Institucionalidad ambiental en el Per Institucionalidad
Ambiental en el PerEs a partir de la creacin del Ministerio del
Ambiente - MINAM, en mayo del 2008, que se reestructur el marco
institucional ambiental en el Per, el mismo que durante aos se haba
caracterizado por tener un esquema sectorizado, una regulacin
normativa dispersa y abundante, y competencias superpuestas de las
entidades estatales.Con el marco legal vigente, el organismo del
sector ambiental es el MINAM. El sistema funcional del sector
ambiental es el Sistema Nacional de Gestin Ambiental, el mismo que
integra al Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, al Sistema
Nacional de Informacin Ambiental, al Sistema Nacional de reas
Naturales Protegidas por el Estado, al Sistema Nacional de Gestin
de los Recursos Hdricos y aunque no sealado expresamente al Sistema
de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental; as como la gestin de los
recursos naturales, de la biodiversidad, entre otras materias
temticas.Asimismo, como parte del proceso de descentralizacin, en
el mbito de su competencia, las autoridades sectoriales, los
gobiernos regionales y locales ejercen funciones de carcter
ambiental. En materia de fiscalizacin, el Organismo de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental OEFA es el ente rector del Sistema de
Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental y ejerce funciones de
fiscalizacin, supervisin, evaluacin, control y sancin. Los retos
para una correcta implementacin de las funciones y un eficiente
desempeo de la gestin ambiental son diversos, siendo clave el
trabajo coordinado de las entidades basado en un ordenamiento
jurdico coherente entre s.
Nueva Institucionalidad Ambiental
Corema de La AraucanaCon la ltima sesin de la Comisin Regional
del Medio Ambiente (Corema) de la Araucana, se da inicio a la nueva
institucionalidad ambiental.Apartir del 1 de octubre del presente
ao desaparece definitivamente la Comisin Nacional del Medio
Ambiente (Conama) dividindose en Ministerio de Medio Ambiente y
Servicio de Evaluacin Ambiental, SEA. Prximamente, se instalar la
Superintendencia de Fiscalizacin y el Servicio de reas Protegidas y
Biodiversidad.El Servicio de Evaluacin Ambiental (SEA) ser el
responsable de sistematizar y profesionalizar la evaluacin
ambiental de los proyectos que ingresen al Sistema de Evaluacin de
Impacto Ambiental, separando las competencias de fiscalizacin, las
cuales recaern en la Superintendencia de Fiscalizacin Ambiental.
Todas estas instituciones sern los continuadores legales de la
Conama.Esta ltima sesin bajo la actual institucionalidad ambiental
fue presidida por el Intendente de La Araucana y a ella asistieron
el Director Regional de la Conama, Felipe Riesco -quien a partir
del viernes se convertir en el Director Regional del Servicio de
Evaluacin Ambiental, SEA-; el Seremi de Transportes, Serplac, Mop y
Salud; ms los suplentes de Agricultura y Vivienda; y, los
Consejeros Regional Andrea Flies, Manuel Aravena y Patricio
Olivos.En la ocasin se determin rechazar la Declaracin de Impacto
Ambiental, DIA, del proyecto Sistema de Ensilaje de Mortandad de la
Piscicultura Qutroleufu, de la comuna de Pucn; y del Proyecto
Minero Manzanar, de la comuna de Purn. Ambas declaraciones carecan
de aspectos y antecedentes relevantes que permitieran su
aprobacin.En la ocasin, tambin se tuvo a la vista el recurso de
reposicin sobre el rechazo a denuncia presentada por la Asociacin
Vecinal Lago Colico en contra de una piscicultura, la cual no fue
acogida en su oportunidad por la Corema, acto que fue nuevamente
rechazado por los miembros presentes en la sesin ordinaria nmero 17
del principal rgano ambiental de la regin.La extensa vista de los
puntos establecidos para esta sesin incluy resolver procesos de
sancin asociados a diferentes proyectos; ms los sumarios sanitarios
aplicados a una Planta de Tratamiento de Aguas Servidas y lctea,
respectivamente.
Institucionalidad ambiental regional paices como chile :Una de
las principales metas del Gobierno es mejorar la calidad de vida de
los chilenos a travs del cuidado del medio ambiente, ya que todos
tenemos el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminacin. Por eso nos preocupamos del medio ambiente y de que
nuestros recursos naturales se encuentren bien cuidados y
protegidos.
La puesta en marcha de la nueva institucionalidad ambiental
permitir que Chile crezca como pas, protegiendo las riquezas
naturales que lo rodean de norte a sur.
Con el debut de la nueva institucionalidad desaparece la actual
Comisin Nacional del Medio Ambiente (Conama) y se da vida a nuevas
instituciones, cada una con atribuciones y funciones
independientes: Ministerio del Medio Ambiente, Servicio de
Evaluacin Ambiental y Superintendencia del Medio Ambiente. Adems,
sern prontamente creados los Tribunales Ambientales y el Servicio
de Biodiversidad y reas ProtegidasPor qu es necesaria una nueva
institucionalidad ambiental?La nueva institucionalidad ambiental,
es un compromiso del gobierno con todos los chilenos y con el
patrimonio natural del pas.Tanto el crecimiento alcanzado por el
pas como los acuerdos internacionales que hemos suscrito, hacen
necesario mejorar las instituciones, contar con un Ministerio
encargado de las polticas y las regulaciones, un servicio de
evaluacin ms tcnico, un sistema de fiscalizacin integrado y
eficiente, as como gestionar los temas relativos a biodiversidad y
reas protegidas.Tener un Ministerio del Medio Ambiente es
importante, porque de esta forma como pas contamos con un organismo
con todas las facultades para instalar polticas pblicas de largo
plazo, que nos permitan resolver los problemas ambientales que hoy
nos afectan, cuidar nuestros recursos y anticiparnos a los nuevos
desafos.As, con el apoyo de todos, podremos mejorar la calidad de
vida de todos los chilenos y chilenas a travs del cuidado del medio
ambiente.Cmo se organiza la nueva institucionalidad ambiental?
EL MARCO INSTITUCIONAL AMBIENTAL EN EL PERUCon la creacin del
Ministerio del Ambiente (MINAM), en mayo del 2008, se modific el
marco institucional ambiental que se haba establecido en el Per
desde 1991. Hasta entonces, se haba caracterizado por la
sectorializacin de la gestin ambiental, lo que intent modificarse
en 1994 con la creacin del Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)
como el ente rector de la poltica nacional ambiental. Actualmente,
tenemos al MINAM como la autoridad ambiental nacional, a las
autoridades ambientales sectoriales, a las autoridades ambientales
regionales y locales, as como a otras autoridades con competencias
ambientales. No obstante, todava es un reto para el pas lograr que
la actuacin del Estado en materia ambiental se articule
coherentemente, al amparo de una poltica integrada y de un sistema
nacional de gestin ambiental.BASE LEGALDecreto legislativo 757, ley
marco para el crecimiento de la inversin privada, pub.
13/11/91.1Ley 27680, ley de reforma constitucional del captulo XIV
del ttulo IV, sobre descentralizacin, pub. 07/03/2002.Ley 27783,
ley de bases de la descentralizacin, pub. 20/07/2002.2Ley 27867,
ley orgnica de gobiernos regionales, pub. 18/11/2002.3Ley 27972,
ley orgnica de municipalidades, pub. 27/05/2003.4Ley 28245, ley
marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, pub.
08/06/2004.5Ley 28611, ley general del ambiente, pub.
