Institucionalno osnaživanje glavnog i velikih gradova u Hrvatskoj

Prof. dr. sc. Ivan Koprić1

Institucionalno osnaživanje glavnog i velikih gradova u Hrvatskoj

u funkciji jačanja njihovog kapaciteta za regionalnu suradnju

Grad Zagreb je najveći i glavni grad Republike Hrvatske, ima sve ovlasti kao drugi gradovi,

uključujući ovlasti velikih gradova te ovlasti županije. U reformi 2005. status velikog grada dobili

su oni koji imaju više od 35.000 stanovnika (17) te su s njima po ovlastima izjednačena i sva

sjedišta županija. Od 2001. tzv. decentralizirane funkcije preuzela su 33 grada. Oblici

institucionalnog osnaživanja gradova su širenje njihovih funkcija i financijskog kapaciteta, jačanje

autonomije te orijentacija na ekonomski razvoj. Dosadašnje promjene nisu značajnije ojačale

kapacitet hrvatskih gradova za razvoj i regionalnu suradnju. Čak su i veći gradovi okrenuti svojim

internim problemima, dok suradnja na regionalnom planu dolazi malo do izražaja. Tek jake jedinice

sa snažnim kapacitetima razvijaju značajnije kooperativne ambicije, uključivo regionalnu suradnju.

Potrebno je redefinirati teritorijalnu strukturu, pri čemu se vidi između 120 i 140 mogućih urbanih

centara različite veličine i značenja. Zasad jedino Zagreb, usprkos svojim upravljačkim

problemima, zbog veličine i snage ima kapaciteta za suradnju s drugim gradovima u regiji i

općenito u Europi.

Ključne riječi: lokalna samouprava – Hrvatska, gradovi, razvoj, teritorijalna organizacija,

institucionalno osnaživanje

1. Uvod

Gradovi su posebno važni kao posebne jedinice lokalne samouprave ili kao njihov sastavni dio.

Mreže lokalnih jedinica u zemljama koje su stvarale konsolidiranu teritorijalnu strukturu u velikoj

se mjeri oslanjaju na policentričnu urbanu mrežu zemlje. Gradovi i danas, kao i u povijesti,

koncentriraju ekonomsku moć, ekspertizu, kvalitetne javne službe, te mogućnosti poduzimanja i

zapošljavanja. Posebno se ističu glavni gradovi i gradovi sjedišta velikih regija, i to manje-više

neovisno primijeni li se u pojedinoj zemlji politipska ili monotipska organizacija lokalne

samouprave. Gradovi imaju veliku ulogu u promociji i provedbi suradnje, kako unutar zemlje, tako

i u širim regionalnim okvirima, pa i u sklopu Europske unije.

Pored pitanja važnosti gradova i dobrog upravljanja velikim i glavnim gradovima, u radu se

detaljno analizira stanje i mreža gradova u Hrvatskoj, kao i razvoj hrvatske urbane mreže. Prelazeći

na politipsku organizaciju Hrvatska je 1993. osnovala značajan broj malih gradova, rukovodeći se

posebnim razlozima. Kasnije je broj gradova gotovo udvostručen, što nije imalo osnove u realnim

razlozima, ali je dovelo do stvaranja velikog broja malih gradova. Zato je kao kontra mjera 2005.

uvedena kategorija velikih gradova, a to su oni koji imaju preko 35.000 stanovnika. Neznatno

proširenje njihovog djelokruga nije dovoljna mjera njihovog institucionalnog osnaživanja. No, tek

Zakon o regionalnom razvoju iz 2014. daje ozbiljniju šansu stvaranja urbanih aglomeracija četiri

1 Redoviti profesor u trajnom zvanju, predstojnik Katedre za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu,

predsjednik Instituta za javnu upravu iz Zagrebu i predsjednik Znanstvenog vijeća Akademije pravnih znanosti

Hrvatske. E-mail: [email protected]

najveća grada te većih i manjih urbanih područja, čiji je zadatak objedinjeno strateško planiranje

razvoja. Posebno su analizirana pitanja i problemi upravljanja Gradom Zagrebom.

Na kraju se analiziraju mogućnosti institucionalnog osnaživanja hrvatskih gradova. Glavni pravci

osnaživanja su širenje kruga njihovih funkcija i financijskog kapaciteta, širenje autonomije i

slabljenje centralnog nadzora, te orijentacija na ekonomski razvoj. Po svakoj od tih dimenzija nude

se određene mogućnosti i ističu ograničenja. Predlaže se metropolitanska federalizacija Zagreba, pri

čemu bi zagrebačka metropolitanska zona bila jedna od pet velikih cjelina u organizaciji Hrvatske, s

velikim razvojnim potencijalom. Ostali veliki gradovi, ponajprije Split, Rijeka i Osijek bili bi jaki

oslonci policentrične strukture u kojoj bi važnu ulogu imali i mikroregionalni centri, njih 17. Takva

mreža velikih gradova mogla bi imati značajno veću ulogu i u suradnji velikih gradova u regiji te u

Europskoj uniji.

2. Važnost gradova kao jedinica lokalne samouprave i dobro upravljanje gradovima

Važnost gradova za ekonomski i društveni razvoj karakteristika je modernih društava koja dolazi do

posebnog izražaja u novije vrijeme, kad lokalna samouprava preuzima poslove potpore i poticanja

ekonomskog razvoja. Glavne uloge lokalne samouprave, navedene redoslijedom pojavljivanja u

razvoju moderne države su upravna, politička, socijalna, ekonomska i ekološka (šire u Koprić et al.

2014: 254-257). Ekonomsko-razvojna svrha posebno se oslanja na potencijale gradova, pri čemu se

razvoj tumači kao održivi, ekološki prihvatljivi ekonomski i društveni razvoj s porastom kvalitete

života ljudi.

Gradovi koncentriraju ekonomsku moć, stanovništvo, ekspertizu i inovacije. Oni nude šanse dobrog

života, jer koncentriraju obrazovanje i znanost, napose sveučilišta, kulturu, sport i rekreaciju, šanse

dobrog zaposlenja, itd. Gradovi su i izvor velikih društvenih problema, od socijalne isključenosti,

segregacije, stambenih problema, nesigurnosti, ovisnosti, zagađenja, nezaposlenosti, siromaštva, itd.

Zato se sve više nameće pitanje dobrog upravljanja gradovima, a gradovi postaju oslonac

policentrične organizacije europskih zemalja: umjesto ranijeg autonomnog i izoliranog

funkcioniranja svake jedinice razvijaju se oblici suradnje većeg broja jedinica s većim gradovima

kao centrima takvih kooperativnih aranžmana (usp. Schindegger, Tatzberger 2005; Szabó, Pintér

2015).

To je ujedno i razlog zašto su neke zemlje koje su primjenjivale politipsku organizaciju lokalne

samouprave, u kojoj se status gradova razlikovao od statusa općina, u jednoj fazi razvoja svojih

sustava teritorijalne organizacije prešle na monotipsku organizaciju, sa samo jednom vrstom

prosječno većih lokalnih jedinica (tako skandinavske zemlje).2 Tamo gdje je politipska organizacija

zadržana, kao u Njemačkoj, Austriji te Engleskoj i Velsu, to je učinjeno radi institucionalne inercije

i tradicije, a ne iz razloga racionalne organizacije lokalne samouprave (v. Ivanišević 2010). Time su

ne samo povećale svoje temeljne lokalne jedinice, nego su teritorijalnu strukturu oslonile na urbane

centre, a njihove kapacitete iskoristile za jačanje razvoja i pružanje kvalitetnih javnih usluga na

čitavom državnom području.

