INCERTIDUMBRE TERRITORIAL ( EL PROCESO DE DESASTRE DE INUNDACIÓN dE LA ZONA DIAMANTE DE ACAPULCO)
Dec 14, 2021
El desastre ocasionado por el terremoto de 1985 en la capital de México, fue el inicio de la producción de políticas de gestión del riesgo en asentamientos humanos en este país, sin embargo, sus resultados han sido cuestionables hasta el día de hoy. Este trabajo de investigación aborda las fallas en dichas políticas, teniendo como objeto de estudio el caso del desastre de inundación de la Zona Diamante de Acapulco, Guerrero, de septiembre del año 2013, en donde se identificó evidencia empírica sobre el desconocimiento del territorio en el escenario posdesastre por parte de autoridades, especialistas y habitantes. A pesar de la existencia de instrumentos de planeación urbana y de gestión de riesgos.
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INCERTIDUMBRE TERRITORIAL DURANTE EL PROCESO DE DESASTRE DE INUNDACIÓN DE LA ZONA DIAMANTE DE ACAPULCO
Oscar Sánchez Velázquez
Oscar Sánchez Velázquez
INCERTIDUMBRE TERRITORIAL DURANTe EL PROCESO DE DESASTRE DE INUNDACIÓN dE LA ZONA DIAMANTE DE ACAPULCO
Dedicatoria Este trabajo está dedicado a todos aquellos que han sido afectados
por algún desastre; a los que han sobrevivido y sobre todo en memoria de los que no pudieron hacerlo.
Ronaldo Schemidt / AFP
Planteamiento del problema 10 Objetivo general 11 Objetivos particulares 11 Hipótesis 12 Metodología 12
Métodos geográficos: análisis espacial, geografía legal y modelo de indagación 12 Investigación acción participativa. 15
ANEXO 144
Tabla de siglas 144 Tabla de acrónimos 145 Tabla de claves de carta Urbana 146 Tabla de Figuras 147 Tabla de Mapas 148 Tabla de Tablas 149 Referencias 150
CAPÍTULO 01:
Producción de asentamientos humanos vulnerables 18
El Estado, la planeación urbana y el control del territorio 20 La lógica del desarrollo inmobiliario 22 Asentamientos humanos vulnerables 26 Incertidumbre territorial (IT) en asentamientos humanos vulnerables 30
03 CAPÍTULO 03:
La geografía legal de la planeación urbana y la gestión del territorio en riesgo 84
Alcances y limitaciones de la planeación urbana para el control de asentamientos humanos en zona de riesgo. 86
Sistema Nacional de Planeación Democrática 86
02 CAPÍTULO 02:
El territorio invisible, zona de riesgo en zona diamante 38
La cartografía y el territorio invisible 40 Análisis espacial del desastre de inundación en zona Diamante 42
Delimitación de la zona de estudio 44 Caracterización del medio físico natural 44 Atlas de riesgos 51 Zona de riesgo y el evento de inundación de septiembre de 2013. 55 Caracterización urbana 68
04 CAPÍTULO 04:
Incertidumbre territorial en el desastre de inundación de zona diamante y alternativas de mitigación 108
Diagnóstico de geografía legal de la zona de estudio 109
Cartografía urbana legal de la zona de estudio. 111
Programa Municipal de Desarrollo Urbano 88 Licencias de control urbano 89
Alcances y limitaciones del Sistema Nacional de Protección Civil para el control de asentamientos humanos en zona de riesgo 90
Sistema Nacional de Protección Civil 91 Las deficiencias de los Atlas de Riesgos como instrumentos para la gestión del territorio en riesgo 92 La importancia de la transferencia del riesgo 94
Leyes territoriales vinculadas a los sistemas de planeación y de gestión del riesgo 95
Ley General de Asentamientos Humanos Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. 96 La Ley de Aguas Nacionales y su reglamento 97 Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. 101 Ley Federal de vivienda. 102 La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. 102
Incertidumbre territorial en dictámenes oficiales post desastre a particulares 114 Análisis del diagnóstico oficial del H. Ayuntamiento de Acapulco 120 Análisis del informe OMM/PREMIA No. 219 de SEMARNAT/CONAGUA/OMM 125 Incertidumbre territorial desde la perspectiva de los habitantes 128
Proceso de ocupación del territorio. 130 Demostración de la existencia de IT 130 Evaluación de la gestión del riesgo 135
Conclusiones: Asentamientos humanos vulnerables e incertidumbre territorial en la zona Diamante 132 Alternativas de mitigación de la incertidumbre territorial en zona Diamante 138
golfo de méxico
16o 48’ n
oceano pacífico
f) Estructura urbana de la zona de estudio El umbral poniente es el cerro de la Natividad, al nororiente es el río de La Sabana, el cual contrasta con mayor claridad el límite entre zona urbana y rural, mientras que en su zona sur-oriente es notoria la asociación espacial que existe con la Laguna de Tres Palos, el limite al oriente ha sido la zona de viviendas que colindan con el Aeropuerto.
