Strasbourg, 11. june 2007. gCDL-AD(2007)016Studija br. 388 /
2006Original na engleskom jezikuEVROPSKA KOMISIJA ZA DEMOKRATIJU
KROZ PRAVO(VENECIJANSKA KOMISIJA)IZVJETAJO DEMOKRATSKOM NADZORU
SLUBI BEZBJEDNOSTIUsvojen na 71. plenarnoj sjedniciVenecijanske
komisije(Venecija, 1-2. jun 2007.)prema komentarimag. Iaina
Camerona (zamjenskog lana, vedska)g. Oliviera Dutheillet de Lamotha
(zamjenskog lana, Francuska)g. Jana Helgesen (lana, Norveka)g. Iana
Leigha (strunjaka, Velika Britanija)g. Franza Matschera (strunjaka,
Austrija)g. Valerya Zorkina (lana, Ruska Federacija)IZVJETAJO
DEMOKRATSKOM NADZORU SLUBI BEZBJEDNOSTINaziv publikacije:Evropska
Komisija za demokratiju putem prava(Venecijanska komisija)Izvjetaj
o demokratskom nadzoru slubi bezbjednostiNaslov originala:European
Commission for Democracy Through Law(Venice Commission)Report on
the democratic oversight of the security servicesIzdava:Institut
alternativaUl. oka Miraevia (Kroling 3/3), Podgorica, Crna
Goratel/fax: + 382 20268 686 e-mail:
[email protected] site:
www.institut-alternativa.orgZa izdavaa:Stevo Muk, Predsjednik
Upravnog odboraPriprema i tampa:Studio MouseTira:400tampanje
publikacije podrala je Fondacija Friedrich EbertFondacija Friedrich
Ebert ne preuzima odgovornost za iznijete podatke i stavove u ovom
doku-mentu. Ovaj dokument predstavlja stavove i miljenja njegovih
autora koji preuzimaju punu odgovornost za sve to je
kazano.5SADRAJSaetak
.................................................................................................................................5Potreba
za kontrolom slubi bezbjednosti
..................................................................................................
5Odgovornost
.......................................................................................................................................................
5Parlamentarni nadzor
......................................................................................................................................
7Sudski pregled i odobravanje
.........................................................................................................................
8Odgovornost strunim tijelima
......................................................................................................................
9Mehanizmi albe
...............................................................................................................................................
9I. Uvod
..............................................................................................................................10II.Prethodni
rad Savjeta Evrope u ovoj
oblasti...............................................................10a.Studija
Venecijanske komisije
.................................................................................................
10b.Grupa strunjaka za slube za unutranju bezbjednost
(PC-S-SEC)Evropskog komiteta za probleme kriminaliteta (CDPC)
................................................... 12c.Dodatni
izvjetaj Generalnog sekretara Savjeta Evrope pod lanom 52Evropske
konvencije o ljudskim pravima o pitanju tajnog pritvora i
prevozapritvorenih lica osumnjienih za terorizam, naroito od ili po
zahtjevustranih
slubi..............................................................................................................................
12III.Opseg studije
................................................................................................................12IV.Postoji
li potreba za (poboljanom) demokratskom kontrolom?
...............................13V.Odgovornost
................................................................................................................17A.Pojam
i oblici odgovornosti
....................................................................................17B.Opti
problemi u osiguravanju odgovornosti
.......................................................19C.Ustavni
i organizacioni konteksti
...........................................................................21a.Opte
primjedbe
.........................................................................................................................
21b. Organizacija slubi
bezbjednosti.........................................................................................
22c.Oblik mandata slubi bezbjednosti
......................................................................................
23d.Bezbjedonosni prioriteti
...........................................................................................................
24e. Unutranja kontrola
..................................................................................................................
25f.Vladina
kontrola........................................................................................................................
25g.Posebni problemi sa odgovornou povezani sa meunarodnomsaradnjom
izmeu obavjetajnih slubi
..............................................................................
26VI.Odgovornost i sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava
................................28VII. Unutranja i vladina kontrola
kao dio ukupnog sistema odgovornosti....................30VIII.
Odgovornost parlamentu
...........................................................................................34A.Opte
primjedbe......................................................................................................34B.Mandat
i funkcije nadzornog tijela parlamenta
....................................................35C.lanstvo u
nadzornom tijelu
..................................................................................39D.
Nadzor i meunarodna saradnja
..........................................................................40E.Druge
oblasti u kojima parlament moe imati kontrolnu ulogu
...........................43IX.Sudski pregled i odobravanje
.......................................................................................44X.Odgovornost
prema strunim tijelima
.........................................................................50XI.Mehanizmi
albe..........................................................................................................56XII.Zavrne
napomene
......................................................................................................5867
SaetakPotreba za kontrolom slubi bezbjednosti1. Odravanje unutranje
i spoljnje bezbjednosti drave je neophodno za zatitu drugih
vri-jednosti i interesa drave. Kako bi predvidjela, sprijeila i
zatitila se od opasnosti koje prijete
nacionalnojbezbjednosti,dravisupotrebnedjelotvorneobavjetajneibezbjedonosne
slube: obavjetajna djelatnost je, stoga, neizbjena potreba modernih
vlada.2. Od slubi bezbjednosti se oekuje da e prikupiti to je mogue
vie informacija o prijetnjama dravi; a to ukljuuje prikupljanje
informacija o privatnim licima. Stoga, slube bezbijednosti, po
svojoj samoj prirodi, zadiru u prava pojedinca. Iz tog razloga je
jako vano da postoje i unutranja i spoljnja ogranienja njihovih
aktivnosti.3.Poredtoga,teroristikeprijetnjenakon11.septembrasudonijelenovebezbjedonosne
izazove. Obavjetajna djelatnost je jedno od glavnih oruja koje
drava ima na raspolaganju u borbi protiv terorizma i irenja oruja
za masovno unitenje. Potreban je transnacionalni pris-tup i
zajedniko djelovanje drava i saradnja meu razliitim slubama mora
biti poboljana. Stroija demokratska kontrola i drugaija vrsta
kontrole su danas neophodne. 4. Slube bezbjednosti dobijaju
instrukcije od svojih vlada. Potrebno je da ih izvrne vlasti
kontroliu na adekvatan nain kako bi se izbjeglo stvaranje
mentaliteta drave unutar drave. Zaista, one su, i moraju biti,
opremljene sa znaajnim tehnolokim sredstvima i moraju imati posebna
ovlaenja. Ove slube imaju prirodnu tendenciju da prikupljaju previe
informacija,
ipojedincisemorajuzatititiodzloupotrebeinelegitimnogkoritenjapodatakakojisuo
njima prikupljeni. 5. Slube bezbjednosti imaju prirodno uroen
potencijal za zloupotebu dravne vlasti. Sub-jektivnost i
feksibilnost pojma nacionalna bezbjednost, u kombinaciji sa vanom
ulogom
kojuoveslubeimajuudravi,znaidavladeimajuirokprostorzamanevrisanjeuovoj
oblasti. One mogu pasti u iskuenje da koriste bezbjedonosne slube
radi ostvarenja nekih nelegitimnih ciljeva. Iz tog razloga je
neophodno uspostaviti mehanizme kako bi se sprijeila politika
zloupotreba, a obezbijedilo efkasno upravljanje ovim slubama.
Odgovornost6. Slube bezbjednosti moraju biti odgovorne. Radna
defnicija odgovornosti je da se oekuje da ste spremni da date
obrazloenje ili objanjenje preduzetih radnji i, gdje je to
prikladno, da snosite posljedice, preuzmete krivicu ili preduzmete
mjere kako bi ispravili situaciju ukoliko se ini da su napravljene
greke.7. U pojednostavljenom obliku, mogu se identifkovati etiri
razliita oblika odgovornosti dravi:8- parlamentarna odgovornost-
sudska odgovornost- struna odgovornost- mehanizmi albe.Posljednja
dva oblika su dodaci ili zamjena za prva dva oblika odgovornosti.8.
Pozivanje na odgovornost tajnih slubi predstavlja poseban problem.
Veliki stepen tajnosti mora pratiti nacionalne bezbjedonosne
politike i operacije, to dovodi do poveanja kontrole vlade na raun
zakonodavne vlasti i izoluje je od kritika. 9. Kontrola ak i od
strane vlade je oteana zbog same prirode posla tajnih slubi: vlada
zavisi od posebnih znanja strunjaka. 10. Sudska kontrola tada
postaje ak jo vanija, ali redovni sudovi, u mjeri u kojoj njihove
formalne nadlenosti da ispituju odluke u toj oblasti nijesu
blokirane procediralnim sredstvima (imunitetom, tajnou
dokumentacije i sl.), se esto u praksi suoavaju sa velikim
potekoama tokom ispitivanja velikih diskrecija koje su date vladi u
ovoj oblasti. 11. Praenje procjene obavjetajnih djelatnosti je samo
po sebi komplikovano, s obzirom da treba provjeriti ne samo vrste
podatke (isto injenine informacije) nego takoe, to je jo
vanije,subjektivneprocjenedalinekeinjeniceililjudipredstavljajusadanjuilibuduu
prijetnju za nacionalnu bezbjednost. 12. Postoji veliki broj naina
za organizovanje unutranje bezbjednosti. Jedna sluba moe
daobavljaovufunkciju,iliseonamoepodijelitiizmeuvierazliitihslubii/ilipolicije.
Organizacioni kontekst odreuje stvarnu vlast ili uticaj slube.13.
to se tie oblika mandata, jako je poeljno da su osnovna pravila
data u obliku statuta. U svakom sluaju, jako je vano da norme koje
se odnose na slube za unutranju bezbjednost budu to jasnije i
preciznije i da su tajne samo u onoj mjeri u kojoj je to apsolutno
neophodno. 14. Sadraj mandata se moe znaajno razlikovati od drave
do drave, u zavisnosti od bez-bjedonosnih prioriteta koji su
utvreni na osnovu drutveno-politikih faktora, i karaktera, vie ili
manje proaktivnih zadataka dodijeljenih slubama bezbjednosti. 15.
Unutranju kontrolu slube bezbjednosti vri sama nad sobom data
sluba, i putem up-ravnog nadzora je vre dravni slubenici iz dravog
organa kome je data sluba bezbjednosti
podreena.Unutranjakontrolajeprimarnagarancijaprotivzloupotrebevlasti,kadasu
zaposleni koji rade u slubama posveeni demokratskim vrijednostima
drave i potovanju ljudskih prava. Postoje razliiti mehanizmi za
jaanje unutranje kontrole, npr. kvalitet zapo-slenih (koji se moe
unaprijediti putem npr. zapoljavanja i obuke); postojanje
nezavisnog slubenog lica koje je ovlaeno da u ime vlade nadgleda
rad slube (kao glavni inspektori), jasna interna pravila o
delegiranju, odgovornosti, donoenju odluka, rashodima i fnansijskoj
reviziji.16.Preduslovzadjelotvoranparlamentarninadzorjepostojanjeodgovarajuevladine
kontrole.Meutim,jaanjevladinekontrolenadslubomnosisasobomrizikodpolitike
manipulacijeizloupotrebe.Odreenimehanizmimoguumanjititajrizik,kaonaprimjer
9sigurnost mandata efa slube; zakonska ogranienja u vezi onoga to
sluba moe da radi, nezavisni mehanizmi za ispitivanje moguih
zloupotreba, uredno dokumentovanje politikih smjernica (papirni
trag).
17.Meunarodnasaradnjaizmeuobavjetajnihslubijesveneophodnijauborbiprotiv
terorizma, ali esto ukljuuje ak i veu tajnost, ime se dovodi u
pitanje kontrola i nadzor.
Meunarodnarazmjenaobavjetajnihinformacijamoeumaipostojeimdravnimkon-trolnim
mehanizmima. Parlamentarni nadzor18. Konani legitimitet i ovlaenja
slubi bezbjednosti bi trebalo da proizilaze iz zakonskog odobrenja
njihovih ovlaenja i parlamentarni nadzor je osmiljen kako bi se
izbjegla politika zloupotreba i obezbijedila adekvatna upotreba
dravnog novca. Parlamentarni nadzor nosi sa sobom i opasnosti:
nedostatak strunosti i profesionalizma lanova parlamenta; odavanje
osjetljivih informacija tampi ili javnosti. Mogunost da sluba
bezbjednosti zadrava ili krije informacije od amatera istrailaca
znai da su pitanja parlamentaraca ili ad hoc parlamen-tarnih odbora
za istrage obino od ograniene koristi u ovoj
oblasti.19.Upredsjednikimsistemima,gdjepredsjednikimakontrolunadpitanjimaunutranje
bezbjednosti, moe se razviti neprijateljski odnos sa
parlamentom.20. Ovlaenja parlamentarnog tijela za nadzor mogu biti
razliita (politika, operacije, pitanja zakonitosti, djelotvornosti,
potovanja ljudskih prava). Meutim, kada ovlaenja ukljuuju i nadzor
nad operativnim dijelom posla, nadzorno tijelo se mora uzdrati od
otkrivanja odreenih operativnih detalja ostatku parlamenta i
javnosti. Pristup operativnim detaljima e esto biti ex post, ali je
teko tano utvrditi da je operacija zavrena, i sama priroda
obavjetajne djelat-nosti je permanentnog karaktera i to se moe
koristiti kao izgovor za meusobni nedostatak povjerenja izmeu slube
i nadzornog tijela. Kada njegova ovlaenja prevazilaze puku
politiku, tijelo za nadzor treba da ima makar neku sopstvenu
istranu sposobnost (to znai da treba da ima neki broj zaposlenih) i
treba da ima pristup informacijama i dokumentima od strunjaka. 21.
to se tie zaposlenih u nadzornom tijelu, oni treba da posjeduju
struna znanja i vjetine u odgovarajuim oblastima. To znai da bi to
trebale biti osobe koje su ranije radile na po-slovima vezanim za
obavjetajnu djelatnost. 22. Alternativno ili pored svega ovoga,
tokom istraivanja odreenog pitanja nadzornom tijelu moe da prua
pomo i glavni inspektor i da mu naknadno podnosi izvjetaje. 23.
