Expuestos .al filtro de la videopolítica,gobernantes y gobernados se dejan llevar por las virtudes del «pragmatísmo». Sus acciones, valoraciones, ideasy decisiones tienden a estar determinadas por la utilidad inmediata. Se olvidala connotación de previsión que todaacción y decisión debe considerar. Enel rediseño y operación de las reformasse excluye el examen de las consecuencias indirectas y futuras. Más quedar cuenta de los criterios y mecanismos claves que influyen en la definición por una opción reformadora, sebusca describir los complejos psicológicos, comportamentales y organizacionales que pueden implicar el éxito ofracaso de las decisiones de un gobcr-
nante en su propósito de sacar adelantelas reformas.
La indefinición en tomo a las relaciones de poder y a las mediaciones quelas sustentan, la contradicción entre lainvocación gubernamental de una acción concertada para el cambio y lapráctica aislada del gobierno en las decisiones y, lo más importante, la obstinación de las visiones rcdueidas sobreel carácter estructural e integral de lastransformaciones en curso, han abonado cI terreno para una conducciónerrática de la acción pública y privadacn la consolidación de las reformas.
En este sentido, es posible entender dequé manera las acciones gubernamentales para la modernización se proyectan como conjuntos desarticuladosque comprenden discursos, decisiones reglamentarias, leyes y medidasadministrativas, enunciados cicntificos, proposiciones filosóficas, morales, filantrópicas, que en su confrontación permiten un juego, un cambio deposición, modificaciones de funciones,que pueden ser ellas, también muy diferentes; y cuya función es la de responder a una urgencia, de modo queadquiera una posición estratégica dominante>' .
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5. La pérdida del norte. Losproblemas de la salida negociada yel tránsito de la rcestructu ración al
reformismo
La persistencia e intensidad de las confrontaciones impone como tarea labúsqueda del consenso. Los pactos políticos e institucionales emergen comorecurso para asegurar la viabilidad dela modernización. El carácter «refundacional» de la reestructuración, exigeintegrar y englobar actores e interesesen juego, establecer acuerdos sobre lascondiciones del cambio y pactar sobrelos objetivos del mismo. Pero no seconvoca sobre la pugna de intereses, laredefinición de las relaciones de podery las reglas que deben presidir el ejercicio del gobierno. Se integra y engloba sobre el compromiso de no-agresión; se acuerda sobre el respeto de losderechos establecidos y las prerrogativas obtenidas; se pacta sobre la definición de las reglas de juego, porque «lanegociación de las condiciones de negociación es la primera y más importante etapa del proceso de elaboraciónde un compromisox'".
El pacto social, convocatoria que restringe el campo de las representaciones y la participación al «status quo», busca reasegurar los intere-
ses vitales de los dominantes y la sumisión de los dominados. La modernización aparece «determinada por ununiverso de finalidades episódicamente convergentes de unos actores previamente aceptados y rebautizados deantemano, que no sólo deben remozarlos fundamentos de la dominación capitalista. También deben recrear unahegemonía que aparezca como el resultado de la mayor cantidad posiblede luchas democráticas dentro de lasinstituciones de la democracian".
Más allá de las virtudes y ventajas delos tratamientos de choque generalizado, los gobiernos latinoamericanos optan por la salida negociada. Una nuevaversión de las reformas por la democracia y las instituciones democráticasse consolida como el dispositivo de lanueva construcción normativa: La Reforma Constitucional.
Revestida con un poder inesperado, lasreformas constitucionales se abrenpaso desempeñando una función táctica que no es uniforme ni estable. En lalucha por la hegemonía y la dominación, las reformas a la Constitución actúan en estrategias diferentes. Procuran darle salida a los deseos de las tecnocracias por concluir un «pacto social» que no sólo termine con cualquier pretensión de retorno al poder delas dirigencias políticas tradicionales,
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sino que además, desmovilice a lasturbas emergentes que pretenden autoconstituirse, por su propia mano, comosujetos políticos y sociales.
En este escenario la reestructuraciónorgánica se desvirtúa. De los proyectostendientes a la readecuación y reorganización del Estado, se transita haciaproyectos tendientes a la racionalización de la administración pública. Lasacciones por la estructura orgánica delrégimen político, la corporeidad estataly la gestión macroeconóm ica, en función de las exigencias de la sociedad ylos mercados ceden su paso a las accienes que buscan desmontar los controles y régulaciones estatales sobre lainiciativa privada. Criterios de eficiencia, eficacia y celeridad comienzan aregir el rumbo de las reformas.
En el marco de un ajuste cada vez mástraumático en los regímenes fiscal,monetario, cambiario, bancario, laboral, de comercio exterior e inversiónextranjera, la tarea de la modernización se reorienta hacia la reformade la función administrativa del estado. Precedida unas veces por una reforma constitucional (Colombia, Brasil, Nicaragua) y otras como antesala alas reformas (Argentina, Venezuela,Uruguay), la reorientación de la modernización del Estado se opera comola creación de las condiciones institu-
cionales necesarias para conciliar funcional y administrativamente la eficiencia de las unidades administrativascon la operatividad de las instancias ymecanismos de participación, controly fiscalización ciudadano sobre las burocracias y agencias del Estado.
El errático manejo de la situación y lafalta de una agenda de reforma, haceque en muchos países de la región seincurra en políticas voluntaristas al impulsar medidas caracterizadas por apelar al sector privado, sin crear las condiciones para que esas medidas puedanconcretarse. En busca del control político y presupuestal, se acentúa la centralización de las decisiones, limitandoy obstaculizando la autonomía de lagestión empresarial, asimilándola en lapráctica al manejo de los entes administrativos. Se asignan deficientementelos recursos por erróneas decisiones enla selección de proyectos o por escasacapacidad de negociación con contratistas, proveedores'".
En aras del equilibrio macroeconómico y financiero no sólo se abusa de laspolíticas tarifarias y los impuestoscomo instrumento para reducir los desajustes fiscales, sino que se distorsionan los objetivos y contenidos de labúsqueda de eficiencia. Lejos de serconsiderada como la optimización delimpacto de la inversión pública, la efi-
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ciencia se asume como el resultado dereducir los costos por unidad producida, Las autoridades de política olvidanque la eficiencia no se mide por la intensidad de factores involucrada en lasacciones del Estado, sino por la magnitud de los cambios producidos sobrelos parámetros de desarrollo que sequieren modificar'". Expuesta al propósito de mantener los equilibrios mnero, la modern ización reduce la cficiencia a la pobre intención de disminuir los costos y no de optimizar losresultados, Es claro que, en las propuestas de modernización, no se percibe un parámetro claro de efic iencia alograr. La situación se complica si setiene en cuenta que, en aras del entendimiento, o por la «comprensión» delos políticos, los gobiernos relajan loscontroles al gasto público y desmontanlas barreras de contención al crecimiento de la burocracia",
En medio de una creciente confusiónentre objetivos empresariales , scctoriales y macroeconómicos, y sometidos auna cada vez mayor interferencia política de las acciones técnicas, la ausencia de un proyecto de reforma definidohacen que, en su propósito de modernización, el gobierno se confunda entre reformismo y reestructuración,
Pese a la diferencia cn las condicionesde las empresas y la capacidad de ne-
gociación de los paises, la privatización se desenvuelve en una ironía: loscasos más exitosos de privatizaciónhan tenido lugar en los países con mayores niveles de corrupción, La integración no logra trascender la formalidad de los acuerdos. La dificultad delas negociaciones en torno a los productos y tiempos sobre los cuales lasnegociaciones ceden la «soberanía» desu gestión macroeconómica en favordel desarrollo de mercado, no perm iteel tránsito hacia una integraci ón real,cuyo signo característico es la existencia de vínculos reales entre las economías latinoamericanas 60 ,
6. Reformismo o reestructuración?:Los límites de una modernidnd
iuncahndn. Los rasgos de In crisis
La confusión entre reformismo yreestructuración sintetiza el caráctercontradictorio y crítico de la transformación en las sociedades latinoamericanas , Redefine los ámbitos deinscripción de la crisis inmersa en esteproceso, Los saca del estrecho marcode las inadecuaciones del aparato estatal (crisis de legitimidad) y el apa ratoproductivo (crisis de acumulación),para ponerlos en el marco más cstructural del quiebre de la relación Estado/Régimen Político/Régimen deAcumulación.
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P,,, una parte, el reformismo plantea elp,"blema en términos de una «crisis dehe':emonia». Es decir, en términos delo incapacidad de las dirigencias tecn< ,-ráticas y los movimientos pollticosy sociales (nuevos y tradicionales)P"'O lograr no sólo transformar sus inte r -ses particulares en un interés genera: de la sociedad en su conjunto, sinop~ ' a imponer una dirección determinad» al proceso político, económico yso' ial,
Pe : otra, la reestructuración plantea elproblema en términos de una «crisis dedominación». Se trata de una crisisque emerge de la pérdida de vigencia yruptura de I~ instancias y mediacionesa uavés de las cuales las relaciones dedominación se expresan como rclaciones de poder político institucionalizado, así como se otorga fundamento alos arreglos y transacciones entre losindividuos en la constitución y reproducción de un orden social.
Crisis de hegemon ia y crisis de dominación, señalan que la crisis no consiste en una inadecuación del aparato estatal. Tampoco en una separación, a lamanera gramsciana, entre dirección ycoerción". Más profundamente la doble crisis radica en la pérdida del lugarestructural del Estado en la sociedad .Es decir, en la pérdida que, por su naturaleza, entraña la progresiva disolu-
ción de los ejes sobre los cuales seconstruye la unidad orgánica entre Estado y régimen político y se realiza laarticulación entre Régimen Político yRégimen de Acumulación: territorialidad e institucionalización del orden.
Es la crisis en la que los Estados se revelan incapaces de mantener la producción y reproducción de las instancias, mecanismos e instrumentos ordinarios y extraordinarios -formales oinfonnales-, a través de los cuales elejercicio de la autoridad se extiende yprofundiza en la sociedad diferenciando sus formas de control e intemalizando una identidad colectiva. Varioshechos confluyen radicalizando la situación:
a) La explosión de pugnas distributivas, asociada a la novedosa movilidadpolítica e «indocilidad» electoral delas dirigencias tradicionales y las organizaciones sociales, el quiebre de losmonopolios de partido único y el bipartidismo, o la irrupción de las «autodefensas» como formas sustitutivas dela represión oficial, desbordan la territorialidad e institucionalidad de lasformas y códigos de cohesión , regulación, control y disciplinamiento social;
b) La permanente con fusión y usurpación de poderes entre las ramas del poder público y la conversión y exten-
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sión del clientelismo, la corrupción yel burocratismo como «sistemas deprotección social» de los desplazadospor el cambio, señalan la incapacidadpara recrear una juridicidad que precise la naturaleza y composición internadel sistema jerárquico de autoridad ydelimite las competencias, funciones yresponsabilidades en el ejercicio delpoder institucionalizado (político, económico, administrativo, militar, etc);
e) La profundización de la informalidad, la dolarización de las economías,la especulación y fuga de capitales, laevasión de impuestos o el incumplimiento de las normas laborales, reportan la imposibilidad de reestablecer lasrelaciones entre las formas y mecanismos de gestión y regulación del capitaly el trabajo y los patrones de acumulación y competencia capitalista;
d) La ruptura de los instrumentos de«excepción», el repliegue del militarismo o la pérdida del control sobre lasformas y organismos paraestatales decontención de los conflictos y luchassociales, pone de presente la incapacidad para mantener la producción y reproducción de los mecanismos a travésde los cuales la «ilegalidad» del Estado de Derecho se transforma en la «legalidad» de los «Estados de Excepcióm)62.
La búsqueda de la nueva normatividadestá entrabada. El tránsito hacia la modernidad se revela imposible. Si bienel juego integrador de los pactos institucionales permite atenuar algunas tensiones inherentes a las «expectativassalvadoras» de dictaduras militares ycívico-militares, también estalla nuevos conflictos y desata otros ahogadosde tiempo atrás. Una confrontaciónmayor irrumpe en escena paralizandola acción de las nuevas dirigencias tecnocráticasv.
La exacerbación de la racionalidaduniversalista de la libertad, igualdad ysoberan la, en derechos y deberes, quese promueve en el discurso de los«nuevos ciudadanos», se quiebra frente a la racionalidad individualista queprima cuando los hombres concurren alos mercados o exigen la aplicación delos derechos proclamados. La convocatoria de la igualdad se traduce enuna explosión de identidades colectivas. La existencia de «ciudadanías desegunda», implícitas en las luchas étnicas, religiosas, culturales y cívico-urbanas, quiebra las fraternidades y lasolidaridad, para convertirse en el centro de reconocimientos mutuos de losexcluidos y marginados que, a su vez,responden excluyendo y marginando alos demás. Los «fundamentalismos»,emergen como enemigos incontrolados del cambio.
122 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Democracia liberal y economía demercado se desplazan de las utopiasdel orden acabado, a una realidad enpugna. La democracia, unidad que anotes estructura, en las nuevas condiciones desestructura. El mercado profundiza la destrucción del tejido social. Laconstitución de los nuevos sujetos queda en cuestión. Por una parte, para lasnuevas dirigencias tecnocráticas, porque la explosión de las pugnas distributivas pone en evidencia la ausenciade una «racionalidad forrnal-burocrática» que posibilite una intervención flexible, selectiva y eficiente [contra-insurgente]; del Estado, así como la inexistencia de una «lógica de sistema»en el comportamiento social de los individuos que pueda ser formalizada ensoluciones óptimas". Por otra, para losmovimientos sociales, porque en suacción política y/o cívica-urbana todavía no logran constituir ni una «razón»[social o política] común que les permita trascender lo inmediato, ni unabase organizacional que las soportecomo fuerza política y/o social de carácter permanentes'. Los voceadoresdel fin de la historia se encuentran enun «impasse». Las pugnas por el restablecimiento de la legitimidad, sontransgredidas por la necesidad de reorganizar la hegemonía y reconstituir losfundamentos de la dominación capitalista y las mediaciones que la sustentanen estos países. Las tendencias recien-
tes hacia la personalización de las esperanzas y la sacralización del poderen la figura del Presidente, a la maneradel «Argentina, levantate y anda» deMenem~, están diluidas en la irrupción de novedosas formas de «resistencia pasivas'". Las fuerzas del «mercado políticov" se muestran incapacespara asignar eficientemente los recursos en el sistema. Los aparatos represivos no pueden contener los conflictos.El virtuosismo que se le imputa a losciudadanos, está comenzando a cederterreno. Las reivindicaciones populares se ahogan en un «revuelto de reclamaciones corporatistas que contradicen la noción de interés general y laigualdad no cesa de ser una reivindicación platónicas'".
Ya ni siquiera el viejo recurso de «someter al escarnio público a los antiguos subalternos privilegiados del régimen difunto»?", resulta útil para quelas dirigencias tecnocráticas o los llamados movimientos «alternativos»puedan movilizar en su favor a los ciudadanos y comunidades. La realidadconflictiva y la fuerza transformadorade los procesos latinoamericanos nosolamente desbordan las visiones distorsionadas que los enmarcan comouna transición hacia la democracia.Más estructuralmente, cuestionan lasvirtudes redentoras y pacíficas de la
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democracia liberal y la economía demercado en estos países.
La confusión entre reformismo y reestructuración hace que, en la búsquedadel «buen orden», los proyectos restauradores se diluyan entre la estabilidad de la crisis y la crisis de estabilidad, la legalidad del fraude y el fraudede la legalidad, la institucionalidad dela excepción y la excepción de la institucional idad".
Sín referencia a la nueva modernidad,la democracia participativa se revelacomo una novedosa perversión de lademocracia. Recortada al pobre espacio de la mecánica electoral y de ladecisión para inversiones óptimas. lademocratización aparece como un retorno a las formas primitivas del parlamento, con la única diferencia que elReyes ahora reemplazado por los tecnócratas 72.
En medio de la eufórica prosperidaddel «decenio de la democracia», laprecipitación de los hechos agota lasestrategias planteadas. La dinámicaconflictiva y contradictoria de transformación corta las correas de la domesticación social. La nueva racionalidadde la democracia, expresión de eficiencia y competitividad de las instituciones democráticas, resulta incapaz paraencubrir un problema que se proyecta
con mayores proporciones: la crisis l.'
el manejo de la crisis".
7. A manera de epílogo: Tendencia,'y contra-tendencias de las
transformaciones latinoamericanas.Los rasgos de la transición
La dinámica del cambio estructuradebe ser considerada como una moneda de dos caras. En un lado, la transformación de fas sociedades latineamericanas está atravesada por la crisis,No se trata de una crisis cuya particularidad reside en la ruptura súbita o el
agotamiento de una sola y única alternativa de restauración, sino más bienen el enfrentamiento irresuelto entredistintas alternativas y racionalidadescontradictorias y conflictivas en la lucha por un nuevo orden social. Al interior del Estado y por fuera de éste; alinterior de las organizaciones socialesy por fuera de ellas; al interior de losmercados y por fuera de éstos.
La crisis expresa la múltiple explosiónde pugnas distributivas entre una dirigencia política tradicional que ha perdido el control político, pero que todavía mantiene el control sobre las maquinarias y las cestas electorales; unatecnocracia que asciende al poder,pero sin autonomía para introducir
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cambios en la estructura económica einstitucional; y unos movimientos sociales cada vez más activos, pero cuyapresencia es todavía muy difusa y desorganizada.
La agitación social, la inmovilidad institucional y la dispersión de las formasorganizativas, desaparecen de la escena pública, para entrar a engrosar lasangustias del cotidiano transcurrir dela vida privada. Los debates en tomo ala moralización, a la popularidad delas autoridades (medidas por los sondeos de opinión) y a la urgencia de lospactos que reestablezcan los equilibrios de poderes, copan la escena púhlicá,
Fl vértigo del derrumbamiento subvierte la relación entre lo real y lo imag.nario. Lo dicho: los gobiernos conr, ontan una nueva mutación ya no seIrata de gobernar, sino de operar y manipular los conflictos. Su carácter reactivo se expresa más en la forma que enel contenido. Su tiempo, claramentedesigual, depende de los acontecimientes".
La complejidad de los cambios, la celeridad e impredecibilidad de los hechos y el entrabamiento producido porlas respuestas urgentes a problemascontingentes, hacen de la política unfenómeno aleatorio. Bajo diferentes
formas e intensidades, los ejes nodalesdel conflicto tienden a desplazarse demanera incontrolada en puntos aparentes de salida y puntos reales de explosión. En principio tienden a concentrarlos problemas en tomo a un eje conflictivo que amenaza explotar, pero,antes de que se logre reestablecer elequilibrio en las confrontaciones, ocurre un salto hacia otro eje nodal y asísucesivamente, en un cúmulo de ofertas y demandas que no se encuentranni resuelven.
Cada decisión política, cada medidaadministrativa, cada movilización social, desata una nueva tensión y explota un nuevo conflicto que modifica lasagendas de los contendientes y entraban sus proyectos de construcción social. Los problemas estructurales, unoa uno, van apareciendo como el trauma mayor que concentra y sobredctermina a todos los demás". Los confrontados se ven obligados a un reacomodopermanente de sus planes, estrategias,discursos, invocaciones. acuerdos yalianzas, en todos los frentes posiblesde «combate»: entre el restablecimiento del equilibrio de poderes y su concentración en el ejecutivo; entre unaintervención estatal y una redistributiva; entre eficiencia y equidad; entresubsidiariedad y autogestión; entreapertura y protección; entre representanción y participación.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 125
En medio de la turbulencia provocadapor la explosión de las confrontaciones, la crisis emerge como detonantedel cambio. La otra cara de la monedase proyectaa con fuerza. La transiciónestá marcada por la explosión de tendencias y contra-tendencias, que señalan el carácter traumático del cambio.
Incertidumbre política, inmovilidadinstitucional e insurgencia social, seconsolidan como los rasgos distintivosde un escenario en el que se tiende aprivilegiar lo conyuntural sobre lo estructural, lo aparente sobre lo esencial,lo temporal sobre lo histórico, la ruptura sobre la construcción. La fascinación por las formas no permite trascender lo inmediato. La dinámica delcambio aparece sometida por evoluciones imprevisibles, salidas involuntarias. La transición, tensor de la transformación, se invoca como principio yfin del orden cuestionado.
Sin embargo, la indefinición de las regias de juego, hace que en la modernización se confunda lo transitorio conlo perenne. La precariedad del recursoa las soluciones de fuerza, la intensidad de las confrontaciones y la dislocación institucional, la debilidad de lasinvocaciones al concenso para restaurar el orden y la fragilidad del recursode la modernización para restablecer laarmonia de las funciones gubernativas,
desbordan en una situación compleja yconfusa en donde los rasgos de unidad,singularidad y secularidad de las transformaciones latinoamericanas en curso, se pierden en el limbo de los ajustesparciales y las soluciones transitorias.
Aún cuando en los programasgubernamentales persista la idea de«construir futuro», la imposibilidad deimponer un proyecto hegemónicosiempre invoca el regreso al pasado. Elrestablecimiento de los equilibrios ycomprom isos ayer pactados para asegurar la «gobemabilidadi del sistema,tiende a consolidarse y perdurar comomecanismo que erradica la crisis enprocura de un orden restaurado. Lamodernización aparece como la opciónde incorporar lo nuevo sin tener queabandonar lo viejo. Bajo el disfraz dela modernización todo se dice, todo seacepta. Nuevos simbolos y ritos parecen irrumpir para confiscar el desordenhaciéndolo aparecer como el signo delnuevo orden invocado.
El éxito de la «transición» radica en elhecho de que no se produzcan cambiosdramáticos en las situaciones y eventosheredados de los regímenes anteriores.En aras del «entendimiento), o los«pactos» refundacionales que acerquena los contendientes, los gobiernos relajan los controles al gasto público y a laexpansión de la burocracia.
126 ENSAVOSSOORE LANUEVA ADMINISTRAOÓN PúnUCA
La para-institucionalidad, el c1icntelismo y la burocratización, se renuevanuna y otra vez como formas privilegiadas para relegitimar el «quehacer» dela política decambio, movilizar intereses en contienda y contener la insurgencia social. La para-institucionalidadtiende a identificar y diferenciar lossectores confrontados, midiendo susfuerzas y reivindicaciones. Su violencia, abierta o soterrada , señala quienesentran y quienes salen de la contienda.La negociación en tomo a las cestasburocráticas y presupuestales, procurael reacomodo de las fuerzas aceptadasy la compensación de las rechazadas .Su utilización recurrente , explícita odisfrazada, se proyecta como formasustitutiva de una hegemonia inacabada.
La modernización de la <mueva democracia», emerge como el recurso desalida que obliga una permanente redefinición de las estrategias de legitimación en un aparente redespliegue de lasrelaciones de poder, que coopta unos yexcluye otros, bajo un simulacro deextensión y profundización de la representación política y la participaciónciudadana. El nuevo orden proclamadono es más que una «ficción volátil deigualdades y equilibrios, de fundaciónpasada, que trata de ser mantenida conuna determinada intensidad, dentro delímites moderados, con una fuerte do-
sis de autoritarismo a", Entre tanto, laheterogeneidad estructural se profundiza y extiende a todos los ámbitos de lasociedad.
Precariedad del poder y dislocacióninstitucional estallan ante la cada vezmayor multiplicidad, complejidad yconflictividad de las relaciones políticas, económicas y sociales. La restauración aparece minada por la confluenciacaótica de tendencias y contra-tendencias de adopción y rechazo estructuralal cambio. Las fuerzas relevantes en ladefinición de la contienda son cadavez más diflciles de detectar . Lasagendas, estrategia s y proyectos de losactores en contienda, cada vez más dificiles de desentrabar. Indistintamente,lo transitorio tiende a participar de loinacabado y lo perenne a ser una reproducción de lo establecido [y también viceversa) , en una situación quepareciera de nunca acabar".
Sin embargo, la transformación de lassociedades no transa con la perpetuación de soluciones transitorias y ajustes parciales de regímenes caducos . Latransformación es el proceso en el cuallas sociedades se desplazan de un ordenanterior en la búsqueda de un orden incierto'! en la que, a la manera que sugiere Elías Cannctti en su análisis sobrela transición (que llama la «explosión»de la masa, las sociedades se abando-
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚULlCA 127
nan libremente a la necesidad de reconstituirse, dando rienda suelta a suimpulso natural de crecimiento. En laexplosión, siguiendo con Cannetti,«..no tiene una sensación o visión clarade la magnitud o intensidad que puedan llegar a alcanzar. No se atienen aedificios que le sean conocidos y quehaya que llenar. No se contentan conrenovar o reubicar las ceremonias, regias e instituciones que le son familiares, en el centro de las estructurascerradas en donde la vida ya es bienincómoda, sino que verdaderamentebuscan crear un orden nuevo...»79.
En la transformación de las sociedades, lo nuevo no coexiste con lo viejo.Lo nuevo emerge de lo viejo, con suspropios patrones y regulaciones. Es labúsqueda conflictiva que en sí mismaposee los gérmenes de la destrucción,pero a la vez, los gérmenes de su propia reconstrucción.
La fuerza y unicidad de sentido conque las innovaciones logran nuclearnuevas articulaciones, prácticas organizativas y patrones de producción, regulación y gestión de las relaciones sociales, quiebran de una manera diferencial (en intensidad y consistencia)los espacios privilegiados de concresión del orden precedente, para develarlos espacios privilegiados en donde sedefinirá el orden futuro.
En esta perspectiva, el desmoramientode las barreras entre sector público ysector privado, la reconversión de lasestructuras y organizaciones públicasen estructuras y organizaciones de tipo
empresarial, y la integración de mercados, más que principios del orden proclamado dc la nueva democracia, seconstituyen en novedosos ejes problemáticos que aún cuando ahogan viejosproblemas, desatan nuevos conflictos,nuevos focos de tensión y lucha social, abriendo fisuras que modificansustancialmente los fundamentos dela relación Estado-sociedad civil-economía.
Por una parte, las tendencias hacia lademocratización de los regímenes políticos y los cambios en la corporeidaddel Estado, cierran los espacios nacionales de las decisiones políticas y laresponsabilidad estatal, para trasladarlos y extenderlos hacia las instituciones y organizaciones (públicas y privadas) locales. El derrumbe de las barreras entre lo público y lo privado tienecomo contraparte la separación entrelo público y lo estatal. Es decir, la difercnciación entre aquella función queno es delegable o transferible por elEstado a la sociedad, ni ésta desconcentrada en diversas instituciones delaparato y aquella función que puedeser desconcentrada en la diversidad deorganizaciones y dependencias dcl
128 ENSAVOSSOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
aparato público y delegada o transferida a la sociedad.
La separación entre lo público y lo estatal se manifiesta en la desconexiónentre los niveles decisionales y las unidades operativas. La acción política delos «nuevos ciudadanos», como gestores y fiscalizadores de la acción pública, queda reducida al entorno de losproblemas e instituciones más próximos a su vida como individuos (el barrio, la comuna, el municipio). Su acción participativa debe ser definida ydefendida como un proceso «estandarizado» (por el principio costo-beneficio) de asignaciones que estimula elesplritu do empresa, moderniza y amplia la gama y calidad de los productosofrecidos.
