DESARROLLO DE INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN PLAN DE GESTIÓN DEL RIESGO DE MEDELLÍN INFORME FINAL DE RESULTADOS Juanita López Peláez, Ms.PhD. Consultora ÍNDICE DE GESTIÓN DEL RIESGO (IGR) PROGRAMA DE INFORMACIÓN E INDICADORES DE GESTIÓN DEL RIESGO BID-IDEA DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN SISTEMA MUNICIPAL DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES MEDELLÍN 2010
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INFORME FINAL DE RESULTADOS Final... · 2014. 1. 28. · METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE EXPERTOS ... Evaluación mapeo de amenazas IR3 W IR3 Evaluación de vulnerabilidad
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DESARROLLO DE INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN
PLAN DE GESTIÓN DEL RIESGO DE MEDELLÍN
INFORME FINAL DE RESULTADOS
Juanita López Peláez, Ms.PhD.
Consultora
ÍNDICE DE GESTIÓN DEL RIESGO (IGR)
PROGRAMA DE INFORMACIÓN E INDICADORES DE GESTIÓN DEL RIESGO
BID-IDEA
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN
SISTEMA MUNICIPAL DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES
OBTENCIÓN DEL IGR ................................................................................................................................... 6
METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE EXPERTOS ................................................................... 9
Actividad 1: Evaluación del desempeño ...................................................................................................... 10
Actividad 2: Asignación de pesos a los subindicadores ............................................................................... 10
Evaluación del Índice de Gestión del riesgo ................................................................................................ 12
Identificación del Riesgo (IR) ........................................................................................................................ 15
Reducción del Riesgo (RR)............................................................................................................................ 19
Manejo de Desastres (MD) .......................................................................................................................... 24
Protección Financiera y gobernabilidad (PF). .............................................................................................. 29
COMPARACIÓN DE RESULTADOS DE MEDELLÍN CON OTRAS CIUDADES ........................................................ 33
ÍNDICE DE FIGURAS .......................................................................................................................................... 37
ÍNDICE DE TABLAS ............................................................................................................................................ 38
ocurrencia de un evento catastrófico; ii) el Índice de Desastres Locales (IDL) que permite
identificar la propensión a la ocurrencia de desastres menores y su impacto acumulativo en el
desarrollo local y iii) el Índice de Vulnerabilidad Prevalente (IVP) que permite identificar las
condiciones predominantes de vulnerabilidad en términos de exposición, fragilidad
socioeconómica y falta de resiliencia (Cardona, 2005).
El IGR tiene como finalidad la medición del desempeño o performance de la gestión del riesgo de
un país o ciudad. Consiste en una medición cualitativa con base en niveles preestablecidos
(targets) o referentes deseables (benchmarking) hacia los cuales se debe dirigir la gestión del
riesgo en una ciudad, según sea su grado de avance. Esto significa que se fundamenta en la
definición de una escala de niveles de desempeño o una “distancia” con respecto a ciertos
umbrales objetivo, o al desempeño obtenido por un país o una ciudad líder considerada como el
referente (Carreño, 2006).
DESCRIPCIÓN Y VENTAJAS
Indica el desempeño o performance de la gestión del riesgo de una ciudad o país.
Es una medición cualitativa de la gestión con base en referentes deseables (benchmarking) hacia los cuales se debe dirigir la gestión, según sea su grado de avance.
Se basa en una escala de niveles de desempeño o una “distancia” con respecto a umbrales objetivo.
El enfoque metodológico permite utilizar cada nivel de referencia simultáneamente como un “objetivo de desempeño” (target).
Facilita la comparación e identificación de resultados esperados, metas y estrategias hacia las cuales la administración municipal debe dirigir sus esfuerzos de formulación, implementación y evaluación en cada política.
Permite generar un diálogo entre actores para unificar criterios, identificar fortalezas y debilidades, asignar responsabilidades y diseñar canales de coordinación.
Constituye un instrumento de monitoreo y seguimiento de la gestión en diferentes períodos de tiempo.