Monotipska organizacija danas je u Evropi pravilo, a politipska organizacija iznimka. Ipak, za

gradove se u praktično svim zemljama predviđaju neka specifična rješenja, čak i ako se primjenjuje

načelno monotipska organizacija lokalne samouprave. Tako se i u Francuskoj, kao zemlji s jakom

2 Monotipska organizacija lokalne samouprave znači da su sve lokalne jedinice u nekoj zemlji formalno izjednačene po

ovlastima, krugu poslova, tijelima i organima koje imaju i drugim elementima statusa, bez obzira na kojem dijelu

državnog područja funkcioniraju te da su u sličnom odnosu prema centralnoj državnoj vlasti. Politipska organizacija

obično uzima u obzir razlike u stupnju urbanizacije pa se formiraju dvije vrste jedinica, seoske (ruralne) i gradske

(urbane), ili se, ponekad, gradske jedinice dalje dodatno diferenciraju po veličini, tako da se posebno izdvoje veliki

gradovi, metropolitanska područja i slične jedinice lokalne samouprave. Među vrstama jedinica u politipskoj

organizaciji postoje formalne razlike u krugu ovlasti i poslova, unutarnjoj organizaciji jedinica, načinu financiranja, itd.

tradicijom monotipske organizacije tijekom zadnjih desetljeća stvaraju pravila o specifičnom

položaju najvećih gradova. Jaču ulogu većih gradova prepoznaju i zemlje u regiji jugoistočne

Europe (Hrvatska, Bosna i Hercegovina, Slovenija, i dr.).

U novije se vrijeme, paralelno sa sve jačom urbanizacijom te s novim težištem na ekonomskoj ulozi

teritorijalne samouprave i ekonomskoj dimenziji javnoupravnih problema, veliki gradovi ponovno

uspostavljaju kao centri moći. Takvi gradovi pokretači su razvoja ne samo svojeg užeg

gravitacijskog područja, nego i širih regija, jer su sposobni osigurati važnu infrastrukturu te

obavljati i financirati široki krug javnih poslova, uključujući i znanstveni razvoj, kvalitetno visoko

obrazovanje, skupe poslove javnoga zdravstva, najskuplji dio javnog prijevoza (zračne luke, i sl.),

itd. U neku ruku takvi najveći gradovi konkurenti su političkim regijama – njihova moć ponekad ih

vodi težnjama za političkom, servisnom i upravnom dominacijom nad širom regijom. Rješavanje

pitanja ravnoteže između najjačih gradova i širih regija još je teže u onim zemljama koje su

obilježene većom fragmentacijom i odsustvom političke volje centralne države da dio poslova

centralne države povjeri politički autonomnim regijama (tu pripada i Hrvatska).

Grad (polis) je relativno veliko naselje koje odlikuje kompaktnost, heterogenost i gustoća

stanovništva, mali udjel stanovnika koji se bave poljoprivredom, grupiranje javnih i upravnih službi

(obrazovanje, zdravstvo, kultura, socijalna zaštita i skrb, itd.), urbana vizura i identitet, a eventualno

i druge karakteristike. U sustavima s politipskom strukturom lokalne samouprave gradovima se

priznaje formalno različita pozicija naspram općina, odnosno drugih „običnih“ jedinica teritorijalne

autonomije. Gradovi se međusobno razlikuju po veličini, tipu ekonomske aktivnosti, stupnju

centraliteta, jačini gravitacije, i sličnim kriterijima.

Kriteriji razlikovanja gradskih (urbanih) i seoskih (ruralnih) naselja u međunarodnoj praksi su

složeni, ali ipak u nekoj mjeri ujednačeni, a u svakom slučaju poznati. Koristi se pokazatelj broja

stanovnika, često u kombinaciji s površinom, tako da se dobije kriterij gustoće naseljenosti. Pored

njega koristi se pokazatelj gradskog načina života, a to je obično velik postotak stanovništva koje se

ne bavi poljoprivrednom djelatnošću (bar preko polovice, a ponegdje i preko 75%). Kriteriji mogu

također biti urbana cjelovitost naselja i njegova vizura, način organizacije kuća i ulica, centralitet i

privlačna snaga naselja naspram ruralne okoline, i slični (detaljnije u Pavić 2001).

U nekim sustavima se pravi razlika u veličini gradova te se pravno razlikuju dvije ili čak i više

kategorija gradova. Kriterij za određivanje većih gradova ovisi i o veličini pojedine zemlje, pa je u

manjim zemljama granica obično niža nego u velikim zemljama. Tako se velikim gradovima u

Hrvatskoj smatraju oni s preko 35.000 stanovnika, dok su u Njemačkoj iz opće strukture kotara

izdvojeni uglavnom oni s preko 100.000 stanovnika.

Poznata je i zanimljiva klasifikacija naselja Konstantinosa Doxiadisa, grčkog arhitekta i urbaniste

koji se bavio ekistikom, naukom o ljudskim naseljima i planiranju zajednica, koja uzima u obzir

širok krug faktora, od pejzaža do političkih i estetskih faktora, s ciljem da se stvore naselja

kvalitetnog i humanijeg života. On u kategoriji gradova razlikuje male gradove (polise) s najmanje

12.005 stanovnika, polise s 84.035, male metropolise s 558.245, metropolise s 4.117.715, male

megalopolise s 28.824.005, magalopolise s 201.768.035 stanovnika, itd. Manja naselja su sela s bar

1.715 ljudi, mala sela s bar 245 ljudi te grupa kuća s najmanje 35 stanovnika (Pavić 2001: 6).

Današnji najveći gradovi u svijetu uglavnom su između metropolisa i malih megalopolisa. Tako

npr. Šangaj, kojeg se smatra jednim od najvećih gradova u svijetu, ima nešto preko 24.000.000

stanovnika. Naravno, za praktične urbanističke i upravljačke svrhe uz veličinu središnjeg naselja

valja uzeti u obzir veličinu i broj stanovnika na širim područjima gradova (grad s urbaniziranom

okolinom), prostore kontinuirane urbanizacije kao neprekinute nizove gradova, i slične fenomene

mnogoljudnosti i urbanizacije. Europa nema puno jako velikih gradova, ali ipak ima preko 20

gradova s preko milijun stanovnika, od čega su samo tri prava metropolisa (Moskva, 10.524.000;

London, 7.557.000, Petrograd, 4.661.000) kao i veći broj onih koji bi se klasificirali kao mali

metropolisi (više od 558.000 stanovnika; usp. Largest cities 2011).

Posebne probleme imaju glavni gradovi, kojima se posvećuje sve veća pažnja, zbog velikog

gravitacijskoj djelovanja, razmjera javnih troškova i problema osiguravanja kvalitete života, ali i

sudjelovanja građana u javnom životu (usp. Mäeltsemees 2010). Ovisno o urbanoj mreži pojedine

zemlje, u sličnoj poziciji mogu biti još neki gradovi, posebno oni koji su centri velikih regija.

Upravljanje gradom je kontinuirana djelatnost postavljanja ciljeva, usmjeravanja, vođenja,

povezivanja i usklađivanja gradskih organa i službi u određivanju i obavljanju gradskih javnih

poslova koja se odvija u okviru pravnih pravila koja donose državni organi te u okviru mogućnosti

koje su u velikoj mjeri zadane državno i međunarodno oblikovanim institucijama. Ono se brine o:

mogućnostima, prostoru i potpori koju autonomnom djelovanju gradskih aktera daju

državne, europske i druge međunarodne institucije,

širini gradske autonomije i kvaliteti pravnih pravila koja reguliraju upravljanje gradom,

sustav lokalne samouprave, javne službe i sustav državne uprave i vlasti,

načinu uklapanja gradova u organizaciju lokalne samouprave u teritorijalnom,

funkcionalnom, financijskom i drugom pogledu,

načinu agregiranja i usklađivanja interesa građana i drugih gradskih subjekata te načinu na

koji oni mogu neposredno ili putem izabranih organa utjecati na postavljanje gradskih ciljeva,

itd.