La política, como arena de confrontaciones, se desplaza al terreno funcionalde la administración pública y la acción privada. A la manera de Brasil,Colombia y Venezuela, los gobernantes dejan de gobernar para entrar a administrar (funcionalmente) los conflictos. En su afán por paliar la crisis, acometen todo tipo de acciones que resultan cuestionadas por lo establecido.Aún así, la eficiencia, deja de ser unprincipio técnico de asignación y usode los recursos, para convertirse en elnuevo referente que debe procesar losconflictos de intereses, las pugnas dis-
tributivas, las luchas por los proyectosde sociedad. A la manera de Chile oMéxico, los gobiernos quieren evitarasumir todo el crédito de la tarea de la«transición» que, por cierto, parecepoco atractiva y demasiado larga, paraentrar en la era de las realizacionescomo una estrategia directamente diseñada para relegitimarse en el futuro.Gerencia, gestión estratégica y calidadtotal, antes mecanismos propios de laadministración empresarial, emergenen América Latina como los recursosque deben guiar la acción pública yprivada de las instituciones yorganizaciones locales.
Por otra parte, las tendencias hacia laintegración de mercados redefinen losámbitos de decisión y gestión sobre losgrandes agregados de la política económica. Las exigencias para lograr latransparencia en la movilidad de losfactores y la asignación de recursos,ejes de la integración, hacen que en laorganización interna de los Estados,las decisiones económicas se desplacen de la esfera discrecional del Ejecutivo y del control del Legislativo, paraconcentrarse en los Bancos Centralesque, reconvertidos en organismos técnicos desprovistos de toda presión yrapiña política, aparecen como losnuevos portadores de la función de«armonizar las políticas macroeconómicas» y asegurar la «coherencia, con-
REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 129
sistencia y estabilidad» del manejo ycomportamiento de los agregados depolítica económ ica y las políticas sectoriales'",
Bajo el rótulo de las «tendencias mundiales», los márgenes de decisión delas autoridades quedan sometidos yrestringidos por las exigencias de globalización o intemacionalización delas econom fas. Es la separación entrepolítica y economía, en donde ya no esla intervención estatal la que debemantener la disciplina del mercado,sino el mercado el que debe mantenerla disciplina de la intervención estatal.En nombre del equilibrio fiscal, losprocesos hacia la descentralización yprivatización se intensifican o se retardan. En nombre de la moneda sana, lasregulaciones se refuerzan o se dilatan.El cierre de los ámbitos discrecionalesde la intervención estatal, tiene cornocontraparte la reorientación de los esfuerzos gubernamentales hacia la gestión de políticas sociales y la creaciónde las condiciones para consol idar laintegración de los mercados. Las políticas para combatir la pobreza extrema, la marginal idad y el atraso, semuestran como recursos repetidos paraprocurar la universalización de lascondiciones de competencia en losmercados y la ampliación del acceso alos productos. La equidad social sedesplaza de la esfera conflictiva de la
intervención econormca que buscaerradicar la desigual redistribución delingreso, hacia la esfera funcional de laadministración pública que busca asegurar a los individuos la igualdad enlas condiciones de competencia. La«equidad», puesta en el nuevo terreno.aparece como el antídoto que procurala reinserción de los individuos, a losmecanismos formales de la produccióny el consumo, a la disciplina de la legalidad y las relaciones mercantiles.
La separac ión entre política y economía pone en evidencia la desconexiónentre los espacios que son objeto desobcrania interna de los espacios queson objeto de determinaciones externas. Reducidos al pobre espectro delas contiendas internas, los gobiernoslatinoamericanos asisten a la transnacionalización de las decisiones cruciales sobre el crecimiento y el desarrollo. En las nuevas condiciones los gobiernos ya no controlan el manejo deaquellos agregados macroeconómicosy políticas sectoriales que les permitanasumir compromisos con los sectoresen pugna. Los pactos sociales no seconciben como mecanismos alrededorde los cuales es posible concitar la acción mancomunada de las fuerzas capaces de abatir la crisis, sino como unrecurso gubernamental para recuperarlos espacios perdidos que le asegure elretorno a la «gobernabilidad».
130 ENSAVOSSOBRELANUEVAADMINISTRACIÓN PÚBLICA
En un marco de incertidumbres, endonde la ausencia de oposición pareciera validar el liderazgo de las tecnocracias, los gobiernos latinoamericanos se ven enfrentados a una situaciónen que la «unidad de lo latinoamericano», ya no está determinada, a la manera de la visión dependentista, por eldoble movimiento entre unidad por determinaciones externas y unidad por lanegación de las determinaciones externas. En las nuevas condiciones, la«unidad de lo latinoamericano», aparece determinada por el novedoso rasgode «homogeneidad» en la intervenciónestatal que resulta del sometimientopor la fuerza de las «políticas comunes».
En este escenario, el trayecto de lastransformaciones aparece confiscadopor el azar en la multiplicidad de cembinaciones posibles entre formas delEstado, regímenes políticos y configuraciones económicas; la necesidad dela emergencia de un nuevo orden quearticula Estado-economía-sociedad; yla voluntad de poder inscrita en la realidad producto de la contienda entre diversos sectores y actores sociales". Setrata de un escenario turbulento, conflictivo y contradictorio. La separaciónentre función pública y función estataly entre determinaciones externas y soberanías internas, lejos de ser ejes que
fuerzan la concresión del nuevo orden,se constituyen en nuevos ejes de tensiones y luchas intensas en AméricaLatina.
Por una parte, la pugna entre lo público y lo estatal aparece como una pugnaentre los poderes nacionales que pretenden imponer una lógica centralizada de las decisiones y los poderes territoriales que buscan imponer una dinámica descentralizada del poder. LosEstados nacionales pierden cada vezmayor base frente a una suerte de Estados regionales que emergen comofuerza significativa. Por otra parte, lapugna entre soberanías internas y determinaciones externas aparece comouna pugna que fisura los ámbitos delpoder político y de las estructuras jerárquicas que lo sustentan. Las decisiones comunes desatan tensiones ypresiones generalizadas que abren labrecha para la acción combativa de losciudadanos frente a la política económica o a los desequilibrios de las políticas sectoriales.
En la perspectiva de la transformaciónla confrontación no debe ser asumidacomo un desencadenamiento de fenómenos contingentes, sino como un juego de fuerzas que es necesario reconocer y vaciar de sus cargas negativas,para de allí entrar a identificar los nue-
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PllllLlCA !JI
vos ámbitos definitorios del nuevo orden para la América Latina.
Notas
I El término es de Arend Lijphart.en «Teoríayprácticade la Mayoría: la tenacidad de un paradigma imperfecto»,en Revista Internacional de
Ciencias Sociales. UNESCOfERES, París, No129.Agosto de 1991.pág 515
2 Samucl Huntington, «Democracia y ReformaEconómica» , en llarvard Untversity Review,Invierno92/93
3 Un interesante ejemplo en este sentido, loproporcionan los hechos críticos dc 1991 en laUnión Soviética cuando, ante laperspectiva delretorno del comunismo, la imagen de Yclt sin
invitando a la resistencia desde un tanque en laPlaz...n Roja de Moscú. se convirtió en el shnholo de la democracia manifestante. En realidadla confrontación expresabauna luchainternadepoderes.Un análisis detallado sobre el lema se encuenIra en Giovanni Sartori, op cit, pág, 477. JohnKeanc, «Thc Media and Democracy», Londres,1991 . Yen Timothy Garton Ash, «l.a Chaudicre. Europe Centtalc 1980-1990» Colección Temoins-Ga\límard Parls, 1990.
.. El término esde Giovanni Sartoriopara carneterizar la fonna institucionalizada en que losmedios de comunicación han desbordado, de
gradado y sustituido a la política, hasta copartodos los aspectos de la vida en sociedad. VerGiovanni Sartori «Repensarla democracia: malos regímenesy malas polltícas. Revista lnter-
nacional de Ciencias Socia/es, op. cit., pég465 Yss,
l Fernando Rojas y Marcos Roítman desarrolIan un interesante análisis al respecto. Ver,Fernando Rojas, (La transición política enAmérica Latina: El Desafio a la Imposición dela Democracia Formal o el Confor mismo a",la Democracia Liberal», que introduce el librode Germán Palacio,«La irrupción del Para-Estado. Ensayos sobre la Crisis Colombiana»,ILSA·CEREC, Bogotá, 1991. Y Marcos Rouman, «Teoría y Práctica de Ja Democracia enAmérica l.atina», Mimeo. Universidad Com
plutense de Madrid,Mayo 1991.
6 Francisco Murillo Ferrol, Prólogo al libro deGuy Hennet, «El Pueblo Contra la Democracia», Colecci ón Tablero, Instituto de EstudiosEconómicos. Madrid, 1990p. 12.
7 El término es de Timothy Garton-Ahs en, «LaChaudiere, Europe Cenlrale 19RO·1990», Caliection Tcmnins/Gallimard, París, 1990, p.441.
8 Guy Ilcrmet desarrolla un excelente análisis<11 respecto en «El Pueblo Contra la Democracía», DI'cit., Capitulo VII. p. 269 Yss,
9 OsearLandi. "Sobre Lenguajes. Identidades yCiudadanías Políticas». cn Norbert Leebner(comp.) «Estado y Políticaen América Latina» .Ed. Síglu XXI, l' 173.
10 Guillermo O'Donnell l' PhiJippc Scbrniuer.«Tentative Concluslons Abou t Unccnain De
mocracies». en L. Whitchcad (Dir publ),«Transition from Autoritarian Rule», Ballimo-
132 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
re, The John Hopkins University Press, Vol. 4
p.7·11.
11 Terry Lynn Karl y Philippe Schmitter, «Los
modos de lransición en América Latina y Europa del Sur y del Este), en «Revista Internacio-
nal de Ciencias Sociales», UNESCOIERES,Parls, No. 128, Mayo de 1991, p. 286.
12 Norbert Lechner, Epilogo al libro «Estado yPolítica en América Latina», op cit, p. 303.
13 Aun cuando esta división hace relación a lanoción de Fase de Acumulación, esta acepciónno tiene un corte economista. Entendida como
el conjunto de normas y prácticas universalesque rigen la unidad entrelos procesosde trabajo.y los procesos de valorización en las fábricasy los hogares, la distribución de funciones tiene
un contenido polltico, económico y social.
14Ver un mayor desarrollo en Osear Landi, op.
cit. p. 186.
15 Me refiero a los sistemas de reconocimientos
y mediaciones polltico-institucionales en donde
los individuos se constituyen len aparentescondiciones de igualdad) como ciudadanos poseedores de deberes y derechos; burocrático
administrativos en donde se le imprime sentidoa la gestión de los recursos y las políticas públicas: y económico-sociales a través de las cuales
se regulan los procesos de producción del capital y la fuerza laboral en las fábricas y los hogares.
16Norbert Lechner, «A la búsqueda de la comunidad perdida. Los desafíos de la Democra-
cia en América Latina», en «Revista Internacional de Ciencias Sociales», op cit. p. 24.
17 Citado por Norbert Lechner, en la presenta
ción del libro «Estado y Polltica en AméricaLatina», op cit. p. 24.
18 El término es de Fernando Calderón y MarioDos Santos, en «Hacia un nuevo orden estatalen América Latina. Veinte tesis socio-pollticas
y un corolario de cierre). Conclusiones delProyecto Regional PNUD-UNESCO-CLACSO-RLA 86/00 1.
19 Una consideración detallada sobre las muta
ciones de la empresa y su gestión, la desarrollaPhilippe Lorino en «Etre citoyen dans I'enter
prise», en Le Monde Dip/omatique, Septiembre1991. p. 24.
20 Una consideración detallada de este procesoen América Latina, se encuentra en Alain Li
pietz, «Las relaciones Capital-Trabajo en losalbores del Siglo XXI», CEPREMAP, Documento No. 9016, Parls, Enero de 1990 (para elcaso de Brasil); Enrique de la Garza Toledo.«Reconversión Industrial y Cambio en el Patrón de Relaciones Laborales en México», ponencia presentada al Seminario Internacional
sobre la Modernización de México, Noviembrede 1989; Alberto Spagnoto, «Crisis y Transición del Capitalismo Argentino», Tesis de
Maeslrla DEP, Universidad Autónoma de México, Noviembre de 1984; Pilar Esguerra yJuan José Echavarrla. «La Reconversión lndus
Irial en Colombia», Fundación Friedrich Ebert
de Colombia, FESCOL. Bogotá, 1991, entreotros.
REVISTADEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 133
2\ Una exposición detallada de la manera como
ha tenido lugar este proceso en América Latina,
la ha desarrollado en el articulo «Desnacionalizaci6n del Estado y Transnacioñalización delCapital», en Pedro Medellln (comp.) «La refor
ma del Estado en América Latina», FESCOL.
Bogotá, 1989.Una caracterbación en tomo a los cambios enlas formas de organización y lucha social, la
desarrolla Dario Restrepo Botero, en el artículo
«Transformaciones recientes en América Lati
na: Descentralización, Mito y Potencia. El casoColombiano», en la Revista Cuadernas de Economía, Universidad Nacional. Departamento deTeorla y Política Económica, Volumen XI, No.
16, 1991. p. 10 a 25.
22 Una consideración detallada al respecto. se
encuentra en Michel Crozier, «El crecimientodel aparato administrativo en el mundo de lacomplejidad, Obligaciones y oportunidades.
Del Estado Arrogancia al Estado Modesto».
mimeo sin techa.
23 Una consideración detallada de la manera y
fundamentos sobre los queavanza este procesose encuentra en Gustavo Papanek, «Crecimiento y Equidad», en Perspectivas del DesarrolloEconómico Mundial 1987. Banco Mundial; In
forme sobre el Desarrollo Mundial, (anos
1983,1985,1986,1988); Fernando Calderón yMario Dos Santos (dir. publ.) «Hacia un nuevoorden estatal en América Latina», CLACSO,
Buenos Aires. 1988 y 1989; Sergio Bitar «Neo
liberalismo versus neoestructuralismo», en Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, Abril de
1988; Gustavo Zuleta y Oswaldo Sunkel,
«Neoliberalismo versus neoestructuralismo enlos años noventa», en Revista de la CEPAL.
No. 42 diciembre 1990; Comisión Económica
para América Latina, CEPAL, «Transformación Productiva con Equidad», Santiago deChile. 1990.
24 Pedro Mcdellin Torres. «Desnacionalizacióndel Estado y Transnacionalización del Capital»,op. cit., p. 116 Y ss.
25 Ver John lIolloway. <([,,8 Rosa de Nissan»,
en Revisto Brecha, México 1988, p. 14.
26 Una consideración acerca del desarrollo de
estos procesos se encuentra en Fernando Calderón y Mario Dos Santos, /facia un Nuevo Or
den Estatal en América Latina, op. cit. vol. 2 y5; Ricardo Calla Ortega, «Identificación étnica
y procesos pollticos en Bolivia 1973-1991»,
FLACSO. Septiembre 1991; Andrés Guerrero,
«La desintegración de la administración étnicaen el Ecuador. De sujetos-indios a ciudadanosétnicos; de la manifestación de 1961 al levanta
miento indígena de 1990». Centro de Docu
mentación y de Investigación de Movimientos
Sociales-CEDlME, QUilo, Agosto 1990; Julio
Cotler (comp.) «Estrategias para el desarrollo
de la Democracia en Perú y América LatinanEIP, Fundación Fiedrich Naumann, Lima,1990,entreotros.
27 Norbert Lechner, «La conflictiva y nuncaacabada construcción del orden deseado»,FLACSO, Santiago de Chile, 1984, p. 129 Yss,
28 Osear Landi, op cit. p. 182.
29 Una interesante consideración al respecto, la
desarrolla Rodolfo Tcrragno, Ministro de
Obras y Servicios Públicos del Gobierno de
134 ENSAVOSSOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
Raúl Alfonsin en Argentina, en su artfeulo «Lacrisis del Estado», en Revista Perfiles liberales, No. 25, 1991.p. 45 Y ss.
30 OsearLandí, op cit., p. 179.
31 Un desarrollodetalladoen tomo a los princi
pios de la nueva democracia se encucntran enFernando Rojas, «La Reforma de la Administración Pública», Documento de Trabajo. ILSA.
1992.
32 Nikolai Guenov desarrolla un excelente análisis al respecto en «Transición hacia la Democracia en Europa del Este, tendencias y paradojasde la racionalización social», en Revista Internacional de Ciencias Socia/es, No. 128, op.ctt., p. 353 Y ss.
.13 Una consideración detallada a este respecto,se encuentra en Norbert Lechner, «La Conflictiva y Nunca Acabada Construcción del OrdenDeseado», op. cit, pags, 132 y ss. Un análisisen esta direcci6n para el caso colombiano lo hedesarrollado en el trabajo titulado «Reestructuración del Estado y Desarrollo Regional; Contra-insurgencia, Democracia y Disciplina Social». De Jos ropajes de la autogestióny solidaridad ciudadana a los conflictos étnicos y terrttonales». Documento de Trabajo CIDER, Bogotá, 1990. Una versión del trabajo fue presentadaal Congreso de Americanistas, en New Orleans,julio 1991.
34 Chantal MoulTe, «La Democracia Plural entre Modernidad y Post-modernidad-•• en Revis
ta MAUUS No. 8, Parls, Segundo Semestre de
1990.p. 17.
35 Osear Landi, «lenguajes y...», op cil. p. 182.
36Ahmet Insel, op cit.. p. 64 Y65.
37 Citado por Nicos Poulantzas, «Notas sobre laSociedad y el Estado»,UNESCO, 1978. p. 432.
38 Guy Hermet, «El Pueblo contra la Demacracia»,op cit., p. 322.
39 Es en este sentido que la responsabilidad administrativa, la orientación del desarrollo, el financiamiento de las politicas públicas, el acceso él la información, la distribución del ingresoy la fiscalización social, quedan sumidas por laaplicación técnica de conceptos y procedimientos tales como «gerencia pública», «calidad total», (gestión estratégica», etc.
40 Es en este sentido, que la relocalización delos procesosproductivos. la competencia ahierla por diferenciación de producto y retribuciónde los factores por productividad marginal, imponen los nuevos términos de la relación entreproductores y mercados locales y consumidoresy mercados mundiales.
41 Un desarrollo detallado a este respecto, seencuentra en Ahmet Insel, «De la democraciainacabada»,en Revista MAUSSNo. 8 op. cit, p.43 y ss; Agustin Cueva, «Tiempos Conservadores, América Latina en la derechizaci6n deOccidente»,Ed. El Conejo, Quito, 1987.
42 Darlo Restrepo, Edgar Novoa y Pedro Medellln, «Violentologla, Pacificación y Democracia, Historia de Culpas, Fetiches y Exorcis
mos», Documento de Trabaja, Junio de 1992.
REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÚBUCA 135
43 Una consideración detallada al respecto la
desarrollan Fernando Calderón y Mario Dos
Santos en «Hacia un nuevo orden estatal en
América Latina. Veinte tesis socio-pollticas yun corolario de cierre», en Conclusiones delProyecto RegionaII'NUD-UNESCO-CLACSO,
RLA 86/001, Crisis y requerimiento> de nuevos
paradigmas en la relaci6n Estado/Sociedad y
economía. Conferencia Regional PNUDUNESCO-CLACSO, Buenos Aires, Abril de
1990.
44 Una consideración de la naturaleza y lugarinstitucional de estos organismos. se encuentraentre otros, en: Osear Oszlak, 01'.cit, p. 28 Yss;
Harold Dilla Alfonso. «Notas sobre la relación
centralización-descentralización en la transi
ción socialista cubana». Centro de Estudios so
bre América, La Habana. Junio de 1988; Alvaro Díaz, «La dimensión analítica de la centralización-descentralización del Estado de Chile»,
SUR, Santiago. 1988; Sergio Boiser, «Palirn
sesto de las regionescomo espacios socialmente construidos». Documento 88102, ¡LPES,
Santiago de Chile, Septiembre de 1988; lIéctor
y Roberto Esteso, «Norte Grande; Estrado, re
gión y descentralización». IIPAS-ZAVALlA.
Buenos Aires 1987; entrevista a Helio Jaguari
be, en revista «Estado & Reforma», COPRE,
Caracas, No. 2 Enero-Junio 1987; Comisión
para la reforma del Estado -COPRE-. «Propuestas para reformas políticas inmediatas»,Folletos para la discusión No. 1, Caracas 1986;
Eduardo Barraza, «En tomo a la modernización
del Estado Mexicano», en Pedro Medcllln. (LaReforma del Estado ...» 01'.cit. Carlos Dabduoh
y Luis Fernández, «La descentralización y las
regiones», en «Descentralización y Democraciaen Bolivia», FLACSO-ILDlS, La Paz 1987; )'
Pedro Medellln. «Descentralización. Región y
Planeación: el nuevo rol de los Consejos Regionales dc Polftica Económica y Social -COR
PES-», Naciones Unidas/Fonade/l'laneacién
Nacional, Bogotá, 1988.
45 Una consideración detallada aJ respecto se
encuentra, rara los casos de Chile. México yArgentina en Guillermo Perry «Reestructuración productiva y Cambio técnico» InformeBID, Febrero dc 1992. V Klaus Esser, «Desa
rrollo de una Estrategia Competitiva: Retos
"ara los Paises Latinoamericanos en la Décadade los Noventa», en Luis Jorge Garay (ed),
«Estrategia Industrial e Inserción Internacional», Fescol, Santafé de Bogotá, 1992. Págs.
155-181.
Para el caso de Colombia ver: Eduardo Lora,(Aspectos Críticos del Procesode Restructuracióm en Coyuntura Económica. FEDESA
RROLLO. Julio de 1991; Pilar Esguerra y Ma
ría Ciara Rueda «Cambio Técnico y Exportacienes», en Luis Jorge Garay (ed), «Estrategia
Industrial e Inserción Internacional», op. cit ..págs. 377-406.
.6 Amold Habcrgcr, «El Papel dcl Economls
t.", Santiago de Chile. 1984.
47 Una interesante consideración a este respecto
la proporciona la crisis ocasionada por Jas per
manentes confrontaciones de la Ministra deEconomía de Brasil. Celia Cardoso de Mello.
que terminaron con su«renuncia». Ver, Revista
I 'eja, Jos números correspondientes a los meses
de Febrero a Mayo de 1991; Consuelo Corre
dor, «Economía y Conflicto Social en Colombia; los limites de la modernización económí-
136 ENSAVOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
CID', Tesis Doctoral, Universidad de Barcelona,Junio de 1991.
48 Jean Chesneaux, «Modernite-Monde». La
Decouverte, Parls, 1990.
49 lIilton Japiassu, «Inlerdisciplinariedadc c Patologia do Saber» Ed. Vozes, Sao Paulo, 1976,
p.35.
so Citado por Samuel Huntington en «Demo
cracia y Reforma Económica», op. cit., pág. 20.
SI Darlo Restrepo, etal, «Violcntologla, Paciíi
cación y Democracia. Historia de Culpas, Fetiches y Exorcismos», Documento de Trabajo,Junio de 1992.
52. Parauna consideración detallada en tomo ala'definicióa y diferenciación de los elementosconstitutivos para cada régimen. ver OsearOszlak, «Políticas Públicas y Reglmenes PolítiCOS», mimen sin fecha.
53 J. Chesneaux. «Modernite-Monde», Ed. LaDecouverte,París, 1990. p. 182.
S4 Landi, op. cit., p. 176.
SS La caracterización es de Terry Lynn Philippe
Schmitter, en «Los modos de transición...», op.cit, p. 298 Y299.
S6 Chantal MoulTe, op. cit., pág. 25.
57 Rodolfo Terragno hace una interesante consideraci6n sobre estos procesos para el caso argentino. Ver Rodolfo Terragno, «La crisis delEstado ...», op. cit., p. 78.
S8 Un desarrollo detallado a este respecto, se
encuentra en UBses Rinaudo, «PautasMetodológicas para el Seguimiento de Proyectos Ambientales». Informe Final. Programa de Evalu
ción de proyeclaos PAFF· CEDE·DNP, 1992.
S9 Pedro Medellln, «Elementos para la Crea
ción y Puesta en Marcha de una Escuela de Go
bierno Territorial» op. cit., pág. 18.
60 Una consideración detallada sobre la evolu
ción de los procesos de integración en AméricaLatina se encuentra en: PilarEsguerra y José A.Ocampo. «Integral ion and Liberalization: the
Andean Experience», Economic Integration inthe Western Hemisphere: Prospects for Latin
America. Academic Workshop, Abril 17-18,
1993. Kellow Institute, University of Notre
Dame; Roberto Bouzas el. al, «Los ProcesosdeIntegración Económica en América Latina»,
Fundación CEDEAL, Madrid, 1993; Y CEPAL,
«El Regionalismo Abierto en América Latina y
el Caribe; La integración económica al Servicio
de la Transformación Productiva con Equidad», Santiago de Chile, Marzo de 1994.
61 Norbert Lechner, «La crisis del Estado»,«Revista Mexicana de Sociologle». México,Instituto de Investigaciones Sociales ·UNAM-.
Abril/Junio 1977.
62 Nicos Poulantzas, «Fascismo y Dictadura»,
México, Siglo XXI, 1971.
63 Norbert Leehner y Nikolai Guenov desarro
llan un análisis en este sentido en los artlculos
citados de la Revista Internacional de CienciasSociales.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN P ÚBLICA 137
6< Norbert Lechner, desarrolla un interesanteanálisis al respecto en "la crisis del Estado»,
op. cit., p. 398.
6S Es en esta perspectiva como se pueden inter
pretar las «sorprendentessvictorias y posteriores derrotas lo entregas confesionales] de los«frentes, y las «alianzas» sobre Jos partidostradicionales del Frente Amplio en Uruguay,Cambio 90 en el Perú, Frente Democr ático cnMéxico, Frente Unido en Chile y Argcntina,Ml9-Alianza Democrática en Colombia, paracitarsólo unos casos. De hecho, sus reivindicaciones como opción alternativa, estaban fundamentadas en una visión instrumental de la democracia. Desprovistosde unproyecto político.pero llenos de propuestas técnicas, los movimientos alternativos de sociedad, pronto tuvieron que ceder el paso a la lógica del establecímiento. Es el síndrome de los viejos combatientes «capturados» por los sistemasde «pre
ferencias reveladas» .
66 Carlos Saú l Menern. Discurso de posesióncomo Presidente de Argentina en 1990.
67 Ver Germán Palacio (compilsdor). «Lairrupción del Para-Estado», op. cit., p. 29 1 Y ss.
61 Expresión de Juan Carlos Portantlero, terna
da por Adolfo Gilly, para denominar un régi·men político pluralista en donde compilen diversos partidos y el veto ciudadano puedeesco
ger entre diferentes opciones. Adolfo Giliy, «El
régimen Mexicano en su dilema», en ArturoAnguiano , «La modernizaci ón de M éxico»,
Méx ico, l Jniversidad Autónoma Metrcpof itena-Xochimilco, 1990. p. 438.
69 Guy lIerme t, . EI desencanto de lo. viejosdernécratas», en «Revista lmemacional deCiencias Sociales», No. 128, op. cit., p. 488.