15/10/2005.6Ley 29158, ley orgnica del Poder Ejecutivo, pub.
20/12/2007.7Decreto legislativo 1013, ley de creacin, organizacin y
funciones del Ministerio del Ambiente, pub. 14/05/2008.8Ley 29325,
ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental,
pub. 05/03/2009.9Decreto supremo 008-2005-PCM, reglamento de la ley
marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, pub.
28/01/2005.10Decreto supremo 007-2008-MINAM, reglamento de
organizacin y funciones del Ministerio del Ambiente, pub.
06/12/2008.Decreto supremo 022-2009-MINAM, reglamento de
organizacin y funciones del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental (OEFA), pub. 15/12/2009. Resolucin ministerial
168-2011-MINAM, aprueban el Plan Sectorial de Desarrollo de
Capacidades 2011-2015 del Sector Ambiental, para la Gestin Pblica y
Buen Gobierno de los Gobiernos Locales y Regionales, pub.
28/07/2011.____________________1Modificada por: ley 25541 (pub.
11/06/92); ley 2559 (pub. 04/07/92); ley 26092 (pub. 28/12/92); ley
26245 (pub. 20/11/93); ley 26395 (pub. 22/11/94); ley 26555 (pub.
19/12/95); ley 26724 (pub. 29/12/96); ley 26734 (pub. 31/12/96);
ley 26786 (pub. 13/05/97); ley 26887 (pub. 09/12/97); ley 27444
(pub. 11/04/2001); ley 28611 (pub. 15/10/2005) y decreto
legislativo 1011 (pub. 11/05/2008).2Modificada por: ley 27950 (pub.
16/04/2003); ley 28139 (pub. 26/12/2003); ley 28274 (pub.
09/07/2004); ley 28379 (pub. 10/11/2004); ley 28543 (pub.
16/06/2005); ley 28505 (pub. 08/05/2005); ley 29125 (pub.
31/10/2007) y ley 29379 (pub. 13/06/2009).3Modificada por: ley
27902 (pub. 01/01/2003); ley 28013 (pub. 27/06/2003); ley 28926
(pub. 08/12/2006); ley 28961 (pub. 24/01/2007); ley 28968 (pub.
24/01/2007) y ley 29053 (pub. 26/06/2007).4Modificada por: ley
28268 (pub. 03/07/2004); ley 28437 (pub. 28/12/2004); ley 28961
(pub. 24/01/2007); ley 29103 (pub. 13/10/2007) y ley 29237 (pub.
28/05/2008).5Modificada por: ley 29050 (pub. 24/06/2007).6Derog al
decreto legislativo 613, Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales. Modificado por: decreto legislativo 1055 (pub.
27/06/2008) y ley 29263 (pub. 02/10/2008).7Modificado por: ley
29209 (pub. 08/04/2008).8Modificado por: decreto legislativo 1039
(pub. 26/06/2008).9Modificada por: ley 29514 (pub.
26/03/2010).10Cuyo texto fue publicado en el diario oficial El
Peruano el 1 de febrero del 2005.SECTOR AMBIENTALMediante el
decreto legislativo 1013, se establece que el sector ambiental
comprende el Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA) como
sistema funcional,11integrado por el Sistema Nacional de Evaluacin
de Impacto Ambiental (SEIA); el Sistema Nacional de Informacin
Ambiental (SINIA); el Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
por el Estado (SINANPE); el Sistema Nacional de Gestin de los
Recursos Hdricos,12as como la gestin de los recursos naturales, en
el mbito de su competencia, de la biodiversidad, del cambio
climtico, del manejo de los suelos y de los dems mbitos temticos
que se establecen por ley.El sector ambiental est integrado por el
MINAM y las entidades de su mbito orgnico.El ejercicio de funciones
ambientales, considerando la existencia del SNGA, incluye las que
ejercen las entidades del sector ambiental, y a su vez las que
corresponden a las entidades sectoriales del gobierno nacional, los
gobiernos regionales, los gobiernos locales, y otros organismos del
Estado con funciones ambientales expresamente otorgadas.Las
referencias a los sistemas que forman parte del sector ambiental
han sido desarrolladas con mayor detenimiento en las secciones
correspondientes. Sin perjuicio de ello, se presenta a continuacin
una breve referencia a ellos.____________________11De acuerdo a la
ley 29158, ley orgnica del Poder Ejecutivo, los sistemas
funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de
polticas pblicas que requieren la participacin de todas o varias
entidades del Estado.12Conforme a lo establecido en la ley 29338,
ley de recursos hdricos.
EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIN AMBIENTALMediante la ley 28245 se
establece que el SNGA se constituye sobre la base de las
instituciones estatales, rganos y oficinas de los distintos
ministerios, organismos pblicos descentralizados e instituciones
pblicas en los mbitos nacional, regional y local, que ejerzan
competencias y funciones sobre el ambiente y los recursos
naturales, as como de los sistemas regionales y locales de gestin
ambiental, contando con la participacin del sector privado y de la
sociedad civil. En este sentido, el ejercicio de todas las
funciones ambientales a cargo de las entidades pblicas se organiza
bajo este sistema.Su finalidad es orientar, integrar, coordinar,
supervisar, evaluar y garantizar la aplicacin de las polticas,
planes, programas y acciones destinados a la proteccin del ambiente
y a la conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales.El MINAM es el encargado de dirigirlo.EL SISTEMA NACIONAL
DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTALEl SEIA es un sistema nico y
coordinado de identificacin, prevencin, supervisin, control y
correccin anticipada de los impactos ambientales negativos
derivados de las acciones humanas expresadas por medio del proyecto
de inversin.Todos los proyectos de inversin pblica, privada o de
capital mixto, que impliquen actividades, construcciones, obras y
otras actividades comerciales y de servicios que puedan causar
impactos ambientales negativos significativos, debern contar
necesariamente con una certificacin ambiental, previamente a su
ejecucin. La certificacin ambiental es la resolucin que emite la
autoridad competente aprobando el estudio de impacto ambiental
(EIA).El MINAM es el encargado de dirigirlo.EL SISTEMA NACIONAL DE
INFORMACIN AMBIENTALEl SINIA constituye una red de integracin
tecnolgica, institucional y tcnica para facilitar la
sistematizacin, acceso y distribucin de la informacin ambiental, as
como el uso e intercambio de informacin para los procesos de toma
de decisiones y de gestin ambiental.Su direccin est a cargo del
MINAM.EL SISTEMA NACIONAL DE REAS NATURALES PROTEGIDAS POR EL
ESTADOLa concepcin de un sistema de reas naturales protegidas
considera que sus elementos constitutivos hace un todo ordenado que
interacta y funciona orgnicamente.a. El componente fsico,
conformado por las reas naturales protegidas (incluyendo las reas
naturales protegidas de nivel nacional, las reas de conservacin
regional y las reas de conservacin privadas) con sus componentes
biticos y abiticos. Debe entenderse como un conjunto interconectado
de espacios naturales y seminaturales protegidos, representativos,
que mantienen una trama de relaciones ecolgicas para su
funcionalidad y viabilidad y se inscriben en una matriz territorial
tecnolgicamente transformada por actividades agrarias, forestales,
ncleos urbanos, infraestructuras y otros elementos resultantes de
las actividades humanas.b. El componente social y cultural,
integrado por los diversos actores administracin central, gobiernos
regionales y locales, ONG, organizaciones de base, agencias de
cooperacin tcnica, poblaciones originarias, organismos pblicos,
productores, etc. que se relacionan con las reas. Este componente
social interacta sirvindose, entre otros, deun cuerpo de polticas,
normas, procedimientos, espacios y mecanismos de coordinacin,
herramientas e informacin para gestionar el SINANPE de manera
eficaz.En este contexto, el objetivo del SINANPE es contribuir al
desarrollo sostenible del pas, a travs de la conservacin de una
muestra representativa de la diversidad biolgica, articulando y
potenciando el conjunto de reas naturales protegidas del Per,
mediante la gerencia eficaz de las reas naturales protegidas,
garantizando el aporte de sus beneficios ambientales, sociales y
econmicos a la sociedad.El MINAM es el encargado de dirigir este
sistema, a travs del Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas
por el Estado (SERNANP).
EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE LOS RECURSOS HDRICOSEl Sistema
Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos tiene por finalidad el
aprovechamiento sostenible, la conservacin y el incremento de los
recursos hdricos, as como el cumplimiento de la poltica y
estrategia nacional de recursos hdricos y del plan nacional de
recursos hdricos en todos los niveles de gobierno y con la
participacin de los distintos usuarios del recurso.La Autoridad
Nacional del Agua (ANA) es el ente rector y la mxima autoridad
tcnico-normativa de este sistema, sin perjuicio de ello la ley de
recursos hdricos seala que este sistema se articula con el SNGA.EL
SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN Y FISCALIZACIN AMBIENTALSi bien es
cierto, las normas vigentes no sealan expresamente que el Sistema
Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (SINEFA) forme parte
del sector ambiental, puede concluirse que en consideracin de la
naturaleza de este sector y del propio SINEFA, si compone el mismo.
La ley del SINEFA seala que son parte del sistema, el MINAM, el
OEFA y las entidades de fiscalizacin ambiental nacional, regional o
local.Por su lado, el reglamento de la ley del SINEFA reconoce como
funciones generales del OEFA, la formulacin e implementacin de
procedimientos o mecanismos para articular el SINEFA al
SNGA.ORGANIZACIN DEL ESTADO PARA EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS
AMBIENTALESEn el contexto del proceso de modernizacin y reforma
estructural del Estado peruano, en 1991, poco tiempo despus de
haberse promulgado el Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales (CMA), el Congreso de la Repblica deleg facultades
legislativas al Poder Ejecutivo a fin de regular asuntos relativos
al fomento del empleo, la pacificacin y la inversin privada.13En
uso de estas facultades, se expidi a finales de dicho ao un
conjunto de decretos legislativos que cambi sustancialmente el
marco legislativo peruano, incluido el ambiental.La norma de mayor
impacto en el tema ambiental fue el decreto legislativo 757, ley
marco para el crecimiento de la inversin privada. Esta norma
formaliz la sectorializacin administrativa de la gestin ambiental
al establecer que las competencias ambientales son ejercidas por
los ministerios del Estado o por los organismos fiscalizadores. En
efecto, el artculo 50 del decreto legislativo 757 dispuso lo
siguiente:Las autoridades sectoriales competentes para conocer
sobre los asuntos relacionados con la aplicacin de las
disposiciones del Cdigo del Medio Ambiente y los Recursos Naturales
son los Ministerios o los organismos fiscalizadores, segn sea el
caso, de los sectores correspondientes a las actividades que
desarrollan las empresas, sin perjuicio de las atribuciones que
correspondan a los gobiernos regionales y locales conforme a lo
dispuesto en la Constitucin Poltica.14En caso de que la empresa
desarrollara dos o ms actividades de competencia de distintos
sectores, ser la autoridad sectorial competente la que corresponda
a la actividad de la empresa por la que se generen mayores ingresos
brutos anuales.De este modo, se dispuso que en materia ambiental
cada empresa debe ajustar su desempeo ambiental a los mandatos que
establezca la autoridad sectorial competente o el organismo
fiscalizador correspondiente.Posteriormente, en el ao 1994 se cre
el CONAM, establecindose a este organismo como el rector de la
poltica nacional ambiental. Su funcin central era la de actuar como
un ente de coordinacin de la gestin ambiental, a fin de asegurar la
transectorialidad y descentralizacin de la gestin ambiental en
todas las instituciones, rganos y oficinas estatales que ejercan
competencias ambientales, sobre todo en aquellas que mantenan
instrumentos de gestin y planificacin ambiental.Sin embargo, a
pesar de la creacin del CONAM, el ejercicio sectorial de funciones
ambientales sigui siendo, en rigor, el estilo de la gestin pblica
de los asuntos ambientales. Ello ha generado en algunos casos
desconfianza por lo que algunos denominan el papel de juez y parte
de los ministerios. La poblacin considera que las autoridades
ambientales sectoriales tienen incentivos contrapuestos, ya que una
misma autoridad se encarga de promover el desarrollo productivo de
su sector, fiscalizar su cumplimiento y proteger el ambiente,
cuando finalmente a estas autoridades se las evala por las metas
asociadas al fomento de la inversin privada y al desarrollo de su
sector.Adicionalmente, cabe destacar que como parte del proceso de
descentralizacin establecido con la ley 27783, las autoridades
sectoriales competentes han venido transfiriendo algunos de sus
funciones (entre ellas las ambientales) a los gobiernos regionales
y locales.Finalmente, en marzo de 2008, se aprob la creacin del
MINAM, modificando as el marco institucional peruano. Sin embargo,
debe resaltarse que an no se han resuelto algunos problemas
derivados de la actuacin fragmentada o sectorial del Estado, tales
como la superposicin de derechos otorgados a los particulares y la
propia superposicin en la actuacin de estas
autoridades.____________________13Ley 25327 (pub. 16/06/91).14El
primer prrafo del artculo 50 del decreto legislativo 757 fue
modificado mediante ley 26734 (pub. 31/12/96).
AUTORIDAD AMBIENTAL NACIONAL
LA AUTORIDAD AMBIENTAL NACIONALEl CONAM ha sido durante aos la
autoridad ambiental nacional y el ente rector del Sistema Nacional
de Gestin Ambiental. Sin embargo, con la aprobacin del decreto
legislativo 1013 en el ao 2008 se cre el MINAM, el cual ha
incorporado al CONAM. En este sentido, el MINAM es actualmente el
organismo rector del sector ambiental.FUNCIONES DE LA AUTORIDAD
AMBIENTAL NACIONALDe acuerdo a su reglamento de organizacin y
funciones, entre las funciones ms importantes del MINAM
tenemos:FUNCIONES RECTORASa. Formular, planificar, dirigir,
coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la poltica nacional del
ambiente aplicable a todos los niveles de gobierno, en el marco del
Sistema Nacional de Gestin Ambiental.b. Garantizar el cumplimiento
de las normas ambientales por parte del MINAM, los dems sectores y
los diferentes niveles de gobierno, realizando funciones de
promocin, fiscalizacin, supervisin, evaluacin y control, as como
ejercer la potestad sancionadora en materias de su competencia y
dirigir el rgimen de fiscalizacin y control ambiental y el rgimen
de incentivos previstos en la ley general del ambiente.c. Realizar
el seguimiento y monitoreo de las metas ambientales en los mbitos
nacional, regional y local y tomar las medidas correspondientes.d.
Coordinar la implementacin de la poltica nacional del ambiente con
los sectores, los gobiernos regionales y los gobiernos locales.e.
