UNIVERSIDAD NACIONAL DEL ALTIPLANO- PUNOFACULTAD DE CIENCIAS
AGRARIASESCUELA PROFESIONAL DE INGENIERIA TOPOGRAFICA Y
AGRIMENSURA
TRABAJO ENCARGADOLEGISLACION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL
PERUCURSO: AGRIMENSURADOCENTE: Ing. Victor Raul BANEGAS
LAYMESEMESTRE: IXPRESENTADO POR: Jorge Holgun MAMANI MORALES
PUNO-PERU 2014
DEDICATORIA
2
Quiero dedicarle este trabajo A Dios que me ha dado la vida y
fortaleza para terminar este trabajo, A mis Padres por estar ah
cuando ms los necesit; En especial a mi madre por su ayuda y
constante cooperacin.
AGRADECIMIENTO
Expreso mi especial agradecimiento a todos los profesionales que
conforman el MINISTERIO DEL AMBIENTE DEL PERU (MINAM) ente rector
de Promover la sostenibilidad ambiental del pas conservando,
protegiendo, recuperando y asegurando las condiciones ambientales,
los ecosistemas y los recursos naturales, ya que con su ayuda y
aporte por la informacin me ayudaron a incrementar ms conocimientos
en mi Formacin Acadmica y profesional
INDICERESUMEN5INTRODUCCIN.6JUSTIFICACIN8I.OBJTETIVO
GENERAL9II.MARCO TEORICO Y CONCEPTUAL.91.MARCO
CONSTITUCIONAL91.1.La Constitucin de 199391.2.La reforma
constitucional para iniciar la descentralizacin132.COMPETENCIAS Y
FUNCIONES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN RELACIN CON EL DESARROLLO
TERRITORIAL152.1.Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin
(LOBD)152.2.Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR)182.3.Ley
Orgnica de Municipalidades203.LEGISLACIN SOBRE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL223.1.Ley de Demarcacin y Organizacin
Territorial223.2.Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento
Territorial253.3.Reglamento de Zonificacin Ecolgica
Econmica293.4.Metodologa para la Zonificacin Ecolgica
Econmica353.5.Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica
Econmica384.EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIN
AMBIENTAL454.1.Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los
Recursos Naturales454.2.Comisin Nacional para el Ordenamiento
Territorial Ambiental464.3.Reglamento de la Ley Orgnica sobre la
Conservacin y el Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad
Biolgica474.4.Sistema Nacional de Gestin Ambiental484.5.Ley General
del Ambiente494.6.Poltica Nacional del
Ambiente52III.CONCLUSIONES53IV.RECOMENDACIONES54V.BIBLIOGRAFA54VI.ABREVIATURAS
EMPLEADAS56VII.ANEXOS57
RESUMEN
El presente documento hace un anlisis del marco legal
relacionado con el ordenamiento territorial en el Per.El punto de
partida es la Constitucin de 1993, de la cual se presentan las
disposiciones vinculadas a los siguientes aspectos: rgimen
econmico, inversiones y propiedad; ambiente, territorio y recursos
naturales; y rgimen de tierras agrarias y de comunidades campesinas
y nativas. Se analiza, tambin, la reforma constitucional de 2002,
que define las caractersticas del proceso de descentralizacin.
Estudiado el marco constitucional en un primera parte, su segunda
parte se aboca a las normas que desarrollan el mandato
constitucional de la descentralizacin en los aspectos vinculados al
planeamiento y a la definicin de las competencias y funciones de
los tres niveles de gobierno en el campo del ordenamiento y el
manejo del territorio.La tercera parte se ocupa de los dispositivos
especficos sobre OT y zonificacin econmica ecolgica (ZEE). La
legislacin en lo relativo a este punto es escasa: se cuenta con el
Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica, los Lineamientos de
Poltica para el Ordenamiento Territorial y la Propuesta de
Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica, elaborada en
las postrimeras del segundo gobierno aprista. A este conjunto se
aaden algunas normas de carcter ambiental y de conservacin de los
recursos naturales, en la medida en que contienen disposiciones
relacionadas con el OT y la ZEE, y otras regulaciones sobre el
territorio.La cuarta parte examina cmo el marco normativo de
fomento a la inversin privada, que se ha ido aprobando desde
inicios de la dcada de 1990 y cuyas orientaciones han permanecido
inalterables, influye sobre el territorio y sobre la poblacin desde
mltiples perspectivas. Por ejemplo, lo hace en la definicin de
prioridades para el otorgamiento de derechos sobre vastas
extensiones del territorio o en la presin sobre las tierras de las
comunidades campesinas y nativas. Se toma como referencia la
legislacin orientada a la promocin de las inversiones en general y
se da especial atencin a aquellos sectores que han concitado
mayores flujos de inversin, como la minera y los
hidrocarburos.INTRODUCCIN.
El presente informe pretende mostrar el marco legal del
0rdenamiento Territorial en el pas, a partir del trabajo que
realiza el Ministerio de Ambiente (MINAM), a travs de la Direccin
General de Ordenamiento Territorial, como ente rector en la
materia. Actualmente en el Per, se ha reconocido ampliamente, la
importancia de la implementacin de los instrumentos que sustentan
el proceso de Ordenamiento Territorial para planificar y tomar
decisiones en forma coherente e integrada en los diferentes niveles
de gobierno. Este informe, en un primer momento presentar los
principales aspectos tericos y permitir entender el proceso de
Ordenamiento Territorial. Luego se explicar el marco legal el cual
se rige el ordenamiento territorial, finalmente, se abordar algunos
aspectos de su aplicacin en la gestin del territorio.
El ordenamiento territorial (OT) es una poltica de Estado y un
instrumento de planificacin que integra las polticas econmicas,
sociales, culturales y ambientales con una visin del territorio, y
eso hace posible que estas respondan mejor a los problemas,
dinmicas y potencialidades especficas de este. En ese sentido, el
OT permite orientar la ocupacin y el uso ms adecuado del territorio
sobre la base de sus propias aptitudes y limitaciones, la
preservacin del ambiente as como el manejo racional de los recursos
naturales y de la biodiversidad. Se trata de un proceso de
negociacin y concertacin entre el Estado, las organizaciones
sociales y el sector privado. Esta negociacin busca integrar
perspectivas diversas e intereses contrapuestos para arribar a
consensos que logren una visin comn de desarrollo. Al mismo tiempo,
el ordenamiento territorial requiere un soporte tcnico, pues hace
falta informacin y anlisis precisos, confiables y actualizados
sobre diversos aspectos del marco fsico-natural, as como de las
dinmicas econmicas, sociales y culturales para servir de sustento
al diseo de polticas pblicas que orienten, desde una perspectiva
territorial, la formulacin de planes y programas con un enfoque de
desarrollo sostenible.
Asimismo, el OT es una herramienta indispensable para la
prevencin de conflictos, y lo hace porque evita la toma de
decisiones improvisadas sobre el territorio. En la actualidad,
muchas de estas se toman sin conocer sus vulnerabilidades o
potencialidades, y sin considerar los efectos que tendrn sobre
recursos que cada da son ms valiosos, como el agua o la tierra. La
ausencia de un plan para el manejo racional del territorio crea
condiciones para la conflictividad, pues incluso proyectos sin
riesgos reales para el territorio pueden considerarse peligrosos
por falta de acuerdos previos que tengan base de informacin
confiable.Por sus caractersticas, el ordenamiento territorial puede
convertirse en un instrumento relevante para construir un proyecto
de desarrollo alternativo que reduzca la dependencia que se tiene
de las actividades primario-exportadoras y que se sustente en
aquellas potencialidades productivas que ofrezcan menores riesgos y
costos ambientales.
El OT es una competencia del sector pblico, que debe ser
ejercida por los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional
y local), en sus respectivas jurisdicciones, y requiere la estrecha
coordinacin entre estos. El proceso de descentralizacin en curso
ofrece mejores condiciones para avanzar hacia el ordenamiento
territorial entre los tres niveles de gobierno, las mancomunidades
municipales y las juntas de coordinacin interregional. Solo as es
posible trascender el espacio limitado de cada departamento o
provincia para abordar las mltiples interacciones que existen entre
territorios mayores. En ese sentido, la descentralizacin contribuye
a mirar y comprender el territorio desde distintas perspectivas.Su
participacin es importante no solo porque les permite expresar sus
necesidades e intereses, sino tambin porque les ayuda a comprender
y valorar el tipo de relaciones que tienen con el territorio. Esto
ltimo favorece el desarrollo de la identidad y el compromiso hacia
este.
JUSTIFICACIN
Antes que nada, el presente trabajo se realiza con el fin de
orientar e informar a la poblacin sobre el ordenamiento territorial
en nuestro caso a la parte del marco legal el cual se rige el
ordenamiento territorial y todos sus componentes, tambin es
indispensable que el conjunto de acciones e intervenciones que se
desarrollan a lo largo del territorio se realicen en condiciones de
sostenibilidad y garantizando el bienestar comn. Con ello se
garantiza: Que el Estado provea de un ambiente sano y sostenible
para la calidad de vida de los ciudadanos, en concordancia con el
Artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per. La incorporacin
transversal de los componentes econmicos, sociales, polticos,
culturales, entre otros, con el componente ambiental en distintos
procesos de desarrollo para ocupacin del territorio, y el uso y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales como base
productiva del desarrollo. Disponer del marco normativo y las
metodologas para implementar las polticas adecuadas de Ordenamiento
Territorial en los distintos niveles de gobierno. Garantizar su
plena correspondencia con la poltica actual. Este encargo lo tiene
el Ministerio del Ambiente y sus acciones en materia de
Ordenamiento Territorial forman parte de la Gestin del
Territorio.
I. OBJTETIVO GENERAL Conocer el marco normativo sobre
ordenamiento territorial en el Per. OBJETIVOS ESPECIFICOS Conocer
la legislacin sobre ordenamiento territorial en el Per. Conocer el
ordenamiento territorial en la legislacin ambiental en el Per.
II. MARCO TEORICO Y CONCEPTUAL.
1. MARCO CONSTITUCIONAL 1.1. La Constitucin de 1993
Rgimen econmico, inversiones y propiedad Los principios
generales del rgimen econmico de la Constitucin de 1993 suponen una
reduccin significativa del papel del Estado en la economa y una
amplia proteccin a las inversiones, en particular a las
extranjeras. Si bien se mantiene el concepto de economa social de
mercado de la Constitucin de 1979, su contenido vara profundamente.
