Instituciones para la Coordinación de la Política Monetaria y Fiscal: Un enfoque transaccional para el caso venezolano 1 Edgar Rojas a Harold Zavarce b a Gerencia de Programación y Análisis Macroeconómico, BCV b Oficina de Investigaciones Económicas, BCV Versión preliminar solo para comentarios Se agradece no citar RESUMEN Este documento aporta la aplicación de un enfoque transaccional al proceso de coordinación de la política fiscal y monetaria, para explicar la experiencia reciente en Venezuela con el Acuerdo Anual de Políticas 2003, como resultado de transacciones intertemporales entre actores políticos. Se utiliza como punto de partida los trabajos de Spiller, Stein y Tommasi (2003) y Scartascini y Olivera (2003), donde se desarrolla el marco conceptual aplicado a los procesos de formulación de políticas públicas. El enfoque transaccional de la coordinación considera que la calidad de la política económica depende de los costos de transacción entre agentes políticos en el tiempo. Una vez diagnosticados los determinantes institucionales de la calidad de la coordinación de políticas en el caso venezolano, se esbozan ámbitos de acción para la mejora de sus procesos de formación. (JEL E6, E61) Palabras Claves: Coordinación; Procesos de Formación de Política Macroeconómica; Política Económica e Instituciones Políticas Enero de 2004 1 Agradecemos los comentarios de los participantes del XVI Seminario Regional de Política Fiscal de la CEPAL. Los puntos de vista expresados son responsabilidad de los autores y no necesariamente representan los del Banco Central de Venezuela. Correos electrónicos: [email protected] (E. Rojas); [email protected] (H. Zavarce).
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Instituciones para la Coordinación de la Política Monetaria y Fiscal: Un enfoque transaccional para el caso venezolano1
Edgar Rojas a Harold Zavarce b
a Gerencia de Programación y Análisis Macroeconómico, BCV
b Oficina de Investigaciones Económicas, BCV
Versión preliminar solo para comentarios Se agradece no citar
RESUMEN
Este documento aporta la aplicación de un enfoque transaccional al proceso de coordinación de la política fiscal y monetaria, para explicar la experiencia reciente en Venezuela con el Acuerdo Anual de Políticas 2003, como resultado de transacciones intertemporales entre actores políticos. Se utiliza como punto de partida los trabajos de Spiller, Stein y Tommasi (2003) y Scartascini y Olivera (2003), donde se desarrolla el marco conceptual aplicado a los procesos de formulación de políticas públicas. El enfoque transaccional de la coordinación considera que la calidad de la política económica depende de los costos de transacción entre agentes políticos en el tiempo. Una vez diagnosticados los determinantes institucionales de la calidad de la coordinación de políticas en el caso venezolano, se esbozan ámbitos de acción para la mejora de sus procesos de formación. (JEL E6, E61) Palabras Claves: Coordinación; Procesos de Formación de Política Macroeconómica; Política Económica e Instituciones Políticas
Enero de 2004
1 Agradecemos los comentarios de los participantes del XVI Seminario Regional de Política Fiscal de la CEPAL. Los puntos de vista expresados son responsabilidad de los autores y no necesariamente representan los del Banco Central de Venezuela. Correos electrónicos: [email protected] (E. Rojas); [email protected] (H. Zavarce).
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1.Introducción
A partir de la Constitución de 1999 la coordinación de la política fiscal con la monetaria se concibe
como un arreglo instituc ional que se corresponde con el modelo de gestión pública por resultados.
En tal sentido, la legislación venezolana asigna como instrumento para la coordinación a un acuerdo
de políticas en el que se establecen objetivos para las principales variables macroeconómicas. Este
proceso tiene un carácter político y está técnicamente sustentado.
Este documento aporta la aplicación de un enfoque transaccional al proceso de coordinación para
explicar la experiencia del Acuerdo Anual de Políticas (AAP) 2003 como resultado de
transacciones intertemporales entre actores políticos. Se utiliza como punto de partida los trabajos
de Spiller, Stein y Tommasi (2003) y Scartascini y Olivera (2003), donde se desarrolla el marco
conceptual aplicado a los procesos de formulación de políticas públicas.
El enfoque transaccional de la coordinación considera que la calidad de la política económica
depende de los costos de transacción entre agentes políticos en el tiempo.
Para inferir los costos de transacción del arreglo en Venezuela serán caracterizados el número y
cohesión de los actores políticos involucrados, secuencia de movimientos de los actores, beneficios
de la cooperación política y de desvíos, delegación de las competencias y tecnologías para
garantizar los compromisos.
El análisis de la naturaleza de los costos de transacción se complementará con los elementos
característicos del ambiente político, tales como, mecanismos y agentes de veto institucional,
incentivos institucionales para la acción de agentes no sujetos a balance, independencia y fortaleza
del Poder Judicial, características de la burocracia, e inestabilidad política.
El documento consta de cinco secciones. Luego de esta introducción, en la segunda se esboza el
marco conceptual aplicado a la coordinación macroeconómica, y en la tercera se hace un análisis
histórico del proceso de coordinación en Venezuela, a través de las instituciones de este arreglo y la
experiencia reciente con el AAP 2003. En la cuarta sección se presenta la calidad de la coordinación
macroeconómica como variable dependiente en el análisis, en la quinta se identifican sus
determinantes institucionales en el caso venezolano y, finalmente, se avanzan las conclusiones y se
sugieren algunos ámbitos de acción para la mejora del proceso de formación de política
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macroeconómica. Se incluye un apéndice contentivo del marco legal en materia de coordinación
macroeconómica, así como los acuerdos de política suscritos en el año 2003, como apoyo a estudios
posteriores en esta área.
2. Enfoque transaccional para el proceso de coordinación macroeconómica
Para el estudio del proceso de coordinación macroeconómica y sus determinantes, se aplica un
enfoque basado en los costos de transacción y su extensión al campo de la política, así como en la
teoría política positiva que trata de explicar los efectos de las instituciones políticas en los procesos
de hacer política y en las características de las políticas resultantes.
Este enfoque ha sido desarrollado en Saporiti, Spiller y Tommasi (2002), Spiller, Stein y Tomassi
(2003), Scartascini y Olivera (2003) y aplicado a Argentina en Spiller y Tommasi (2003a,b).
La coordinación macroeconómica como política pública es el resultado de las acciones en el tiempo
de múltiples actores: políticos, burócratas, y banqueros2. Los actores políticos, elegidos por
votación popular, se identifican en los poderes ejecutivo y legislativo; los burócratas, a los cuales
les ha sido delegadas competencias técnicas específicas para la planificación, ejecución,
seguimiento y control de la política económica se encuentran en los Ministerios de Finanzas y
Planificación, así como en el Banco Central, en la Contraloría General y en la Asamblea Nacional
(Legislativo).
Estos actores pueden interactuar en arreglos jerárquicos horizontales o verticales conforme a la
calidad de los checks and balances entre poderes independientes o del predominio del Ejecutivo en
los procesos de formación de políticas, así como a la existencia de espacios grises de negociación
para la política económica.
En este sentido, la política macroeconómica es el resultado de transacciones políticas
intertemporales. El surgimiento de buenas políticas macroeconómicas requiere de la cooperación
entre el Ejecutivo y el Banco Central en el tiempo, es decir, requiere de ambientes políticos que
promuevan la cooperación y de mecanismos de garantía (enforcement) para el cumplimento de los
acuerdos políticos.
2 En circunstancias de estrés financiero los banqueros nacionales, internacionales y multilaterales pueden jugar un papel importante en el proceso de coordinación macroeconómica.
4
Las instituciones políticas, definidas de una manera amplia, las constituyen las reglas del juego de
hacer política macroeconómica. En conjunto, las instituciones políticas y su trayectoria histórica
inciden sobre la naturaleza más o menos cooperativa del ambiente en el cual se diseñan e
implementan las políticas económicas.
Ambientes no cooperativos en los procesos de política económica promueven el oportunismo en la
implementación de políticas de corto plazo para el beneficio de actores políticos, coyunturalmente
influyentes. Ello afecta no solo la calidad de la política económica respecto al logro de objetivos de
mediano plazo, tal como la “estabilidad macroeconómica”, sino también que podría crear incentivos
a implementar regímenes fiscales y monetarios reglados para combatir el oportunismo, al costo de
impedir la fácil adaptación de las políticas para moderar los efectos adversos de choques y en
términos de credibilidad al renunciar a reglas previamente establecidas.
Asimismo, estos ambientes no cooperativos conducen a una baja coordinación entre unidades con
competencias sobre el proceso de hacer la política monetaria y fiscal (banco central y ministerios); a
un ejercicio escaso de la transparencia, con alta rotación de burócratas de nivel alto y medio; a
niveles bajos de compensación salarial para el servicio civil; y a una baja innovación en procesos y
escasa inversión en tecnología y recursos humanos para mejorar las capacidades de hacer políticas
por parte de estas instituciones.
Para comprender cómo el funcionamiento del proceso de hacer política tiende a facilitar resultados
cooperativos en el juego de transacción política, se cuenta como punto de partida con la literatura de
interacciones repetidas en mercados oligopólicos.
La teoría establece que los equilibrios cooperativos son más probables de existir si, una vez
alcanzados los acuerdos, (i) los beneficios inmediatos de desviarse son pequeños; (ii) el número de
actores es pequeño; (iii) los actores interactúan repetidamente; (iv) las desviaciones del
comportamiento cooperativo son fácilmente observables; y (v) existen mecanismos de garantía para
el cumplimiento de los acuerdos, tales como un poder judicial y burocracias independientes. Una
característica adicional, propia del proceso político, es la existencia de espacios de negociación
política con las cinco propiedades anteriores, tal como lo es la Asamblea Nacional.
Para explicar las características de la coordinación macroeconómica en el caso venezolano, se
analizan sus contrapartes observables. La identificación de éstas es una tarea difícil, pues requiere
levantar el detalle micro de la elaboración de las políticas y de la dinámica política.
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El tipo de variables a analizar incluye: actores claves, determinantes de sus beneficios, puntos de
veto institucional, variables que determinan quien tiene poder de veto en cada momento del tiempo
(respecto a una descripción de las incertidumbres del proceso político), horizontes de los principales
actores y sus determinantes, características institucionales (constitución, proceso presupuestario,
prácticas informales) que facilitan movimientos no observables por parte de algunos actores,
independencia y fuerza del Tribunal (Corte) Supremo de Justicia y de la Contraloría General, y
características de la burocracia.
Adicionalmente, pueden ser identificados tanto elementos históricos como culturales, económicos y
sociales que fortalezcan o debiliten la cooperación política y los mecanismos de garantía en el
tiempo.
Este marco conceptual puede ser ilustrado con la adaptación al proceso de coordinación
macroeconómica de la Figura 3 de Spiller, Stein y Tommasi (2003). El enfoque se centra en
comprender las características de la coordinación macroeconómica, lo que constituye la variable
dependiente (Y). Se considera a la coordinación macroeconómica como el resultado de
negociaciones en el tiempo entre actores políticos, las cuales están condicionadas por los
componentes del juego de hacer política económica (X). Este juego resulta de la operación de las
instituciones políticas que dependen de características institucionales más esenciales de naturaleza
constitucional y/o histórica. Las características de las políticas macroeconómicas resultantes están
también afectadas por la naturaleza del proceso de las políticas monetaria y fiscal (Z).
Figura 1
Institucionesbásicas
e historia
Funcionamiento de lasinstituciones políticas(reglas del juego de
hacer políticamacroeconómica)
X
Juego de lastransacciones
políticasAAP
X * Z
Características de laCoordinación
Macroeconómica
Y
Naturaleza del procesode las políticas fiscal y
monetaria
Z
X * Z Y
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3. El proceso de la coordinación macroeconómica: instituciones y experiencia reciente
“Los problemas insolubles sólo tienen, como es sabido, malas soluciones: en este caso que nos aqueja habría que optar por el dogmatismo que zanja y simplifica o por el escepticismo que, tras encogerse de hombros, abandona. Pero, como observó Erasmo a quienes le urgía optar entre el Papa de Roma y Lutero, “no navega mal quien pasa a igual distancia de dos males diferentes”” (Fernando Savater, 2003, El valor de elegir, p.12)
La Constitución Nacional de 1999 plantea la necesidad de establecer adecuadas reglas que
garanticen la coordinación de la política macroeconómica y que fijen el marco institucional en que
se deben desarrollar políticas específicas.
Este principio requiere que el Banco Central y el Ejecutivo Nacional coordinen sus políticas, a
través de un acuerdo que defina un curso anunciado con anticipación, consistente con el logro de
determinados objetivos, debiendo rendir cuentas de sus actuaciones, en los términos dispuestos en
la ley, y estableciendo a la coordinación como un arreglo institucional alineado a un emergente
modelo de gestión pública por resultados.
La coordinación macroeconómica se concerta sobre la base de un AAP, concebido como un
contrato de gestión conforme a la nueva legislación, que contribuye a la armonización de las
políticas de la competencia de ambos organismos, mediante el establecimiento de responsabilidades
en la conducción de política económica al Ejecutivo y al BCV, en el contexto del resto de las
políticas públicas, con un régimen de control social supeditado al incumplimiento injustificado de
los objetivos3.
El constituyente otorgó independencia política e instrumental al Ejecutivo y al Banco Central,
delegando autonomía para el ejercicio de las políticas de su competencia, y reconociendo la
interdependencia de los efectos de las acciones de política para el logro de los fines superiores del
Estado: estabilidad económica y bienestar social.
La coordinación es el medio de armonización de políticas, y la transparencia con responsabilidad
pública constituye la base para el ejercicio del control social. Estas características determinan que el
3 El Acuerdo Anual de Políticas define la conducción de la política económica, mediante el establecimiento de objetivos finales de crecimiento, inflación y balance externo, sus repercusiones sociales, y los lineamientos de las políticas compatibles con esos objetivos.
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AAP sea un proceso con varias etapas interrelacionadas que se retroalimentan entre sí: diseño,
ejecución, seguimiento y rendición de cuentas.
Los principios generales de la coordinación macroeconómica establecidos en la Constitución
Nacional, se encuentran desarrollados por separado en la Ley Orgánica de Administración
Financiera del Sector Público (LOAF) y en la Ley del BCV (ver Apéndice 1), sin que se disponga
de una Ley en materia de coordinación macroeconómica que armonice el cuerpo legal vigente.
El marco legal de la coordinación macroeconómica, sin una ley específica en esta materia, requiere
de una negociación previa de los términos del AAP que armonice las disposiciones en las siguientes
áreas: i) definición y medición de los objetivos; ii) responsabilidad conjunta o separada para cada
objetivo; iii) responsabilidad conjunta o separada en la elaboración de las proyecciones y de los
niveles de las variables intermedias e instrumentales; iv) definición del régimen especial para la
asignación de responsabilidades por parte de la Asamblea Nacional en caso de diferencias; v)
separación de informes de seguimiento y de rendición de cuentas; vi) presentación separada o
conjunta de los informes de seguimiento; y, vii) régimen de sanciones al Ejecutivo y al BCV en
caso de incumplimiento injustificado de las metas del AAP.
Si bien la Ley del BCV, prevé la participación de la Asamblea Nacional como árbitro en caso de
diferencias entre las partes del AAP, no desarrolla la modalidad de participación. Ello obedece a la
interpretación del legislador de la necesidad de la existencia de un comportamiento cooperativo
entre los organismos que participan del arreglo.
Este vacío legal puede afectar la calidad de la coordinación, al incentivar a la parte con mayor poder
de negociación en la Asamblea Nacional a no llegar a un acuerdo durante el proceso, buscando la
intervención de la Asamblea Nacional, o que ambas partes concerten un acuerdo de baja calidad en
momentos de alta incertidumbre para evitar una decisión discrecional por parte de la Asamblea o
para evitar una confrontación pública en períodos de alta inestabilidad política. Ello podría
condicionar la debida rendición de cuentas ante este órgano legislativo4, motivado a la debilidad
política de una o ambas partes, o a la baja calidad de las políticas asumidas.
4 Sin duda el ejercicio de la autonomía modifica la relación Banco Central-Legislativo, ya que el parlamento tiene la capacidad de alterar la ley del Banco Central, recibe su rendición de cuentas, y participa en el nombramiento/remoción de su directorio. Esto exige una interacción Banco Central-Legislativo mucho más fluida, dinámica y cooperativa.
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El Acuerdo Anual de Políticas 2003
La LOAF, promulgada en agosto de 20005, estableció un régimen de transición, que en el caso del
AAP, como principal instrumento de coordinación entre el Ejecutivo y el BCV, fue definido para
comenzar a regir a partir del año 2003.
De esta manera, el primer AAP elaborado para el ejercicio 2003 fue firmado el 26 de diciembre de
2002, en un contexto de fuerte inestabilidad y conflictividad socio-política, que condicionó sus
características en términos de la precisión de las metas y políticas, y de la creación de las instancias
interinstitucionales que permitieran realizar un seguimiento oportuno y adecuado al instrumento6.
Ante la ausencia de una ley de coordinación macroeconómica, el primer acuerdo normó las
condiciones que conducirían a una revisión o anulación de los compromisos asumidos. La
permanencia en los primeros meses de 2003 de las condiciones de inestabilidad presentes a finales
del año anterior y su evaluación por parte de las autoridades económicas, condujeron a que el 21 de
marzo de 2003 se procediera a invocar las causales de anulación previamente establecidas. Del
contenido del AAP, fue anulado el título correspondiente al anuncio de los objetivos y políticas,
manteniéndose lo relativo al seguimiento y rendición de cuentas.