Upravljanje gradom može imati karakteristike dobrog upravljanja (good urban governance) ili pak

lošeg upravljanja (maladministration, malmanagement). Kvalitetni odnosi s građanima, civilnim

društvom, akademskom i poduzetničkom zajednicom temelj su dobrog upravljanja. Dobrom

upravljanju korisno služe metode modernog javnog menadžmenta, kao što su racionalizacija

gradske uprave i integracija pružatelja gradskih javnih usluga, profesionalizacija gradskog upravnog

vodstva, strateško planiranje, unaprjeđenje kvalitete javnih usluga, poticanje i potpora gradskom

ekonomskom i socijalnom razvoju, potpora gradskom poduzetništvu, uključujući gradski

marketing, brendiranje i stvaranje izvrsnog grada, jačanje kompetitivnog kapaciteta, projektno

vođenje gradskih poslova i jačanje apsorpcijskog kapaciteta spram fondova EU, itd.

Posebne probleme imaju glavni gradovi, kojima se posvećuje sve veća pažnja, zbog velikog

gravitacijskoj djelovanja, razmjera javnih troškova i problema osiguravanja kvalitete života, ali i

sudjelovanja građana u javnom životu. Dobro upravljanje glavnim gradovima traži promišljene

odabire mogućih rješenja i odgovora na niz pitanja, od položaja tih gradova u upravno-političkom

sustavu pojedine zemlje i odnosa s metropolitanskom okolinom do sustava financiranja javnih

poslova i unutarnjeg strukturiranja u oblike submunicipalne samouprave (šire u Status glavnih

gradova 2008).

Dobre standarde upravljanja gradovima sadrže Europska povelja o gradovima (European Urban

Charter 1992.), Druga europska povelja o gradovima (European Urban Charter II: Manifesto for a

New Urbanity 2008.) te drugi dokumenti Vijeća Europe.3

3. Gradovi u hrvatskom sustavu lokalne samouprave

Kad je 1993. u Hrvatskoj reformirana teritorijalna organizacija, osnovano je 69 gradova, uz još 418

općina. Gradovi, zamišljeni kao pretežno urbane jedinice, u prosjeku su imali 28.124 stanovnika.

Jedan od njih, Grad Zagreb, dobio je i status županije, koji je uz određene promjene, zadržao do

danas.

Jedan od kriterija za stjecanje statusa grada je administrativni – gradom se proglašava svako naselje

u kojem je određeno sjedište županije, i bez obzira na sve njegove druge karakteristike. Srećom, kao

3 Hrvatska nije ratificirala niti jedan od tih dokumenata.

sjedišta su određeni najveći gradovi, osim u dva slučaja: kao sjedište Istarske županije određen je

Pazin, kao relativno mali grad (8.638 stanovnika u 18 naselja, od kojih naselje Pazin 2011. ima

svega 4.386 stanovnika), dok Zagrebačka županija nema sjedište na svojem teritoriju nego na

području susjedne jedinice, Grada Zagreba. Zato je po administrativnom kriteriju status grada

dobilo 19 naselja, premda postoji 20 županija.

Hrvatski zakonodavac je međutim kao temeljni kriterij odabrao numerički odnosno populacijski:

svako cjelovito urbano naselje koje ima više od 10.000 stanovnika dobiva status grada. No, tu je

odmah i dodatni kriterij koji je omogućio fleksibilnije tumačenje ovog kriterija. U jedinicu pod

nazivom grad mogu se spojiti i naselja ruralnog i mješovitog karaktera koja su po položaju

prigradska, a s centralnim naseljem čine cjelinu i povezana su dnevnim migracijama (odlaskom u

školu, ambulantu, na posao, itd.). Granica broja stanovnika koju je hrvatski Zakon o lokalnoj

samoupravi postavio za dobivanje statusa grada, 10.000, vrlo je blizu donjoj granici koju je

Doxiadis postavio za polis/grad.

Treći kriterij Zakona o lokalnoj samoupravi zapravo i nije kriterij, nego samo zakonski temelj za

arbitrarno proglašavanje bilo kojeg naselja gradom. Zakon propisuje da se gradom može utvrditi i

bilo koje drugo mjesto ako za to postoje posebni razlozi. Kao primjere takvih posebnih razloga

Zakon navodi povijesne, gospodarske i geoprometne, ali u tom nabrajanju nije ni iscrpan ni

precizan.

Gradove, jednako kao i općine i županije, osniva posebnim zakonom Hrvatski sabor. Riječ je o

Zakonu o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj koji je mijenjan preko 20

puta u dvadeset godina. To je pokazatelj hirovitosti u vođenju politike teritorijalne organizacije

države koju su podjednako gajile sve dosadašnje hrvatske vlade, uključujući Račanovu koja je

jedina u programu imala zapisano opredjeljenje da neće povećavati broj jedinica lokalne

samouprave.

U početku, 1993., zakonodavac je vidio 35 gradova s preko 10.000 stanovnika. No, kasnije se broj

jedinica s nazivom grada povećavao. Tako po populacijskom kriteriju sada postoje 53 grada, a ne

više samo 35. Naime, u 18 slučajeva zakonodavac je spojio s nekim središnjem naseljem veći broj

okolnih naselja, najčešće ruralnog karaktera te se tako dobilo više od 10.000 stanovnika.

Također, broj gradova s posebnim značenjem povećan je s 15 (1993.) na čak 55 (povećanje za

267%), zbog u najmanju ruku vrlo fleksibilnog tumačenja „posebnih razloga“.

Broj gradova se u Hrvatskoj povećao od 1993. do danas sa 69 na čak 127, ili za 84,1%: gotovo je

udvostručen. Paralelno je osnovano i 67 novih općina, dok je 58 prijašnjih općina istodobno dobilo

status grada. Zadnja od njih je općina Popovača koja je status grada dobila nakon zadnjeg popisa

stanovništva. Prosječni broj stanovnika današnjeg grada u Hrvatskoj je 17.260, što je prosječno

smanjenje za 10.863 u odnosu na stanje 1993. I sada postoje općine s više od 10.000 stanovnika,

njih šest, od kojih najveća, Viškovo, ima čak 14.445 stanovnika. Postoje određene inicijative da se

nekima od njih također prizna status grada.

Tablica 1: Porast broja gradova u Hrvatskoj u razdoblju 1993.-2015.

Administrativni Populacijski Posebni Ukupno

1993. 19 35 15 69

2015. 19 53 55 127

Povećanje broj 0 18 40 58

% 0 51,4 266,7 84,1 Napomena: Izuzet je Grad Zagreb, jer ima također status jedinice drugog stupnja (županije).

Izvor: kalkulacija autora prema podacima Državnog zavoda za statistiku

Povećanjem broja gradova i naselja koja su uvrštena u njihov sastav značajno je povećan i stupanj

formalne urbanizacije u Hrvatskoj. Sada na području gradova živi 70,4% stanovnika. S druge

strane, podaci Državnog zavoda za statistiku govore o 53,6% stanovnika koji žive u naseljima koja

su stvarno urbanog karaktera (DZS 2011: 19). Razlika od gotovo 17% je neka vrsta „falsificirane“

urbanizacije. Hrvatska je po stvarnim karakteristikama naselja još u grupi srednje urbaniziranih

zemalja (40-60%, Pavić 2001: 140 i dalje), sa značajnim ostacima karakteristika seljačkih društava

(usp. Mendras 1976/1986).