70 Guy Hermet en su análisis sobre el poder $C
ductor de lostiranos. expone este recursocomoun antiguo método que, con el pretexto de ensc ñar a las masas a quien deben excluir. tiendea exalta r ante ellas el buenrostro de los apóstoles acusadores. Los que denunciana los enernigos del pueblo con más vigor, se convierten ensus mejores amigos. A menudo. por otra parte.cuanto menos temiblesen la práctica sean esos
enemigos, más útiles resultan para la estrateg ia.
Lo idcal es ofrecer al escenario público los antiguos subalternos privilegiados de un régimcndifunto. Ya derrotados por completo, no pueden reaccionary tomarse la revancha. La victoria está asegurada. perohayque simular coraje
en la lucha para lograr la seducción. Guy Herrnct, «El pueblocontra la Democracia», op. cit .•p. I92.
71Una consideración a este respecto la he desarrollado, para el caso colombiano, cn el texto,«Modernización sin Modernidad. lI istorias deCaudillos y Notables en Colombia».
12 Jaques T. Goubout, «Democracia Directa y
Democracia Representativa». en RevistaH A USS, No. 7, París, Primer Trimestre de
1990. p. 21 Y22.
7J El término es de Claus Offe en «Contradicciones del Estado del Bienestar», Alianza Edi
torial, Madrid. 1990. p. 41.
74 Una consideración detallada a este respectola desarrolla H éctor Fernando López, en su ar-
138 ENSAVOSSOBRELANUEVAADMINISTRACiÓN PÚBLICA
tículo «El desorden: la teoría del caos y las
Ciencias Sociales», en Revista Apuntes del CEDES, Universidad Pedagógica y Tecnológica
de Colombia, Tunja, Septiembre de 1991. p. 93a 103.
7S Una exposición detalladaal respectose desarrolla en Darlo Indalecio Restrepo, Edgar Novea MedelHn «Violcntologfa, pacificación ydemocracia. Historiade culpas, fetiches y exorcismos», Mimeo, Junio de 1992.
J6 Ellas Cannetti, Poder y Masa, Muchnik Edi
lores, Barcelona, 1981, pág. 19.
77 Eneste sentido, la explosiónde las tensionesparece revalidar el argumento de Norbert W ie
ner sobre la máquina: «Estamos inmersos enuna vida en queel mundo, como un todo, obedece a la segunda ley de la termodinámica: la.confesión alimenta y el orden disminuye». Ci-
lado por Francisco C. WelTort en el articulo
(( La América Errada. Notas sobre la Democracia y la Modernidad en América Latina en crisis», en Revista Foro, Ediciones Foro por Colombia, No. 15, Bogotá Septiembre de 1991. p.
108.
78 El orden incierto, no es el orden deseable ni
el orden impuesto. No está fatalmente determinado por los cambios objetivos por la acciónomnipotentedel capitalo la acción reivindicati
va de los actoressociales.
79 EHas Cannelli, Poder y Masa, op. cit., pág.
19.
80 Ver, por ejemplo, los compromisos adquiri
dos en el marco del Acta de Baranoha, firmadapor los presidentes de Bolivia, Colombia.Ecuador, Perú y Venezuela, así como el Pro
yecto de Trabajo para la Constitución de unMercadoComún entre Argentina, Brasil, Para
guay y Uruguay.
RI Dario Indalecio Rcstrepo, «Transforrnacio
nes recientes ...», op. cit., pág. 13.
Fuente
Reformay Democracia. Revista del Centro La
tinoamcricano de Administración)' Desarrollo(CLAD). No. 2, diciembre 1994.
La Administración, al ritmo de la economíay la sociedad.
Reflexiones y reformas en Francia y Alemania
Martín Bullinger"
Introducción: La celeridad comoobjetivo de la reforma
administrativa
La Administración pública y la economía viven a ritmos diferentes. Siquieren ser competitivas, los empresasindustriales han de reaccionar con celeridad a las señales lanzadas por elmercado y renovar o ampliar sus instalaciones de producción. Para ello requieren a menudo una autorizaciónestatal. Ahora bien, el principio quetradicionalmente guia a los organismospúblicos a quienes compete otorgar esaautorización no es la celeridad, sino laminuciosidad. Se necesita examinarcon detalle la complicada situaciónfáctica y legal, dar amplia participación en la preparación de la decisión alos organismos públicos competentesen la materia por razón de su especialización y oír a los ciudadanos afectados. Pero si con todo ello los procedí-
• Del Centrode EstudiosFranceses
mientos de autorización se prolongan,las empresas indnstriales solicitantesya no llegan a tiempo al mercado. Porello, las inversiones o bien no llegan arealizarse o se desplazan hacia otropaís, con la consiguiente pérdida depuestos de trabajo, ingresos fiscales eimpulsos económicos en el país encuestión.
Por todo ello, la Federación y los Landa se esfuerzan intensamente por acelerar los procedimientos de autorización. Diversas comisiones han presentado ya o han anunciado la presentación de informes al respecto'. En elmarco del círculo de asesoramientoVerwaltung 2000 [Administración2000J, constituido en el Ministerio delInterior de Baden- Wiirttemberg y en elque participó el autor de estas reflexiones, se ha propuesto una serie de mejoras jurídicas y organizativas- que hanmerecido la aprobación de principiopor parte del Ministerio)
Entretanto, los Parlamentos federal y
140 ENSAYOSSOBRELA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
de los viejos Lander muestran una impaciencia creciente. Han establecidolinos plazos cada vez más estrictos alas Administraciones públicas, en especial en lo concerniente a las autorizaciones de instalaciones. En algunoscasos la autorización se entiende concedida por el simple transcurso de esosplazos•. Esta acelerada técnica, que recibe la expresiva denominación de «látigo de los plazos», no es una particularidad alemana. En los Estados Unidos de América se la conoce y discutecon el expresivo calificativo de «solución del martillo»'. En España figuraentre los institutos jurídicos más reconocidos", Y también en Francia recurrecada- vez mjis a ella el legislador, adespecho de la crítica que en 1979 formulara el mismísimo Consejo de Estado'.
Sea como sea, ni siquiera el fustigamiento que esos mecanismos representan basta -y sobre esto reina unanimidad a uno y otro lado del Rhinpara acelerar suficientemente a la Administración. El informe de la comisión gubernamental francesa Efficacitéde l'Etat", publicado en 1989, apuntaque la Administración debería reestructurarse a fondo y hacerse másadaptable y rápida si es que acaso pretendía tener en cuenta las circunstancias de la «sociedad postindustrial» ymejorar la posición competitiva de
Francia tanto a escala europea comointernacional.
Si de lo que se trata, pues, es no tantode la lentitud de un organismo u otrocuanto más bien de un conflicto estructural entre el ritmo temporal tradicional de la Administración pública,por una parte y el propio de una economía y sociedad en transformación,por la otra, se ha de hacer claridad entomo si las causas y los contextos deesa «alteración del ritmo» como pasoprevio al de una terapia eficaz.
Es en tres etapas como hemos de intentar acercamos a ese objetivo, haciéndolo además, en consonancia conlo que representa el centro de estudiosfranceses, de una forma interdisciplinaria y desde un prisma comparatistafranco-alemán. En primer lugar, se trata de mostrar: A) que el ritmo al que laAdministración pública cumple sus tareas constituye, tanto jurídica comofácticamente, un elemento esencial desu poder, pero también de su responsabilidad. Tal y como se intentará exponer en la segunda parte de este trabajo,la Administración sólo puede hacerjusticia a esta responsabilidad de modopleno si se adapta el ritmo de economía y sociedad; B) cómo puede alcanzarse esta meta; C) es lo que tratamosde explicar en la tercera parte.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN Pl'iIll.lCA 141
A. El ritmo de la administraciónpública como elemento de su poder
y responsabilidad
Cuando la ley establece imperativamente plazos máximos para los procedimientos de autorización y ademáshace que la autorización se entiendaotorgada sin más por su mero transcurso, el Parlamento está asumiendo poranticipado el poder decisorio y la responsabilidad en lo que concierne elmomento adecuado e incluso el contenido de la posterior decisión de la Administración. A todo ello no se puedeprever en modo alguno cuál es el lapsode tiempo que ha de llevar ni siquierael más riguroso procedimiento y si,por razón de los graves peligros resultantes, pongamos por caso, para el medio ambiente, la decisión no debieraconsistir en una denegación. El podertemporal y la responsabilidad se desplazan problemáticamente, pues, desdeel organismo administrativo dotado deproximidad territorial o material alParlamento, que decide con lejania nosólo territorial y material, sino tambiéntemporal.
En el Derecho administrativo y constitucional alemán son pocos los queplantean la pregunta por el poder y laresponsabilidad en lo concerniente al
momento temporal y a la duración delacto de ejecución de la ley en la dialéctica entre Parlamento y Gobierno.mientras que en la bibliografía francesa ocupa un amplio espacio. Una mirada a la bibliografía no jurídica pondráde manifiesto además que se trata tansólo de un retal de la pregunta generalacerca del dominio sobre el tiempo, acuyo efecto el tiempo no ha de entenderse en el sentido de la fisica, sino, siguiendo a Norbert Ellas", como elemento e instrumento de coordinaciónsocial".
1.I.a determinación del tiempocomo factor de poder
1. Los principios generales dcl Derechoadministrativo alemán no otorgan alfactor tiempo en la ejecución de la leyninguna especial atención!'. Pese a penetrantes análisis, debidos sobre todo aPaul Kirchhof'? continúan sin apenasclarificar que la competencia para decidir acerca del momento y la duraciónde la actuación confiere un significativo poder al que se ha de someter a límites jurídicos.
Las leyes de procedimiento administrativo de la Federación y de los LOI/
der, que han codificado parcialmenteel nuevo Derecho administrativo.guardan el más completo silencio. Labibliografia y la jurisprudencia, por Sil
142 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
parte, presuponen ciertamente que laAdministración deberla!' actuar enplazo adecuado según díchas leyes.Este principio procedimental se derivaen parte del principio de Estado de Derecho". En la práctica, esta opinión lasigue también desde 1982 el TribunalConstitucional Federal (en adelanteTCF)", que sobre todo a partir de1979, bajo la influencia de KonradHesse, había reconocido la significación del procedimiento para la realización de garantías constitucionales decarácter material". En cualquier caso,la mayor celeridad posible sigue sin figurar entre los objetivos más prioritarios, en sentido estricto, del procedimiento, sino que se la contempla másbien con recelo, puesto que distrae laatención de la finalidad decisiva delprocedimiento, que no es otra sino lade discutir a fondo con los afectados eiluminar plenamente el asunto correspondiente en sus perspectivas, materialy jurídica". Es así que la Administración debe seguir empleando, con unamplio margen de discrecionalidad,tiempo para la búsqueda infinita de la«verdad», lo que significa, en resumidas cuentas, que conserva el poder sobre el tiempo.
2. Cuando se están investigando lascausas se topa con la circunstancia deque en fa última parte del siglo XIX elprincipio constitucional del Estado de
Derecho se limitaba en lo esencial avincular a la Administración, en lo queatañe al contenido de sus decisiones, alcontenido de las leyes. El procedimiento de la ejecución de la ley y especialmente su duración desaparecíancasi por completo del foco de las exigencias derivadas de la idea de Estadode Derecho.
Frente a ello, en sus fundamentales reflexiones sobre el «Estado de Derecho» el parlamentario e iuspublicistasuralemán R. Von Mohl -<¡uien en1831 había producido la primera exposición sistemática alemana del Derecho administrativo" y se encontrabaen un intenso intercambio de ideas conla ciencia del Derecho administrativofrancesa't-c- aún consideraba como unelemento esencial suyo que las leyesfueran ejecutadas rápidamente por laAdministración". Von Mohl estaba todavía inmerso en la tradición de lasCiencias del Estado (Stoatswissenschaften), que comprendían no sólo laciencia del Derecho politico (Staatsrechtswissenschaft, en sentido estricto) ydel Derecho administrativo, sino también la doctrina de la buena Administración, que hoy conocemos comociencia de la Administración.
De una manera que no difería en loesencial pensaba el profesor berlinésRudolf Von Gneist, destacado parla-
REVISTA DE ADMINISTRACIÚN PlJllIlCA 143
mentario liberal en la Cámara de Diputados prusiana (1858-1893) y en laDicta Imperial (1868-1884). Del principio de Estado de Derecho derivabacon claridad el mandato de procuraruna rápida ejecución de las leyes porla Administración. También por morde esa celeridad abogó con éxito duradero, por ejemplo, por trasladar el examen de/afiado de los litigios administrativos a unas comisiones de controlindependientes por razón de su profesionalidad, esto es: a los «tribunalesadministrativos», descargar a la Administración activa de la discusión colegial, en lo que ésta supone de exigencia de tiempo, y, gracias a las facultades decisorias, capacitar a los distintostitulares de cargos administrativospara actuar con más celeridad!'.
La concepcion inicial del Estado deDerecho propia del liberalismo todavíaera, pues, de carácter amplio e incluíala forma y manera de plasmar en realidad social concreta los preceptos jurídicos. Hacia finales del siglo XIX, sinembargo, e! principio de Estado deDerecho sufrió un estrechamiento.atto Mayer, el creador de la dogmática moderna de! Derecho administrativo general, ya no extraía directamentedel principio de Estado de Derechoconclusiones para el procedimiento administrativo y su extensión temporal".
Una regulación legal, esto es: una regulación por ley emanada del monarcay con el consentimiento del Parlamento, sólo la exigía para «objetos de especial importancia», a saber: cuandose trataba de intervenir materialmenteen la esfera de libertad de los ciudadanos, pero no para el procedim iento administrativo mediante el que se llevaban a cabo las intervenciones. Esteprocedimiento no estaba. pues, sometido a la «reserva de ley», sino que pertenecía a un ámbito en e! que la Administración sería «libre en sí misma» yestaría actuando «por su propia fuerza»?", Por ello, el procedimiento podíaser ordenado por el monarca o su Administración mediante reglamentaciones administrativas internas. A todasluees, la supremacía en lo tocante alprocedimiento no constituía un ámbitode absoluta reserva monárquica quefuera impenetrable a la ley. Las reglasproccdimentalcs de origen legal debíanrespetarse por virtud del principio de«primacía de la ley», pero en cualquiercaso no a consecuencia del principiode Estado de Derecho. Ahora bien, loque sucede es que en la práctica elprincipio de Estado de Derecho de losinicios, que tiene un carácter amplio yabarca tanto los aspectos materialescomo los procedimentales, se convierte en un Estado de Derecho primariamente material, que prescinde en buena medida de la dinámica del proceso
144 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
de la realización administrativa delDerecho.
Para defender un principio de Estado.le Derecho asi estrechado atto Mayere apoyaba sobre todo en Friedrich Juius 8/0111, el teórico conservador vin
"lIlado a la monarquia constitucional",[uien pretendia reservar al monarcaodo aquello que la Constitución no le
:.abia retirado y encomendado expreamente al Parlamento (ín dubio pro
,egeps. Dentro del ámbito intocado de-odermonárquico hacia figurar «la es
"ora de la Administración»; sólo las le-es, y aun ellas sólo si afectaban a lasfera juridica del individuo, debíanuredar sujetas al consentimiento delarlamento", Cabe por ello preguntare si con este estrechamiento del prinipio de Estado de Derecho atto Maer no só lo estaba consiguiendo de heho, sino también persiguiendo callaamente, reservar al monarca y a sudminístración, el titulo de po/estad
'oméstica; la decisión acerca del molento y la duración de la ejecución,,i como otras modalidades del proceimiento administrativo".
"sta impresión se corrobora si dirigi'lOS una mirada a la doctrina francesa'el Derecho político y administrativo.\ pesar de todas las tensiones políti
, as, incluso después de la pérdida de\ lsacia-Lorena, esta doctrina se en-
contraba en estrecha relación con ladoctrina científica alemana. Al margendel propio atto Mayer, docente en Estrasburgo, que publicó en 1866 suslecciones sobre Derecho administrativo francés, a partir de las que desarrolIaria su Deutsches Verwaltunsgsrecht,que él mismo traduciria y publicaría enFrancia en 1903-1904, los juristasfranceses asumieron, junto a otras cosas, el concepto estrechado de Estadode Derecho-t. Sin embargo, manifestaban con todo claridad que la libre determinación del momento y la duración del acto de ejecución de la leyconstituía para ellos un importante reducto de la Administración frente a lacreciente intervención, también en material de procedimiento, del legisladorparlamentario republicano, el baluartede su poder discrecional y de la soberania residual que antaño administraray salvaguardara el monarca 29. Tal ycomo escribia Michoud en 1913, laAdministración podría dejar dormitando (laisser sommeiller) incluso una leyde carácter imperativo'", En el año1900 la Asamblea Nacional intentóimpedir a la Administración, al menosparcialmente, ejercer poder mediantela inejecución o la ejecución demoradade las leyes. A tal efecto procedió adeclarar el silencio de la Administración frente a una petición de un ciudadano, por la vía de una ficción y sinmás requisito que el transcurso de cua-
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 14~
tro meses sin contestación, como unacto administrativo negativo o de rechazo, pues entonces en Francia losefectos todavía sólo podían, en ténninos generales, recurrir frente a un actode denegación, pero no frente a lamera inacción de la Administración.En la lucha por el poder que enfrentaba el Parlamento con la Administración se utilizaron como arietes tanto elinterés del administrado, siempre dispuesto a recurrir, y la aIta autoridaddel Consejo de Estado, que se habíaconfigurado como un tribunal administrativo" . Sin embargo, el dominio sobre el factor temporal en la ejecuciónde la ley continuó siendo un elementoesencial del poder de una burocraciaconsciente de sí misma y firmementeorganizada que reclamaba para sí elderecho a sobrevivir inobjetada frentea cualquier cambio del ordenamientoconstitucional o del sistema político".
3. En lo que a Alemania concierne, lalucha de poder entre la Administración,que en principio continuaba siendo monárquica, y el Parlamento dominadopor una burguesía en alza, se reflejó enlos escritos de Max Weber, un sociólogo liberal y de actitudes democráticas,que se reunieron, en parte a título póstumo, y se publicaron en 1922 bajo eltítulo de Economía y Sociedad. Weberreconducía el poder de la burocracia asu técnica de división del trabajo, así
como a su ventaja en conocimientos>'.No considera como un factor de poderla aptitud de la burocracia de ejecutartardía o lentamente las leyes y privarlas así de su eficacia" .
Otros pensadores, como NorbertElías'" y Ernsl Jünger>, han apreciado,por el contrario, cuán sigfícativo resulta en la lucha de las fuerzas socialespor el poder, alcanzar el dominio sobreel factor tiempo, esto es: determinar elritmo temporal de vida y trabajo. EnFrancia, los Histoires du temps de Jacques Attali'", obra. aparecida en 1982,del asesor del presidente Mitterrand ynuevo presidente del Banco Europeode Desarrollo, han contribuido a abrirel fenómeno a un amplio público.
Según estos trabajos, fueron los sacerdotes y, posteriormente, las íglesiasquienes con los toques de las campanas y los relojes de sus templos le marcaban a la sociedad el ritmo temporal,determinando, entre otras cosas, el inicio y el fin del trabajo. Más tarde sevieron sustituidas simbólicamente -{)al menos perdieron su monopolio- alinstalarse los relojes de los Ayuntamientos. Posteriormente, en el sigloXIX, mediante las sirenas de las fábricas, la industria tomó cada vez másabiertamente las riendas del ritmo detrabajo en progresiva lucha con la re-
146 ENSAVOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚIlLlCA
gulación pública del tiempo de trabajoen el Estado social.
Hoy. en la era de la sociedad de la información. son los sistemas electrónicos de comunicación y tratamiento dela información los que cada vez másdeterminan el ritmo de la vida social yeconómica. Estos sistemas dan a lasempresas industriales. por ejemplo, laposibilidad de reaccionar con mayorceleridad frente a las transformacionesde la técnica y adaptarse a sus propiasnecesidades al objeto de mantener omejorar su posición en el mercado",Cuando una empresa trata, por ello, deabrir: o ampliar instalaciones con mayor rapidez.' pero la Administraciónhace que el «reloj» del correspondiente procedimiento de autorización corraa1 viejo ritmo, más lentamente que elreloj empresarial de inversiones, ambos ritmos temporales entran en conflicto y surge una lucha de poder entorno al dominio en la determinaciónsocial del tiempo entre la economía yla Administración.
4. En este «conflicto de relojes» entrela economía, volcada hacia la inversión, y la Administración , dedicada asu actividad de otorgar licencias, losParlamentos están cada vez más inclinados a ponerse del lado de la economía. a quitarle a la Administración elreloj de sus manos y a ajustarlo a la
fuerza al ritmo de la economía inversora mediante la fijación de unos pla70S legales cuya inobservancia. dondeello resulta posible, genera ope legisuna autorización.
Ahora bien, cabe preguntarse si esta«incautación» parlamentaria del relojno priva a la Administración de la capacidad de acción que necesita para elcumplimiento de sus fines si no se laquiere ver paralizada como sucedió conFrancia durante la guerra de 1870-187\a juzgar por las caricaturas que simbólicamente presentaban a los soldadosprusianos. arrastrando maquinarias derelojería. como los signos e instrumentos del dominio sobre eltiemp039.
11.La determinación del tiempocomo tarea y como responsabilidad
Mediante la fijación de plazos estríe.tos, cuando éstos van acompañadospor la ficción de la autorización, a laAdministración se le priva de hecho nosólo de su poder. sino también de suresponsabilidad.
\. Por mucho que el legislador esté encondiciones de levantar por anticipadoen cierto modo las barreras para elcaso de un transcurso infructuoso delplazo fijado para otorgar la licencia ydar a los empresarios vía libre para susinversiones, lo que no puede es repor-
REVISTA DE AIJMINISTIlACI(¡N Pt'JIlUCA 147
tar los otros servicios que competen elorganismo encargado de la licencia,servicios que no lo son sólo para el Estado y la sociedad en su conjunto, sinopara el propio empresario que solicitala licencia:
a) El primero de estos servicios administrativos insustituibles consiste enclarificar, mediante la reclamación dela intervención de otros organismosespecializados, la compatibilidad delas instalaciones proyectadas con lospreceptos legales y, sobre todo, enju iciar con conocimiento de la materia silos riesgos resultantes -pongamos;por caso, para el medio ambienteson realmente tolerables. Por razón deesta clarificación, la empresa solicitante a través de la licencia alcanza unacierta seguridad en su inversión y posiblemente también protección frente aeventuales responsabilidades".
b) El segundo e insustituible servicioha de verse en la circunstancia de quea través del procedimiento administrativo de otorgamiento de la licencia sehace posible identificar los interesesprivados contrarios, la participación enlos trámites de sus representantes y, enla medida de lo posible, su inclusiónen una solución convincente.
Ambas prestaciones pueden ser exigidas con fijación de plazos legales, pero
lo que no pueden es, en caso necesario,presumirse producidos mediante al recurso al establecimiento de plazos imperativos, de la misma manera en quetampoco es posible que la prestaciónestatal, que consiste en la revisión técnica periódica de vehículos, puedequedar sustituida por una previsiónnormativa conforme a la que, una veztranscurrido el plazo de la revisión, elvehículo haya de entenderse revisadoy pueda seguir circulando.
2. En el Derecho administrativo alemán, sin embargo, no resulta fácil dejaren claro que la actividad del organismocompetente para el otorgamiento de lalicencia le reporta también a la empresasolicitante un importantísimo serviciode estimación de riesgos y de vinculación de otros intereses y no se limita aefectuar una intervención legal de control en la libertad empresarial. Pues elconcepto de Administración prestacional se acuñó, bajo el rótulo de «procura existencial» en sentido estricto, porErnst Forsthoff, cuyo manual de Derecho administrativo, en la traducciónque de su novena edición hiciera Michel Fromont en 1969, ha vuelto a hacer que en Francia se tenga una visiónglobal acerca del estado de esta ramadel Derecho en Francia. Por Administración prestacional se viene entendiendo desde entonces, en Alemaniasobre todo, la prestación de servicios
148 ENSAYOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACiÓNPúBUCA
económicos o cuasi-económicos talescomo el suministro de agua, la retiradade basuras o la puesta a disposición deinfraestructuras públicas como, porponer algún ejemplo, escuelas y piscinas. La policía, entendida como cuidado de la seguridad y el orden en la sociedad y en la economía, no quedadentro del ámbito de ese tipo de actividad administrativa. Para ella siguemanteniéndose la idea de una Administración interventora y con funcionesordenadoras basadas en un principiode autoridad".
Para Robert Von Moh1, por el contrario; en el Estado de Derecho la tareade la policía como concepto clave dela Administración interna consistía enponer a disposición de la sociedadaquellas prestaciones que ésta no estaba en condiciones de procurarse por símisma. Entre ellas figuraba la prevención policial -en el moderno y restringido sentido- de riesgos derivados de construcciones defectuosas'! oinstalaciones fabriles propensas a sufrir explosiones", así como el cuidadode un tratamiento médico efectivo delas enfermedades infecciosas", con osin necesidad de recurrir al ejercicio dela autoridad. Así pues, también el ejercicio de la autoridad soberana podíarevestir para Von Mohl el carácter deuna prestaciónestatal para el ciudada-
no. Esta forma liberal de entender laAdministración como un aparato, digámoslo en términos modernos, servicial para la sociedad en momentosposteriores del pensamiento liberal experimentó una postergación en beneficio de la idea de un aparato pensadopara el ejercicio del poder soberanodel Estado, como en el caso de OttoMayer".
Frente a este énfasis puesto en la puissance del Estado y de su Administración, que tal vez no se habría difundido también en Francia de no habersido por los influjos alemanes", se alzaron allí, antes y después de la I Guerra Mundial, voces como la de LeónDuguit y, en profunda confrontacióncon la doctrina alemana del Derechopolítico y administrativo, Carré deMalberg". En cualquier caso, en Francia se impuso una amplia concepciónfundamental de la Administración pública como service public, la idea deuna organización servicial para la sociedad que, prescindiendo de todos losproblemas concretos jurídico-administrativos de delimitación, también abarca más o menos la intervención de policía para hacer frente a las situacionesde riesgo!•. Tras la Il Guerra MundialForsthoff creyó ver también en Alemania apuntes de un replanteamientocomo éste4' . Nuevos impulsos proce-
REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚIJLlCA 149
dentes de la teoría económ ica de laempresa, sobre todo los de Peter Eichhorn'", a buen seguro han contribuidoa entender a la Administración públicaen su conjunto como un aparato cuyafinalidad es producir servicios para lasociedad.
3. Dentro del manojo de servicios que,conforme al concepto que se acaba deilustrar, se realizan en cl seno de losprocedimientos administrativos de autorización figura también su ajustetemporal, flexible a las exigencias delcaso concreto". Los organismos administrativos ciertamente deben resolveren el tiempo más breve posible, pero nodeben tomar sus decisiones con tantoapresuramiento que no resulte posibleevaluar suficientemente, por ejemplo,los riesgos derivados para el medioambiente y que, por ello, se suscite resistencia en lugar de despertar la aceptación a la que, coincidiendo con Thomas Würtenberger", se debe aspiraren los procedimientos de otorgamientode licencias. Los plazos legales, cuando son rigidos, perjudican esa capacidad de ajuste temporal y, por lo mismo, una buena parte de la operatividadde la Administración, circunstanciaésta sobre la que llama la atención labibliografia francesa moderna".