Aunque la anulación del AAP tenía la ventaja de no anunciar objetivos específicos en una situación
de alta incertidumbre, implicaba reducir los incentivos para una acción coordinada, no obstante que
la ley requiriera de los mecanismos que garantizaran la coordinación. Asimismo, ante un acuerdo
anulado, el BCV quedaría más expuesto a presiones, en ausencia de lineamientos claros contenidos
en un contrato.
No obstante la anulación del AAP, el Ejecutivo Nacional y el BCV, en el acto de anulación (ver
Apéndice 2), acordaron asumir un arreglo formal de transición en el que se comprometían a
continuar promoviendo acciones coordinadas hasta la finalización del ejercicio económico-
financiero 2003, ello con base en el intercambio permanente de información y en la ejecución
5 Por la Comisión Legislativa Nacional, figura de transición de la etapa constituyente previa a la conformación de la Asamblea Nacional. 6 El contrato establecía la instalación de un comité interinstitucional de alto nivel dentro de los dieciséis (16) días continuos siguientes a su divulgación, disposición que no fue implementada por las partes. Es importante destacar, que en el año 1999 fue creada por decreto presidencial la Comisión 625, como órgano técnico-político de coordinación de políticas integrado por una red de viceministros del Ejecutivo y el primer vicepresidente del BCV. Esta comisión fue de gran importancia durante los años 2000-2001 para gerenciar la coordinación y, sin embargo, no tuvo actividad significativa durante 2002-2003, cuando se dan los primeros pasos formales en materia de coordinación.
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articulada de las políticas a cargo de cada una de las partes, en un marco de transparencia y
responsabilidad pública.
Posterior a la anulación del AAP, se negociaron dos acuerdos sectoriales para complementar el
esquema de coordinación con actores claves, sin objetivos finales explícitos (ver Apéndice 2). El
primero entre el Ejecutivo Nacional, el BCV y el sector bancario, que amplió las posibilidades de
refinanciamiento de la deuda interna y los espacios de negociación a los fines de concertar políticas
y creó una visión compartida sobre la problemática macroeconómica del año 2003. El segundo,
entre el Ejecutivo, el BCV y el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE),
para instrumentar el pago de las acreencias de FOGADE con el BCV y la dotación de títulos
públicos al BCV por parte del Ejecutivo a fin de potenciar la capacidad de la política monetaria
mediante operaciones de mercado abierto7.
Sin embargo, es importante destacar que tanto la divulgación del AAP 2003, el acto de su anulación
y los acuerdos sectoriales, no tuvieron mayor impacto al nivel de opinión pública, a excepción de un
documento suscrito públicamente por un grupo de ex presidentes y altos ex funcionarios del BCV,
que tampoco generó una matriz de opinión perdurable en el tiempo. Ello podría estar sugiriendo un
lento aprendizaje e incipientes mecanismos de control social respecto a la importancia de la
conducción coordinada de la política económica para enfrentar situaciones de crisis.
Si bien sería deseable contar con la armonización del marco legal con miras a un nuevo AAP para
2004, hasta el momento no se han introducido en la Asamblea Nacional, proyectos de ley en
materia de coordinación macroeconómica, ni se han evaluado las reformas legales que permitan una
transición al AAP en línea con el Marco Plurianual del Presupuesto8, para el cual la aplicación de
reglas macro fiscales9 es vinculante a partir del año 2005 (cuando entran en vigencia sanciones
administrativas).
7 Este compromiso de dotación de títulos públicos al BCV no ha sido cumplido en su totalidad y, eventualmente, será objeto de futuros acuerdos anuales de políticas. 8 El Marco Plurianual del Presupuesto (MPP), según la LOAF, es elaborado por el Ministerio de Finanzas, en coordinación con el Ministerio de Planificación y Desarrollo (MPD) y el BCV, y establece los límites máximos de gasto y endeudamiento contemplados en el Presupuesto Nacional para un período de tres años, y los indicadores y demás reglas de disciplina fiscal que permitan asegurar la solvencia y sostenibilidad fiscal. 9 Para el desarrollo de las reglas macro fiscales enunciadas en la Constitución Nacional y en la LOAF, resulta necesario evaluar la pertinencia de una Ley de Responsabilidad Fiscal, que dote de la estructura de incentivos para una efectiva coordinación al interior del Poder Ejecutivo e integración de la política fiscal y, en consecuencia, facilite los procesos de negociación del AAP.
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La aplicación gradual del nuevo marco institucional obedecería a la necesaria adecuación entre las
capacidades de las autoridades que conducen la política económica y las competencias requeridas
para la ejecución del mandato constitucional.
En cuanto a la adecuación de las capacidades organizacionales, si bien el cambio de gestión de las
instituciones que participan en el arreglo de la coordinación es fundamental para hacer más efectivo
este proceso, los resultados conjuntos hasta ahora obtenidos lucen insuficientes10.
Asimismo, la experiencia reciente del AAP 2003 muestra que la incertidumbre característica de los
insumos para la toma de decisiones y de los choques que afectan al sistema económico, determina
que la gerencia macroeconómica deba ser un proceso de señalización continua y aprendizaje mutuo
entre los mercados y los hacedores de política.
La credibilidad de la coordinación depende de metas consistentes claramente definidas, que sean
explícitas y factibles, y que se sustenten en un verdadero compromiso institucional y en el
reconocimiento de interdependencia. El aprendizaje de los gestores de política y de los mercados,
mediante la acción sistemática y coordinada para enfrentar los desvíos producto de choques y
errores de planeación, constituiría un elemento de fortalecimiento de este arreglo institucional. Estas
acciones, en un marco de transparencia reducen la posibilidad de incurrir en desvíos injustificados,
y en consecuencia, minimizan la probabilidad de remoción de autoridades.
Igualmente, es importante considerar que el AAP es un instrumento que persigue orientar las
expectativas y que las expectativas de los agentes afectan sus resultados. También conviene
destacar que las alternativas a una coordinación sin un acuerdo consistente podrían ser riesgosas
para la institución de la coordinación.
Sin embargo, estas premisas han enfrentado una serie de obstáculos vinculados al desarrollo de la
institucionalidad requerida para lograr una coordinación efectiva. En principio, la institucionalidad
10 En lo que respecta al BCV, en los últimos años se han realizado importantes esfuerzos para adecuar su gestión a las importantes variaciones en el entorno organizacional y en el desarrollo de las capacidades para la coordinación, mediante el impulso a nuevas dinámicas de trabajo que al interior se articulan conforme a un Plan Estratégico Institucional (PEI), existiendo correspondencia entre el nuevo modelo de gestión del Banco Central y los principios generales que regirían la transformación del Estado en función de los lineamientos constitucionales. Sin embargo, resulta igualmente importante que a la par de los avances del proceso de cambio del modelo de gestión en el BCV se adelante la adecuación de las capacidades del Ministerio de Finanzas en los ámbitos de recursos humanos, tecnología de información y gerencia integrada de procesos.
11
propicia para un acuerdo exitoso es muy débil, ya que las partes del contrato no están legalmente
equiparadas11.
Adicionalmente, la experiencia del año 2003 muestra que el régimen cambiario actualmente vigente
en Venezuela (control de cambios) limita la capacidad de acción de la política monetaria y que el
contexto socio-político acorta el horizonte temporal de las partes y compromete la continuidad de
los compromisos, particularmente fiscales y cambiarios.
Esto último se evidencia en la reciente rotación de Ministros y cuadros técnicos, y en la
incertidumbre acerca de la concreción de la agenda legislativa en materia de reforma estructural, la
transitoriedad del régimen cambiario, y la permanencia de las leyes aprobadas.
De la operación de mecanismos informales y limitados de coordinación entre equipos técnicos de
los órganos participantes, se infiere que no es reconocida la interdependencia por parte del BCV y
el Ejecutivo Nacional, es decir, la coordinación no se concibe como un proceso permanente y
recurrente entre las partes involucradas. Esto hace que el proceso del AAP no esté integrado,
dificultando la fluidez, el aprendizaje y oportunidad en las etapas de diseño, ejecución, seguimiento
y rendición de cuentas.
Las debilidades del arreglo institucional conducen a procesos incompletos que dificultan el logro de
una coordinación efectiva. En este sentido, se puede mencionar las acciones vinculadas al Marco
Plurianual del Presupuesto, observándose que no existe un seguimiento conjunto a este instrumento,
lo que determina que al momento de presentarse el Informe Global12, no se cuente con una
actualización consensual de las metas macroeconómicas plurianuales, lo que compromete la
credibilidad de la planeación de mediano plazo en su correspondencia con las dimensiones
temporales del MPP y el AAP13.
11 El rango constitucional del BCV lo define como una persona jurídica de derecho público con autonomía para la formulación y ejercicio de las políticas de su competencia (poder independiente con autonomía funcional, financiera y administrativa). Sin embargo, existen condicionantes legales al ejercicio de esta autonomía asociados al objetivo asignado, reglas de actuación y régimen de control de gestión y de remoción de autoridades. 12 El Ejecutivo Nacional debe presentar anualmente el Informe Global del Marco Plurianual del Presupuesto, antes del 15 de julio (Art. 28, LOAF). Este Informe debe contener la evaluación de la ejecución de la Ley de Presupuesto del año anterior, las propuestas sobre la Ley de Presupuesto del año siguiente y la actualización del MPP con nuevas premisas macroeconómicas. 13 La credibilidad de la planificación de mediano plazo está igualmente comprometida por la ausencia de efectivos sistemas de seguimiento a los objetivos y líneas estratégicas establecidas en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, elaborado por el MPD. Adicionalmente, las directrices para la transformación del Estado venezolano conforme a la nueva Constitución, para desarrollar un nuevo modelo de gestión de la administración pública nacional (APN), carecen de un órgano rector y de planes operativos que las implementen.
12
Igualmente, la ausencia de coordinación generó que al momento de ser introducido en octubre 2003
el Proyecto de Ley de Presupuesto 2004 en la Asamblea Nacional, su exposición de motivos no
contuviera los lineamientos previamente acordados del próximo AAP, tal como lo establece el
Reglamento de la LOAF. Cabe mencionar que esto también ocurrió en el año 2002.
Asimismo, el arreglo de la coordinación ha estado signado por la modificación frecuente de
importantes leyes, tales como, la Ley del Fondo de Inversión para la Estabilización
Macroeconómica (FIEM) y la Ley del BCV, y por la escasa viabilidad política y legislativa para
contar con una ley de coordinación macroeconómica. Asimismo, en lo que respecta al Fondo de
Ahorro Intergeneracional (FAI) previsto en la LOAF, no ha prosperado la concreción de un
proyecto de Ley.
Esta volatilidad e incompletitud en las reglas, tal como se detalla en el cuadro siguiente, es un
síntoma de la dificultad para establecer acuerdos políticos duraderos que permitan una gestión
efectiva de la política macroeconómica.
Incertidumbre en las reglas para la coordinación macroeconómica
Ley del FIEM Ley del Banco Central Ley de Coordinación
Posterior a la creación del FIEM en noviembre de 1998, se han producido cuatro reformas sucesivas para adaptarlo a la coyuntura fiscal del momento. Las tres primeras reformas se hicieron a través de un decreto Ley del Ejecutivo. La última modificación fue aprobada en segunda discusión en la Asamblea Nacional el cuatro de noviembre de 2003 para entrar en funcionamiento a partir del año 2005 con la figura de un Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM) sin funciones de inversión de recursos.
Un año después de la promulgación de la Ley del Banco Central en octubre de 2001, se modificaron los artículos referidos al reparto de utilidades al fisco, aumentando su frecuencia al pasar de un régimen anual a uno semestral. Esta modificación puntual formó parte de un proyecto de ley propuesto por el Ejecutivo y un grupo de parlamentarios, que comprometía la independencia del Banco Central.
En 2001, en el marco de la Comisión 625, fue designado un equipo técnico BCV- Finanzas para elaborar un proyecto de ley que armonizara las reglas para la coordinación contenidas en la Constitución, LOAF y Ley del BCV. Del trabajo del equipo surgieron a finales de 2001 dos proyectos de ley, que no han sido totalmente armonizados y no se han presentado ante el órgano legislativo. Sin embargo, la versión del proyecto de ley elaborada en el BCV sirvió de base para la definición y redacción de los capítulos del AAP 2003.
La calidad del ejercicio de la coordinación macroeconomía depende crucialmente de las
comunicaciones en el funcionamiento de redes informales de dialogo macroeconómico14,
conocimiento y audiencias claves, que articulen los niveles técnico y político en consensos de
mediano plazo para la generación de políticas que perduren en el tiempo.
14 Las redes constituyen un instrumento teórico-metodológico para el intercambio de experiencias y trabajo colaborativo de una nueva gerencia pública que tiene como fundamentos la transparencia, la horizontalidad y la coordinación, para viabilizar e incentivar el control social de la gestión administrativa del Estado. Ello mediante el diseño, institucionalización e imp lantación de mecanismos de rendición de cuentas articulados a la participación ciudadana y al control social de la gestión pública.
13
Estas redes integrarían a hacedores de política, gerencia media de los organismos involucrados,
analistas económicos del sector privado nacional e internacional, periodistas especializados,
políticos y académicos. A su vez, la interacción en el tiempo entre estas redes sería un mecanismo
de acumulación de capital social para la generación de políticas públicas, consistente en capacidad
de asociatividad, clima de confianza, principios éticos y de justicia para la acción colectiva y
privada, y conciencia cívica.
Así, la viabilidad del arreglo de la coordinación está sujeta a la estructura de incentivos detrás de las
transacciones entre distintos actores políticos. Las acciones técnicas de los bancos centrales no se
dan en un vacío político; al ser una institución de interés público, por definición se constituye en un
actor político, que debe interactuar (negociar y rendir cuentas) con otros actores con objetivos e
incentivos muy diferentes.
La cooperación política que conduce a una coordinación macroeconómica efectiva es más probable
si los costos de corto plazo de no cooperar son altos, el número de actores políticos es reducido e
interactúan repetidamente en el tiempo, las políticas y el cumplimiento de los compromisos son
claramente observables, es ejercida la autonomía que fue delegada, está disponible la actuación
eficaz de terceras partes (tales como la Asamblea Nacional, la Contraloría y el Tribunal de Justicia)
para el control social, y los espacios de intercambio entre altas autoridades políticas favorecen tales
características.
Sin embargo, en circunstancias en las que el cumplimiento de los compromisos no es claramente
observable, es baja la capacidad de los órganos de control social y los espacios de intercambio
político son informales y ambiguos, existe la posibilidad de observar una cooperación con baja
calidad de las políticas y escasa transparencia, lo cual será preferido a la confrontación entre
autoridades independientes en entornos políticos complejos e inestables. Con tales instituciones, los
gestores de política utilizan la opacidad como táctica para minimizar su vulnerabilidad ante los
procesos de control social y mantener ciertos niveles de reputación.
4. La variable dependiente: la calidad de la coordinación macroeconómica
Estudios recientes y en proceso abordan algunos hechos estilizados que ilustran las características
externas de las políticas públicas para América Latina (AL) y, en particular, para el caso
venezolano. En Scartascini y Olivera (2003, pp. 38-41), se presenta un análisis comparativo para
una muestra de países de AL con mediciones de la volatilidad de las políticas, incertidumbre y
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predictibilidad de las reglas económicas y su relación con el entorno político, los costos asociados a
la incertidumbre, y los mecanismos de garantía y calidad de las políticas públicas.
Para el caso venezolano, se apuntan como características externas de las políticas públicas:
volatilidad media, con un nivel medio de cumplimiento de los compromisos del gobierno; cambios
impredecibles de política; altos costos para reformar; alta evasión fiscal, con un nivel en torno al
promedio de AL; el gasto fiscal es considerado improductivo, con una calidad media en
infraestructura, para el estándar de AL y baja respecto a los niveles internacionales, y con una
calidad baja del gasto en educación; las transferencias del gobierno son consideradas distributivas; y
las competencias de los funcionarios públicos son bajas.
Estos indicadores evidencian para el contexto global de las políticas públicas en Venezuela la
presencia de volatilidad, bajos niveles de coordinación y coherencia, baja calidad de las políticas,
baja capacidad de los legisladores y de la burocracia pública, e incentivos para las políticas
distributivas.
En el estudio de caso para Venezuela de Monaldi et. all (2003, pp. 4-10), se describe la volatilidad
de las políticas con base en el comportamiento de la política fiscal, la volatilidad de reglas para
moderar el carácter procíclico de esta política, la variabilidad de la estructura impositiva y de la
política de descentralización.
Asimismo, se indica la existencia de baja coherencia y coordinación de las políticas debido a
problemas de integración vertical y horizontal de la administración pública y la concurrencia de
diversos organismos públicos en la aplicación de políticas regulatorias.
En cuanto a la baja calidad de las políticas y las capacidades de la burocracia, se apunta un manejo
inadecuado de los recursos humanos del sector público y algunas características de la
administración como altamente centralizada e ineficiente, con exceso de personal y sobrepago en
los niveles inferiores, y reducido número de funcionarios con bajas remuneraciones en los niveles
más altos. En forma frecuente se reemplazan posiciones en función de las condiciones políticas, no
existiendo programas formales de capacitación, planes de carrera y adecuados mecanismos de
evaluación del desempeño. En los últimos años, muchos de estos aspectos han empeorado.
15
Características de la coordinación de políticas
En general, el análisis de la política monetaria y fiscal en Venezuela se ha centrado en sus
"características internas (intrínsecas)", tales como el contenido y consistencia ent re estas políticas,
sus efectos sobre el ciclo y el desarrollo económico, y su sostenibilidad en el tiempo. En esta
sección se analizan sus "características externas (extrínsecas)" y en la próxima sus determinantes.