Nadzorno tijelo koje podnosi izvjetaje parlamentu bi trebalo da moe
da donese odluku o tome kada i koliko esto treba da podnosi
izvjetaje. Takoe bi trebalo da moe da odlui o sadrini datog
izvjetaja, ali treba da bude osjetljivo na potrebe tajnosti. Mogu
se utvrditi razliite procedure kako bi se pomirila transparentnost
sa potrebom za bezbjednou. 24. to se tie samog lanstva, glavni
princip je autonomija: trebalo bi da parlament moe davriimenovanja.
Trebalobidapostojistranakazastupljenost. Trebadapostojijasno
razgranienje izmeu nadzornog tijela i slube koja se nadzire. Vano
je da lanovi ostanu 10dovoljno dugo u tijelu kako bi stekli
potrebna znanja (proces uenja o obavjetajnom radu je dug). Provjera
lanova bi bila poeljna kako bi se dobio bolji pristup povjerljivim
informaci-jama,iakoparlamentmodaneedopustitiprovjerusvojihlanova.Stogabinajboljebilo
oformiti parlamentarni odbor koji ispunjava ove uslove. 25.
Meunarodna saradnja izaziva specifne probleme. Ukljuivanje u
meunarodnu mreu slubi bezbjednosti je svakako adekvatan odgovor na
skoranje teroristike prijetnje. Meutim, neophodno je da se stvori
pravni okvir u kojem je saradnja sa stranim agencijama mogua samo u
skladu sa principima utvrenim zakonom (ukljuujui i zatitu ljudskih
prava), doz-voljena u skladu sa striktnim procedurama (sa potrebnom
dokumentacijom), a koju kontroliu ili nadziru odgovorna
parlamentarna ili struna tijela. 26. Mogu postojati i druge uloge
parlamenta u osiguravanju vee odgovornosti tajnih slubi, npr. u
vezi imenovanja efa slubi i u procesu fnansijske revizije
slubi.Sudski pregled i odobrenja27. Postoje razliiti oblici sudske
kontrole bezbjedonosnih slubi. 28. Prvo, prethodno odobrenje u
predkrivinom postupku ili naknadi ad hoc pregled poseb-nih istranih
mjera. Drugo, kontrola u sudskim sluajevima koja se tiu pitanja
bezbjednosti (naroito u krivinim sluajevima i krivinim djelima iz
oblasti bezbjednosti). Tree, istrane
sudije,kojisuestospecijalizovanizapitanjabezbjednosti,moguvritioptunadzornu
kontrolu nad tekuim bezbjedonosnim istragama. Sudije takoe mogu
predsjedavati ad hoc istranim komisijama, ili aktivne i sudije u
penziji mogu biti lanovi ekspertskih tijela, ali na ovo treba
gledati kao na oblik strune, a ne sudske kontrole. 29. Sudska
kontrola titi pojedinane sluajeve. Veliki dio bezbjedonosnog posla
nije usmjeren prema predkrivinim procedurama (npr. proflisanje na
osnovu dostupnih informacija). Ova vrsta bezbjedonosnog posla tako
esto proe bez sudske kontrole. 30. Kako bi sudska kontrola bila
efkasna sudije moraju biti nezavisne i moraju posjedovati potrebno
znanje. Znaajno iskustvo i specijalistika obuka je poeljna, jer u
suprotnom moda sudije nee biti u stanju u praksi da izvre procjenu
neke prijetnje koju iznosi neki ekspert. Meutim, kaljenje
(tendencija specijaliziranih sudija da se identifkuju sa
bezbjedonosnim slubenicima) se mora izbjei, to bi znailo da sudije
ne treba previe dugo da rade na ovim zadacima.
31.Posebniadvokatikojisuprolibezbjedonosnuprovjerusemoguunekimsluajevima
koristiti kada je potrebno balansirati izmeu pravde (pravinog
suenja) i bezbjedonosnih interesa. 11Odgovornost strunim
tijelima32.Onamogudazamijeneodgovornostnekomparlamentarnomtijeluilisudskojvlasti.
Struna tijela omoguavaju da se izvri detaljnija struna provjera ili
da se vie vremena pos-veti nadzoru, i ne predstavljaju rizik od
politike podjele kao parlamentarno tijelo. Ipak, ona nemaju isti
legitimitet kao parlamentarna tijela. Postoje razliite metode za
jaanje njihovog legitimiteta. 33. Njihov mandat moe biti vezan za
neku slubu ili oblast (npr. nadzor iskljuivo nad bazama
podatakailimjeramatajnognadzora),meutim,danasintegrisanpristuppitanjimabezb-jednosti
oznaava da takvi specifni oblici nadzora isputaju iz vida druge
vane djelove iz oblasti bezbjednosti. Kao i kod parlamentarnih
tijela fokus moe biti na razliitim stvarima. Oni mogu nadzirati
odreene aspekte bezbjedonosnog posla (zakonitost, efkasnost,
uinkovitost,
budetiranje,potovanjeljudskihprava,politike)iliodreeneaktivnosti(npr.kojesetiu
bezbjednosti baza podataka). Takva tijela takoe mogu imati odreene
kontrolne funkcije, npr. kao to je odobravanje mjera nadzora.34.
Njihovi lanovi treba da imaju pravnu obuku ukoliko im je mandat
provjera zakonitosti, ili treba da imaju irolikije profesionalno
iskustvo ukoliko je mandat iri. Strunim tijelima je potrebno
povjerenje parlamenta i javnosti. Ukljuenost parlamenta je stoga
neophodna tokom osnivanja strunog tijela, u procesu odabira lanova
i kako bi primala izvjetaje od ovih tijela. Alternativa istim
strunim tijelima koja objedinjuje struno znanje sa legitimitetom je
da se
diolanstvasastojiodaktivnihilipenzionisanihpolitiara(hibridnotijelo).Strunatijela
bi trebalo da prave posebne, kao i godinje izvjetaje. to se tie
sadraja izvjetaja, postoje razliiti metodi kako bi se pomirili
vladini zahtjevi za tajnou sa potrebom da ekspertsko tijelo
obezbijedi uvjerljive potvrde parlamentu i javnosti. Meutim, vlada
obino ne bi trebalo da je u mogunosti da kontrolie da li e uopte
neki izvjetaj biti objavljen i kada e biti objavljen. Mehanizmi
albe35. Oigledno je neophodno da pojedinci koji tvrde da su bili
negativno pogoeni radom bezbjednosnih slubi imaju mogunost za
nadoknadu tete pred nezavisnim tijelom. Time se jaa odgovornost i
unaprjeuje se radni uinak kroz isticanje administrativnih
propusa.36. Kapacitet redovnih sudova da slue kao adekvatan pravni
lijek u oblasti bezbjednosti je ogranien. Alternativni,
specijalizovani sudovi ili sistemi slini ombudsmanu postoje u nekim
dravama. Evropski sud za ljudska prava zahtijeva da kontrolnu
funkciju i funkciju pravnog lijeka obavljaju razliita tijela.12I.
Uvod37. U svojoj Preporuci 1713(2005) o demokratskom nadzoru
bezbjedonosnog sektora u dravama lanicama, Parlamentarna skuptina
je dala preporuku: () da Komitet ministara pripremi i usvoji
smjernice za vlade u kojima e utvrditi politika pravila, standarde
i praktine pristupe potrebne kako bi se primijenio princip
demokratskog nadzora bezbjedonosnog sektora u dravama lanicama ().
Nadalje, utvdila je odreene principe u nekim oblastima, ukljuujui
obavjetajne slube.38. Dana 7. jula 2005, Komitet ministara Savjeta
Evrope je odluio da zatrai miljenje Venecijan-ske komisije o
Preporuci Parlamentarne skuptine br. 1713 (2005), koju je potom
usvojila Komisija 21-22. oktobra
2005.39.Usvommiljenju(CDL-AD(2005)033),Komisijajepodsjetiladaje1998.godine,nazahtjev
Komiteta za pravna pitanja Parlamentarne skuptine, ispitivala
pitanje ustavnih odnosa izmeu slubi za unutranju bezbjednost i
drugih dravnih organa i da je donijela odreene zakljuke u vezi
potrebe da se osigura tijesna kontrola bezbjedonosnih slubi od
strane izvrne, parlamentarne
isudskevlasti(CDL-INF(1998)006).Komisijajetakoenapomenuladajenakon9/11,potreba
da se povea uinkovitost slubi za unutranju bezbjednost postala
oigledna, dok se paralelno jaanje demokratskog nadzora nad
obavjetajnim slubama mora smatrati nunim i prioritetnim. U skladu
sa tim, Komisija je preporuila izradu komparativne studije
zakonodavstava i prakse u vezi demokratskog nadzora sektora dravne
bezbjednosti u dravama lanicama Savjeta Evrope. 40. Dana 21. Juna
2006, Komitat ministara je pozvao Venecijansku komisiju da izradi
navedenu komparativnu studiju, sa posebnim naglaskom na ulogu
parlamenata i njihovih specijalizovanih komiteta, kao i ulogu
domaih sudova u nadzoru slubi za unutranju bezbjednost. 41.
Naknadno je formirana radna grupa u okviru Venecijanske komisije,
koju su sainjavali: Mess-ers Iain Cameron, Olivier Dutheillet de
Lamothe, Ian Leigh, Jan Helgesen, Franz Matscher i Valery Zorkin.
Radna grupa se sastala u Veneciji 12. oktobra 2006. godine i u
Parizu 1. decembra 2006. i 26. marta 2007. godine. 42. Ovaj
izvjetaj, koji je pripremljen na osnovu doprinosa lanova radne
grupe, je razmatran to-kom sastanka Podkomiteta za demokratske
institucije 31. maja 2007. i nakon toga ga je usvojila Venecijanska
komisija na svojoj 71. plenarnoj sjednici (Venecija, 1-2. jun
2007.). II.Prethodni rad Savjeta Evrope u ovoj oblastia.Studija
Venecijanske komisije143. Godine 1998, Venecijanska komisija je
traila od Odbora za ljudska prava Parlamentarne skuptine da ispita
pitanje ustavnih odnosa izmeu slubi za unutranju bezbjednost i
drugih organa drave. 44. Komisija je donijela sljedee glavne
zakljuke:
Vidi Venecijanska komisija, Slube za unutranju bezbjednost u
Evropi, izvjetaj usvojen na 34. plenarnom sastanku (Venecija, 7.
mart 1998.), CDL-INF(1998)006. 13-slube za unutranju bezbjednost po
sopstvenoj prirodi ponekad moraju da djeluju izvan prihvaenih
standarda redovnih policijskih snaga;-bez obzira na njihov poloaj u
odnosu na izvrnu vlast, one moraju biti odgovorne za svoje postupke
i to kroz odredbe zakona koje reguliu njihovo
postojanje;-uloga,funkcije,ovlaenjaidunostislubizaunutranjubezbjednostmorajubiti
jasno defnisane i ograniene u zakonima kojim su uspostavljene ili u
Ustavu; -pravila koja se tiu slubi za unutranju bezbjednost treba
da budu propisana u za-konima ili ak u Ustavu; u svakom sluaju,
zakonska osnova u vezi njihovih zadataka treba da bude jasna i
precizna i u saglasnosti sa ustavom i meunarodnim obavezama, a
posebno onim koja se tiu zatite ljudskih prava;-norme koje se
primjenjuju na slube za unutranju bezbjednost treba da budu tajne u
onoj mjeri u kojoj je to apsolutno neophodno;-mora se vriti
adekvatan nadzor nad budetom opredijeljenim za slube za unutranju
bezbjednost, i makar jedan lan Vlade bi trebao biti odgovoran za
nadzor nad budetom;-slube za unutranju bezbjednost se moraju
koristiti samo u nacionalnom interesu;-potrebna je tijesna kontrola
slubi za unutranju bezbjednost, bez obzira da li je to izvrna,
parlamentarna i/ili sudska kontrola;-administrativne/pravne
strukture slubi za unutanju bezbjednost moraju omoguavati adekvatnu
sudsku kontrolu njihovih aktivnosti;-kako bi se omoguilo bavljenje
najvanijim dravim interesima kada je to potrebno, trebalo bi da
postoji odredba koja bi osiguravala povjerljivost, zatvorenost za
javnost, zatitu sauvanih podataka i informacija, zatitu svjedoka i
tako dalje;-pristup drugih dravnih tijela informacijama koje su u
posjedu slubi za unutranju bezbjednost mora biti detaljno
ureen;-mogunostdaslubezaunutranjubezbjednostpratelicakojapripadajudrugim
dravnim slubama mora biti regulisana zakonom;-u radu slubi
bezbjednosti, odstupanja od osnovih prava i sloboda moraju biti
svedena na minimum, i mora postojati odgovornost slubi bezbjednosti
za nepotrebno krenje ljudskih prava;-slube bezbjednosti moraju
koristiti izvanredne mjere proporcionalno nastalnoj opas-nosti i
koritenje datih mjera ne smije neopravdano biti vremenski
produeno.45. Venecijanska komisija je sagledala pitanje slubi
bezbjednosti u kontekstu studija drava, a posebno Moldavije i Bosne
i Hercegovine2.2Vidi
Venecijanskakomisija,MiljenjeozakonuoinformacijamaibezbjedonosnimslubamaRepublike
Moldavije, CDL-AD(2006)011; Miljenje o zakonu o
obavjetajno-siguronosnoj agenciji Bosne i Hercegovice ,CDL(2002)006
i 005. 14b.Grupa strunjaka za slube za unutranju bezbjednost
(PC-S-SEC) Evropskog komiteta za probleme kriminaliteta (CDPC)46.