4. Ahora bien, la pregunta que se plantea es la de si basta con que el organismo administrativo resuelva tanrápidamente como atendiendo a las circunstancias le resulta posible y comopuede parecer adecuado. Así se estácnmpliendo con la propia responsabilidad, digamos, personal, de la Administración, pero no se está haciendojusticia sin más a las necesidades de celeridad del solicitante de la licencia.
Por ello, se ha de examinar si acaso elGobierno, las Cámaras parlamentariasy la Administración no están obligadosjurídicamente a cuidar, mediante lasadecuadas precauciones organizativas,entre otras, de que se creen las premisas bajo las que el procedimiento deotorgamiento de la autorización sepueda llevar a cabo al mismo ritmoque la inversión planeada, sin apremios que pongan en peligro la necesaria efectividad. En teoría también seríaimaginable, por lo demás, no adoptarprecauciones de aceleración en relación con el procedimiento administrativo, sitio para sosegar el ritmoempresarial de inversión, para prestarle, hablando en términos musicales, enlugar del compás prestissimo otro máshumano, allegro, con el cual imponeuna carga excesiva a la contraparte administrativa.
150 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
n.Coincidencia mínima del ritmotemporal de la administración, la
economia y la sociedad
I. El acercamiento del ritmo comomandato jurídico
Hasta que se produjo el estrechamiento del principio de Estado de Derecho,hacia finales del siglo XIX, la teoría liberal del Estado y de la Administración no se contentaba con el mandatode la mayor celeridad posible de losorganismos administrativos en su configuración y dotación concretas, sinoque consideraba precisamente comouna exigencia del Estado de Derechoorganizar la Administración de unamanera tal que pudiera satisfacer lasnecesidades de la sociedad industrialen punto a la celeridad.
En el año 1875 Rudolf Von Gneist expuso ante el XII Congreso JurídicoAlemán que la simplicidad y la celeridad del Poder Ejecutivo se estabanconvirtiendo, a cada paso del progresode la sociedad industrial, en «necesidad y en tabla de salvación de los nuevos tiemposn'". Por todas partes se aspiraba a sustituir los pesados colegíosadministrativos mediante órganos mássencillos. Una «remodelación de laAdministración» como ésta la considera Von Gneist como necesaria para la
fundamentación del «Estado de Derecho»51.
Mucho tiempo después, en 1982, elTCr ha vuelto a revitalizar esta ideade Rudolf Van Gneist": Para procedimientos administrativos de especialdificultad como de otorgamiento deautorización para establecer centralesnucleares desde el punto de vista jurídico-constitucional no sólo resulta justificado sino incluso imperioso procurar-mediante la adopción de precaucioneslegales oportunas como, por ejemplo,la fijación de plazos para la formulación de objeciones- que sea posibleresolver acerca de la solicitud en plazoadecuado. Sólo así se puede preservarla «funcionalidad» de la Administración. Este mandato de mantener a laAdministración en condiciones de funcionalidad se puede derivar de un principio de Estado de Derecho liberadode sus recortes tardo-liberales.
De proseguir estas consideraciones llegaríamos a un mandato constitucionalgeneral de configurar el procedimientoy la organización de la Administraciónde forma tal que fuera posible corresponder a una apremiante necesidad social de decisiones administrativas rápidas, sobre todo cuando están en juegoderechos fundamentales que sólo asíse pueden garantizar eficazmente".Como sucede con otros mandatarios
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constitucionales, corresponde en principio a Parlamento y Gobierno enjuiciar si y con qué medios ha de armonizarse el ritmo de la Administracióncon el ritmo de la sociedad y, sohretodo, el de la economía. Ahora bien,un juicio radicalmente equivocadopuede corregirse con ayuda del Tribunal Constitucional".Extraer mandatos de este tipo de laConstitución es algo que sigue siendoen buena medida ajeno al modo francés de entender la norma fundamental,por más que el Conseil Constitutionnelse inclina cada vez más hacía la jurisprudencia y el modelo del TCr, tal ycomo se aprecia ejemplarmente en sudoctrina sobre los medios de cornunicación'". Es así como la declaracíón yamencionada'" de la comisión Efficacitéde l'Etat de 1989 en el sentido de quela Administración, a causa de la lentitud de su maquinaria burocrática, había dejado de ser adecuada a las cambiadas circunstancias socioeconómicasy debía por ello ser objeto de una profunda remodelación se formulaba deantemano sólo como una exigencia deíndole política.
En el fondo de lo que se trata en ambos países es de acomodar la Adñtinistrae ián burocrática. que había sido
cortada según el patrón de la sociedadindustrial, al nuevo ritmo de la actualsociedad de la información.
n. Armonía básica dc ritmo entreAdministración burocrática ysociedad industrial
Max Weber" ha puesto de manifiestola íntima relación de la sociedad industrial con la forma burocrática de la Ad111 inistración,
1. Weber llamó la atención ante todosobre el extremo de que la sociedadindustria I del siglo XIX no estaba abocada, en lo que a sus cálculos atañe,sólo a la legislación «liberal», con susconsecuencias jurídicas anticipables,sino también a una Administraciónejecutora, igualmente previsihle.
Antes de que la forma burocrática deAdministración se fuera haciendo realidad progresivamente con cI tránsitoal Estado moderno en los siglos XV yXVI. era necesario, tal. y como lo ha
descrito el historiador de la economía,Gustav Schmóllcr'? , ir tras de la Corteen sus continuos cambios de lugar paraseguir el curso de los negocios queuno pudiera tener con la Administración y confiar en su resolución porfuncionarios no profesionalizados.Una vez que en el siglo XIX se hubiera impuesto de manera casi generalizada la forma de Administración buro
crática, a los ciudadanos individuales ya las empresas les resultaba posible dirigirse para tratar SllS asuntos adminis-
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trativos corrientes a unos organismosdotados de sede fija y competenciasclaramente definidas y atendidos porunos funcionarios dedicados a la Administrac ión como actividad principal,instruidos técnicamente para el desempeño de sus funciones, con competencias definidas según pautas de divisióndel trabajo, que operan conforme a reglas de Derecho o instrucciones fijas.De esta manera quedaba satisfecha enprincipio la necesidad de la sociedadindustrial de contar con una Administración previsible.
2. Esta armonía de principio entre lasociedad industrial y la burocracia estatal-descansaba además en el hechode que de una manera u otra las grandes empresas industriales, a su vez, seadministraban burocráticamente'", demodo que, por debajo del plano de dirección -polftico en su caso, empresarial en el otro- unas estructuras organizativas comparables creaban también los fundamentos de un ritmo degestión igualmente comparable.
3. Al revés de lo que sucede con la burocracia empresarial , a la burocraciadel Estado, por su propia naturaleza, lefalta en todo caso un permanente apremio externo para despachar con celeridad, conforme a los necesidades de laeconomía, sus tareas, ya que ella no
precisa entrar en competencia a la horade luchar por el éxito o, ni siquiera, lamera supervivencia. Por ello, en intentos continuamente renovados se ha tratado de adoptar dentro de la Administración determinadas precauciones enorden a la celeridad . Es así como lospesados órganos colegiados han sidosustituidos paulatinamente por otros enlos que el despacho de los asuntos seconfia, en régimen de división del trabajo, a funcionarios individuales",También hace falta además, entre otrascosas, que las reglamentaciones administrativas sobre la ordenación del sector económico obliguen a la Administración económica a una tramitaciónmás ágil de los asuntos", Este tipo demedidas impulsadoras continúan siendo necesarias en tanto en cuanto dentro del Mercado Común una intensacompetencia establecida entre organismos pertenecientes a los distintos Estados miembros en tomo al asentamiento, el mantenimiento y el fomentode empresas económicas eficientes nogarantice la presencia de suficientesimpulsos en el sentido de la celeridaddel despacho de los asuntos.
111. Alteraciones del ritmo entre laAdministración burocrática y lasociedad postindustrial de lainformación
Tan sólo con la aparición de la socie-
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dad post industrial de la informaciónlas debilidades motrices de una burocracia estatal que normalmente noopera en condiciones de competencia,frente a lo que sucede con la economía, impulsado por la competencia auna celeridad cada vez mayor, provocan unas serias alteraciones del ritmo ysuscitan la pregunta acerca de reformas radicales'". A todo ello hay quetener en cuenta que los llamados países socialistas, incluida la antigua República Democrática de Alemania, sehan quedado detenidos en una sociedad industrial sometida además a lapetrificación propia de una economíade mercado y han caído por ello enunas dificultades que amenazan supropia supervivencia. Por tanto, paralos cinco nuevos Lander lo que importa inicialmente es conectarse económicamente -en medio de un dolorosoproceso de reconversíón- a la sociedad informacional antes de plantearsesus problemas de ritmo y tener quebuscar soluciones a éstos.
1. La sociedad postindustrial de la información se diferencia en lo económico de la sociedad industrial en eldato de que la rápida adaptación de laproducción y la distribución a las informaciones que el mercado proporciona cada vez con mayor celeridad seconvierte a través de la competenciaen la principal de las ventajas como
hasta la fecha lo había venido representando la producción y distribuciónen masa a los costos personales y materiales más bajos posibles".
Los fabricantes de automóviles y loseditores, por ejemplo, ya no aspiran aproducir para tener los depósitos preparados con sus mercancias para losfuturos compradores, sino sólo previapetición, pero satisfacer esa demandade forma tan eficiente que no se produzcan tiempos de espera que puedanreducir las ventas. Mitsubishi, por citarun caso, lo tiene todo planificado para--al menos en las grandes conurbaciones japonesas-, montar y entregar enunos pocos días con todos los extrasimaginables cualquier automóvil quese haya pedido. Los grandes establecimientos comerciales al por menor establecen dia a dia -e incluso variasveces al día-la evolución de sus ventas y modifican en consonancia coneste dato sus propios pedidos. El quereacciona demasiado lentamente a lasseñales procedentes del mismo pierdeposición en el mercado en brevísimotiempo y se ve obligado a luchar por lamera supervivencia.
Orientar así la actividad de una empresa primariamente por el factor tiempono es cosa de la burocracia empresarial, sino de un management (direccióno gestión) flexible. Así pues, por ejem-
154 ENSAVOSSOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PlIBLlCA
plo, una inversión que se ha de efectuar con urgencia deberá ser encomendada a un manager (director o gerente)específico del proyecto que la inversión representa que se puede concentrar en ella y apremiar a su verificación lo más rápido posible. A pesar detodo, cuando por medio está un procedimiento de autorización administrativo frente a él todavía se encuentra laburocracia administrativa de siempre.
2. Sobre esa burocracia actúan, sobretodo a la hora de otorgar las autorizaciones de instalaciones que presentanriesgos para el medio ambiente, factores. de sentido justamente contrario,esto es: retardadores, que apenas si sepueden compensar con las técnicas administrativas habituales".
Las necesidades de tiempo se ven incrementadas por las exigencias legislativas, cada vez más refinadas, en puntoal examen de las instalaciones que requieren ser autorizadas, por ejemplo, aconsecuencia de los exámenes de compatibilidad ambiental establecidos aescala europea", También la participación que se ordena de otros organismos administrativos, así como de losciudadanos afectados, plantean exigencias temporales cada vez mayores.
Por lo general, estas exigencias detiempo acrecentadas no se pueden ha-
cer frente haciendo que los casos deautorizaciones particularmente importantes y urgentes se resuelvan prioritariamente mediante la utilización de todas los fuerzas y recursos disponiblesy otros asuntos se tramiten en cambiomás lentamente, lo que, por lo demás,resultaría diflcilmente compatible conel mandato constitucional de la igualdad de oportunidades. Max Weber havisto" que, por su propia naturaleza, laburocracia no está prefigurada paratratar todos los asuntos uniformementeni resulta muy adecuada para escalonar su actividad de acuerdo a la importancia y urgencia de cada asunto.
La posible solución que supondría noescudriñar la situación legal hasta elúltimo de los detalles y preferiblemente tratar de alcanzar un consenso conlos implicados puede resultar no menos dilatadora". Ya la misma audiencia de todos los interesados legalmenteprescrita supone un mayor gasto detiempo sobre todo cuando grupos organizados tratan de oponerse incondicionalmente a las nuevas instalaciones.
3. Como ya se ha apuntado, a la vistade la divergencia cada vez mayor entrelos ritmos de la economía y la Administración, un Estado podría, en lugarde acelerar el ritmo administrativo,tratar de hacer más lento el ritmo eco-
REVISTA PE ADMINISTRACiÓN PllllLlCA 155
nómico al objeto de no tener que sacrificar los valores tradicionales de laAdministración estatal en aras del vértigo de la economía".
De hecho, no siempre ha de imponerseen el Estado el ritmo de la sociedad yde la economía. Justamente el contrario, por poner un ejemplo, en la primera mitad del siglo XIX una burocraciade inspiración liberal contribuyó demanera esencial a eliminar la petrificada ordenación estamental feudal y hacer aparecer la dinámica sociedad industrial, más ventajosa tanto para elEstado como para los ciudadanos, después, en todo caso, de un dificil reajuste. Esto es lo que sucedió en Prusia,por poner un caso, a través de las reformas de Stein y Hardcnbcrg y del intenso fomento por parte del Estado quea continuación se produjo (y de maneramás limitada también el control políticosocial) y de la industrialización, sobre loque ha llamado la atención sobre todo elhistoriador Reinhardt Kosellek 73.
Hoy día, sin embargo -y acerca deeste extremo habría unanimidad entrelos expertos franceses-, estaría fueradel alcance de un Estado individualmente considerado hacer que los «relojes» de su economía nacional funcio
nen más despacio para reconducirlos aun ritmo más «humano» y ajustado asu Administración. Pues en un merca-
do mundial libre y, sobre todo, dentrode un Mercado Común Europeo todoslos Estados implicados, junto con susempresas, se encuentran sumidos enuna dura situación de lucha competitiva por el éxito económico y no se pueden permitir ni práctica ni jurídicamente prescribir a sus economías unritmo más reposado?". Un Estado que intentara tal cosa estaría organizando altiempo su hundimiento económico y ponicndoen peligro un sinnúmero de puestos de trabajo y pronto dejaría de estar cncondiciones de financiar el considerablevolumcu de las prestaciones socialesmerced a un producto nacional bruto y aunos recursos fiscales crecientes.
Por otra parte, las cosas no son de talmanera que la Administración burocrática, que ha mostrado su valía, estéexpuesta globalmente a una elevadapresión de adaptación a las exigenciaseconómicas de celeridad. Una Administración que, por ejemplo, tiene queresolver sobre la autorización de unnuevo producto para la defensa de losplantaciones tiene que esperar a comprobar a que el producto, durante varios ciclos estacionales anuales y enensayos al aire libre, pruebe su inocuidad para el hombre y los animales",esto es: ha dc «tomarse tiempo», entresacar tiempo para la «paz de los bosqucs» de entre el incesante ritmo de las«ruedas que giran sin descanso», como
156 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
lo ha formulado simbólicamente ErnstJilnger en su libro de las horas".
Incluso alli donde de lo que se trata esde la autorización administrativa deinstalaciones industriales, la urgenciano es un requisito que revista la mismaimportancia en todos los casos. Puestina parte de las solicitudes de autorizaciones se refiere a instalaciones económicas relativamente insignificantes·lue se pueden examinar y resolver sinque pase nada al ritmo habitual. También por lo que afecta a inversiones decuantía más considerable al grado dela urgencia del caso depende de las circunstancias del mercado y de su apreciación por C;I propio solicitante.
Por todo ello, una reforma de la Administración que tuviera como objetivo laceleridad debe proceder a establecer diferenciaciones según los distintos ámbitos de actividad y, dentro de cada ámbito, distinguir entre lo que es una necesidad general y lo que seria una necesidadespecial en cuanto a celeridad se refiere.
C. Aproximación del ritmo de laadministración al ritmo de lasociedad de la información
I. Medidas aceleratorias de caráctergeneral
Lo primero que se debe perseguir con
la reforma ha de ser imprimir celeridada la Administración en general de forma que, como regla, se ajuste el ritmode la sociedad de la información y sinque a causa de la mayor prisa empeoren sus prestaciones.
En Francia se han desarrollado y sehan vuelto a desechar grandes ensayos,como la sustitución de la dirección burocrática de la Administración por unagerencia copiada de la economía".Pese a su exigencia de una reforma administrativa profunda, en 1989 la Camisión EjJicacilé de l'Etat se conformó con formular unas sugerenciasprácticas bien modestas". No se queríadespertar la resistencia invencible delas fuerzas que querían preservar a laAdministración de las concepcionesgerenciales de corte economicista".
También las comisiones para la reforma administrativa que actualmente trabajan en Alemania procuran difundirpropuestas no sólo teóricamente impresionantes, sino sobre todo susceptibles de ser llevadas a la práctica. Aquínos limitaremos a presentar brevemente dos propuestas centrales de la comisión creada al efecto en Baden-Württemberg'":
1. De lo que se trata no es tanto de establecer unos plazos imperiosos con sanciones «machacantes» 81, sino de fijar
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unos plazos flexibles en relación conlos distintos pasos de cada procedimiento administrativo y con la decisión misma que dejen claro tanto a laautoridad administrativa como a losciudadanos implicados en el expediente cuál es el grado de celeridad que seconsidera necesario y posible como regla gel/eral. Tan pronto como un órgano de la Administración ve que no va apoder cumplir un plazo de los fijadosregularmente se lo ha de hacer saber alos interesados y a las autoridades administrativas inmediatamente superiores, que reciben así la señal de quese han de poner a disposic ión más medios personales o materiales si se pretende que el plazo regular siga siendorealista. Tal vez una reserva de personal como la que establece la nueva Leyfederal del servicio exterior'" posibilitara una ayuda más rápida que la quehasta la fecha se puede dispensar.
Los tiempos teóricos y los tiemposreales quedarían registrados y evaluados de modo continuo gracias al almacenamiento y tratamiento automáticode la información. Si los requisitos legalmente exigidos en orden al examende los expedientes de autorización sufrieran un agravamiento, en la propiamemoria justificativa del proyecto deley se debería indicar qué recursos adicionales de personal y medios materiales se deberían poner a disposición si
se quiere realmente compensar la sobrccarga que asi sufre el procedimiento de la autorización, esto es: si no sequiere alargar la duración regular delos expedientes.
2. Por otra parte, también resultaría insosiayable hacer que organismos yfuncionarios tuvieran siempre presentela duración de los procesos de ejecución de los leyes como un factor decostos para la propia Administración ypara los empresarios a su cargo en estos expedientes. Además también sedebería convertir el sistema cameralista de contabilidad en otro de corte comercial. Ya no se debería contraponersin más las autorizaciones presupuestarias y los gastos. Lo que se deberíahacer más bien es consignar separadamente los costos y los beneficios deuna determinada actividad administrativa como, por ejemplo, la autorizaciónde instalaciones con riesgos medioambientales. En las grandes empresascconóm icas, su división en los llamados profi: centers persigue la meta decalcular por separado en relación costos/beneficios de cada rama del negocio y a partir de esos datos extraer informaciones acerca de las mejoras deeficiencia que se han de introducir; apesar de alguna que otra dificultad a lahora, por ejemplo, de evaluar las prestaciones administrativas, es posible trasladar este sistema --{;on las modulaciones
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necesarias y en cualquier caso parcialmente a unidades Administrativas.
Ludwig Mühlhaupr" ha propuesto incorporar al sistema de contabilidad cameralístico característico de la Administración pública un cálculo de eficiencia que contraponga los rendimientos y los costos de los servicios.Más lejos llega la propuesta de EmstBuschor ya puesta en práctica en laAdministración cantonal y municipalsuiza, de reconvertir por completo laAdministración en la línea de un modelo de contabilidad comercial modificad084, propuesta que se ve apoyada enla comisión encargada de la reformaadministrativa de Baden-Württembergpor el profesor de economía de la ernpresa pública de Mannheim PeterEichhorn".
Tanto con un método como con el otrose haría posible desembarazarse de laconcepción equivocada de que la tramitación y resolución lenta de los procedimientos de autorización no ocasiona ninguna clase de costos de personaladicionales, puesto que los funcionarios implicados se encuentran empleados, a cambio de una retribución fija,en puestos de plantilla especificadosen el presupuesto. Un cálculo de eficiencia verificado según principios comerciales debería contabilizar en el capítulo de costos de cada procedimiento
de autorización la parte proporcionalde los costos fijos y, por ello, de lossalariales. Como beneficio deberíaconsiderarse el valor estimado de laautorización, con inclusión del valor,además del permiso en sí, de los servicios prestados en relación con el dictamen pericial de los riesgos ambientalesy la mediación de los intereses en liza.A la hora de llevar a cabo una estimación así de los «rendimientos» de unprocedimiento de autorización se debería contemplar la menor ventaja económica que de una solución tardía leresulta al empresario solicitante",
Una ventaja añadida del paso a un cálculo de eficiencia de tipo cuasi-comercial consistiría en superar la idea deque el empleo de personal adicionalpara la aceleración de los procedimientos de autorización supone una cargapara la caja del Estado o, cuando vienen obligados a soportar los costos,para los bolsillos de los solicitantes, yse debería, por ello, evitar en la medida de lo posible. Pues, ciertamente, elincremento de medios personales acorta la duración de los procedimientos deautorización, pero posiblemente, pesea la utilización de un número mayor defuncionarios, ello no comporte en absoluto el aumento del número de horasde trabajo que se han de imputar a dichos procedimientos, de forma que loscostos de personal tendencialmente si-
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guen siendo los mismos para los diversos expedientes. Ahora bien, comodescienden los costos que los empresarios solicitantes han de soportar por elretraso en la tramitación de sus autorizaciones, el resultado del cálculo deeficiencia de los procedimientos autoriza torios mejora.
La introducción de un cálculo de eficiencia en el ámbito de la Administración contribuiría esencialmente. asipues, a imprimir celeridad, tambiénpor la ventaja de orden financiero queello representa, a los servicios que laAdministración presta a los ciudadanos y a la comunidad, lo que tambiénse apreciaría, y no en último lugar, enlos procedimientos de autorización.
11. Aceleración selectiva en casos deespecial urgencia
El recurso a plazos de carácter señalatorio y la adopc ión de un cálculo deeficiencia cuasi-comercial no son suficientes, sin embargo, en aquellos casosen los que la inversión proyectada esparticularmente urgente o el procedimiento normal amenaza especialmentecon durar demasiado tiempo. Aquí sehan de poner en práctica otras técnicasadministrativas que se ajustan a las necesidades de urgencia del procedí-
miento de que se trate concretamente,sin restar recursos personales y materiales de los procedimientos normalesni, por tanto, hacerlos más lentos.
1. En Francia se ha desarrollado al respecto un nuevo tipo de Administración, que Jacques Rigaud'" y XavierDelcros" han descrito y bautizadocomo Administración de m;sións9. Paraun cometido único que se ha de despachar en un tiempo estrictamente fijado---<oomo, por ejemplo, la creación delMuseo Nacional de Orsay en París o lainstalación, también en París, del parque de atracciones privado Euro-Disneylandia- se procede a la designación de comisarios especiales que aveces reciben la denominación de delegados ministeriales. Su cometido noconsiste en resolver ellos mismos conceleridad, sino, valiéndose de un reducido equipo administrativo y actuandode forma concentrada, en llevar a todos los organismos y autoridades concernidos, asi como a los titulares de intcreses privados, a una solución consistente. Por regla general, esto es algoque se logra. El délégué intenninistériel francés es una figura que encuentra su correspondencia en el ámbito dela empresa privada en el tipo, al que yanos hemos referido, del director o gerente de proyecto.
160 ENSAVOSSOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PlJllLlCA
En Alemania se ha recurrido en algunas ocasiones a esta figura administrativa del director de proyecto, como,por ejemplo, en relación con la instalación de una factoría de Daimler-Benzen Rastatt. La propuesta, difundida enel marco de la comisión para la reforma administrativa de Stuttgart, deofrecer la designación de un agentepúblico como director de proyectocomo respuesta general para los procedimientos autorizatorios de especialurgencia o dificultad, obtuvo la aprobación de principio del gobierno delLand" y ha encontrado eco en los círculos económicos concernidos?'.
Esta propuesta coincide en parte conlas intenciones perseguidas sobre todopor Wolfgang Hofmann-Riem en elsentido de recurrir, siguiendo el ejemplo norteamericano, a la designacióncomo mediator de un experto, por regia general ajeno al asunto de que setrate'". Sin embargo, la persona que laAdministración designe para directorde cualquiera de sus proyectos serámás bien un funcionario dinámico queun experto ajeno, de fortuna tal que,gracias a su conocimiento de la Administración desde dentro, esté en condiciones de hacer valer plenamente laautoridad que el Gobierno o un ministro le ha conferido y ganar a los organismos competentes por razón de lamateria para una solución conjunta.
Además, a diferencia de lo que sucedecon el mediator, no se va a exigir deeste agente público al que se confia ladirección del proyecto una actitud neutral entre los intereses estatales y losprivados, sino más bien un compromiso de la parte pública, que incluye entodo caso la predisposición a contemplar también los contrarios interesesprivados y llegar a una solución deconsenso en la medida de lo posible.Pues una solución que pueda contarcon la aprobación de la parte contraria,sobre todo cuando no se sitúa en unaoposición de principio, se ve menosexpuesta a volver a malgastar con larguísimos procedimientos contenciosoadministrativos lo que el director delproyecto ha ganado en tiempo frente alnormal procedimiento administrativo.
En el caso de que el director del proyecto designado por la Administracióntenga que adquirir una posición fija yjerarquizada en el procedimiento deautorización también ha de preversenormativamente si la empresa que representa la correspondiente solicituddebe solicitar y hasta exigir su designación, a cambio de lo cual reciprocamente debería también soportar loscostos adicionales así generados.
Resultaría lógico, por tanto, ajustarsede manera decisiva a las necesidadesde urgencia de las empresas solicitan-
R EVISTA IJE AOMINISTRACIÓN P¡)n1.1CA 161
tes, esto es: a su demanda de un procedimiento de urgencia, siempre y cuando exista por parte de éstas una disposicion a pagar los mayores costos.Esto es bien evidente en relación conotros campos de la Administraciónprestacional. Una carta por ejemplo,sólo se despacha con más rapidez porel servicio de correos si el remitenteasí lo desea y satisface el suplementopor urgencia . Quien en Francia quiereutilizar uno de los trenes superrápidos( los TGV) tiene que pagar unos suplementos cuya cuantía está en relacióncon lo intensa que, en la hora de salidadel tren, sea la demanda de transporteurgente. También el procedimiento administrativo para instalaciones industriales, tal y como ya se ha demostrado'\ supone para el empresario solicitante una prestación por parte de laAdministración en orden a la evaluación de los riesgos y a la composiciónde intereses. Toda empresa que presenta una solicitud ha de soportar encualquie r caso las tasas y los costosdel procedim iento normal". El suplemento por urgencia causado por la designación de un director de proyectoresultar ia, pues, conforme con el sistema. En el caso de que una empresa noesté en condiciones de satisfacerlo,pero su inversión revista interés público, porque, por ejemplo, con ella sehaya de preservar puestos de trabajoen una zona de crisis, la renuncia a la
exigencia del suplemento debería consignarse abiertamente a título de subvención pública. Si a la empresa le falta la disposición de aportar en la luchacompetitiva los necesarios esfuerzoseconómicos en pro del «factor tiempo», ya sea en el seno de la empresa oen un procedimiento de autorización,las reglas de la economla de libre mercado. cuyas ventajas se conocen y persiguen entretanto en todo el mundo,mandan que la empresa en cuestiónceda el paso a otras empresas con mayor capacidad de adaptación, incrementando así, el interés de todos. laeficiencia de la economía. En un sistema así, sólo el trabajador individualmente considerado, pero no la empresa, puede aspirar a las ayudas del Estado social.