Permite establecer parámetros con respecto a otras ciudades o al desempeño global de país.
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Para la formulación del IGR se tienen en cuenta cuatro aspectos o componentes de la política
pública en gestión del riesgo:
1. Identificación del riesgo (IR): comprende la percepción individual, la representación
social y la estimación objetiva
2. Reducción del riesgo (RR): involucra las acciones de prevención y mitigación
3. Manejo de desastres (MD): corresponde a la respuesta y recuperación
4. Gobernabilidad y Protección financiera (PF): tiene que ver con la institucionalidad y con
los mecanismos de transferencia y retención del riesgo.
El enfoque metodológico permite utilizar cada nivel de referencia simultáneamente como un
“objetivo de desempeño” (target) y por lo tanto facilita la comparación y la identificación de
resultados esperados, metas y estrategias hacia las cuales la administración municipal debe dirigir
sus esfuerzos de formulación, implementación y evaluación en cada política.
La medición del IGR constituye igualmente un instrumento de monitoreo y seguimiento de la
gestión en diferentes períodos de tiempo, y permite establecer parámetros no sólo con respecto al
propio desempeño sino con respecto a otras ciudades de Colombia y el mundo a las cuales se les
ha aplicado el índice, tales como Bogotá, Armenia, Manizales, Pereira o Metromanila en Filipinas.
El IGR también ha sido implementado en la escala de país a todos los países de América Latina y
el Caribe.
OBTENCIÓN DEL IGR
El IGR se basa en las valoraciones de los indicadores y de sus respectivos pesos que realizan
expertos o representantes de las instituciones encargadas de la ejecución de las políticas públicas
de gestión de riesgos en el ámbito local o nacional, según sea la escala de análisis.
Se obtiene del promedio de cuatro indicadores que corresponden a las políticas descritas, cada
uno compuesto por seis subindicadores (Tabla 1):
La valoración de cada subindicador se realiza utilizando cinco niveles de desempeño: bajo,
incipiente, significativo, sobresaliente y óptimo que corresponden a un rango de 1 (bajo) a 5
4/)( PFMDRRIR IGRIGRIGRIGRIGR
7
(óptimo) para cada año analizado, con base en una descripción preestablecida. Se asume que los
pesos de los cuatro componentes son iguales pero cada subindicador tiene un peso según su
importancia relativa dentro del componente o política respectivo (Tabla 1). El procesamiento de las
calificaciones se basa en funciones de pertenencia para conjuntos difusos (Carreño, 2006) como
se ilustra en la figura 2.
Tabla 1. Descripción de las 4 políticas y de los 24 subindicadores que componen el IGR
COMPONENTE SUBINDICADOR PESO INDICADOR
Inventario sistemático de desastres y pérdidas IR1 WIR1
Monitoreo de amenazas y pronóstico IR2 WIR2
Evaluación mapeo de amenazas IR3 WIR3
Evaluación de vulnerabilidad y riesgo IR4 WIR4
Información pública y participación comunitaria IR5 WIR5
Capacitación y educación en gestión de riesgos IR6 WIR6
Integración del riesgo en la definición de usos del suelo y la planificación urbana. RR1 WRR1
Intervención de cuencas hidrográficas y protección ambiental. RR2 WRR2
Implementación de técnicas de protección y control de fenómenos peligrosos. RR3 WRR3
Mejoramiento de vivienda y reubicación de asentamientos ubicados en áreas propensas a los desastres RR4 WRR4
Actualización y control de la aplicación de normas y códigos de construcción. RR5 WRR5
Refuerzo e intervención de la vulnerabilidad de bienes públicos y privados. RR6 WRR6
Organización y coordinación de operaciones de emergencia MD1 WMD1
Planificación de la respuesta en caso de emergencia y sistemas de alerta. MD2 WMD2
Dotación de equipos, herramientas e infraestructura. MD3 WMD3
Simulación, actualización y prueba de la respuesta interinstitucional. MD4 WMD4
Preparación y capacitación de la comunidad. MD5 WMD5
Planificación para la rehabilitación y reconstrucción MD6 WMD6
Organización interinstitucional, multisectorial y descentralizada PF1 WFP1
Fondos de reservas PF2 WFP2
Localización y movilización de recursos de presupuesto PF3 WFP3
Implementación de redes y fondos de seguridad social PF4 WFP4
Cobertura de seguros y estrategias de transferencias de pérdidas y activos públicos PF5 WFP5
Cobertura de seguros y reaseguros de viviendas y del sector privado PF6 WFP6
RI
RR
MD
FP
8
Figura 1. Funciones de pertenencia para las calificaciones de desempeño (Tomado de Suarez et al., 2007)
Como lo explican los autores, el resultado de las funciones (figura 2) muestra que el grado de la
efectividad de la gestión del riesgo no aumenta de manera lineal. Inicialmente el progreso es leve
y a medida que se avanza en las políticas de gestión del riesgo, aumenta la efectividad y el
desempeño mejora y se hace sostenible.