Prestar apoyo tcnico a los sectores, los gobiernos regionales y
locales para el adecuado cumplimiento de las funciones
ambientales.FUNCIONES TCNICO-NORMATIVASa. Formular propuestas y
aprobar lineamientos, normas, directivas, planes, programas,
proyectos, estrategias e instrumentos de gestin ambiental en las
materias de su competencia.b. Coordinar la defensa judicial de las
entidades de su sector.c. Resolver los recursos impugnativos
interpuestos contra las resoluciones y los actos administrativos
relacionados con sus competencias, as como promover la solucin de
conflictos ambientales a travs de los mecanismos extrajudiciales de
resolucin de conflictos, constituyndose en la instancia previa
obligatoria al rgano jurisdiccional en materia ambiental.d. Cumplir
y hacer cumplir el marco normativo relacionado con su mbito de
competencia.FUNCIONES ESPECFICAS VINCULADAS AL EJERCICIO DE SUS
COMPETENCIASa. Formular, aprobar, coordinar, supervisar, ejecutar y
evaluar el plan de accin ambiental y la agenda nacional de accin
ambiental.b. Dirigir el SNGA, el SEIA, el SINEA, el SINANPE, as
como aquellos que por ley le corresponda.c. Establecer la poltica,
los criterios, las herramientas y los procedimientos de carcter
general para el ordenamiento territorial nacional, en coordinacin
con las entidades correspondientes, y conducir su proceso.d.
Elaborar los estndares de calidad ambiental (ECA) y los lmites
mximos permisibles (LMP) de acuerdo a los planes respectivos para
todos los niveles de gobierno. Deben contar con la opinin del
sector correspondiente y ser aprobados mediante decreto supremo.e.
Establecer los criterios y procedimientos para la formulacin,
coordinacin y ejecucin de los planes de descontaminacin y
recuperacin de ambientes degradados.f. Evaluar las propuestas de
establecimiento de reas naturales protegidas y proponerlas al
Consejo de Ministros para su aprobacin.g. Implementar los acuerdos
ambientales internacionales y presidir las respectivas comisiones
nacionales.h. Ser el punto focal para las consultas que en materia
ambiental se deriven de los compromisos asumidos en los acuerdos
comerciales internacionales suscritos por el Per.i. Establecer los
procedimientos interinstitucionales necesarios para que se hagan
efectivas las condiciones de participacin y consulta del pblico que
emanen de los convenios referidos en el punto anterior, en
coordinacin con el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.j.
Promover y coordinar la adecuada gestin de los residuos slidos, la
proteccin de la calidad del aire y el control del ruido y de las
radiaciones no ionizantes, y sancionar su incumplimiento.k.
Supervisar el funcionamiento de los organismos pblicos adscritos al
sector y garantizar que su actuacin se enmarque dentro de los
objetivos de la poltica nacional del ambiente.l. Formular y
proponer la poltica y las estrategias nacionales de gestin de los
recursos naturales y de la diversidad biolgica.m. Promover la
investigacin cientfica, la innovacin tecnolgica y la informacin en
materia ambiental, as como el desarrollo y uso de tecnologas,
prcticas y procesos de produccin, comercializacin y consumo
limpios.n. Promover la participacin ciudadana en los procesos de
toma de decisiones para el desarrollo sostenible y fomentar una
cultura ambiental nacional.o. Elaborar el informe sobre el estado
del ambiente y la valoracin del patrimonio natural de la nacin.p.
Declarar emergencias ambientales, en coordinacin con el Instituto
Nacional de Defensa Civil (INDECI), el Ministerio de Salud, el
gobierno regional que corresponda u otras entidades que tengan
competencia ambiental y disponer su prrroga o levantamiento.q.
Ejercer la potestad sancionadora en el mbito de sus competencias,
aplicando las sanciones de amonestacin, multa, comiso,
inmovilizacin, clausura o suspensin por las infracciones a la
legislacin ambiental de acuerdo al procedimiento que se debe
aprobar para tal efecto, as como resolver los recursos impugnativos
que se interpongan, con potestades de ejecucin coactiva en los
casos que corresponde.Al respecto, debemos indicar que dos de los
temas que ms preocupacin causaron al momento de aprobar el decreto
legislativo 1013 fueron:a. Que la Autoridad Nacional del Agua (ANA)
haya quedado adscrita al Ministerio de Agricultura. Al respecto, si
bien se establece que esta institucin puede ser adscrita al MINAM
cuando este se encuentre implementado, esto no ha sucedido a la
fecha.b. Que las funciones de fiscalizacin en materia ambiental no
quedaban claras. Sin embargo a partir de la aprobacin de normas
especficas se ha ido implementando el Organismo de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental (OEFA). Es as que, se ha culminado con la
transferencia de funciones de supervisin, fiscalizacin y sancin en
materia ambiental del OSINEGMIN al OEFA, respecto a los sectores de
minera, hidrocarburos y electricidad. Cabe tambin sealar que se
encuentra en proceso de transferencia al OEFA las funciones de
supervisin, fiscalizacin y sancin en materia ambiental de los
sectores de industria y pesquera, ejercidas hasta el momento por el
PRODUCE.
ESTRUCTURA ORGNICAPara cumplir con sus funciones, el ministerio
est estructurado de la siguiente manera:I. Alta direccin- Despacho
Ministerial- Viceministerio de Desarrollo Estratgico de los
Recursos Naturales- Viceministerio de Gestin Ambiental- Secretara
General- Comisin multisectorial ambiental- Comisin consultiva
ambientalII. rgano resolutivo- Tribunal de Solucin de Controversias
AmbientalesIII. rgano de control institucional- Oficina de Control
InstitucionalIV. rgano de defensa judicial- Procuradura PblicaV.