J . Ahora bien, los costos de los procedimientos de urgencia en los que figura un director de proyecto no son sólode índole financiera.
Cuando se designa a un agente públicocomo director de un proyecto que tratade impulsar el procedimiento de autorización y hacerlo supera r todos losobstáculos derivados del examen realizados en el seno de la Administración,así como las objec iones formuladaspor particulares empleando todo 511
celo profesional diariamente, resultacasi inevitable que acabe por identifi-
162 ENSAYOS SOBRE LANUEVAADMINISTRACIÓN PlIBLlCA
carse con el proyecto de cuya autorización se trata. Su colaboración inteligente con el director empresarial delmismo proyecto no hace sino reforzarel compromiso. En el caso del déléguétnterministértel francés este compromiso resulta conforme con el sistema,ya que por regla general se encaja enun compromiso del Estado y las corporaciones locales a favor del proyecto,como era el caso, por ejemplo, del parque de atracciones de Euro-Disneylandia'". En ello se expresa un señaladosentido económico del Estado, que enla tradición de Colbert- impregnamás o menos todas las tendencias políticas francesas y hace que la profesiónde fe en pro de la economía libre demercado se manifestarse sin reservas.
De acuerdo a las ideas alemanas, losorganismos administrativos encargados de la tramitación y concesión deautorizaciones, así como los funcionarios que en ellas sirven, han de resolver objetiva, neutral e imparcialmente,sin identificarse con los proyectos sometidos a su consideración". Aquí seestá exigiendo de la Administraciónunas virtudes cuasi-judiciales que, porlo demás, intervienen positivamente enbien de la comunidad y, por lo mismo,merecen ser apoyadas. Esta tensión interna del Derecho administrativo alemán se agudiza cuando, para acelerarprocedimientos de autorización, se re-
curre a la designación de directores deproyecto. Hasta la fecha, en todo caso,la jurisprudencia ha mostrado comprensión a favor del necesario compromiso de la Administración y, porejemplo, se ha abstenido de anular unplan urbanístico porque el responsablede la agencia de planificación previamente había estado negociando intensamente con los particulares interesados en el proyecto?'.
Para estudiar el peso de las objecionesjurídicas formuladas contra el compromiso de los directores de proyecto designados por la Administración es importante restringir su papel al de unmero factor de convencimiento y notransferirle ninguna facultad decisora,sobre todo cuando ello, a la vista delas experiencias tenidas en Francia, alo que lleva más bien es a provocar laresistencia de los organismos normalmente competentes y, por ende, a nuevos retrasos. La legitimidad de la propuesta de resolución formulada por eldirector de un proyecto dependerá desi logra o no hacer participar intensamente a los organismos concernidos ya los representantes de los interesesprivados en liza y reconducirlos a unconsenso lo más intenso posible. Finalmente, la jurisdicción administrativa, como ya habían anticipado lasideas de su padre espiritual, RudolfVon Gneist'", deberá asumir reforza-
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN P(mUCA 163
das competencias de control allí dondela Administración activa, para ajustarse al ritmo de la sociedad de la información, haya de abandonar su papeltradicional de cuasi-juez y convertirseen un gestor.
Notas
I Arbeits~"uppe der niedersnchsischcn Fach
ministerien und Staatskaz lei (Grupo de Trabajo
de los Ministerios sectoriales y de la Cancilicría de Bnja Sajonia]. Schnellere und ka íkulier
bare Genelrmigrmgsverfabren, informe editadoen 1989 por el Gobierno del Land de Da;" Sa
jonia; informe del Ministerio de Medi~ Am
biente de Norte del Rhin- Wcstfalia sobre Bes
chleunígung von Genehmigungsverfabren, LT
Drs . [Documentación oficial del Parlamento del
l.nnd]10/2625, febrero de 1989; informe del
grupo de trabajo de Hesse, del mismo liIulo que
el anterior. mayo de 1990 (mecanografiado);
informe de la Comisión de técnica legislativa
de Baviera con el titulo de Beschleunigung vanGenehmigungsverfabrenfur Anlagen, cd. por la
Gemcinsame tnformations-vernrheitungsstelle
der Bayerisctíen Staat sregierung, octubre de
1990: informe Beschleumgung von Genehmi
gimgsverfobren jiir Anlngen emitido por la Co
misión independiente para simplificación jurfdica y administ rativa, conocida como ( Comisión Waffenschmid». publicado por el Ministe
rio federal del Interior en noviembre de 1992.
2 Próximamente apare cerá en la edito rial NO
MOS el estudio del autor sobre Beschleunigung
der Genehmígungsverfabrcn standortgebunder
Vorhaben . presentado en marzo de 1990.
3 í 'id. al respecto la toma de posición del Ministerio del Interior de Badén W. (LT ..Drs .
10/24 is, de 30 de octubre de 1989, pp . 3 Yss.):
los acuerdos del Consejo de Ministros de 2 de
abril de 1990, publicados en Verwaltung 2000,Gesamtkonzeption, vol. l. editado por el Min is
terio dcl Interior de Bndcn-W.• Stuttgart, 1990 ,
rp. 79 y ss. Por virtud del acuerdo del Consejo
de Mini stros de 10 de diciembre de 1990 se encomendó a todos los departamentos agotar to
das las posibil idades de «aceleración» basadas
en las propuestas del circulo de asesoramientoJ'erwaltung 2000, dand o cuenta de ello 3 estegrupo de trabajo.
4 Así, según lo estable cido en el §J, apenados 2y 3, de la ley sobre facilidades para la const ruc
ción de viviendas de 17 de mayo de 1990
(11GB/l. pp. 926 Y ss.), vigente sólo por cinco
años, la autorización de un proyecto no se puede denegar bas ándose en razones de planea
miento rasados los tres meses inicia les (§ 30 Y
J I BauGB). Vid, tambi én el § 12. apartado 4,de la Ley sobre técnica genética (Gente
dlllikG). de 23 de j unio de 1990, 8GB/l. p.
lORO (ficción del otorgamiento en el caso deproyectos del ohligado registro). El precedente
más conocido de esta técnica normativa lo
constituye el § 19, apartado 3. de la BallGB (lo
llamada Teilungsgenehmigungs Iautorizaciónde divis ión].
s Acerca de las regulaciones de los plazos en
los Estados Unidos. vid. E.A. Tomlinson : enAdmin istrativc Conference af the USo Recom
mendatians and Repons 1978. pp. 119Yss.
164 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
6 Vid. Ernesto García-Trevijano y Garnica: Elsilencio administrativo español, Madrid. 1990;Eduardo Garela de Enterria y Tomás Ramón
Femández: Curso de Derecho administrativo,vol. 1,5'. ed., Madrid, 1990, pp. 582 Yss.
7 Vid. DoufTardffhéry: «Études sur les autorisations tacites», Conseil d'Etat, Etudes el Documents, nüm, 31,1979-1980.
8 Le par; de la responsobilité-Rapport de laCommission Efficacité de L'Etat. presidée par
M. Francotsde Cloets,París, 1989.
9 N. Ellas (1897-1990), marcado por Karl
Mannheim, Freud y Iluizinga, emigré de Alemania en 1933, estableciéndose en Inglaterra.Sus obras principales. gestadas en los naostreinta, s610desde finales de los sesentahanen-
•contrado una seria consideración en Francia yAlemania.
10 Vid., sobre todo, Norbcrt Ellas: Über die Zerít, 1984 (citado según la edición de bolsillo,
2'. de., Francfort del Meno, 1989) p. X (funcio
nes sociales de orientación y regulación del
tiempo).
11 Así, por ejemplo, el comentario a la Vwf}U(Ley de Procedimiento Administrativo) de StelkenslDonklLeongrad, tadavia en su 2'. ed. (Mu
nieh, 1983) sólo dedicaba tres lineas, de un to
tal de más de 1.000 páginas (vid, § 10, núm.
margo 7); algo más detallada es la 3'. ed. (Munich, 1990), §1O,núms. mnrgs. 10 y 11, dondela celeridad viene reconocida como un principio jurídico en protección del ciudadano.
12Verwaltenund Zeil, Ilamburgo, 1975.
13 Esta es una conclusión a la que se llega apartir de la existencia de «ejecutar sencilla yconvenientemente el procedimiento administrativo>, (§ 10, inc, 2, Bvwvfg [Ley Federal de Pro
cedimiento Administrativo)). Como ejemplovid. Kopp: VwVjG, 4'. ed. Munieh, 1986, S lO,
núm.margo 6.
14 AsI, por ejemplo, MeyerlDorgs, VwVjG, 2'. ed.,
Francfort del Meno, 1982, 10, núm. margo 6.
15 Sentenciade 9 de febrero de 1982, BVerjGE
[repertorio de jurisprudencia del TribunalConstitucional Federal], 60, 61, 41 s. A titulo
de posibles soportes de la fundación alll se ci
tan los siguientes:en el caso de normas discrecionales de carácter favorecedor. el articulo 3,apartado 1, de la Ley Fundamental (en adelan
te: LF); en el caso de normasdiscrecionalesdecarácter gravoso.entreotros, el articulo2. apartado 1, LF Y el principio de Estado de Derecho.A todo ello, nose contemplaque el mismo problemase planteatambién en relacióna la ejecu
ción de normas legales imperativas,
16 Sentencia de 20 de diciembre de 1979:
BVerjGE, 53, pp. 30, 59 y ss.tcaso «MüllheimKñrlich») y en Jurtsten-Zeítung (en adelante:
.IZ), 1980, p. 390 (con nota de A. Weber). Vid.también Hesse: Europísche Grundrechte-Zeits
chrift (en adelante: EI/GRZ), 1979, pp. 427 Yss.,esp. 434 y ss.
17 Vid., por ejemplo, W. Leisner: Effizienz alsRechtsprinzip, Tubinga, 1971, p. 1971. p. 58:A. Von Mutius: Ncue Juristische Wochenschrift (en adelante: NJJV), 1982, p. 2151; F. Os
senbühl.: NJW, pp. 465, 466 Y ss.; W. Hoff
mann-Riem: KonflikJmitller in Verwaítnngsver-
R EVISTA DE A ()MINISIRACION I'Ú DLlCA 165
handlungen. Heidelberg, 1989, pp. 2 Y 11; por
lo que hace en espec ial al procedimi ento con
tradictor io, H. J. WolfflO. Bachof, Verwol
tungsrecht , vol. J , 41• ed., Munich, 1978. § 156.
II Staat srecht des Kónigreichs rvürllemberg.
Tubinga, 1829·1831, vol. 2.
19 Vid ., por ejemplo . su penetrante panorámica
de la ciencia del Derecho polllico y admini stra
tivo francesa en Die Geschichte und Literatur
der Staatswissencschofi en, Erlagen. 1858, vol.
3. pp- 149 )' 5S. (sobre el Derecho admin istrativol. La alabanza a Laferriere (p. 16 1). expresada ya en 1845 en una rece nsión. fue tornada en
cons ideración y correspondida con un elogio a
Von Mohl (lromme ¿mine",) por el autor Irancés (Co llrs th éor íqu e pratiq ue de dro ít p ublic et
odm ínístrati], S-. de., 1860, Introducción. r.VI).
20 Ency kJopdie de, Storuswissencschoften. 21,
cd., Tubinga. 1972, pp. 248 Yss.: «Una demoraque supere el tiempo necesario para un tratamiento profundo constituye un acto de injusticia para con el ciudadano»; Dir Polizeiwissenschaft nach den Grundstnzen des Reclutsstaa
les, vol. 2. 3' . ed.• Tubinga, 1866 (la «celeridad
en la ejecución» pertenecería a los principios
de una buena Adm inistración).
21 Der Rechtsstaat und die Verwaltungsge rich
le in Demschíand. 3' . ed., Darmstadt, 1958(reimpresión sin alteraciones de la 21
• ed.,1879). Pr. 118 Y ss. (necesidad de separación
entre la Administración activa. necesariamentedinámica, y la justicia. con su «circunspectomodo de procedcr»); pp. 154 Y ss. (pesade z de
la Administración colegiada, parcialmente su-
perada a principios de siglo XIX mediante el
«sistema burocrático» [Burcausyslt"m). sin perder de vista. a tal efecto. que el desempeño colegiado a todas luces garantiza mejor la imparcialidad); pp. 306 Yss. (el traslado de los Con
tenciosos a los trihunales administrativos harlaque apenas fuera necesario seguir configurandocolegialmente a la Administración activa; enlugar de ello. la «sencillez de la organizaciónburocrática» garantiza la operatividad administrativa). Vid., también el informe presentado alas XII Jornadas de los Juristas Alemanes[Dcnscher Jur is/rng ) de 1814. vol. 3. pp. 225·
228.
21 El deber del funcionario de «resolver con rapide7» constituía para 0 110 Maycr [Deu tsches
Verwoltungsrecht, vol. 1, v . ed., Munich y
l.eipzig, 1924, p. IXX) IIn deber de serviein de
carácter interno. pero no una obligación jurídica con eficacia ad extra .
2J Deutsches Vcrwaltungsrecht, vol. I 11 cd.,l.eipzig, IX95, p. 74, en conexión con p. 62.
24 VJ'. cit. en n. J. p. 62. n. 14.
15 Rechts-und Staotstebre, parte segunda. l lei
dclberg, 1846, § 70 (p. 213).
26 01', c it . en nota 25, § 101 (pp. 314 Y ss.};adicionalmente sólo se atribuía a los Parlamen
los leyes de significación constitucional,
17 Por lo demás. también OUo Mayer (Deuts
ches Verwaltnngsrecht, vol. 1. 3' . ed.. 1924. pp.101 Y ss.; Id.. Archiv des óffe ntlichen Rechts
len lo sucesivo. A(iRI) trataba de limitar la reserva y la primacía de la ley y. por ende, el po-
166 ENSAVOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
dcr de los Parlamentos en la medidaen que somella a los funcionarios y a los usuarios de lasinstalacionesy servicios públicos R una «relación metla a los funcionarios y a los usuariosde las instalaciones y servicios públicos a una«relación especial de poden> (o sujeción) expresamen!e deslindada del principio de Estadode Derecho.
28 Vid. J. Barthélémy: «De la liberté du gouvernemen! ~ I'égard des lois dont il est ehargé d'·assurcr l'application», enRevuede droit publico1907, pp. 295 Yss., 301 y ss; a este trabajo serefiere posteriormente Mauricc I-Iauriou, Précísde droit constítutíonnel, 2~. ed., París, 1929, p.337.
29 Vid .. las referencias contenidasen V. Schelte: 'Pie verwaltungsgerichtliche Kontrolle vanErmfssensak1en in Frankreich, tesis doctoral,Gottingen, 1990, pp. 132 Y ss. (en vlas de publicación por Nornos-Verlag). Énfasis en la soberanía residual del monarca se ven en especialen J. Barthélémy: op. cit. (en n. 28), pp. 275 Y295 Y ss.; M. Hauriou: op. cit. (en n. 28), pp.377 Y347; Id., Précis de droit administrauf etde droít pub/ic, 10'. ed., Parls, 1921, p. 252; L.Michoud, Elude sur le pouvoír dtscréttonnatrede t'admtnístratíon. Parls 1913. Para la contraria posición «republicana» de un papel meramente servicial de la Administración frente alas leyes parlamentarias vid., por ejemplo, H.
Barthélérny: (O I'exercice de la sourverainitépar l'authorité administrative», en Rel'ue dedrott public, 1904, pp. 209 Y ss.; L. Duguit:Droit constítutionol, lO'. ed., 1911, pp. 25 Yss.
y 30 Yss.; R. Carré de Malberg: Contribulion d/0 théorie générale de I'Élaf, vol. 1, Parls,1920, pp. 502 Y ss. En cualquier caso tampoco
estos niegan totalmente una cierta flexibilidadtemporal de la Administración.
'0 Op. cit. (en n. 29), p. 15.
" En tomo a lo reducido del ámbito de aplicación de la ley y a su ampliación por lajurisprudencia vid. A. de Laubadére/J. C. VeneziaIY.Gaudemet: Tratté de droit adminístratif, Cf'. ed.•París, 1984, núm. 705 (p. 339); P. Devolvé. L '.acte administrotii; Sirey, 1983, núms. 391 y ss.,esp. 394.
32 Vid., por ejemplo, el informede la comisiónEfficacité de I'Élat, op. cit. (n. 8), p. 59.
33 Al objeto de preservar esa ventaja en lo atinente a los conocimientos especializados y alos saberes internos del desempeño de su función, la burocracia luchó pormantener al Parlamento sumido en la ignorancia (pp. 8~4-857).
Por esta razón, M. Weber propuso -y asl loconsiguió parala República de Weimar- otorgar al Parlamento el derecho a esclarecer mediantecomisiones de investigaciónlos avataresadministrativos; vid., al respecto W. 1. Mommsen: Max Weber und die Deutsche Politik, Tubinga, 1959, pp. 358 Yss.
34 Hasta la fecha no ha sido posible clarificaren qué se basa esto. Tal vez guarde relacióncon la circunstancia de que en la Administración alemana siempre se pudo encontrar -yaún hoy en día sigue siendo a51- un menorgrado de tácticas abiertas de tardanza que enFrancia.
'5 Op. cit. (en n. 10), pp. 17 y ss. (fijación deltiempo por los sacerdotes), pp. 20 Y ss. (mo-
REVISTADEADMINI~TRACIÓN PtmrJ(A 167
nopolio eclesiástico y después estatal de dctcr
minación del tiempo), p. 43 (sincronización), p.92 (tiempo I1sieo y social).
J6 Das Sanduhrbueh. fra nefort del Meno,
1957.
37Histoires du temps (edieión de bolsillo), Pa
ris, 1982.
38 Vid. infra O) 111 .
)9 Sobre lodo la earicalura de Cha rn, en LeCharivari, de 10 de enero de 1871, con cl tltulo: «lis auront bcau ernporter les pendules. ilsn'empec heront pas I'he ure de la vengan ce de
sonner», cuyo simbolismo examina OuriehReslef en Guerre , mythe el caricature. Parts(Prc sses de la Fondation Nalionatc de Sciences
ro litiques), pp. 198 Y SS.; debo la referencia auna conferencia pronunciada sobre el tema «OcMad ame de Staei a la actualidad: la imagen de
Alemania en los escritores franceses», en el anles aludido cielo del Centro de Estudios Franceses.
40 Sobre las repercusiones civi les de las liccn
cias administrativas. vid. F. J. Peine: N.JJt'.1990. p. 2442; O. Wagner: Offentlich·reeh" i.che Genehmigung und zívil-rec htííche Re·
chtswídrigkeit, Colonia. 1989. pp, 8 Yss. )' 41 Yss.:en espec ial, sobre la nueva Ley de Respon
sabilidad Ambiental. vid. E. SteITen: NJ I/'.1990, pp. 1817Yss.
41 rara la concepción tradicional vid. E. ForsIhoIT: Rechts-fragen der leitenden Verwottung,Stuttgart, 1959. En su originaria monografía de
1938 (op. cit.• pp, 22 Y ss.) Forsthoff contaba
dentro de la Daseinsvorsorge [procura cxisicncial] en un sentido amplio, en In sucesivodesatendido por el propio autor, también los
controles de precios )' salarios, ast como el con
lrol estatal de la demanda, la producción y elvolumen de negocios industriales, esto es : me
didas controladoras de política económica (p.27) .
42 R. Von Mohl: [)i(' Poííze íwissenschoft nach
de Grundsiítzen des Rechtsstoontes. 31• ed., Tu
binga. 1866. vol. 1, p. 301.
41 lbid, p. 305.
44 lb td., pp. 244 Yss.
4S Deuuches Verwalt ungsrechí, \'01. 1. 11• cd .,
I cipzig, 1895. p. 14. Allí se puede leer que ell>Crccho ndministrativo se caracterizaría por larelación entre Estado y súbditos. Aún más C 13~
mrncntc se aprecia este desplazamiento en la 3~ .
cd.. Munieh y l.cipzig, 1924, p. 15. donde secaracteriza al poder del Estado corno un poderpredominantemente jurídico que se ejerce sobrepersonas.
4(, La vieja doctrina administrativa francesa delsiglo XIX. por el co ntrario, subraya las tareas ylos se rvicios de la Admi nistración para con la
sociedad )' los recíprocos derechos .1' deberesde Administraci ón y ciudadanos que de ello resurtan: a este respecto rid.. ror ejemplo, Macare! (co nsejero de Estado): Co urs de droit odmi
I1i.ttratif, 2 vols.• Parls 1844, vol. 1. pp. \3· 14 Y19. Frente a esta postura.ya en 1907.1. Barth él érny: 01'. cit. (en n. 28). haio la influencia irmegable de Otto r...íaycr, subraya el papel de la
Administración corno el de un souverain exe-
168 ENSAYOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACiÓN PlJBLlCA
cuti[ (p. 300); el poder ejecutivo seria, en el
marco de las leyes, le moítre (p. 302).
47 R. Carré de Malberg: op. cit. (n. 29), pp. 492
y ss., L. Duguit: op. cit. (n. 29), pp. 25 Yss. Y69 y ss.
48 Vid. A. de LaubadérelJ. C. VenezialY. Oau
deme\: op. cit. (n. 31), núms. margo 53 y ss.
49 Vid. E. Forsthoff: op. cit. (n. 41), pp. 13 Y
ss.: (Según la concepción clásica, con el mantenimientode la seguridad y el orden públicos,así como con la garantla, haciaadentro y hacia
afuera, de sus ordenaciones, el Estado sirve asus propios fines. Que de esta manera el Estado
sirve simultáneamente a los intereses de susciudadanos es algo que no se puede negar. pero
que queda fueradel concepto teórico. Es interesante ver que ~n la actualidadeste concepto seencuentra en demolición... En la medidaen quese dcmantela la ideologla estatal tradicional, el
Estado se convierte en una fonna de organización que encuentra su valordentrodel conjuntode lamoderna sociedady ha de reportar un servicio específico. Resultaasi importante y sintomático que un autor como Bccker califique enamplio sentido la acción de la Administracióncomo prestación...»
50 Recogidos ahoraen P. Eichhorn: Leístungssteigenmg in der offenüichen Verwaltung, St.
Augastln, 1984, p. 33.
51 A este respecto vid.. en general Paul Kir
chhof: Verwalten und Zeit, IIamburgo, 1975,
pp. 10 y ss,
52 Akzeptanz durch Verwaltungsverfahren (pri-
mera lección como profesor en la Universidadde Friburgo, pronunciada el S de julio de1990), a aparecer próximamente en la NiW.
53 A. de Laubadere/J. C. VeneziaIY. Gaudernet,
op. cil. (n. 31), núms rnargs, 592 y ss.; Ch.
Debbasch: «Le temps et I'adminislration: vers
une chrono-administration?», en Revue francoíse
d 'odmínístrotíonpublique, 1982, pp. 481 Yss.
54 Verhandlungen des 12. deutschen Juristenta
ges, 3 vols., Berlín, 1875, p. 225. Vid., también
Staotsverwaltung und Selbstverwaltung, Berlín,1869, esp. p. 88 (contra la «cómoda división
dcl trabajo- de los órganos colegiales). En la
misma dirección apunta también Von Mohl.:
op. cit. (n. 42), vol. 2. pp. 587 Yss., esp. p. 589
(epcsadcz y gasto de tiempo». probable predisposición contra empresas geniales, posible rigidez y aferramiento mortecino a lo «tradicional»como las «grandes sombras» de la administración colegial).
55 R. Von Gneist: Der Rechtsstaat, Berilo,1872, p. 16. También R. Von Mohl: Encycloptidie der Staatswissenschaflen, 21
. ed., Tubinga, 1872, pp. 246 y ss.. subrayaba a titulo de
primer «capítulo fundamental» de la Administración en un Estadode Derecho (junto a la juridicidad de su actuación) la exigencia de unaorganización administrativa adecuada a las tareasencomendadas.
56 Sentencia de 8 de julio de 1982, en BVerfCE, vol. 61, pp. 82 Yss., esp. 114 y ss, y 116
(también en iZ, 1984, p. 31, con nota de Badu
ralo
57 En general acerca de la protección de los de-
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBUCA 169
rechos fundamentales por la vla del procedí
miento vid., la sentencia del Ter de 20 de di
ciembre de 1979, en BVafGE, vol. 53, pp. 30 YSS., esp. 59 y ss. (asunto Mullheim-Krlichv;también en .IZ, 1980, p. 307 (con nota de A.
Weber).
58Acerca del mandato constitucional que explí
citamente se formula ni legislador en el articulo
6, ap. 5. LF, en orden a procurar la equipara
ción de los hijos extrarnatrimonialcs. vid. lasentencia del LCf de 23 de oetubre de 1958, en
BVerfGE, vol. 8, pp. 210 YSS., esp. p. 216 (ex.
posición de las exigencias que a tal efecto cabe
plantear al legislador); vid., también las senten
cias del mismo Tribunal de 29 de octubre de
1963, en BVerfGE, vol. 17, pp. 148 Y ss., esp.
155, y en .IZ, 1964. pp. 365 Y ss.) Y de 11 de ju
lio de 1967, en BVerfGE, vol. 22, pp. 163 Yss.,
esp. 172 y en JZ, 1967. pp. 599 Y ss., (declara
ción de nulidad parcial de preceptos en materia
de asistencia y retribuciones que no satisfacían
esas exigencias).
59 Especialmente clara a este proceso resulta la
decisión adoptada por el Consejo Constitucio
nal acerca de la Ley sobre lo audiovisual.
60 "id. supra. n. 8. Cfr .. también el análisis. en
cierto modo de mayor alcance, de 1. Chevalicr
y O. Loschak, en Revue francatse d'admínis
trationpublique. 1982, pp. 679·720.
61 Wirschaft und Gesellschafi, 511• ed., Tubinga,
1976, esp. pp. 825 Yss.
62 G. Schmüller: Unrisse und Unlersunchungen
zur Verfassungs., Veraltungs und Wtrtschafís
gesichte. Leipzig, 1898, pp. 289 Yss., 294.
b) M. Weber: 0(,. cít, (n. 61), pp. 825 Y ss.
M Vtd.. a este respecto R. Von Gncist: np_ cit.