La coordinación de política macroeconómica es muy dependiente de los aspectos del juego político
y presenta altos costos de transacción. Esto se debe a su carácter intensivo en transacciones
intertemporales al ser los objetivos de crecimiento y estabilidad de precios alcanzables solo en
horizontes largos. En este mismo orden de ideas, la sostenibilidad de la política fiscal y del régimen
monetario están condicionadas por decisiones políticas intertemporales relativas a las reformas de
los fondos de pensiones, de estabilización macroeconómica y de ahorro intergeneracional.
Por otra parte, está sujeta a mecanismos de control, tales como la delegación de autoridad
independiente al Ejecutivo y al Banco Central para la formulación de políticas de su competencia, y
la contraprestación en términos de responsabilidad pública con transparencia y rendición de
cuentas, que enriquece el juego político con la participación de la Asamblea Nacional, la
Contraloría General de la República y el Tribunal Supremo de Justicia, en los procesos de
establecimiento de responsabilidades políticas, administrativas y judiciales a los hacedores de
política por desvíos injustificados respecto a los objetivos anunciados.
La capacidad de los agentes de control social juega un papel importante en garantizar el
cumplimiento de negociaciones intertemporales, las cuales quedan plasmadas en políticas, prácticas
informales y reglas formales de juego. En ausencia o debilidad de capacidad de tales agentes, existe
la posibilidad de agregar estructura institucional adicional o restricciones que apoyen el control de
las políticas, mediante la adopción de programas de reforma y estabilización con organismos
multilaterales, así como de acuerdos internacionales de convergencia de metas macroeconómicas y
fiscales en el marco de procesos de integración regional profunda.
El análisis de las características externas para la coordinación sigue la lista sugerida en Spiller, Stein
y Tommasi (2003) y Scartascini y Olivera (2003). Estas y otras variables adicionales son analizadas
en lo que sigue.
16
Estabilidad/Volatilidad
“Clamo porque se elabore un nuevo marco legal. Si hay que hacer cambios en la Constitución, preparémonos (…) Propongo a la Asamblea Nacional estudiar una ley de uso de excedentes de las reservas internacionales”. Discurso del Presidente de la República. Rendición de cuentas anual al Parlamento (15/01/04).
Algunos países son capaces de sostener en el tiempo las estrategias de política fiscal y monetaria,
permitiendo a los agentes económicos incorporar en sus expectativas el comportamiento predecible
de las autoridades frente a choques, lo cual hace que los objetivos de política sean más probables de
ser alcanzados y a un menor costo. Como un indicador de la capacidad para sostener políticas, se
analizan los cambios de régimen cambiario y de política fiscal, y los ajustes en las reglas de juego
que afectan el arreglo de la coordinación.
En este sentido, se podría complementar el análisis con las formas de conducir las comunicaciones
del Ejecutivo y el Banco Central, en términos de su impacto sobre los mecanismos de transmisión
de las políticas y la responsabilidad pública de la gestión. Es muy probable que el ejercicio
transparente de las comunicaciones sea una proxi de estabilidad de las políticas, mientras que la
opacidad sea de su volatilidad, ya sea porque los hacedores de política prefieren no asumir
compromisos o evitar confrontaciones en ambientes políticos polarizados.
Un análisis de la historia reciente de los cambios de regímenes y legislación muestra una
intensificación de su frecuencia, así como de su vulnerabilidad ante choques políticos y
económicos. Entre 1999 y 2003 han ocurrido cinco cambios de Ministro de Finanzas, tres cambios
de Ministro de Planificación, en contraste con cambios previstos en el Directorio del BCV por
vencimiento de período15. En igual lapso, ocurrieron dos cambios de régimen cambiario (2002,
2003) y cinco anuncios de política fiscal (uno en 1999, uno en 2000, dos en 2002 y uno en 2003).
En cuanto a los cambios de legislación, el período registra una intensa actividad legislativa que
comienza con la aprobación de la Constitución Nacional en 1999. En materia de política económica,
se incorpora la coordinación como principio de rango constitucional, al igual que la autonomía del
BCV. El arreglo de la coordinación se complementa en la Constitución con la figura de un
mecanismo de estabilización del ingreso petrolero y con el desarrollo en la LOAF de un fondo de
15 El Directorio del BCV está integrado por un presidente y 6 directores, 5 de los cuales son a dedicación exclusiva y son designados por un período de 7 años. El director restante es designado por el Presidente de la República y es un ministro del área económica distinto al de Finanzas. Ha sido tradición que este director sea el Ministro de Planificación y Desarrollo.
17
ahorro intergeneracional16 y del marco plurianual del presupuesto. Asimismo, se establecen como
principios rectores de la gestión fiscal, la eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y
equilibrio fiscal. Para implementar estos principios, la Constitución dispone la formulación de un
marco plurianual del presupuesto.
El período 1999-2002 estuvo caracterizado por la creación y modificación de leyes. En 1999 se
adelantó la reforma a cinco leyes tributarias17 y de la Ley Orgánica de Administración Central. Los
preceptos constitucionales se comienzan a desarrollar con la promulgación de la LOAF en agosto de
2000. Posteriormente, en 2001 se aprobó la nueva Ley del Banco Central de Venezuela, la cual tuvo
una reforma parcial en 2002, y mediante una segunda Ley Habilitante al Poder Ejecutivo un
conjunto de 8 leyes en el ámbito fiscal- institucional18, entre las que destaca la Ley de
Hidrocarburos, que modificó el esquema de tributación de la industria petrolera. En 2002 como
parte de un anuncio fiscal fueron aprobadas dos leyes tributarias: Ley de Impuesto al Débito
Bancario y una reforma a la Ley del Impuesto al Valor Agregado. En lo que respecta al FIEM, su
marco legal fue modificado cuatro veces después de su creación en 1998. En resumen, durante el
lapso analizado se crearon cinco leyes y se modificaron diecisiete.
En el marco analítico utilizado, se asocia la estabilidad de las estrategias fiscales y monetarias con
acuerdos intertemporales que permiten mantener políticas en un horizonte superior al de los
hacedores de política o al de la influencia de políticas partidistas. Esta consideración se complica si
se incorpora al análisis los cambios políticos asociados a ajustes en las preferencias sobre políticas
expresadas mayoritariamente mediante el ejercicio del sufragio hacia representantes que las
cambiarán, o a la existencia de transiciones políticas de una democracia representativa a una
democracia popular, haciendo el paralelismo de las transiciones del gobierno de las élites a
democracia en el sentido de Acemoglu y Robinson (2003). Ello podría explicar la volatilidad de las
políticas y sus reglas en el período estudiado.
Otra forma de analizar la estabilidad de las políticas es mediante la identificación de la existencia de
políticas de Estado que puedan comprometer las estrategias mas allá de la influencia de los procesos
16 El artículo 311 de la Constitución indica “que el ingreso que se genere por la explotación de la riqueza del subsuelo y los minerales, en general, propenderá a financiar la inversión reproductiva, la educación y la salud”. Este artículo se desarrolla en la LOAF a través de un fondo de ahorro intergeneracional (capítulo II, artículo 155-158). Este punto fue señalado por Oscar Salcedo. 17 Estas reformas realizadas mediante Ley Habilitante al Poder Ejecutivo fueron: Ley de Impuesto sobre la Renta, Ley de Sucesiones, Ley de Arancel Judicial, Ley de Registro Público y Ley de Timbre Fiscales. 18 Ley de Hidrocarburos, Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuesto sobre la Renta, Ley del Fondo Único Social, Ley del Estatuto de la Función Pública, Ley sobre Régimen de Remisión y Facilidades para el pago de Obligaciones
18
electorales y de las políticas de los partidos19. En este punto se podría analizar la historia en
Venezuela, en términos de resultados, de las comisiones presidenciales para la Reforma del
Estado20. En el año 2002, se creó una nueva comisión como órgano permanente de asesoría a la
Presidencia de la República. En la agenda de esta comisión estaba incluida la coordinación
macroecónomica como asunto relevante a ser objeto de mejoras.
Cabe destacar que la comisión funcionó a través de una red institucional del sector público, durante
tan sólo seis meses y fue afectada por el cambio en 2003 del Ministro de Planificación, quien la
presidía. Este hecho ilustra la vulnerabilidad de los intentos de reforma que requieren de un órgano
rector que la impulse de manera coherente y coordine a los agentes políticos involucrados en el
proceso de cambio. La ausencia de esta instancia formal compromete la modelación y estabilización
del cambio institucional y, en particular, la adecuación del Estado para cumplir los fines
constitucionales, entre ellos la coordinación macroeconómica.
Adaptabilidad o Flexibilidad / Rigidez o Reglas
Las políticas fiscal y monetaria, y en especial la monetaria, en el contexto de la coordinación, puede
ser mas o menos rápida en responder a choques y/o al arribo de nueva información que afecten la
consecución de los objetivos finales. La elección de regímenes monetarios flexibles y adaptables
podría ser una señal importante de la capacidad para estabilizar la economía en el contexto de la
coordinación, y por ello es una característica externa importante de la calidad del arreglo de
políticas.
Regímenes que utilizan discrecionalidad restringida como regímenes de flotación acompañados de
objetivos explícitos de inflación han demostrado ser exitosos en muchos de los países en desarrollo.
Tal es el caso de la experiencia de los países que han adoptado el régimen de inflación objetivo 21.
Sin embargo, como lo señalan Carare y Stone (2003) y Stone (2003), el éxito y la forma como los
países adoptan este régimen dependen crucialmente de la historia pasada de inflación, de las
características de sus instituciones monetarias y fiscales (usualmente orientadas por los principios
de independencia, transparencia, responsabilidad pública y equilibrio fiscal), del carácter no
Tributarias Nacionales, Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria, Código Orgánico Tributario y Ley Orgánica de la Administración Pública. 19 Cabe destacar que la noción de estabilidad es cercana a la de capacidad gubernamental de Weaver y Rockman (1993) y a la de resolución (resoluteness) en Cox y McCubbins (2001). 20 Un ámbito que ejemplifica la existencia de obstáculos para sostener políticas de estado, es en el caso venezolano, la reforma del sistema de seguridad social, la cual ha sido postergada y aún no concluida.
19
dominante de la política fiscal, de la credibilidad de las políticas, de la profundidad y robustez de
sus mercados financieros y de la ausencia de objetivos de tipo de cambio en la conducción de la
política monetaria. Todas estas características están muy correlacionadas con ambientes
institucionales y políticos favorables para la implementación de políticas anticíclicas.
La falta de capacidad de la política de ajustarse a nuevas circunstancias refleja las dificultades en
alcanzar la cooperación en el terreno político para facilitar la implementación de políticas
contracíclicas. Tal es el caso de la experiencia venezolana.
La adopción de regímenes de tipo de cambio fijo, control de cambios, y bandas con flotación
limitada, ha sido la norma en el caso venezolano a partir de los 80's. El período 1999-2003 no es
una excepción. Ello puede reflejar ambientes políticos con altos costos de transacción donde los
hacedores de política para comprometerse creíblemente a los objetivos de inflación se asignan
costos altos de renunciar al esquema cambiario, como protección hacia reversiones futuras, aún
cuando éstas incrementen el bienestar.
En particular durante este período se han evidenciado regímenes de bandas deslizantes 1996-
febrero de 2002, de flotación con objetivo intermedio de inflación, de febrero de 2002 a febrero de
2003, y de control de cambios, de febrero de 2003 hasta hoy.
El período con bandas deslizantes estuvo caracterizado por “miedo a flotar” con objetivos
implícitos de tipo de cambio apoyado en la política monetaria y en la disponibilidad de reservas
internacionales22. De hecho, en los círculos de política y en la opinión pública los hacedores de
política asignaban al uso del tipo de cambio como ancla nominal el éxito en estabilizar la inflación
de 103% en 1996 a 13% en 2002.
Sin embargo, los pocos grados de libertad de la política monetaria y cambiaria, en una economía
sujeta a choques domésticos de carácter externo y de oferta, se tradujeron en un persistente y
significativo grado de sobrevaluación de la moneda, lo cual vulneró el régimen. Guerra (2003) y
Guerra y Pineda (2002), reportan niveles de sobrevaluación calculados con distintos métodos, en un
rango entre 30,9% y 51,5% para 2002.
21 Ver Klauss Smith Hebel (2003) y Klauss Smith Hebel y Calderón (2003) para una revisión de la experiencia comparada en América Latina. 22 Para un análisis de las características de la flotación dentro de la banda y sus problemas de credibilidad, ver Pineda, Toledo y Zavarce (2002).
20
Vale la pena mencionar, la vigencia desde la década de los 80´s de un convenio cambiario que
establece la obligación de compra por parte del BCV de todas las divisas provenientes de las
exportaciones públicas de petróleo. Esta regla que obedeció a la necesidad de centralizar las
reservas internacionales durante la crisis cambiaria de 1983, ha permanecido como un mecanismo
automático de acumulación de reservas, atando la consecución del objetivo de estabilidad de precios
a una participación permanente del BCV en el mercado cambiario y creando una percepción de
excesiva acumulación de ahorros pasados en períodos de altos niveles de reservas internacionales,
los cuales abren espacios para conflictos distributivos con grupos de interés.
Otro indicador de la falta de flexibilidad es el carácter prociclico de la política fiscal medido por el
comportamiento del cambio en el déficit estructural del sector público respecto a la brecha del
producto, como se muestra en Ríos (2003) y Vial (2003), lo cual ilustra la rigidez de esta política
para enfrentar choques en un contexto de coordinación. Asimismo, Ríos (2003) reporta una rigidez
excesiva del gasto debido a la existencia de significativas pre-asignaciones de rango constitucional
y a la carga de la deuda interna y externa. Para ilustrar, en los años 2002-2003, en promedio un 53%
del gasto ejecutado correspondió a pre-asignaciones y carga de intereses, porcentaje que se eleva a
un 69% si se incluyen las remuneraciones. Ello evidencia el limitado margen de la política fiscal
para la estabilización, por el lado del gasto.
Entre las causas del abandono del régimen de flotación limitada por los controles, y el colapso
posterior del régimen de flotación, están los conflictos de intereses que han generado las reformas, y
en particular, los retardos en la reforma del sector pub lico y en los cambios de la legislación
requerida. Ello se ha traducido en el mantenimiento de rigideces de partidas claves de la restricción
presupuestaria 23. En consecuencia, la gestión fiscal ha estado signada por déficits y aumento del
endeudamiento interno a pesar de los choques favorables de ingresos petroleros en 1999-2001. En
este contexto, la fuerte polarización política e incertidumbres del proceso de reforma política que
comenzó en 1999, y el aumento de la calificación de riesgo de los bonos de la deuda pública,
motivaron salidas de capital e incremento de la demanda de importaciones que comprometieron la
viabilidad externa e interna de la mezcla de políticas24.
Un aspecto importante de la rigidez de las políticas que caracteriza al período, es el rezago en la
toma de decisiones para enfrentar situaciones de crisis o completar acciones para señalizar al
23 Como evidencia de este tipo de rigideces está la primera reforma del FIEM, que estableció una regla de aporte con base en los ingresos petroleros cuando el precio superaba un determinado límite (9$/barril), en lugar de considerar un promedio móvil de estos ingresos como corresponde a la función de estabilización del fondo en lugar de uno de ahorro. 24 Guerra (2003), Rodríguez (2003), y Guerra, Pagliacci y Zavarce (2002).
21
mercado en períodos de transición. Ejemplo de ello es la adopción de la flotación cambiaria en
febrero de 2002, que se acompañó con un anuncio a mediados de julio del objetivo de inflación para
ese año y una senda cualitativa para 2003-2004, así como de la lógica del funcionamiento del
régimen monetario y cambiario 25.
Estos rezagos en la toma de decisiones, podrían estar explicados por el valor de la opción de esperar
hasta el arribo de nueva información para adoptar nuevas decisiones debido a cierto grado de
irreversibilidad, dados los costos hundidos en términos de credibilidad contenidos en los anuncios
de política monetaria 26.
Coordinación o Coherencia de Políticas
Scartascini y Olivera (2003) definen la coordinación y coherencia como asociada “al grado de
consistencia entre las acciones tomadas por varios agentes involucrados en un proceso de hacer
política”. En este sentido, las políticas fiscal y monetaria deben exhibir un alto grado de
“consistencia lógica y operacional”.
Un indicador importante de las dificultades de coordinación y coherencia entre las políticas fiscal y
monetaria en Venezuela, es la presencia de acciones de política fiscal insuficientes durante el
período 2001-2002, que se materializó en significativas necesidades brutas de financiamiento, y
creciente endeudamiento interno 27. Ello fue inconsistente con el mantenimiento de la estabilidad
cambiaria apoyada en políticas monetarias restrictivas y participaciones activas en el mercado
monetario durante el régimen de bandas. En general, para el período en estudio, los análisis técnicos
de consistencia basados en la restricción presupuestaria consolidada del Banco Central con el Sector
Público arrojan - para tasas de inflación y crecimiento objetivos - niveles de déficit global menores
a los proyectados para la gestión financiera del gobierno 2002-200728.
Al interior del proceso de hacer políticas, los hacedores de política no encontraron un consenso
rápido para gerenciar adecuadamente los riegos de la vulnerabilidad del contexto. Una vez
abandonada la estrategia (bandas cambiarias) en febrero de 2002, se adoptó un régimen de inflación
25 Este anuncio fue hecho a través de la página web del BCV, agregando una presentación donde se aclararon detalles operativos a los economistas jefes de las instituciones bancarias. Ver http://www.bcv.org.ve/Upload/Comunicados/avisopm190702.pdf y http://www.bcv.org.ve/c6/polimonetaria.asp. 26 Ideas similares respecto a la inversión se encuentran en Dixit y Pindick (1994). 27 Analistas en los círculos técnicos de política económica asocian a las reglas de aporte del FIEM el creciente endeudamiento de este período. 28 Véase como ejemplo Olivo (2002).