rgano de asesoramiento- Oficina de Asesora Jurdica- Oficina de
Planeamiento y Presupuesto- Oficina de Cooperacin y Negociaciones-
Oficina de Asesoramiento en Asuntos-AmbientalesVI. rgano de apoyo-
Oficina General de AdministracinVII. rganos de lneaCOMISIN
MULTISECTORIAL AMBIENTALLa Comisin Multisectorial Ambiental es el
rgano encargado de coordinar y concertar en el mbito tcnico los
asuntos de carcter ambiental entre los distintos sectores y niveles
de gobierno. La comisin estar integrada por:a. Un representante del
MINAM, quien la preside.b. Los viceministros de los diversos
ministerios o sus representantes de alto nivel y con capacidad de
decisin.c. Los jefes de las entidades pblicas que poseen
competencias y responsabilidades ambientales.d. Un representante de
los gobiernos regionales.e. Un representante de los gobiernos
locales.Las funciones que tiene la comisin son las de coordinar y
concertar polticas en los asuntos sometidos a su consideracin;
proponer al ministerio la creacin y composicin de los grupos
tcnicos y emitir opinin sobre el resultado del trabajo de los
mismos y sobre los asuntos de carcter ambiental que someta a su
consideracin el ministerio; poner en conocimiento del ministerio
los avances y resultados del trabajo de la comisin; y proponer al
sector correspondiente las modificaciones a la normatividad
nacional que considere pertinentes.COMISIN CONSULTIVA AMBIENTALLa
Comisin Consultiva Ambiental es un rgano de carcter permanente del
MINAM, y tiene como funcin promover el dilogo y la concertacin en
asuntos ambientales entre el Estado y la sociedad. Asimismo, est
encargada de asesorar, analizar y absolver consultas y emitir
opinin sobre polticas, estrategias y planes que el ministerio
someta a su consideracin.La comisin est conformada por
profesionales o especialistas en las diferentes reas de inters para
el cumplimiento de los objetivos y polticas del sector ambiente. Se
integran a esta por invitacin del ministro del Ambiente y son
designados por resolucin suprema.Mediante resolucin suprema
005-2009-MINAM se han designado los miembros de la referida
comisin.TRIBUNAL DE SOLUCIN DE CONTROVERSIAS AMBIENTALESEl Tribunal
de Solucin de Controversias Ambientales es un rgano con autonoma
tcnica y funcional. Est constituido por una sala especializada,
pudiendo el ministro del Ambiente crear otras salas que resulten
necesarias en funcin a la especializacin y la carga procesal del
tribunal.Tiene como funciones el resolver, en ltima instancia
administrativa, los procedimientos administrativos que se precisen
en el reglamento correspondiente; determinar, en caso de conflicto
de competencia entre dos o ms entidades pblicas de mbito nacional,
regional y/o local, cul de ellas debe actuar como autoridad
competente cuando estas se atribuyan funciones ambientales de
carcter normativo, fiscalizador o sancionador sobre una misma
actividad; y resolver conflictos en materia ambiental a travs de la
conciliacin u otros mecanismos de solucin de controversias
extrajudiciales, constituyndose en la instancia previa
extrajudicial de carcter obligatorio antes de iniciar una accin
judicial en materia ambiental.Actualmente, ha salido prepublicado
el proyecto de reglamento interno del Tribunal de Solucin de
Controversias Ambientales, que ha considerado como competencias del
tribunal las siguientes:a. Resolver en ltima instancia
administrativa los recursos impugnativos interpuestos contra los
actos administrativos de materia ambiental emitidos por las
direcciones generales del MINAM.b. Resolver, en caso de conflicto
de competencia ambiental entre dos o ms entidades pblicas de mbito
nacional, regional y/o local, cul de ellas debe actuar como
autoridad competente, con excepcin de los conflictos cuya resolucin
sea competencia de otros rganos del Estado por haber sido
establecida esta por la Constitucin o por ley orgnica.c. Resolver
conflictos en materia ambiental a travs de la conciliacin u otros
mecanismos de solucin de controversias extrajudiciales de carcter
obligatorio antes de iniciar una accin judicial en materia
ambiental, en caso no se llegue a un acuerdo entre las
partes.AUTORIDADES AMBIENTALES SECTORIALESLas autoridades
ambientales sectoriales concentran funciones normativas, tcnicas y,
algunas de ellas, de fiscalizacin. Administran y otorgan
autorizaciones y otros derechos relativos al acceso a los recursos
naturales renovables y no renovables, as como al propio desarrollo
de algunas actividades que se sustentan en ellos o que pueden
afectar la calidad ambiental.Entre las funciones ms importantes que
desarrollan estas autoridades tenemos:a. Otorgar derechos sobre los
recursos naturales.b. Otorgar la certificacin ambiental (la
aprobacin de la declaracin de impacto ambiental o del estudio de
impacto ambiental).c. Aprobar instrumentos de gestin ambiental,
como el plan de cierre de minas en el caso de las empresas
mineras.d. Llevar el registro de consultores ambientales.e. Llevar
el registro de auditores/fiscalizadores ambientales.f. Sancionar
las infracciones ambientales a su cargo.g. Fiscalizar el
cumplimiento de las obligaciones ambientales.
AUTORIDADES FISCALIZADORAS EN MATERIA AMBIENTALComo ya lo hemos
sealado anteriormente, en 1991 se estableci que las autoridades
sectoriales competentes en materia ambiental son los ministerios o
los organismos fiscalizadores, segn sea el caso, de los sectores
correspondientes a las actividades que desarrollan las empresas. En
este sentido, el rgimen de fiscalizacin ambiental ha diferido de
sector a sector.Sin embargo, debemos considerar que con la creacin
del MINAM, tambin se crea el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental (OEFA), como organismo pblico tcnico especializado
adscrito al MINAM. En el marco de sus funciones, el OEFA es el ente
rector del Sistema de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, encargado
de la evaluacin, supervisin, control, fiscalizacin y sancin en
materia ambiental, as como de la aplicacin de los incentivos, con
la finalidad de garantizar el cumplimiento de la legislacin
ambiental y de los instrumentos de gestin ambiental, por parte de
las personas naturales o jurdicas en el mbito nacional, en el marco
del SNGA.El OEFA ejecuta directamente las acciones de fiscalizacin
y sancin respecto de actividades bajo su competencia, y supervisa
el desempeo de las entidades de fiscalizacin ambiental nacional,
regional o local, a travs de acciones de seguimiento y
verificacin.Al respecto, debemos considerar que en la creacin de
este organismo, no hubo claridad respecto de sus competencias, en
la medida en que se haca referencia a trminos como:a. Entidad
encargada de dirigir y supervisar la aplicacin del rgimen comn de
fiscalizacin y control ambiental, as como del rgimen de incentivos
previstos en la ley general del ambiente.b. Entidad encargada de
supervisar y fiscalizar directamente el cumplimiento de las
actividades bajo su competencia.Sin embargo, las competencias del
OEFA fueron fortalecidas mediante la ley 29325, ley que crea el
Sistema de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental. Este sistema tiene
por finalidad asegurar el cumplimiento de la legislacin ambiental
por parte de todas las personas naturales o jurdicas, as como
supervisar y garantizar que las funciones de evaluacin, supervisin,
fiscalizacin, control y potestad sancionadora en materia ambiental,
a cargo de las diversas entidades del Estado, se realicen de forma
independiente, imparcial, gil y eficiente, de acuerdo con lo
dispuesto en las normas, polticas, planes, estrategias, programas y
acciones destinados a coadyuvar a la existencia de ecosistemas
saludables, viables y funcionales, al desarrollo de las actividades
productivas y al aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales que contribuyan a una efectiva gestin y proteccin del
ambiente.Asimismo, la ley del Sistema Nacional de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental asigna cinco funciones generales al OEFA:a.
Funcin evaluadora: comprende las acciones de vigilancia, monitoreo
y otras simila res que realiza el OEFA, segn sus competencias, para
asegurar el cumplimiento de las normas ambientales.b. Funcin
supervisora directa: comprende la facultad de realizar acciones de
seguimiento y verificacin con el propsito de asegurar el
cumplimiento de las normas, obligaciones e incentivos establecidos
en la regulacin ambiental por parte de los administrados.c. Funcin
supervisora de entidades pblicas: comprende la facultad de realizar
acciones de seguimiento y verificacin del desempeo de las entidades
de fiscalizacin ambiental nacional, regional o local.d. Funcin
fiscalizadora y sancionadora: comprende la facultad de investigar
la comisin de posibles infracciones administrativas sancionables y
de imponer sanciones por el incumplimiento de obligaciones
derivadas de los instrumentos de gestin ambiental, as como de las
normas ambientales y de los mandatos o disposiciones emitidos por
el OEFA.e. Funcin normativa: comprende la facultad de dictar en el
mbito y en materia de sus respectivas competencias, los reglamentos
y normas que regulen los procedimientos a su cargo y otros de
carcter general referidos a intereses, obligaciones o derechos de
las personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas, que
fiscaliza.Por otro lado, la ley permite que las funciones
establecidas sean ejercidas a travs de terceros en lo que
corresponda. Para esto, el OEFA establecer los criterios y
procedimientos especficos para la calificacin y clasificacin de los
terceros que podrn ejercer dichas funciones, as como los
procedimientos para la contratacin, designacin y ejecucin de las
tareas de supervisin que realizarn.Para poder cumplir con sus
funciones de fiscalizacin, el OEFA cuenta con varias facultades,
entre las cuales figuran la de realizar fiscalizaciones sin previo
aviso, hacerse acompaar por peritos y tcnicos en las visitas de
fiscalizacin, as como recabar y obtener informacin, datos o
antecedentes con relevancia para la funcin fiscalizadora. Asimismo,
el OEFA podr proceder a practicar cualquier diligencia de
investigacin, examen o prueba que considere necesario para
comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente,
y especialmente para requerir informacin al fiscalizado o al
personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la
aplicacin de las disposiciones legales; exigir la presencia del
empresario o de sus representantes y encargados en el centro
fiscalizado; examinar la documentacin con relevancia en la
verificacin del cumplimiento ambiental y tomar o sacar muestras de
sustancias y materiales utilizados o manipulados en el
establecimiento; realizar mediciones; obtener fotografas, videos,
grabacin de imgenes; y levantar croquis y planos, siempre que se
notifique al sujeto fiscalizado.El reglamento de organizaciones y
funciones del OEFA ha establecido que el Tribunal de Fiscalizacin
Ambiental es el rgano encargado de ejercer funciones como ltima
instancia administrativa del OEFA. Las resoluciones del tribunal
son de obligatorio cumplimiento y constituyen precedente vinculante
en materia ambiental, siempre que se lo seale en la misma
resolucin. Son funciones de este tribunal las siguientes:a.