(n. 54); sobre lo ventajoso que desde el punto
de vista del factor tiempo supone encomendar
la ejecución de las arcas a funcionarios indivi
duales vid. la detallada exposición de R. Von
Mohl.: of' cit. (n. 20), pp. 558-590.
bS Víd.. por ejemplo, lo §§ 15 Y 19 del Regla
mento de Haden para la ejecución de la Ley de
Ordenación Económica de 23 de diciembre de
1983, y el 7 del correspondiente Reglamento
ejecutivo para el Reino de Bavicra de 29 de
marzo de 1892.
66 Aquí se hace valer la crítica de fondo a la rigidez, el formalismo y la lentitud de la burocra
cia (vid, por ejemplo, Chevaltier/Loschak: op.
cit. en n. 60. especialmente pp. 55 Yss.
67 í'td. a este respecto la detallada exposición
de G. Stark. Jr.: «Time the next sourcc of com
pctitive advantage», en Horvard Bussiness Rewew, 1988, pp. 41 Yss.
6ft Vid. en general N. Luhmamm: Die Verwat
tung, 1968. pp. 3 Y SS.; sobre el problema espe
cifico de las instalaciones que presentan riesgos
ambientales (impugnaciones y recursos en
masa), vid. 1. Kcrn: DOV, 1989, pp. 932 Y 934;
W. Blümel., DVBI, 1977, pp. 301 Yss. Y 320.
69 Estos exámenes fueron introducidos por la
Ley de 12 de febrero de 1990 (BGB/, 1.p. 205),
dictada en desarrollo de la Directiva comunita
ria 85/337, de 27 de julio de 1985, acerca de la
comprobación de la tolerancia ambiental de de
terminados proyectns públicos y privados. La
170 ENSAYOS SOBRELANUEVAADMINISTRACIÓN PlIDLlCA
concepción manifestada en el preámbulo del
proyecto de Ley dc 26 de enero de 1989
(BTDrs. 11/3919) de que las cosas cambian de
hecho poco y de que el esfuerzo administrativo
adicional se compensaba a su vez con la simpli
ficación que reportaba resulta extremadamente
cuestionable.
700p. cit. (n. 61), p. 837; Weber atribuye esta
función a la dirección política.
71 Vid. las reflexiones teóricas que sobre este
particular formula N. Luhmann: op. cit. (n. 68).
pp. 17-19.
72 Cfr. 13. Schlinck: Veóffentlichungen der Ve
reinigung del" Deutschen Smatsrechslehrer (en
adelante. VVDStRL), 48 (1990). pp. 263 Y ss.
(puntos 6 y 12; en sentido contrario. M. Bullin
gcr. pp. 291 Y~s.
73 Prcnben zwischen Reform und Revoluüon.
Stuttgart, 1967, especialmente pp. 609 Y ss.Como es obvio, hubo que asumir provisional.
mente determinadas situaciones sociales de di
ficultad para poder impulsar el desarrollo técnico-económico,
74 Con respecto a Francia vid. el informe de la
comisión Efficacité de I'Etat, 01' cit. (n. 8), pp.
69 Yss.
75 En el caso de que los ensayos no se hayan
llevado a cabo antes de presentar la solicitud de
autorización. Para los problemas -rc1aciona·
dos con esta circunstancia vid. M. Bul1inger:
«Wettbewerbsgcfáhrdung durch praventiveWirtschaítsaufsicht». en NJIV, 1978, pp. 2121
y ss.
76 01'. cit. (n. 36), pp. 222 Yss.
77 Vid. J. Chevallicr y D. Loschak: op. cit. (n.
60), pp. 682 Y 715 Y ss. Una posición contraria
a cualquier asunción esquemática de las técni
cas gerenciales por parte de la Administración,entre otras cosas también por los problemas de
rivados de la evaluación de las prestaciones nd
ministrativas, adopta el informe de la comisión
Efficacité de I'Etat, 01'. cit. (n. 8), p. 90.
78 Op. cit. (n, 8); CS así como se sugiere una
«evaluación» de la acción administrativa (pp,
147 y ss.) o que se establezcan las denominadas
«ventanillas únicas» íguichets uníquesv en be
neficio de los ciudadanos en su trato con la Ad
ministración.
7f) De las resistencias que se producen en el
seno mismo de la Administración informen
Chavallier y Loschak: DI'. cit. (n. 60), pp. 898 Yss,
80 Otras propuestas se pueden en el trabajo más
amplio del autor (cit. en n. 2) y en la concep
ción general del círculo Verwaltnng 2000 (n.
3).
81 Comp. supra con pp. 5.
82 Vid. § 6 de la Ley de 30 de agosto de 1990,
en vigor desde el primero dc enero de 1991(8GB/,I. 1990, pp. 1842 Y ss.).
8) Theoríe und Praxis des nffenllichen Re
chmungswesens in der Bundesrepubíik Deius
chland, Baden-Baden, 1987. pp.381 Yss.
84 «Die Schweizer Haushaltsreform der Kanto-
REVISTA OEAOMINISl RACiÓN Pl lllLlCA 171
ne und Gerneide», en lJ0l'p ik nnd Kammeratis
lik. Festschcnft fi ir t . Miillhaupt zur Volllen
dung des 75. t.ebensj ahres, cd. por P. Eich
horno Haden-Badcn. 1987. pp. 29 Yss. E. Buscho r ha presentado sus refl exion es ante el cir
culo de asesoramiento Verwaltnng 2000 y otros
expertos el 2~ de octubre de 1990.
85 Zur Nowe ndígkeit einer líaush oltsrefo nn,
posiciones defendidas ante el circulo I'erwaítung lnnn(mimeografiado).
86 Un punto de apoyo para esto que decimos lo
podría br indar cuanto menos csrarla dispuesto a
pagar un empresario por la aulori7..ac ión dem o
rada en el caso de que la autorización se sacara
a la venta o a subasta.
87 Consejero de Estado y presidente del organismo rndiotclevislon RII.
88 Profesor del lostituto de Estndios Políticosde París,
89 J. Rigaud y X, Doleros: Les instítutíons ad
min istrat íves fro ncn íses Les structures, París.1984, pp. 17Q}' ss.. con un análisis de sus ven
lajas y desventajas (pp. 211 Y ss.).
?O Cfr. la nota 3.
91 Así sucedió en la discusión que siguió a una
co nferencia que tuvo lugar ant e un círculo de
Irabajn del Hundcsverhand der Chemischen In
dustrie IAsncí:\ción Federal de la Industria
Qulmiea) en Prancfort del Meno el 2 1 de sep
tiembre de 1990.
91 W . I lolTmann-Ricm : Knnfl íktmittler in f'er-
walmngsverhandlnngen, Heid elb erg. 19R9. roespecia l pp. 20 Y ss.: B. l lolznagct : J.'-()nfl;~/h;•
.fir"'i( dnrch Verhandlungen, Badcn-Baden,
1990 . pp. 208 Y ss.; \Y. ltoffmnn n-Rlcrn y E.
Schntidt-Aümaun Icds.): A:m!llil tll('''' iillrgmrK
durch Verhnndlungcn. Baden-Baden. 1990.Una posici ón crítica se puede encontrar en W.Brohm: I Jl'/ //, 1990. pp. 321 Yss., e,p . pp. 324Y ss,
9] n« supra Al IU y J .
l)·l La cuan tia de las tasas administrativas se
mide. entre ot ras cosas. de acuerdo con los gas
tos ocasionado s a la ALl minislraciún. " ;,1.. por
ejemplo. cl § 8 I .Kelrg ILande.'i~,·hür('ng('
sf!l: =Ley de tnsa.'il de Haden w üruemberg. así
como tambi én el § 80 , ap. 3. ine. 3. (; 11'8 . que
expre samente designa com o crite rio los gastosy de personal.
95 El acuerdo para la creación y utilizaci ón delparque del atracciones se firmó, entre otros, porla República francesa. la Región de He-de
France, el Departam ento de Scine-et-Marnc y
la Walt Disncy Co mpany. También en Franci a.
sin embargo. para la Administración se exigenco n carácter de princ ipio la neutralidad y la in
dependencia: vid. el informe de la comi sión Efficocu éde / ·F.lal. al'- ('1/. (n . 8), pp. 43 Yss.
% E~lo es lo que resulta de una cou templ ac i ón
conj unta de los §§ 20 )' 21 de las leye s de pro
ccd imicntn admi nislrat ivo (que f . O. Kopp:
I'wlT(i. 4a• cd.. Mn ulch. 1986. § 20. margo 2.
hace derivar entre otras cosas. del principio de
estado de Ilerecho) y del § 35 de la Ley marcode la func ión pública (deber de imparcialidad },
Snbre el problema especia l que se plantea
172 ENSAYOS SOIlRELA NUEVAADMINISTRACiÓN PÚllLlCA
cuando en un órgano de la Administración sedetectan intereses a favor de un asunto sujeto a
su competencia, vid. la sentencia del TribunalAdministrativo Federal de 30 de mayo de 1984,
en DVBI, 1984, pp, 1075 t ss. esp. 1076-1078
(asunto Aeropuertode Munich 1/, primeraresolución). En términos generales. vid. el articulode P. Kirchhof en Verwaltungs-Archiv (en lo
sucesivo, VerwArch), 1975, pp. 370 Y ss. Tem
bién K. Schlaich: Neutralittu oís Verfassungs
prinzip. Tubinga. 1972, formula unas rcílexio
nes de principio sobre este problema,
97 Así, la sentencia del Tribunal ConstitucionalFederal de 5 de julio de 1974, en BVerFGE, 45,
pp, 309 Y ss. esp. 318 y ss, (asunto Flachglass.Vid. también la sentencia del Tribunal Administrativo Federal de 9 de abril de 1987, en
DO~, 1987, pp. 870, donde el Tribunal afirma
que el órgano'de la Administración debe «preservar un gradorninimo de distanciay neutralidad internas que le permita continuar realizando un juicio equilibrado»; pero qué principio deEstadode Derecho no exige incondicionalmen
te que «el organismoque ha de certificar la planificación y el responsable del proyecto que a
travésde la planificaciónse ha de dominarseanpersonas distintas».
98 Vid. supra A) L 2,
Fuentes
Revista Documentación Administrativa No.234, abril-junio 1993,
Conferencia pronunciada el 5 de diciembre de1990 en Friburgo de Brisgovia dentrode la serie de conferencia Frankreich beute (Franciahoy) del Centro de estudios franceses creado en
1989 por la Universidad. El autor desea manirestar su agradecimiento por las valiosas observaciones a los miembros del cuadro cicntificodel Centroy a los colegas francesesque con élcooperan, y en primer término al Prof. MichelFromont (ParisY), asfcomo a los observadoresy participantes en el Seminario, sobre todo aNorber Wimmer y Martin KUhL
Traducción: JaimeNicolás Muñiz
Objetivos y destinatarios de las evaluaciones
Eric Monnier"
Este texto pretende ofrecer a los comanditarios, así como a las personasencargadas de la evaluación, los elementos necesarios para efectuar las opciones estratégicas para una evaluación. Esta no es una tarea fácil dadoque numerosas problemáticas distintas,cuando no opuestas, se consideran propias de la evaluación como demuestranlos abundantes calificativos utilizadosparticularmente en la literatura anglosajona para referirse a aquélla: formative evaluation, summative evaluation.process evaluation, contextual evaluation, responsive evaluation, etc.
¿De qué sirve una evaluación? Las criticas más duras de los comanditariosnorteamericanos se refieren precisamente a la pobre utilización de los resultados de las evaluaciones. Pero estacuestión nos lleva a plantear otra:¿Cuáles son los objetivos de la evaluación proyectada? Evaluación se construye epistemológicamente a partir de«valor», Esta filiación semántica es laresponsable de un contrasentido frecuente y se encuentra a menudo en el
origen de un quid pro qua entre, poruna parte, los que concibieron la evaluación y, por otra parte, los que la encargaron.
El examen atento de los términos de lapolémica metodológica revela que lacuestión clave, en cuanto a la utilidadde una evaluación, no es tanto la metodología C0ll10 la credibilidad que laevaluación pueda tener para los actores sociales. Crcdibilidad que no depende, como se había creído, del rigortécnico de los instrumentos utilizados,sino de la legitimidad de la propuestapara los destinatarios de la evaluación.La evaluación no es nunca una práctica neutral y ajena a las relaciones depoder; es un hecho político que formaparte integrante del contexto políticodel programa, incluso si los «evaluadores»! intentan evitarlo y no quierenque sea así. Es por ello que proponemos en este texto una aproximaciónpluralista que asocie los actores sociales al desarrollo de la evaluación conel propósito de incrementar su credibilidad y, en consecuencia, su utilidadsocial.
• Laboratoire CEOPS Ecolc National des Travaux Puhlicsde l'Etat
174 ENSAYOSSOBRELANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
1. Las Diferentes Aproximaciones ala Evaluación
Tyler, uno de los precursores en materia de evaluación, tuvo el mérito deproponer las bases de una aproximación que adopta como punto de partidalos objetivos del programa considerado. Desde entonces, esta aproximaciónpor los objetivos ha sido abundantemente criticada y otras aproximacioneshan sido aplicadas. Sin ánimo de haceruna lista exhaustiva, examinaremos sucesivamente en qué se diferencian dela primera las otras cuatro grandes famillas -aproximación por los efectos,por la forma en que el programa sepuso en práctica, por los procesos ypor los actores sociales.
Para evitar un desarrollo excesivamente largo, nos referiremos a cada una deellas a partir del caso más común delas evaluaciones a posteriori, dejandopara el lector la interpretación de loque correspondería a las evaluacionesa priori o concomitantes. Por otra parte, esta presentación nos brinda la oca-
sión de definir algunos conceptos claves de las evaluaciones.
La aproximación por los objetivosoficiales: excesivas suposiciones
La concepción más tradicional, probablemente la más frustrante, de laevaluación se centra en una cuestiónmuy simple: ¿En qué medida ha producido el programa los efectos esperados?; dicho de otra forma, ¿están losefectos observados en conformidadcon los objetivos previstos?
Esta aproximación, que confronta losresultados con los objetivos inicialesdel programa, es aún utilizada muyfrecuentemente en la actualidad. Enefecto, un buen número de decisoresconsideran erróneamente que este tipode evaluación, denominado evaluaciónde impactos o de resultados. es satisfactoria en la mayor parte de los casos.Esta aproximación se basa enteramente en la hipótesis que existen objetivos«claros, precisos y medibles» con losque se pueden relacionar los efectos,considerados asimismo medibles:
ObjetivosProgramade acción
REVISTA DE ADMINIS [RACIÓN PÚIII J('A 175
Si bien la mayor parte de las evaluaciones de este tipo no se limitan siempre a una contabilidad de los impactos(ni a un análisis de la relación costo/beneficios) sí que se encuentran conla dificultad de traducir en términosoperacionales, racionales y jerarquizados los objetivos que son cn generalambigum incoherentes y hasta contradictorios. Por esta razón, muchas técnicas proponen procedimientos formales con el objeto de posibilitar que elprograma sea «evaluable» según estaaproximación", Pero estas técnicas. entrevistas Delphi o análisis multicriterios, alcanzan. como máximo, a crearun consenso artificial (entre los diferentes actores sobre una definición común de los objetivos del programa)que se quiebra ineludiblemente en clmomento de discutir los resultados dcla evaluación'.
Por otra parte, esta aproximación sefundamenta en algunas otras construcciones, poco conformes con los proccsos decisionales más comunes. Sabemas, por ejemplo, quc la puesta cnpráctica de un programa diverge inevitablemente, en mayor o menor medida.del dispositivo inicialmente previsto;bay que poner en duda, por tanto, laatribución de efectos a la causa queoriginariamente se supone es el programa previsto. Así, innovaciones hansido rápidamente descartadas como
consecuencia de una evaluación de resultados cuando las organizaciones expcrimentaron dificultades durante cldesarrollo del programa quc no eranimputables a la innovación propiamente", A pesar de estas consideraciones.una cuarta parte de las evaluacionesrealizadas para el Dcpartamento de Sauidad americano en 1970 no comportaban el menor análisis de la utilización efectiva de los medios previstosinicialmente. En otro terreno, una metacvaluación (una evaluación de 213evaluaciones) de programas locales deahorro de encrgía puesta en práctica cnCalifornia puso de manifiesto que lamayor parte de los informes finales delos estudios no incluían descripción alguna, ni tan sólo elemental de los medios utilizados en el marco del programa evaluado".
Aproximación por la puesta enpráctica del programa: unaperspectiva operacional
Una aproximación más realista consiste, pues, en considerar al programa 11()
tanto como a una entidad homogéneainvariante sino como a un conjunto demedios empleados (financieros, técnicos, de comunicación...). La cuestióncentral se formula esta vez de la siguicnte forma: La opción)' la utilizocion de los medios, ¿ha permitido alcalizar los resultados esperados? sien-
176 ENSAVOSSOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
do la cuestión subsidiaria: [fueron empleados los medios de acuerdo con elproyecto y los objetivos iniciales?
y este enfoque se puede representar deacuerdo con el esquema siguiente:
Aproximación por los efectos:eliminar la inñuencia de losobjetivos oficiales en laspercepciones
Consciente de sus límites, M. Scriven
ObjetivosMedios
utilizados
propuso en un texto que ha generadonumerosas polémicas una aproximación que no tiene en cuenta para nadalos objetivos oficiales: las evaluaciones libres de objetivos (Goal-free evaluationv, Según este autor, las evaluaciones no deben centrarse en losobjetivos iniciales, sino que deben másbien responder a la cuestión: ¿Cuálesson entre el conjunto de los efectos deun programa aquél/os que satisfacenlas necesidades fundamentales? Loque se puede representar así:
Estas evaluaciones operacionales (implementation evaluation) toman enconsideración, además de la medida dela eficacia global del dispositivo, unamaximizació~ de los medios (realmente empleados) en relación con los fines(los objetivos fijados). Los experirnentos más elaborados revelan precisa.mente una aproximación de este tipo.Las evaluaciones responden así másadecuadamente a su primera finalidad-la descripción de los hechos ocurridos durante el programa-, pero no alcanzan, sin embargo, a explicarlos.Las intenciones de los organizadoresdel programa ocupan como en el casoanterior, un lugar central que tiende, deuna parte, a restringir la unidad de análisis a los efectos previsibles, y de laotra, a reducir la interpretación a losfactores endógenos al programa.
IEfectos 1- Necesidadesfundamentales
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN P(IDUCA 177
Por iniciativa del Ministerio de Educación americano, M. Scriven había sidollamado a escoger entre los productosy métodos de enseñanza nuevos, aquellos que merecían ser difundidos. Estaactividad le permitió observar cómomuchos proyectos fracasan con respecto a sus objetivos iniciales, pero tienenen cambio consecuencias positivas enotros terrenos y son, por tanto, «recomendables», Un nuevo método de enseñanza de matemáticas, por ejemplo,puede no tener ningún ímpacto en laadquisición de estos conocimientospor parte de los alumnos pero incrementar, en cambio, su creatividad o incluso la comunicación en el seno de laclase.
Dicho de otra forma, poco importa quelos objetivos iniciales no sean alcanzados si el programa produce efectos beneficiosos (aunque no intencionados)o, al revés, que los objetivos sean alcanzados al precio de efectos no deseados. Puede ocurrir, por otra parte,que diferentes actores sociales buscando conseguir efectos simi lires no esténde acuerdo sobre los medios a utilizar,o al contrario, que estando de acuerdosobre la forma del programa esperenalcanzar efectos opuestos.
Una ilustración de este último caso laconstituyen algunos programas de ahorro de energía que han producido lo
que se ha venido cn llamar cI «efect oboomcrang» cuando se trataba de hogares de baja condición económica yparticularmente de personas de edadavanzada: éstos incrementaron su consumo de calefacción inmediatamentedespués de las obras de rehabilitaciónde sus viviendas, reduciendo a la nadalos ahorros de energía esperados. Paralos responsables preocupados por elahorro de energía, el programa fue,pues, un fracaso; pero los servicios sociales, preocupados por la salud de lospersonas mayores y los mismos beneficiarios, estaban en cambio convencidos de que la iniciativa había sido unéxito'.
El evaluador debe pues, según Scriven, guardarse de leer los folletos o dehablar con los responsables oficialesdel progama antes de proceder al análisis de los efectos con el objeto de eliminar el sesgo que pueda derivar de unconocimiento previo de las expectativas. Esta precaución permite evaluaruna «visión-túnel» y tener en cuentaen cambio, las connotaciones negativas derivadas de los efectos inesperados (cf. los calificativos habituales:efectos secundarios, periféricos, perversos ...).
Pero esta aproximación ha sido pocoutilizada puesto que su aplicación esdelicada. En particular, para la deter-
178 ENSA VOS SOORE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚOLlCA
minación de las famosas «necesidadesfundamentales» el evaluador corre elriesgo de substituir con su propio sistema de valores el de los decisores". Sinembargo, esta aproximación ha contribuido a profundizar en la reflexión sobre los a priori de toda evaluación.
Aproximación por los procesos: lasinteracciones del programa y de suentorno
Las teorías sistemáticas inspiraron unaaproximación por los procesos que tienen por finalidad principal explicar losfenómenos a partir de un análisis deIlIS interacciones entre el programa y511 entorno. Dicho de otra manera, estavez la cuestión es: ¿Cuáles son losprocesos que se encuentran en el origen de los efectos observables?
Este tipo dc evaluación de procesos
«(process evaluation» tiene. pues, porobjetivo la identificación y la comprensión exhaustiva de los hechos relativos a las acciones emprendidas (a veces reciben la denominación «comprehensive evaluationvú.
El programa y su organización sonpercibidos como entidades dinámicasque cambian a medida que se adaptanal contexto en el que son llevados a lapráctica. Los objetivos iniciales pueden ser substituidos por nuevos objetivos operacionales, su jerarquía puedeverse invertida y, por fin, los mediosempleados de facto tienen su origen enun compromiso y divergen de los medios previstos in abstracto. La evaluación persigue, pues, reajustar los medios (cuna optimización») en funciónde las características del entorno. Laidea puede ser esquematizada así:
ObtienenI----Efeolos
REVI STA DE ADMINISTRACl ÚN PI)nUCA 179
En el contexto de esta aproximación,las intenciones de los responsables delprograma mantienen todavía una ciertaposición privilegiada, pero esta vez susobjetivos (y sus medios) son asumidosde facto y no en abstracto como ocurría con las evaluaciones operacionalesmencionadas más arriba. Estos objetivos y med ios defacto pasan a ser lasreferencias con las que se relacionanlos efectos.
Diversos modelos de conducta paraeste tipo de evaluación han sido propuestos por los universitarios norteamericanos en respuesta a las nuevas
exigencias de los dccisores". Son muyútiles en el caso de programas simplesno excesivamente innovadores y degran tamaño (desarrollados en variossitios a la vez) . En los demás casos, lasevaluaciones de proceso plantean aúnnumerosos problemas prácticos malresueltos (abundancia de variables independientes o explicativas) y continúan siendo muy caras, especialmentesi se quiere mantener el paradigma experimental.
Por otra parte, los modelos propuestosconservan, por un lado, una visión sinópt ica de los procesos decisionales, ypor el otro lado, una aproximación entérminos de sistema cerrado que persigue la exhaustividad. Las posicionesimplícitas y los conflictos entre las di-
ferentes partes participantes son, pues.ignorados y la cuestión de la diversidad de los sistemas de valores de losactore s afectados es dejada de lado.
o bien los actores. cada vez más ennúmero. ponen en duda. de una parte.la exi stencia de un consenso en torno alos objetivos (o el sistema de valores )Y. de la otra, la posibilidad para unaevaluación de alcanzar conclu sionesobjetivas e imparciales !",
Aproximaci ón por los actoressociales: el reconocimiento delpluralismo
Esta última aproximación se construyea partir de los conflictos socia les emergentes más que no de los objetivosexpl ícitos. Su punto de partida es el reconocimiento de una pluralidad de sislemas de valores quc coexisten en elseno de la sociedad. El programa espercibido como un proceso nunca acabado de aprendizaje co lectivo y debúsqued a pluralista de so luciones a losproblemas sociale s. La evaluacion pluralisto" participa, pues. de esta visiónheurística y persig ue responder a la siguicnte cuesti ón: ¡ Clláles .' 01 1 las informaciones que requiere (~I sistemasocial para comprender mejor losefectos () hechos sobre venidos a lo largo del desarrollo de un programa?
180 ENSAYOS SOBRELANUEVAADMINISTRACiÓN PÚBLICA
La primera tarea de la evaluación consiste, por tanto, en identificar a los decisores y a los que utilizaron los resultados del análisis, siendo la segundaexplicitar los sistemas de valores queorientarán los objetivos de la evaluación y sus características (método, cri-
terios ...). El conjunto se concibe, pues,como un sistema abierto en el que laevaluación se integra, produciéndoseuna evolución de los objetivos de estaúltima en la medida que va desarrollándose.
Actoressociales
t
Acción/Reacción/Adaptaciónen el contexto del programa
Evaluación
Sistema evolutivo en el tiempo y en el espacio social
Cuadro': La proposición de un nuevo enfoque
Efectos
«COIj el propósito de poner el acento en la evaluación de lascuestiones claves (issues) queson importantes para'cada programa en particular, recomiendo el enfoqueinteractivo íresponstve aproach).Es una forma de abordar las tosas que pierde algo de precisión en los números con el propósito deincrementar su utilidad para las personas que son activasen el contextodel programa o que tienenuninterés enéste. Laevaluación deunmétodo deeducación espluralista siexamina lasactividades reales másque los resultados perseguidos, si aporta una respuesta a lasdemandas de información de laspersonasinteresadas y si la valoración de los fracasos y de los éxitos se hace teniendoen cuentalosdiferentes sistemasde valorespresentes.»
El enfoque propuesto implica.por tanto, realizar unaserie de actividades, cada unade ellas más deunavez a lo largode unaevaluacióny en un orden inspirado al evaluador porel cursode los mismoshechos.
1.Definición porel mismo evaluador de los limites del campo, de loque esconsiderado como parteintegrante del programa. Se basa para ello en los documentos oficiales. en los archivosdel progra1113..•
2. El evaluador observa directamente lo que se hace a titulo del programa y corrige las primerasideas que se había hecho del programa.
3. Se encuentra entonces en situación de determinar a las partes que participan en el programa, susexpectativas con respecto alprograma y susobjetivos implicitos y con respecto a laevaluación.
4. Se construye una representación del conjunto de las cuestiones y de los problemas que debe estudiar.
REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 181
5. Se encuentra en situación de establecer una estrategia de evalua ción y de seleccionar una determinadaconcepción (diseño), losdatos y las informaciones que le harán falla recoger.
6. El evaluador selecciona su modo de recolección de datos y de informaciones en función de sus necesidades en cadasituación.Generalmente. recurriráalj uicio de observadoreshumanos.
7. Puesta en march a de la recogida de datos.
8. Presentación de los resultados: el evaluador prepara los instrumentos necesarios para conseguiruna comunicación lo más natural que pueda. dando cuenta de fnrma extensa de experiencias pe rsonales.
9. El evaluador debe seleccionar las informaciones que difundirá de forma más amplia, determinar aquién hace participede qué resultados,y adaptar laforma al destinatario.
10. Pone fin a la eva luación recogiendo una serie de elementos de carácter conctusivo y que se dCS8
prende de su trabajo de acuerdo con lo formalizado en su contrato de evaluador.