As, se otorga al mercado una funcin determinante en la economa, que
se debe sustentar en la iniciativa privada y en la libertad de
empresa y de contratacin. Como contraparte, las funciones del
Estado se restringen a orientar el desarrollo, estimular la creacin
de riqueza, garantizar la libertad de trabajo y de empresa, y
vigilar las normas para la competencia y la proteccin al
consumidor. En esta direccin, se prohbe al Estado ejercer actividad
empresarial directa. Solo puede realizarla en forma subsidiaria, si
la ley lo autoriza por razn de alto inters pblico o de manifiesta
conveniencia nacional. De este modo, su actuacin econmica se limita
a promover el empleo, la salud, la educacin, la seguridad, los
servicios pblicos, la infraestructura, as como la pequea
empresa.
Las disposiciones constitucionales estipulan igual tratamiento
legal para la actividad empresarial pblica y privada, as como las
mismas condiciones para las inversiones nacionales y extranjeras.
Con este marco legal, el Estado establece garantas y otorga
seguridades a la inversin por medio de la suscripcin de
contratos-ley. Estos son inmodificables sin mutuo acuerdo de las
partes.La Constitucin determina las mismas condiciones para
nacionales y extranjeros en relacin con la propiedad, sin importar
que se trate de personas naturales o jurdicas. Sin embargo, la
propiedad de minas, tierras, bosques, aguas, combustibles o fuentes
de energa, ubicadas dentro de los cincuenta kilmetros interiores de
las fronteras, constituye la nica excepcin. En estas zonas, los
extranjeros solo pueden adquirir o poseer ttulo de propiedad si son
exceptuados de la restriccin mediante un decreto supremo, aprobado
por el Consejo de Ministros. Este debe declarar, expresamente, por
qu la inversin as realizada constituye una de necesidad pblica.
(Artculo 58 al Artculo 65 de la constitucin poltica de 1993 del
Per).Ambiente, recursos naturales y territorioLa Constitucin
incluye, entre los derechos fundamentales de las personas, el gozar
de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la
vida. De esta manera, la proteccin del ambiente como un derecho se
establece en el nivel ms alto del ordenamiento jurdico nacional.
Sin embargo, la formulacin del derecho carece de un correlato en
otras normas legales que garantice su ejercicio efectivo. El
captulo sobre el rgimen econmico solo establece que el Estado
determina la poltica del ambiente, sin definir el concepto de
ambiente ni las condiciones que debera reunir esta poltica. Del
mismo modo, tampoco se determina ninguna responsabilidad del Estado
en garantizar la sostenibilidad ambiental. En el mismo sentido, la
Constitucin otorga al Estado una funcin que solo es promocional en
relacin con tres aspectos fundamentales: el uso sostenible de los
recursos naturales, la conservacin de la diversidad biolgica y de
las reas naturales protegidas, y el desarrollo sostenible de la
Amazona. No establece como obligacin del Estado garantizar su
utilizacin racional y sostenible.El mismo captulo en que se tratan
estos temas solo precisa que los recursos naturales renovables y no
renovables son patrimonio de la nacin y que el Estado es soberano
en su aprovechamiento. Se seala que las condiciones para
utilizarlos y otorgarlos a particulares mediante concesiones se
definen por ley. Estas otorgan a su titular un derecho real, que se
define por ley.La Constitucin de 1993 mantiene el derecho de las
circunscripciones donde se explotan recursos naturales a participar
de los ingresos y rentas que obtiene el Estado por este concepto en
calidad de canon. El canon se estableci en la Constitucin de 1979
con la finalidad de compensar a los territorios por el beneficio
privado que se obtena del aprovechamiento o explotacin de los
recursos naturales, y promover en ellos oportunidades de desarrollo
sostenible. La novedad introducida en la Constitucin de 1993 es que
este dej de asociarse al valor bruto de la produccin para depender
de los resultados del ejercicio econmico de las empresas. La
Constitucin determina que el territorio del Estado es inalienable e
inviolable y que comprende suelo, subsuelo, dominio martimo y el
espacio areo que los cubre. (Artculo 66 al Artculo 69 de la
constitucin poltica de 1993 del Per).
Rgimen de tierras agrarias
La Constitucin garantiza el derecho a la propiedad sobre la
tierra. Esta puede tener carcter privado o comunal, o responder a
otra forma asociativa. Los lmites y la extensin de las tierras se
fijan por ley y segn las particularidades de cada zona. Adems,
establece que las tierras abandonadas pasen al dominio del Estado
para su adjudicacin en venta. Esta disposicin sienta las bases para
la creacin del mercado de tierras. La Constitucin de 1979 dispona
la adjudicacin de las tierras abandonadas a campesinos sin tierras,
bajo el principio de que la tierra deba estar conducida
directamente por sus propietarios. (Artculo 88 de la constitucin
poltica de 1993 del Per).
Comunidades campesinas y nativas
La Constitucin de 1993 mantiene la existencia legal de las
comunidades campesinas y nativas, las considera como personas
jurdicas y respeta su identidad cultural. Les confiere autonoma
organizativa en el trabajo comunal, en el uso y libre disposicin de
sus tierras, as como en los aspectos econmicos y administrativos.
El texto constitucional modific sustantivamente el rgimen de
proteccin de las tierras comunales. Si bien declar imprescriptible
la propiedad de estas tierras, exceptu de este tratamiento a las
tierras en abandono. Por ello, estas podan revertir, en adelante,
al dominio del Estado para ser transferidas a particulares.
Adems, las tierras comunales dejaban de ser inembargables e
inalienables, con lo cual se suprimi el impedimento constitucional
de negociarlas para contemplar su libre uso y disposicin, es decir,
la potestad de venderlas o transferirlas a terceros. (Artculo 89 de
la constitucin poltica de 1993 del Per).
1.2. La reforma constitucional para iniciar la
descentralizacin
En el ao 2002 se aprob la reforma constitucional (Ley 27680) que
modific ntegramente el captulo sobre descentralizacin con la
finalidad de hacer viable el reinicio del proceso. La
descentralizacin se defini como una forma de organizacin democrtica
y una poltica permanente y obligatoria del Estado, cuyo objetivo es
el desarrollo integral del pas y la mejora de los servicios a la
ciudadana. Asimismo, como un proceso gradual, en el que la
transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales
y locales deba realizarse por etapas y en forma progresiva.Se
establecieron tres niveles de gobierno: el nacional, con
jurisdiccin sobre todo el territorio de la repblica; el regional,
con jurisdiccin sobre los actuales departamentos, que deban
integrarse progresivamente para conformar regiones; y el local, con
jurisdiccin sobre las provincias y distritos, y constituido por las
municipalidades. Los gobiernos tanto regionales como locales fueron
dotados de autonoma poltica, econmica y administrativa en los
asuntos de su competencia. En relacin con la planificacin del
desarrollo territorial, se les otorg competencias para promover el
desarrollo socioeconmico de sus mbitos, fomentar la competitividad
y las inversiones, as como formular sus respectivos planes de
desarrollo concertados con la sociedad civil. A los gobiernos
locales se les dio, adems, la responsabilidad de planificar el
desarrollo urbano y rural, incluyendo la zonificacin, el urbanismo
y el acondicionamiento territorial.
La asignacin de estas funciones muestra una comprensin de la
planificacin del territorio restringida a una perspectiva
municipal. Una visin como la anterior privilegia el
acondicionamiento territorial como una modalidad de ordenamiento
del territorio orientada bsicamente al mbito urbano. Si bien esta
lgica puede ser funcional en el caso de dimensiones como la de Lima
metropolitana, resulta insuficiente en trminos de la planificacin
de los territorios del pas en su conjunto.La reforma restableci la
planificacin en los niveles sub-nacionales de gobierno e incorpor
la participacin ciudadana en la planificacin del desarrollo y en la
gestin pblica. Los instrumentos definidos para ello fueron los
planes concertados de desarrollo regional y local, los presupuestos
de los gobiernos su nacionales y la rendicin anual de cuentas sobre
el cumplimiento del plan y el presupuesto.
Asimismo, se determin la participacin de representantes de la
sociedad civil en los consejos de coordinacin regional o local como
rganos consultivos y de coordinacin de sus respectivos niveles de
gobierno.Se trat, pues, de cambios significativos para el
ordenamiento territorial, en la medida en que se estableci el
planeamiento en funcin de la demarcacin poltica y se dispuso el
compromiso de los diversos sectores sociales, tanto en el
planeamiento como en la gestin pblica. A pesar de estos avances, es
evidente la ausencia de un enfoque y un norte claro para el OT.
(FUENTE: Ley 27680)
https://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=6829&Itemid=101588&lang=es
2. COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN
RELACIN CON EL DESARROLLO TERRITORIAL
2.1. Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin (LOBD)
La LOBD (Ley 27783), promulgada en julio de 2002, establece los
principios, objetivos y criterios generales del proceso, as como
las competencias del gobierno nacional y los gobiernos
sub-nacionales. En relacin con los objetivos, se definen cinco
grupos: polticos, econmicos, administrativos, sociales y
ambientales. Entre ellos se plantea el ordenamiento del territorio
y del entorno ambiental; el desarrollo econmico auto-sostenido y la
competitividad de regiones y localidades, a partir de su vocacin
productiva, as como la gestin sostenible de los recursos naturales
y la mejora de la calidad ambiental.
La LOBD precisa la conformacin de las regiones como una nueva
forma de organizacin del territorio nacional. Estas se constituyen
sobre la base de unidades territoriales geoeconmicas, con distintos
niveles de desarrollo y competitividad, y con diversidad de
recursos naturales, sociales e institucionales. Adems, las
mencionadas unidades territoriales deben estar integradas histrica,
econmica, administrativa, ambiental y culturalmente. En ese
sentido, la regionalizacin es la medida ms importante para un nuevo
ordenamiento territorial del pas, pues define de manera integral el
territorio denominado regin.
Las regiones se crean por la integracin de dos o ms
departamentos colindantes y la iniciativa se aprueba por referendo.
Sobre sus circunscripciones se constituyen gobiernos regionales. En
forma transitoria se han establecido gobiernos regionales sobre los
actuales departamentos. No obstante, los hechos muestran que, a
casi una dcada de iniciado el proceso, esta demarcacin temporal se
mantiene.
La LOBD diferencia entre competencias exclusivas y compartidas
para los tres niveles de gobierno. Entre las competencias
exclusivas del gobierno nacional est la formulacin de las polticas
nacionales y sectoriales, as como de los planes nacionales y
sectoriales de desarrollo. Estos deben considerar los planes de
desarrollo regional y local.