Tokom2002,EvropskikomitetzaproblemekriminalitetajeosnovaoGrupustrunjaka
za slube unutranje bezbjednosti, koja je vrila istraivanje o
zakonskim osnovama, struk-turi, modalitetima rada bezbjednosnih
slubi i modaliteta kontrola ovih slubi u dravama lanicama Savjeta
Evrope3. 47. Tokom 2003, CDPC, zbog znaajnih razlika u dravnim
zakonima u ovoj oblasti i suprotstav-ljenih miljenja o korisnosti
izrade preporuka o tom pitanju, koje bi se samo mogle dotai nekih
temeljnih i optih principa koje se tiu slubi za unutranju
bezbjednost, je smatrao da ovo pitanje nije prioritet.
c.DodatniizvjetajGeneralnogsekretaraSavjetaEvropepodlanom52Evropske
konvencijeoljudskimpravimaopitanjutajnogpritvoraiprevozapritvorenihlica
osumnjienih za terorizam, naroito od ili po zahtjevu stranih slubi
48.Dana7.marta2006,GeneralnisekretarSavjetaEvrope,kakobidopuniosvojizvjetaj
pod lanom 52 EKLjP-a o pitanju tajnog pritvora i prevoza
pritvorenih lica osumnjienih za terorizam, maroito od ili po
zahtjevu stranih slubi, je poslao drugi niz pitanja u 36 drava
lanica Savjeta Evrope. 49.
Traiojeinformacijeipojanjenjaonekimodreenimpitanjima,ukljuujuikontrolne
mehanizme(administrativne,sudske,parlamentarneidruge)uveziaktivnostiistranihi
unutranih bezbjedonosnih slubi. Sve drave kojima je upuen zahjev su
odgovorile na upit Generalnog sekretara4. III. Opseg
studije50.Ovastudijanemazaciljdadetaljnoispitaslubebezbjednostiudravamalanicama
Savjeta Evrope. To bi iziskivalo opsena istraivanja, kao i due
vrijeme i znaajna sredstva. 51. Teko je dobiti korisne informacije
od dravnih vlasti o kljunim pitanjima slubi bezbjed-nosti. Ono to
se, svakako, moe pribaviti jesu podaci o ustavnim i zakonskim
odredbama koje ih ureuju. Po samoj svojoj prirodi, meutim, ovim
slubama takoe upravljaju neobjavljena pravila i tajne politike
odluke, koje ne bi mogle biti otkrivene javnosti ili Komisiji.
Manjkave zakonske odredbe su moda ispravljene u praksi, ili obratno
dobre zakonske odredbe se moda ne primjenjuju u praksi onako kako
je to zamiljeno. Sam skup ustavnih i zakonskih odredbi nemaju
nikakvu dodatnu vrijednost u ovoj fazi. Meutim, u nekim dravama,
zvanine komisije ispituju razliite aspekte bezbjednosti i
obavjetajnog rada i proizvele su znaajan materijal u zakonu i
praksi. Od lanova Komisije je traeno da radnoj grupi dostave
podatke o sprove-denim istragama u njihovim dravama lanicama, te je
i primljen odreeni broj odgovora. Primjeri izabrani u ovoj studiji
uglavnom dolaze iz drava iji su lanovi odgovorili na zahtjev 317
drava je dalo odgovore na upitnik koji je pripremila grupa
strunjaka: vidi PC-S-SEC(2002)06rev, Saetak odgovora na upitnik.
4Vidi GS/Inf(2006)013 (dalje u tekstu, Izvjetaj generalnog
sekretara) i odgovori koji su dostupni na vebsajtu Savjeta Evrope.
15radnegrupe.Gdjejetobilopotrebno,onisudopunjenisadrugimprimjerimaizzakonai
prakse iz drugih akademskih studija. Povremeno, u izvjetaju se
pominje i materijal iz drava koje nijesu lanice Savjeta Evrope, kao
to su Kanada i Sjedinjene Amerike Drave, drava koje imaju
dugogodinje iskustvo demokratske kontrole nad bezbjedonosnim
agencijama.52. Komisija je stoga odluila da nastavi sa
indentifkacijom oblika i modela odgovornosti5 bezbjedonosnih slubi,
kako bi identifkovala prednosti i slabosti svake od njih, kao i
moda na-jbolje prakse demokratske kontrole nad bezbjedonosnim
slubama u Evropi. Kako bi to uradila, Komisija e nastaviti da radi
na osnovu sudske prakse Evropskog suda za ljudska prava (ESLJP) i
rada koji je ranije odraen u ovoj oblasti i oslanjati se na ve
prikupljene informacije o ustavnim i zakonskim propisima, kao to su
one koje je inter alia prikupio Generalni sekretar u proljee 2006.
Iako je studija o slubama za unutranju bezbjednost, vano je odmah
naglasiti da se
studijafokusiranafunkcijuunutranjebezbjednosti,anenamandateodreenihdravnih
agencija, za koje je neka drava odluila da ih nazove ili ne nazove
slubama za unutranju bezbjednost.6 Kao to e biti objanjeno u tekstu
koji slijedi, ovu funkciju mogu, kao to je to sluaj u mnogim
dravama, dijeliti nekoliko razliitih agencija.IV. Postoji li
potreba za (poboljanom) demokratskom kontrolom?53. Odravanje
unutranje i spoljnje bezbjednosti drave je izuzetno vano i esto se
tvrdi da je to primarna dunost drave. Bez bezbjednosti, zatita
drugih vrijednosti i interesa drave
nijemogua.Zaista,samosnanadravamoedaobezbijedizadovoljavajuinivojavnog
reda i mira i punu zatitu ljudskih
prava.54.Kakobipredvidjela,sprijeilaizatitilaseodprijetnjisvojojnacionalnojbezbjednosti,
dravi su potrebne efkasne obavjetajne i bezbjedonosne slube:
obavjetajna djelatnost je stoga neizbjena potreba modernih vlada.
Malo drava smatra da mogu da funkcioniu bez obavjetajnih slubi
(protiv spoljnih prijetnji) a nijedna nije dovoljno imuna na
terorizam ili ljubopitivost svojih susjeda kako bi se odrekla
bezbjedonosne slube. 55. Slube za unutranju bezbjednost su
dizajnirane kako bi omoguile vladama da zatite
nacionalnubezbjednost.Djelotvornostestozahtijevafeksibilnostitajnost.Nesumnjivo,
mogu nastati mnoge unutranje ili vanjske situacije u kojima izvrni
organi drave moraju reagovati brzo i odluno kako bi se zatitili
osnovni interesi drave i drutva. Time se moe 5 U vezi znaenja
termina odgovornost u ovom izvjetaju, Vidi take 69-80. 6Bezbjednost
se moe defnisati kao stanje kada se osjeate sigurnim tj. osloboenim
od straha, tete, itd. Ili drugim rijeima, (negativno) stanje u
kojem postoji odsustvo prijetnji. Bezbjednost u irem smislu takoe
moe imati pozitivan element- situacija u kojoj osoba moe da
unaprijedi svoje ciljeve. Vidi uopteno o konceptu bezbjednosti i
stvaranju osjeaja bezbjednosti Bigo D. et al Promjena slike
evropske slobode i bezbjednosti, IZAZOV, nauni rad 4, 2007,
www.libertysecurity;org. Unutranja bezbjednost je tradicionalno
suprotstav-ljana spoljnojbezbjednosti,kojaoznaavaprijetnje
stranogporijekla.Danas,meutim,i unutranjei spoljnje prijetnje dravi
su prirodno povezane na mnogo naina (Vidi take 57-58 ispod). Ovaj
izvjetaj se
nebavivanimpitanjemdemokratsognadzoraoruanihsnaga,ilistranihobavjetajnihagencijailivojnih
obavjetajnih agencija, osim ako one ne obavljaju i funkcije
unutranje bezbjednosti. Kako bi se istraila iroka granica izmeu
ovih slubi i njihovih funkcija u unutranoj bezbjednosti, a posebno
u oblasti borbe protiv terorizma, potrebno je dalje istraivanje. U
ovoj studiji se termini slube za unutranju bezbjednost i agencije
za unutranju bezbjednost koriste kao sinonimi.16opravdati
odstupanje od ustaljenih standarda odgovornosti koji su uobiajeni
za druge vrste javne slube. Meutim, sama tajnost koja je neophodna
u ovoj oblasti znai da ove slube ne mogu biti predmet neformalog
nadzora medija ili drugih javnih uvara u istoj mjeri kao i veina
oblasti javne uprave. U tom smislu, poboljana demokratska kontrola
sektora bezb-jednosti ima dvojnu svrhu osiguravanja efkasnosti i
legitimnosti7.56. Zatita unutranje bezbjednosti mora ukljuivati
zatitu osnovnih vrijednosti drave, to za liberalnu demokratsku
dravu znai, inter alia, zatitu demokratije i ljudskih prava.
Meutim,
upraksi,vrijednostislobodeibezbjednostiseestomoguposmatratikaosuprotstavljene
vrijednosti. iroko je poznato da bezbjedonosne i obavjetajne
agencije mogu biti i prijetnja i uvar demokratije. Subjektivitet i
feksibilnost pojma nacionalna bezbjednost u kombinaciji sa vanom
ulogom koju ona ima u dravi znai da ona prua vladi veliki
potencijal za zlou-potrebu vlasti. tavie, kao to je objanjeno
ispod, slube za unutranju bezbjednost esto imaju u sebi samima
mogunost za zloupotrebu dravnih
ovlaenja8.57.Globalizacijaikompleksnostmodernihdrutavapoveavanjihovuranjivostprema
dravnom i naddravnom terorizmu. Industrijskim i tehnolokim
ekonomijama je potreban relativno visok nivo mira i stabilnosti i
mala grupa odlunih ljudi moe da napravi ogromnu
tetusistemimakomunikacijeitransportaienergetskojmrei.Mogunostdaseteroristi
domognu oruja za masovno unitenje se poveava sa razvojem
tehnologije- to je proces koji se samo moe odloiti, ne zaustaviti,
sklapanjem velikog broja meunarodnih sporazuma o ograniavanju
proizvodnje i prodaje nuklearnog ili hemijskog oruja. 58. Imajui na
umu obim opasnosti, bezbjedonosna sluba ima dobre razloge za
prikupljanje to veeg broja informacija o pravim opasnostima koje
prijete dravi. Obavjetajni rad je jedno od glavnih oruja koje drava
posjeduje u borbi protiv terorizma i irenja oruja za masovno
unitenje. To ukljuuje prikupljanje informacija o pojedincima, ime
se automatski postavlja pitanje potovanja prava graana.
Osjetljivost demokratskih drutava u kombinaciji sa irokim
dijapazonom prijetnji koje su usmjerene protiv njih dovodi do toga
da su obavjetajne infor-macije potrebne u vezi svih onih stvari
koje mogu postati ili predstavljaju prijetnju. Ako se ne postave
spoljanja ogranienja, i kontinuirano se ne nameu, prirodna
tendencija ovih agen-cija je da prikupljaju previe informacija.
Unutranja ogranienja nee biti dovoljna zato to, dok zaposleni u
bezbjedonosnim agencijama treba da postave ogranienja u vezi
podataka
kojetrebaprikupiti,njihovosnovniposaonijedanameusebiogranienjairazmiljajuo
tome kakvu tetu moe pretjerano prikupljanje informacija nanijeti
glavnim vrijednostima demokratskih drutava, a naroito uivanju prava
na slobodu izraavanja, udruivanja, pravu na privatnost i lini
integritet. Fiziki i administrativni kapaciteti su moda ranije
ograniavali uplitanje bezbjedonosnih slubi u ljudska prava graana.
Meutim, veliki tehnoloki napredak, naroito u oblasti prikupljanja,
procesuiranja i analize podataka i u mjerama tajnog nadzora, je
dramatino poveao kapacitet bezbjedonosnih slubi u tom pogledu.
tavie, to oigledno nije samo pitanje prikupljanja obavjetajnih
informacija. Obavjetajni podaci se prikupljaju kako bi se koristili
na razliite naine, npr. tokom bezbjedonosnih provjera ili donoenja
odluka o dodjeli dravljanstva ili deportaciji ilegalnih imigranata.