Las zonas de mayor densidad de vivienda (interés social) se encuentran próximas al río, las zonas de vivienda de tipo medio se encuentran próximas al Boulevard de las Naciones Unidas y las zonas turísticas en general se encuentran en el sur de la zona.
1. https://www.inegi.org.mx/programas/ccpv/2020/#Tabulados 2. https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2020/OtrTemEcon/PIBEntFed2019.pdf 3. https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2020/OtrTemEcon/PIBEntFed2019.pdf
4. https://www.inegi.org.mx/programas/ccpv/2020/#Tabulados 5. https://www.inegi.org.mx/programas/ccpv/2020/#Microdatos
b) Regiones del Estado de Guerrero y municipio de Acapulco de Juárez El municipio de Acapulco de Juárez se considera como una sola región de las 7 regiones existentes del Estado de Guerrero. Esta región está determinada por el potencial turístico de la costa de Acapulco.
• Acapulco significa “lugar en donde fueron destruidos o arrasados los carrizos”
• Superficie municipal: 1,882.6 km²
• Población municipal: 779,566 hab. (2020)4
c) Localidad urbana de Acapulco de Juárez La ciudad de Acapulco es un polo de desarrollo económico derivado de su importancia comercial como escala marítima entre Panamá y San Francisco, además, por su gran potencial turístico debido a sus playas, clima y paisaje. Es la ciudad más importante del Estado de Guerrero por encima de su capital, ya que es el municipio que más PIB aporta.
• Superficie de localidad: 139.49 Km² ó 13,949.48 Ha
• Población de localidad urbana: 658,609 Hab. (2020)5
• Densidad de Población: 47.21 Hab./Ha
d) Zonas turísticas de Acapulco Acapulco tradicional, de 1930 a 1970, desarrollado principalmente en la península de Caleta y Caletilla; Acapulco Dorado, de 1970 a 1980 que abarcó desde el Parque Papagayo hasta la base naval de Icacos y la última etapa de Acapulco Diamante, que desde mediados de la década de los ochenta a la actualidad se extendió desde la base naval hasta el aeropuerto internacional ubicado al sur de la laguna de Tres Palos. (Ramírez,2009)
e) Zona de estudio La delimitación geográfica de la zona de estudio se basó en la identificación de la zona urbana de impacto, calculada con tecnología de teledetección, fuente de información más confiable ante el amplio abanico de mapas que ofrecen diferentes fuentes institucionales, en las que hemos detectado serias contradicciones.
• Superficie: 4,000 ha aproximadamente
• Total de viviendas: 38,414 (2015)
• Total de habitantes: 37,742 (2015)
a) Estado de Guerrero Su nombre es en honor a Vicente Guerrero Saldaña, insurgente de la guerra de Independencia y segundo Presidente de México; la mayor parte de la población habita en el municipio de Acapulco. Las principales actividades económicas son la agricultura, y el turismo principalmente en el denominado Triángulo del Sol, conformado por: el puerto de Acapulco de Juárez, el binomio de playa Ixtapa-Zihuatanejo y el pueblo mágico de Taxco de Alarcón.