Resolver en segunda y ltima instancia administrativa, los recursos
de apelacin interpuestos contra las resoluciones o actos
administrativos impugnables emitidos por la Direccin de
Fiscalizacin, Sancin y Aplicacin de Incentivos.b. Proponer al
presidente del consejo directivo del OEFA mejoras a la normatividad
ambiental, dentro del mbito de su competencia.c. Ejercer las dems
atribuciones que correspondan de acuerdo a ley.Asimismo, se ha
contemplado que el OEFA cuente con oficinas desconcentradas, que
son unidades bsicas de gestin desconcentrada que reportan sus
acciones a la presidencia del consejo directivo, habindose
implementado la primera en la ciudad de Puerto Maldonado, regin
Madre de Dios.Por su funcin fiscalizadora y sancionadora, el OEFA
tiene la facultad de imponer sanciones administrativas por
incumplimiento de la normativa ambiental, obligaciones de los
instrumentos de gestin ambiental y de las disposiciones emitidas
por el OEFA.Las infracciones se clasifican como leves, graves y muy
graves y su determinacin debe fundamentarse en la afectacin a la
salud, al ambiente, en su potencialidad o certeza de dao, en la
extensin de sus efectos, y otros criterios que puedan ser definidos
por las autoridades del sistema.Los administrados son responsables
objetivamente por el incumplimiento de obligaciones derivadas de
los instrumentos de gestin ambiental, as como de las normas
ambientales y de los mandatos o disposiciones emitidos por el OEFA.
El MINAM, a propuesta del OEFA, aprobar la escala de sanciones en
la que se establecern las sanciones aplicables para cada tipo de
infraccin.
OTRAS AUTORIDADES EN MATERIA AMBIENTALLa referencia a las dems
autoridades con competencias ambientales, como la Autoridad
Nacional del Agua, el Servicio Nacional de reas Naturales
Protegidas por el Estado y la Direccin General de Capitanas y
Guardacostas del Per, entre otras, se ha hecho a lo largo de las
secciones especficas, por lo que sugerimos remitirse a
ellas.GOBIERNOS REGIONALESLa ley 27680, ley de reforma
constitucional del captulo XIV del ttulo IV sobre descentralizacin,
ha dado inicio, sin embargo, a un nuevo proceso de descentralizacin
en el pas, mediante el cual se espera que se definan con mayor
precisin las competencias de las autoridades de los distintos
niveles de gobierno que representan al Estado peruano.Esta norma
establece que la descentralizacin es una forma de organizacin
democrtica y constituye una poltica permanente de Estado, de
carcter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el
desarrollo integral del pas. En este sentido, se establece un
proceso de regionalizacin, el mismo que se realizar por etapas, en
forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una
adecuada asignacin de competencias y transferencia de recursos del
gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.Para el
inicio de este proceso, se eligi a gobiernos regionales sobre la
base de los actuales departamentos y la provincia constitucional
del Callao. La norma establece que los gobiernos regionales
elegidos en el marco de este proceso, cuentan con autonoma poltica,
econmica y administrativa en los asuntos de su competencia y se
encargarn de coordinar con las municipalidades sin interferir en
sus funciones y atribuciones.La ley 27783, ley de bases de la
descentralizacin, establece la finalidad, principios, objetivos y
criterios generales del proceso de descentralizacin; regula la
conformacin de las regiones y municipalidades; fija las
competencias de los tres niveles de gobierno; y determina los
bienes y recursos de los gobiernos regionales y locales. Tambin
regula las relaciones de los distintos niveles de gobierno.En este
sentido, establece que las regiones son unidades territoriales con
diversidad de recursos naturales, sociales e institucionales,
integradas histrica, econmica, administrativa, ambiental y
culturalmente, que comportan distintos niveles de desarrollo,
especializacin y competitividad productiva, sobre cuyas
circunscripciones se constituyen y organizan los gobiernos
regionales.La ley orgnica de gobiernos regionales, al igual que la
ley de bases de la descentralizacin, ha establecido como
competencias exclusivas de los gobiernos regionales, las
siguientes:a. Planificar el desarrollo integral de su regin y
ejecutar los programas socioeconmicos correspondientes, en armona
con el plan nacional de desarrollo.b. Formular y aprobar el plan de
desarrollo regional concertado con las municipalidades y la
sociedad civil de su regin.c. Aprobar su organizacin interna y su
presupuesto institucional conforme a la ley de gestin
presupuestaria del Estado y las leyes anuales de presupuesto.d.
Promover y ejecutar las inversiones pblicas de mbito regional en
proyectos de infraestructura vial, energtica, de comunicaciones y
de servicios bsicos de mbito regional, con estrategias de
sostenibilidad, competitividad y oportunidades de inversin privada;
dinamizar mercados y rentabilizar actividades.e. Disear y ejecutar
programas regionales de cuencas, corredores econmicos y de ciudades
intermedias.f. Facilitar los procesos orientados a los mercados
internacionales para la agricultura, la agroindustria, la artesana,
la actividad forestal y otros sectores productivos, de acuerdo a
sus potencialidades.g. Desarrollar circuitos tursticos que puedan
convertirse en ejes de desarrollo.h. Concretar acuerdos con otras
regiones para el fomento del desarrollo econmico, social y
ambiental.i. Organizar y aprobar los expedientes tcnicos sobre
acciones de demarcacin territorial en su jurisdiccin, conforme a la
ley de la materia.j. Dictar las normas sobre los asuntos y materias
de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas
correspondientes.k. Promover el uso sostenible de los recursos
forestales y de la biodiversidad.Entre las competencias compartidas
establecidas por la ley orgnica de gobiernos regionales, al igual
que la ley de bases de la descentralizacin, tenemos:a. Salud
pblica.b. Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y
productivas en su mbito y nivel, correspondientes a los sectores
agricultura, pesquera, industria, comercio, turismo, energa,
hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio
ambiente.c. Gestin sostenible de los recursos naturales y
mejoramiento de la calidad ambiental.d. Preservacin y administracin
de las reservas y reas naturales protegidas regionales.e.