La ley en cuestin no estableci las competencias compartidas del
gobierno nacional y dej su precisin a la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo. Esta se promulg recin en el ao 2007 y tampoco avanz en
esta definicin. A la fecha no se han aprobado nuevas leyes de
organizacin y funciones de los sectores, y est pendiente la
elaboracin de las matrices de delimitacin de competencias y
asignacin de funciones de los tres niveles de gobierno. Solo cuando
ello se concrete, las competencias y funciones estarn determinadas
con claridad para cada nivel.
En cuanto a los niveles sub-nacionales de gobierno y el
ordenamiento territorial, la LOBD no define competencias especficas
en este campo, pero s varias relacionadas con el planeamiento del
desarrollo territorial. Estas se detallan en el siguiente
cuadro:Gobiernos RegionalesGobiernos Locales
COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
Planificacin del desarrollo integral de la regin.Planificacin y
promocin del desarrollo urbano y rural.
Plan de desarrollo regional concertado con municipalidades y
sociedad civil.
Fuente: elaboracin propia
Gobiernos RegionalesGobiernos Locales
Programas regionales de cuencas, corredores econmicos y ciudades
intermedias.
Plan de desarrollo local concertado con su comunidad.
Alianzas con otras regiones para el desarrollo.
Aprobacin de expedientes sobre demarcacin territorial (DT).Norma
sobre: zonificacin, urbanismo,Acondicionamiento territorial y
asentamientos humanos.
Promocin y ejecucin de inversiones pblicas de mbito regional en
infraestructura vial, energtica, comunicacional y de servicios
bsicos, en general.
COMPETENCIAS COMPARTIDAS
Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y
productivas.
Preservacin y administracin de reservas y reas naturales
protegidas locales.
Preservacin y administracin de las reservas y reas naturales
protegidas regionales.
Fomento de la competitividad regional y promocin del empleo.
Fuente: elaboracin propiaComo se aprecia, hay superposicin de
funciones entre los diferentes niveles de gobierno en la
planificacin del territorio. Esta se da en el caso de los espacios
de cuencas, los corredores econmicos, las reas naturales protegidas
o el sistema de ciudades intermedias. (Fuente:
http://www.regionlima.gob.pe/descargas/leyes/27783.pdf ).
2.2. Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (LOGR)
La LOGR, consolidada en las leyes 27867 y 27902 de fines del ao
2002, establece la finalidad y misin de los gobiernos regionales,
as como los principios rectores de sus polticas y su gestin. La
norma precisa que la gestin de los gobiernos regionales debe
regirse por planes concertados de desarrollo regional para el
mediano y largo plazo, planes anuales y por el presupuesto
participativo regional. Dichos planes deben generar condiciones
para el crecimiento econmico del territorio regional en armona con
la dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la
conservacin del ambiente y los recursos naturales.
Las funciones especficas de los gobiernos regionales estn
agrupadas por sectores, uno de los cuales es el de ambiente y de
ordenamiento territorial. Esto muestra cmo la legislacin, en
general, considera el OT solo como un instrumento de la poltica
ambiental y no de la planificacin del desarrollo. Entre las
funciones vinculadas al OT estn las siguientes: (i) la formulacin e
implementacin de sus planes y polticas; (ii) la propuesta de
creacin de reas de conservacin regional y local, as como la
administracin de estas y de las reas naturales protegidas, en
coordinacin con los gobiernos locales. Asimismo, el diseo de los
proyectos de conformacin de macrorregiones y las acciones de
ordenamiento y delimitacin en el mbito del territorio regional.La
ley define otras funciones de los gobiernos regionales que, si bien
no estn planteadas como parte del OT, son relevantes en esta
perspectiva. Se trata, entre otras, de la responsabilidad sobre la
distribucin territorial de la poblacin en funcin de los planes de
ordenamiento territorial (POT) y de la capacidad de las ciudades
para absorber los respectivos flujos migratorios. Asimismo, pueden
contarse el otorgamiento de permisos, autorizaciones y concesiones
forestales en la regin; el saneamiento fsico-legal de la propiedad
agraria; y la participacin en la gestin sostenible del agua y los
suelos. En cuanto a las actividades extractivas, los gobiernos
regionales tienen como funcin formular, administrar y ejecutar
planes y polticas regionales de energa, minera e hidrocarburos, as
como promover inversiones en estos sectores dentro de los lmites
que les imponen sus leyes generales. Estas se hallan orientadas a
promover las inversiones y determinan que el otorgamiento de
concesiones para los grandes proyectos de inversin corresponde a
entidades del gobierno nacional. La LOGR establece que los
gobiernos regionales otorgan concesiones solo para mini centrales
de generacin elctrica y minera pequea y artesanal de alcance
regional.
Esta es una de las restricciones ms significativas que deben
enfrentar los gobiernos regionales en lo que se refiere a la
planificacin y al manejo de sus territorios. En efecto, se trata de
decisiones nacionales de promocin de inversiones que ignoran las
potencialidades, vulnerabilidades o riesgos de cada regin que s
podran identificarse en sus planes de ordenamiento territorial. En
este limitado marco, hay otras funciones de la LOGR que dan un rol
importante a los gobiernos regionales en la planificacin de sus
territorios. Sin embargo, estos no pueden ejercerlas plenamente, al
no haberse precisado an los roles y funciones de cada nivel de
gobierno. Este problema se puso en evidencia, por ejemplo, cuando
el Gobierno Regional de Cajamarca elabor la zonificacin ecolgica
econmica del departamento mediante un proceso ampliamente
participativo y sustentado tcnicamente. Posteriormente, el
Ministerio del Ambiente (MINAM) consider que solo este tena
competencia para su aprobacin y lo declar ilegal. (Fuente:
http://regionpuno.gob.pe/descargas/norma-creacion/2014-modificacion-ley-organica-de-gobiernos-regionales_nro.27867.pdf
).
2.3. Ley Orgnica de Municipalidades
La Ley Orgnica de Municipalidades (Ley 27972), promulgada en
mayo de 2003, establece como finalidad de los gobiernos locales la
promocin de la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales
y el desarrollo integral, sostenible y armnico de su
circunscripcin. Adems, determina que el ordenamiento y el
acondicionamiento territorial en el mbito local es competencia
exclusiva de las municipalidades provinciales. En relacin con la
organizacin del espacio fsico y el uso del suelo, las
municipalidades provinciales tienen como funciones exclusivas la
aprobacin de diversos planes: los de acondicionamiento territorial,
los de desarrollo urbano, los de rural y los de asentamientos
humanos, as como el esquema de zonificacin de reas urbanas.
Asimismo, se deben pronunciar sobre las acciones de demarcacin
territorial en la provincia, ejecutar planes de renovacin urbana y
establecer la regulacin provincial sobre catastro, titulacin,
saneamiento fsico-legal de asentamientos humanos y estudios de
impacto ambiental.
Por su parte, las funciones exclusivas de las municipalidades
distritales en este mbito se circunscriben a los planes urbanos o
rurales distritales as como a los de obras de servicios pblicos o
privados, a elaborar el catastro distrital, a reconocer los
asentamientos humanos y a fiscalizar las habilitaciones urbanas.
Los planes de organizacin del espacio fsico y uso del suelo
distritales estn sujetos a los planes y normas provinciales. Las
funciones compartidas de ambos tipos de municipalidades estn
vinculadas a la ejecucin directa, por concesin o por contratacin,
de la infraestructura urbana o rural; las provinciales se encargan
de aquella de carcter multi-distrital. Se debe precisar que tanto
los gobiernos regionales como las municipalidades provinciales
tienen competencias para elaborar el ordenamiento territorial en
sus respectivas jurisdicciones. Sin embargo, la norma no dispone
que las municipalidades provinciales deban tomar como referencia
para sus planes de OT aquellos elaborados por sus respectivos
gobiernos regionales como s se contempla en el caso de la relacin
distritos-provincia. Hay otras funciones de los gobiernos locales
que guardan relacin con el planeamiento del desarrollo territorial,
pero su formulacin es imprecisa en trminos de lo que corresponde a
cada nivel de gobierno. Por ejemplo, el plan estratgico de
desarrollo econmico sostenible es una funcin exclusiva de los
niveles tanto provincial como distrital, pero la ley no define la
jerarqua ni dispone la necesaria articulacin de unos planes con
otros. Igualmente, la promocin de la productividad y competitividad
de las zonas urbanas y rurales es competencia exclusiva de las
municipalidades distritales, pero es competencia compartida de las
provinciales.En general, ninguna de las tres normas de base de la
descentralizacin establece mecanismos de coordinacin entre los tres
niveles de gobierno sub-nacional (regionales, provinciales y
distritales) para el ordenamiento territorial. Ninguna de ellas
determina, tampoco, las condiciones de articulacin entre los planes
regionales y municipales de desarrollo y los planes de OT de las
distintas circunscripciones. (Fuente:
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/6FB6BC171E0F6830052579140073B7C2/$FILE/27972.pdf
).
3. LEGISLACIN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 3.1. Ley de
Demarcacin y Organizacin Territorial
La Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial (Ley 27795),
promulgada en julio de 2002, define las acciones y procedimientos
que se deben seguir para la demarcacin territorial, el saneamiento
de lmites y la organizacin racional del territorio nacional. De
acuerdo con la Constitucin, se seala que la facultad de aprobar la
DT es del Congreso de la Repblica sobre la base de una propuesta
del Ejecutivo. La ley establece como objetivo de la DT la definicin
de circunscripciones territoriales de nivel distrital, provincial y
departamental. Estas deben garantizar el ejercicio del gobierno y
la administracin, y facilitar la conformacin de las regiones. Otro
objetivo de la DT es generar informacin tcnico-cartogrfica que
contribuya a la elaboracin de los planes de desarrollo local,
regional y nacional.
La norma define demarcacin territorial como el proceso
tcnico-geogrfico mediante el cual se organiza el territorio
nacional a partir de la definicin y delimitacin de las
circunscripciones poltico-administrativas. Estas son las regiones,
departamentos, provincias y distritos que determinan el mbito
territorial de gobierno y administracin.
Cada circunscripcin poltica cuenta con una poblacin
caracterizada por su identidad histrico-cultural y un mbito
geogrfico que sirve de soporte a sus relaciones sociales, econmicas
y administrativas. La organizacin del territorio es el conjunto de
lineamientos tcnicos y normativos para adecuar las
circunscripciones territoriales a la dinmica de los procesos
polticos, econmicos, sociales y fsico-ambientales.
La ley declara de inters nacional preferente el proceso de
demarcacin y el de organizacin territorial, y autoriza al Poder
Ejecutivo y a los gobiernos regionales a priorizar ambos procesos.