59.Bezbjedonosneagencijemorajuimatinaraspolaganjuznaajnatehnolokasredstvai
posebna ovlaenja. Vlade bi lako mogle pasti u iskuenje da ih
koriste kako bi postigle neke 7Cf. Mller-Wille, B., Unaprjeenje
demokratske odgovornosti EU obavjetajnih slubi, 21 obavjetajne
slube i dravna, 100-128 (2006.) str. 108.8 Vidi Venecijanska
komisija, CDL-INF(98)6, str. 4.17nelegitimne ciljeve: iz tog
razloga, kako bi ih sprijeili da postanu opresivni instrument u
par-tijskoj politici, bezbjedonosne agencije na neki nain moraju
biti izolovane od stalne politike /vladine kontrole (vidi taku 82
ispod). Ovaj rizik je naroito prisutan tokom krize; kada postoji
pritisak da se odmah doe do rezultata. U dravama u kojima su dravne
institucije relativno slabe, interesi i aktivnosti dravnih
bezbjedonosnih agencija i privatnih bezbjedonosnih orga-nizacija se
mogu preklapati. Razvoji u tehnologiji i relativno laka dostupnost
ovih tehnologija u privatnom sektoru su dovele do toga da se ak i u
rukama privatnih bezbjedonosnih or-ganizacija moe nai mona oprema
za tajni nadzor.9 U dravama u kojima je organizovani kriminal
duboko uao u administraciju, zaposleni iz bezbjedonosnih agencija
oito mogu biti korumpirani i iroka ovlaenja i mogunosti agencije se
mogu koristiti u kriminalne svrhe.
Dravnebezbjedonosneagencijestogamorajubitijasnoodvojeneodprivatnihinteresai
zatiene od organizovanog kriminala.
60.Uistovrijeme,taizolacijakojajepotrebnabezbjedonosnimslubamanosisasobom
odreene opasnosti. Iako ovo ne treba preuveliavati, iskustvo je
pokazalo da bezbjedonosne agencije mogu da razviju mentalitet drave
u dravi. Moe se javiti stav da se bilo koji politiki
pokretkojinepripadamejnstrimuoznaikaoprijetnjadravi.Uekstremnimsluajevima,
agencija moe da manipulie politikim procesom tako to e se
infltrirati u politike partije, vriti pritisak na grupe i
sindikate, sprovoditi psiholoke operacije i iriti dezinformacije10.
Ova opasnost je vie prisutna u nekim dravama nego u drugim. Meutim,
problem za za-poslene u svakoj bezbjedonosnoj agenciji jeste taj da
mogu da razviju bezbjedonosni nain razmiljanja. Pojaan demokratski
nadzor ne slui samo da se sprijei zloupotreba ljudskih prava, ve
takoe da se intelektualne pretpostavke i radne prakse zaposlenih u
bezbjedon-osnim slubama izloe legitimnoj kritici11.61. Vladina
kontrola slubi za unutranju bezbjednost je stoga neophodna kako bi
se izbjegao mentalitet drave u dravi. Ali ta kontrola ne smije biti
previe stroga- ili e slube biti zlou-potrebljavane kako bi se
postigli nelegitimni ciljevi. 62. Potreba za demokratskim nadzorom
slubi bezbjednosti je i ranije prepoznata i inspirisala je reforme,
prvo tokom 1980-tih u nekoliko zapadnoevropskih drava, i kasnije u
doba Hlad-nog rata i u istonoj Evropi, posebno u bivim dravama
lanicama Varavskog pakta i SSSR-u.
63.Uveiniistonoevropskihdravadjeliminereformeslubizaunutranjubezbjednost
supokrenuteuizuzetnotekomkontekstuposlije1989.itranzicijeizkomunistikevlasti.
Novi politiki reimi i institucije, zajedno sa demokratskim
vrijednostima i normama koje su ih podupirale, su bili osjetljivi.
Resursi i struna znanja su bili rijetki. Strana kontrola je i dalje
bila jako prisutna. Postojee institucije i zaposlene su mnogi
smatrali za neprijatelje i krimi-nalce od koji se trailo da poloe
raune12. Nakon procesa lustracije, zaposleno je nestruno osoblje,
pa i na najviim nivoima, i glavni fokus je bio lojalnost
post-komunistikim vlastima (ili makar izraeno neprijateljstvo prema
prethodnom reimu). Ovo je u mnogim sluajevima 9 Vidi taku 202
ispod.10ak i postojanje dosijea koji su prikupljeni u prolosti moe
uzrokovati problem ljudima danas. U mnogim istonoevropskim
zemljama, bive komunistike bezbjedonosne slube su sakupljale
informacije o disiden-tima koristei razgranatu mreu dounika. U
sluajevima gdje je sadraj nekog dosijea procurio, ili gdje je je
neka osoba, ispravno ili lano, oznaena kao dounik, to moe unititi
karijeru te osobe. 11Lustgarten, L. Odgovornost slubi bezbjednosti
u zapadim demokratijama u Tllborg, D. (ed), Dravna bez-bjednost i
vladavina prava, (Gothenburg University, 1997.) na str. 88.12Vidi
Watts, L., Reforma obavjetanih slubi u novim evropskim
demokratijama, sukobljene paradigme, razliiti konteksti, 48 Studije
o obavjetajnom radu, 2004. 18dovelo do gubitka institucionalne
memorije, interno podijeljenih agencija i duboke i esto
nekonstruktivne politizacije novih zaposlenih. Kako bi se brzo
napravila zakonska osnova za ove slube, kopirane su zakonske
odredbe, esto nekritiki, nesistematski, pa ak i na kon-tradiktoran
nain od razvijenih demokratija ili su improvizovana neka rjeenja.
Ovi problemi
supogoranizbognedostatkademokratskekulture13.Bivizaposlenisupovremenotraili
posao u privatnom sektoru gdje su se mogla iskoristiti njihova
tehnika i druga znanja, zbog ega je u nekim dravama dolo do rasta
paralelnog bezbjedonosnog sektora, koji nije od-govoran dravi, ali
je povezan putem kontinuiranih linih kontakata sa policijom i
zaposlenim iz agencija za dravnu bezbjednost. Uklanjanje
antikomunistikog otpora iz mandata slubi za unutranju bezbjednost
je u nekim dravama dovelo do toga da su slube pokuavale da se
proire na podruje kontrole kriminala koje je prethodno kontrolisala
policija, zbog ega je dolo do borbe za teritoriju i dupliciranja
napora.64. Teroristiki napadi od 11. septembra su doveli do novih
promjena i donijeli nove izazove. Nove prijetnje od terorizma i
aktivnosti iz kojih se terorizam moe fnansirati (trgovina drogom,
pranje novca i organizovani kriminal) zahtjevaju znaajno poboljanu
meuagencijsku komu-nikaciju, saradnju i razmjenu operativnih
informacija na dravnom i meunarodnom nivou. Ovo je inspirisalo novi
talas reformi slubi bezbjednosti, koji se nije fokusirao na
kontrolu per se, ve prije na djelotvornost i funkcionalnu
koordinaciju. Pa ipak, proirena meuagencijska saradnja predstavlja
probleme ne samo u smislu uinkovitosti, ve takoe i u pogledu
kontrole slubi bezbjednosti14. U jednom broju drava, dolo je do
velikog poveanja broja zaposlenih
uslubamabezbjednosti.Ovo,takoe,utienainstitucionalnumemorijuagencije,njenu
svijest o prolim zloupotrebama moi i potrebu za unutranjom
kontrolom. 65. Nova, vea, ovlaenja u prikupljanju obavjetajnih
informacija su data slubama bezbjed-nosti u mnogim dravama15.
Trebalo bi takoe zapamtiti da u mnogim dravama, obrazloenje za
dodjeljivanje posebnih ovlaenja slubama bezbjednosti, koja nijesu
dostupne obinoj policiji, je ograniena veliina i mandat agencije
(koji se fokusira na kontra-pijunau) i injenica
daobavjetajneinformacijekojeoveslubesakupljajunijesuprvenstvenonamijenjene
krivinom gonjenju i osudama, ve slue za sprjeavanje bezbjedonosnih
prijetnji. U nekim dravama, prepreke za prenos informacija izmeu
policije i slubi bezbjednosti je namjerno napravljen kako bi se
naglasilo da su strani elementi (glavna) meta ovih poslednjih i da
ove snage ne predstavljaju opasnost za obine graane. 66. Meutim,
rast teroristikih mrea koje su organizovane van dravnih okvira, na
nehijer-arhijski nain, zahtijeva prekogranini i umreeni odgovor
drava. To ukljuuje proaktivnu i operativnu saradnju izmeu slube
bezbjednosti i policije, carina, obalske strae, poreske uprave i
drugih dravnih tijela. Iz perspektive efkasnosti, prepreke saradnji
u obavjetajnoj sferi se teko mogu opravdati i trebalo bi ih
ukloniti. Ali tamo gdje aparat dravne bezbjednosti radi, kao to bi
i trebao, kao koordinisano tijelo, tu institucionalna zatita koja
se ogleda u davanju velikih ovlaenja samo jednom, malom, dijelu
koji je jako dobro nadziran i kontrolisan, vie nee biti potrebna.
tavie, postojei kontrolni mehanizmi ne samo da imaju tendenciju da
budu institucionalni, fokusirajui se na samo jednoj agenciji, ve su
i ogranieni na dravni
nivo,jersvakadravaprovjeravasamosvojesopstveneagencije,inijednaneprovjerava
meunarodnumreusaradnjeucjelini.Prekograninaprirodaprijetnjidravamaustvari
13 Vidi Zorkin, V., Demokratski nadzor nad specijalnim slubama u
istonoj Evropi, CDL(2007)051.14 Vidi Watts, L., op. cit.15Vidi,
npr. sie postignua u ovoj oblasti za drave EU iz Izvjetaja o
osnovnim pravima, Balans izmeu slobode i bezbjednosti u EU, EU mree
nezavisnih eksperata, (mart 2003.).19poveava rizik stvaranja
mentaliteta drave u dravi jer: da bi dola do informacija koje su u
rukama stranih agencija, dravna agencija e morati da sarauje sa
stranim agencijama i razmjenjuje informacije. Administrativna
potreba za dobrim odnosima sa snanim stranim
prijateljskimagencijamanosisasobombrojnerizikeiopasnosti,naroitodaagencijane
ispotuje volju svoje sadanje vlasti ili da agencija ugrozi interese
graana ili stanovnika te drave, time to informacije o tim graanima
dijeli sa stranim
agencijama.67.Skoranjiproblemiuvezivanrednih(vansudskih)izruenjasujasanprimjerkako
meunarodna saradnja u obavjetajnoj sferi moe uticati na zatitu
ljudskih
prava16.68.Stroijademokratskakontrola,irazliitavrstakontrole,sepojavljujekaonunaude-mokratskom
drutvu u eri nakon 11. septembra. Izmijenjena ovlaenja i funkcije
domaih slubi bezbjednosti i meunarodna saradnja u borbi protiv
terorizma zahtjevaju poboljanu kontrolu nad nainom na koji se ova
ovlaenja koriste i nad njihovom prihvatljivosti u de-mokratskom
drutvu. V.OdgovornostA.Pojam i oblici
odgovornosti69.Ovastudijasebavipoboljanjemdemokratskekontrolenadslubamabezbjednosti.
Meutim, vano je gledati na to kao na jedan elemenat ireg, krovnog
koncepta odgovornosti. Radna defnicija odgovornosti je biti spremni
da date obrazloenje ili objanjenje preduzetih radnji i, gdje je to
prikladno, da snosite posljedice, preuzmete krivicu ili preduzmete
mjere kako bi ispravili situaciju ukoliko se ini da su napravljene
greke 17.
70.tosetieslubibezbjednosti,moesereidapostojerazliitevrste
odgovornosti izvrnim, sudskim, parlamentarnim i nezavisnim
tijelima. Moe se takoe vidjeti da i civilno drutvo (NVO, tink tenk
grupe, itd.) i mediji imaju odreenu nadzornu ulogu i da postoji
neki oblik odgovornosti i njima. U osjetljivom podruju navodnih
zloupotreba vlade ili lica koja rade u sektoru bezbjednosti,
stavovi koje mediji i graani imaju prema istraivakom novinarstvu, i
stepen opstrukcije koju vre vlada i administracija mogu biti
jednako vani kao i bilo kakva formalna zatita koja postoji.
Agresivni istraivaki medij i vlada koja se suzdrala i nije
prijetila krivinim gonjenjem prema vaeim zakonima o tajnosti, ili
ga blokirala na neki nain pred-stavlja takoe oblik odgovornosti,
iako nije zamjena za dravne mehanizme odgovornosti. 71. Pored toga,
postoji i stepen meunarodne odgovornosti meunarodnim i
nadnacional-nim kontrolnim mehanizmima, kao to su (za drave lanice
Savjeta Evrope) Evropski sud za ljudska prava (ESLjP).
72.Odgovornostmoepostojatiexante(odobrenjeilikontrola),tokomrada(kontrolaili
16 Vidi ispod, Odjeljak V.C.f.17Vidi Oliver, D., Vlada u Velikoj
Britaniji: potraga za odgovornou, efektivnou i graanstvom, Open
University Press, 1991. str. 22. Vidi takoe diskusiju o konceptima
nadzora, odgovornosti i kontrole u bezbjedonosnom
sektoruuArarKomisiji,novimehanizamzaativnostidravnebezbjednostiRCMP-a,2006,str.456-463i
generalno,uBehn,R.,Ponovnipoglednademokratskuodgovornost,
Vaington,BrookingsInstitut,2001, posebno 1 poglavlje.20nadgledanje
aktivnosti) ili ex post (provjera aktivnosti). Moe se ticati
operacija uopteno ili neke posebne aktivnosti.