Participacin ciudadana, alentando la concertacin entre los
intereses pblicos y privados o en todos los niveles.Sobre la base
de ello, en el ao 2004, el Consejo Nacional de Descentralizacin
(que fue absorbido por la Presidencia del Consejo de Ministros en
el 2007 y cuyas funciones ahora corresponden a la Secretara de
Descentralizacin), en su condicin de organismo que diriga y conduca
el proceso de descentralizacin, inici un proceso progresivo de
transferencia de competencias del mbito nacional a los mbitos
regional y local. Por ello, se aprob el plan anual de transferencia
de competencias sectoriales 2004, sobre la base del cual se
dictaron las disposiciones pertinentes que garantizasen un
progresivo y ordenado proceso de transferencia de los sectores del
gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.15A
efectos de seguir con el proceso, se aprob la ley del Sistema de
Acreditacin de los Gobiernos Regionales y Locales16que, como su
nombre lo indica, tiene como objetivo acreditar la existencia de
capacidades de gestin efectiva en los gobiernos regionales y
locales, para asumir las competencias, funciones, atribuciones y
recursos que les vayan a ser transferidos. En este sentido, a la
fecha diversos gobiernos regionales ya han acreditado capacidades
para asumir algunas competencias y el proceso contina.En el proceso
de transferencia de funciones, se opt por incluir el concepto de
facultad como una forma de desagregar las funciones y sentar una
base manejable para la transferencia.Entre las facultades otorgadas
a los gobiernos regionales en materia ambiental, tenemos:Ver
Tabla____________________15Posteriormente, se han aprobado los
planes anuales de transferencia de competencias sectoriales de los
aos 2005, 2006, 2007 y 2008, previstos como planes de corto plazo,
as como el plan de transferencias sectoriales del quinquenio
2005-2009 y posteriormente 2006-2010, con base en la oferta y
demanda de los sectores del Estado y de los gobiernos regionales y
locales, respectivamente, el mismo que tiene una gran importancia,
en la medida que permite programar las transferencias con una
perspectiva de mediano plazo.16Ley 28273 (pub. 09/07/2004).
GOBIERNOS LOCALESLa Constitucin Poltica del Per ha establecido
de manera general las competencias centrales de las
municipalidades, sealando que estas instancias son competentes,
entre otros asuntos, para planificar el desarrollo urbano y rural
de sus circunscripciones, participar en la gestin de las
actividades y servicios inherentes al Estado y para todo lo dems
que determine la ley.La ley orgnica de municipalidades seala que
las municipalidades son competentes en materia de organizacin del
espacio fsico y uso del suelo; servicios pblicos locales; proteccin
y conservacin del ambiente; participacin vecinal; as como en
materia de educacin y cultura. Asimismo, el reglamento de
acondicionamiento territorial y desarrollo urbano crea el marco
normativo nacional para los procedimientos que deben de seguir las
municipalidades en ejercicio de sus competencias en materia de
planeamiento y gestin de acondicionamiento territorial y desarrollo
urbano.De manera general, la ley de bases de la descentralizacin ha
establecido como competencias exclusivas de los gobiernos locales,
las siguientes:a. Planificar y promover el desarrollo urbano y
rural de su circunscripcin y ejecutar los planes
correspondientes.b. Normar la zonificacin, urbanismo,
acondicionamiento territorial y asentamiento humano.c. Administrar
y reglamentar los servicios pblicos locales destinados a satisfacer
necesidades colectivas de carcter local.d. Formular y aprobar el
plan de desarrollo local concertado con su comunidad.e. Aprobar y
facilitar los mecanismos y espacios de participacin, concertacin y
fiscalizacin de la comunidad en la gestin municipal.f. Dictar las
normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y
proponer las iniciativas legislativas correspondientes.Y entre las
competencias compartidas establecidas por la ley de bases de la
descentralizacin, tenemos:a. Salud pblica.b. Cultura, turismo,
recreacin y deportes.c. Preservacin y administracin de las reservas
y reas naturales protegidas locales, la defensa y proteccin del
ambiente.d. Transporte colectivo, circulacin y turismo urbano.e.
Vivienda y renovacin urbana.f. Gestin de residuos slidos.Asimismo,
se ha establecido que los gobiernos locales deben implementar el
sistema local de gestin ambiental, sobre la base de los rganos que
desempean diversas funciones ambientales que atraviesan el gobierno
local y con la participacin de la sociedad civil.De otro lado,
mediante la ley marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental se
ha establecido que mediante ordenanza municipal se crean las
comisiones ambientales municipales.Estas instancias de gestin
ambiental se encuentran encargadas de:a. Coordinar y concertar la
poltica ambiental municipal.b. Promover el dilogo y el acuerdo
entre los sectores pblico y privado.c. Articular sus polticas
ambientales con las comisiones ambientales regionales (CAR) y el
MINAM.En este sentido, la aprobacin de los instrumentos de gestin
ambiental provincial y distrital debe contar con la opinin
favorable de las comisiones ambientales municipales, sin perjuicio
de la intervencin de las instituciones pblicas y privadas, y de los
rganos de base representativos de la sociedad civil. Asimismo, los
instrumentos de gestin ambiental distrital deben guardar estricta
concordancia con los aprobados para el mbito nacional, regional y
provincial.Cabe mencionar que en la actualidad an es muy difcil
determinar en forma general, cul es el lmite entre la actuacin de
las autoridades sectoriales y la de las autoridades locales,
presentndose mltiples casos en los que se contraponen o confluyen
ambas. Usualmente, esta lnea gris que divide sus competencias debe
esclarecerse caso por caso. Sin embargo, hay consenso respecto de
que las municipalidades constituyen la autoridad conductora del
desarrollo local, que tienen a su cargo la planificacin del uso del
suelo en su jurisdiccin y que administran los servicios pblicos
locales, entre los que se encuentran los de saneamiento, limpieza
pblica y manejo de los residuos slidos.No obstante, an no se ha
esclarecido en forma apropiada, cul es el rol de los gobiernos
locales respecto de otros importantes aspectos de la gestin
ambiental nacional, como son la evaluacin de impacto ambiental, los
parmetros de contaminacin y el desarrollo rural.