Fuente: Stake R. E., Gjerde c.. 1974, An evahuüíon ni r ·CUy. the tw in city ;'1.'I/;lIIle [or tolentedyouths. Chicago, Rand McNally (Monograph Series in Curriculum Evaluation, núm. 7).
De acuerdo con esta aproximación, losactores no deben buscar una soluciónóptima sino una solución «satisfactoria» en función de un contexto dado,El sistema de valores y de referenciasde cada actor evoluciona según encuentren satisfacción o se frustren susexpectat ivas, éstas últimas (el nivel deaspiración dirían los psicólogos) cambian en función de sus experiencias individuales y colectivas'" . Sucede conlos objet ivos lo mismo que con el horizonte, se alejan en la medida que seavanza, Cuanto más incierto es e l horizonte, menos estables y concretos sonlos objetivos; dicho de otra forma, elfuturo es menos previsible y más útilen la evaluación dado que reduce la in-
certidumbre de los decisores con respecto a su entorno,
2. La Utilidad Social de laEvaluación
Las dimension es políticas de laevalu ación
Podemos recordar sin duda cómo loscientificos positivistas esperaban quela ciencia aboliese la politica y que elgobierno de los hombres pasara a seruna rama de la estadistica aplicada.Pero la realidad es otra: la evaluaciónno ha hecho caduca a la política, quese encuentra en el corazón de toda
182 ENSAYOS SOBRELA NUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
evaluación. M. Q. Patton realizó unaencuesta con los comanditarios gestores y evaluadores respectivos de veinteprogramas experimentales del Ministerio Federal de Sanidad que pone demanifiesto una imagen poco conocidaele las condiciones en las cuales se realizan las evaluaciones!'. Muchos delos interlocutores de M. Q. Pation admitieron que las consideraciones políticas habían influido en los juiciosemitidos en el contexto de la evaluación, y también en la forma de trabajar. En efecto, la política no se reduceal campo de las representaciones oideas expuestas por los políticos. Enuna. sociedad, cualquier situación dearbitraje entre concepciones que nollegan a un consenso es política. Poresta razón, la introducción de un programa de acción de los poderes públicos es un proceso político, y de la misma manera lo es la evaluación: las opciones entre sistemas de clasificación,de referencias, los conceptos, las teorías, los modelos o hasta los puntos devista adoptados o rechazados participan todos en los procesos políticos.
El carácter político de la evaluación sepercibe también, sin embargo, en lascondiciones sociales de acceso a la información que origina y en la toma dedecisiones que genera. Por último, sepercibe en el rechazo por parte del«evaluador» del mantenimiento de al-
gunas cuestiones formuladas por losorganizadores o los destinatarios de unprograma. No es nuestra intención discutir aquí el carácter beneficioso o nefasto de esta dimensión política, sinosubrayar que la eventual utilidad de laevaluación no se puede disociar de suvinculación con el campo político. Intentar huir de esta realidad representaría, en la mayoría de los casos,renunciar a toda utilidad social de laevaluación.
Estas observaciones vienen confirmadas por la constatación empíricaefectuada por nuestros colegasnorteamericanos a propósito de una serie de evaluaciones cuyos autores raramente habían anticipado que lesconducirían a participar en algunosprocesos políticos. De ahí se puede sacar una consecuencia que conecta directamente con las 95 tesis de CRONBACH y de sus «asociados»: «Unateoría de la evaluación tiene que sertanto una tcoria de la interacción polítíca como una teoría relativa a la descripción de un hecho» (tesis núm.11 )14. Si se quiere definir con conocimiento de causa una evaluación esconven iente, por tanto, concebirla apoyándose en un análisis de la dinámicapolítica en la cual se integra. Obviamente este análisis no se puede verificar durante la evaluación, pero su explicitación significa el principio de una
REVISTA IJE ADMI NISlltAClÚN I'fJllI.Il"/I 183
toma en consideración del carácter relativo de cualquier evaluación y. portanto. de la posib ilidad dc modificacione s ulteriores". En efecto, hemos ob
servado anteriormente que la información y la comunicación son esencialespara alimentar las negociaciones que
constituyen la base de cualquier programa público.
Después de insistir sobre las dimensiones propiamente políticas de las evaluaciones. conviene reco rdar que laevaluación no puede substituir a la decisi ón pol ítica . Pare ce incluso quecuando los responsables de las reformas sociales intentaron utilizar la evaluación de programas experimentalespara favorecer una decisi ón, alcanzaron el resultado inverso. Esta es laconstatación que cabe derivar del análisis de D. Grecnbcrg y 1'. Robins apartir de una serie de experimentos sociales real izados en los Estados Un idos a partir de 1968 '· .
En efecto. entre 1968 y 1985 los programas de evaluación responden a lanecesidad de justificar imp ortantes reformas en el ca mpo de la pro visión deserv ic ios so ciales por el Gobierno fe
deral. Estos pro gramas han dado luga ra numerosos debates entre los politicosy los expertos. Estos últimos situaronsistemáticamente el debate en el cam-
po de los métodos y no consigu ieronhacer pre valece r una so la manera deproceder. Los políticos. que tienen porcostumbre, a falta de informac ionescreíbles desde su punto de vista. recu rrir a los pr incipios ét icos o «soci ológicos». se vieron abocados ante la nueva situación a tomar posiciones de prudencia y expectantes. Por esta raz ón.las evaluaciones de los grandes programas sociales, y que desembocaronen las polémicas más encarnizadas.fueron la cau sa (como por er ror) deque se redujeran las posibilidades deque ciertas innovaciones fueran ad optadas por los dccisores politicos.
Parece. pues, que las evaluaciones tradicionales fueron contestadas. indcpend ientemcnte del rigor metodológico, s ino se preocupaban de encontrar una legitimidad politica. Se había creíd odurante mucho tiempo que la independencia inst ituc ional y financiera deleva luador ofrecía una garantía de o la y,por tanto , una legitimidad (científico
técn ica ) sufic iente. No fue así . s inolodo lo contrario : únicamente situando
sc en el cent ro m ismo dc los procesospolíticos. el eval uador evi ta el rechazode las premi sas en las que se basan lasconclusiones. Una evaluaci ón plur ali sta, sobre la hase de un análisis cole ct ivo dc los datos. puede. a fin de evitarlas dificultades derivadas de los v iraje s
evaluaciónexplicitarefectosotracióndeelevaluaciónde
Alnoscuestionesutilidadunacoherenciaanálisismodelodas
Utilización de las conclusiones de laevaluación: las condicionesfavorables
Hicieronparte
REVISTA DE ADMINISTRAcroN PÚOL/CA 185
uno de los actores de los distintos niveles de un mismo organismo o a organismos que responden a misiones yestrategias institucionales variadas.
En este sentido, es preciso señalar quela evaluación puede ser objeto de utilizaciones perversas. Los autores americanos han propuesto una tipología delas perversiones que puede encerraruna demanda de evaluación: «evaluaciones-coartada», que consisten enmostrar las operaciones que mejor hanfuncionado para que sirvan de pantallaal análisis sistemático de un programa;«evaluaciones-aviso», en las que se señala un indicador de fracaso para justificar, sin más, la interrupción de unprograma organizado contra la voluntad de la Administración bajo la presión de políticos locales o nacionales...Encontramos asimismo frecuentemente el caso de «evaluaciones-alegatoprodomo», encargadas por la mismaorganización evaluada para justificarsu existencia con respecto a otras instituciones (mantenimiento de un organismo, de una escuela ...).
El responsable financiero de un programa adopta generalmente uno, almenos, de los tres puntos de vista siguientes:
l. ¿Cuál es la pertinencia y utilizaciónefectiva de los medios empleados en el
contexto de la acción definida por elprograma? (se corresponde con el punto de vista adoptado, por ejemplo, porlas inspecciones generales de los ministerios franceses).
2. ¿Existe alguna posibilidad de mejorar la prestación de los servicios distribuidos en el marco del programa? (secorresponde con el trabajo habitual delas empresas de asesoría en organización).
3. ¿Qué nuevas medidas cabe tomarpara resolver los problemas socialesque el programa ha permitido conocermejor? (el Ministerio de Sanidad puedepor ejemplo esperar que un programaexperimental le sirva para descubrir enqué condiciones jóvenes drogadosaceptarán una cura de desintoxicación).
Pero la perspectiva adoptada por lospoderes públicos puede, asimismo,coincidir con la de uno de los actoresdel programa, excluyendo por tanto lospuntos de vista de los demás (o de lamisma Administración). El Ministeriode Sanidad en Gran Bretaña ha realizado en este sentido evaluaciones de programas de mantenimiento de enfermosgraves en sus propios domicilios desdela perspectiva del miembro de la familia que se ocupa de los cuidados esenciales del enfermo. Esta perspectiva leha llevado a modificar las directivas
186 ENSAYOS SOBRELANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
impartidas a los médicos y a los profesionales que intervienen en estas situaciones.
Observamos, por tanto, como por laforma en que se define la evaluación ylas cuestiones evaluativas hay tantasperspectivas posibles para, la interpretación de los datos y de las conclusiones de la evaluación como situacionessocialmente definidas. Podemos igualmente adoptar un punto de vista críticoajeno a la forma como funciona realmente la sociedad. Es lo que hicieronmuchos investigadores norteamericanos deseosos de fomentar un gobiernocientífico de las sociedades, dado queellos creían que la resolución de losproblemas sociales pasaba por la organización de experiencias in situ, deacuerdo con los cánones de la cienciaexperimental. Esta visión puede hacernos sonreír hoy, pero conviene preguntarse cuáles fueron los efectos socialesde las evaluaciones practicadas de laforma como han sido practicadas generalmente hasta nuestros días (conforme al paradigma experimental).
La encuesta de M. Q. Patton citadaaporta información muy interesantepara llegar a comprender los factoresfavorables a una utilización real de losresultados de una evaluación por lasdistintas partes afectadas por un mismo programa. Para empezar, si bien la
utilidad de una evaluación es, a veces,fuertemente sentida por los actores,nunca se puede demostrar. En efecto,esta utilidad parece conseguirse enmayor medida en tanto en cuanto elproceso de evaluación suscita un mayor número de contactos entre, por unaparte, el responsable del programa, sugestor, y por otra parte, el encargadode la evaluación: la evaluación aparece, pues, como un proceso que facilitay alimenta la reflexión, aunque nuncade una forma aislada. La evaluación semezcla con las reflexiones que imponen el trabajo ordinario y las operaciones diarias. Por otra parte, es más eficaz en cuanto es más interactiva. Asíes como la eficacia de la evaluación,desde la perspectiva de los decisores,aparece muy relacionada con su implicación en el proceso evaluativo. Laevaluación, a pesar de los grandes proyectos de sus más ilustres teóricos,aparece, pues, más modestamentecomo un proceso de transformación delas ideas y de los conocimientos quecontribuye a una evolución lenta o atransformaciones marginales de losprogramas sobre los que se aplica (estoen el mejor de los casos, aquellos enque los actores reconocen que ha jugado un rol nada despreciable).
Así pues, la utilidad social de una evaluación depende de las condiciones deaprobación de sus propias conclusio-
REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 187
nes por los actores sociales a los queestá destinada. Por ello defendemosque las evaluaciones pluralistas son lasmejores cuando se trata de crear lascondiciones para que se produzca unaapropiación real y, por tanto, se utilicen sus resultados. Basándose en eldiagnóstico de las distintas partesafectadas, en las cuestiones reales presentes y en los hechos relevantes, laaproximación pluralista recomiendasuscitar un proceso interactivo e iterativo. Interactivo, en el sentido que larelación estrecha de los actores con elproceso de interpretación de los datosfavorece la expresión de nuevas cuestiones, la aparición de nuevos actoresy el replanteamiento de la forma deenfocar el problema social que se encuentra en el origen del programa evaluado. Iterativo, dado que la participación de los actores conduce a redefin irlas bases del trabajo de evaluación.
Este tipo de evaluación se desarrolla,pues, de acuerdo con un proceso progresivo que debe converger en uncompromiso sobre la interpretación delos hechos entre observadores y observador, de una parte, y entre los diferentes protagonistas del programa, porotra parte. Este proceso es, a nuestroentender, la base en la que se puedefundamentar la legitimidad de unaevaluación. Una evaluación es creíble,y por tanto, puede ser útil socialmente
si es legítima ante los ojos de los actores sociales que tienen la capacidadnecesaria para introducir las mejorassugeridas por la misma evaluación.
Existe una evidente analogía entre elmodelo de las evaluaciones pluralistasy el de los Círculos de Calidad en laindustria. Los industriales aprendieron,bajo la presión de la competencia internacional (y bajo la influencia delmodelo japonés, que substituyó al modelo sueco), las virtudes de la aproximación humana a los problemas organizacionales". Al adoptar el principiode los Circulas de Calidad, los industriales llevaron a cabo una «revolucióncultural»: renunciaron implícitamenteal postulado tradicional según el cualexiste una, y solamente una, mejor solución técnica y convinieron en que espreferible que las soluciones, aunquesean mediocres para los expertos técnicos, sean propuestas por aquellosque tendrán que aplicarlas. La participación de los destinatarios de la innovación en su concepción facilita suadopción y, en consecuencia, reducelas dificultades ulteriores de su aplicación. De la misma forma, las evaluaciones pluralistas renuncian a la afirmación de conclusiones «rigurosas»(verificadas científicamente) para negociar, con los actores presentes, uncompromiso aceptable para aquellosque deban sacar partido de las conclu-
188 ENSAYOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN púnLlCA
siones para su actividad. La pérdida derigor (o de calidad científica) es el precio a pagar para evitar el rechazo de laevaluación entera por sus destinatarios.
3. El Dispositivo de Evaluación
Evaluación endoformativa yevaluación recapitulativa: la tornaen eonsideración de las expectativasde los destinatarios
Una de las distinciones más sutiles hechas en relación con el proceso de evaluación y que caló hondo en el otrolado del Atlántico fue propuesta porM. Scriven"; si la evaluación tiene porobjeto informar a los protagonistas delprograma para que puedean modificarsus conductas, mejorar su actividad ytransformar así sus propios objetivos,diremos que la evaluación es endoformativa (eformative evaluationwv; si laevaluación está destinada a permitirque personas ajenas al programa --poderes públicos, políticos, la poblaciónen general- puedan formarse una opinión global acerca del valor intrísecode la actividad, independientemente dela que puedan tener sus protagonistas,denominaremos a esta evaluación recapitulativa (usummative evaluation»). Las dos situaciones puedencoincidir parcialmente, pero, general-
mente, son muy distintas. Para precisarun poco más, podernos añadir que laevaluación endoformativa viene a proporcionar una ayuda operacional a losorganizadores del programa, mientrasque la evaluación recapitulativa sirveel mismo tiempo a los que financian elprograma desde fuera, para decidir sobre su lanzamiento, mantenimiento oreproducción, y otros actores socialespara juzgar la oportunidad de adoptarellos mismos el programa evaluado.
Nuestros colegas Callon y otros llegaron a las mismas conclusiones. Noobstante, utilizan una terminologíamuy distinta -evaluación interna yevaluación extema- que quizá sepresta a confusión. Esta terminologíase utiliza generalmente en referenciano a los destinatarios, sino a la pertenencia del equipo evaluador a la organización responsable del programaevaluado. De ahí que vayamos a utilizar los términos evaluación endoformativa y evaluación recapitulativa,dado que ambas pueden ser llevadas acabo sin tener en cuenta si el equipo deevaluación pertenece o es ajeno a lainstitución responsable del programa.
Además, en el caso de la evaluaciónrecapitulativa, los actores no implicados en el programa pueden desconfiarsi la evaluación se hace de forma inter
na. De hecho, un equipo puede ser in-
REVISTA IJE AIJMINISTRACrÓN l'únLlcA 189
temo a la organ ización de diversas formas . Así, por ejemplo, la mayoría delas grandes organizaciones internacionales, como el Banco Mundial o elBanco Interamericano, tiene en sus organizaciones tanto a un equipo de evaluación (Review and Evaluotion Olfice) conectado con la Dirección General como diversos equipos de evaluación operacionaI (Operations Evalua[ion Office) en el seno de cada departamento sectorial.
Como hemos visto anteriormente, laconcepción de una evaluación puramente recapitulativa era la gran arnhición de los grandes experimentos deprincipios de los años 1970 en los Estados Unidos . El carácter esencialmente estéril de estos experimentos sociales, demasiado centrados en poner demanifiesto el valor «intrínseco» de unainnovación, fue la causa del desarrollodel lado endoformativo de la evaluación.
El contenido de los dos tipos de evaluación difiere sensiblemente según elobjetivo del programa innovadorevaluado. Consideremos la distinciónentre los programas cuyo objetivo esponer en marcha un prototipo de innovación y aquéllos que se dedican aadaptar un programa innovador a uncontexto local distinto (los programasde transferencia de innovación). En el
caso de los programas locales de ahorro de energía en Francia, conocidoscomo «villes-pilotes»!", la agencia, enun primer momento. había seleccionado tres lugares donde fueron concebidos y probados diversos medios. Seoptó por una evaluación endoformativa durante el curso del programa y poruna evaluación recapitulativa para juzgar la oportunidad de reproducir estetipo de acción . Cuando, más tarde, laagencia decidió organizar una nuevaserie de «villcs-pilotes» los lugaresfueron , intencionadamente. distintosde los primeros . Como no se habíaprevisto en este caso una evaluaciónendofonnativa, los resultados fueronmás aleatorios. Uno de los lugares escogidos para implantar estos programas era de carácter em inentemente rural : se corrió el riesgo del fracaso másabsoluto dado que los agricultores,destinatarios del programa, juzgaronque era de escándalo el lujo de unacampaña de promoción que. sin embargo, había sido bien acogida en ciudades de tipo medio.
Dicho de otra forma, la transferenciade un programa nuevo plantea algunosinterrogantes sobre el valor de un prototipo en un determinado contexto.Desde una perspectiva práctica, se trata de situaciones muy distintas que espreciso tener en cuenta. En el caso qucno se haga un trabajo de construcción
190 ENSAYOS SOIJRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚIJLlCA
sistemática de los objetivos de la evaluación, cabe esperar que se enjuicieuna acción en función del sistema devalores de un actor local específico yque ello entrañe su recbazo dado queestos valores no serán reconocidos enotro contexto.
En el cuadro 2 se resumen las principales características de las evaluaciones que pueden resultar del cruce deuna finalidad endoformativa o recapitulativa de la evaluación y de una situación de puesta a punto de un prototipo O de transferencia de un programanuevo, explicando a su vez los objetivos de la evaluación y sus destinataríos, así col1}o las fuentes de referenciautilizadas. Esta cuestión es algo dificilde precisar, dado que no existe un método para resolver la dificultad que en-
traña, pero es importante recordar queforma parte integrante del enunciadode la situación.
Esta discusión puede ciertamente parecer algo abstracta, pero es importanteno cometer el error de creer que no tiene ninguna importancia práctica. Alcontrario, al preguntarse, antes de iniciar un programa nuevo eventualmentemuy costoso, lo que debe ser su evaluación, se pueden reducir gastos considerables y evitar disgustos innecesarios.
La evaluación pluralista: un lugarde negociaciones en cascada
En su forma más tradicional, la evaluación de una acción pública se llevaa cabo según un procedimiento que
Cuadro2: Caracterfstic8S de una evaluación según sus finalidades
Programa que persigue
Tipode evaluación
Endoforrnativa
Recapitulativa
La puesta a punto de unprototipode programanuevo
Objetivos: concepción ymejora de la innovación.Destinatarios: losprotagonistas de la innovación
Objetivos: validar o garantizarla innovación.Destinatarios: responsablesnacionales, colegas, expertos,profesionales, usuariospotenciales
La transferencia de unprograma nuevo
Objetivos: adaptar unainnovacióna un contexto.Destinatarios: el equipo localencargado de la innovación.
Objetivos: certificar odelimitar el campo deaplicación de la innovación.Destinatarios: responsableslocales interesados en lainnovación. responsablesnacionales.
Fuentes: Guba, E.•y Lincoln, Y.: Effictive Evaluatíon, San Francisco. Jossey Bass, 1981.
REVISTA DE A DMIN/STRACIÓN P(lnucA /9/
consta de cuatro fases: de entrada, laAdministración tutelante, generalmente aquella que decidió en su día financiar el programa, pide una evaluacióna un equipo independiente. En una segunda fase, éste se entrevista con 105responsables de la intervención y midclos efectos. La tercera fase consiste enla redacción de un informe final deevaluación. Esta constituye la más importante para los «evaluadores» tradicionales. Por último, en cuarto lugar,el informe es difundido y desata la agitación política a no ser que sea prudentemente guardado dentro de uncajón para no volver a salir a la luzpública.
Este procedimiento, que se adapta perfectamente al modelo burocrático ytecnocrático, debe ser claramente denunciado; es contraproductivo, puestoque el precio que hay que pagar por éles considerable. Sabemos en efecto,por experiencia, que la recopilación dedatos es más dificil, más costosa y aveces hasta imposible dentro de la función pública sin la cooperación de los«evaluados». De otra parte, el riesgode contrasentido o de interpretaciónsuperficial de los datos es proporcionala la resistencia de las partes interesadas en la evaluación. En fin, acabamosde verlo, la utilidad social de los resultados de las evaluaciones depende estrechamente de la relación de confian-
za y de colaboración entre analistas yanalizados.
Estas correlaciones. bien conocidaspor los psicoanalistas, fueron constatadas en el marco de la metaevaluaciónde Freeman y Bernstein-". Según estosautores, en efecto, la calidad de unaevaluación está correlacionada positivamente con el grado de interdependencia entre el programa y la evaluación. Dicho de otra forma, estos autores constataron empíricamente que, enel conjunto de evaluaciones estudiadas<das investigaciones, en las que losresponsables del programa y los de laevaluación pertenecían a la misma organización, eran de mejor calidad quelas producidas por los evaluadores deuna organización independiente delprograma».
Las evaluaciones realizadas completamente desde fuera carecen del conocimiento cualitativo esencial sobre loque ha pasado realmente y alimentanun conflicto crónico entre los evaluadores y los responsables directos delprograma evaluado. Estas consideraciones nos llevan a cuest ionar las recomendaciones de la Comisión del Comisariado del Plan en el sentido deadoptar la regla deontológica llamadade la «separabilidad», según la cual lacalidad de una evaluación (podemostraducir por «objetividad») depende de
192 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
la independencia financiera e institucional del equipo encargado con respecto al organismo evaluado.
¿Hay que concluir, por tanto, en sentido inverso que las evaluaciones deberían ser siempre llevadas a cabo en elseno del mismo programa? Esta no esnuestra opinión, puesto que si ponemos el acento en la necesaria relaciónde confianza entre la persona encargada de la evaluación de una parte y elconjunto de los protagonistas de la acción de la otra, una gran proximidadentre uno, y uno sólo de entre ellos,supone un riesgo de comprometer lacredibilidad de su trabajo con respectoa losdemás protagonistas. Como, porotra parte, urla persona raramente puede pertenecer a varias organizaciones,su independencia institucional parecerecomendable a fin de evitar la colusión con uno de los protagonistas endetrimento de los demás.
Para que una evaluación constituyaverdaderamente un centro de negociación se puede ciertamente contar conla calificación profesional de la persona encargada de la evaluación, peronosotros recomendamos ante todo poner en funcionamiento un dispositivoidóneo (cf. cuadro 3).
El elemento esencial del dispositivopropuesto es claramente lo que hemos
llamado un «comité de pilotaje», queagrupe a los diversos protagonistas,que seleccione al equipo encargado dela evaluación y por tanto de todos lostrabajos. Con un dispositivo de estetipo, los comandatarios no tienen mayor poder que los demás miembros delcomité sobre la orientación de la evaluación además de concienciarse de laprogresión de la reflexión colectiva.De esta forma, el informe final de laevaluación pasa a ser un documentopuramente formal destinado únicamente a las personas externas (redactado con el propósito de ajustarse a lascláusulas contractuales), que describelos instrumentos de trabajo utilizados,las informaciones recogidas y pasacuentas del compromiso negociado entre los protagonistas a propósito de lainterpretación de los hechos y de lasmejoras posibles que cabe introducircon respecto al nuevo programa.
Hay que precisar aqui que nosotrosdistinguimos la negociación de la concertación tal y como es practicada habitualmente, puesto que no es cuestiónde alcanzar una perfecta representatividad de las diferentes partes enel seno del comité de pilotaje, ni decreer en la igualdad de sus pesos respectivos en el marco de las negociaciones.
En el caso que una evaluación endo-
REVISTADEADMINISTRACiÓN PllllLl CA
Cuadro J. Ejemplo, de disrosiCi\'os para l., evafuactones plunfistas
193
Comanditariosde laevaluación
Comité de Pilotaje incluyendo los «decisores Iegitimos)); los«responsables del programa»:«los destinatarios) ; los demásparticipantes
Fimmciación
IEquipoencargado de la Ievaluación cndoformativa
IIEquipo encargado de la
evaluación rccapitulaliva
IEnel caso queunaevaluaciónendofonnativa nopueda ser realizada
Comanditarios Comitéde Pilotajede la evaluación incluyendo a losdistintosprotagonistas
Elque realiza laevaluación adopta la perspectiva del protagonista porel que ha sido seleccionado
formativa no pueda ser llevadaa cabo,parece razonable realizar la evaluaciónrecapitulativa sobre la base de variasevaluaciones paralelas confiadas aequipos seleccionados por cada uno delos protagonistas del programa. Si lafinanciación no permite un dispositivode este tipo, serán suficientes dos evaluaciones, una que haga de abogado
del programay la otra que se opongaaéste".
La evaluación es (debe ser concebidacomo) un proceso plurnlista pero también evolutivo y polífinalista. Si no,acostumbra a convertirse en un procedimiento rígido, complctamentc orientado hacia una finalidad única de veri-
194 ENSAYOSSOBRELA NUEVAAOMINISTRACIÓN PÚBLICA
ficación del buen respeto de las reglasadministrativas o de la buena gestiónde los medios empleados.
La formulación de las finalidades de lanegociación varía según que la evaluación tenga lugar antes, durante o después de la acción. En el caso de unaevaluación endoformativa podemoscontar al menos siete finalidades de lasnegociaciones":
l. Poner en práctica un sistema integrado de recogida y tratamiento de lasinformaciones (económicas, sociales yoperacionales) gracias a la colaboración activa de los participantes en laintervención.
2. Mostrar las limitaciones (o dificultades encontradas) de orden técnico,económico, cultural o político, relacionadas con el entorno en el que la innovación se introdujo.
3. Conceptualizar nuevos medios (oajustes operacionales) reconocidos porlos diferentes actores como susceptibles de aportar una solución a un problema social considerado.
4. Clarificar la naturaleza del problemasocial que motivó la reacción original.
5. Poner de relieve conflictos en la in-
terpretación de los hechos y definir losobjetivos de la nación.
6. Aprender de una terminología y delos conceptos comunes por la aculturación recíproca de los distintos protagonistas; dicho de otra forma, la constitución y la generalización de lo que seha convenido en llamar un «referente»común.
7. Estimular el cambio social a partirde una confrontación constructiva delos valores y de las expectativas de lasque son portadores los diversos componentes de la sociedad, gracias a lapuesta en común de capacidad creativa.