Usprkos primjene politipskog načela i stalnog povećanja broja gradova nakon reforme 1993.,

razlike u krugu ustavnih ovlasti općine i grada nema. Postoje tek manje razlike u zakonskoj

regulaciji, iz čega slijedi da općina može za svoje stanovnike osigurati, formalno gledajući, sve što i

grad. Prave se razlike vide u faktičnom kapacitetu, ekonomsko-financijskom, fiskalnom,

organizacijskom, personalnom, jer su gradovi naprosto veće jedinice, s određenim urbanim centrom

koji ima to veće značenje što je jedinica veća i što je taj centar ekonomski snažniji.

Valja dodati da u Hrvatskoj postoji fragmentirana mreža od čak 6.756 naselja, pretežno ruralnog

tipa. Prema popisu stanovništva iz 2011. više od 10.000 stanovnika ima svega 39 naselja, dok ih je

najviše u kategoriji do 100 stanovnika – čak 2.653 njih. Čak 5.569 naselja (preko 82%) ima manje

od 500 stanovnika. Postoji i 150 naselja koja nemaju stanovnika. Samo tri naselja imaju preko

100.000 stanovnika (Zagreb, Split i Rijeka), slijede Osijek s 84.100, Zadar sa 71.500 te Pula sa

57.500 stanovnika.

U Hrvatskoj bi prema Doxiadisovoj klasifikaciji bio samo jedan mali metropolis (Zagreb), tri polisa

(preko 84.000 stanovnika) i 27 malih polisa (preko 12.005 stanovnika). Pored Zagreba, Splita,

Rijeke i Osijeka samo još Zadar, Pula i Slavonski Brod u svojim centralnim naseljima imaju preko

50.000 stanovnika te određenu ekonomsku, socijalnu, prometnu i gravitacijsku ulogu. Ukupno

prema tome postoji tek 31 pravi grad. Čak 98 jedinica kojima hrvatsko zakonodavstvo priznaje

status grada spada, po Doxiadisovoj klasifikaciji, u sela (između 1.715 i 12.005 stanovnika) ili čak

mala sela (ispod 1,715 stanovnika).

Velika većina gradova u svojem sastavu ima okolna naselja, mješovitog i ruralnog karaktera. Tako

je naselje Zagreb sa 686.600 stanovnika najveće od 71 naselja koja čine Grad Zagreb (792.900),

naselje Split sa 165.900 stanovnika najveće od 8 naselja koja čine Grad Split (178.200), a Osijek sa

83.500 stanovnika najveće naselje u okviru Grada Osijeka kojeg čini još 10 manjih prigradskih

naselja (107.800). Tek je nekoliko gradova ograničeno samo na jedno naselje (Rijeka, Županja,

Biograd na Moru).

Zbog izjednačenog djelokruga svih jedinica, pa i malih i većih gradova, počelo se razmišljati o

potrebi da se u sustavu koji na jednak način tretira i najmanju općinu i Grad Split utvrde određena

specifična pravila za gradove s preko 100.000 stanovnika.4 Smatralo se da su tu za hrvatsku

strukturu naselja ona koja se makar uvjetno mogu zvati pa onda i zakonski tretirati kao velike

gradove. Zakonska kategorija „veliki grad“ uvedena je u hrvatski sustav lokalne samouprave 2005.

No, hrvatski je zakonodavac odlučio spustiti granicu na svega 35.000 stanovnika, pri čemu se

granica računa po podatku za čitavu jedinicu a ne po broju stanovnika u centralnom naselju. U 17

jedinica koje prelaze tu granicu, a vrlo su različite po veličini, živi gotovo 2 milijuna ljudi, tj. više

od 43% stanovnika Hrvatske. Tih 17 velikih gradova sastavljeno je od 449 naselja, u prosjeku 26

naselja po jedinici.

Kad se međutim pogleda podatke o broju stanovnika centralnog naselja vidi se da granicu od

100.000 uz Zagreb prelaze samo Split i Rijeka, a da čak i tako nisko postavljenu granicu od 35.000

stanovnika prelazi samo 9 naselja. Najveća razlika je u Zagrebu (106.300), ali naročito upadaju u

4 Slična se inicijativa ponovno javila prije kratkog vremena, od strane njihovih gradonačelnika, ali zasad bez jasne

potpore Vlade i Hrvatskog sabora. Obrazloženje je opet slično kao i ranije, ovlasti najvećih gradova premale su prema

njihovim stvarnim urbanim potrebama.

oči Velika Gorica u kojoj živi oko pola stanovnika istoimenog „grada“ te Samobor u kojem živi

svega 42% stanovnika toga „grada“.

No, radi čega je uopće formirana ova posebna skupina gradova, osim da bi ih se nazvalo velikima?

Dobili su dvije dodatne skupine poslova, u usporedbi s drugim općinama i gradovima: održavanje

javnih cesta te izdavanje građevinskih, lokacijskih i sličnih dozvola i akata prostornog uređenja. Na

njihovom su teritoriju za te poslove nadležnost istodobno izgubile županije. Mala je to promjena za

takav zahvat u sustav; odnosno, zahvat je bio, kao i mnoge druge promjene, samo simboličke i

kozmetičke naravi. Da bi stvar bila još zanimljivija, istodobno je zakonodavac s velikim gradovima

po ovlastima izjednačio i one koji nemaju 35.000 stanovnika, ali su sjedišta županija (Vukovar,

Koprivnica, Požega, Čakovec, Virovitica, Gospić, Krapina, Pazin). Za napomenuti je da najmanji

među njima, Pazin, kao jedinica ima svega 8.638 stanovnika, a kao naselje svega 4.386. Nisu puno

veći ni Krapina (12.480/4.480) i Gospić (12.730/6.560).

Tablica 2: Stanovnici i naselja u velikim gradovima (broj stanovnika zaokružen na stotine)

Grad Ukupni broj

stanovnika

Stanovnici u

centralnom naselju

Broj naselja koja

čine grad

Zagreb 790.000 686.600 71

Split 178.100 165.900 8

Rijeka 128.700 127.500 2

Osijek 108.000 83.500 11

Zadar 75.100 70.800 15

Vel. Gorica 63.500 31.300 58

Slavonski Brod 59.100 53.500 3

Pula 57.500 57.800 1

Karlovac 55.700 46.800 52

Sisak 47.800 33.000 35

Varaždin 46.900 38.700 10

Šibenik 46.300 34.200 32

Dubrovnik 42.600 28.100 32

Bjelovar 40.300 27.100 31

Kaštela 38.700 - 7

Samobor 37.600 15.900 78

Vinkovci 35.300 32.000 2

UKUPNO 1.851.200 1.571.100 449

Udio u Republici Hrvatskoj 43,2% 36,6% 6,6% Napomena: pored u tablici navedenih, naselja s preko 10.000 stanovnika su još (po veličini): Vukovar, Koprivnica,

Solin, Zaprešić, Požega, Đakovo, Petrinja, Čakovec, Metković, Virovitica, Kutina, Makarska, Rovinj, Županja, Nova

Gradiška, Sinj, Križevci, Trogir, Dugo Selo, Knin, Kastav i Slatina. Ukupno je riječ o 39 naselja s preko 10.000

stanovnika.

Izvor: kalkulacija autora prema podacima Državnog zavoda za statistiku

Grad Zagreb je prema Ustavu glavni grad Republike Hrvatske, a po zakonskim propisima ima

dvostruki status, grada i županije istovremeno. Dodatno, Grad Zagreb je jedina lokalna jedinica u

Hrvatskoj koja obavlja značajan dio poslova državne uprave za svoje građane u prenesenom

djelokrugu. Riječ je ponajprije o onim poslovima koje inače, na području drugih županija, obavljaju

tzv. uredi državne uprave (za područje svake županije osnovan je po jedan). Grad Zagreb obavlja

još i neke druge poslove za svoje građane, koje drugdje u Hrvatskoj obavljaju državna tijela i

ustanove, kao što su katastarski i imovinsko-pravni poslovi, zaštita spomenika kulture i prirode, itd.