• Superficie: 64.281 km²
• Población: 3,540,685 (2020)
• Lugar nacional en función de su población: 12°
• Porcentaje de aportación al PIB nacional: 1.4% (322,173 millones de pesos) (2019)2
• Lugar nacional en aportación de PIB: 24° (2019)3
I N T R O D U C C I Ó N 09
S egún datos de (The united nations office of disaster risk reduction (UNISDR), 2015) a nivel mundial, las inundacio- nes son el peligro que genera más daños económicos en asentamientos humanos, por la alta frecuencia de los even-
tos, entre los años de 1995 a 2015, se registraron 3,062 inundacio- nes, cuyas consecuencias fueron la pérdida de 157,000 personas, 2.3 billones de afectados, (95% de ellos en Asia) y pérdidas econó- micas por 662 billones de dólares.
En México existen innumerables asentamientos humanos locali- zados en zonas de riesgo, tanto de origen natural como antropo- génico, dicha situación ha tenido como consecuencia a través del tiempo, la generación de desastres de magnitud considerable que han afectado la vida y los bienes de miles de mexicanos. Presumi- blemente, las causas de estos eventos se encuentran arraigadas en sistemas de producción del territorio que obedecen a deficiencias en los procesos de planeación urbana; por lo que es necesario anali- zar este problema nacional desde una óptica crítica e integral que precise el origen del problema estructural del territorio, ya que es común la generación de escenarios de desastre a pesar de la exis- tencia de instrumentos de planeación, aunado a que “en México se observa ausencia de demandas y asignación de responsabilida- des hacia el Estado, especialmente en los desastres asociados a la presencia de algún fenómeno natural.” (Rodríguez, 2017, p.19)
INTRODUCCIÓN
10 I N C E R T I D U M B R E T E R R I T O R I A L D U R A N T e E L P R O C E S O D E D E S A S T R E D e I N U N D A C I Ó N d E L A Z O N A D I A M A N T E D E A C A P U L C O I N T R O D U C C I Ó N 11
En nuestro país, el 97% de las afectaciones a la población durante desastres naturales son de origen hidrometeorológico, en esta categoría se encuentran las inundaciones urbanas. (Bazant, 2018a, pag. 157 )
En el año 2013, el 13 de septiembre se forman simultáneamente las
tormentas tropicales Ingrid (Golfo de México) y Manuel (Océano Pacífico).”
Generando… daños en 18 estados, principalmente en Guerrero, Veracruz y
Oaxaca. Pérdidas económicas en el sector turístico de Acapulco Diamante
y Lomas de Chapultepec (Gro.) por el desbordamiento de los ríos La Sabana
y Papagayo respectivamente. Inversión estimada de más de 37 mil millones
de pesos por parte del FONDEN, Fondo Guerrero y sector privado a la
recuperación de dicho estado.
(Mejía, 2014, pág. 9)
Este tema de investigación aborda desde la teoría y práctica de la planeación urbana, el desastre en la zona Diamante, la más reciente zona urbana de la ciudad de Acapulco de Juárez, locali- zada en las proximidades de la laguna de Tres Palos, en donde, se generó una inundación que duró más de nueve días (Estación de recepción México (ERMEX-SPOT), 2016) alcanzando alturas en el nivel del agua hasta de 2.20 m. en varios fraccionamientos, próxi- mos al delta del rio de La Sabana. (Protección Civil, 2015)
Planteamiento del problema El territorio de Acapulco tiene antecedentes de afectaciones por precipitaciones torrenciales –registradas desde el año 1912-.
Las precipitaciones que caen en Acapulco son del orden de los 1,403.8 mm
al año. Durante los meses de junio, julio, agosto y septiembre estás superan
240 mm y alcanzan su máximo nivel en el mes de septiembre con 389.2
mm, este registro en ocasiones es similar a la precipitación máxima que se
puede alcanzar en 24 hrs. durante el mes de junio (384.4 mm), valor que
equivale al 27% con respecto a la precipitación total anual.