22
objetivo suave. Este fue llamado, luego de anunciarse sus detalles operativos, "estrategia monetaria
flexible", lo cual puede ser entendido, con cierta probabilidad, como una señal de cambio favorable
en el proceso de hacer política, toda vez que el Ministro de Planificación, en apoyo a la estrategia la
anunció como fundamentada en la sustitución del compromiso cambiario por un ancla fiscal para la
estabilidad de precios29.
Es importante destacar como punto positivo que esta estrategia se mantuvo a pesar de la sustitución
de los Ministros de Planificación (Jefe del Gabinete Económico), de Finanzas y de Producción y
Comercio, miembros claves del gabinete económico luego de la fuerte disrupción política de abril
de 2002. Sin embargo, el programa fiscal anunciado y el nivel de reservas internacionales no
resultaron de magnitud suficiente para alcanzar la robustez requerida y enfrentar el significativo
choque político que paralizó la industria petrolera en diciembre de 2002.
Otro elemento que podría sugerir bajos niveles de coordinación y coherencia en la política
macroecónomica es la ratificación del régimen monetario, y el carácter general de los compromisos
fiscales en el primer AAP anunciado en diciembre de 2003, tal como puede leerse en el Apéndice 2.
Ello contrasta con el carácter positivo que sobre la conmoción política podría haber tenido mostrar
compromisos claros en materia fiscal como señal adicional de capacidad para adelantar políticas de
Estado en momentos de crisis.
En lo que respecta a la elección de anular compromisos con las metas en lugar de revisarlas, esto
también podría señalizar ya sea la existencia de bajos niveles de coordinación o la disposición a
reservarse mayores grados de libertad para enfrentar un escenario político y económico incierto. En
efecto, la magnitud y persistencia del choque político condujo a la anulación de los compromisos de
política en el AAP 2003, invocando la cláusula de conmoción política y económica, y se sustituyó
el régimen monetario flexible por un régimen transitorio de control de cambios y de precios sujeto a
la duración del estado de conmoción, con el objetivo de preservar la estabilidad del sistema de
pagos y racionar las divisas de origen público. Esta decisión fue acompañada con el cambio de
Ministro de Planificación.
29 Este episodio de la política económica del país debe ser estudiado más a profundidad mediante entrevistas con los actores claves para entender porqué las opciones del control de cambios o de realineamiento hacia arriba de la banda fueron descartadas. Un análisis contrafactual a la luz de los episodios políticos de abril y diciembre de 2002 sugiere que la adopción temprana de un control de cambios podría haber disuadido las coaliciones que finalmente incidieron en estos eventos. Asimismo, sería interesante documentar la evolución de los pesos relativos del Ministerio de Planificación, Finanzas y BCV, en las decisiones conjuntas del Ejecutivo y el Banco Central en materia de política
23
A estos indicadores de baja coordinación y coherencia se le adicionan las propias que inciden sobre
el proceso de formación de la política fiscal, y la conducción de la política de endeudamiento. En
este sentido, Moreno (2003) identifica como indicador los cambios en el marco legal fiscal que no
han sido vinculantes para el proceso de las decisiones fiscales, y la baja demanda ciudadana de
control social que incentiva: (i) la omisión de la responsabilidad institucional en la normativa de la
gestión fiscal, (ii) la realización de arreglos políticos extra-legales en la ejecución de la gestión
fiscal y (iii) la incorporación de normas poco precisas que generan espacio para desvíos de acuerdos
intertemporales.
Asimismo, en la esfera fiscal cabe destacar la experiencia durante el período 1999-2002 del Fondo
de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) como otro síntoma de baja
coordinación y coherencia, ya que sus aportes fueron realizados en el marco de gestiones fiscales
deficitarias, determinando el incremento de las necesidades de financiamiento y la contratación de
deuda para poder acumular recursos en este fondo.
Adicionalmente, otro indicador de un bajo nivel de coordinación y coherencia lo constituye el
utilizar la opinión pública para presentar diferencias con respecto a decisiones claves que
comprometen el curso de las políticas acordadas, ello en lugar de utilizar los espacios
institucionales de negociación para coordinar y dirimir diferencias. Como ejemplo de estas
controversias públicas durante 2002-2003, se cuentan:
?? BCV- Ejecutivo: Manejo de las tasas interés como instrumento de control monetario entra en
conflicto con el financiamiento a la actividad productiva.
?? BCV- Ejecutivo- Asamblea Nacional: Competencias de administración y destino de los recursos
retirados del FIEM.
?? Ministerio de Finanzas - Planificación: Mejoras del proceso presupuestario sugeridas por el
Ministro de Planificación.
?? BCV- Ejecutivo- Asamblea Nacional: Proyecto de modificación de la Ley del Banco Central.
?? BCV-CADIVI: Funcionamiento del control de cambios e impacto sobre la actividad económica.
?? BCV- Ministerio de Finanzas - Planificación: Transición hacia un régimen de cambio dual con
un impuesto a las salidas de capital.
?? BCV- Ministerio de Finanzas: Vulnerabilidad y riesgos de la estrategia de endeudamiento
interno. Aspectos relativos a los mecanismos de colocación de deuda.
cambiaria. Ello debido a la fuerte preferencia en los gestores de política económica por el uso del tipo de cambio como ancla nominal de los precios en el período anterior a la adopción del régimen de flotación.
24
?? BCV- Asamblea Nacional: Llamado de atención para la regulación de las tarifas bancarias por
parte del BCV.
?? BCV- Ejecutivo: Uso de las reservas internacionales para el financiamiento del sector agrícola.
Estos hechos si bien serían evidencia de instancias institucionales incompletas para la coordinación,
el posicionamiento de temas en la agenda pública podría también considerarse como un elemento
catalizador para insertarlos en las instancias propicias para ello, lo cual puede ser interpretado como
un factor característico del juego democrático.
Inversión en calidad y capacidad de la política macroeconómica
La calidad de las políticas fiscal y monetaria, depende en parte de la calidad de los hacedores de
política, y, a su vez, por la complejidad de las tareas especializadas, está sustentada en el trabajo
profesional de una burocracia técnica de alto nivel. Ello implica una mejora continua de los
procesos acorde con el manejo de los recursos humanos, la tecnología y las comunicaciones. En el
caso de Venezuela, este proceso de inversión en mejora de la capacidad para hacer una mejor
política económica se lleva a cabo en el Banco Central de una manera integral a partir de 2001, sin
desconocer el ritmo de inversión sostenido durante su historia en capital humano, organizacional y
tecnológico.
Tal como lo señala Monaldi et all (2003), el Banco Central es una de las pocas organizaciones del
Estado con las políticas de captación, remuneración al desempeño y formación del recurso humano
independiente de elementos políticos, lo cual contrasta con la situación en el resto de la
administración pública. Vale la pena destacar que durante el año de operación de la estrategia
monetaria flexible, se introdujeron cambios importantes en los procesos de toma de decisiones
colegiadas de la autoridad monetaria para adaptarla a circunstancias complejas y cambiantes30.
Por su parte, el proceso de mejora en el Ministerio de Finanzas, se caracteriza por un nivel de
complejidad superior debido a la existencia de múltiples competencias concurrentes con otros
organismos públicos de jerarquía equivalente, lo que dificulta la tarea de coordinación del despacho
del Ministro de Finanzas, y no ha permitido avanzar con la celeridad requerida la adecuación de
esta instancia a las exigencias del nuevo marco legal, tal como lo ilustra el caso OPAM más
adelante.
30 Estos cambios han continuado, tal como se expresa en las declaraciones de fin de año 2002 y 2003 del Presidente del BCV, contenidas en Castellanos (2002, 2003).
25
En 1996-1997 fueron creadas dos organizaciones de importancia para el proceso de coordinación de
políticas. La Oficina de Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea Nacional (OAEF) y la
Oficina de Planificación y Análisis Macroeconómico (OPAM) del Ministerio de Finanzas. Esta
inversión se llevó a cabo mediante un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo avalado
bajo la forma de convenio de cooperación técnica, con la finalidad de crear capacidad en los
poderes Ejecutivo y Legislativo de análisis y seguimiento del impacto de la política económica31. El
papel de estas oficinas ha sido fundamental para el proceso de discusión de la política económica en
el país. No obstante, han estado sujetas a checks por parte de sus principales, Ministro de Finanzas y
Asamblea Nacional, que han implicado su cierre eventual.
En lo que respecta a la OAEF fue cerrada en 2000 por una comisión reestructuradora de la
Asamblea Legislativa Nacional, y reabierta con nuevos miembros el mismo año 32. Durante el
período 2002-2003, ha estado nuevamente en discusión su eventual cierre o cambio de directiva. La
OAEF venía a cubrir el vacío en materia de experticia técnica del Congreso Nacional; sin embargo,
las reversiones del ambiente político y su impacto sobre esta oficina, han reducido los beneficios
derivados de una dinámica complementaria de la labor política y del aprendizaje en materia
económica y financiera del cuerpo legislativo.
La OPAM por su parte ha cambiado de directiva dos veces (1999 y 2000)33. En octubre de 2003,
bajo un proceso de reestructuración interno en el Ministerio de Finanzas fue cerrada, y sustituida
parcialmente por la Unidad de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas (USEPP), la cual
cumple con algunas de las funciones asignadas a la OPAM34. Una de las hipótesis sobre esta
sustitución, es que durante la vigencia de la OPAM, no se produjo un proceso efectivo de
asimilación institucional en el Ministerio de Finanzas de la experticia, calificación e independencia
características de este tipo de oficina 35.
En el caso de la OPAM vale la pena destacar que desde su creación en 1996 por decreto
Presidencial No. 1354 se insertó en una estructura de coordinación interinstitucional, en la cual
fungía como secretaría técnica de una red de viceministros del área económica del Ejecutivo con el
31 Los cargos en estos organismos son asignados por concurso a profesionales de alto nivel para el desempeño de sus funciones. 32 Para información adicional sobre la historia, funciones y productos de la OAEF consultar: http://www.oaef.gov.ve. 33 La OPAM fue cerrada en diciembre de 1999 y reabierta en enero de 2000, a cargo de un funcionario designado para coordinar la reorganización de esta oficina. 34 Esta unidad tendría una agenda de trabajo de corto plazo en las áreas de crédito público y coordinación macroeconómica. Cabe destacar que la armonización de esta agenda con los elementos más permanentes y recurrentes del proceso de política económica es fundamental para una asesoría efectiva que integre las instancias de planificación presupuestaria, manejo de crédito público y negociación de políticas.
26
primer vicepresidente del BCV, tal como se ilustra en la Figura 2. En 1999 esta red fue denominada
Comisión 625, aludiendo al Decreto Presidencial No. 625 que redefinió las funciones de la OPAM
con el objetivo de “fortalecer la capacidad del Gobierno Nacional para formular, analizar y dar
seguimiento a la política macroeconómica”36.
Figura 2
Fuente: Propuesta de Organización para la Coordinación Macroeconómica (OPAM, 2001)
El nivel político en este esquema de coordinación está constituido por una comisión de mesa
integrada por los Ministros de Planificación y Finanzas en representación del Ejecutivo Nacional y
por el Presidente del Banco Central con las funciones de:
?? Establecer los lineamientos para el diseño del programa macroeconómico.
?? Formular los lineamientos de política para el Marco Plurianual del Presupuesto, Ley de Presupuesto,
Ley de Endeudamiento y Acuerdo Anual de Políticas.
?? Someter a decisión del Gabinete Económico, y del Presidente en Consejo de Ministros, el Marco
Plurianual del Presupuesto, Ley de Presupuesto, Ley de Endeudamiento y Acuerdo Anual de
Políticas.
?? Evaluar los resultados del Programa Macroeconómico.
Si bien este arreglo constituye el principal precedente en materia de coordinación en Venezuela, y
su implementación efectiva es condición necesaria para instrumentar la coordinación de las
políticas, la escasa actividad observada durante los años 2002 y 2003, podría ser un indicador de
35 Salvato (2003) hace un análisis detallado de la inserción de la OPAM en el Ministerio de Finanzas. 36 El Decreto 625 del 29/12/99 creó la Comisión para la Programación y Análisis Macroeconómico integrada por el Minis tro de Finanzas quien la preside, por los Vicepresidentes de Petróleos de Venezuela (PDVSA) y del BCV, los viceministros de Producción y Comercio, de Energía y Minas, de Planificación y Desarrollo y por el Jefe de la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE).
MF
MPDComisión de Mesa
MinistrosBCV
Comisión deViceministrosDecreto 625
ComitéTécnico
ComitéOperativo
Ministros Presidente BCV
ViceministrosPrimer
Vicepresidente
Vicepresidenciasde Areas
DireccionesGeneralesSectoriales
MF
MPD
ONAPRE
MEM
MPC
PDVSA
Secretaría deCoordinación
Viceministrode Finanzas,Secretario
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disminución de capacidad presente y futura, así como de reducción en los niveles de coherencia
operacional en la gerencia macroeconómica37.
Ello también podría obedecer a altos costos de transacción asociados a la administración de la
agenda y actividades de un comité ejecutivo ampliado, tal como la Comisión 625. Asimismo, el
manejo de información clasificada por parte de un comité ampliado puede ser considerado riesgoso
para una toma de decisiones coyuntural eficaz. No obstante, la transparencia y constancia de las
actividades formales del comité ampliado podría redundar en una mayor coherencia y aprendizaje
en el diseño e implementación de políticas. En todo caso, se requiere de la creación de espacios
institucionalizados y visibles que hagan balance entre estos costos y beneficios, tales como la
creación de un Ministerio de Economía y la constitución de grupos especializados por temas
interinstituciona les, los cuales son soporte técnico de la Comisión 62538.
Otro aspecto a considerar en cuanto a inversión en calidad/capacidad, es el desarrollo de espacios
institucionalizados de intercambio a través de redes científico - técnicas entre los hacedores de
política y académicos. Los nodos de estas redes pueden ser institutos de investigación,
universidades, think tanks, y grupos de análisis estratégico. Estas redes pueden generar “adhesión
técnica intertemporal” al proceso de política económica39. El desarrollo de estos espacios de
intercambio aunque cuenta con un gran potencial, es aun incipiente en el caso venezolano 40.
En resumen, la inversión en calidad para la política económica en Venezuela se concentra de
manera permanente en la autoridad monetaria, mientras que en la Asamblea Nacional y en el
37 La OPAM y su papel de secretaría técnica de la Comisión 625 incidieron favorablemente en el fortalecimiento de las políticas públicas al contribuir activamente en la creación y sistematización de nuevos procesos e instrumentos de política fiscal. La ausencia y/o disminución de la capacidad de influencia prolongada de esta instancia integradora podría afectar la coherencia dentro del Ministerio de Finanzas y en sus relaciones con distintos entes y organismos nacionales e internacionales, su nivel técnico y capacidad de respuesta, así como la calidad de los procesos y ejecución instrumental del Marco Plurianual del Presupuesto, la coordinación de la política fiscal, la coordinación fiscal-monetaria y el AAP. Después del cese de operaciones de la OPAM a finales de 2003, parte de estos procesos han sido asumidos por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE). 38 Ejemplo de esto último es la Cláusula 6ta del AAP 2003, la cual estableció las relaciones entre la Comisión 625 y un comité interinstitucional de coordinación macroeconómica constituido por funcionarios de alto nivel de Finanzas y BCV. 39 Esta es una traducción libre del término en Scartascini y Olivera (2003, fn. 150) “intertemporal tecnical glue” (to the policy making process). 40 Como ejemplos de las marchas y contramarchas en la densificación de estas redes están: por un lado, como muestra de los retrocesos, el caso de la Oficina de Planificación Estratégica de PDVSA y la asesoría de una importante institución académica (Instituto de Estudios Superiores de Administración) en el diseño de anteriores programas de gobierno; y, por el otro, la experiencia reciente en el Banco Central de Venezuela para la articulación de una red de investigadores y de financiamiento a la investigación mediante convenios de cooperación interinstitucional con universidades y organismos internacionales. Con respecto a esto último, cabe resaltar el esfuerzo positivo del desarrollo de una plataforma tecnológica para generar externalidades en la generación y difusión de conocimiento. Para un mayor detalle sobre esto, se puede visitar: http://www.redeconomía.org.ve.
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Ministerio de Finanzas es discontinua sujeta a reversiones producto de la dinámica del mercado
político.
Intereses públicos vs. particulares
Esta característica se refiere al grado en el que las políticas monetaria y fiscal producen bienes en el
interés publico mejorando el bienestar y la asignación de recursos, en contraste con la atención a
intereses particulares de carácter grupal, partidista o regional en la forma de subsidios, proyectos,
pre-asignaciones presupuestarias, transferencias directas, operaciones cuasifiscales, y excepciones o
exoneraciones tributarias.