Zanimljivo je da je Zakon o Gradu Zagrebu iz 2001. čak četiri gradska upravna tijela proglasio

tijelima koja obavljaju isključivo poslove državne uprave, premda ona u stvarnosti nisu obavljala

samo poslove za državu, a na njih je postojao veći utjecaj od strane resornih ministara. Riječ je bila

o Gradskom uredu za opću upravu, Gradskom uredu za imovinsko-pravne odnose, Gradskom

zavodu za katastarske i geodetske poslove i Gradskom zavodu za zaštitu spomenika kulture i

prirode u kojima je zaposleno oko 20-25% svih službenika Grada Zagreba (nešto preko 1/5). Još je

zanimljivije da sve te službenike kao i sve druge troškove njihovog rada snosi sam Grad Zagreb, a

ne država, usprkos izričitim zakonskim normama koje predviđaju financiranje prenesenih poslova

državne uprave iz državnog proračuna.

Zagreb se razvijao drugačije od ostalih hrvatskih gradova u čitavom tranzicijskom periodu, uvijek

pod nekom vrstom posebne političke pažnje s centralne državne razine, ali sa snagom koja

višestruko nadmašuje snagu svakog drugog grada u Hrvatskoj. Zagreb kao lokalna jedinica

zapošljava oko 2.770 ljudi, gradskih političkih dužnosnika te službenika i namještenika. To je oko

17% svih lokalnih službenika u Hrvatskoj. Pored toga, iz gradskog se proračuna plaćaju zaposleni u

gradskim ustanovama i javnim službama (muzeji, kazališta, knjižnice, itd.); njih je još oko 8.000,

što čini oko 50% (!) zaposlenih u lokalnim javnim službama koje se financiraju iz svih lokalnih i

županijskih proračuna u Hrvatskoj. Od ukupno oko 42.000 svih zaposlenih na teret lokalnih

proračuna, oko 1/4 otpada na Grad Zagreb. Pritom najmanje otpada na klasičnu administraciju, a

najviše na ustanove u kulturi, obrazovanju, zdravstvu, i drugim javnim službama.

Tome treba pridodati da se na području Zagreba stvara otprilike trećina hrvatskog bruto društvenog

proizvoda (BDP), a da na tom području živi manje od petine stanovništva Hrvatske. Valja imati na

umu da na području Zagreba svaki dan, pored njegovih oko 800.000 stanovnika, boravi i više

desetaka tisuća studenata, radnika, pacijenata i turista iz drugih dijelova Hrvatske i iz inozemstva,

što stvara dodatni pritisak na javne službe koje se financiraju iz gradskih sredstava.

Grad Zagreb funkcionira kao jedinstvena jedinica lokalne samouprave od 1. siječnja 1991., kad su

na njegovom području ukinute općine. Podijeljen je na dvije razine oblika mjesne samouprave: 17

gradskih četvrti te 218 mjesnih odbora. Četvrti su počele funkcionirati od 2001., a mjesni odbori tek

od 2009. Četvrti imaju određenu ulogu u obavljanju malih komunalnih akcija, a mjesni odbori su

samo oblik participacije građana. No, valja primijetiti da se za rad svih tih oblika mjesne

samouprave izdvaja vrlo malo sredstava, svega 3-5% proračunskih rashoda. Prosječna gradska

četvrt ima preko 46.600 stanovnika, što daleko nadmašuje donju granicu za velike gradove

(35.000). No, s druge strane, njihovi građani praktički ne mogu utjecati na javne poslove, jer se o

svemu odlučuje na razini čitavog grada. Građani Zagreba imaju najmanje autonomije i najslabiju

lokalnu autonomiju u Hrvatskoj. Glas na izborima u Gradu Zagrebu je u odnosu na glas građana u

malim jedinicama lokalne samouprave male vrijednosti.

Tome treba dodati i povećani interes centralne vlasti i ministarstava, ali i svih građana Hrvatske za

stanje u Gradu Zagrebu. Jedini slučaj tijekom 1990-ih u kojem je predsjednik Republike odbio

potvrditi izbor Gradske skupštine Zagreba čak četiriju izabranih gradonačelnika dogodio se u –

Zagrebu. Riječ je o poznatoj tzv. zagrebačkoj političkoj krizi u razdoblju 1995.-1997. I danas velike

političke stranke imaju veliku želju ovladati Zagrebom, a ministarstva često (pa i neopravdano, što

su pokazale neke sudske odluke) atakiraju na Zagreb, već ovisno o političkim konstelacijama.

Zaključno, Zagreb je vrlo centralizirana jedinica, najveća lokalna jedinica u Hrvatskoj, s najvećim

ekonomsko-financijskim potencijalom. Ima i status županije, a obavlja i poslove državne uprave.

Ima vrlo visoku razinu javnih usluga u kulturi, obrazovanju, zdravstvu, socijalnoj skrbi, sportu, što

djeluje posebno privlačno za stanovnike iz drugih dijelova Hrvatske pa i izvan nje, pored njegovog

ekonomskog prosperiteta i realno najboljih šansi za rad i napredovanje u Hrvatskoj.

Po svemu, Zagreb je različit od ostatka države. Dok je ostatak države fragmentiran u čak 555

jedinica lokalne i 20 jedinica područne samouprave, Zagreb je jedinstvena cjelina i funkcionira

centralizirano, s vrlo slabom ulogom mjesne samouprave. To mu daje veliku snagu i operativnost,

dovoljnu da se efektivno suprotstavi centralnoj državi, kad god ona na upitan način pokuša izvršiti

pritisak na nj. No, građani na procese upravljanja Gradom imaju vrlo mali utjecaj.

Zagreb je sam za sebe skrojen nelogično, protežući se na jedan veći grad (Sesvete, 70.000

stanovnika) i na niz naselja mješovitog i ruralnog karaktera (npr. Brezovica kao najmanja od

gradskih četvrti, s 10.000 stanovnika, zapravo je ruralnog karaktera). Od svoje okoline Zagreb je

administrativno odsječen. Veći dio te okoline formiran je kao Zagrebačka županija, sastavljena od

devet gradova i 25 općina, dok je dio i u Krapinsko-zagorskoj županiji, posebno u njezinom južnom

dijelu (od Konjščine do Klanjca), pa i u Sisačko-moslavačkoj županiji. Sve zajedno, riječ je o više

od 45 jedinca koje tvore neposrednu gravitacijsku okolinu Zagreba.

Zagreb nema zajednički trajni institucionalni mehanizam suradnje ni s tim okolnim županijama, a ni

s gradovima i općinama u okolini. Zajedničko vijeće Grada i Županije, predviđeno zakonom, pa i

formalno osnovano, začetak je formalizirane suradnje. Njega čine gradonačelnik i župan te po dvoje

članova koje biraju skupštine Zagreba i Županije. Nažalost, u praksi vijeće ne funkcionira. Određeni

oblici suradnje postoje, ali oni su ili neformalni ili se temelje na pojedinačnim formalnim odlukama

odnosno ugovorima Zagreba i pojedine jedinice.5

4. Institucionalno osnaživanje hrvatskih gradova u funkciji razvojne suradnje

Glavni pravci osnaživanja hrvatskih gradova su širenje kruga njihovih funkcija i financijskog

kapaciteta, širenje autonomije i slabljenje centralnog nadzora, te orijentacija na ekonomski razvoj.

Što je broj gradova više rastao, čime se povećavao broj onih sa slabijim kapacitetima, i što se

teritorijalna struktura više mrvila u veći broj još manjih jedinica, položaj velikih i većih gradova

postajao je sve kritičniji. Osim toga, već prvi ozbiljniji pokušaj decentralizacije, kad se 2001.

pokušalo decentralizirati obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb i vatrogastvo,6 pokazao je da je tek

vrlo mali broj gradova (ni jedna općina!) u stanju efektivno obaviti te poslove. Utvrdilo se da je

riječ o tek 33 grada, što čini tek ¼ njihovog ukupnog broja. Na preostalom dijelu te su poslove

preuzele županije (usp. o lokalnim poslovima Koprić 2014; Koprić et al. 2015a).

