Institut für Geographie und Regionalforschung der Universität Wien 290162 SE Konzepte und Instrumente der „Neuen Regionalplanung“ Das System der Raumordnung in Österreich und Deutschland - mit besonderer Berücksichtigung der regionalen Planungsebene 18.12.2007 Bearbeitet von: DINKA Marek, SOMMER Andreas
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Institut für Geographie und Regionalforschung der Universität Wien 290162 SE Konzepte und Instrumente der „Neuen Regionalplanung“ Das System der Raumordnung.
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Institut für Geographie und Regionalforschung der Universität Wien
290162 SE Konzepte und Instrumente der „Neuen Regionalplanung“
Das System der Raumordnung in Österreich und Deutschland - mit besonderer Berücksichtigung der
regionalen Planungsebene
18.12.2007
Bearbeitet von: DINKA Marek, SOMMER Andreas
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Die Fragestellung…
…basiert auf einem Vergleich der beiden Raumordnungssysteme
und der Ausarbeitung von Gemeinsamkeiten respektive
Unterschieden.
Gliederung1.Die Entwicklung der modernen RO nach dem Weltkrieg II2.Vergleich der RO – Systeme
erhält Vollkompetenz Bundesraumordnung + Rahmenkompetenz der RO für die Länder
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„Im Bundesstaat muss es also eine Raumplanung für den Gesamtstaat geben. Die Zuständigkeit zu ihrer Regelung kommt nach der Natur der Sache dem Bund als ausschließliche und Vollkompetenz zu… Es ergibt sich also, dass der Bund regeln könnte: kraft ausschließlicher Kompetenz die Bundesplanung; kraft konkurrierender Rahmenkompetenz die Raumordnung der Länder in ihren Grundzügen.“
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Quelle: H. BLOTEVOGEL, in: H. FASSMANN, 2006
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• 1955: Sachverständigenausschuss der RO (SARO)
• 1961 SARO-Gutachten → Empfehlung zur Etablierung einer Bundesraumordnung mit begrenzter Kompetenz
• 1963ff: RO-Berichte der Bundesregierung• 1965: erstes RO-Gesetz (ROG) – letzte
Novellierung 01.01.1998
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• ~ 1965 – 1975: “Blütezeit” der RO in Deutschland
• ~ Bedeutungsverlust der RO
• 90er Jahre: “Renaissance” der RO
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Quelle: H. FASSMANN, 2006
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1.2 Österreich• Die Stunde Null:
Entscheid des Verfassungsgerichtshofes in einem Kompetenzfeststellungsverfahren (VfSlg 2674/1954):„Die planmäßige und vorausschauende Gesamtgestaltung eines bestimmten Gebietes in Bezug auf seine Verbauung, insbesondere für Wohn- und Industriezwecke einerseits, und für die Erhaltung von im Wesentlichen unbebauten Flächen andererseits („Landesplanung“ – „Raumordnung“) ist nach Art. 15, Abs. 1 B-VG i.d.F. von 1929 in Gesetzgebung und Vollziehung Landessache, als nicht etwa einzelne dieser planenden Maßnahmen, wie im Besonderen solche auf den Gebieten des Eisenbahnwesens, der Bergwesens, des Forstwesens und des Wasserrechts, nach Art. 10-15 der B-VG i.d.F. von 1929 der Gesetzgebung oder auch der Vollziehung des Bundes vorbehalten sind.“
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• Die Pionierphase (bis Mitte 70er)– keine Bundesraumordnung– zaghafte Umsetzung der ROG– Euphorie der Fachplaner
• Die Etablierungsphase (Mitte 70er – Mitte 80er)– ROG österreichweit – österreichweit gleiche Mängel– Bund - Lust am Gestalten
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vgl. G. WEBER, 2005
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• Die Ökologisierungsphase (Mitte 80er – Mitte 90er)– Ökologisierung und Möglichkeit zu der Beteiligung gefordert– neue Steuerungsansätze (Betroffene statt Beteiligte)– neue Rolle des Planers (Fachmann, Moderator, Mediator und Manager)