Figura 2. Grado de efectividad de la gestión de riesgos (Tomado de Suarez et al., 2007)
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METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE EXPERTOS
Para el caso de Medellín fue convocado un grupo de 65 expertos constituido de la siguiente
manera: un primer grupo denominado Grupo Expertos Externos, integrado por 35 expertos locales
incluyendo académicos, representantes políticos, consultores, ONGs, representantes de
autoridades ambientales y representantes de entidades del orden nacional. Se buscó contactar a
las personas que de una u otra forma han participado en el proceso de gestión del riesgo de
Medellín desde diferentes ámbitos y que constituyen la memoria viva en la evolución de las
políticas locales de gestión: fundadores o exdirectores del Sistema Municipal de Prevención y
Atención de Desastres (SIMPAD), líderes o especialistas que han participado desde instituciones
académicas en la elaboración de estudios técnicos y en la formulación de políticas.
Por parte de este grupo hubo excelente receptividad. Los participantes en general agradecieron la
invitación y manifestaron su interés en el ejercicio resaltando la importancia del mismo.
Participaron efectivamente 24 de las 35 personas convocadas, ya sea llenando el formulario (21
formularios diligenciados) y/o asistiendo al taller (16 asistentes).
Para el segundo grupo, denominado Grupo Expertos Internos, se convocó inicialmente a 30
servidores de las diferentes dependencias de la Alcaldía que directa o indirectamente tienen o han
tenido relación con el Sistema Municipal de Prevención y Atención de Desastres, y a
representantes de los organismos de socorro. En este caso hubo una menor participación en el
diligenciamiento de los formularios individuales (10 formularios diligenciados) pero la asistencia al
taller fue más alta (22 asistentes) y reunió representantes de muchas de las dependencias
permitiendo que cada uno se reconociera dentro del proceso de la gestión del riesgo.
A las personas convocadas se les solicitó mediante correo electrónico que diligenciaran un
formulario con base en las instrucciones respectivas (Anexo 1). Se obtuvieron 31 formularios de
evaluación diligenciados y 38 personas asistieron a los talleres. En total se contó con la
participación de 51 personas (Tabla 1, en el anexo 2 se relaciona la lista de participantes efectivos
en el proceso). La participación de los expertos comprendió tres actividades descritas enseguida.
10
INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES LOCALES 32
INSTITUCIONES GUBERNAMENTALES NACIONALES 4
ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES 8
ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES INTERNACIONALES 1
UNIVERSIDADES 7
TOTAL 51
NÚMERO DE PARTICIPANTES POR TIPO DE INSTITUCIÓN
Tabla 2. Participantes por tipo de institución
Actividad 1: Evaluación del desempeño
Esta actividad tenía por objetivo evaluar la evolución de las cuatro políticas de gestión
previamente descritas en seis momentos del tiempo: 1985, 1990, 1995, 2000, 2005 y 2010. El
experto debía calificar cada subindicador a partir de 5 niveles: 1.Bajo, 2.Incipiente, 3.Significativo,
4. Sobresaliente, 5. Óptimo, con base en la descripción de niveles de desempeño (benchamarks)
preestablecidos (Ver instrucciones Anexo 1).