La capacidad de mantener las instituciones focalizadas en el interés público en ambientes donde hay
demandas particulares sobre la formulación de política económica es vital para la calidad de esta
política, y en particular para la coordinación. Siguiendo la definición de capacidades de Weaver y
Rockman (1993) deseables para atender al interés público, la calidad de la política monetaria y
fiscal requiere:
?? Establecer y mantener prioridades entre demandas sociales en conflicto
?? Orientar recursos e instrumentos de políticas a donde éstos son más efectivos
?? Coordinar objetivos conflictivos de política en un todo coherente
?? Innovar cuando las políticas tradicionales fallan
?? Imponer pérdidas sobre grupos poderosos
?? Representar el interés público sobre el de grupos de presión organizados
?? Gerenciar la implementación efectiva de las políticas y acciones acordadas
?? Garantizar la estabilidad de las políticas para que éstas tengas tiempo para operar
?? Hacer y mantener compromisos internacionales en materia de política económica
?? Evitar fracturas políticas que degeneren en rupturas de instituciones
La presencia de un sesgo distribucionista en las decisiones de política fiscal ha sido particularmente
evidente en el ámbito de los impuestos y en los incentivos presentes en el arreglo de la
descentralización. En efecto, los avances y retrocesos en materia tributaria responden, en gran
medida, al predominio de intereses particulares que han condicionado el alcance de la reforma
impositiva. Si bien es reconocida la importancia de fortalecer la recaudación de impuestos internos,
ante la tendencia decreciente de los ingresos petroleros, las modificaciones de las leyes tributarias
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son, en muchos casos, puntuales y no integradas, tal como lo muestra la experiencia en materia de
Impuesto al Valor Agregado (IVA) y de Impuesto al Débito Bancario.
Tal como lo describe Monaldi et all (2003), la introducción del IVA sólo fue posible varios años
después de haber sido anunciada como parte de un programa de estabilización en 1989, mediante la
dotación al poder Ejecutivo de facultades especiales para legislar en esta materia y con la marcación
de un porcentaje de los recursos provenientes de este impuesto para el Fondo Intergubernamental
para la Descentralización (FIDES), dirigido a financiar proyectos a favor de las regiones. En mayo
de 2002, si bien un anuncio fiscal propuso la eliminación gradual de gran parte de las exenciones
del IVA con miras a mejorar su recaudación, la Asamblea Nacional ha eliminado sólo un grupo de
ellas, observándose incluso la reversión de la medida en el caso de los servicios médicos.
Por su parte, la aplicación del Impuesto al Débito Bancario, aunque normalmente es anunciada
como transitoria dadas las distorsiones que este tributo genera, ha sido recurrente en momentos de
dificultades ante la incompletitud de la reforma fiscal, lo que evidencia el uso frecuente de ingresos
no permanentes que distorsiona la estructura tributaria interna con un costo específico para el sector
contribuyente.
Otro ejemplo se desprende del problema de incentivos que ha dificultado el avance del proceso de
descentralización, manteniéndose importantes disparidades interterritoriales, a favor de
determinadas regiones económicamente más favorecidas. En un arreglo con diversas competencias
concurrentes entre el nivel central y subnacional, en el que son determinantes las transferencias
desde el gobierno central con base en criterios uniformes, las dificultades para generar capacidad
recaudatoria propia han sido más evidentes en aquellos estados de menores recursos41. Este
problema de inequidad podría ser aminorado con la gestión de un fondo de compensación
interterritorial, figura contemplada en la Constitución de 1999 que aun no ha sido instrumentada.
En la esfera del gasto público, el sesgo distribucionista está arraigado en el desarrollo de un sector
público capaz de distribuir renta petrolera y responder a intereses particulares. Es te desarrollo, aún
en épocas de sustancial reducción de la renta, ha propiciado la gestación de un gasto público que es
inflexible, con un escaso nivel de inversión y mantenimiento de asignaciones hacia determinados
41 Mención especial merece la aprobación en 1996 de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE) derivada de la presión ejercida por los estados productores de hidrocarburos ante el proceso de apertura petrolera, comentada en Monaldi et all (2003). Conforme a esta ley los estados productores de hidrocarburos reciben el 70% del monto de los ingresos fiscales originados de los tributos previstos conforme a la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, mientras que el 30% se dirige al resto de las entidades.
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grupos, sectores, regiones y/o entes púb licos. Asimismo, el retardo en la implementación de la
reforma del Estado en su esfera fiscal e institucional podría ser una señal de la existencia de
intereses particulares que inciden sobre la determinación de los agregados de gasto y las decisiones
de política tributaria.
El comportamiento del gasto social en Venezuela constituye una ilustrativa evidencia de la
incidencia de intereses particulares. En Puente (2002) se muestra el impacto que los ajustes fiscales
y los ciclos electorales han tenido en la disminución del gasto social durante el período 1970-1999,
y cómo el gasto social se incrementa sustancialmente en el año siguiente a un alto número de
pliegos conflictivos y de potenciales protestas o huelgas de trabajadores o usuarios. Las
características de la administración pública venezolana en cuanto a un alto grado de atomización
con diversas competencias concurrentes entre distintos organismos públicos del nivel central y con
los niveles subnacionales en importantes áreas sociales (tales como educación y salud) han
determinado que la política de gasto social esté poco integrada, y en consecuencia, sea vulnerable al
efecto de intereses particulares.
Los problemas en cuanto a calidad y eficiencia del gasto además de condicionar el impacto fiscal en
el crecimiento económico, pueden convertirse, a su vez, en una restricción al incremento de la
recaudación tributaria interna por la vía del desestímulo que generan sobre los contribuyentes los
déficits sociales acumulados a partir de una inadecuada provis ión de bienes y servicios públicos.
Mientras permanezca el predominio de intereses particulares, la acumulación de tales déficits
amerita una revisión de la estructura del gasto conjuntamente con la integración de reformas de
largo alcance que contribuyan a optimizar la función de producción del sector público con la
aplicación de un gasto más eficiente. Ello implica en principio la adopción de prácticas
presupuestarias y de gestión pública, más acordes con el interés general de dotar de mayor calidad y
coherencia a la acción pública.
Mientras que la política fiscal ha estado signada por conflictos distributivos entre intereses
particulares, la política monetaria ha estado orientada recientemente hacia intereses públicos en
virtud de la delegación de los objetivos de estabilidad del valor interno y externo de la moneda y del
sistema de pagos otorgada por el constituyente a partir de 1999.
Sin embargo, dos elementos deben ser mencionados. Primero, la historia de la banca central en
Venezuela muestra una tensión entre las funciones de estabilización y el “financiamiento al
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desarrollo” a través del apoyo financiero a la política fiscal, lo cual abre la posibilidad de los
conflictos de intereses particulares en la política monetaria. Krivoy (2003, p.27-28) muestra que las
reformas a la legislación en Banca Central de 1960, 1974, 1984 y 1987, llevaron a una progresiva
“flexibilización de las reglas de emisión de dinero y la subordinación de la política monetaria a los
objetivos de crecimiento y empleo y a la atención de necesidades sectoriales”. El Directorio del
Banco estuvo conformado, por ejemplo, por representantes del Ejecutivo, el Consejo Bancario
Nacional, las Cámaras Empresariales y la Federación de Trabajadores.
Es a partir de la reforma de 1992 cuando se otorgan: autonomía para la conducción de la política
monetaria (no obstante que la elección del régimen cambiario se toma conjuntamente con el
Ejecutivo), la facultad para aprobar su presupuesto, la prohibición de financiar al gobierno, las
limitaciones para el reparto de utilidades, y la opción de recapitalización por pérdidas asociadas a la
conducción de la política monetaria. Este desarrollo se continúa con la reforma de la carta magna de
1999 cuando se eleva a principio constitucional la independenc ia, la autonomía y la especialización
dentro del Estado del logro del objetivo de estabilidad de precios. Esto último mediante la
delegación de funciones a una burocracia independiente de las alianzas entre elites económicas y los
partidos políticos.
El segundo elemento, es la existencia de un débil capital social en cuanto a la importancia de la
estabilidad de precios como medio para el alcance de los fines del Estado. Tal como lo señala
Krivoy (2003, p.8-9): “Somos una sociedad a la cual no le importa la inflación, a pesar de los
estragos que ella causa…La explicación reside en los incentivos que se fueron creando a lo largo
del tiempo, que hicieron a los principales actores de nuestra sociedad muy proclives a ver la
inflación como un mal menor”. Entre los incentivos se encuentran los de: la clase trabajadora que
apoya políticas expansivas de demanda, las empresas con baja capitalización y los consumidores
interesados en tasas de interés real negativas para su financiamiento, y el fisco que al utilizar el
endeudamiento interno lo cancela en parte con inflación.
5. Análisis de los determinantes de la calidad de la coordinación macroeconómica
En la sección anterior se analizan las características de la coordinación macroeconómica. En esta
sección se trata de identificar los aspectos institucionales que explican la calidad de la coordinación.
Estos aspectos están relacionados con la naturaleza intertemporal de la coordinación de políticas,
por el carácter repetido de las transacciones y los vínculos dinámicos de interdependencia entre
políticas y objetivos, los mecanismos de garantía de los acuerdos y naturaleza de los espacios de
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negociación, el número de actores de veto involucrados, y los costos y observabilidad de los desvíos
en las acciones y en los resultados de las políticas para los gestores macroeconómicos.
¿Quiénes son los principales actores?
La teoría establece que el número de actores políticos involucrados en el proceso de hacer política
económica condiciona la capacidad de coordinación (cooperación) en todas sus fases. A mayor el
número de actores menor es la capacidad de coordinación. Ello se debe a los mayores costos para
acordar políticas, y a los menores beneficios en los casos donde la distribución de recursos proviene
de un fondo común (common pool).
A simple vista, el arreglo de la coordinación requiere de la acción de pocos actores: el Ministerio de
Finanzas y el Banco Central. Sin embargo, el Ministerio de Finanzas como representante del
Ejecutivo Nacional, necesita integrar horizontalmente a los distintos gabinetes ministeriales,
verticalmente a los niveles de la administración pública central y subnacional, y a su interior a
distintos órganos vinculados con la gestión de las finanzas públicas. Ello hace técnicamente
compleja la definición de los agregados fiscales, y políticamente difícil la armonización de los
conflictos de interés. A ello se le puede agregar la particularidad de potenciales conflictos que
podrían surgir cuando la ley delega en el Ministro de Finanzas la coordinación del Ejecutivo con
miras al Acuerdo de Políticas, aunque el Ministro de Planificación y Desarrollo ha tradicionalmente
ejercido el papel de Jefe del Gabinete Económico y miembro del Directorio en el BCV.
A esta complejidad presente en el ámbito de lo s gestores de política se adiciona el número y
naturaleza de los actores de control social como lo son la Asamblea Nacional, representada por la
Comisión de Finanzas, la OAEF, la Contraloría General de la República y el Tribunal Supremo de
Justicia.
La Asamblea Nacional puede jugar tanto un papel de principal, al delegar autoridad y misión a los
gestores de política, como de contralor social en las etapas de seguimiento y rendición de cuentas
donde tiene la potestad de establecer responsabilidades políticas. Ello amerita niveles altos de
capacidad técnica y política para sustentar su participación en el arreglo de la coordinación.
En lo que respecta al Tribunal Supremo de Justicia, este actor puede jugar un papel fundamental
con el veto respecto al cumplimiento de normas constitucionales, tales como la ausencia de sujeción
del Banco Central a directrices del Ejecutivo, la prohibición de financiamiento monetario de los
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déficits públicos, la procedencia de políticas, la interpretación respecto a lapsos y procesos, y el
carácter vinculante de los acuerdos anuales de política.
¿Cuál es cronograma de movimientos de los actores?
Las características del cronograma de movimientos de los actores juegan un papel importante en la
capacidad relativa de éstos para implementar políticas conforme a los principios que le han sido
delegados y en la importancia de los intereses particulares contra los públicos en el diseño e
implementación.
La coordinación macroeconómica como proceso de gestión por resultados tiene un cronograma
definido en la legislación que abarca elementos de planeación a nivel trianual y anual, tales como la
elaboración de la Ley del Marco Plurianual del Presupuesto, las Leyes de Presupuesto y
Endeudamiento Anual, y el Acuerdo Anual de Políticas. El seguimiento y la rendición de cuentas se
llevan a cabo mediante informes trimestrales y anuales a la Asamblea Nacional, y podría contar,
según el caso, de interpelaciones y comunicación con el público por parte de los gestores de
política.
Tal como lo ilustra la Figura 3 para el proceso de negociación de políticas, el cronograma de
acciones en el tiempo es denso y relaciona en la secuencia de movimientos a los procesos de
planeación, seguimiento y rendición de cuentas. Dadas las características de este cronograma, una
interacción continua, coordinada y coherente requiere que para los cuerpos técnicos y políticos la
actividad sea gerenciada como permanente.
Figura 3
Actividad E F M A M J J A S O N D 1 Lineamientos de Política de Mediano Plazo 2 Marco Plurianual del Presupuesto 3 Proyecto Ley de Presupuesto 4 Proyecto Ley de Endeudamiento 5 Opinión BCV sobre Proyecto Ley de Endeudamiento 6 Proyecto de Ley de Coordinación Macroeconómica 7 Acuerdo Anual de Políticas
7.1 Definición Conceptual 7.2 Negociación de Objetivos
7.2.1 - Diagnóstico de la Situación Actual 7.2.2 - Definición de Lineamientos de Política Económica 7.2.3 - Establecimiento de Objetivos y Políticas 7.3 Elaboración del Proyecto de Acuerdo 7.4 Firma y Divulgación del Acuerdo
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Merece la pena destacar, que los grados de libertad para la política monetaria de ejercer una acción
estabilizadora sobre el nivel de precios en los acuerdos anuales de política dependen de una
definición previa de la política fiscal, garantizando la consistencia y viabilidad de objetivos y
políticas, y así como el cumplimiento de las reglas macrofiscales negociadas con la Asamblea
Nacional. Si este proceso inicial de cada ciclo de coordinación es vulnerable en términos de
consistencia y viabilidad, en la etapa posterior del acuerdo anual de política habrían pocos
incentivos para asumir políticas especificas más allá de cumplir con la formalidad legal.
¿ Cuales son los beneficios de la cooperación política y los de desviarse?
Los beneficios para actores políticos de desviarse de las acciones acordadas en el corto plazo son un
determinante importante pues definen los incentivos para la coordinación. En el caso venezolano
existen incentivos que provienen tanto de la ausencia de costos de no cumplir con los acuerdos,
como de los beneficios de corto plazo de responder a choques políticos para obtener ganancias
electorales o crear costos de transacción de largo plazo que hagan irreversibles equilibrios políticos
beneficiando a determinados grupos.
En cuanto a los costos de no cumplir con los acuerdos, la legislación en materia de
responsabilidades de los gestores de políticas es asimétrica, general y ambigua en cuanto a los
tiempos de aplicación, lo que determina bajos costos de desvío para el Ejecutivo, e incentivos para
diferir la implementación efectiva de la coordinación por parte del Banco Central hasta que entre en
vigencia con carácter vinculante la aplicación de las reglas macrofiscales.
El carácter asimétrico se asocia con el establecimiento de causales de remoción sólo a los miembros
del Directorio del BCV en caso de incumplimiento injustificado de objetivos y metas (Art. 27 de la
Ley del BCV de 2001). Sin embargo, al no estar referidas específicamente al título de coordinación,
éstas adquieren un carácter general sujeto a la interpretación de que esas metas y objetivos se
corresponden con la actuación coordinada de políticas.
Es interesante notar que en el mundo de los gestores de política económica existe la interpretación
que sus ámbitos de actuación y responsabilidades están normados en un cuerpo diferenciado de
leyes por campo de competencia. Por ejemplo, en el Ministerio de Finanzas se mantiene la tesis de
que el carácter de ley especial de la Ley del BCV no puede normar de manera vinculante las
acciones del Ministerio de Finanzas en el marco de la coordinación. Ello hace necesario la creación
de un marco normativo con un carácter legal suficiente como para establecer las reglas del juego de
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la coordinación macroeconómica. Esto último es reconocido en la tercera consideración del AAP
2003: “Que el Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Venezuela han venido efectuando
gestiones conjuntas para la elaboración de un Anteproyecto de Ley en materia de coordinación
macroeconómica, el cual será presentado a la consideración de la Asamblea Nacional, ante la
necesidad de contar con un cuerpo normativo que regule suficientemente y en forma especial el
Acuerdo Anual de Políticas, en cuanto a los mecanismos de seguimiento y labores asociadas a su
ejecución”.
Respecto a los tiempos de entrada en vigencia de la normativa de la coordinación han existido
diferentes tesis jurídicas basadas en los espacios de interpretación que ofrece la legislación vigente.
La primera tesis sostiene la aplicación inmediata del título de coordinación incluido en la
Constitución aprobada en 1999, lo cual implicaba que el primer acuerdo de políticas debía diseñarse
para acompañar al ejercicio presupuestario de 2001. La segunda tesis supone que el legislador
consideró oportuno establecer una transición para el aprendizaje institucional necesario, contenida
en la promulgación de la LOAF. Esta tesis fue aplicada en tanto que el primer acuerdo anual se
suscribió efectivamente en 2002 para el ejercicio de 2003, tal como lo establece el Art. 172 de las
disposiciones finales y transitorias, según el cual: “…las demás disposiciones de esta Ley entrarán
en vigencia el 1° de enero de 2002, a excepción de lo previsto en el régimen transitorio regulado en
los artículos siguientes de este Titulo”. Entre las materias exceptuadas se encuentra lo relativo al
carácter vinculante del MPP a partir del ejercicio 2005-2007 (Art. 178).
Esta transición da lugar a la tercera tesis jurídica, la cual supone que el régimen de transición en
cuanto al carácter vinculante del MPP es aplicable a todo el proceso de coordinación tanto de
mediano como de corto plazo, que se implementa con el AAP. Esta tercera tesis, fue asumida
públicamente por el Presidente del BCV en Castellanos (2003, p.16):
“…el BCV ha diseñado una agenda de carácter permanente que procura facilitar el
diálogo y los convenios entre el Instituto y los representantes del Ejecutivo
Nacional y promover el fortalecimiento de las instituciones involucradas en la
coordinación e investigación macroeconómicas, con la finalidad de disponer de las
capacidades técnicas y de organización necesarias para afrontar el Acuerdo Anual
de Políticas cuando deje de ser indicativo, a partir del año 2005”.