Adems, establece un plazo de cinco aos para sanear progresivamente
los lmites territoriales de las circunscripciones existentes y
suspende, durante este tiempo, la creacin de nuevos distritos o
provincias, salvo aquellas que resulten indispensables. A pesar de
tratarse de dos procesos articulados demarcacin y organizacin
territorial y prioritaria, segn disposicin complementaria de la
ley, esta desarrolla bsicamente lo referido a la demarcacin
territorial.
As, las funciones que se establecen en la ley para las entidades
responsables se concentran en las tareas de la DT. La norma crea la
Direccin Nacional Tcnica de Demarcacin Territorial de la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) como el rgano rector del
sistema nacional de demarcacin territorial. Esta instancia
coordina, asesora, supervisa y evala el sustento tcnico y geogrfico
de todas las acciones de demarcacin territorial. Adems, tramita
ante el Consejo de Ministros los proyectos de ley de las propuestas
que considera conformes, y elabora y ejecuta el Plan Nacional de
Demarcacin Territorial. Este instrumento tcnico tiene como
finalidad desarrollar, ordenada y progresivamente, el proceso de
saneamiento de lmites de los distritos y provincias del pas, y la
organizacin del territorio de la repblica. La ley hace referencia
tambin a las reas tcnicas en DT de los gobiernos regionales. Estas
evalan los petitorios de la poblacin organizada sobre una
determinada accin de demarcacin territorial en su jurisdiccin;
verifican el cumplimiento de los requisitos; formulan el expediente
tcnico; y presentan a la PCM los que tienen informes favorables.
Asimismo tienen competencia para promover de oficio las acciones
que consideren necesarias para la organizacin del territorio de su
respectiva regin. Al respecto, la norma tambin establece que los
gobiernos regionales determinan el tratamiento y la prioridad de
las acciones de demarcacin territorial necesarias para lograr la
organizacin definitiva de las circunscripciones de su
jurisdiccin.
La ley define como criterios para cualquier iniciativa de
demarcacin territorial el respeto a los principios de unidad,
contigidad, continuidad e integracin, y la consideracin de factores
tcnicos mnimos de orden poblacional, geogrfico, socioeconmico y
cultural que justifiquen la propuesta. Adems, pone requisitos para
crear nuevos distritos o provincias, de tal manera de que se
configuren unidades territoriales con caractersticas
geogrfico-ambientales y urbanas favorables, con potencialidades
econmicas que puedan sustentar su desarrollo, con volmenes mnimos
de poblacin, as como con niveles bsicos de infraestructura y
equipamiento de servicios de salud, educacin y saneamiento.
La ley dictamina que el mbito geogrfico de nivel provincial ser
la unidad de referencia para el anlisis y el tratamiento de las
acciones de la DT y el saneamiento de lmites de los distritos y
provincias en el pas. Del mismo modo, se establece que los
petitorios de demarcacin territorial proceden siempre y cuando
exista un plan de acondicionamiento territorial o planes urbanos
aprobados por la municipalidad provincial. Asimismo, estos deben
estar respaldados por no menos del 20 % de los electores del rea
involucrada. No obstante su carcter prioritario, el proceso ha
avanzado muy lentamente y, a pesar del establecimiento de criterios
y requisitos para conformar unidades territoriales ms equilibradas,
existen otros incentivos en la propia legislacin que no contribuyen
a avanzar en la demarcacin territorial. Uno de ellos es el
Foncomun, que asegura la asignacin de un monto mnimo de recursos a
cada distrito y desincentiva a que la poblacin de zonas alejadas de
la capital opte por fusionarse a espacios mayores, en los que teme
quedar marginada. Lo mismo sucede con la prestacin de servicios
bsicos a la poblacin en zonas alejadas de los centros urbanos.
En mayo de 2007 se aprob la Ley de Promocin para la Fusin de
Municipios Distritales (Ley 29021), que contiene algunos incentivos
como mayores recursos o asistencia tcnica para mejorar la prestacin
de servicios. Con ello, la norma se propone contribuir a configurar
circunscripciones polticas aptas para la gestin del desarrollo
local y regional. Sin embargo, al igual que en el caso de la
demarcacin territorial, hay muy pocos avances en la fusin de
municipios, pues no se ha priorizado la medida en trminos de
recursos para implementarla. (Fuente:
http://dntdt.pcm.gob.pe/sites/default/files/archivos_normas/Ley_27795.pdf
).
3.2. Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento
Territorial
En febrero de 2010, el MINAM aprob los Lineamientos de Poltica
para el Ordenamiento Territorial (Resolucin Ministerial
026-2010-MINAM). Su propsito era articular las polticas sectoriales
con incidencia en el OT y orientar la accin de los gobiernos
regionales y locales en este campo.
En ellos, el OT se define como una poltica de Estado. Se precisa
que se trata de un proceso poltico y tcnico-administrativo de toma
de decisiones concertadas con actores sociales, econmicos, polticos
y tcnicos para la ocupacin ordenada y el uso sostenible del
territorio, la regulacin de la localizacin de los asentamientos
humanos, las actividades econmicas y sociales, as como del
desarrollo fsico-espacial, en funcin del desarrollo sostenible. La
base para un proceso de esta naturaleza es la identificacin de las
potencialidades y limitaciones del territorio. Esta debe considerar
criterios ambientales, econmicos, socioculturales, institucionales
y geopolticos. En este sentido, el ordenamiento territorial hace
posible el desarrollo integral de la persona como garanta para una
adecuada calidad de vida.
De acuerdo con los lineamientos, el OT debe guiarse por los
principios rectores de sostenibilidad, integralidad,
complementariedad, gobernabilidad democrtica, subsidiariedad,
equidad, respeto a la diversidad cultural y competitividad. Su
consideracin pone en evidencia que, para su efectivo cumplimiento,
es fundamental que el OT se trabaje desde un enfoque
intergubernamental e intersectorial.
Del mismo modo, se sealan dimensiones relevantes para avanzar
hacia procesos de planeamiento estratgico, territorial y
concertado. Sobre la base de estos aspectos, la conduccin del
proceso de OT debera recaer en una instancia que tenga la funcin de
coordinacin entre los sectores del gobierno nacional y con los
distintos niveles de gobierno. Entre los objetivos del ordenamiento
territorial se plantean los siguientes: (i) el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables; (ii) la gestin
responsable de los no renovables; (iii) la ocupacin ordenada del
territorio y su uso sostenible; (iv) la conservacin del ambiente;
(v) la preservacin del patrimonio natural y cultural; y (vi) el
bienestar y la salud de la poblacin.
Otros objetivos son los siguientes: (i) el desarrollo
equilibrado del territorio nacional; y (ii) la localizacin adecuada
de los asentamientos humanos, la infraestructura econmica y social,
las actividades productivas y los servicios bsicos. Asimismo, se
plantea contribuir a revertir la exclusin y la pobreza, y el
deterioro de los ecosistemas. Como se observa, algunos objetivos
tienen relacin con el ordenamiento ambiental, dimensin directamente
vinculada al Ministerio del Ambiente, pero hay algunos que
trascienden ampliamente su mandato.Los planes de ordenamiento
territorial son instrumentos de planificacin y gestin del
desarrollo sostenible. En este sentido, su objetivo es promover y
regular los procesos de organizacin del territorio en los mbitos
nacional, regional y local. Por ello, deben estar articulados a los
planes ambientales y de desarrollo econmico y social. Los
lineamientos establecen que los POT son dinmicos, se inspiran en el
planeamiento estratgico de la regin o localidad, son
fundamentalmente participativos y se construyen sobre la base de la
zonificacin ecolgica econmica. En este sentido, los POT deben
orientar los planes ambientales, al igual que los econmicos y
sociales. Esta secuencia no aparece con claridad, y eso crea
confusin sobre el proceso.
El plan estratgico debe tener como base de referencia el POT
pero no debe darse lo contrario. Considerar el plan regional como
referente del POT es un error de enfoque. Nuevamente es pertinente
insistir en el hecho de que el ordenamiento territorial debe ser
mirado desde una perspectiva que integre, entre otros,
sostenibilidad ambiental, desarrollo econmico, dinmicas econmicas
existentes e inclusin social.
Asimismo, los lineamientos establecen que el POT debe considerar
el uso del territorio, sobre todo de los recursos naturales. Ello
debe hacerse siguiendo criterios ambientales, socioculturales,
econmicos y de seguridad fsica.
La otra dimensin que debe ser tomada en cuenta es la ocupacin
del territorio, que debe disearse sobre la base de la zonificacin
ecolgica econmica y considerar las oportunidades y amenazas, as
como la visin de desarrollo de la sociedad. Finalmente, asuntos que
no debe soslayarse son el del sistema vial de articulacin del
territorio, as como sus vnculos con el entorno rural. Un aspecto
resaltante de esta norma es que incorpora como elemento relevante
el sistema de ciudades, sus formas de organizacin y equipamiento, y
la demanda por la provisin de servicios. Se plantea la importancia
de vincular la dimensin urbana con los espacios rurales. A ello se
debe agregar el tema de la ocupacin del territorio por los pueblos
indgenas, as como el de las zonas de reserva y las reas naturales
protegidas. Asimismo, el documento de lineamientos hace referencia
al sistema de abastecimiento energtico. En general, se puede
afirmar que en la norma se reafirma la perspectiva integral que
tiene el OT y los diversos aspectos que se deben considerar para
hacerlo realidad. De hecho, la dimensin ambiental es importante,
pero no se debe dejar de valorar la dimensin econmica, de
habilitacin urbana, entre otras. Queda claro, por tanto, que no se
trata solo de criterios, sino que estamos hablando de dimensiones
distintas y complementarias. Un instrumento del OT definido en los
lineamientos es la ZEE. Aqu se repiten los conceptos y objetivos
contenidos en el Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica de
2004 (vase el punto 3.3) y se reitera la misma imprecisin en
relacin con el OT. Seis aos despus no se aprecian cambios hacia una
mejor concepcin de estos instrumentos fundamentales para la
planificacin del desarrollo territorial.
Otro instrumento del ordenamiento territorial contenido en los
lineamientos es la demarcacin territorial. Se la define como un
proceso tcnico-geogrfico que permite organizar el territorio a
partir de la definicin y delimitacin de circunscripciones
poltico-administrativas en el mbito nacional. Asimismo, se plantea
que los estudios territoriales de diagnstico y zonificacin (ETDZ)
son las herramientas que permiten orientar la organizacin y divisin
racional de estas circunscripciones para garantizar un ejercicio
del gobierno y la administracin que facilite la conformacin de
regiones. De acuerdo con documento, los ETDZ evalan y analizan las
interacciones fsicas, culturales y econmicas que transforman,
estructuran y organizan el territorio. Esta aproximacin hara
posible establecer circunscripciones con poblaciones caracterizadas
por su identidad histrica y cultural, su capacidad para demandar y
mantener servicios bsicos y sociales, as como contar con un mbito
geogrfico de soporte de sus relaciones sociales, econmicas y
administrativas.