73.Mogusekoristitirazliititerminizarazliiteoblikeodgovornosti,ikoriteniterminise
razlikuju od drave do drave. Razliiti termini se mogu koristiti za
istu svar, a nekada se isti
terminikoristezarazliitestvari.Zaizvrnuvlastsemoereidaimamo
kontrolenad slubom bezbjednosti, to znai mo da uopteno usmjerava
rad agencije, ili ak i specifne aktivnosti.Sudskavlastmoe
dopustitiupotrebuposebnihovlaenjaagencije,toznai da se dozvola mora
traiti prije nego to se neko ovlaenje, kao to je elektronski
nadzor, moe koristiti protiv nekog pojedinca. Parlament ili
nezavisno struno tijelo moe imati mo provjere ili nadzora nad radom
agencije uopteno ili nekih specifnih aktivnosti. To moe
bitijednostavnomodavanjapreporuke,ilimoeukljuivatinekuvrstunadlenostidase
provjeri potovanje datih preporuka. Sudska vlast, ili nezavisno
struno tijelo mogu imati mo postupanja po albi na rad agencije.
74.Uzavisnostiodnizafaktora,posebnoustavnestruktureiistorijedrave,njenepravne
ipolitikekulture,mogupostojatipreklapanja(ipraznine)uvrstamaodgovornostiprema
razliitim granama vlasti. Na primjer, tijelo odgovorno parlamentu
moe imati mo davanja
dozvolezaupotrebuposebnihovlaenja,ili(vrloesto)kontrolebudeta.Sudskotijelo
moe imati mo provjere to bi znailo da je samo obavijeteno o
specifnim poslovima (koji vjerovatno ukljuuju posebna ovlaenja)
nakon to su oni pokrenuti.75. Takoe postoje i hibridne vrste
odgovornosti. Na primjer, nezavisno struno tijelo moe imati mo
davanja odobrenja, ili parlamentarno tijelo moe imati ovatenje
postupanja po albi. 76. Odgovornost moe imati razliite oblike. Moe
gledati unazad, kako bi se utvrdila odgov-ornost. Moe gledati
unaprijed, kako bi ohrabrila uenje. Glavna svrha odgovornosti je da
se izbjegne zloupotreba ovlaenja. U demokratiji, javna mo dolazi od
graana i izvrna vlast mora, direktno ili indirektno, biti odgovorna
predstavnicima graana. Agencije i slubenici
kojiradenaizuzetnovanomzadatkuouvanjaunutranjebezvjednostiudemokratskoj
dravi moraju biti odgovorni ne samo sebi samima.77. Osjetljive
strukture za nadzor pokuavaju da izoluju obavjetajne i
bezbjedonosne agencije od politike zloupotrebe, a pri tom ih ne
izolujui od izvrne vlasti. Sve u svemu, rjeenja koje su usvojila
demokratske drave se nose sa ovim paradoksom na dva naina. Prvi je,
balansirajui prava i obaveze izmeu agencija i njihovih politikih
voa, i drugi, stvarajui mehanizme za provjeru izvan izvrne
vlasti.78. U pojednostavljenom obliku, mogu se identifkovati etiri
razliite vrste dravne odgov-ornosti:a.parlamentarna odgovornost b.
sudska odgovornost c.struna odgovornost d. mehanizmi albe.79.
Funkcija unutranje bezbjednosti je izvrna funkcija. Dakle, prva dva
oblika odgovornosti
21odgovarajutradicionalnojpodjelidravnihvlasti(zakonodavnaisudskavlastdreizvrnu
vlastodgovornom).Drugadvasuobliciodgovornosikojisusepojavilikakobidopuniliili
zamijenili tradicionalne oblike. U okviru ovih oblika, razliiti
modeli odgovornosti su se pojavili u razliitim dravama. Oigledno je
ukupan spoj mehanizama, procjena sistema odgovornosti kao cjeline
ono to je vano. 80. Prije nego to pogledamo razliite oblike
odgovornosti (vidi Odjeljke VIII, IX, X i XI ispod), vie treba rei
o njenoj pozadini. Prvo e biti rijei o optim problemima u
ostvarivanju od-govornosti, a zatim o ustavnim i organizacionim
kontekstima koji imaju uticaja na odgovor-nost. Zatim e se govoriti
o meunarodnim aspektima, a posebno o pitanju odgovornosti u
sluajevima meunarodne saradnje izmeu bezbjedonosnih i obavjetajnih
agencija, kao i uticaju sudske prakse Evropskog suda za ljudska
prava u ovoj oblasti. B.Opti problemi u osiguravanju
odgovornosti81. U svijetlu vanosti i prirode interesa koji su u
igri, prikupljanje obavjetanih informacija u oblasti bezbjednosti
je jedna od glavnih oblasti gdje drave pokazuju najmanju spremnost
dabudupodkontrolomdravnezakonodavnevlastiisudskomprovjeromiafortioripod
meunarodnim nadzorom i kontrolom.
82.Izmnotvarazloga,mogupostojatitenzijeuvezipolitikenacionalnebezbjednosti,ne
samo izmeu vladajue partije i opozicionih politikih partija u
dravi, ve takoe i ustavna tenzija izmeu izvrne i zakonodavne
vlasti, tenzija unutar same vlade (posebno u sluaju koalicione
vlade) i tenzija izmeu politikih voa i zaposlenih u obavjetajnim i
bezbjedon-osnim slubama. Mora postojati veliki stepen tajnosti u
izradi politike i operacija nacionalne
bezbjednosti.Meutim,tajnosttakoevodipoveanjukontrolevladenadpolitikomna
raun zakonodavne vlasti, time je izolojui od kritike. To je
pogorano injenicom da danas postojivezaimeu spoljnihi
unutranjihprijetnjidravi.Prematome,bezbjedonosnei obavjetajne
informacije imaju tendenciju da ine nedjeljivu cjelinu.83. Moe se
desiti da ni vlada nema dovoljno znanje o tome ta rade obavjetajne
i bezbje-donosne agencije, i da nema adekvatne mehanizme za
administrativnu i budetsku kontrolu ovih agencija. Kompleksnost
modernog drutva utie na to da izabrana vlada esto ima prob-lema da
pravilno rukovodi radom vladinih tijela i agencija, a kamoli radom
bezbjednosnih agencija. Strunjaci imaju specijalistika znanja, i
vlada umnogome zavisi od ovih strunjaka.
Ustandardnimupravnimoblastima,kaotojeobrazovanjeilizatitaivotnesredine,itd
postoje razliiti mehanizmi za poveanje vladine kontrole nad
birokratijom. Ali tajnost koja je neophodna u oblasti bezbjednosti
moe ovo da uini znatno teim. 84. Uobiajeni zakonodavni mehanizmi za
kontrolu rada uprave funcioniu tako to osiguravaju odgovornost
izvrnih vlasti za aktivnosti uprave. Ali to oigledno nee
funcionisati kada sama izvrna vlast nema kontrolu. ak i tamo gdje
izvrna vlast ima kontrolu, parlament moda nee imati sopstvene
izvore informacija i nee biti u stanju da provjeri tanost odreenih
tvrdnji izvrne vlasti, tako da e rijetko biti u poziciji da ih
preispituje. 85. Kada parlament nije u poziciji da poziva na
odgovornost izvrnu vlast, tada postaje jo
vanijedadravnisudovimogudadjelotvornovreovufunkciju.Ali,izmnotvarazloga,
redovni sudovi esto nijesu u stanju da adekvatno izvravaju ovaj
zadatak u oblasti dravne 22bezbjednosti18. Za razliku od drugih
vladinih ovlaenja za ograniavanje ljudskih prava, ovlaenja vlade u
ovoj oblasti su esto potpuno diskrecione. Korisne zakonske
defnicije onoga to se podrazumijeva pod pojmom dravna bezbjednost
esto ne postoje u nacionalnim pravnim sistemima, ime postaje jako
teko sudovima da odlue da su primijenjena ovlaenja prevazila okvir
dravne bezbjednosti19. tavie, sudovima moe nedostajati proceduralna
nadlenost (npr. prepreke u vezi nadlenosti) ili volja da
interveniu. ak iako su oba elementa prisutna, mogu se osjeati
prisiljenim da to ne rade. Mogu osjeati da, po ustavu, ova oblast
pripada
izvrnojvlasti.Ili,akiakotoformalnonijetako,mogusmatratidapolitikielementigra
veliku ulogu u donoenju odluka o dravnoj bezbjednosti, to ima veu
teinu od sudskog elementa. Ili mogu ak smatrati da nemaju na
raspolaganju sve relevantne informacije, ili da im nedostaje obuka
i iskustvo kako bi procijenili informacije na pravi nain, ukoliko
ih imaju. Ili mogu smatrati da je javna priroda sudskog procesa
neprimjerena za pitanja koja bi trebala biti tajna. ak i ako su
nadleni i voljni da interveniu, samo u posebnim sluajevima mogu
djelovati proprio motu i tako moraju da ekaju da se sam pojavi
odgovarajui sluaj.86. Posebno je vano, s obirom na ogranian opseg
parlamentarne i sudske kontrole, imati na umu specifnu prirodu
bezbjedonosno-obavjetajnog rada. Srce bezbjedonosne
agen-cijesunjeniobavjetajnidosijei.
vrstipodaci,istoinjenineinformacijesunedovoljni za slubu
bezbjednosti, ili isto tako, za bilo koju policijsku slubu. Ona
takoe treba da
pri-kupljajuispekulativneinformacijekakobiutvrdilikojiljudimoguugroavatiilivjerovatno
ugroavaju dravnu bezbjednost. Do ovakve informacije se moe doi na
razliite naine. Veliki broj internih bezbjedonosnih informacija
dolazi od dounika20. Kao i injenine informacije, agencija treba i
mora da sakuplja i line podatke jer joj ove informacije mogu pomoi
kako bi napravila profl linosti osumnienog ili analizu njegovih
aktivnosti. To znai da sistem za
uvanjeinformacijamorabitinapravljentakodaomoguilakopovezivanjeinformacijao
istom predmetu bez obzira na to koliko je vremena prolo od kako su
posljednje informacije
unijeteubazu,npr.kakobiseutvrdiliobrasciponaanja.Zapisimorajuimatiocjenukoja
e ukazivati na pouzdanost te informacije, i ocjene e se povremeno
procjenjivati. Valja na-pomenuti da ove datoteke nijesu obini lini
dosijei, ve mogu postojati datoteke o nekom
fenomenu,dogaajuilimjestu(npr.akopostojisumnjadateroristiilistraniagentikoriste
neko mjesto za sastanke). Sistem uvanja podataka treba da omogui
svim licima koja imaju pristup lak pregled i brzu dostupnost
velikom broju podataka. Meutim, ak i u tehnolokom drutvu razumno je
pretpostaviti da nijesu svi, pa ak da nije ni veina dokumenata
sauvana
uelektronskojformi.Standardnisistemobinoimakompjuterizovanicentralniregistar,u
kojem se mogu vriti pretrage po mnogo razliitih varijabli, ali koji
esto, ukoliko su potrebne detaljnije informacije, upuuje na
dokumente koji se uvaju u papirnoj formi. Bezbjedonosno-obavjetajne
informacije su esto kompartmentalizovane, to znai da svako lice
koje radi u bezbjedonosnoj agenciji ne moe automatski da pristupi
svim bazama podataka, kako bi se umanjila teta ukoliko doe do
krenja bezbjedonosnih protokola. Samo ona lica koja imaju
odgovarajui nivo ovlaenja mogu imati pristup odreenoj istrazi. Ovo
se odnosi i na to da
viistarjeinskikadarnemaautomatskipristupmaterijalimakojeprikupljajuilikoristenii
slubenici (ovo je faktor koji ima znaajan uticaj na unutranje
kontrole, vidi taku 131 ispod). 18 [18] Vidi take 206-208 ispod. 19
[19] Vidi taku 124 ispod, u vezi sa stavom ESLjP-a u vezi
defnisanja dravne bezbjednosti.20[20] Komisija za provjeru odreenih
aktivnosti Kanadske kraljevske konjike policije. Drugi izvjetaj,
Sloboda i bezbjednost po zakonu (1981.) (Izvjetaj McDonald
komisije), str. 536, Kongres SAD, Komisija za kontrolu aktivnosti
vlade. Finalni izvjetaj, dio II: Obavjetajne aktivnosti i prava
amerikih graana (1976.) (Crkveni izvjetaj), str. 227-228.2387. U
osnovi, meutim, zaposleni iz slubi bezbjednosti donose vrednosne
sudove na osnovu dostupnih informacija o tome da li neka osoba
predstavlja bezbjedonosni rizik, i ako predstavlja ta tano ona ili
on eli da uradi. To je pitanje procjene rizika, i ono neizbjeno
ukljuuje veliki stepen subjektivnosti. Oito, potrebno je dosta
vremena kako bi neko vanjsko nadzorno tijelo prodrlo u tajanstveni
svijet operativnih slubi, kako bi razumjelo ta je pouzdana
obavjetajna procjena i zato je to tako. Osim ako i dok ne budu u
poziciji da naprave razumno informisanu drugu procjenu nadzorno
tijelo ne moe biti prava zatita. C. Ustavni i organizacioni
kontekstia.Opte primjedbe88. Odgovornost i kontrola slubi
bezbjednosti e zavisiti od ustavne strukture drave. 89. U mnogim
dravama, ustav se vrsto temelji na podjeli vlasti, to pak znai da
voenje vanjske i odbrambene politike esto iskljuivo ili primarno
zavisi od vlade. 90. Postoje razliiti naini za organizovanje
obavjetajnih i bezbjedonosnih slubi. Unutranje
slubebezbjednostimoemorazlikovatiodspoljnjihbezbjedonosnih(iliobavjetajnih)
slubi,akiakoihjeponekadtekorazgraniiti.Vojneagencijesemogurazlikovatiod
civinihagencija.Glavnimandatvojnihagencijasemoeograniavatinaprikupljanje
obavjetajnihinformacijaovojnimprijatnjamadravi,ibezbjednost/lojalnostoruanih
snaga, iako ga je opet teko razgraniiti od mandata civilnih
agencija21. U sluajevima gdje se sluba bezbjednosti organizaciono
nalazi unutar vojne zapovjedne strukture, ovo moe dovesti do
posebnih problema odgovornosti22. Na kraju, treba pomenuti
obavjetajne slube
zapraenjekomunikacija.Izrasleizobavjetajnihslubikojesusebaviledeifrovanjemi
signalizacijomtokomHladnograta,oveagencijesadapratesadrajiobrazacglobalnog
telekomunikacionogsaobraaja,ilivre
stratekinadzor.Onesutakoeodgovorneza razvoj i odravanje
bezbjednosti komunikacije, na primjer razvoj odbrambenih mjera
pro-tiv kompjuterskih upada. Obavjetajne slube za praenje
komunikacije su postale velike i organizacijski nezavisne od drugih
agencija.91. Trebalo bi napomenuti da organizacioni kontekst takoe
utvruje stvarnu vlast ili uticaj agencije. Ovo e dijelom zavisiti
od prijetnji koje pritiskaju dravu. Koliko su one hitne? Ko-liko
drava zavisi od svoje slube bezbjednosti? Koliko je jak politiki
i/ili upravni nadzor nad njom? Koliki je budet agencije? Kolika je
agencija u poreenju sa policijom i konkurentskim
slubama?Ukojojmjerizavisiodpolicijeidrugihvladinihagencijaiprivatnihtijela(npr.