Por su parte, los beneficios de la cooperación son bajos por el carácter inercial del déficit primario,
dadas las dificultades de las transacciones intertemporales en el mercado político necesarias para el
36
avance de las reformas fiscales que permitan alcanzar equilibrio fiscal, eficiencia y solvencia en el
mediano plazo. Ello restringe los márgenes de acción de los gestores de política, o bien a políticas
monetarias acomodaticias apuntando a tasas de inflación medias, o a políticas monetarias activas
con objetivos bajos de inflación, que incrementan el ritmo de endeudamiento del sector público
agregando vulnerabilidades futuras en cuanto a la carga de la deuda y la estabilidad del sistema
financiero. Mas aún, en este contexto, perseguir objetivos ambiciosos o adoptar reglas o
instituciones que impongan fuertes restricciones, puede afectar la credibilidad de los hacedores de
política por el efecto que la persistencia de los choques tiene sobre los incentivos a renunciar a los
compromisos. Ello haría que las expectativas de mercado operen en contra de la sostenibilidad de
las políticas, en líneas similares a las presentadas en Drazen y Masson (1984).
¿ Cuál es el grado de autonomía delegado al Banco Central?
La autonomía de la autoridad monetaria tiene como objetivo la delegación de competencias para la
consecución de estabilidad de precios sin interferencia del ciclo político, sujeto a mecanismos de
control social. Así, ésta se convierte en un mecanismo institucional para instrumentar políticas que
beneficien el bien común llevadas adelante por una burocracia técnica altamente especializada.
La autonomía depende del régimen de designación de las autoridades del Directorio y de la
administración del Banco, de cláusulas que eviten la sujeción de la política monetaria a presiones
fiscales y políticas, de la capacidad de veto de las recomendaciones del Directorio para el Ejecutivo,
y de la disposic ión de instrumentos de control monetario.
En el caso de Venezuela estos prerrequisitos se satisfacen, aunque con un régimen de control
posterior sujeto a auditorias externas a cargo de firmas especializadas designadas por el Ejecutivo, y
a la inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia de Bancos (órgano del Ministerio de
Finanzas) de las actividades de su competencia que realice el BCV. Al menos esta última instancia
ha participado activamente en lo concerniente a la metodología de cálculo de las utilidades por
fluctuaciones cambiarias sujetas de reparto al Fisco.
Dadas estas características del marco normativo es posible el ejercicio de la autonomía y la
promoción de la coordinación por parte del Banco Central. Sin embargo, como condición suficiente
se requiere de la independencia de los otros poderes tales como la Asamblea Nacional, el Tribunal
Supremo de Justicia y la Contraloría General de la República, así como de valores y principios
compartidos por los miembros del Directorio y la sociedad en torno a la estabilidad de precios.
37
¿Cuál es la disponibilidad de tecnologías para garantizar los compromisos?
En el contexto de la coordinación, la existencia de terceras partes efectivas que garanticen el
cumplimiento de los compromisos de política o de la normativa constitucional equipara la
capacidad de negociación del Banco Central a la del Ejecutivo a través del funcionamiento de los
mecanismos de balance y contrapeso. En otras palabras, la capacidad de negociación del Banco
Central proviene de un fino sistema de delegación de poder político a burocracias calificadas, en
contraposición con la del Ejecutivo o la Asamblea Nacional que provienen de la delegación directa
de una mayoría de votantes. En este sentido, la estabilidad de las reglas depende más del Tribunal
Supremo de Justicia que de la propia Asamblea Nacional, la cual está más sujeta a choques del
mercado político o incluso a los resultados electorales.
En cuanto al predominio del Ejecutivo sobre los otros poderes independientes hay evidencia
encontrada. Por una parte, Coppedge (2001, p.4) argumenta que la Asamblea Nacional con mayoría
política a favor del Ejecutivo desde 2000, ha reducido sistemáticamente los mecanismos de balance
y contrapeso en el TSJ, la Contraloría y la Fiscalía General de la República, mediante la
designación de sus autoridades. Por la otra, el propio Presidente de la República en Harneker (2003)
señala que los poderes independientes como el Consejo Nacional Electoral (CNE) y el TSJ aún
responden a intereses particulares contrarios al proyecto de Estado de la constitución de 1999. La
designación del CNE en 2003 por parte del TSJ en lugar de la Asamblea Nacional con el fin de
viabilizar la realización de referendos revocatorios, y el respaldo del Ejecutivo al proyecto de
reforma del Poder Judicial, es igualmente evidencia del no necesario predominio del Ejecutivo al
menos sobre el TSJ.
Parte de la capacidad de sostener compromisos de políticas, está en la existencia de espacios
observables de negociación que trabajen en la resolución de conflictos de interés entre el Ejecutivo
y el Banco Central. De esta manera, las presiones políticas y acuerdos distributivos entre grupos que
se transmiten a partir de los niveles de los agregados de gasto y su composición, y de la estructura
de los tributos, encuentran una manera de conciliar posiciones a través de negociaciones referidas al
ritmo y composición del endeudamiento, y la política de tasas de interés o manejo de agregados
conforme a objetivos consistentes de inflación. Uno de estos mecanismos al interior del arreglo de
la coordinación es la Comisión de Mesa y la de Viceministros 625, y el otro es la Asamblea
Nacional. Está última está facultada por el artículo 91 de la Ley del Banco Central a resolver las
diferencias que pudiesen surgir entre el Directorio y el Ministro de Finanzas en la “elaboración y
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suscripción del acuerdo, incluyendo el establecimiento de un régimen especial de asignación de
responsabilidades entre los organismos involucrados”.
Ahora bien, la posibilidad del poder legislativo de funcionar o no como un espacio de negociación
donde pueden ocurrir transacciones depende de varios factores, incluyendo a los incentivos y
capacidad de los legisladores, así como a la disposición de organismos técnicos de asesoría. En el
caso venezolano, esta arena está caracterizada por la dependencia actual de la agenda y de los
intereses del cuerpo legislativo a choques políticos, y la complejidad del tópico económico en un
entorno de cambio institucional para los legisladores. La baja adecuación institucional del
legislativo ha determinado que este espacio no haya sido utilizado como arena de intercambio, y en
su lugar, el cierre de negociaciones tenga lugar en arenas más informales, más inciertas, y difíciles
de seguir como la presidencia y vicepresidencia de la República, y reuniones con grupos políticos y
empresariales de influencia, para facilitar y garantizar los acuerdos.
En cuanto a la disponibilidad de organismos técnicos de asesoría, los casos antes descritos de
inestabilidad de la burocracia técnica de las oficinas OAEF y OPAM son también indicadores que
advierten sobre posibles fallas de estas tecnologías.
6. Conclusiones y ámbitos de mejora
El arreglo de la coordinación macroeconómica en Venezuela está caracterizado por: alta volatilidad
y rigidez de las reglas y políticas, baja coordinación, baja inversión en calidad y capacidad, y
presencia de intereses particulares. Ello determinado por: un número significativo de actores
heterogéneos; un timing continuo y denso de movimientos de los actores involucrados en los
procesos de diseño, negociación, seguimiento y rendición de cuentas; bajos costos del desvío de los
compromisos por asimetría, generalidad y ambigüedad de la normativa vigente; delegación de
competencias a la autoridad monetaria con grados de libertad limitados; y escasas tecnologías de
terceras partes para garantizar los compromisos que estimulan el uso de espacios grises de
negociación y acuerdos.
La coordinación macroeconómica como política pública es el resultado de las acciones en el tiempo
de múltiples actores. Los actores políticos, elegidos por votación popular, se identifican en los
poderes ejecutivo y legislativo; los burócratas, a los cuales les ha sido delegadas competencias
técnicas específicas para la planificación, ejecución, seguimiento y control de la política económica
39
se encuentran en los Ministerios de Finanzas y Planificación, así como en el Banco Central, en la
Contraloría General y en la Asamblea Nacional.
Estos actores pueden interactuar en arreglos jerárquicos horizontales o verticales conforme a la
calidad de los balances y contrapesos (checks and balances) entre poderes independientes o del
predominio del Ejecutivo en los procesos de formación de políticas, así como a la existencia de
espacios grises de negociación para la política económica.
En este sentido, la política macroeconómica es el resultado de transacciones políticas
intertemporales. El surgimiento de buenas políticas macroeconómicas requiere de la cooperación
entre el Ejecutivo y el Banco Central en el tiempo, es decir, requiere de ambientes políticos que
promuevan la cooperación y de mecanismos de garantía (enforcement) para el cumplimento de los
acuerdos políticos.
La credibilidad de la coordinación depende de metas consistentes claramente definidas, que sean
explícitas y factibles, y que se sustenten en un verdadero compromiso institucional y en el
reconocimiento de interdependencia. El aprendizaje de los gestores de política y de los mercados,
mediante la acción sistemática y coordinada para enfrentar los desvíos producto de choques y
errores de planeación, constituiría un elemento de fortalecimiento de este arreglo institucional. Estas
acciones, en un marco de transparencia reducirían la posibilidad de incurrir en desvíos
injustificados, y en consecuencia, minimizarían la probabilidad de remoción de autoridades.
De la operación de mecanismos informales y limitados de coordinación entre equipos técnicos de
los órganos participantes, se infiere que no es reconocida la interdependencia por parte del BCV y
el Ejecutivo Nacional, es decir, la coordinación no se concibe como un proceso permanente y
recurrente entre las partes involucradas. Esto hace que el proceso del AAP no esté integrado,
dificultando la fluidez, el aprendizaje y oportunidad en las etapas de diseño, ejecución, seguimiento
y rendición de cuentas.
Asimismo, el arreglo de la coordinación ha estado signado por la modificación frecuente de
importantes leyes, tales como, la Ley del FIEM y la Ley del BCV, y por la escasa viabilidad política
y legislativa para contar con una ley de coordinación macroeconómica. Asimismo, en lo que
respecta al Fondo de Ahorro Intergeneracional (FAI) previsto en la LOAF, no ha prosperado la
concreción de un proyecto de Ley. Esta volatilidad e incompletitud en las reglas es un síntoma de la
40
dificultad para establecer acuerdos políticos duraderos que permitan una gestión efectiva de la
política macroeconómica.
Los grados de libertad para la política monetaria de ejercer una acción estabilizadora sobre el nivel
de precios en los acuerdos anuales de política dependen de una definición previa de la política
fiscal, garantizando la consistencia y viabilidad de objetivos y políticas, y así como el cumplimiento
de las reglas macrofiscales negociadas con la Asamblea Nacional. Si este proceso inicial de cada
ciclo de coordinación es vulnerable en términos de consistencia y viabilidad, en la etapa posterior
del acuerdo anual de política habrían pocos incentivos para asumir políticas especificas más allá de
cumplir con la formalidad legal.
Adicionalmente, la calidad del ejercicio de la coordinación macroeconomía dependerá crucialmente
de las comunicaciones en el funcionamiento de redes informales de dialogo macroeconómico,
conocimiento y audiencias claves, que articulen los niveles técnico y político en consensos de
mediano plazo para la generación de políticas que perduren en el tiempo.
En particular, la Asamblea Nacional puede jugar tanto un papel de principal, al delegar autoridad y
misión a los gestores de política, como de contralor social en las etapas de seguimiento y rendición
de cuentas donde tiene la potestad de establecer responsabilidades políticas. Ello amerita niveles
altos de capacidad técnica y política para sustentar su participación en el arreglo de la coordinación.
En este sentido, se deben estudiar los incentivos necesarios para el desarrollo de una carrera
legislativa especializada y su relación con el carácter unicameral o bicameral de la Asamblea
Nacional.
Por su parte, el Tribunal Supremo de Justicia, es un actor que puede jugar un papel fundamental con
el veto respecto al cumplimiento de normas constitucionales, tales como la ausencia de sujeción del
Banco Central a directrices del Ejecutivo, la prohibición de financiamiento monetario de los déficits
públicos, la procedencia de políticas, la interpretación respecto a lapsos y procesos, y el carácter
vinculante de los acuerdos anuales de política.
Por último, el carácter de ley ordinaria de la Ley del BCV podría constituir un obstáculo para la
estabilidad de las reglas del juego de política económica, por lo que es recomendable evaluar la
posibilidad de elevar el rango de esta ley a orgánica, de tal forma que eventuales modificaciones
estén condicionadas a la aprobación de las 2/3 partes de la Asamblea Nacional, prevaleciendo el
interés público sobre los particulares en respuesta a choques políticos.
41
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Apéndice 1 Coordinación Macroeconómica
Marco Jurídico
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Gaceta Oficial No. 36.860 de fecha 30 de diciembre de 1999
Exposición de motivos
De la Coordinación Macroeconómica
Dada la relevancia que tienen en Venezuela los efectos monetarios de la gestión fiscal, se plantea la necesidad de establecer adecuadas reglas que garanticen la coordinación de política macroeconómica, que fijen el marco institucional en que se deben desarrollar políticas específicas.
El principio de coordinación requiere que el Banco Central de Venezuela y el Ministerio encargado de las Finanzas coordinen sus políticas y a través de un programa o acuerdo que defina un curso anunciado con anticipación, consistente con el logro de determinados objetivos. Se establece un mecanismo para la resolución de conflictos entre un Banco Central de Venezuela autónomo y el Fisco, en función de evitar las tradicionales contradicciones entre la política monetaria y la fiscal. Se plantea un conjunto de reglas básicas de transparencia y coordinación en el cual se desarrollen de manera armónica las políticas fiscal, cambiaría y monetaria, estableciendo que los objetivos y acciones deben ser anunciadas, el compromiso de coordinación entre el Banco Central de Venezuela y el Fisco Nacional y que los responsables de esas políticas deben rendir cuentas de sus actuaciones, en los términos que fije la ley. Esto no es otra cosa que la introducción de reglas claras para el desarrollo de la actividad económica, como premisa básica para generar y mantener la confianza.
Finalmente, se le otorga rango constitucional al Fondo de Estabilización Macroeconómica para garantizar la estabilidad del presupuesto y conservar, más allá de las contingencias por cambios de gobierno y de las leyes, un dispositivo que permita amortiguar las fluctuaciones de los ingresos fiscales.
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Gaceta Oficial No. 36.860 de fecha 30 de diciembre de 1999 Artículo 320: El Estado debe promover y defender la estabilidad económica, evitar la vulnerabilidad de la economía y velar por la estabilidad monetaria y de precios para asegurar el bienestar social. El Ministerio responsable de las finanzas y el Banco Central de Venezuela contribuirán a la armonización de la política fiscal con la política monetaria facilitando el logro de los objetivos macroeconómicos. En el ejercicio de sus funciones el Banco Central de Venezuela no estará subordinado a directivas del Poder Ejecutivo y no podrá convalidar o financiar políticas fiscales deficitarias. La actuación coordinada del Poder Ejecutivo con el Banco Central de Venezuela se dará mediante un acuerdo anual de políticas, en el cual se establecerán los objetivos finales de crecimiento y sus repercusiones sociales, balance externo e inflación, concernientes a las políticas fiscal, cambiaria y monetaria, así como los niveles de las variables intermedias e instrumentales requeridos para alcanzar dichos objetivos finales. Dicho acuerdo será firmado por el Presidente o Presidenta del BCV y el o la titular del ministerio responsable de las finanzas y se divulgará en el momento de la aprobación del presupuesto por la Asamblea Nacional. Es responsabilidad de las instituciones
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firmantes del acuerdo que las acciones de política sean consistentes con sus objetivos. En dicho acuerdo se especificarán los resultados esperados, las políticas y las acciones dirigidas a lograrlos. La Ley establecerá las características del acuerdo anual de política económica y los mecanismos de rendición de cuenta.
Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público
Gaceta Oficial No. 37.029 de fecha 5 de octubre de 2000
Artículo 146: A los fines de promover y defender la estabilidad económica, el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela celebrarán anualmente un convenio para la armonización de políticas que regirán para el ejercicio económico financiero siguiente. En dicho acuerdo se especificarán los objetivos de crecimiento, balance externo e inflación, y sus repercusiones sociales; los resultados esperados en el ámbito fiscal, monetario, financiero y cambiario; las políticas y acciones dirigidas a lograrlos; las responsabilidades del Ejecutivo Nacional y del Banco Central de Venezuela, así como las interrelaciones fundamentales entre la gestión fiscal que corresponde al Ejecutivo Nacional y la gestión monetaria y cambiaria que corresponde al Banco Central de Venezuela. Artículo 147: El acuerdo de políticas será suscrito por el Ministro de Finanzas y por el Presidente del Banco Central de Venezuela. Estará fundamentado en pronósticos macroeconómicos coherentes y congruentes conforme a los requerimientos constitucionales y se divulgará en el momento de la sanción del presupuesto por la Asamblea Nacional, con especificación del órgano responsable de la elaboración de tales pronósticos, métodos de trabajo y supuestos empleados para ello, a fin de facilitar su comparación con los resultados obtenidos y la rendición de cuentas. El Banco Central de Venezuela y el Ejecutivo Nacional actuarán coordinadamente con el fin de promover y defender la estabilidad económica del país, evitar la vulnerabilidad de la economía y velar por la estabilidad monetaria y de precios para asegurar el bienestar social y el desarrollo humano.
Decreto No. 1.590, mediante el cual se dicta el Reglamento No. 1 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera
del Sector Público sobre el Sistema Presupuestario Gaceta Oficial No. 37.348 del 18 de Diciembre de 2001
Artículo 30: Sin perjuicio de la información a que se refiere el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, en la exposición de motivos del proyecto de Ley de Presupuesto, se incluirá la siguiente información: 1. Los lineamientos generales que contendrá el acuerdo anual de políticas suscrito entre el
Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela, a los efectos de cumplir con su divulgación en el seno de la Asamblea Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 320 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 147 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.