(Protección Civil Acapulco de Juárez, 2009, pág. 190)
Las abundantes precipitaciones incrementan su peligrosidad debido a las condiciones topográficas del territorio. Puesto que éstas escurren por pendientes de que llegan hacia las zonas donde se localizan los asentamientos humanos. Este fenómeno hidrometeorológico se da en la zona Diamante, “hacia el Sur del Puerto Marqués y rumbo al Aero- puerto Internacional se encuentran 10 grandes zonas de peligros por inundación, las principales de ellas afectan a las colonias Unidad Habi- tacional Luis Donaldo Colosio, laguna Negra, el Revolcadero y Costera de las Palmas”. (Protección Civil Acapulco de Juárez, 2004, pág. 116)
“Históricamente se ha observado que por avenidas extraordinarias del río de La Sabana, al desbordarse y con el incremento del nivel de la laguna de Tres Palos, ha cubierto las depresiones que la circun- dan.” (Protección Civil Acapulco de Juárez, 2009, pág. 195) Como se puede entender, la zona Diamante de la ciudad de Acapulco ha tenido antecedentes de inundaciones en zonas determinadas, sin embargo, el desastre de inundación de septiembre de 2013, fue inédito, pues la inundación se extendió por toda el área circundante de la laguna de Tres Palos, más allá de las zonas con antecedentes, lo cual ocasionó pérdidas y daños materiales incuantificables.
Posterior a estos hechos de caos, Protección civil y aseguradoras de viviendas emitieron dictámenes a particulares, sobre la loca- lización inadecuada de las viviendas afectadas, mientras que en el instrumento de planeación urbana vigente no existían dichas “localizaciones inadecuadas”, además responsabilizaron direc- tamente a los habitantes y a los desarrolladores inmobiliarios sobre la producción de viviendas en zonas de riesgo, omitiendo la responsabilidad del H. Ayuntamiento; mientras que el dicta- men oficial de este último, aseguró su nula responsabilidad en el problema, y por el contario, el ayuntamiento sí responsabilizó a la Comisión Nacional del Agua por errores en la gestión del agua y a la Secretaria de Comunicaciones y Transportes, por errores en la construcción de infraestructura vial.
Dado el escenario post desastre descrito, identificamos como problema principal: la falta de certeza sobre el conocimiento del territorio por parte de autoridades, especialistas y habi- tantes, el antónimo de certeza es incertidumbre, por lo que en esta investigación hemos desarrollado el concepto de incerti- dumbre territorial.
El desconocimiento que los habitantes tienen sobre el territorio es algo común, por tratarse de un conocimiento especializado, sin embargo, lo que destaca en este caso, es que dicho desconocimiento implica: contradicciones en argumentos, falta de capacidad técnica y profesional para diagnosticar la situación urbana legal de las viviendas afectadas por el desastre, desarticulación de corresponsabilidades entre actores, omisión de información en la descripción del origen de la generación de asentamientos humanos en zona de riesgo por
inundación, y por último, falta de argumentos jurídicos con base en el ámbito de la planeación urbana, todo esto en su conjunto, afectó gravemente la situación urbana legal y económica de los inmuebles de la zona de desastre e impidió la transferencia del riesgo a las aseguradoras correspondientes.
Objetivo general Evidenciar bajo el enfoque urbanístico, la existencia de incertidumbre territorial de origen estructural, geográfico y jurídico, y reflexionar sobre sus consecuencias negativas en el ordenamiento del territorio, a través del análisis del caso de la zona Diamante de la ciudad de Acapulco, antes, durante y después del desastre de inundación de 2013.
Objetivos particulares • Analizar el origen de la generación de asentamientos humanos
vulnerables, así como de la incertidumbre territorial, para conocer la problemática desde su estructura teórica.
• Evidenciar la existencia de incertidumbre territorial desde la generación y disposición de información geográfica.
• Elaborar un diagnóstico de análisis espacial de la zona de estudio, para comparar los resultados con la versión del desastre, publicada oficialmente por el H. ayuntamiento del municipio de Acapulco de Juárez.
• Analizar la incertidumbre territorial desde el ámbito jurídico a través del método de la geografía legal, para identificar los alcances y limitaciones que tienen tanto el Sistema Nacional de Planeación, como el Sistema Nacional de Protección Civil –ante la existencia de asentamientos humanos vulnerables-
12 I N C E R T I D U M B R E T E R R I T O R I A L D U R A N T e E L P R O C E S O D E D E S A S T R E D e I N U N D A C I Ó N d E L A Z O N A D I A M A N T E D E A C A P U L C O I N T R O D U C C I Ó N 13
• Evidenciar la existencia de incertidumbre territorial desde la perspectiva de los habitantes.