kompanija za telekomunikacije) za tehniku i logistiku podrku? 21Na
primjer, ako drava alje vojni kontigent u mirovne misije u
podrujima koja su jako zahvaena organi-zovanim kriminalom, vojska e
moda eljeti da zna neto vie o vezama koje postoje izmeu kriminala u
tomstranompodrujuinjihovezemlje,kaoiotomeukojojmjerikontaktsaorganizovanimkriminalom
predstavlja opasnost sada ili e predstavljati ubudue sigurnosti
njenih vojnika, integritetu vojne zapovjedne structure, itd.
22Parlamentarna skuptina je izrazila miljenje u Preporuci br. 1402
(1999) Kontrola slubi unutranje bezb-jednosti u dravama lanicama
Savjeta Evrope, u A(iv) koja kae da Slube unutranje bezbjednosti ne
bi trebalo organizovati u okviru vojnih struktura. Niti bi civilne
bezbjedonosne slube trebalo organizovati na vojni ili polu-vojni
nain.Vidjeti dalje Parlamentarna skuptina, Odbor za pravna pitanja
i ljudska prava, Kon-trola slubi unutranje bezbjednosti u dravama
lanicama Savjeta Evrope, Dok. 8301, od 21. januara 1999. 24b.
Organizacija slubi bezbjednosti 92. Neke drave (na primjer: Bosna i
Hercegovina, panija i Turska) imaju jednu agenciju koja se bavi
pitanjima bezbjednosti i prikupljanja informacija (i domaih i
stranih). Druge drave imaju odvojene agencije za bezbijednost i
domae i strane obavjetajne slube, sa razdvo-jenim teritorijalnim
nadlenostima ili teritorijalnim nadlenostima koje se preklapaju,
kao to je to u Maarskoj, Njemakoj, Poljskoj, Rumuniji i Velikoj
Britaniji. Jo je rjei sluaj da drava
imadomaubezbjedonosnuagenciju,adanemapriznatuilistvarnustranuobavjetajnu
agenciju, kao to je vedska; iako vedska ima komunikacionu
obavjetajnu agenciju. Sluba bezbjednosti moe biti organizovana kao
pravno lice ili moe biti dio vladinog odjeljenja23.93. Drava moe
imati vie od jedne agencije za vrenje unutranje bezbjedonosne
funkcije. Na primjer, mogu postojati i vojna i civilna agencija i
njihovi mandati se mogu preklapati24. Ili mogu postojati civilna
agencija, vojna agencija i paravojna agencija/andarmerija. Prednost
postojanjaparalelnihagencijajeutometoonemogunadziratijednadrugu.Nedostaci-
koji su obino vei od prednosti- su naravno borbe za teritoriju,
preklapanje posla i vee, mnogo vee tekoe u praenju i kontroli
agencija. Iako postojanje paralelnih agencija ije se nadlenosti
preklapaju nije najsjajnija ideja, podjela zadataka meu agencijama
npr. u oblasti nadzora, gdje je jedna agencija zaduena za izdavanje
naloga za sprovoenje nadzora a druga za izvravanje datog naloga,
moe imati prednosti za obezbjeivanje stroge saglasnosti za
procedurama za dozvolu ovih mjera25.94. Treba napomenuti osnovnu
razliku izmeu evropskih drava koje dodjeljuju svojim slubama za
unutranju bezbjednost policijska ovlaenja, i onih koje to ne rade.
Neke evropske drave, kao to su Holandija, Slovenija, Republika eka
i Njemaka imaju odvojene slube bezbjed-nosti ija su glavna
odgovornost krivina djela povezana sa dravnom bezbjednou. Takvim
slubama je esto data strateka odgovornost za borbu protiv
terorizma. Ove slube nemaju policijska ovlaenja. Ukoliko ele nekoga
da uhapse, da ispitaju osumnjiene itd. moraju to raditi preko
policije, i obino preko posebnog odjela u policiji. 95. Druge drave
kao to su Danska, Finska, Francuska, Irska, Norveka, vedska i
vajcarska imaju policiju zaduenu za krivina djela povezana sa
bezbjednou, koja je obino ili pot-puno integrisana u komandnu
strukturu obine policije, ili je posebna policijska jedinica26.
Neke drave imaju slube bezbjednosti koje su potpuno odvojene od
policije, ali koje daju ovlaenja ovim drugima da hapse i ispituju
osumnjiene (npr. Ruska Federacija). 96. Pored ustavne tradicije,
postoje brojni razlozi za osnivanje posebne civilne slube. Bez
ulaenja dublje u ovo, moe se rei da su glavni razlozi sprjeavanje
zloupotebe vlasti (podjela vlasti), 23Na primjer panski nacionalni
obavjetajni centar (Centro Nacional de Inteligencia, CNI), to je
regulisano zakonom 11/2002 od 6. maja, predvia da CNI po zakonu
predstavlja pravno lice i odjeljenje Ministarstva odbrane.
Francuska unutranja obavjetajna sluba (Direction de la Surveillance
du Territoire) je odjeljenje Ministarstva unutranjih poslova.
24Npr. u Austriji postoji posebno odjeljenje (Bundesamt fr
Verfassungsschutz) koje je dio ministarstva unutranjih poslova sa
kancelarijama u regionalnim policijskim centrima (Landesmter fr
Verfassungsschutz) za civilni sektor i dva posebna odjeljenja za
vojni operativni rad (Heeresnachrichtenamt and Heeresabwehramt)
koji je dio ministarstva odbrane.25Vidi takoe Odjeljak VII
ispod.26Npr.uvedskojodjeljenjebezbjednostiRPS/SKjeintegralni,iakoautonomnidiodravnepolicije.Isto
vai i za Francusku i njenu Direction de la Surveillance du
Territoire, DST. Jedna od najboljih rasprava u vezi potrebe za
posebnom civilnom slubom se moe nai u izvjetaju McDonaldove
komisije (str. 413-421) iako
trebanapomenutidajetonapisanokaodioobrazloenjazauklanjanjebezbjedonosnihnadlenostiod
policije (RCMP).25mogunost da civilna sluba razvije dublje
analitike i druge vjetine, naroito u politikim pitanjima, kao i vei
obim kontrole vlade nad ovom slubom, u poreenju sa kontrolom nad
policijom (koja, u zavisnosti od ustavne strukture drave je obino
manje prikladna)27.97. Meutim, ne postoji prirodna granica izmeu
bezbjedonosnih pitanja i kriminala posebno u sluaju za koji se
smatra da danas predstavlja glavnu prijetnju veini evropskih
zemalja, a to je terorizam. Potreba za blisko koordinisanim
akcijama policije i bezbjedonosnih struktura u sluajevima terorizma
i veze koje u odreenim sluajevima postoje izmeu organizovanog
kriminala i terorizma su, u stvari, snaan argument za postojanje
policije zaduene za pitanja bezbjednosti. Tako, mogu postojati
problemi u preklapanju nadlenosti izmeu policije i slubi
bezbjednosti u dravama u kojima postoje odvojene slube
bezbjednosti, pa ak, mora se rei, i u dravama gdje slube
bezbjednosti ine dio policije, izmeu obine policije i policije
zaduene za pitanja bezbjednosti. 98. Parlamentarna skuptina Savjeta
Evrope je jasno izrazila da preferira postojanje odvojenih civilnih
slubi bezbjednosti28. Nesumnjivo, policijska ovlaenja da hapsi,
pretresa i vri zapli-jene u kombinaciji sa mogunostima koje sluba
bezbjednosti ima na raspolaganju bi dovela do stvaranja izuzetno
mone institucije. Meutim, prihvatanje takve institucije iz
perspektive odgovornosti i zatite prava graana, zavisi od toga
koliko je adekvanta kontrolna struktura koja postoji kako bi
sprijeila zloupotrebe i prekoraenje ovlaenja. Snana policija
zaduena za pitanja bezbjednosti u kojoj postoji snana unutranja
kontrola i kontrola nezavisnih tuioca te kontrola sudija, kada se
dozvoljava upotreba posebnih istranih mjera, kontrola sudija, ne
moe se smatrati nekompatibilnom sa generalnim principima Savjeta
Evrope, ili specifno principima ESLjP29. c.Oblik mandata slubi
bezbjednosti99.Zakonskistatusmandataslubizaunutranjubezbjednosttakoezavisiiodustavne
strukture drave.
100.Uveinievropskihdravanepostojeustavnapravilakojaposebnoreguliuodnose
izmeu slubi za unutranju bezbjednost i ostalih dravnih organa.
Meutim, na ove odnose utiu ustavna pravila o organizaciji i
funkcionisanju najviih dravnih organa, koja defniu kako i ko
utvruje pravila o organizaciji, funkcionisanju i ovlaenjima dravnih
organa, kao i osnovna i ljudska prava, ograniavajui moi najviih
dravnih organa da prenose ovlaenja drugim vladinim organima,
ukljuujui i bezbjedonosne organe. Posebno u odnosu na ovo
posljednje, ustavna pravila u velikoj mjeri dopunjavaju i osnauju
meunarodni sporazumi i meunarodni organi koji prate primjenu ovih
sporazuma30.101. U veini drava, zadaci i opseg posebnih ovlaenja
slubi za unutranju bezbjednosti su defnisana u propisima koje
usvaja parlament, bilo u organskim zakonima (npr. panija) ili
obinim propisima (npr. Norveka). 27Jedna od najboljih diskusija o
potrebi odvajanja civilnih agencija moe se pronai u izvjetaju
McDonald-ove komisije (413-421 str.), iako bi trebalo napomenuti da
je ovaj napisano kao obrazlozenje za izuzimanje bezbjednosnih
nadlenosti iz resora policije.28Parlamentarna skuptina, Kontrola
slubi za unutranju bezbjednost u dravama lanicama Savjeta Evrope,
Preporuka br. 1402 (1999.), taka 6.29 Vidi Venecijanska komisija,
CDL-INF(98)6 str. 5.30 Vidi Venecijanska komisija,CDL-INF(98)6,
str. 2.26102. U onim dravama u kojima su slube bezbjednosti dio
policije, zakoni u vezi policije se takoe odnose i na njih, pored
posebnih zakona koji postoje i koji reguliu njihova ovlaenja i
dunosti31. 103. Pored zakona, detaljnije norme ili smjernice su
obino propisane sekundarnim propisima, koje donose izvrne vlasti
(koje, ukoliko su u obliku naredbi vlade e obino biti objavljeni),
ili ef date slube bezbjednosti (koje su obino tajne). 104. U
sluajevima gdje su pitanja odbrane i spoljne politike prema ustavu
primarno odgov-ornost predsjednika, to e uticati na pravni status
normi koje reguliu rad agencije (kao i na pitanja odgovornosti). U
Francuskoj, na primjer, ne postoje parlamentarni zakoni o slubama
za unutranju bezbjednost, cijela organizaciona struktura i ovlaenja
ovih slubi su utvreni predsjednikim dekretima. 105. Venecijanska
komisija je ranije izrazila stav da ovaj poslednji model nije
poeljan iz per-spektive demokratske legitimnosti; i zaista, ukoliko
je samo poeljno da pravila o slubama za unutranju bezbjednost budu
dio zakona donijetih u parlamentu, onda je apsolutno neo-phodno da
su norme koje se tiu slubi za unutranju bezbjednost jasne i
precizne u onoj mjeri u kojoj je to mogue kako bi zadaci u kojima
zakonito mogu sudjelovati bili precizno defnisani i da bude
dozvoljeno da se propisi dre u tajnosti samo do te mjere u kojoj je
to apsolutno nuno32. d.Bezbjedonosni prioriteti106. Zadaci
propisani mandatom slubi bezbjednosti e se oigledno jako
razlikovati, najvie zavisno od prioriteta realnih i moguih
prijetnji sa kojima se suoava neka drava.33 Prioriteti slube
bezbjednosti se mogu utvrditi na razliite naine.107. Dok se
prijetnje, naravno, povremeno mijenjaju, ipak postoji zajedniko
evropsko jezgro.