Si bien es cierto que esta dimensin del OT se articula con el
proceso de regionalizacin, da la impresin que en su formulacin se
concibe la conformacin de regiones como un proceso de carcter
tcnico-geogrfico que, a partir del empleo de instrumentos
adecuados, permitira configurar espacios poltico-administrativos
gobernables.
Sin embargo, se trata de un proceso bastante ms complejo y que
requiere integrar variables econmicas, polticas, sociales,
culturales y demogrficas, y partir de involucrar decididamente a
las propias poblaciones. La amplitud e integralidad de los temas
que comprende el ordenamiento territorial permiten constatar que el
proceso no puede ser conducido por una autoridad sectorial, sino
que requiere una mirada integradora y articuladora desde el Poder
Ejecutivo. En esta direccin, hace falta racionalizar la legislacin
para que exprese esta perspectiva.
(Fuente:http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/8F52CCD23FBED5B105257B8200738241/$FILE/CDAM0000321.pdf
).
3.3. Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica
El Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica (Decreto
Supremo 087-2004- PCM) se aprob en diciembre de 2004. Se trata de
la primera norma que desarrolla la ZEE en el pas, es decir, la
primera en establecer las caractersticas de una de las dimensiones
del OT antes de construir una visin de conjunto de este proceso
estructurante de nuestro desarrollo. La norma define la ZEE como un
proceso dinmico y flexible. Este permite identificar diferentes
alternativas de uso sostenible de un territorio, a partir de la
evaluacin de sus potencialidades y limitaciones. Los criterios que
se asumen en la norma son los siguientes: fsicos, biolgicos,
ambientales, sociales, econmicos y culturales.Establece como su
finalidad orientar la toma de decisiones sobre los mejores usos del
territorio, a partir de las necesidades de la poblacin que la
habita y la armona con el ambiente. Desde esta perspectiva, plantea
como sus objetivos los siguientes: (i) conciliar la conservacin del
patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales; y (ii) orientar las polticas nacionales,
regionales y locales sobre su uso sostenible y el del territorio,
de acuerdo con las caractersticas y potencialidades de los
ecosistemas, la conservacin del ambiente y el bienestar de la
poblacin.Otros de sus objetivos apuntan a proveer el sustento
tcnico para la formulacin de planes de desarrollo y de ordenamiento
territorial (nacional, regional y local), y brindar informacin
tcnica y el marco referencial para promover y orientar la inversin
pblica y privada. En esta lnea, se le puede considerar tambin como
un instrumento para el fortalecimiento de las capacidades de los
gobiernos sub-nacionales en la gestin de los espacios y los
recursos naturales de sus jurisdicciones, as como para la
concertacin en la ocupacin y el uso adecuado del territorio.
Se seala que, una vez aprobada, la ZEE se convierte en un
instrumento tcnico y orientador del uso sostenible de un territorio
y de sus recursos naturales. Se trata, pues, de un instrumento para
conocer la base geogrfica y ambiental en la que se sustenta la
accin social y poltica, as como los proyectos econmicos y
productivos. La ZEE proporciona informacin sistematizada y
localizada geogrficamente sobre la capacidad, la fragilidad y las
potencialidades del territorio y sus recursos naturales.
En ese sentido, es un factor clave para la toma de decisiones
sobre el uso la y ocupacin ms adecuada del territorio en la
formulacin del ordenamiento territorial. Sin embargo, al carecer de
referencia orientadora sobre este, no se plantea con claridad que
la zonificacin ecolgica econmica es una herramienta de ese proceso.
La imprecisin sobre este instrumento en el reglamento se repite
posteriormente en la Ley General del Ambiente. En cuanto a la
gestin institucional, la norma define que la PCM, a travs de
Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) hoy Minam1, propone las
normas, dirige el proceso de gestin de la ZEE en el pas y elabora
concertadamente la estrategia nacional y el plan operativo bienal
de la ZEE. Adems, promueve, coordina y supervisa los procesos de
ZEE en el mbito nacional. A los gobiernos regionales y locales los
define como sus ejecutores en sus respectivas jurisdicciones.
De acuerdo con el reglamento, la formulacin de la ZEE en el
mbito nacional es conducida por la PCM (hoy el MINAM), en
coordinacin con los gobiernos regionales, sectores involucrados y
organismos autnomos regionales; en el mbito regional, por el
gobierno regional, en coordinacin con los gobiernos locales; y en
el mbito local, por las municipalidades provinciales, en
coordinacin con las distritales y el gobierno regional.El
reglamento haca referencia a la PCM, a travs del CONAM. A partir de
su creacin, el MINAM ha asumido todas las funciones que
corresponden a la autoridad ambiental nacional. La aprobacin de los
estudios de ZEE se hace por decreto supremo de la PCM en el mbito
nacional; por ordenanza del gobierno regional, en su mbito de
jurisdiccin; y por ordenanza de la municipalidad provincial, con
opinin favorable del gobierno regional de la jurisdiccin, en el
mbito local. Los estudios de ZEE interregional deben ser aprobados
por todos los gobiernos regionales comprometidos y los que
involucren dos o ms mbitos geogrficos locales, por ordenanza
municipal de cada gobierno provincial involucrado, con ratificacin
de los gobiernos regionales de la jurisdiccin. En las funciones
asignadas a la PCM (al Minam) en el reglamento, las decisiones
articuladoras sobre la ZEE se definen de manera unilateral, ya que
no se establece un procedimiento de trabajo concertado con los
gobiernos sub-nacionales. Ello en el marco del proceso de
descentralizacin iniciado en el ao 2002, que les otorga
competencias en lo que respecta a la poltica de ordenamiento
territorial. Esta ltima se define como nacional y
descentralizada.
La norma precisa tres niveles o escalas de ejecucin de estudios
de zonificacin ecolgica econmica, que dependen de la dimensin,
naturaleza y objetivos planteados. Estos son los siguientes: La
macro zonificacin contribuye al diseo de polticas y planes de
desarrollo y de ordenamiento territorial en el mbito nacional,
macro regional y regional, con una escala cartogrfica menor o igual
1:250 000. La meso zonificacin se plantea para los espacios
regionales, cuencas hidrogrficas o reas especficas de inters, con
una escala cartogrfica de 1:100 000. La microzonificacin se seala
para el mbito local, con una escala cartogrfica mayor o igual a
1:25 000.No se plantea una relacin explcita o alguna articulacin
entre la escala de los estudios de ZEE y las responsabilidades de
cada nivel de gobierno sub-nacional. Este hecho propicia que, al
determinarse las escalas de ejecucin de los estudios, no se
consideren los roles y las articulaciones entre los tres niveles de
gobierno. La Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica
aprobada por el Conam en abril de 2006 (vase el punto 3.4) detalla
las caractersticas y los requerimientos de informacin para cada
nivel de zonificacin, pero tampoco los relaciona con el nivel
poltico administrativo. En algunos planes operativos de ZEE
elaborados desde que se aprob el reglamento, se aprecia que ciertos
gobiernos regionales realizan macro zonificacin y la mayora mes
ozonificacin. Los provinciales realizan mayoritariamente meso
zonificacin y muy pocos microzonificacin. El reglamento seala que,
en los procesos de ZEE que involucren a ms de un gobierno regional,
estos ltimos deben conformar una comisin tcnica interregional en
coordinacin con la PCM (el MINAM). No se hace referencia al rol que
deberan jugar las juntas de coordinacin interregional como
instancias que bien podran impulsar y coordinar dichos procesos
como una estrategia para ir consolidando mecanismos de articulacin
de las provincias y departamentos del pas en la perspectiva de
espacios mayores de gobierno. En los casos de mbitos geogrficos que
trascienden a un gobierno municipal, estos deben formar una comisin
tcnica, en coordinacin con el gobierno regional respectivo. Esta
debe involucrar a todos los gobiernos locales provinciales
implicados.El reglamento dispone que los procesos de zonificacin
ecolgica econmica macro y meso que se desarrollen en el mbito
regional y local requieren conformar una comisin tcnica por
ordenanza regional o municipal, segn corresponda. La composicin
bsica de esta comisin es la siguiente:
un representante del gobierno regional; los alcaldes
provinciales y distritales; un representante de una institucin
cientfica y uno de las universidades; representantes de los
sectores que otorgan autorizaciones sobre el uso del territorio o
los recursos naturales; dos representantes de las organizaciones de
pueblos indgenas, dos de la empresa privada y dos de las
organizaciones no gubernamentales (ONG). A partir de esta
estructura bsica se sugiere mantener una participacin equitativa
entre el sector pblico, el privado y la sociedad civil.
Las comisiones tcnicas tienen dos funciones: (i) proponer,
opinar, acompaar y coordinar la ejecucin de la ZEE; y (ii) proponer
los mecanismos de consulta y participacin ciudadana, de difusin y
de capacitacin. En el caso de la microzonificacin, la conformacin
de la comisin es opcional.El reglamento precisa que los procesos de
ZEE que involucren mbitos territoriales de pueblos indgenas,
comunidades campesinas y nativas deben incluir a sus instituciones
representativas segn el Convenio 169 de la OIT. Este es un
sealamiento positivo que fue incumplido con el argumento que se
careca de una ley que precisara el proceso de consulta.Una vez
aprobada la zonificacin ecolgica y econmica, las diversas
instituciones pblicas en los mbitos nacional, regional y local,
deben utilizarla de manera obligatoria como instrumento de
planificacin y de gestin del territorio.
El reglamento incluye seis criterios para identificar unidades
espaciales relativamente homogneas en el territorio, llamadas
unidades ecolgicas econmicas. Estos son los siguientes: (i) valor
productivo, (ii) valor bioecolgico, (iii) valor histrico-cultural,
(iv) vulnerabilidad, (v) conflictos de uso y (vi) aptitud urbana e
industrial. Cada uno de ellos utiliza un conjunto de variables como
capacidad de uso mayor de la tierra, potencial minero, diversidad
biolgica y usos tradicionales, entre otros. La aplicacin de estos
criterios se orienta a identificar las opciones de uso sostenible
que tiene el territorio y busca establecer la aptitud de uso
predominante de cada unidad ecolgica econmica. Sobre la base de
estos criterios se definen cinco categoras: (i) zonas que tienen
mayor aptitud para uso productivo; (ii) zonas de proteccin y
conservacin ecolgica; (iii) zonas de tratamiento especial; (iv)
zonas de recuperacin; y (v) zonas urbanas o industriales. Una vez
determinadas las categoras de uso del territorio, estas se
califican de acuerdo con las caractersticas que presentan en
cualquiera de los siguientes tipos: (i) las de uso recomendable,
(ii) las de uso recomendable con restricciones y (iii) las de uso
no recomendable.La categorizacin de una unidad econmica ecolgica
como de aptitud de uso productivo comprende tanto las actividades
con fines agropecuarios, forestales, acucolas, recreacionales o
tursticos, como aquellas relacionadas con variables como potencial
minero o energtico. Esta categora no es la ms adecuada a nuestra
realidad, ya que se debera diferenciar entre las unidades que
poseen mayor aptitud para desarrollar actividades productivas con
recursos naturales renovables, de aquellas que pueden soportar
mejor actividades productivas con recursos naturales no renovables.