Uvođenje zasebne kategorije velikih gradova 2005. bio je pokušaj širenja njihovog djelokruga, pri

čemu se razmišljalo o još nekim poslovima i ovlastima, ali je njihov broj na kraju zbog velikog

otpora iz nekih ministarstava te zbog nepotrebnog širenja ovlasti i na sjedišta županija bez obzira na

veličinu i kapacitet sužen samo na javne ceste i izdavanje dokumenata prostornog uređenja. Time

potrebe jačanja pozicije gradova nisu ni blizu zadovoljene. Daljnjih promjena u krugu ovlasti

gradova nema, a i o inicijativi Splita, Rijeke i Osijeka se više ne govori. Snaženja fiskalnog

kapaciteta gradova nema, ali je više promjena u sustavu lokalnog financiranja dovelo do smanjenja,

ne do povećanja gradskih prihoda.

No, novi Zakon o regionalnom razvoju iz 2014. učinio je važan korak naprijed u afirmaciji gradova

uvodeći institut urbanog područja. Urbana područja osnovala bi se kao četiri urbane aglomeracije

(Zagreba, Splita, Rijeke i Osijeka)7 te veća i manja urbana područja – veća su gradovi s više od

5 Kao temeljne probleme upravljanja Gradom Zagrebom treba istaknuti sljedeće: slaba participacija građana u

političkom odlučivanju, autoritarno upravljanje Gradom, izolacija Grada od okoline i nejasno određene granice Grada,

neizbalansirani odnos između Grada i gradskih četvrti te između četvrti i mjesnih odbora, teškoće u financiranju,

nesnalaženje u odnosu na privlačenje sredstava EU fondova, konfundiranje poslova državne uprave i samoupravnog

djelokruga, nepostojanje naprednog sustava upravljanja kvalitetom javnih usluga u Gradu, intuitivno oblikovanje

gradskih javnih politika, teškoće sa strateškim planiranjem i strateškim menadžmentom, zastarjele, formalističke

metode gradskog menadžmenta, prenizak stupanj razvoja elektronskih usluga,nerazlučene ekonomska, ekološka,

socijalna, upravna i politička uloga, upitni kriteriji i načini ostvarenja socijalne solidarnosti. 6 Nakon 2001. došlo je do napretka jedino u decentralizaciji vatrogastva te je do 2013. 73 gradova i 88 općina (ukupno

161, ili 29%) osnovalo javne vatrogasne jedinice. To su učinile najčešće zajedničkim osnivanjem tih jedinica, jer su im i

potrebe i kapaciteti pojedinačno premali. No, 71% jedinica još uvijek nije preuzeo taj posao. 7 Jedinice lokalne samouprave, odnosno gradove i općine koje ulaze u sastav urbane aglomeracije utvrđuje ministar

odlukom na prijedlog grada, sjedišta urbane aglomeracije uz prethodno mišljenje svih lokalnih jedinica uključenih u

pojedinu aglomeraciju i ministarstva nadležnog za prostorno uređenje. Postupak formiranja aglomeracija još nije

dovršen.

35.000 stanovnika i nisu uključeni u urbane aglomeracije, a manja su gradovi koji prema popisu

stanovništva imaju manje od 35.000 stanovnika čija središnja naselja imaju više od 10.000

stanovnika i/ili su sjedišta županija.8 Glavni posao urbanih područja je strateško planiranje razvoja.

Ona donose strategiju razvoja urbanog područja kao temeljni strateški dokument u kojem se

određuju ciljevi i prioriteti razvoja za pojedino urbano područje. Nositelj izrade toga dokumenta je

grad središte urbanog područja.

Širenje autonomije i sužavanje centralnog nadzora kompleksna je sfera jačanja gradova, koja

obuhvaća više dimenzija. Uvođenje neposredno biranih gradonačelnika od 2009., koji su zamijenili

ranija kolegijalna izvršna tijela, te jačanje njihovih zakonskih ovlasti, jedna je od mjera koja je

osnažila gradski kapacitet koordinacije i vodstva te fokusirala odgovornost na sasvim konkretno

mjesto u institucionalnoj strukturi gradova.

No, ostvarenju potencijala te nove institucije značajna je zapreka postojeća organizacija

dekoncentrirane državne uprave, velikih javnih ustanova u mirovinskom i zdravstvenom osiguranju,

državnim agencijama i državnim tvrtkama. U svakom urbanom centru postoji 15 do 30 ispostava i

područnih jedinica državne uprave, agencija, zavoda i državnih tvrtki koje pružaju javne usluge,

obavljaju javne poslove, upravljaju javnom imovinom i dobrima na području gradova, i sl. Pritom je

njihova koordinacija međusobno i s gradskim vlastima izrazito slaba. Vertikalne linije odgovornosti

jako otežavaju čak i dobivanje informacija potrebnih za smisleno gradsko upravljanje, kamo li

usklađivanje i zajednički napor u osmišljavanju i provedbi gradskih razvojnih planova.

Time se ocrtava potreba za konceptom integriranog lokalnog upravljanja (local joined-up

governance), bar do neke ozbiljnije teritorijalne reforme. Za takav tip lokalnog upravljanja ključne

aktivnosti su međusobno informiranje svih navedenih aktera (gradska tijela, ispostave i područne

jedinice, itd.), njihovo sporazumijevanje, umrežavanje, povezivanje pa gdje je moguće i spajanje.

Za sve njih trebalo bi osmisliti adekvatne institucionalne varijante, odrediti efikasne procedure i

postaviti mjerljive i realne ciljeve. Integrirano upravljanje javnim poslovima u pojedinom gradu

važno je ne samo radi integriranog pružanja javnih usluga po načelu one-stop shop, nego i radi

mogućnosti osmišljavanja, planiranja i vođenja integriranog lokalnog razvoja te koncipiranja

smislenih urbanih politika (šire u Koprić 2015).

Središnja vlast ponekad ograničava autonomiju lokalnih jedinica, kao i mogućnost integriranog

lokalnog upravljanja, propisivanjem obveze da lokalne jedinice osnuju određene organizacije,

ustanove ili upravna tijela. Time se osigurava da sve lokalne jedinice osiguraju obavljanje nekog

posla za koji središnja vlast smatra da je od posebne važnosti iz bilo kojeg razloga (npr. zakonitog

trošenja iz lokalnih proračuna, promocije turizma ili protupožarne zaštite). Ako su lokalne jedinice

male, kao u hrvatskom primjeru, gdje je i većina gradova mala, to će dovesti do osamostaljenja vrlo

malih lokalnih organizacija koje se počinju baviti ne samo djelatnošću radi koje su osnovane nego i

nizom drugih, unutarnjih organizacijskih funkcija (zasebno računovodstvo, vlastiti opći akti,

posebni rukovoditelji, itd.). Naravno da to i kod velikih gradova ograničava njihovu autonomiju.

Što se tiče nadzora, nedavno provedena pravna i institucionalna analiza pokazala je da u hrvatskom

sustavu postoje četiri tipa i gotovo 30 vrsta nadzora nad lokalnom samoupravom. Riječ je o

različitim vrstama nadzora od strane državne uprave, sudova, nezavisnih agencija te građana i

javnosti (Koprić et al. 2015). No, usprkos tome, relativno je velik broj lokalnih izvršnih dužnosnika

u kaznenom postupku optužen a jedan dio njih čak i osuđen. To pokazuje da je riječ o

hipertrofiranoj pravnoj regulaciji nadzora, predimenzioniranom nadzoru, ali i o nedovoljnom

kapacitetu nadzornih mehanizama koji bi trebali spriječiti da se u sferu kaznene odgovornosti uopće

dođe.