Bezpokuajadetaljaneanalize,prikazanisufaktori(kojisepovremenopreklapaju)kojie
uticati na uloge i prioritete slubi za bezbjednost : -etnografski
faktori (postojanje nasilnih skupina unutar grupa etnikih manjina,
koje ele i mogu da predstavljaju opasnost separatizma, imigrantske
zajednice prve i druge generacije koje mogu ugroene od strane
spoljnih interesa i kojima je potrebna zatita od njih, ili koje
mogu biti izvor prijetnji), -vojno/politiki faktori (da li je drava
neutralna ili lan vojnog saveza? da li ima stane baze? da li se
unutranja ili strana politika percipira kao neprijateljska prema
osnovnim vrijednostima grupa u dravi, ime se stvara baza za
regrutovanje terorista? Koje vane vojne ili politike informacije
treba zatititi od
pijunae),-istipolitikifaktorikojiseodnosenaprirodusamedrave(dalijepolitikamo
stalno u rukama jedne dominantne grupe, ili esto prelazi iz ruke u
ruku? gdje se nalazi drava u spektru liberalizam-autoritarnost?),
31Npr. Danska, Finska, Francuska, Irska, Norveka, vajcarska. U
Austriji postoji poseban zakon kojim se regulie policija zaduena za
pitanja bezbjednosti (the Sicherheitspolizeigesetz).32 [32] Vidi
Venecijanska komisija, CDL-INF(98)6, str.7 i take 125 i 227
ispod.33 [33] Vidi PC-S-SEC(2002)06rev, Saetak odgovora na
upitnik.27-ekonomski i tehnoloki faktori (kojima aktivnostima koje
generiu zaradu je potrebna najvea zatita/promocija? koje
tehnologije ili robe se proizvode, a iji bi izvoz trebalo strogo
kontrolisati kako bi se sprijeila proliferacija oruja za masovno
unitenje,-istorijski faktori (imerijalistika politika voena u
prolosti, diktatura u ivom sjeanju i istorija zloupotrebe vlasti od
strane agencija za unutranju bezbjednost), i -geografski faktori
(blizina neprijateljskih ili nestabilnih drava, strateki
znaaj).108.Sadrajmandatatakoesemoerazlikovatipotometoslubabezbjednostimoe
imati ili vie proaktivni mandat, npr. borbiti se protiv
bezbjedonosnih prijetnji, ili moe biti ogranien na prikupljanje i
analizu informacija.e. Unutranja kontrola109. Unutranja kontrola se
sastoji od dva elementa. Prvo, postoji kontrola koju vri sluba
bezbjednosti nad samom sobom, time to u samoj agenciji postoje
strukture iji je zadatak da vode rauna o tome da su mjere i
politike dobile potrebna odobrenja, da se potuju pro-cedure i sl.
Drugo, unutranja kontrola oznaava i kontrolu koju vri izvrna vlast,
tj. upravni nadzor koji obavljaju dravni slubenici iz hijararhijski
vie dravne slube kojoj je sluba ili podreena, ili kojoj podnosi
izvjetaje ili kada je sluba ukljuena u istragu krivinih djela iz
oblasti bezbjednosti, tuioci. 110. Oigledno moe postojati
preklapanje izmeu vladine i upravne kontrole u dravama u kojima je
dravna sluba ili njen vrh politizovan. Slina se razmatranja mogu
primijeniti i na tuioce. U zavisnosti od ustavne strukture i pravne
kulture drave, tuioci imaju razliite stepene nezavisnosti i od
slube i od vlade i mogu biti korisni u kontrolisanju slubi
bezb-jednosti, onda kada sluba radi na prikupljanju dokaza za
tuilatvo. Meutim, u dravama
ukojimatuiocinijesu,niformalnoniupraksi,dionezavisnesudskevlastionisuipakdio
izvrne vlasti i kao takvi mogu predstavljati samo unutranju
kontrolu34.111. Tamo gdje je iz nekog razloga vladina kontrola
slaba, to moe uticati na jaanje upravne
kontrole.Sdrugestrane,formalnakontrolnastrukturanapapirusvakakomoeprikrivatii
visokstepenautonomijeslubeupraksi.Nanekinain,velikistepenupravnekontrolese
moeposmatratikaomjerazatiteprotivopasnostidaslubabezbjednostijednogdana
postane orue u rukama vlade. f. Vladina kontrola 112. Kako su
vladina odjeljenja u isto vrijeme i nalogodavci i korisnici
obavjetajnih slubi, na njih se ne moe gledati kao na spoljnju
kontrolu slubi bezbjednosti35. Niz faktora utie na oblik i stepen
ministarske ili vladine kontrole, tj. kojem ministru(ministrima)
sluba odgovara i koliko je stroga vladina kontrola. injenica da se
obavjetajna sluba ne moe uredno svrstati ukategoriju unutranje,
spoljanje, vojneitd.moeznaitidaslubamoeimatipravo
pristupa,iliodgovornostdaizvjetavaiefadrave/efavlade,porediliumjestoministra
odbrane ili unutranjih poslova. 34Vidi, inter alia, Preporuku br.
(2000) 19 Komiteta ministara Savjeta Evrope o ulozi javnog tuilatva
u sistemu krivine pravde.
35VidiLustgarten,L.iLeigh,I.Unutrasahladnoe:Dravnabezbjednostiparlamentarnademokratija,(Oxford
UP, 1994), str. 314.28113. Tamo gdje postoje razliite slube iji se
poslovi preklapaju u oblasti unutranje bezbjed-nosti, npr. kada
postoji civilna agencija bez policijskih ovlaenja, policija sa
odgovornou
uoblastikrivinihdjelaizoblastibezbjednosti(npr.uveziterorizma)iparavojnasnaga/andarmerija,postojeparalelnelinijeodgovornostiefuvlade,ministrupravdeiministru
odbrane. Tako, u kombinaciji sa ve pomenutom integrisanom prirodom
siguronosnih i bez-bjednosnih prijetnji dananjice mogu
prouzrokovati probleme nedostatka transparentnosti, preklapanja
odgovornosti i izbjegavanja
odgovornosti36.114.Stepenvladinekontrolezavisiodnizainilacakojisemogurazlikovatiurazliitim
dravama i unutar iste drave u razliitim vremenskim periodima. Slubi
moe namjerno biti dat, u zakonu ili ak i ustavu, odreen stepen
izolacije od dravnog ili ministarskog nadzora. Takoe moe doi do
pojave nezavisnosti u praksi, posebno u sluajevima kada je vlada iz
nekog razloga slaba u dravi (npr. vlast se u dravi stalno mijenja
zbog politike nestabilnosti, ili nakon izbora kada se stvaraju
slabe koalicione vlade). U veini, ako ne i u svim dravama, monopol
nad specijalistikim znanjima koje posjeduje agencija e omoguiti toj
agenciji da u praksi uiva znaajan stepen autonomije od dravne
kontrole. Postoje primjeri u prolosti agencija koje su manje ili
vie same sebi postavljale bezbjedonosne ciljeve, i pored, u
teoriji, jake vladine kontrole37.gPosebni problemi sa odgovornou
povezani sa meunarodnom saradnjom izmeu obavjetajnih slubi115.
Dogovori o meusobnoj pomoi izmeu policije, carine i sudskih vlasti
predstavljaju danas vano sredstvo u borbi protiv transnacionalnog
organizovanog kriminala. Slino, kao to je ve pomenuto, poboljana
meunarodna saradnja u obavjetajnoj sferi je neophodna, a posebno u
borbi protiv terorizma. Meutim, ova poboljana saradnja moe izazvati
probleme u vezi odgovornosti bezbjedonosnih slubi. Za sisteme
odgovornosti je vano da mogu da prate postupanja ili odluke dravnih
obavjetajnih i bezbjedonosnih slubi. esto, zakoni sadre ili izriita
ili implicirana ogranienja kojima se onemoguava nadzor ili pregled
dogovora sa obavjetajnim slubama drugih drava. 116. Pritvaranje i
ispitivanje neprijatelja u Avganistanu i Gvatanamo Beju, vansudska
izruenja, navodni tajni logori, muenja i upotreba informacija
dobijenih muenjem u treim zemljama su dovele do sve veeg broja
istraga i izvjetaja dravnih i meunarodnih tijela38. Gdje strane
36Neke skoranje istrage koje su identifkovale takve probleme u
holandskom De AIVD in beweging (The chang-ing AIVD) from the
Commissie Bestuurlijke Evaluatie AIVD, novembar 2004.
37Vidi,nprvedskiizvjetajPersonalkontroll,RapporttillregeringenavRegisternmndenbeslutadden,16.
decembar 1998, str. 75. U praksi pitanje koje lice ima vodeu
poziciju u organizaciji koja se smatra nede-mokratskom- to bi
opravdalo registovanje tog lica u bezbjedonosne dosijee- je
delegirano policiji zaduenoj za bezbjednost , i rezultat toga je
bio da su mnogi lanovi organizacije registrovani. Ovakva reakcija
policije zaduene za bezbjednost je na neki nain razumljiva:
rezultat je bio manje ili vie neizbjean onoga trenutka kada je
vlada identifkovala odreenu organizaciju kao potencijalnu opasnost
po dravu. Za sline kritike da je politika u prolosti voena na
niskim nivoima vidjeti Zybertowicz, A. Nerijeena igra: uloga
obavjetajnih slubi u poljskoj demokratiji, u Bornu, H., Johnston,
L. i Leigh, I. (eds) Ko nadgleda pijune, vaington, 2005. 38Vidi,
npr. Venecijanska komisija, Miljenje o meunarodnim pravnim
obavezama drava lanica Savjeta Evrope u vezi prostorija za tajni
zatvor i meudravni prevoz zatvorenika, CDL-AD(2006)009; Bericht der
Bundesregierung (Ofene Fassung) gem Anforderung des
Parlamentarischen Kontrollgremiums vom 25. Januar 2006 zu den
Vorgngen im Zusammenhang mit dem Irakkrieg und der Bekmpfung des
Internationalen Terrorismus, at
http://www.bundesregierung.de/Anlage965868/Bericht+der+Bundesregierung+-+ofene+Fassung.pdf.;
Parlamentarna skuptina Savjeta Evrope, Navodni sluajevi tajnog
pritvora i nezakoniti prevoz zarobljenika izmeu drava u koji su
ukljuene drave lanice Savjeta Evrope, izvjetaj Odbora za pravna
pitanja i ljudska 29agencije rade bez dozvole druge drave, to e se
smatrati krenjem dravnog suvereniteta
tedrave,iuzavisnostiodzakonatedrave,moedovestidokrivineodgovornosti.Ako
ostavimopostraniovajekstremnisluaj,postajejasnodaakisaradnjaizmeuslubiu
razliitim dravama moe izazvati ozbiljnu zabrinutost. Dravni sistemi
nadzora i
odgovor-nostisunapravljeniudrugaijemdobuikakobiprualizatituodrazliitihopasnostiod
zloupotrebe (na primjer da se agencije mijeaju u unutranju politiku
ili rad civilnog drutva). One se nijesu bavile ovim problemom. 117.
Tekodaeizainavidjelokonkretniprimjerizloupotrebaumeunarodnojrazmjeni
obavjetajnih informacija, iako je skoranji Maher Arar sluaj iz
Kanada izuzetak39. Glavne pre-preke sa kojima se dravna tijela za
nadzor i kontrolu suoavaju je kombinacija prebacivanje
odgovornostiinedostatakovlaenjadanadgledajutakvedogovore.Kadaslubabezb-jednosti
samo primi anonimne obavjetajne informacije od strane agencije sa
kojom ima sporazum, ona moe da tvrdi da nije odgovorna za to na
koji nain se dolo do informacija. Sluba bezbjednosti moe u teoriji
prihvatiti odgovornost u sluaju da je aktivno traila od strane
agencije da doe do informacija od osumnjienog sredstvima koja
nijesu zakonita u dravi agencije koja prima podatke. Problem je to
e ovaj nivo ukljuenosti rijetko, ako ikad, biti obrazloen. Agencija
koja prima podatke e gotovo uvijek biti u mogunosti da tvrdi da
nije znala da su se koristile bilo kakve nelegalne mjere kako bi se
dolo do obavjetajnih po-dataka i da nije bilo razloga da se sumnja
da su takve mjere uopte koriene. Moe se prosto prebaciti
odgovornost u vezi navoda o nelegalnom ili neetikom ponaanju, jer
agencija
kojaprimapodatkenijeodgovornazatoponaanje.Stoga,poricanjebilokakvasugestija
da je ta agencija nepropisno dobila obavjetajne informacije e biti
istinito, ali nepotpuno. 118. tavie, mogu postojati jaki podsticaji
da se agencija koja prima informacije ne raspituje na koji je nain
ta informacija dobijena. Agencija u zemlji sa ogranienom sposobnou
da prikuplja strane obavjetajne informacije moe biti zavisna od
prijateljskih stranih agencija koje dijele sa njom te informacije.