Esta distincin es importante si se tiene en cuenta que una de las
razones para promover la ZEE es la prevencin de conflictos por uso
inadecuado del territorio y que una parte importante de estos surge
por tensiones entre las actividades extractivas y la agricultura o
ganadera. (Fuente: Decreto Supremo 087-2004- PCM
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/143F9316A2FD266105257B83007572AA/$FILE/DS_087_2004_PCM.pdf
).
3.4. Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica
La Metodologa para la Zonificacin Ecolgica Econmica fue aprobada
por el CONAM en abril de 2006. Adems de complementar y detallar los
procedimientos para desarrollar sus procesos en los diversos
espacios del pas, contiene importantes conceptos. Recoge, por
ejemplo, la definicin de OT aprobada por el Comit Tcnico Consultivo
(CTC) de Zonificacin Ecolgica Econmica y Ordenamiento
Territorial:Instrumento que forma parte de la poltica de Estado
sobre el desarrollo sostenible. Proceso poltico, en la medida que
involucra la toma de decisiones concertadas de los actores
sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada
y uso sostenible del territorio. Proceso tcnico- administrativo,
porque orienta la regulacin y promocin de la localizacin y
desarrollo de los asentamientos humanos, actividades econmicas,
sociales y el desarrollo fsico espacial, sobre la base de la
ZEE.Asimismo, incluye la definicin de ordenamiento territorial
ambiental del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de
Gestin Ambiental (SNGA):El ordenamiento ambiental del territorio es
un instrumento que forma parte de la poltica de OT. Es un proceso
tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e indicadores
ambientales para la asignacin de usos territoriales y la ocupacin
ordenada del territorio.Respecto del ordenamiento territorial y del
ordenamiento ambiental, la norma precisa lo siguiente:
en este marco, est implcito que el ordenamiento ambiental del
territorio es parte indisoluble de un proceso mayor que es el
ordenamiento territorial, pues el ordenamiento ambiental
territorial introduce la variable ambiental en las polticas y
planes de ordenamiento o acondicionamiento territorial.A pesar de
haberse aprobado en el ao 2006, estas definiciones no han sido la
referencia en el momento de disear el marco institucional nacional
del proceso de OT. Este se mantiene como atribucin del MINAM, a
pesar de que se trata claramente de un proceso integral y que, en
este sentido, requiere de una instancia con la funcin de articular
a los distintos sectores y niveles de gobierno en aspectos
multisectoriales e intergubernamentales.
La norma seala que la aplicacin de la metodologa es obligatoria
en cualquier instancia que sea responsable o participe en el
proceso de la zonificacin ecolgica econmica, y eso incluye niveles
de gobierno e instituciones y organizaciones tcnicas y acadmicas
del sector pblico y privado en los mbitos nacional, regional y
local. Asimismo, contiene mayor informacin sobre los niveles de ZEE
(macro, meso y micro); presenta una relacin referencial de
variables y atributos que deben tomarse en cuenta en cada nivel; y
relaciona el grado de participacin ciudadana con el nivel de
zonificacin. Finalmente, plantea que la opcin por cada nivel no
depende de consideraciones sobre la extensin de los mbitos
poltico-administrativos que son muy diferenciados, sino del nivel
de profundidad requerido por los estudios y de su finalidad. Esta
aproximacin genera confusin en el rol de los distintos niveles de
gobierno en un componente de primera importancia para la
organizacin del territorio. La microzonificacin delimita grandes
unidades espaciales en el territorio, pero las unidades para la
informacin socioeconmica pueden corresponder a provincias o
distritos, segn las caractersticas de cada territorio. En el caso
de los otros dos niveles, la mes ozonificacin delimita unidades
espaciales del territorio a semi-detalle y su referente
socioeconmico puede ser un distrito o micro cuenca; y la
microzonificacin delimita unidades espaciales a nivel de detalle y
su referente socioeconmico son los centros poblados.
(Fuente:http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/4C61356E0B2C054F05257B6E00789F75/$FILE/GuiaMetodologicaZEE-GobiernosLocales.pdf
)
3.5. Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica EconmicaEl 25
de junio de 2011, el MINAM public la propuesta de Estrategia
Nacional de Zonificacin Ecolgica Econmica. As, este documento que
debi elaborarse concertadamente desde el ao 2004 por disposicin del
Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica se publicaba en las
postrimeras del gobierno aprista. Esta incomprensible demora en
cumplir un mandato muy claro del reglamento hizo que los gobiernos
sub-nacionales trabajaran en la elaboracin de estudios de ZEE y de
los planes de ordenamiento territorial sin contar con un marco
orientador nacional y concertado que diera coherencia e
integralidad a las acciones en departamentos y municipios.El
documento elaborado por el MINAM establece que la aplicacin de la
estrategia de ZEE es vlida para todo el territorio nacional y que
debe ser cumplida, durante los prximos diez aos, por el gobierno
nacional, las entidades sectoriales, los gobiernos regionales y
locales, as como por el sector privado. El objetivo declarado de la
estrategia es facilitar la elaboracin e implementacin de la ZEE en
los tres niveles de gobierno y lograr que las diversas
instituciones pblicas y privadas en el mbito nacional, sectorial,
regional y local, utilicen este instrumento tcnico orientador de la
planificacin y la gestin del territorio. A partir de este objetivo
general se han priorizado tres lneas estratgicas: (i)
fortalecimiento de capacidades; (ii) polticas pblicas orientadas a
proyectos declarados de inters nacional; y (iii) gobernanza e
institucionalidad.La norma contradice su finalidad y las normas
vigentes, dado que establece que la aprobacin de los procesos de
ZEE por el gobierno regional o local que la requieren de la
conformidad tcnica del MINAM. Con ello se desconoce la autonoma de
los gobiernos regionales y locales definida por la Constitucin y se
contradice sus leyes orgnicas. Estas determinan como competencias
de ambos niveles de gobierno la planificacin y el ordenamiento del
territorio de sus respectivas jurisdicciones. Adems, este tenor
hace necesario modificar el propio Reglamento de Zonificacin
Ecolgica Econmica, que define a los gobiernos regionales y
provinciales como las instancias que aprueban estos procesos. El
planteamiento contenido en la estrategia tiene por finalidad
establecer procedimientos que permitan la injerencia del gobierno
central en los procesos de ZEE y OT que desarrollan los gobiernos
sub-nacionales. El documento hace explcita la responsabilidad del
MINAM de implementar la ZEE y define a los gobiernos regionales y
locales como instancias ejecutoras en los mbitos
poltico-administrativos de su competencia. Asimismo, con la
propuesta se consolida el enfoque centrado en la dimensin
ambiental, que si bien es relevante, solo es una entre los diversos
componentes que forman parte de estos enfoques e instrumentos. Es
llamativo el uso que se hace en el documento del concepto de
estrategia de participacin para debilitar el rol de los gobiernos
regionales y locales. Bajo la pretensin de fortalecer las
capacidades de las autoridades nacionales, regionales y locales en
los procesos de zonificacin ecolgica econmica, se entrega al MINAM
la responsabilidad de conducir un programa nacional de capacitacin
en coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Lo
que ms llama la atencin es que se definen como interlocutores de
este proceso a las siguientes instancias: el Comit Tcnico
Consultivo de Ordenamiento Territorial (CTCOT)2 y las comisiones
tcnicas regionales (CTR). Con ello se deja de lado a los gobiernos
regionales y a las municipalidades.Sin modificar su composicin, la
norma seala nuevas responsabilidades para las CTR: (i) evaluar y
validar las propuestas de ZEE y OT en los diferentes niveles de
estudio; (ii) analizar la gestin de conflictos por superposicin de
reas; (iii) participar de la supervisin y control social de las
decisiones que se tomen en el territorio; (iv) monitorear las
actividades y decisiones.
As como sus impactos; (v) articular las competencias de las
instituciones pblicas y privadas; (vi) adecuarse a las polticas de
OT y utilizar la ZEE como instrumento orientador de las decisiones;
(vii) participar en la elaboracin de proyectos para desarrollar
capacidades en OT; y (viii) facilitar la ejecucin de los planes y
programas priorizados en los planes de ordenamiento territorial.
Todo esto, que podra ser parte de un enfoque democratizador de la
gestin regional y local, se har con el apoyo directo del MINAM, con
lo que se dejar de lado a las gerencias encargadas de estas
funciones en el gobierno regional. Incluso se encarga a las CTR
elaborar su reglamento organizativo y de funcionamiento, pero
tambin con apoyo del MINAM. En este debern definir el ordenamiento
estructural y funcional entre sus miembros, lo que bien podra
significar la intencin de establecer relaciones de dependencia con
el ministerio. Con esta lgica, no se requiere de ordenanzas ni del
nivel regional ni del local.Estas funciones trascienden largamente
las nicas dos establecidas en el Reglamento de Zonificacin Ecolgica
Econmica. Su aparente apertura a la participacin parece ms una
forma de limitar las atribuciones de los gobiernos regionales. En
los hechos, el MINAM asume un rol ejecutor en relacin con las CTR,
y eso plantea el alto riesgo de convertir a estas instancias en
instrumentos de los objetivos del gobierno nacional. El MINAM
avanza incluso hasta la definicin de responsabilidades de lo que
denomina subcomisiones tcnicas, que estaran sustituyendo a los
actuales grupos de trabajo de conformacin opcional. Las
subcomisiones asumen las tareas de los grupos de trabajo y de otras
ms complejas como la produccin de informacin tcnica y la creacin de
sistemas de informacin, o el seguimiento y control en la aplicacin
de la ZEE y OT. Son temas que demandan mayor especializacin, y eso
puede facilitar que estas instancias sean crecientemente
dependientes del MINAM. En el marco de la ZEE, la estrategia busca
centralizar la definicin de los lineamientos, criterios e
indicadores para evaluar y priorizar la inversin pblica en los
diversos niveles, incluidos los presupuestos participativos. Fue
creado por el Reglamento de Zonificacin Ecolgica y Econmica y su
actual conformacin qued definida por el Decreto Supremo
013-2009-MINAM. Est integrado por quince ministerios, nueve
organismos o empresas pblicas nacionales (Instituto del Mar del Per
[Imarpe], Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas [Sernanp],
Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana [IIAP], Servicio
Nacional de Meteorologa e Hidrologa [Senamhi], Instituto Geogrfico
Nacional [IGN], Instituto Nacional de Defensa Civil [Indeci],
Comisin de Formalizacin de la Propiedad [Cofopri], Oficina Nacional
de Gobierno Electrnico e Informtica [Ongei] y Perupetro), un
representante del Gobierno Regional del Callao, uno de los
gobiernos regionales, uno de los gobiernos locales, uno de la
Asamblea Nacional de Rectores, dos de las organizaciones de pueblos
indgenas, dos de la empresa privada y dos de las organizaciones no
gubernamentales (ONG). Lo preside el MINAM. Nuevamente en el Minan,
que debe coordinar con el MEF, el CTCOT y, en algunos casos, con el
Centro de Planeamiento Estratgico (Ceplan), as como con las
comisiones tcnicas regionales o locales. Los gobiernos regionales y
locales no han sido considerados en el proceso. Este hecho se
encubre con el supuesto fortalecimiento de las capacidades de los
tomadores de decisin, cuando en realidad se debilita el rol de los
gobiernos sub-nacionales.