FISCALIZACIN AMBIENTALUno de los temas crticos que se deben
considerar en la creacin del MINAM es el que se refiere a la
fiscalizacin ambiental. Es importante y pertinente resaltar que uno
de los mayores problemas en la gestin ambiental es el incremento de
los conflictos ambientales en el pas. Ello se explica en la
percepcin negativa que tiene la poblacin de la doble funcin que
deben cumplir los ministerios en tanto promotores de una actividad
y a su vez fiscalizadores del cumplimiento de las reglas que ellos
mismos imponen.El problema adicional se presenta por el hecho de
que el CONAM no tuvo histricamente un rol de fiscalizacin, lo que
para muchos explica en parte su debilidad. Recin en el ao 2005, la
ley general del ambiente otorg al CONAM un rol de fiscalizacin algo
genrico, pero a su vez le asign el mandato de formular un rgimen
comn de fiscalizacin en materia ambiental, especialmente por el
hecho de que la fiscalizacin es ejercida actualmente por distintos
sectores y organismos reguladores.As, por ejemplo, desde un inicio
se consider que las actividades de fiscalizacin en materia
ambiental del sector de hidrocarburos y electricidad deban
retirarse del Ministerio de Energa y Minas para ser parte de las
competencias del Organismo Supervisor de la Inversin en Energa
(OSINERG). Similar postura fue asumida posteriormente para la
minera, donde a partir del 2007 la fiscalizacin ambiental fue
asumida por este organismo y se le denomin OSINERGMIN. De esta
manera, actualmente el Organismo Supervisor de la Inversin en
Energa y Minera (OSINERGMIN) tiene la funcin no solo de supervisar
y fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y tcnicas
de las actividades que desarrollan las empresas en los subsectores
de minera, electricidad e hidrocarburos, sino tambin el
cumplimiento de las normas legales y tcnicas referidas a la
conservacin y proteccin del ambiente.La fiscalizacin es uno de los
temas ms sensibles que enfrenta la creacin del MINAM. Siendo as,
actualmente se ha aprobado una norma que establece la transferencia
de competencias ambientales de OSINERGMIN al OEFA, dando un plazo
de entre 6 y 12 meses para este proceso.A ello hay que sumar lo que
constituir un reto para el futuro cercano. El rol del OEFA no slo
es en fiscalizacin, sino a su vez en evaluacin y supervisin. Hay
que tener en cuenta que este organismo tiene funciones en estos
tres rubros, pero estas funciones no han quedado del todo claras en
el texto de las leyes o sus reglamentos y ello ya empez a generar
debates entre las mismas entidades pblicas que temen contar con un
OEFA capaz incluso de supervisar a ellas mismas.El debate debe
orientarse a definir el rol del OEFA como entidad de primer piso,
es decir evaluando y fiscalizando el comportamiento ambiental y el
cumplimiento de la ley ambiental por parte de los administrados y a
su vez el rol que tendra como entidad de segundo piso, es decir con
funciones para supervisar a los administradores. Este doble rol, en
caso no fuera adecuadamente definido, puede generar superposicin y
confusin, por lo que deben delimitarse con claridad las fronteras
en cada uno de los niveles en los que actuar el OEFA.El debate por
su lado pasa por la transferencia de funciones, personal y
presupuesto. Al momento de elaborarse este Manual, en donde las
comisiones de transferencia de OEFA y OSINERGMIN venan definiendo
la transferencia de las funciones mineras, quedaba claro que esta
ltima entidad se resista a transferir al personal calificado que
vena ejerciendo la funcin, los presupuestos requeridos e incluso el
mobiliario que haba sido adquirido con dicho fin. Si a ello se suma
que para el 2010 el OEFA tiene un presupuesto aprobado, pero una
transferencia parcial, podemos concluir que la voluntad poltica
para su fortalecimiento an no es evidente.
EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIN AMBIENTALEl ao 2004 se promulg en
el Per la ley marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental,
orientada a fortalecer el marco institucional ambiental en ese
entonces liderado por el CONAM. Esta ley se reglament un ao despus.
Si bien es cierto, estas normas contribuyeron a ese objetivo de
fortalecimiento, debe tenerse en cuenta que con posterioridad a
ellas, para ser ms exactos, el ao 2007, se promulg la ley orgnica
del poder ejecutivo, en uno de cuyos ttulos se regula el
funcionamiento de los sistemas identificndose a los sistemas
funcionales y los sistemas administrativos. Bajo esta norma, que
regula el funcionamiento de las entidades del poder ejecutivo, se
cre en mayo de 2008, el Ministerio del Ambiente, el que es
reconocido como el ente rector del SNGA. Este sistema, es bajo los
principios de le ley, un sistema funcional.Cabe mencionar que la
ley del poder ejecutivo seala que los sistemas funcionales tienen
por finalidad asegurar el cumplimiento de polticas pblicas que
requieren la participacin de todas o varias entidades del Estado,
agregando que estn a cargo de un ente rector que se constituye en
su autoridad tcnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y
establece los procedimientos relacionados con su mbito; coordina su
operacin tcnica y es responsable de su correcto funcionamiento.
Esta ley precisa que el poder ejecutivo es responsable de
reglamentar y operar los sistemas funcionales y que las normas del
sistema establecen las atribuciones del ente rector del mismo.Lo
sealado podra resultar suficiente para entender el rol del
Ministerio del Ambiente como ente rector y en consecuencia
autoridad del SNGA, pero sin embargo se complica cuando luego vemos
que se han creado otros sistemas que se integran como subsistemas
del de gestin ambiental, pero a la vez integran en su seno a ste.
Tal es el caso del sistema nacional de recursos hdricos, que en su
norma de creacin seala que integra al sistema nacional de gestin
ambiental an cuando a su vez el primero es subsistema funcional del
ltimo. Ocurre a su vez con el sistema nacional de evaluacin y
fiscalizacin ambiental. Entonces, frente a esta realidad no queda
para nada claro quien dirige a quien. Ello parece tener como origen
el nimo poltico de satisfacer las demandas de distintos sectores,
que frente a la creacin del Ministerio del Ambiente se resistieron
a ceder funciones y detrs de ello cuotas de poder. Si a ello
sumamos las dificultades en relacin a competencias sobre el bosque
y los servicios ambientales, salud ambiental y el rol de la
Direccin General de Salud Ambiental, entonces vemos que el panorama
se complica y las posibilidades de superposiciones se
multiplican.Siendo ello as toca aprovechar la competencia que tiene
el poder ejecutivo para reglamentar los sistemas funcionales y por
eso tocara al Ministerio del Ambiente modificar el reglamento de la
ley del SNGA del ao 2005 para actualizarlo y precisar mejor las
funciones, llenar los vacos y eliminar las superposiciones.Slo as
podremos avanzar significativamente logrando la adecuacin de todos
los sectores al sistema de evaluacin del impacto ambiental,
podremos lograr que con la autoridad del ente rector del sistema
ambiental, se actualicen los lmites mximos permisibles, que en su
mayora estn desactualizados y en muchos sectores no existen.
LA GESTIN AMBIENTAL DESCENTRALIZADACuando el ao 2008 se cre el
ministerio del ambiente, la ley de bases para la descentralizacin y
la ley orgnica de gobiernos regionales ya tenan ms de un lustro de
vigencia. Estas leyes haban definido de manera expresa las
funciones que se transferiran de manera gradual para ser ejercidas
por los gobiernos regionales y obviamente las funciones ambientales
identificadas derivaban de distintos sectores por cuanto no exista
en ese tiempo ni el ministerio del ambiente, ni el denominado
sector ambiental.Con la creacin del ministerio del ambiente en mayo
del ao 2008, se estableci que ste deba prestar apoyo tcnico a los
gobiernos regionales y locales para el adecuado cumplimiento de las
funciones transferidas en el marco de la descentralizacin. Sin
embargo no se ha establecido la transferencia de funciones y
objetivos de los organismos adscritos al ministerio tales como el
organismo de evaluacin y fiscalizacin ambiental; el servicio
nacional de meteorologa e hidrologa; el instituto de
investigaciones de la Amazona peruana, el instituto geofsico del
Per y el servicio nacional de reas naturales protegidas por el
estado.Frente a ello, el ministerio del ambiente aprob por
resolucin ministerial 089-2010-MINAM, el plan anual de
transferencia sectorial 2010 el que de manera expresa seala: En ese
sentido, el presente ao tampoco se han identificado funciones a
transferir con relacin a los objetivos y funciones de cada
Organismo Adscrito, por lo que al respecto se continuar
fortaleciendo las acciones de desarrollo de capacidades y la
articulacin con los Gobiernos Subnacionales.Esta limitacin hace que
el Plan formule como recomendaciones el formular e implementar el
plan sectorial de desarrollo de capacidades y fortalecer las nuevas
funciones de las gerencias regionales de recursos naturales, entre
otras.Es claro que en el futuro cercano se tendr que evaluar las
funciones que corresponden al sector ambiental y definir con
claridad, aprobndose por ley, las que deben transferirse para su
ejercicio descentralizado por parte de los gobiernos
regionales.