Ako agencija koja prima informacije postavlja previe pi-tanja, moe
i dobiti neugodne odgovore, a to je da je materijal dobijen
upotrebom neetikih
sredstava.Moglobisetvrditidabiagencijakojaprimainformacijetrebalodainsistirada
agencija koja joj daje informacije potvrdi da su potovani standardi
ljudskih prava, ali agencija koja daje informacije moe to odbiti.
119. Upotreba policijske sile se odvija prije svega u nacionalnim
okvirima. To znai da se bilo kakva dravna ogranienja koja postoje u
vezi dobijanja informacija obino primjenjuju na akcije na
teritoriji drave ili na akcije koje su direktno sprovodili dravni
slubenici. To ostavlja jasnu mogunost za agenciju da koriste
obavjetajne informacije koje je prikupila u inostranstvu agencija
neke druge drave koristei sredstva koja po zakonu ne bi bila
dozvoljena toj agenciji. 120. Dok jedna agencija daje informacije
agenciji druge drave, pitanje odgovornosti je opet sporno obzirom
da je teko da e dobijena informacija dovesti do odlule koja se
direktno moe povezati sa agencijom koja je pruala informacije.
Informacije se mogu dijeliti i pod uslovom da se izvor ne oda
nijednom drugom tijelu, ukljuujui i sudove ili bilo koja druga
tijela za nadzor koja postoje u dravi koja prima informacije. ak i
u sluaju da nije tako, povjerljivost izvora informacija moe biti
zatiena zakonom drave koja prima informacije ili njenim sudovima
prava,od12.juna2006br.10957;RezolucijaEvropskogparlamentaonavodnimsluajevimagdjejeCIA
koristila evropske zemlje za prevoz i nezakoniti pritvor
zatvorenika (2006/2200(INI)).39Komisija za nadzor aktivnosti
kanadskih slubenika u vezi Maher Arar, Izvjetaj o dogaajima
povezanim sa Maher Arar, 3 dijela, 2006,
http://www.ararcommission.ca/.30kako ne bi dolo do ugroavanja
meunarodnih odnosa. Tamo gdje pravni sistemi u obije zemlje tite
tajnost meunarodnih odnosa na ovaj nain, rezultat je nedostatak
odgovornosti. Pruanje informacija multilateralnim tijelima- kao to
su na primjer UN-ov odbor za sankcije, ili za drave Evropske unije
tijela pod treim stubom takoe moe imati slinih problema sa
odgovornou i kontrolom. 121. Sudska praksa ESLjP-a se jo razvija u
oblasti pitanja u kojoj mjeri drava moe ili bi trebalo da snosi
odgovornost za djela sa meunarodnom komponentom. Meutim, ve je
oigledno da nepostojanje odgovornosti nije prihvatljivo40. VI.
Odgovornost i sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava122.
Evropski sud za ljudska prava je u izvjesnom broju sluajeva
analizirao djelove sistema odgovornosti41. 123. injenino stanje u
pojedinanim sluajevima namee striktan proceduralni okvir za Sud to
ga ograniava na ispitivanje sistema odgovornosti kao indirektnih
komponenti zahtjeva daseljudskapravamoguograniitisamo
radizatitedravnebezbjednosti, uskladusa pravom, kada je to
neophodno u demokratskom drutvu, i da uvijek postoje efkasni pravni
ljekovi u domaem zakonodavstvu. Sud, prema tome, ne moe da ispita
ukupan sistem od-govornosti koji postoji u nekoj dravi, na nain kao
to bi to mogla nacionalna komisija za ispitivanje reforme pravnog
okvira. 124. U Konvenciji nijesu date apstraktne defnicije pojmova,
to se odnosi i na dravnu bezb-jednost42. Sud prirodno odbija da
prihvati da je pitanje dravne bezbjednosti van zakona, iako se
takoe naglaava da Konvencija nije neutralna u pogledu neprijatelja
demokratije 43. Sud je spreman da na dravnu bezbjednost gleda u
irem smislu, tako da, na primjer, njemaki sistem
lojalnostizanastavnike 44,igrkavladinazatita
nacionalnihkulturnihiistorijskihsimbola spadaju u ovaj koncept45.
125. Usklaenost sa pravom znai da primjena dravne moi, a naroito
prinude, mora biti
zasnovananazakonima,podzakonskimaktimailisudskojpraksi.Sudsvevienaglaava
potrebu da zakoni zadovolje kvalitativne kriterijume, te da naroito
paljivo treba propisati 40
Vidi,posebnoESLJP,calanprotivTurskepresudaod14.decembra2000.;
BankovicidrugiprotivBelgijei16 drugih zemalja ugovornica odluka od
12.decembra 2001; Assanidze protiv Gruzije presuda od 8. aprila
2004; Issa i drugi protiv Turske presuda od 16. novembra 2004;
Ilascu protiv Moldavije i Ruske Federacije odluka od 8. jula 2004.
Vidi takoe Odjeljak V ispod.41
VidiCameronI.,NacionalnabezbjednostiEvropskakonvencijaoljudskimpravima,(Iustus,Uppsala/Kluwer,
Dordrecht, 2000).42 Evropska komisija za ljudska prava smatra da se
dravna bezbjednost ne moe u potpunosti defnisati. Es-bester protiv
Velike Britanije, br. 18601/91, 18 EHRR CD 72 (1993) i da zavisi od
drava lanica da li je neophodno kriminalizovati odreeno ponaanje za
koje se smatra da nanosi tetu dravnoj bezbjednosti. M. protiv
Francuske, br. 10078/82, 41 D.R. 103, 117 (1985). 43 Vidjeti ESLJP,
Refah Partisi (The Welfare Party) i ostali protiv Turske presudu od
13 februara 2003,gdje je sud rekao da slobode zajamene Konvencijom
ne mogu liavati vlasti drave u kojoj udruivanje, kroz svoje
aktivnosti, ugroava institucije drave, ili prava onih koje te
institucije tite neki kompormis izmeu zahtjeva da se brani
demokratsko drutvo i individualna prava (je) neodvojiv od sistema
Konvencije (pasus 96). 44 ESLJP, Vogt proti FRG presuda od 26.
septembra 1995,pasusi 49-51. 45 ESLjP, Sidiropolous protiv Grke
presuda od 10 jula 1998, str. 38.31minimum standarda koji se odnose
na predvidljivost i diskrecione ovlasti, putem identifkacije
nosilaca,objekataprimjeneovlastitevremenskihidrugihogranienjanjihoveprimjeneu
praksi. Problem u ovoj oblasti predstavlja potreba za pronalaenjem
balansa izmeu feksibil-nosti (vidi taku 29, gore) i
predvidljivosti. Zahtjev za neophodnou predstavlja u osnovi
testproporcionalnostizadiranjaupravo,iukljuujeupotrebusistemazakontrolekakobi
bila prijeena zloupotreba od strane nosilaca diskrecionih ovlasti.
Tamo gdje Sud utvrdi da mjera na koju je uloena alba nije u skladu
sa zakonom, nema potrebe da ispituje da li mjera zadovoljava
zahtjev neophodnosti u demokratskom drutvu. U veini sluajeva
povezanim saodgovornouobavjetajnihslubiilosesamodozahtjeva
uskladusazakonom46. Utvreno je da su u nekoliko evropskih drava
aspekti vezani za pravni osnov neadekvatni. Ovo je zakonodavcima
pruilo priliku da se pozabave principima koji reguliu ovu vanu
oblast dravne aktivnosti i da postave ogranienja vezana za rad
takvih slubi. Tamo gdje je ova prilika iskoritena na pravi nain,
porastao je i legitimitet takvih agencija. 126. Zahtjev za efkasnim
pravnim ljekovima u lanu 13 je varijabilan. to je ozbiljnije
navodno krenje Konvencije, i to je vanije lino pravo u pitanju, to
vie pravnih ljekova treba da bude na raspolaganju. Meutim, u prvom
vanijem sluaju koji se odnosio na obavjetajne slube na kojem je Sud
radio, Klass protiv Njemake, Sud je naao da je karakter lana 13
subsidi-jaran u odnosu na osnovna ljudska prava koja se tite
Konvencijom. Sud je napomenuo da efkasan pravni lijek mora znaiti
lijek koji je efkasan onoliko koliko je to mogue imajui u vidu
ogranien okvir mogunosti na albu kada se radi o bilo kojem sistemu
mjera atjnog nadzora47. Prema tome, lan 13 se ne moe tumaiti tako
da poniti efkasnost mjera tajnog nadzora za koje je ve utvreno da
su u skladu sa zatitom privatnosti u lanu 8.
127.GlavnilanKonvencijeokokojegsuserazvilediskusijeuvezisasistemimakontrole
obavjetajno bezbjedonosnog rada jeste lan 8, i odnosile su se na
tajni nadzor i snimanje. Glavni sluaj vezan za mjere tajnog nadzora
jeste sluaj Klass (vidi pasus 159), koji je sada dopunjen sa
sluajem Weber i Saravia protiv Njemake48. to se tie tajnog
snimanja, glavni sluaj jeste Leander protiv vedske 49 koji
dopunjuje Segerstedt-Wiberg protiv vedske 50 u dijelu koji se tie
pravnih ljekova u odnosu na mjere tajnog nadzora. U oba sluaja
takoe postoji odreeni broj odluka
Komisije51.128.Nadalje,Evropskisudzaljudskapravajedoniovanepresudekojesetiukorienja
bezbjedonosnihmaterijalaiefkasnihpravnihljekovauodnosunadeportacijeizbezbje-donosnihrazloga(lanovi3i8,gdjepostojirizikdaedeportovanaosobabitimuenaili
esesanjomnehumanopostupatiilikadadeportacijanaruavaivotporodice)
52,kaoi postojanje mogunosti albe sudu na bezbjedonosne odluke koje
se tiu graanskih prava i pravinog suenja53. U ovim sluajevima je
Sud traio stvaranje posebnih mehanizama, pri tom 46[46] Vidi,
ESLjP, Amann protiv vajcarske presuda od 16. februara 2000; Rotaru
protiv Rumunije presuda od 4. maja 2000. 47 Citat. str. 69.48ESLJP,
Weber i Saravia protiv Njemake, presuda od 29. juna 2006. Vidi
takoe ESLJP, Tsavachidis protiv Grke presuda od 28. oktobra 1997 i
Amann i Rotaru sluajevi, op. cit.49 ESLJP, Leander protiv vedske
presuda od 26. marta 1987. 50 ESLJP, Segerstedt-Wiberg protiv
Sweden presuda od 6. juna 2006.51Vidi Hilton protiv UK, 12015/86,
57 DR 108 (1988.), Nimmo protiv UK, 12327/86, 58 DR 85 (1989),
Hewitt i Har-man protiv UK, br. 12175/86, 67 DR 88 (1989) Christie
protiv UK, br. 21482/93, 78A DR 119 (1994), Brinks protiv Holandije
br. 9940/04, od 5. aprila 2005.52ESLJP, Chahal protiv UK presuda od
15. novembra 1996. i Al-Nashif i ostali protiv Bugarske presuda od
20. juna 2002.53ESLJP, Tinnelly i McElduf protiv UK presuda od 10.
jula 1998; Hulki Gnes protiv Turske presuda od 19. juna 2003;
32uspostavljajui ravnoteu izmeu prava na pravino suenje i korienja
materijala prikupljenih obavjetajnim radom, to je relevantno za
odgovornost obavjetajnih slubi u irem smislu54.129. to se tie
pravnih ljekova, ESLJP je naglasio da, ak i kad se radi o dravnoj
bezbjednosti, pravni ljekovi koje propisuje lan 13 moraju biti
efkasni u praksi, kao i u zakonu55. Sud je napravio razliku izmeu
pravnih ljekova koji moraju biti omogueni u kontekstu mjera koje su
nepoznate navodnoj rtvi, kao to je tajni nadzor, i mjera kao to je
deportacija, koje su joj poznate. Kada se radi o drugom tipu mjere,
Sud je u sluaju Al-Nasif v. Bulgaria zakljuio da ak i kada postoji
optuba da je zaprijeeno dravnoj bezbjednosti, garancija efkasnog
prasvnog lijeka zajtjeva kao minimum da postoji ovlaen nezavisan
organ koji e biti informisan o razlozima na kojima je utemeljena
odluka o deportaciji, ak i kada ti razlozi nijesu dostupni
javnosti. Taj organ mora biti ovlaen da odbaci tvrdnju izvrnog
organa da postoji prijetnja dravnoj bezbjednosti u onim sluajevima
kada utvrdi da je ona arbitrarna ili nerazumna. Mora postojati neka
vrsta postupka sueljavanja stranaka, makar i kroz korienje
specijalnog zastupnika koji je proao bezbjedonosnu provjeru. Dalje,
mora se razmotriti pitanje da li e nametnuta mjera ugroziti pravo
te osobe na potovanje porodinog ivota i, ako da, da li je kako
treba ispitan balans izmeu javnog interesa i prava pojedinca56.VII.
Unutranja i vladina kontrola kao dio ukupnog