Actividad 2: Asignación de pesos a los subindicadores
En esta actividad el objetivo era definir el peso relativo de cada subindicador mediante la técnica
de asignación presupuestal. El experto debía repartir 100 puntos entre los seis subindicadores de
cada política según la importancia relativa que a su juicio tendría el subindicador dentro de la
misma. Los pesos utilizados para calcular el índice corresponden al promedio de los resultados
obtenidos en esta actividad.
Actividad 3: Taller
Para esta actividad se convocaron separadamente ambos grupos: El taller de Expertos Internos
se realizó el día 21 de abril de 2010 en una jornada completa (Figura 3) y el taller con Expertos
Externos tuvo lugar el 22 de abril de 2010 en una mañana (Figura 4). El objetivo del taller era
promover la discusión en torno a los avances y retos de la gestión del riesgo y obtener a partir de
allí un formulario diligenciado por consenso entre los asistentes. La actividad se dividió en dos
partes. En el primer segmento se pidió a los asistentes que se agruparan en cuatro equipos, cada
11
grupo debía evaluar una de las políticas. En el segundo segmento, los grupos presentaban ante el
resto de participantes los resultados exponiendo sus argumentos y a partir de allí se decidía
colectivamente la calificación final y los pesos.
Figura 3. Taller con Expertos internos (Medellín, Parque Biblioteca de Belén, abril 21 de 2010)
Figura 4. Taller con Expertos Externos (Medellín, Proantioquia, abril 22 de 2010)
RESULTADOS
A continuación se presentan los resultados del IGR y el comportamiento de cada indicador. El IGR
consolidado resulta del procesamiento del total de los cuestionarios diligenciados tanto
individualmente como en los talleres. Adicionalmente, se comparan los resultados obtenidos de la
12
evaluación colectiva durante las sesiones de trabajo, con el objetivo de contrastar las
percepciones que se tienen desde adentro y desde afuera de la institución, y de observar cómo
difiere la evaluación grupal del consolidado total.
Evaluación del Índice de Gestión del riesgo
El comportamiento del IGR para Medellín, a partir de los resultados consolidados (Figura 5),
muestra que el desempeño general ha mejorado significativamente desde 1985. Entre 1985 y
2000 se observan avances importantes y progresivos, en particular en los indicadores de
identificación y de reducción del riesgo (Figuras 6). Las políticas de Manejo de Desastres y de
Protección Financiera y Gobernabilidad aparecen como las políticas más débiles: la tabla 3
muestra de manera descendente el valor diferencial del IGR entre el momento inicial y el momento
final del período de análisis.
Figura 5. IGR Medellín, consolidado 1985-2010
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1985 1990 1995 2000 2005 2010
IGR MEDELLÍN
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Figura 6. Participación de cada política en la composición del IGR por año
Tabla 3. Valor diferencial del IGR entre el momento inicial y el momento final del período de análisis
El IGR pasa de un desempeño bajo o incipiente, al nivel significativo en el cual se encuentra hoy
el desempeño (Figura 7). Sin embargo, se observa un estancamiento en el último período y aún
se está lejos de un desempeño sobresaliente. Este estancamiento puede atribuirse a diferentes
factores, que serán desarrollados más adelante, pero dentro de los cuales cabe destacar, por un
lado, el enfoque predominante que han tenido las dos últimas administraciones hacia la
preparación y la atención de emergencias y desastres, por otro lado el debilitamiento del SIMPAD
a partir de la reestructuración institucional que tuvo lugar en 2002.
Tabla 14. Calificación y Peso para los subindicadores de Protección Financiera y Gobernabilidad,
1985-2010. Resultados del Taller de expertos internos. ............................................................... 31
Tabla 15. Calificación y Peso para los subindicadores de Protección Financiera y Gobernabilidad,
1985-2010. Resultados del Taller de expertos externos. .............................................................. 32
39
REFERENCIAS
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