To se posebno odnosi na nedovoljni utjecaj građana i javnosti u nadzoru lokalnih jedinica. Zato bi

umjesto stalnog kreiranja novih vrsta državnog nadzora, trebalo ojačati građanski utjecaj i nadzor

8 Veća i manja urbana područja mogu uključivati i susjedne jedinice lokalne samouprave ili njihove dijelove, a uz

prethodnu suglasnost njihovih predstavničkih tijela.

nad lokalnom samoupravom. U malim lokalnim jedinicama u kojima civilnih udruga najčešće ni

nema, mogućnost jačanja građanskog nadzora praktično ni ne postoji. To je samo jedan od brojnih

razloga koji govore o potrebi promjene teritorijalne organizacije hrvatske lokalne i regionalne

samouprave.

Promjena u orijentaciji hrvatskih gradova sa političkih i socijalnih na razvojna pitanja odvija se

sporo i otežano. Zapreke su brojne, od načina razumijevanja uloge lokalne samouprave do snažne

centralizacije zemlje i nevoljkosti da se pristupi nužnoj promjeni strukture lokalnih jedinica. Sve su

lokalne jedinice okrenute internim problemima, traženju načina preživljavanja u sve težim

ekonomskim uvjetima pogoršanima dugotrajnom krizom. Suradnja s drugim jedinicama u zemlji,

široj regiji te u okviru Europske unije također se sporo razvija (usp. Koprić 2015a). Jedan od

glavnih razloga za to je nedostatni financijski, organizacijski i personalni kapacitet čak i tzv. velikih

gradova.

Budući da je i empirijsko istraživanje pokazalo da više surađuju i skloniji su suradnji veći gradovi

odnosno veće lokalne jedinice (Škarica 2013), potrebno je razraditi plan promjene organizacije

lokalne samouprave koji bi se temeljio na prosječno većim jedinicama čija mreža bi se u značajnoj

mjeri poklapala s urbanom mrežom Hrvatske. Tako bi se dobila policentrična organizacija u pet

regija te između 120 i 140 temeljnih lokalnih jedinica (usp. Toskić, Njegač 2015; Koprić 2015). Tek

jake jedinice sa snažnim kapacitetima razvijaju značajnije kooperativne ambicije, uključivo

regionalnu suradnju. U postojećoj organizaciji, što se gradova tiče, jedino Zagreb, s izrazito

posebnim statusom, ima kapaciteta pa i ambicije za suradnju s drugim gradovima u regiji i općenito

u Europi. Valja dodati da empirijska istraživanja pokazuju da je stvaranje većih jedinica posebno

važno za mogućnost pokretanja ekonomskog razvoja (v. npr. Lyons 2014).

U svijetu je poznat niz različitih načina institucionalizacije suradnje centralnog grada i jedinica u

njegovoj okolini, pored neformalnih odnosa i ugovornog osiguravanja i financiranja javnih usluga

ili pak izgradnje zajedničke komunalne infrastrukture. Riječ je o višenamjenskim sporazumima o

suradnji, zajedničkim dobrovoljnim vijećima svih jedinica koje su uključene u suradnju,

zajedničkim specijaliziranim tijelima za obavljanje komunalnih djelatnosti na metropolitanskom

području, zajedničkim agencijama za razvoj i suradnju, metropolitanskoj federaciji i drugima.

Posebno valja spomenuti aneksiju manjih jedinica iz okoline u sastav grada, spajanje centralnog

grada i okolnih jedinica u jednu zajedničku jedinicu (obično pod nazivom „veliki“, kao što su veliki

London, veliki Pariz, itd.) te, na kraju, spajanje u jednu veliku, posebnu metropolitansku jedinicu

(usp. Pavić 2001). Svaki od tih oblika ima svoje dobre i loše strane, koje se mogu pojačati, odnosno

ublažiti na određeni način. Okolnosti svih metropolitanskih gradova nisu iste, pa i njih valja uzeti u

obzir kod odabira prikladnog modela.

Jedna od najboljih opcija za osiguranje suradnje na širem području je metropolitanska federacija

(usp. npr. Amado Gomes 2012; Marcou 2014: 64-66). U njoj postoje dvije razine upravljanja. Na

prvoj, svaka jedinica odgovorna je za neki dio javnih usluga na svojem području, o čemu odlučuje,

financira i osigurava sama neovisno o drugima. Tako centralni grad, ali i svaka od uključenih

jedinica, kao zasebna i autonomna, može svojim građanima osigurati onaj krug javnih usluga koji

smatra primjerenim. No, postoji i druga razina upravljanja, razina metropolitanske federacije, koja

je, neovisno o jedinicama na temeljnoj razini, odgovorna za one poslove koji su od interesa za

čitavo urbanizirano područje centralnog grada i njegove okoline. Federacija uz to usklađuje

aktivnosti svih temeljnih lokalnih jedinica, vodi računa o razvoju svih dijelova te o ujednačenoj

razini i kvaliteti javnih usluga na čitavom metropolitanskom području.

Rezultat je uravnotežena suradnja u kojoj se vodi računa i o zajedničkim interesima čitavog

područja, ali i o specifičnim interesima pojedinih lokalnih jedinica. Jedinice zadržavaju svoju

autonomiju, ali obavljanje zajedničkih poslova nije prepušteno nerijetko mukotrpnom, pa možda i

neuspješnom pregovaranju jedinica koje su potpuno autonomne nego ih u svojem djelokrugu

osigurava i financira metropolitanska federacija. Jedinice dijele svoje ovlasti s federacijom, a

usklađivanje interesa u tijelima federacije odvija se tako da se neke odluke donose konsenzusom,

dok za druge postoji mogućnost odlučivanja većinom u metropolitanskom predstavničkom tijelu.

Nema ni dominacije centralnog grada, a ni njegove izolacije od okoline.

Slikovito, upravljanje u metropolitanskoj federaciji slično je upravljanju u Europskoj uniji: dio je

odluka, odgovornosti i financijskih tereta na uključenim jedinicama, a dio na zajedničkoj razini.

Empirijska istraživanja u različitim uvjetima pokazala su da je baš policentrična organizacija

najprikladniji odabir i najefikasnije rješenje ako se traži institucionalni odgovor na kompleksne

društvene probleme (v. Ostrom 2009).

Radi toga bi se i sam Zagreb s okolinom trebao organizirati na načelima metropolitanske federacije,

jer taj oblik osigurava mogućnost bržeg i kvalitetnijeg razvoja i Zagreba i svih jedinica u njegovoj

okolini. Unutarnja organizacija Zagreba trebala bi biti utemeljena na snažnijoj decentralizaciji na

gradske četvrti, koje su sada tek puki nevažni oblik mjesne samouprave, premda u prosjeku imaju

preko 46.000 stanovnika.9 No, ne smije se narušiti ni mogućnost integriranog upravljanja i razvoja

Zagreba. Sesvete bi valjalo osamostaliti kao posebnu jedinicu u sastavu metropolitanske federacije.

Za Brezovicu je rješenje u spajanju s nekim susjednim, sada samostalnim općinama, također u

sastavu metropolitanske federacije.

Riješivši šire zagrebačko područje, ostali dio Hrvatske mogao bi se organizirati u četiri prirodne

regije. Tako bi metropolitanska federacija Zagreba bila jedna od pet velikih cjelina u organizaciji

Hrvatske, jedan od pet motora njezinog razvoja. Ostali veliki gradovi, ponajprije Split, Rijeka i

Osijek bili bi jaki oslonci policentrične strukture u kojoj bi važnu ulogu imali i mikroregionalni

centri, njih 17 (Toskić, Njegač 2015). Takva mreža velikih gradova mogla bi imati značajno veću

ulogu u suradnji velikih gradova u široj regiji, uključujući zemlje koje imaju ambiciju pridružiti se

Europskoj uniji.