Lo mismo sucede en el establecimiento de lineamientos para
orientar la inversin privada. Para este fin se dispone la
participacin del MINAM, del MEF, de la PCM, de Proinversion, de los
ministerios de Produccin, de Turismo y Comercio Exterior, de Energa
y Minas, de Agricultura y de Cultura, as como de la Asamblea de
Gobiernos Regionales en coordinacin con el CTCOT y las comisiones
tcnicas regionales.
El problema con la propuesta de estrategia no est solo en su
actitud centralista, que busca excluir a los gobiernos
sub-nacionales, sino tambin en la intencin de considerar los
resultados de la ZEE solo como recomendaciones que orienten la
inversin pblica y privada. Se abre la posibilidad de que, con este
propsito, se desvirte el artculo 23 del Reglamento de Zonificacin
Ecolgica Econmica, que establece con meridiana claridad el carcter
obligatorio del proceso una vez que ha sido aprobado. En la misma
lnea se inscriben las acciones relacionadas con los denominados
proyectos de inters nacional abordados en la segunda lnea
estratgica. Esta plantea enfatizar que la ZEE seala recomendaciones
para el uso sostenible de los recursos naturales y la ocupacin
ordenada del territorio, con lo cual se relativiza nuevamente el
carcter obligatorio del proceso una vez que ha sido aprobado. Con
una perspectiva similar, la estrategia propone realizar campaas de
comunicacin y difusin para que se entienda que la ZEE no debe ser
un freno para el desarrollo nacional y que su propsito es solo
proveer informacin para disminuir el riesgo financiero, social y
ambiental de una inversin de gran envergadura. Con la finalidad de
facilitar los proyectos que son definidos como de inters nacional,
se encarga al MINAM, al MEF, a la PCM, al Ceplan y a los sectores
que corresponda, el establecimiento de mecanismos para articular la
ZEE a la formulacin de planes de OT y de desarrollo a nivel
sectorial, regional y local. Se seala que en estos procesos debern
participar los gobiernos regionales involucrados. Sin embargo, la
norma no incluye explcitamente a estas instancias de gobierno en la
decisin fundamental: construir los criterios mnimos para definir
polticas pblicas y proyectos de inters nacional a fin de evitar
conflictos.En la lnea de facilitar los denominados proyectos
nacionales se plantea la elaboracin y aprobacin de una directiva
nacional y de un manual, en los que se definan los mecanismos y
procedimientos para la formulacin e implementacin de la zonificacin
ecolgica econmica en las unidades territoriales donde existan o se
hayan priorizado proyectos de inters nacional. Se sealan
explcitamente los megaproyectos de la Iniciativa para la Integracin
de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), Camisea,
Inambari, San Gabn, los de trasvase y los
transfronterizos.Asimismo, se hace referencia a los proyectos de
hidrocarburos o mineros en zonas de conservacin o en territorios
indgenas o de comunidades campesinas; la agricultura a gran escala
con cultivos industriales para la produccin de alimentos y
biocombustibles; as como los proyectos de forestacin o
infraestructura productiva. En otras palabras, todos los temas de
inters de la gran inversin son de inters nacional y en funcin de
ellos deben ajustarse los procesos de ZEE. A pesar de esta actitud
excluyente, la norma afirma el principio de la concertacin con la
sociedad civil y las comunidades campesinas y nativas, as como el
de la articulacin intergubernamental con los gobiernos regionales y
locales. Obviamente se deja sin precisar bajo qu mecanismos se
promover la concertacin y se excluye de la norma a instancias
existentes como el Consejo de Coordinacin Intergubernamental (CCI).
Tampoco se hace referencia a la aplicacin del Convenio 169 de la
OIT.La voluntad centralista de esta norma se expresa tambin en la
creacin de un registro de especialistas en ZEE como rol del Minam.
Contar con este el registro puede contribuir a mejorar la calidad
de los procesos y sus productos, pero el problema est en que el
registro tiene carcter nacional. Con ello, la acreditacin sera
centralizada por el Minam, a pesar de que no se precise.
Nuevamente, este ministerio asume un rol ejecutivo, a pesar de que
su funcin es definir los criterios tcnicos mnimos que deberan
cumplir los profesionales o instituciones para ser acreditados,
segn las diversas especialidades requeridas, por las instancias
descentralizadas de gobierno.Junto a estos elementos crticos, la
propuesta de estrategia incluye sobre todo en la tercera lnea
estratgica un conjunto de declaraciones positivas. Entre las ms
importantes se cuentan las siguientes: Promover la inclusin de la
informacin generada por la zonificacin ecolgica econmica en los
currculos de los centros educativos, en el marco de una propuesta
educativa ambiental. Fortalecer las capacidades de los operadores
de justicia nacional, regional y local para que hagan cumplir la
ZEE. Fortalecer la capacidad de difusin de informacin sobre la ZEE
para propiciar la participacin de los actores sociales en el
proceso y contribuir a la concertacin sobre la ocupacin y el uso
adecuado del territorio. Integrar y concordar las normas
sectoriales con los procesos de OT regionales y locales.
Desarrollar con mayor detalle tcnico las recomendaciones de las
categoras de uso de la ZEE, con la finalidad de evitar confusiones
en un mismo espacio. Fortalecer el ordenamiento jurdico mediante la
formulacin de la propuesta de ley de ordenamiento territorial.
Crear espacios de dilogo y concertacin inclusivos,
multidisciplinarios e interinstitucionales como medio para
prevenir, orientar y concordar acuerdos que contribuyan a la
solucin de los conflictos socio-ambientales. Estandarizar el
sistema de informacin y monitoreo utilizado en los procesos de ZEE
y OT para que la informacin sirva a la formulacin de polticas, de
planes de desarrollo u ordenamiento territorial, as como de
proyectos de inversin pblica y de la cooperacin internacional en
los tres niveles de gobierno. Planificar el desarrollo sostenible
de los sistemas urbano-regionales en armona con los espacios
rurales. Entender y respetar los sistemas de organizacin comunal,
la diversidad cultural, los conocimientos colectivos, las formas de
uso y manejo tradicionales del territorio y los recursos naturales.
Apoyar el proceso de descentralizacin y regionalizacin mediante un
espacio de dilogo y concertacin para la aplicacin de los principios
rectores del proceso de regionalizacin y descentralizacin, y su
articulacin a los de la zonificacin ecolgica econmica. Concertar
con los pases vecinos aspectos conceptuales y metodolgicos sobre la
zonificacin en zonas limtrofes con el Per.
(Fuente:http://www.minam.gob.pe/consultaspublicas/wpcontent/uploads/sites/52/2014/02/cp-estrategia_nacional_de_zonificacion_ecologica_economica.pdf
).
4. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIN AMBIENTAL
Este acpite har una rpida y parcial aproximacin al tratamiento y
la evolucin que ha tenido el tema del ordenamiento territorial en
la legislacin ambiental. Sin duda hay muchas otras leyes y
reglamentos en las que se establece esta vinculacin, pero aqu solo
se considerarn algunas de las ms relevantes.
4.1. Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales
La Ley 26821, promulgada en junio de 1997, establece como su
objetivo fundamental promover y regular el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales. Adems, define el marco legal
pertinente para su otorgamiento a particulares.
La norma considera que la zonificacin ecolgica y econmica del
pas es un instrumento de apoyo al OT, cuyo fin es evitar conflictos
por superposicin de ttulos y usos inapropiados. Establece que la
propuesta de zonificacin ecolgica econmica debe hacerla la PCM, en
razn de su rol de coordinador intersectorial. El encargo refuerza
el rol del Estado en el ordenamiento territorial y en la
zonificacin econmica ecolgica, como apoyo de este, y plantea la
necesidad de una perspectiva integral y articuladora para
abordarlo, aun cuando esta responsabilidad se haya quedado solo en
un enunciado legal sin aplicacin prctica. La ley determina que la
zonificacin debe realizarse sobre la base de reas prioritarias.
Estas deben conciliar los intereses nacionales de la conservacin
del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales. (fuente:
http://www.ana.gob.pe/media/95192/ley_26821.pdf )
4.2. Comisin Nacional para el Ordenamiento Territorial
Ambiental
El Decreto Supremo 045-2001-PCM de abril de 2001 declar de
inters nacional el ordenamiento territorial ambiental en todo el
pas. Con este fin, se constituy la Comisin Nacional para el
Ordenamiento Territorial Ambiental. La PCM la presidi y el CONAM se
hizo cargo de su Secretara Tcnica. La Comisin estuvo integrada por
representantes de nueve sectores del Estado. Estos provinieron de
las siguientes instituciones: el Iiap, el Imarpe, la Asociacin
Intertnica para el Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), y la
Confederacin Nacional Amaznicas del Per (Conap), de las ONG, as de
los gobiernos locales: uno por la costa, otro por la sierra y otro
ms por la selva. En el plazo de un ao, la Comisin deba proponer los
lineamientos de poltica y documentos orientadores del proceso de
ordenamiento territorial ambiental; el marco normativo
institucional para aplicarlo; y los mecanismos y procedimientos
para ponerlo en marcha. En seis meses deba presentar, a la PCM, el
proyecto de reglamento sobre la zonificacin econmica ecolgica que
haba dispuesto la Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los
Recursos Naturales. Al respecto, llama la atencin que se haya
considerado prioritario el ordenamiento ambiental territorial sin
definirlo como parte del OT. De hecho, los problemas aludidos para
conformar la comisin y definir su encargo (desequilibrios en la
ocupacin y usos del territorio nacional, y en el aprovechamiento de
sus recursos) trascienden largamente la visin sectorial. Por ello,
requieren abordarse desde una perspectiva integral de desarrollo.