• Die Raumentwicklungsphase (bis heute)– EU als neuer Planungsakteur (Einfluss von „oben“)– Bürgerbeteiligung (Einfluss von „unten“)– Planungsverständnis: von hierarchischen zu einer partnerschaftlichen Organisation
Geschichte Bund Land Region Gemeinde Vergleich EUvgl. G. WEBER, 2005
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2.Vergleich der RO - Systeme
2.1 Bundesebene
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2.1.1 Gesetzliche Ausgangslage
• Artikel 75 GG aufgehoben (Föderalismusreform 2006) → Artikel 72 in Verbindung mit Artikel 74 Abs. 1 Nr. 31 GG
• Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung
• ROG
• Artikel 15 BVG• Entscheid des
Verfassungsgerichtshofs in einem Kompetenzfest-stellungsverfahren (VfSlg 2674/1954)
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Raumordnungsgesetze
• Novellierung 1998: 4 Abschnitte + 23§• Abschnitte 1: unmittelbare Vorschriften für die RO des Bundes und der
Länder (15 Grundsätze + zentrales Leitbild der “nachhaltigen Entwicklung”)• Abschnitt 2: rechtliche Vorschriften für die RO in den Ländern• Abschnitt 3: Koordination der einzelnen Planungen auf den Ebenen• Abschnitt 4: Überleitungs- und Schlussvorschriften
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Gegenstromprinzip• § 1 Aufgabe und
Leitvorstellung der Raumordnung(3) „Die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume soll sich in die Gegebenheiten und Erfordernisse des Gesamtraums einfügen; die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums soll die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen (Gegenstromprinzip)“
Quelle: www.bbr.bund.de
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Verfassungsrechtlicher Rahmen in Österreich
• § 15 (BVG): „Soweit eine Angelegenheit nicht ausdrücklich durch die Bundesverfassung der Gesetzgebung oder auch der Vollziehung des Bundes übertragen ist, verbleibt sie im selbständigen Wirkungsbereich der Länder“.
• Entscheid des Verfassungsgerichtshofs aus dem Jahre 1954
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2.1.2 Kompetenzen und Organisation
• BMVBS (Verkehr, Bau und Stadtentwicklung)
• BBR (Bauwesen und Raumordnung)
• MKRO
• ÖROK• BKA• BMwA• BMUJF• BMLF• BMWV
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• BMVBS: eindeutige Kompetenzzuteilung auf Bundesebene → „Raumordnungsministerium“
• BBR: ebenfalls Bundesbehörde, aber im Geschäftsbereich des BMVBS
• MKRO: Koordinationsorgan zwischen Bund und Ländern
→ auf Kooperation angewiesenQuelle: www.bmvbs.deWolfgang Tiefensee (SPD)
– Antwort auf das Nichtvorhandensein eines Bundes-ROG und einer Institution auf der gesamtstaatlichen Ebene
– bringt Länder, Gemeinden und Sozialpartner an einen Tisch und pflegt die Kultur des Konsens (mit allen Vor- und Nachteilen)
– nur koordinative Funktion, keine sektorübergreifende Planungskompetenz im Bereich der bundesweiten Politik oder im Bereich der grenzüberschreitenden Landesplanung (klassische Aufgabe für eine Bundesraumordnung)
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• BKA:– Vertreter Ö-s in int. Angelegenheiten der RPl.– betraut auch mit Koordination in Angelegenheiten
der RPl. Und Reg.-Polit. innerhalb des Bundes und zw. Bund und Ländern
– beteiligt sich an der gesamtstaatlichen Raumforschung
Landesentwicklungsprogramme• Name: LEP (B, S, St) EP (K), ROP (NÖ, T), LROP (OÖ) LRPl. (V).• beziehen sich auf das gesamte Landesgebiet und bilden einen übergeordneten Rahmen für die
sekt. und reg. Pl. • z. T. definieren die LEP die Regionen für die Reg.-planung und die Themen für die Sachprogramme• LEP sind also eine Mischung aus konkr. Zielsetzungen, raumbezogenen Planfestlegungen und allg.
Richtlinien ausgearbeitet durch die RO-Abt. der Länder • Entwürfe werden einem Stellungnahmeverfahren unterworfen: Stellungsnahme BM, andere Abt. der
Landesregierung, Interessensvertretungen, benachbarte BL, Reg.-planungsverbände und Gemeinden
• LEP werden als Verordnung durch die Landesregierung erlassen, ihre Gültigkeit ist nicht befristet!