Ley del Banco Central de Venezuela
Gaceta Oficial No. 37.296 de fecha 3 de octubre de 2001
Artículo 89: El Banco Central de Venezuela y el Ejecutivo Nacional actuarán coordinadamente con el fin de promover y defender la estabilidad económica del país, evitar la vulnerabilidad de la economía y velar por la estabilidad monetaria y de precios, para asegurar el bienestar social y el
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desarrollo humano, consistente con las metas trazadas en el contexto de la política económica y en particular con las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la nación.
La coordinación macroeconómica entre el Banco Central de Venezuela y el Ejecutivo Nacional se regulará según lo previsto en la presente Ley, en las disposiciones que señalen otras normas y en las que se establezcan en materia de coordinación macroeconómica.
Artículo 90: La coordinación macroeconómica se concertará sobre la base de un Acuerdo Anual de políticas, suscrito por el Ejecutivo Nacional por medio del Ministro o Ministra responsable de las Finanzas, y el Presidente o Presidenta del Banco Central de Venezuela. El Acuerdo deberá ser riguroso y consistente con las metas trazadas en el contexto de la política económica.
El Acuerdo anual deberá contribuir a la armonización de las políticas de la competencia de ambos organismos, con el fin de lograr los objetivos macroeconómicos que se establezcan.
El Acuerdo contendrá, entre otros aspectos, los rangos de los objetivos macroeconómicos que deben ser asegurados, los cuales deberán estar dirigidos a garantizar el crecimiento de la economía, la estabilidad de precios a través de una meta de inflación, el balance fiscal y el balance externo.
Asimismo evaluará las repercusiones sociales de las políticas económicas que deberán ser utilizadas para alcanzar los objetivos mencionados.
El Banco Central de Venezuela dispondrá de autonomía para la definición y aplicación del conjunto de instrumentos y variables de políticas, las cuales deberán asegurar la más estrecha relación entre las gestiones fiscales, monetarias y cambiarias.
El Acuerdo establecerá la responsabilidad de cada organismo en la definición de sus objetivos, así como la metodología y mecanismos para la medición de los objetivos macroeconómicos que deberán ser cumplidos.
El acuerdo anual de políticas no podrá incluir en ningún caso políticas monetarias que convaliden o financien políticas fiscales deficitarias.
La divulgación del Acuerdo deberá hacerse en el momento de la aprobación del presupuesto nacional por la Asamblea Nacional.
Artículo 91: Las diferencias que pudieren surgir entre el Banco Central de Venezuela y el Ministerio responsable de las Finanzas en la elaboración y suscripción del acuerdo serán resueltas por la Asamblea Nacional, incluyendo el establecimiento de un régimen especial de asignación de responsabilidades entre los organismos involucrados.
Artículo 92: Los máximos responsables del Acuerdo de políticas informarán a la Asamblea Nacional durante los primeros cuarenta y cinco (45) días hábiles de cada semestre, acerca de la ejecución de las políticas y acciones previstas en el Acuerdo y del alcance de los objetivos planteados, explicando y evaluando, según le corresponda a cada organismo, el efecto sobre el cumplimiento del Acuerdo de las desviaciones relacionadas con las influencias de variables exógenas a la economía venezolana. Asimismo, con anterioridad a la presentación del nuevo Acuerdo, rendirán cuenta a la Asamblea Nacional sobre la efectividad de los instrumentos utilizados, las condiciones de la economía en que se ha desarrollado el Acuerdo y la obtención de los resultados previstos.
47
Artículo 93: Los entes del sector público y privado tienen la obligación de suministrar en forma oportuna al Banco Central de Venezuela toda la información estadística que requiera para el diseño de la participación del Banco en el Acuerdo anual de políticas, así como para la elaboración de los informes contemplados en esta Ley.
Ley Orgánica de la Administración Pública
Gaceta Oficial No. 37.303 de fecha 15 de Octubre de 2001
Principio de Funcionamiento Planificado y Control de la Gestión y de los Resultados
Artículo 18: El funcionamiento de los órganos y entes de la Administración Pública se sujetará a las políticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estratégicos y compromisos de gestión. Igualmente, comprenderá el seguimiento de las actividades, así como la evaluación y control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados.
Principio de Eficacia en el Cumplimiento
de los Objetivos y Metas Fijados
Artículo 19: La actividad de los órganos y entes de la Administración Pública perseguirá el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos de gestión, bajo la orientación de las políticas y estrategias establecidas por el Presidente o Presidenta de la República, por el gobernador o gobernadora, el alcalde o alcaldesa según el caso.
La actividad de las unidades administrativas sustantivas de los órganos y entes de la Administración Pública se corresponderá y ceñirá a su misión, y la actividad desarrollada por las unidades administrativas de apoyo técnico y logístico se adaptará a la de aquéllas.
Principio de Eficiencia en la Asignación y
Utilización de los Recursos Públicos
Artículo 20: La asignación de recursos a los órganos y entes de la Administración Pública se ajustará estrictamente a los requerimientos de su funcionamiento para el logro de sus metas y objetivos. El funcionamiento de la Administración Pública propenderá a la utilización racional de los recursos humanos, materiales y presupuestarios.
En los casos en que las actividades de los órganos y entes de la Administración Pública, en ejercicio de potestades públicas que por su naturaleza lo permitan, fueren más económicas y eficientes mediante la gestión del sector privado o de las comunidades, dichas actividades serán transferidas a éstos, de conformidad con la ley, reservándose la Administración Pública la supervisión, evaluación y control del desempeño y de los resultados de la gestión transferida. La Administración Pública procurará que sus unidades de apoyo administrativo no consuman un porcentaje del presupuesto destinado al sector correspondiente mayor que el estrictamente necesario. A tales fines, los titulares de la potestad organizativa de los órganos y entes de la Administración Pública, previo estudio económico y con base en los índices que fueren más eficaces de acuerdo al sector correspondiente, determinarán los porcentajes mínimos de gasto permitido en unidades de apoyo administrativo.
Principio de Simplicidad, Transparencia y
Cercanía Organizativa a los Particulares
48
Artículo 22: La organización de la Administración Pública perseguirá la simplicidad institucional y la transparencia en su estructura organizativa, asignación de competencias, adscripciones administrativas y relaciones interorgánicas.
Principio de Coordinación
Artículo 23: Las actividades que desarrollen los órganos y entes de la Administración Pública estarán orientadas al logro de los fines y objetivos del Estado, para lo cual coordinarán su actuación bajo el principio de unidad orgánica. La organización de la Administración Pública comprenderá la asignación de competencias, relaciones, instancias y sistemas de coordinación necesarios para mantener su orientación institucional de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley.
Los Compromisos de Gestión
Artículo 129: Los compromisos de gestión son convenios celebrados entre órganos superiores de dirección y órganos o entes de la Administración Pública entre sí, o celebrados entre aquellos y las comunidades organizadas y organizaciones públicas no estatales, de ser el caso, mediante los cuales se establecen compromisos para la obtención de determinados resultados en los respectivos ámbitos de competencia, así como las condiciones para su cumplimiento, como contrapartida al monto de los recursos presupuestarios asignados.
Fundamento de los Compromisos de Gestión
Artículo 130: Los compromisos de gestión servirán de fundamento para la evaluación del desempeño y la aplicación de un sistema de incentivos y sanciones de orden presupuestario, en función del desempeño institucional. La evaluación del desempeño institucional deberá atender a los indicadores de gestión que establezcan previamente los órganos y entes de la Administración Pública Nacional, de común acuerdo con el Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva.
Aspectos que deben Determinar y Regular los Compromisos de Gestión
Artículo 131: Los compromisos de gestión determinarán y regularán, en cada caso, por lo menos, los siguientes aspectos:
1. La finalidad del órgano desconcentrado, ente descentralizado funcionalmente, comunidades organizadas u organizaciones públicas no estatales, de ser el caso, con el cual se suscribe.
2. Los objetivos, metas y resultados, con sus respectivos indicadores de desempeño, que se prevé alcanzar durante la vigencia del compromiso nacional de gestión.
3. Los plazos estimados para el logro de los objetivos y metas.
4. Las condiciones organizacionales.
5. Los beneficios y obligaciones de los órganos y entes de la Administración Pública y de las comunidades organizadas y organizaciones públicas no estatales encargados de la ejecución.
6. Las facultades y compromisos del órgano o ente de control.
7. La transferencia de recursos en relación con el cumplimiento de las metas fijadas.
8. Los deberes de información de los órganos o entes de la Administración Pública, o las comunidades organizadas u organizaciones públicas no estatales encargadas de la ejecución.
9. Los criterios e instrumentos de evaluación del desempeño institucional.
10. Los incentivos y restricciones financieras institucionales e individuales de acuerdo al resultado de la evaluación, de conformidad con las pautas que establezca el respectivo reglamento de la presente Ley.
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Apéndice 2
Acuerdo Anual de Políticas y Acuerdos Sectoriales de 2003
Acuerdo Anual de Políticas Económicas 2003
(FECHA 26/12/2002)
Entre el Ejecutivo Nacional, representado por el ciudadano TOBIAS NOBREGA SUAREZ, Ministro de Finanzas; y, por la otra, el Banco Central de Venezuela, representado por su Presidente, ciudadano DIEGO LUIS CASTELLANOS ESCALONA, autorizado por el Directorio de ese Instituto en reunión celebrada el 17 de diciembre de 2002,
Considerando
Que de conformidad con lo previsto en el artículo 320 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 146, 147, 148 y 149 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, y 89, 90, 91 y 92 de la Ley del Banco Central de Venezuela, el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela deben suscribir un Acuerdo Anual de Políticas cuyo objeto es contribuir a la coordinación macroeconómica;
Considerando
Que de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, el Marco Plurianual del Presupuesto dejará de ser indicativo a partir de 2005;
Considerando
Que el fortalecimiento de las instituciones responsables de la política económica general es premisa fundamental para lograr la efectiva coordinación macroeconómica, lo que impone reformas legislativas que aseguren la sostenibilidad de las finanzas públicas de mediano plazo; Considerando
Que el Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Venezuela han venido efectuando gestiones conjuntas para la elaboración de un Anteproyecto de Ley en materia de coordinación macroeconómica, el cual será presentado a la consideración de la Asamblea Nacional, ante la necesidad de contar con un cuerpo normativo que regule suficientemente y en forma especial el Acuerdo Anual de Políticas, en cuanto a los mecanismos de seguimiento y labores asociadas a su ejecución; Se ha convenido en celebrar el presente Acuerdo, contenido en las Cláusulas que a continuación se indican:
Título I
Del Objeto del Acuerdo
PRIMERA: Objeto del Acuerdo. El presente Acuerdo tiene por objeto establecer los términos y procedimientos relativos a la coordinación macroeconómica, en el contexto del fortalecimiento de las instituciones responsables de la política económica general, mediante el establecimiento y anuncio de objetivos de crecimiento, inflación y balance externo, y de los lineamientos que definirán la orientación de las políticas fiscal, monetaria y cambiaria compatibles con esos objetivos, durante el ejercicio económico-financiero 2003.
Título II
De los objetivos y alcance del Acuerdo
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SEGUNDA: Objetivos del Acuerdo. Tomando como referencia los lineamientos generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación y el Marco Plurianual del Presupuesto, y su ejecución, se determinan para el ejercicio económico-financiero 2003, los siguientes objetivos:
1) Recuperar la senda positiva de crecimiento de la economía a mediano plazo, procurando un incremento del Producto Interno Bruto (PIB) en términos reales.
2) Propiciar una tendencia hacia la estabilidad de precios en el mediano plazo, procurando tasas de inflación menores que las del año 2002.
3) Preservar resultados positivos en la cuenta corriente de la balanza de pagos.
TERCERA: De las repercusiones sociales asociadas a los objetivos. Ambas partes consideran que la consecución de los objetivos anunciados permitirá generar un clima de confianza para el desarrollo de la actividad económica y la estabilidad en los mercados, lo cual propiciará un efecto positivo sobre la inversión y el empleo.
Los esfuerzos de ambas partes estarán dirigidos a la estabilidad de precios, a cargo del Banco Central de Venezuela, y mejorar la recaudación tributaria interna y la calidad y estructura del gasto público, a cargo del Ejecutivo Nacional, sin menoscabo del gasto público en inversión social.
CUARTA: De las acciones de políticas. Las partes se comprometen a instrumentar coordinadamente medidas de política fiscal, monetaria y cambiaria que resulten consistentes con el logro de los objetivos anunciados en la Cláusula Segunda del presente Acuerdo.
A tales efectos, las partes señalan que las variables intermedias e instrumentales de referencia serán:
a) En cuanto a la política fiscal, cuyo diseño corresponde al Ejecutivo Nacional, el Ministerio de Finanzas instrumentará medidas orientadas al logro del equilibrio de las finanzas públicas a mediano plazo, continuando los esfuerzos para el rescate de la consistencia intertemporal de las finanzas públicas, que para el ejercicio fiscal 2003 se expresa en un nivel de déficit fiscal financiero del Gobierno Central no mayor del 2% del PIB.
b) En relación con la política monetaria, cuyo diseño corresponde al Banco Central de Venezuela, el Instituto utilizará las tasas de interés y los demás instrumentos de política previstos en su Ley, de la manera más conveniente, para el logro de los objetivos de estabilidad de precios y de crecimiento económico. El uso de dichos instrumentos, de manera individual o combinada, así como las variables operativas que se utilicen para ejecutar la política monetaria, serán debidamente informados a través de las Actas de Política Monetaria del Directorio del Banco Central de Venezuela que tienen carácter público.
c) Por lo que respecta a la política cambiaria, ambas partes declaran que se mantiene vigente el régimen de tipo de cambio flotante. El Banco Central de Venezuela podrá establecer los procedimientos operativos que promuevan la eficiencia del mercado cambiario. Asimismo, el Banco Central de Venezuela conservará la atribución de intervenir en dicho mercado cuando éste se vea afectado por circunstancias particulares no relativas al desenvolvimiento ordinario de las variables fundamentales de la economía.
QUINTA: De la ejecución e interrelación de las políticas. Sin perjuicio de lo previsto en las Cláusulas Sexta y Séptima, las partes establecerán los mecanismos y procedimientos técnicos necesarios para la viabilidad en la ejecución del presente acuerdo.
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El Ejecutivo Nacional es el responsable de la ejecución de la política fiscal anunciada, y el Banco Central de Venezuela es el responsable de la ejecución de las políticas monetaria y cambiaria anunciadas. La ejecución de dichas políticas deberá estar debidamente coordinada mediante las instancias y mecanismos que se establecerán al efecto.
En tal sentido, el Ejecutivo Nacional, en el primer trimestre de 2003, dotará al Banco Central de Venezuela de Títulos Públicos, de conformidad con lo dispuesto en la legislación vigente, para que éste pueda realizar operaciones de mercado abierto a los fines de ejecutar la política monetaria, así como en pago de acreencias pendientes, documentadas o no, a favor del Banco Central de Venezuela.
Asimismo, el Ejecutivo Nacional propiciará la ejecución de un esquema de pagos de las acreencias que mantiene el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) con el Banco Central de Venezuela, que redunde en el fortalecimiento de ambas instituciones, lo cual deberá producirse igualmente en el primer trimestre de 2003.
Igualmente, el Ejecutivo Nacional impulsará el proyecto de Ley del Fondo de Estabilización Macroeconómica, acorde con lo previsto en la Constitución y en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, a objeto de garantizar la estabilidad del gasto y de minimizar el impacto monetario del ingreso de origen petrolero.
Título III
De la Instrumentación del Acuerdo
SEXTA: Del Comité Interinstitucional. A los fines de la coordinación de las actuaciones relativas a las políticas anunciadas en el presente Acuerdo, el Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Venezuela constituyen un comité interinstitucional de alto nivel, que tendrá las siguientes funciones:
a) Garantizar un flujo de información oportuna entre las partes en cuanto a la programación y al estado de ejecución de las políticas anunciadas en el presente Acuerdo.
b) Programar y evaluar las actuaciones a ser ejecutadas, relativas a las políticas enunciadas en el presente Acuerdo, por lapsos semanales, mensuales y trimestrales, según corresponda en cada caso.
c) Velar por la consistencia de la programación financiera del sector público con la programación monetaria del Banco Central de Venezuela.
d) Determinar los correctivos que deben aplicarse ante desviaciones que se detecten en las actuaciones relativas a las políticas programadas.
e) Mantener un registro completo sobre la ejecución de políticas.
Los representantes del Ministerio de Finanzas y del Banco Central de Venezuela en el comité interinstitucional al cual se hace referencia en la presente Cláusula, serán designados por cada una de las partes, dentro de los cinco (5) días continuos siguientes a la fecha de divulgación del presente Acuerdo. La designación será notificada a cada una de las partes mediante comunicación escrita, al día siguiente de aquélla.
La instalación del comité interinstitucional se llevará a efecto dentro de los diez (10) días continuos siguientes a la fecha de la notificación, y sesionará semanalmente.
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El comité interinstitucional, a los efectos de la ejecución de las funciones previstas en la presente Cláusula, podrá solicitar el apoyo de la Comisión para la Programación y Análisis Macroeconómico, creada mediante Decreto N° 625 del 29 de diciembre de 1999, públicado en la Gaceta Oficial N° 5.423 (E) de esa misma fecha.
SEPTIMA: De los correctivos. El Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Venezuela llevarán a cabo oportunamente los ajustes necesarios en la ejecución de las políticas de su competencia cuando se observen inconsistencias o desvíos que pudieran comprometer el logro de los objetivos anunciados.