Esta lista no es ni exhaustiva ni jerarquizada, sólo la presentamos aquí atítulo indicativo para señalar la importancia del campo cubierto por lasnegociaciones y el interés para un comanditario y para un encargado deevaluación de reconocer su papel.
Notas
I El término «evaluador» se refiere al equipo oal conjunto de equipos coordinados encargadosde la realización de la evaluación. Nosotros uti
lizaremos el término «analista», ya que nos pa
rece corresponde mejor al espíritu de nueslras
recomendaciones.
R EVISTA DE ADMI NISTRACiÓN PÚIll.l CA 19.'
2 Entre: los más conoc idos citamos: Cook 'r .. yCa rnpbc ll, D. ( 1979). Quost-erpertmenrauon:design and anotysis issues for fteld sett íngs.
Chicago, Rand MeNolly; y Rossi, P. 1/.. Y Free
mano 11. E. ( 19H2). Evalualion: a systematíc
onprooch. Londres, Sage.
.1 Pauon. M. Q. (1 978), Utlliration focnsed eva
luotion. Londres, Sage, En esta obra estas téc
nica s: estrategia de la «pirueta», de la form ula
ción de objetivos contradictorios o de la «guerra de objetivos» .
, Frecman, 11. E. ( 1977), «The presem status urcva luat ion research», en Evahsation Studies Revie w Annuol, vo l. 2.
, Whitc. L. T.; Archer , D.; Am osc o. E. el. al.
(1984): «Energy comscmprlon research of Ca
llforn ia ' s utilities», en Eva/ua/ion Review. "01.
8. núm. 1.
6 Seriven. M. (1973), Goa/ Free Evatuatton. enHousc, E. (ed.); Sel roo/ Evaluat íon: the Politícs
and Pr ocess, New York, McCulchan,
7 Monnier, E. el al. (eds.) ( 1986). Consumer
Behaviour and energy polic}': 0 11 international
perspective, Lond res, Preager.
I Patt on, M. Q., 1978, op. cit.
9 cr. Jos mod elos citado s en las siguientes
OPrAS:
- Etziu ni, A. ( 1968), The Active Snciely : a
tlreory o[ societal and political processus, FreePreso- Perrow, C. (1970), Orgonizo/ional Anatysis:
a sociologial ' ·'e H' . Wadsworth .
- Stufflcbcam, 1). L. el o í, (1971 ,. Ednca tio
na/ Evaluat ton and Decision-s íaking , PcacockPuhllsher.- Monnicr, E. 1'1 al., El'a/ua lion Methods1MEnergy Conservouon Prog ram in tbe Residen
tial Sector, en Men nlcr . E. el at, (eds .). Consumer Hehaviour and tinergy Policy: (In interna
tional perspective, Ncw York. Preagcr.
10 A pesar de las di ferencias en algun os caso s
impo rtantes en los puntos de vista de sus pro.
pues tas. existe n muchos pun to s en común entre
autores como Cronbach. Guo..1.. Unenrn. ~' Pa.IOn. C r:
- Cronbach, L. J. et al. (1 980), Toward re,form of Program evalnation , San Francisco.
Jossey Bass,- " uho, E.; Lincolo, Y. ( 1981). EfJicti"e Eva
tuotion, San Francisco. Jossey n ass.
- Palian, M. Q. (1978), op. cit .
Cf también las diferentes contribuciones sohre
el lema: Weiis, C. (ed.) (1983) «Stak chol der
Based Evaluation» en New Dírecttons fo r Pro
gram Evaluation, numo17. San Francisco; Jossey Bass.
JJ Enco ntramos en la literatu ra americana nu
merosas denominaciones de 10 que llamamoseva luación pluralista:
- Resnonsive Evaiuatton. c itado en Stakc, R
E.: Gjc rde. C. (1974). A" Evaluation oJT. CUy ,
lhe twin city Institnte lar tatemed youths, Chi
cago. Rand MeNall)' (Monog rph Series in Curriculum Evaluatíon núm. 7).
- Actíve-reactive-adaptíve evaluation. cuadoen Patton. M. Q. (1978) , op. cit.
196 ENSA VOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
12 Patton, M. Q. (1978), op. cit.
13 Patton, M. Q. (1978), op. cit.
14Cronbach, L. et al. (1980), op. CIt.
1s El estudio de la pertinencia de estas Icorlas
sobre el funcionamiento político de ciertasorganizaciones proviene evidentemente de lainvestigación en ciencias sociales y no de 1asevaluaciones. Esto significa que estas últimaspueden sacar mucho provecho de apoyarse en
lasprimeras.
16 Grecnberg, D.; Robins, P. (1985), «The
changing role of social experiments in policyanalysis», en Eva/ualion Studies Annuaí Rev/ew, vol. 10.
17 Midlet. C.1I986), «Logique de la mode me
nagériale», e", Annales des Mines. junio.
18 Scriven. M. (1967), The methodoíogy of
Evaíuatton, en Tyler, R.~ Cagne, R.; Scriven,
M. (eds.), Perspecíive o/ Curricutum Evalua
tion, Chicago, Rand McNally (Monograph Se
ries in Currículum Evaluation, núm. 1).
19 Monnier, E. (1985), «Maitrise de l'energicdaos le sccteur domestique». en Cahters duCSTB, jan-février, núm. 1972.
20Citado por Brewer, M.; Struening, E. (1983),
Handbook o/ Evaluation Research, Londres,
Sage.
21 Este principio de investigaciones contradic
torias fue sugerido por Rossi, citado en Cronbach, L. J. (1980), op. cit.
22 Esta enumeración ha sido adaptada a partirde las conclusiones penetrantes de L. Nizard apropósito de las «funciones» de la elaboracióndel sexto Plan. Nizard, L. (1974), Changemem
social et appareíí d'Etat: du Séme al 6emeNon, SI. martin d'l leres: CERAT.
Fuente
Revista Documentación Administrativa No.224·225,oelubte 1990-matzo 1991.
Traducción: Xavier Ballart
El reto dogmático del principio de eficacia
LuisOrtega"
1. Los caracteres clásicos delrégimen jurídico-público
Si tuviésemos que delimitar las características difereuciadoras del régimenjurídico-público de las del régimen jurídico -privado, deberíamos cifrarlas enque, eo el primero, prima el sometimiento de la autonomía de la voluntadal principio de vinculación positiva ala legalidad y, paralelamente, dichasemanaciones de voluntad gozan delprivilegio de la autotutela declarativa yejecutiva. Por contra, en el régimen jurídico-privado rige el principio de libertad de la configuración de la autonomía de la voluntad y el sometimiento jurisdiccional respecto de la declaración de derechos y de la ejecución delos mismos.
La razón que ha presidido la apariciónde las mencionadas características enel régimen jurídico-público es la propia razón de ser dcl Derecho administrativo , esto es, el constituir un equili-
brio entre prerrogativas del poder pLJblico en beneficio de la consecucióndcl interés público y los controles dedichas prerrogativas en beneficio delas garantias dc libertad de los ciudadanos.
Sin embargo, estas posicrones micra
les, ni eran tan claras y del imitadas ensus mismos orígenes , ni han permanecido, inalteradas, sino que, al contra rio, han sufrido una profunda cvolución .
Así, nunca el poder ejecutivo ha actuado sólo a través del Derecho administrativo, sino que siempre una parte desu actividad ha estado regulada por elDerecho privado, y siempre han existido organizaciones de particulares quehan ejercitado por delegación poderespúblicos; principalmente hay que referirse, a este respecto , a los concesionarios y a las corporaciones de Derechopúblico.
De igual modo, la situación inicialdonde se construye la base dogmáticadel Dcrecho administrativo ha variadoprofundamente. Esta situación inicial
• Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Castilla-La Mancha.
198 ENSAVOS SOBRE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
se caracteriza por la existencia de unpoder público monopolizado por el Estado, como poder contrapuesto al de lasociedad; por un interés públicodifenciado del interés privado, por unaorganización estatal del ejercicio delpoder público, y de un poder públicobasado esencialmente en el ejerciciode la autoridad en base a la cual seafectaba a los derechos de propiedad ylibertad de los ciudadanos.
Esta situación se corresponde directamente con la del Estado liberal en suconcepción más pura, esto es, la de unEstado censitario en el que la ley protege los intereses esenciales del únicocuerpo elecloral existente, limitando laactuación de la Administración, respecto de la libertad y la propiedad, aaquellos casos en que se anteponganpara su realización los intereses públicos a los privados.
2. El cambio de la basesocio-politica: Heterogeneidad de
los intereses públicos,fragmentación del poder y
participación de los grupos socialesorganizados en la composición del
interés general
Sin embargo, a medida en que se vayaproduciendo la plena democratización
del Estado mediante la universalización del derecho al voto, se produce,paralelamente, una diversificación delos intereses públicos. Es decir, deaquellos intereses a los que la ley otorga un régimenjurídico de especial protección e implantación a través de suinstitucionalización y consiguienteatribución a una Administración pública. Este proceso sigue la lógica de lasnecesidades electorales de los partidospolíticos de obtener el máximo respaldo electoral acudiendo a satisfacer losintereses propios del mayor número degrupos sociales. Ahora bien, el mismoproceso acentúa su complejidad hastalímites insospechados, de forma que,como destacara Giannini, el abanicode los intereses públicos acaba siendotan heterogéneo como el de los intereses privados. Dicho de otra forma,todo grupo social o toda organizaciónmínimamente compleja acaba obteniendo, por parte de los poderes públicos, un determinado grado de protección pública de sus intereses de grupo.El resultado no es otro que una situación en la cual el ordenamiento juridico contempla cómo los poderes públicos defienden, amparan y promocionan intereses contradictorios entre sí, oal menos con el mismo grado de contradicción que el existente en el terreno social.
Al dato anterior se le debe sumar otro
REVISTA DE A DMINISTRACiÓN P ÚnLl CA 199
proceso, también derivado del principio democrático en su deri vación de]pluralismo, que es el de la fragmentació n del poder. la cual, como destacaDente, plantea la duda dc que el sistema de poderes sea o incluso pued a scrgobernado para la con secuci ón de objctivos generales. Esta fragmentac iónes de un triple orden. Dentro del tradicional poder estatal, se produce unacomplejidad organ izat iva de lal d imensión que se hace d ific il, en muchasocas iones, la reconducción a la unidadde forma que só lo acaban gozand o deun instrumento de debate unitar ioaque llos asun tos que por su importan.cia aparecen en la mesa del Con sejo deM inistros. Esta di ficultad de reco nducc ión a la unidad se acentúa, com o eslógico, en situaciones de Gobiernos decoali c ión.
Paralelamente, se ha producido la generalización del fenómeno de la descentralización polít ica. que , en lo quenos interesa, supone un triple planteamiento. De una parte, la iniciativa norma tiva de que gozan los ente s con autonomia pol ítica supo ne una rupturadel monopolio normati vo de decl aración del interés públ ico que antes real izaba únicamente el Parlamento estatal .En segundo t érmino, la misma autonomía política hace Que prime una distinta interpretación de desarollo nonnativa respecto a los intereses públicos de-
clarado s por la leg islac ión estatal. Porúltimo, el pluralismo polít ico-territorial pn.de co nfigu rar di ferente s mayorías políticas que hagan primar, encada parte del terr itorio, diferen tes intereses socia les, cn func ión del curnplimiento de cada uno de los programas electorales.
Esta fragm entación del poder, se produce, adem ás, en el hecho de que elordenamiento ha instituc ionalizado laactuació n de grupos social es com oportadores de intereses públ icos. Lasprincipales manifestac iones de esta corriente están co nstit uidas por los partidos políticos y por las orga nizac ionesempresa riales y sindicales. Los primeros, en un sistema democrático, sonfundamentales a la hora de valorar laactuación de los poderes pollt icos, tanto por el contenido de sus propuestasprogramáticas, como por su capacidadde designación de los responsables delaparato de gobierno bajo cuyo mandose sitúan los ad ministrac iones públ icas. Los seg undos forman parte de unode los mecanis mos de legitirnizaciónsoci al más habituales en los sistemasocci den ta les, donde se ha implantadouna estructura de Estado de bienestar.A estos nue vos protagon istas de l ejerc icio de los poderes públicos se suman los innumerables entes asoc iadosque concurren en el sistema de tomade decisiones públicas y en su ejecu-
200 ENSAVOS SOBRELANUEVA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
cion a través de los mecanismos departicipación, que analizamos a continuación.
Lo que debe destacarse de estafragmentación del poder público, es laatenuación del instrumento clásico deactuación de las organizaciones administrativas: la orden jerárquica. A estaestructura de poder público fragmentado no se la representa ya, como ha destacado Ruffolo, con la imagen de la pirámide, sino la del archipiélago. Porello, al escalón jerárquico le ha sucedido el valor de la información, comoelemento que privilegia a un determinado grado de poder público.
Antes nos referíamos a los mecanismos de participación como uno de loselementos de la nueva fragmentacióndel poder. Sin embargo, la participación tiene otros datos que conviene poner de manifiesto, respecto al problema de la delimitación de los interesespúblicos.
Parejo ha planteado, recientemente, deforma abierta, cómo una de las limitaciones que tiene hoy día la aplicacióndel principio de legalidad a las Administraciones públicas es el carácter genérico de los mandatos legales quesólo llegan a operar sin una capacidadefectiva de prescripción de actuacionesconcretas. Ello provoca el que la nor-
ma produzca, ciertamente, la necesarialegitimización jurídica de los poderespúblicos, pero no da una solución a lahora de determinar el interés socialconcreto que debe prevalecer en unasituación singular. De aquí que, tantopara medir las necesidades reales,como para producir una legitimizaciónsocial de la actuación de las Administraciones públicas, éstas acuden al mecanismo de la participación de los sectores sociales implicados, bien en laadopción de una decisión, bien para laejecución de una decisión ya adoptada.Ahora bien, desde el punto de vista dela legitimidad de esta actuación admínistrativa, hay que señalar una contraposición latente entre los elementosnormativos y los elementos participativos de una actuación administrativa.Los primeros se configuran a travésdel sistema de representación políticabasado en la igualdad de voto de todoslos ciudadanos. Sin embargo, la participación requiere un plus de actividadciudadana, requiere una capacidad deorganización del grupo social, lo quegenera una desigualdad entre los ciudadanos respecto al grado de agregación de sus intereses sectoriales. Acudir, por tanto, a la vía de la participación como la vía para la depuraciónterminal del interes público supone, dehecho, realizar una composición entrelos intereses públicos normativos y los
REVISTA DE ADMINISTRAClUN PÚBLICA 201
intereses sociales de los grupos organizados.
3. Un nuevo problema dogmático: elprincipio de eficacia y sus
instrumentos normativos ypersonales
A consecuencia de los rasgos antes señalados -la heterogeneidad de los intereses públicos, la fragmentación delpoder, y la composición del interés general con los de los grupos sociales organizados-, la actuación administrativa ha evolucionado, abarcando nuevossectores de actividad y nuevas formasde actuación que han provocado ulleriores puntos de evolución. El principalla constituye, sin duda el paso de laactividad de autoridad a la actividad deprestación e intermediación social. Decimos que es el principal, quizás destacando el gran giro que se produce enlos principios juridicos que lo rigen,que se puede equiparar a la evoluciónconceptual que media entre la formulación del Estado de Derecho y la delEstado Social. En la actividad de autoridad, donde debe presidir el Estado deDerecho, prima la garantía de una actuación administrativa conforme a Derecho. En la actividad de prestación, laadministración no atenta con su actuación a los derechos individuales del
ciudadano, sino que pretende implantarderechos colectivos en su beneficio.Incluso, como señala Martín Rehollo,muchos derechos constitucionales precisan para su plenitud del concurso dela Administración. El giro aquí es dohle: primero, la garantía individual seformula frente a la inactuación administrativa que pueda privar al ciudadano del servicio público y, segundo, nobasta con resultados del servicio, porque es en la medición del resultadodonde se puede concretar el contenidodel derecho de prestación. Resaltadoque en muchos casos lo podrá concretar el legislador en base a estándaresmedios de cantidad, calidad o temporalídad.
Ahora bien, esta obtención del resultado introduce un nuevo elemento de reflexión y es el de la imputación de laresponsabilidad respecto de dicho resultado. Dentro del ámbito de la actuación de autoridad la responsabilidad seimputa a causa del incumplimiento dela norma y del mismo modo, el juegoprevaleme del principio de legalidadhace que el margen de autonomía de lavoluntad de la administración sea muyreducido. Por ello, si no existe unmargen de autonomía o libertad en elsistema de toma de decisiones, no esposible realizar una imputación de resultados, ya que éstos serían consecuencia de la norma.
202 ENSAVOS SOBRE LANUEVA ADMINISTRACIÓN PÚIlUCA
Sin embargo, cuando nos movemos enel ámbito de la actividad de prestación,si se quiere producir una imputaciónde los resultados al agente públicocomo elemento de determinación deresponsabilidades o introducción deincentivos y estímulos de rendimientoprofesional, ello sólo es posible si talagente ha contado en el proceso detoma de decisiones con un margen deautonomía, bien sea en la fijación deobjetivos, en la búsqueda de recursosdisponibles o en la elección de los recursos utilizados.
De forma paralela a lo anterior, sedebe plantear cuáles deben ser las consecuencias derivadas del proceso deimputación Je responsabilidades. Larelación estatutaria de que goza el funcionario hace que la imputación deresponsabilidades desfavorables estésometida a una regulación jurídica precisa, ya que dicha relación estatutaria,le otorga especiales garantías respectoa su carrera profesional. Por ello, la introducción de la imputación de malosresultados de gestión no es una tareasencilla, más aún, si la consecuencialógica a una mala gestión fuese la remoción de su puesto de trabajo.
Así pues, sin resolver el dilema, respecto al principio de vinculación positiva, del grado de autonomía de la voluntad del agente PÚblicoen el sistema
de toma de decisiones y sin resolver elprocedimiento de imputación de responsabilidades, no es posible formularla garantía del resultado de un interéspúblico de prestación.
4. Lo público como decisióndemocrática de consecución
de un fin
Sin duda, por estas razones, se estáproduciendo un desplazamiento progresivo de la actuación de las Administraciones públicas, hacia organizaciones de origen público, pero constituidas y sometidas al régimen del Derecho privado. Pero ello no acaba deresolver el problema. En efecto. escuestionable que estas organizacionesde origen público sometidas al Derecho privado, gocen de una absoluta autonomía de la voluntad y que no tenganingún valor jurídico la vinculación alfin público para el que fueron creadas.
Como ha puesto de relieve Cassese, laconsíderación del fin pasa a ser un elemento primordial para la reordenacióndel ámbito de lo público. Probablemente el actual dilema entre el papel de la sociedad y del Estado no esotro que el decidir cuál de ellos se configura en un futuro inmediato comoagente hegemónico de transformación
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social. Ello quiere decir, que hoy día,no hay intereses o ámbitos de actuación que le estén vedados a los poderes públicos. Nuestra Constitución esuna confirmación de ello. En efecto,en un sistema democrático, queda enmanos de los ciudadanos valorar supropio modelo social y, dentro de estavaloración se encuentran unos determinados resultados de bienestar social,Desde esta perspectiva, la difereneiación entre lo público y lo privado se sitúa en aquellos resultados sociales impulsados desde los poderes públicos yaquellos otros cuyo impulso parte directa e inmediatamente de los agentesprivados.
Ahora bien, sabemos que hoy dia losintereses públicos se satisfacen de muydiversa forma en cuanto se refiere asus instrumentos organizativos. Entreestos instrumentos organizativos se sitúan, como ya hemos señalado, organizaciones de origen público sometidasel Derecho público, organizaciones deorigen público sometidas al Derechoprivado, organizaciones de origen privado sometidas al Derecho público yorganizaciones de origen privado sometidas al Derecho privado. No es, portanto, la naturaleza juridica de un ente.ni el Derecho que es aplicable el quenos da la clave para saber si estamossituados ante un interés público o privado.
A mi juicio, el proceso de interpretación entre Estado y sociedad que seproduce con la extensión y profundización de la democracia política, tienecomo resultado el que lo público no sedefina por el agente que lo realiza.sino por el conjunto de objetivos socieconómicos respecto de los cuales clEstado pretende obtener unos resultados determinados, es decir, objetivoscuyos resultados no se dejan indiferentemente a la mera iniciativa privada yal juego de las reglas del mercado.
Ahora bien. la paradoja consiste enque nada impide que el Estado considera que el juego de las reglas del mercado son el mejor instrumento para 1"consecución de sus objetivos programáticos en relación a determinadostramos o sectores de actividad ni que.como es algo ya habitual, someta suspropias organizaciones a las reglas delDerecho privado.
De la crisis del Estado liheral se produjo la entrada del Estado en el mercado como propietario de bienes de producción para, a través de sus recursoseconómicos salvar al mercado. Noshabíamos acostumbrado, así a que seaplicase el Derecho privado al Estadoen cuanto sujeto o agente económico.De la crisis del Estado de bienestar seproduce, en cambio, que el mercado sepresenta primaJacte como la alternati-
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va para que el Estado «economice», deacuerdo con la eficacia y la eficiencia,sus recursos para la mejor consecuciónde sus objetivos públicos. De aqui quela recuperación del Derecho públicocomo el instrumento idóneo para laobtención de los resultados públicosdebe realizarse a través de una triplevertiente. De un lado, destacando lasmayores cotas de garantías y derechosque el ciudadano obtiene a través de lanorma pública, por ejemplo igualdad yresponsabilidad objetiva. De otro, flexibilizando, en términos de personal ycontratación, la actuación administrativa para obtener la de calidad y la rapidez que hoy demandan los ciudadanosa los. servicios públicos. Finalmente,exigiendo el levantamiento del velo delas personificaciones interpuestas parael control de los fines públicos que estuviesen en el inicio de la decisión pública de la creación de una sociedadprivada y la aplicación de determinados principios en su actuación como lapublicidad y la transparencia.
Una manifestación normativa de loque estoy diciendo la encontramos enla regulación del ámbito competencialdel Tribunal de Cuentas. El fin públicoes el control de las cuentas y de lagestión económica del Estado y delsector público. Pues bien, a estos efectos, el sector público comprende lasorganizaciones de origen público so-
metidas al Derecho privado y dichoTribunal extiende su control a la fiscalización de las ayudas económicas o financieras que dicho sector públicootorgue a organizaciones de origenprivado sometidas al Derecho privadocon fondos de una empresa de origenpúblico sometida al Derecho privado,que utiliza con arreglo al Derecho privado, no deja que quedar vinculada alfin público contenido en la norma o enla decisión que genera dicha ayuda.
Otro ejemplo lo encontramos en la regulación constitucional de los límitesdel derecho de huelga. Estas limitaciones hacen referencia a los serviciosesenciales de la comun idad. Pues bien,la conclusión que se obtiene del concepto de servicios esenciales es que notodos los servicios en manos de las organizaciones de origen público, yasean públicas o privadas, son considerados servicios esenciales. Por contra,obtienen tal consideración numerososservicios prestados por organizacionesde origen privado sometidas a las regias del Derecho privado.
En definitiva, esta interpretación profunda de lo público y lo privado no essino una consecuencia de la recuperación por parte de la colectividad de suplena soberanía política, en ejerciciode la cual, mediante el proceso ordenado por la norma democrática, puede fi-
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jar sus opciones de forma de vida social, entre las que se encuentran elconjunto de resultados socioeconómicos respecto de los que reclama su obtención y garantía. A ello se une el hecho de que en nuestro ordenamientoconstitucional no hay ningún sector deactividad respecto del cual no se puedaproducir la atribución a los poderespúblicos de la función de obtener unosdeterminados resultados. Son significativos a tal efecto los objetivos delapartado 2 del artículo 9 encaminadosa la promoción de las condiciones quehagan real y efectiva la libertad y laigualdad de los individuos y de losgrupos en que se integran y la declaración de subordinación dc la riqueza delpaís al interés general, contenida en elartículo 128.
Un tercer elemento lo constituye el carácter instrumental respecto a los objctivos públicos que tienen las organizaciones que los llevan a cabo y el régimen jurídico que regula su actuación.No en vano una de las característicasde la evolución de nuestro ordenamiento jurídico en las últimas décadasha sido, de un lado, la privatización dela actividad pública y, de otro, la publicación de la actividad privada.
Sin embargo, esta intcrpenetraciónhace que surjan nuevos problemas.Uno de ellos es de la nueva juridifica-
ción dc estc modelo basado en la utilización dc instrumentos mixtos y de lasreglas que lo deben presidir las organizaciones de origen público, sea cualsea el régimen jurídico al que está sometida su actuación, basadas en el hecho de quc tales organizaciones sonproducto de una decisión institucionaly no <h ivada de la autonomía privadade los individuos. Hay que depm 'H
cuáles de los actuales elementos dilerenciales deben ser modificados cnatención a los fines que justifican lacreación institucional de una organización, primando las necesidades de alcanzar los objetivos implícitos en talfin respecto a una aplicación mecánicade reglas basadas en la naturaleza institucional de dicha organización. Porúltimo, hay que clarificar los elcmentos comunes a las organizaciones deorigen público y las organizaciones deorigcn privado.
Algunos ejemplos pueden ilustrar estedebate, La normativa constitucional noimpide la creación de una organización de origen público sometida al Derecho privado con el mero fin de obtencr, mediante el libre juego de las regias del mercado, recursos económicos. Actividad, por otro lado, que vienen desarrollando los estados desde laépoca del mercantilismo y la ilustración. El fin público no sería otro que claumentar los recursos de la tesorería
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del Estado. Pues bien, ¿habría que determinar en qué medida este fin público modula la actividad de dicha empresa de forma diferenciada a las delsector en cuanto a transparencia de sugestión, al uso de información privilegiada, etc.?, o ¿es predecible que dichaempresa actúe bajo un idéntico régimen jurídico que las empresas de origen privado que operan en el sector?
Segundo ejemplo. Cuando la normavaría el fin institucional de una organización de origen público sometida alDerecho público, ¿es posible predicarun régimen jurídico nuevo acorde alnuevo fin? Si la organización públicasanitaria pasa de tener como fin lamera policía sanitaria a la prestacióndel servicio público de la salud, ¿nodeberían cambiar sus reglas de actuación con relación a la gestión de recursos económicos y de personal? Hay innumerables ejemplos.
Sin embargo, lo que nos queda por delante es, en definitiva, una nueva reformulación del principio de la autonomíade la voluntad de las organizaciones deorigen público, tanto para facilitar a lasestructuras burocráticas el cumplimiento de los fines públicos, como
para mantener dentro del control público a las organizaciones de origen público que actúan en el Derecho privado.
Notas bibliográficas
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Fuente
Revisto de Administración Pública No. 133enero-abril 1994, Madrid, España,
Revista de Administración Publica No. 91 "Ensayos sobre la Nueva Administración Pública", se terminó de imprimir en abril de 1996por Carlos Espinosa, Garamond editores,Privo Av. 11, Núm. 3, Col. San Nicolás Tolentino Vergel. La edición en tiro consta de 1,000ejemplares, estuvo al cuidado del Comité editoriallNAP. Distribución a cargo deIINAP.