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2.2.4 Planungspraxis
• Baden Württemberg• Wirtschaftsministerium erstellt LEP als „oberste Planungsbehörde“• 4 „höhere Planungsbehörden Stuttgart, Freiburg, Karlsruhe und Tübingen• aktueller LEP vom 21.08.2002• Ziele: gleichwertige Lebensverhältnisse, wirtschaftliche
Entwicklungsperspektiven und gesunde Umweltbedingungen• Besonderheit: Landesentwicklungsberichte + „automatisierter
• Veränderungen des bisherigen Instrumentariums durch die letzten Novellierungen
• Instrumente der Regional- und Gemeindeplanung
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Vergleich
• Landes-ROG in Ö wie Bundes-ROG in Deutschland
• keine Landesministerien in Ö
• Landesentwicklungsprogramme in beiden Staaten
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2.3 Regionale Ebene
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2.3.1 Gesetzliche Ausgangslage
• ROG• Landesplanungsgesetze• § 9 ROG: „In den Ländern,
deren Gebiet die Verflechtungsbereiche mehrerer zentraler Orte oberster Stufe umfasst, sind Regionalpläne aufzustellen. …ist Planung über die Grenzen eines Landes erforderlich,… so sind gemeinsame Regionalplanung.“
• ROGs: Regionalplanung als 2. Stufe der Landesplanung
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2.3.2 Kompetenzen und Organisation
• große Unterschiede in den Bundesländern
• z.B. in Hessen Regierungsbezirke, in Niedersachsen Landkreise
regionaler Entwicklungsvorhaben → aus den Regionen heraus
• freiwillige Basis → Übergang zu informellen Planungsinstrumenten
• Zeithorizont kurz- mittelfristig (~6 Jahre)• regionale Konsensfindung: öffentliche als auch private
Personen• Kommunikationsprozess = regionale
Entwicklungskonferenz
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Regionale Entwicklungsprogramme• Name: EP (B, K, St), ROP (NÖ, OÖ, T), RP (S), RPl. (V)• enthält die wichtigsten Vorgaben für die örtl. RO der
Gemeinden• je nach Inhalt handelt es sich dann entweder um Orientierung
oder Beschränkung• enthält auch konkrete Maßnahmen, z. B. „Ausbau von
Infrastruktur“, Eignungszonen für LW, teilweise äußerste Siedlungsgrenzen festgelegt
• Maßstab von 1:200 000 bis 1:25 000• Ausarbeitung durch die RO-Abteilungen der Länder• Ausnahme: Salzburg, Rechtswirkung durch die Verordnung
der Landesregierung
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2.3.4 Planungspraxis
• „Forum Zukunft Oberfranken“: reg. Entwicklungskonferenz in Bayern seit 1998
• als Verein organisiert• öff. und private Vertreter: Regierungspräsident,
Industrie- u. Handelskammer, Landkreis-, Städte- und Gemeindetag, Unis und Fachhochschulen
• Bündelung der Interessen des Regierungsbezirks Oberfranken
• Zusammenarbeit mit anderen Organisationen („OberfrankenOffensiv“)
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2.3.4 Planungspraxis• Regionalplanung nicht flächendeckend • Länder sind durch die ROGs dazu nicht verpflichtet• Reg. ROP konzentrieren sich vor allem auf die
Siedlungsgrenzen, Sicherung bestimmter Freiflächen, Festlegungen für EKZ
• Programme nur für jene sachlichen und geographischen Bereiche ausgearbeitet, für die ein raumordnungspolitischer Handlungsbedarf gesehen wird
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2.3.5 aktuelle Entwicklungen
• Hessen: 3 Planungsregionen Nord-, Mittel- und Südhessen
• Regionalplanung im Auftrag der Regierungspräsidien
• Regionalversammlungen mit Vertretern aus z.B. Landkreisen, Städten, Gemeinden
• Regionalversammlung = Träger der Regionalplanung → stellen Regionalpläne auf
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54www.hessen.de
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• Unikum Hessen: Umsetzung des § 9 VI ROG→ regionaler Flächennutzungsplan
• Plan = Regionalplan + Flächennutzungsplan→ Verbindung von 2 Planungsebenen
• Umsetzungsprobleme:- Maßstab/Legende- Kooperation/Interessensabstimmung der einzelnen Planungsbeteiligten→ erhöhter Planungsaufwand anstelle der Planungseinsparungen!
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2.3.5 aktuelle Entwicklungen
• Verstärkung der Position der reg. EP gegenüber der FWP der Gemeinde durch das Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs aus dem Jahre 1988:
→ Es ist zulässig, Baulandgrenzen in regionalen Raumordnungsprogrammen festzulegen.