Ms an, si se consideran entre las causas de los desequilibrios
aspectos tan complejos que requieren miradas multidisciplinarias.
Se trata de temas como las particularidades fsico-geogrficas del
pas, la demarcacin poltico- administrativa, el crecimiento
poblacional y su desigual distribucin, el desarrollo desequilibrado
de las actividades econmicas o el inadecuado acondicionamiento del
territorio.
(Fuente:http://biblioteca.unmsm.edu.pe/redlieds/Recursos/archivos/Legislacion/Peru/DS045-2001-PCM.pdf
).
4.3. Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y el
Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica
El reglamento se aprob en junio de 2001 por Decreto Supremo
068-2001-PCM. Esta norma hace referencia al ordenamiento ambiental,
pero utiliza conceptos y contenidos similares a los de otras normas
para el ordenamiento territorial. Estas similitudes comprueban la
falta de claridad que existe en relacin con ambos procesos.
Segn este reglamento, el ordenamiento ambiental tiene por objeto
establecer las condiciones de uso y ocupacin del territorio de
acuerdo con las caractersticas ecolgicas, econmicas, culturales y
sociales de estos espacios. Debe hacerlo sobre la base de la
fragilidad y vulnerabilidad de los ecosistemas y las especies, as
como de la erosin gentica. La finalidad es obtener el mximo
aprovechamiento sin comprometer la calidad y sostenibilidad del
territorio. El ordenamiento ambiental debe basarse, pues, en la
zonificacin ecolgica y econmica.
La norma define el concepto de territorio como el espacio
geogrfico vinculado a un grupo social y determinado sobre la base
de los espacios proyectados por los grupos sociales a travs de
diversas redes, circuitos y flujos. Adems, diferencia los conceptos
de uso del territorio, al que entiende como el proceso por el cual
la sociedad emplea los recursos naturales del territorio, y de
ocupacin del territorio, como el proceso por el que la sociedad
toma posesin del espacio fsico con carcter permanente.
Entre los criterios a tener en cuenta para el ordenamiento
ambiental, la norma seala: la naturaleza, las caractersticas y los
desequilibrios existentes de cada ecosistema; la aptitud de cada
zona en funcin de sus recursos naturales, su dimensin demogrfica,
sus actividades econmicas predominantes y su capacidad asimilativa.
Igualmente considera el equilibrio entre los asentamientos humanos
y sus condiciones ambientales, as como el impacto ambiental de
nuevos asentamientos humanos, obras o actividades. (Fuente:
http://www.iiap.org.pe/Upload/Publicacion/PUBL1384.pdf ).
4.4. Sistema Nacional de Gestin Ambiental
La Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (Ley
28245), promulgada en junio de 2004, considera el ordenamiento
territorial ambiental como un instrumento de la gestin ambiental
que debe ser diseado e implementado de manera multisectorial y
descentralizada. Incluye entre las funciones del CONAM el
establecimiento de la poltica, los criterios y los procedimientos
para el ordenamiento territorial ambiental u ordenamiento
ambiental. En este caso, la norma circunscribe adecuadamente el
campo de accin del SNGA al ordenamiento territorial ambiental,
concepto que usa indistintamente con el de ordenamiento ambiental
cuando se refiere a las funciones del CONAM. Sin embargo, el
reglamento del SNGA (Decreto Supremo 008-2005-PCM de enero de 2005)
incluye definiciones y objetivos que ya no hacen referencia al
ordenamiento territorial ambiental u ordenamiento ambiental, sino a
la planificacin y al ordenamiento del territorio. Este hecho
expresa poca claridad en los conceptos y no contribuye a disear un
marco institucional idneo para poner en marcha esta base normativa.
Los conceptos incluidos en el reglamento se incorporaron pocos
meses despus en la Ley General del Ambiente (vase el punto 4.5),
que ordena el marco legal para la gestin ambiental en el Per.
Por otro lado, el Reglamento del Sistema Nacional de Gestin
Ambiental encarg al CONAM la aprobacin del Plan Nacional de
Ordenamiento Territorial Ambiental como parte de sus funciones en
el sistema, pero este no se lleg a dictar. (Fuente:
http://transparencia.mtc.gob.pe/idm_docs/normas_legales/1_0_2818.pdf
).
4.5. Ley General del Ambiente
La Ley General del Ambiente (Ley 28611), promulgada en octubre
de 2005, aborda la planificacin y el ordenamiento territorial
ambiental en el captulo sobre gestin ambiental. Se define el
concepto de planificacin sobre el uso del territorio como un
proceso de anticipacin y toma de decisiones relacionadas con las
acciones futuras en el territorio. Este incluye los instrumentos y
criterios para su ordenamiento ambiental.
La norma considera el ordenamiento territorial ambiental como un
instrumento de la poltica de OT y lo define como un proceso
tcnico-poltico orientado a definir criterios e indicadores
ambientales para la asignacin de usos territoriales y la ocupacin
ordenada del territorio. La asignacin de usos debe basarse en la
evaluacin de las potencialidades y limitaciones del territorio,
empleando criterios fsicos, biolgicos, ambientales, sociales,
econmicos y culturales, entre otros. Esta se realiza mediante el
proceso de zonificacin ecolgica y econmica. Adems, se indica que la
finalidad de la planificacin y el OT es complementar la
planificacin econmica, social y ambiental con la dimensin
territorial; racionalizar las intervenciones sobre el territorio; y
orientar su conservacin y aprovechamiento sostenible. De acuerdo
con esta ley, la planificacin y el OT buscan orientar las polticas
nacionales, regionales y locales de gestin ambiental, de uso
sostenible de los recursos naturales y de ocupacin ordenada del
territorio. Junto a ello se plantea como objetivos apoyar las
capacidades de las autoridades para conducir la gestin de sus
espacios y los recursos naturales, as como para promover la
participacin ciudadana y la concertacin Estado-sociedad en este
proceso. Con ello se busca prevenir conflictos ambientales.
Asimismo, se persigue proveer informacin tcnica para la ocupacin
del territorio y para orientar la inversin pblica y privada bajo el
principio de la sostenibilidad. Igualmente, se plantea promover la
proteccin, recuperacin o rehabilitacin de los ecosistemas
degradados y frgiles. Con respecto a la descentralizacin, la ley
precisa que el ordenamiento territorial ambiental es uno de sus
objetivos. Por tanto, es necesario incorporar de manera prioritaria
la dimensin ambiental en el OT de las regiones y espacios locales
como parte de sus estrategias de desarrollo sostenible.
Seala tambin que el Poder Ejecutivo debe establecer la poltica
nacional de ordenamiento territorial ambiental, en coordinacin con
los niveles descentralizados de gobierno. Esta debe constituir el
referente obligatorio de las polticas en todos estos, pero, adems,
los gobiernos regionales y locales deben coordinar sus polticas de
OT entre s y con el gobierno nacional, e incluir las propuestas de
la sociedad civil. Finalmente, los gobiernos locales son
responsables de formular y ejecutar los planes de ordenamiento
urbano y rural, en coherencia con la poltica nacional ambiental. La
norma mantiene la generalidad y la ambigedad en relacin con los
roles de cada nivel de gobierno respecto del OT y de este con el
ordenamiento ambiental.
La norma afirma que el proceso de ordenamiento territorial
ambiental debe salvaguardar los derechos de los pueblos indgenas y
de las comunidades campesinas y nativas reconocidos en la
Constitucin y en los tratados internacionales ratificados por el
Estado peruano. Asimismo, establece que los estudios y proyectos de
exploracin, explotacin y aprovechamiento de recursos naturales que
se autoricen en sus tierras deben adoptar medidas que eviten daar
su integridad cultural, social y econmica, as como sus valores
tradicionales. En este sentido, seala que, en el caso de las
comunidades campesinas y nativas, los procedimientos de consulta
deben orientarse preferentemente a lograr acuerdos que resguarden
sus derechos y que se establezcan beneficios y medidas
compensatorias. Como se ve, el incumplimiento del Convenio 169 de
la OIT no se debe exclusivamente a la ausencia de la ley de
consulta sino a la decisin poltica de los gobiernos de obviar este
procedimiento.
Los objetivos de esta ley no se refieren solo al ordenamiento
ambiental sino tambin a la planificacin y al OT. Sin embargo, su
formulacin es evidente ambigua en relacin con los trminos y la
mirada sectorial.
(Fuente:http://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2013/06/ley-general-del-ambiente.pdf.
4.6. Poltica Nacional del Ambiente
La Poltica Nacional del Ambiente fue elaborada por el MINAM y se
aprob en mayo de 2009 (Decreto Supremo 012-2009-MINAM). Se define
como un instrumento de cumplimiento obligatorio, que orienta las
actividades pblicas y privadas. El MINAM es la entidad responsable
de formularla, dirigirla, coordinarla, ejecutarla, supervisarla y
evaluarla. Esta poltica tiene cuatro ejes, cada uno de los cuales
se compone de objetivos y lineamientos. El ordenamiento territorial
est considerado como un objetivo dentro del eje de poltica sobre
conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
y de la diversidad biolgica. Como objetivo del OT se plantea
alcanzar el ordenamiento en el uso y ocupacin del territorio
nacional sobre la base de la zonificacin ecolgica econmica.
Esta formulacin hace explcito el nfasis en las dimensiones de
seguridad jurdica y de prevencin de conflictos como el marco en el
cual se debe lograr el ordenamiento territorial. Asimismo, se
enfatiza la dimensin ambiental y, en funcin de ella, se definen las
dimensiones econmicas, sociales y culturales. El OT se define como
un proceso complejo y multidimensional. Una referencia clara en
esta perspectiva es que se le considera como base de los planes de
desarrollo concertados, aunque esta visin es insuficiente para
garantizar la integralidad que debe tener el proceso.
El OT y la ZEE se plantean como soporte para la conservacin, el
uso y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la
diversidad biolgica, as como para la ocupacin ordenada del
territorio. Se plantea la necesidad de incorporar en el OT las
medidas de adaptacin al cambio climtico y mecanismos para prevenir
el asentamiento poblacional y el desarrollo de actividades
econmicas en zonas de riesgo a