5. Zaključak

U radu su analizirani problemi velikih gradova u sklopu organizacije moderne lokalne samouprave

općenito te u Hrvatskoj. Kao ključni problemi hrvatskih gradova identificirani su uskoća lokalnih

ovlasti i nedovoljna financijska osnova lokalne samouprave, slaba autonomija i predimenzionirani

centralni državni nadzor, te nedovoljna usmjerenost pa onda i nedovoljno korištenje gradskih

resursa za ubrzani urbani razvoj. Neki od tih problema vidljivi su čak i kod Grada Zagreba kao

najvećeg i ekonomski najsnažnijeg grada.

Važni korak naprijed u širenju ovlasti je uvođenje, 2014. godine, mogućnosti strateškog planiranja

razvoja u urbanim aglomeracijama četiri najveća grada te na većim i manjim urbanim područjima.

No, prije toga su kroz nekoliko promjena sustava lokalnog financiranja smanjeni gradski prihodi od

poreza na dohodak i nekih drugih izvora. U hrvatskom je sustavu lokalne samouprave sve vidljivija

potreba za integriranim lokalnim upravljanjem resursima koji postoje na gradskom području. Pritom

se ne misli samo na prirodne i ekonomske resurse, nego i na ljudski i organizacijski kapacitet

fragmentiran u velikom broju ispostava i područnih jedinica različitih državnih i županijskih tijela,

agencija, javnih tvrtki i ustanova. Teret te integracije je na lokalnim političkim vodstvima,

neposredno izabranim gradonačelnicima i njihovim gradskim upravnim odjelima. I sadašnji

predimenzionirani državni nadzor trebalo bi fokusirati te učiniti efikasnijim, uz značajnije jačanje

lokalnog civilnog društva i njegovih nadzornih kapaciteta.

S obzirom na nedostatni financijski, organizacijski i personalni kapacitet čak i tzv. velikih gradova

te uočenu veću sklonost i mogućnost većih lokalnih jedinica suradnji, zagovara se policentrična

organizacija zemlje oslonjena na mrežu velikih gradova. Tek takva struktura omogućila bi i bolje

9 Mjesni odbori trebali bi biti potpuno volonterske institucije za agregiranje interesa i mišljenja građana, pri čemu ih ne

treba tretirati kao monopolske nego kao suradničke institucije koje su u stalnoj interakciji s organizacijama civilnog

društva i građanima s jedne, te s gradskim četvrtima s druge strane.

razvojne šanse, ali i snažniji kapacitet velikih gradova za suradnju u regiji i u okviru Europske

unije. Pritom se ističe i potreba razvoja metropolitanske federacije Zagreba i okolnih gradova i

općina, kao dvorazinske strukture u kojoj se dio odluka donosi po načelu potpune suglasnosti, a dio

po načelu većinskog odlučivanja. Dugogodišnja istraživanja policentričnih institucionalnih

aranžmana koja su započeli V. Ostrom i njegovi suradnici još krajem 1960-ih pokazala su

superiornost takvih mrežnih struktura nad ostalim strukturnim varijantama. Valjalo bi na tom, dobro

empirijski poduprtom teorijskom konceptu graditi i teritorijalnu strukturu zemlje općenito, ali i

svakog većeg urbanog područja posebno.

Literatura

Amado Gomes, C. (2012) Metropolitan Areas of Lisbon and Porto: Model of Inter-Municipal Cooperation.

Hrvatska i komparativna javna uprava 12(3): 655–674

DZS (2011) Model diferencijacije urbanih, ruralnih i prijelaznih naselja u Republici Hrvatskoj. Zagreb:

Državni zavod za statistiku

Ivanišević, S. (2010) Teritorijalna organizacija lokalne samouprave u europskim zemljama i njihove

teritorijalne reforme. U: Jakša Barbić (ur.) Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava. Zagreb:

HAZU

Koprić, I. (2014) Problemi s decentralizacijom ovlasti u Hrvatskoj – između ustavnih načela i stvarnosti.

Hrvatska i komparativna javna uprava 14(1): 133-148

Koprić, I. (2015) Teritorijalna organizacija Hrvatske: prema novom uređenju. U: Nova upravno-teritorijalna

organizacija Hrvatske. Zagreb: HAZU

Koprić, I. (2015a) Suradnja jedinica kao instrument konsolidacije sustava lokalne samouprave: iskustva,

mogućnosti i ograničenja. U: Ivan Koprić, Mihovil Škarica, Boris Milošević (ur.) Suradnja i razvoj u

lokalnoj i regionalnoj samoupravi. Zagreb: Institut za javnu upravu

Koprić, Ivan, Mateja Crnković, Iva Lopižić (2015) Control of Local Governments in Croatia: Many

Components, Still Weak Control. Rad prezentiran na OLA-CEMR konferenciji A Threat to

Autonomy? Control and Supervision of Local and Regional Government Activities, 26-27 June 2015,

Germany, University of Erlangen-Nuremberg (FAU)

Koprić, I., Musa, A., Đulabić, V. (2015a) Local Government and Local Public Services in Croatia. U:

Hellmut Wollmann, Ivan Koprić, Gerard Marcou (eds.) Public and Social Services in Europe: From

Public and Municipal to Private Sector Provision. Basingstoke: Palgrave Macmillan

Koprić, I., Marčetić, G., Musa, A., Đulabić, V., Lalić Novak, G. (2014) Upravna znanost: javna uprava u

suvremenom europskom kontekstu. Zagreb: Pravni fakultet

Largest cities (2011) The Largest Cities 2011. www.citymayors.com/statistics/largest-cities-mayors-1.html

Lyons, J. R. (2014) Structural Variation and Local Service Delivery: Comparing Municipal Governments

and Special Purpose Bodies. University of Western Ontario – Electronic Thesis and Dissertation

Repository

Mäeltsemees, S. (2010) The Capital City in the Local Self-Government System in Central and Eastern

European and Caucasus Countries. U: Gábor Soós, Markku Temmes (eds.) Big Cities, Capitals and

City-Regions in Central and Eastern Europe. Bratislava: NISPAcee

Marcou, G. (2014) Regionalisation, Local Self-Government and Governability. U: Korel Göymen, Onur

Sazak (eds.) Centralization Decentralization: Debate Revisited. Istanbul: Sabanci University

Mendras, H. (1976/1986) Seljačka društva. Zagreb: Globus

Ostom, E. (2009) Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems. Prize

Lecture, December 8, 2009

Pavić, Ž. (2001) Od antičkog do globalnog grada. Zagreb: Pravni fakultet

Schindegger, F., Tatzberger, G. (2005) Polycentric Development – A New Paradigm for Cooperation of

Cities? U: Rudolf Giffinger (ed.) Competition between Cities in Central Europe: Opportunities and

Risks of Cooperation. Bratislava: ROAD

Status glavnih gradova (2008) Status glavnih gradova. Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe.

Hrvatska javna uprava 8(3): 587-630 (prijevod)

Szabó, D. R., Pintér, T. (2015) The Polycentric Spatial Structure as a Basis for a Balanced Socio-Economic

Structure. Budapest Management Review, Vol. 46, April 2015, str. 2-13

Škarica, M. (2013) Lokalni poslovi i suradnja jedinica lokalne samouprave. Doktorska disertacija. Zagreb:

Pravni fakultet

Toskić, A., Njegač, D. (2015) Urbani sustav kao osnova nove upravno-teritorijalne podjele Hrvatske. U:

Nova upravno-teritorijalna organizacija Hrvatske. Zagreb: HAZU