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Vergleich
• Unterschiede zwischen Ö und D, innerhalb der Staaten
• Behörden-Verbandsmodell in D
• unterschiedliche Beteiligung der Gemeinden in Österreich
• Interessensvertretung in D, nicht aber in Ö
• Regionaler FNP in D als innovative Idee
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Exkurs: „klassische“ und „neue“ Regionalplanung
• Basiert auf der Annahme, dass die letzte Novellierung der ROG etwas geändert hat.
• Die Planungspraxis hat in der Vergangenheit gezeigt, dass die ROGs selbst keinen Planungsvollzug bewirken.
• Die Zukunft zeigt, ob die „neue“ nicht nur eine weitere Phase der „klassischen“ ist.
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Empfehlungen an die neue Regionalplanung: weiche Instrumente (nach W.Haas)
• Abkehr vom traditionellen, normativen und programmatischen Umfeld
• weg vom reinen Plänemachen, Papierproduktion
• nicht nur klassische Instrumente anwenden, Planungsprogramm ist nur ein passives Instrument und bleibt es auch, wenn keine Umsetzungsarbeit stattfindet
• wichtig sind beratende, kommunikative und koordinierende Aufgaben
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Empfehlungen an die neue Regionalplanung: weiche Instrumente (nach W.Haas)
• wichtig ist die Initiative zu wecken
• nicht ordnend und planend in der Region wirken, sondern aktivierend und stärkend
• Warum „Softaid“? Weil die bisherige Regionalplanung in Österreich nicht erfolgreich war.
• Regionalplanung ist aber auch davon abhängig, ob es möglich ist, die kommunalen Egoismen und Widerstände aus verschiedensten Interessenslagern abzubauen, das Verständnis für regionale Anliegen zu gewinnen, vor allem in Bereichen, wo Gemeinden ein großes Unbehagen verspüren (Siedlungsgrenzen)
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Empfehlungen an die neue Regionalplanung: weiche Instrumente (nach W.Haas)
• bessere Planungsdokumentation kann die Planung für Betroffene verständlicher machen
• Regionalplanung soll auch die Moderation- und Mediationsfunktion bei Konflikten übernehmen
• zusammenfassend: mehr Serviceleistungen, Dienstleistungen und Hilfestellungen von Seiten der Regionalplanung
• in den Regionen eine Art Beratungsdienst, eine Regionalbetreuung, ein Planungsmanagement bis hin zu einem Regionalmanagement installieren
2.4 Gemeindeebene
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2.4.1 Gesetzliche Ausgangslage
• Artikel 28 GG:„Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln…“
• Baugesetzbuch• Baunutzungs- und
Planzeichenverordnung
• seit ´62 zählt die örtliche Raumplanung zu den Aufgaben der Gemeinde:
• § 118 (BVG): „Der Gemeinde sind zur Besorgung im eigenen Wirkungsbereich die behördlichen Aufgaben insbesondere in folgenden Angelegenheiten gewährleistet: 9) örtliche Baupolizei, örtliche Feuerpolizei; örtliche Raumplanung“
• Landesraumordnungs-gesetze
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2.4.2 Kompetenzen und Organisation
• Städte und Gemeinden selbst (Gemeinderat/ Stadtrat)
• Berücksichtigung des Gegenstromprinzips
• Gemeinderäte• Bürgermeister
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2.4.3 Instrumente
• Bauleitplan– Flächennutzungsplan– Bebauungsplan
• Räumliches Entwicklungskonzept
• Flächenwidmungsplan• Bebauungsplan
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Räumliches Entwicklungskonzept• Name: örtl. ROP, örtl. ROK, örtl. EK.• Vorstufe, Rahmen und geeignete Grundlage zum FWP
und seinen Änderungen• FWP ist nachgeordnet und darf dem REK nicht
widersprechen• legt die mittel- und langfristigen Ziele fest,
Planungshorizont 10 Jahre• keine unmittelbaren rechtl. Auswirkungen für
Grundeigentümer, eher Selbstbindung der Gemeinden• ordnungspolitische, entwicklungspolitische, koordinative
und partizipative Funktionen• enthält vor allem Konzepte zu verschiedenen