Título IV
De los mecanismos de Revisión del Acuerdo y
de Anulación de los Compromisos del Acuerdo
OCTAVA: De las causales de revisión o anulación. Ambas partes determinan que son causales o condiciones que pueden conducir a la revisión o anulación de los compromisos asumidos en el Título II del presente Acuerdo, las circunstancias de carácter extraordinario en los ámbitos económico, social, político o natural, o relacionadas con elementos de carácter excepcional que afecten la economía, de tal manera que puedan incidir en el logro de los objetivos previstos en la Cláusula Segunda, cuya valoración se efectuará mediante el empleo de los indicadores correspondientes.
Asimismo, las partes declaran que las reformas legislativas que comprometan la sostenibilidad fiscal de mediano plazo, constituyen causal o condición que puede conducir a la revisión o anulación de los compromisos asumidos en el Título II del presente Acuerdo.
Las partes consideran, en atención a la incidencia de eventuales choques externos en la economía venezolana, que podrían revisar el Acuerdo o anular los compromisos señalados en el Título II del mismo, en cua lesquiera de los siguientes casos:
a) Variaciones en el precio promedio anual de realización de la cesta petrolera venezolana que superen en 10% el considerado en las estimaciones presupuestarias.
b) Decisiones adoptadas en el ámbito internacional mediante las cuales se modifiquen las cuotas de producción petrolera del país.
Los informes previstos en el Título V del presente Acuerdo harán referencia explícita a este asunto.
NOVENA: De las consecuencias derivadas de la verificación de las causales. En caso de verificarse alguna de las causales previstas en la Cláusula anterior, las partes decidirán sobre la procedencia de revisar o anular los compromisos asumidos en el Título II del presente Acuerdo.
DECIMA: De la revisión de los compromisos asumidos. En el supuesto de revisión de los compromisos asumidos en el Título II del presente Acuerdo, las partes se obligan a dar, públicamente, explicación razonada de las causas que conducen a la misma y a anunciar los elementos modificados. El Acuerdo Revisado será divulgado conjuntamente dentro de los treinta (30) días siguientes al anuncio de la revisión.
UNDECIMA: De la anulación de los compromisos asumidos. En el supuesto de anulación de los compromisos asumidos en el Título II del presente Acuerdo, las partes se obligan a dar, públicamente, explicación razonada de las causas que conducen a la misma y proveerán en forma coordinada las actuaciones conducentes para el período correspondiente entre dicha anulación y la finalización del ejercicio económico-financiero 2003.
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La anulación de los compromisos asumidos, así como la explicación razonada de las causas que condujeron a la misma, se anunciarán conjuntamente por el Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Venezuela. Los efectos de la anulación de los compromisos asumidos en el Título II del presente Acuerdo serán a futuro.
Título V
De los Informes de Seguimiento y Rendición de Cuenta
DUODECIMA: De los informes de seguimiento. El Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Venezuela presentarán separadamente a la Asamblea Nacional, los informes previstos en la legislación que rige la materia, relacionados con el presente Acuerdo.
Asimismo, cuando hayan sido anulados los compromisos asumidos en el Título II del presente Acuerdo, y a los fines de describir las actuaciones y políticas llevadas a cabo, el Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Venezuela, separadamente, presentarán informes de seguimiento a la Asamblea Nacional, en los primeros treinta (30) días continuos siguientes a la finalización de cada trimestre.
DECIMOTERCERA: De la rendición de cuenta. El Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Venezuela rendirán cuenta de su gestión a la Asamblea Nacional, en los términos previstos en la legislación que rige el presente Acuerdo.
Título VI
De la Divulgación del Acuerdo
DECIMOCUARTA: De la divulgación. La divulgación del Acuerdo se efectuará conjuntamente por el Ministro de Finanzas y el Presidente del Banco Central de Venezuela, luego de aprobada y públicada la Ley de Presupuesto de la República.
Se hacen tres (3) ejemplares de un mismo tenor y a un solo efecto, en Caracas, a los 26 días del mes de diciembre de 2002. Año 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
(L.S.) TOBIAS NOBREGA SUAREZ DIEGO LUIS CASTELLANOS E.
Ministro de Finanzas Presidente del Banco Central de Venezuela
MINISTERIO DE FINANZAS BANCO CENTRAL DE VENEZUELA
ACTO DE ANULACION DEL ACUERDO ANUAL DE POLITICAS 2003 DE FECHA 26/12/2002
(FECHA 21/03/2003)
Entre el Ejecutivo Nacional, representado por el Ministro de Finanzas, ciudadano Tobías Nóbrega Suárez; y el Banco Central de Venezuela, representado por su Presidente, ciudadano Diego Luis Castellanos, debidamente autorizado por decisión del Directorio del Instituto, adoptada en su sesión N° 3.314 del 18 de marzo de 2003, de conformidad con lo previsto en la Cláusula Octava del Acuerdo Anual de Políticas 2003, suscrito en fecha 26 de diciembre de 2002,
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Considerando Que la Cláusula Octava del Acuerdo Anual de Políticas suscrito entre el Ejecutivo Nacional, representado por el Ministro de Finanzas, y el Banco Central de Venezuela, representado por su Presidente, el 26 de diciembre de 2002, establece como causales o condiciones que pueden conducir a la anulación de los compromisos asumidos en dicho Acuerdo, las circunstancias de carácter extraordinario en los ámbitos económico, social, político o natural, o relacionadas con elementos de carácter excepcional que afecten la economía, de tal manera que puedan incidir en el logro de los objetivos de crecimiento, inflación y balance externo establecidos en el mismo; Considerando Que los indicadores disponibles han mostrado una sustancial reducción de la producción y exportación de la industria petrolera nacional y una paralización parcial del sector productivo, otorgándole un carácter excepcional a la situación actual, la cual se refleja en un significativo deterioro de las cuentas macroeconómicas de la Nación, y que condujo a la modificación de la política cambiaria; Acuerdan: Primero: Anular los compromisos asumidos en el Acuerdo Anual de Políticas 2003, suscrito entre ambas partes el 26 de diciembre de 2002. Segundo: Promover en forma coordinada las actuaciones conducentes hasta la finalización del ejercicio económico-financiero 2003, con base en el intercambio de información y en la ejecución articulada de las políticas a cargo de cada una de las partes. Tercero: Con el objeto de contribuir a mejorar la eficiencia de la política monetaria, el Ejecutivo Nacional, antes del 30 de junio de 2003, dotará al Banco Central de Venezuela de Títulos Públicos, en pago de acreencias pendientes, documentadas o no, a favor del Banco Central de Venezuela. Asimismo, el Ejecutivo Nacional propiciará la ejecución de un esquema de pagos de las acreencias que mantiene el Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE) con el Banco Central de Venezuela, que redunde en el fortalecimiento de ambas instituciones, lo cual deberá producirse igualmente antes del 30 de junio de 2003. Cuarto: A los fines de describir las actuaciones y políticas llevadas a cabo, el Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Venezuela, separadamente, presentarán informes de seguimiento a la Asamblea Nacional, en los primeros cuarenta y cinco (45) días hábiles de cada semestre del ejercicio económico-financiero 2003. Se hacen tres (3) ejemplares de un mismo tenor y a un solo efecto, en Caracas, a los 21 días del mes de marzo de 2003. TOBIAS NOBREGA SUAREZ DIEGO LUIS CASTELLANOS E. Ministro de Finanzas Presidente del Banco Central de Venezuela
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ACUERDO ENTRE EL EJECUTIVO NACIONAL, EL BANCO CENTRAL DE VENEZUELA Y EL SECTOR BANCARIO PARA LA ESTABILIDAD
ECONOMICA
(FECHA 30/04/2003) EL EJECUTIVO NACIONAL, EL BANCO CENTRAL DE VENEZUELA Y EL SECTOR BANCARIO, considerando.
?? Que la normalidad del funcionamiento del aparato productivo es requisito fundamental para el crecimiento económico sostenido.
?? Que es necesario el esfuerzo de las partes para contribuir a crear condiciones fiscales, monetarias y financieras que propicien la estabilidad económica.
?? Que es del interés de toda la sociedad fomentar la confianza en la economía nacional. Acuerdan asumir los siguientes compromisos: Objetivos Generales: Efectuar sus mejores esfuerzos para garantizar un clima de confianza y tranquilidad en la actividad económica y en los mercados monetarios y financieros, propiciando de esta manera un efecto positivo sobre la inversión y el empleo. A tales efectos, las partes se comprometen a abrir canales de comunicación a los fines de tratar oportunamente todas aquellas propuestas, medidas y situaciones que puedan incidir en cuanto al logro de los objetivos generales antes señalados. I. El Gobierno Nacional: 1. Mantener la búsqueda del equilibrio fiscal a mediano plazo, continuando el rescate de la consistencia intertemporal de las finanzas públicas. Para ello el Ejecutivo Nacional se compromete a mantener niveles de déficit global, superávit primario y de endeudamiento adecuados con la premisa anterior, concertados con el Banco Central de Venezuela dentro del proceso de coordinación de políticas económicas. Igualmente continuará en la puesta en ejecución de medidas que permitan hacer más eficiente la recaudación de los ingresos fiscales, así como la mejora de la eficiencia y calidad del gasto público. 2. Crear y promover programas de inversión en zonas económicas especiales, así como otros programas que contribuyan al fortalecimiento del sector productivo nacional. 3. Procurar consenso sobre las disposiciones referentes a crédito selectivo al sector agrícola y créditos microfinancieros, a cuyos fines se establecerán sendas comisiones, integradas por representantes de las partes, para que en un plazo no superior a 60 días, contados a partir de la fecha de suscripción del presente acuerdo, presenten resultados concretos, las cuales estudiarán propuestas tales como la titularización de créditos concedidos por entidades oficiales y otros mecanismos que faciliten el cumplimiento de dichas disposiciones. Para la formulación de las recomendaciones correspondientes, 4. Realizar los mayores esfuerzos para restablecer la normalidad en las cuentas externas de la Nación, mediante la recuperación del nivel de ingresos petroleros al país y la realización de los ajustes institucionales pertinentes al régimen de control de cambios, a los fines de regularizar los flujos de divisas requeridos para la normalización de las actividades económicas del país y propiciar la temporalidad de dicho régimen.
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5. Establecer un programa de financiamiento fiscal de acuerdo con los recursos disponibles para su pago y conforme con un nivel prudente de endeudamiento, acorde con la capacidad de absorción del mercado interno, para hacerlo compatible con un comportamiento de las tasas de interés adecuado a los objetivos de este Acuerdo. A tales fines se considerará: ?? Mantener un esquema de financiamiento a través de letras del tesoro y bonos de la deuda
pública con rendimiento y plazos adecuados a las condiciones del mercado. ?? Acelerar la homogeneización de los títulos de deuda pública nacional mediante la emisión de
títulos de características similares, con volúmenes que garanticen su liquidez y que permitan un mayor equilibrio en cuanto a la amortización de los títulos en circulación.
?? Adoptar las medidas necesarias para dar profundidad y amplitud al mercado nacional de capitales.
?? La consolidación en el mercado financiero del Sistema de Transacciones para Títulos Públicos, desde las subastas primarias hasta el mercado secundario, promoviendo la transparencia de precios, para que los compradores y vendedores puedan realizar eficientemente sus transacciones. De acuerdo con lo anterior, el Ejecutivo Nacional promoverá los mecanismos de liquidez necesarios, con el objetivo de facilitar el desarrollo del mercado secundario de títulos públicos. Estas mejoras abarcarán tanto el mercado al mayor como al detal, considerando la participación de la Bolsa de Valores de Caracas y de la Caja Venezolana de Valores.
?? Reducir al mínimo la realización de adjudicaciones directas y daciones en pago como mecanismo de colocación primaria de títulos de deuda pública.
6. Fortalecimiento de las instituciones vinculadas con el sector financiero: ?? Propiciar una rápida ejecución de un esquema de pago de las obligaciones que mantiene Fogade
con el Banco Central de Venezuela que redunde en el fortalecimiento de ambas instituciones. ?? Con respecto a las obligaciones que tiene el Ejecutivo Nacional a favor del Banco Central de
Venezuela, éstas serán canceladas en los próximos noventa días, contados a partir de la fecha de suscripción del presente acuerdo, mediante Títulos de Deuda Pública, conforme a lo dispuesto en la legislación vigente.
?? Reafirmar la institucionalidad del sistema de control y supervisión del sistema financiero nacional a cargo de las entidades especializadas contempladas en la legislación del área.
?? Promover, conjuntamente con la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras y el Banco Central de Venezuela, aquellas medidas que favorezcan el proceso de consolidación del mercado financiero venezolano, mediante el estímulo a las fusiones de entidades financieras.
II. El Banco Central de Venezuela: 1. Mantener las operaciones de mercado abierto, las cuales se efectuarán preferiblemente con títulos de deuda pública nacional, participando activamente en el mercado secundario de dichos títulos, a fin de contribuir al desarrollo y profundidad de este mercado. 2. Continuar su participación activa y diversificada en el mercado monetario, a fin de procurar un comportamiento de las tasas de interés acorde con el objetivo de propiciar la estabilidad de los precios y favorecer la actividad económica real. 3. Reafirmar su política de un uso mayor de operaciones de mercado abierto para el control de la liquidez monetaria, en sustitución progresiva de los mecanismos directos actuales, sin desmedro de sus atribuciones legales.
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4. Continuar el proceso de modernización del sistema de pagos del país y de integración de los sistemas de tesorería, registro y negociación de títulos de deuda pública, en coordinación con la banca y el Ministerio de Finanzas. 5. Establecer nuevos procedimientos y mecanismos tendentes a facilitar sus operaciones de asistencia crediticia, introduciendo esquemas que le den celeridad a los procesos actuales, y así permitir un uso más eficiente de esta capacidad para el logro de sus objetivos de política monetaria. 6. Contribuir al restablecimiento del equilibrio financiero del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria, mediante su activa participación en el acuerdo que, en virtud de los principios establecidos en la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, lleven a cabo el Ejecutivo Nacional, Fogade y el Banco Central de Venezuela, para la cancelación de las obligaciones derivadas de los anticipos que el Instituto Emisor concediera en 1994. III. El Sector Bancario: 1. Establecer un plan de financ iamiento a empresas del sector privado que participen en aquellos programas dirigidos a la reactivación económica que establezca el Ejecutivo Nacional, por un monto no inferior a Bs. 500.000 millones, a ser desembolsados en un plazo de un año, contado a partir de la fecha de suscripción del presente acuerdo, a una tasa de interés del 85% de la tasa activa promedio de los seis principales bancos calculada por el Banco Central de Venezuela, en atención a las condiciones de la demanda crediticia relacionada con los programas correspondientes, en proporción a la participación de cada banco o institución financiera en la cartera crédito bruta total del sistema, respetando siempre sus respectivas políticas para el manejo del riesgo crediticio. 2. Apoyar los programas de financiamiento desarrollados por sociedades de garantías recíprocas y por FONCREI, así como aquellos dirigidos al desarrollo del sector productivo del país con participación de organismos internacionales; ello, de acuerdo con la disponibilidad de liquidez de los respectivos bancos o instituciones financieras y dentro del marco de sus políticas para el manejo del riesgo crediticio y cambiario. 3. Continuar con el desarrollo e implantación de los programas dirigidos a mejorar los servicios prestados a los clientes del sistema financiero, incluyendo aquellos destinados a brindar atención y oportuna respuesta a las peticiones, reclamos y solicitudes presentados por los usuarios de servicios financieros. 4. Continuar los esfuerzos para la reducción de los costos de transformación y mejora de los índices de eficiencia y, por ende, de intermediación financiera. 5. Promover el uso de los productos bancarios, adaptados a las condiciones vigentes, como forma de contribuir a la profundización del mercado financiero nacional. 6. Participar activamente en el mercado primario de deuda pública nacional, tomando en cuenta las condiciones del mercado financiero, así como la concentración de riesgo y la liquidez de cada banco o institución financiera, procurando mantener, hasta fines del año 2003, una tenencia de títulos públicos al menos igual a la existente al 31 de diciembre de 2002. 7. Colaborar en los esfuerzos que lleve a cabo el Ejecutivo para mejorar la gerencia de sus pasivos y las finanzas públicas, tomando en cuenta las condiciones del mercado financiero.
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8. Procurar consenso sobre las disposiciones referentes a crédito selectivo al sector agrícola y créditos microfinancieros, participando activamente en las comisiones que a tales fines se establezcan. IV. Aspectos Generales: 1. Las partes se comprometen a velar por el cumplimiento de este Acuerdo, cuyos resultados serán evaluados trimestralmente. 2. Las partes convienen designar de inmediato una Comisión de Seguimiento del Acuerdo, integrada por representantes de alto nivel de cada uno de los firmantes. Esta Comisión tendrá las siguientes funciones: ?? Recomendar a las partes las medidas específicas que éstas deban adoptar a los fines de concretar
y dar sentido operativo a los objetivos de este Acuerdo. ?? Diseñar un cronograma de aplicación de cada uno de los compromisos asumidos por las partes. ?? Recabar información sobre el grado de cumplimiento de los compromisos, lo cual será evaluado
trimestralmente. ?? Servir como instancia inicial de resolución de las potenciales controversias que pudiesen surgir. ?? Analizar aquellas iniciativas legislativas y regulatorias que puedan afectar el logro de los
objetivos de este acuerdo, y efectuar las recomendaciones que sean necesarias. A tales fines, la Comisión establecerá canales de comunicación con la Asamblea Nacional cuando ello sea pertinente.
3. El Acuerdo tendrá una vigencia de un año, pudiendo ser renovado. Se hacen tres (3) ejemplares de un mismo tenor y a un solo efecto, en Caracas, a los treinta días del mes de abril de 2003.
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