Sachbereichen (Verkehrs-, Landschaftskonzept) und Berichte
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Flächenwidmungsplan• zentrales Instrument der örtlichen Planung• vom Gemeinderat als (Gemeinde-) Verordnung
beschlossen• bestimmt die Bodennutzung und wird für das ganze
Gemeindegebiet erstellt• bindend, aber keine Verpflichtung zur tatsächlichen
Realisierung der Nutzung →Grundlage für die Hortung des Baulandes
• besteht aus Plandarstellung, erläuterndem Text u. Planzeichenverordnung, Maßstab 1:5000
• Genehmigung durch Landesregierung:• überprüft, ob er mit den übergeordneten Zielen der
Raumordnung und überörtlichen Planungen übereinstimmt• FWP muss auch dem REK entsprechen
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68Quelle: ÖROK: Raumordnung in Österreich
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Bebauungsplan
• Bebauungsplan: exakte Festlegung der Flächennutzung
Quellenverzeichnis • ARL (= Akademie für Raumforschung und Landesplanung), 2001, Deutsch-Österreichisches Handbuch der
Planungsbegriffe. - Hannover• ARL (= Akademie für Raumforschung und Landesplanung), 1995, Handbuchwörterbuch der Raumordnung. -
Hannover• Baugesetzbuch, – München, 2006.• FASSMANN H., 2006, Vorlesung Grundlagen und Konzepte der Raumordnung. - Wien• GRABSKI-KIERON, U., 2005, Raumforschung, Raumordnung und Räumliche Planung in der Bundesrepublik
Deutschland. In: SCHENK, W. und SCHLIEPHAKE, K., 2005, Allgemeine Anthropogeographie. - Gotha und Stuttgart
• HAAS, W., 1998, Regionalplanung in Österreich. Entwicklung, Sachstand und Strategien einer vernachlässigten Ebene der Raumordnung. – Salzburg, (= Materialien zur Raumplanung, Heft 13).
• Kürschner Volkshandbuch: Deutscher Bundestag. –Berlin, 2006• LANHAGEN-ROHRBACH, CH., 2005, Raumordnung und Raumplanung. - Darmstadt• LESER, H., 2001, Wörterbuch allgemeine Geographie. - München• Perspectives of the Frankfurt / Rhein–Main Region. – In: Cities and Regions – facing up to change; Structural
Change in Europe. – Denzlingen, 2007.• Raumordnung in Österreich. – Wien, 1998, (= ÖROK Schriftenreihe Nr. 137).• SCHINDEGGER, F., 1999 a, Raum. Planung. Politik. Ein Handbuch zur Raumplanung in Österreich.
Herausgegeben vom Österreichischen Institut für Raumplanung (ÖIR). – Wien, Köln und Weimar.• SCHREINER, L., 2006, So arbeitet der deutsche Bundestag. -Berlin• WEBER, G., 2005, 50 Jahre Raumordnung in Österreich. –In: Raumordnung im 21. Jahrhundert – zwischen
Kontinuität und Neuorientierung. – Wien, 2005 (ÖROK Schriftenreihe, Sonderserie Raum & Region)• WEICHHART P., 1996, Die Region – Chimäre, Artefakte oder Strukturprinzip sozialer Systeme?. -In: Brunn, G.,
1996, Region und Regionsbildung in Europa. Konzeptionen der Forschung und empirische Befunde, Baden-Baden (=Schriftreihe des Instituts für Europäische Regionalforschung).
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Internetquellen
• Bayrische Gesetze:• http://by.juris.de• Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung:• www.bbr.bund.de• Bundeskanzleramt Österreich:• http://www.bka.gv.at/DocView.axd?CobId=21360• Bundeskanzleramt Rechtsinformationssystem:• http://www.ris.bka.gv.at/• Bundesland Bayern:• http://www.bayern.de• Bundesministerium der Justiz:• http://www.gesetze-im-internet.de/rog• Bundesministerium der Justiz:• http://www.bundesrecht.juris.de• Bundesministerium für Verkehr, bau und
Stadtentwicklung:• www.bmvbs.de
• Geschichte der Raumordnung:• www.supplement.de/geographie/blotevog• Gesetze im WWW:• http://www.rechtliches.de/BaWue• Institut für Städtebau und Landesplanung der
Universität Karlsruhe:• www.isl.uni-karlsruhe.de• Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung:• http://www.ioer.de/• Österreichische Raumordnungskonferenz:• www.oerok.gv.at• Planungsverband Ballungsraum Frankfurt /Rhein -