Hipótesis El desastre de inundación en la zona Diamante de Acapulco –en 2013- fue consecuencia de un escenario de incertidumbre terri- torial, el cual generó deficiencias en la gestión del riesgo y/o en la planeación urbana. Evidenciar y reflexionar sobre dichas deficien- cias y sus consecuencias en el ordenamiento del territorio, servirá para aportar argumentos técnico-jurídicos y recomendaciones de solución que ayuden a mitigar problemas derivados de la existen- cia de incertidumbre territorial respecto al hábitat en riesgo.
Metodología Como lo menciona Bernal (2010) la investigación científica debe ser especializada, esta investigación lo es en materia de urbanismo; por lo que la primera aproximación al problema, se dio a través de la comparación entre la Carta urbana y el mapa de riesgo por inunda- ción del Atlas de peligros naturales de la ciudad de Acapulco de Juárez, Guerrero (identificación y zonificación) (2009) y estos dos a su vez, con una fotografía satelital con un tratamiento de teledetección del desastre, con ello se pudo apreciar que la inundación se presentó en una zona de la ciudad de Acapulco cuyos usos de suelo urbanos esta- ban respaldados por un instrumento de planeación vigente, mientras que el instrumento de gestión de riesgo indicaba que esa misma zona presentaba peligro de inundación, por lo que se deduce inmediata- mente que existió o existe una falla en materia de planeación urbana.
Métodos geográficos: análisis espacial, geografía legal y modelo de indagación.
Para analizar la complejidad del desastre de inundación y de la incertidumbre territorial se requiere de metodología de investiga- ción geográfica para
(…) saber que estamos considerando un cuerpo de conocimientos
racionales, sistemáticos, que tienden a la exactitud, (son) verificables,
falsables y que fueron adquiridos mediante la aplicación de un método
específico con la finalidad de generalizar y establecer regularidades en
relación a las manifestaciones espaciales de la relación entre el hombre y
su medio.
(Baxendale & Buzai, 2011, pág. 55)
Baxendale & Buzai (2011) exponen tres perspectivas, en los méto- dos y alcances de la geografía que han evolucionado a través del tiempo: la visión ecológica –estudio de la relación hombre-medio-, la corológica –estudio de la diferenciación de espacios sobre la superficie terrestre- y la sistémica –estudio de las leyes que rigen las pautas de distribución espacial- (p. 56). Gracias a la integración de dichos enfoques en la actualidad se ha mejorado la capacidad de la disciplina para estudiar fenómenos territoriales complejos a través del denominado análisis espacial, el cual está basado en los Sistemas de Información Geográfica (SIG). “La investigación científica en esta línea implica la realización de un recorrido que cumple cinco etapas: (1) Teórica, (2) Teórica-metodológica, (3) Metodológica- técnica, (4) Validación, y (5) transferencia; (…)” (Baxendale & Buzai, 2011, pág. 29)
En otras palabras, el proceso de modelado del territorio de la zona de estudio y del evento de desastre integrado en un SIG y sus múltiples tratamientos a través de un software, es el método de análisis espacial, que según Baxendale y Buzai se basa en 5 conceptos: localización, distribución, asociación, interacción y evolución espacial.
Los insumos para la generación del SIG que utilizamos en esta investigación son:
• INEGI, Continuo de elevaciones mexicano (CEM) v3.0 • INEGI, Modelo digital de elevación tipo superficie y terreno
con 5m de resolución LIDAR, 2011. • INEGI, Red Hidrográfica Nacional (RHN) escala 1:50,000 • Información cartográfica del diagnóstico del Servicio Nacional
ERMEX sobre las inundaciones de septiembre del 2013 • Información cartográfica del Atlas de peligros naturales de
la ciudad de Acapulco de Juárez, Guerrero (identificación y zonificación) (2009)
• Información cartográfica del Plan director urbano de la zona metropolitano de Acapulco de Juárez, Gro. (2001)
• INEGI, Censo de Población y Vivienda 2010, ITER • INEGI, Cartografía Geoestadística 2010 • Mapa de valores de suelo del Lincoln Institute 2016
El método de análisis espacial inició con la integración en el SIG de la Carta urbana del Plan director urbano de la zona metropo- litano de Acapulco de Juárez, Gro. (2001) y el mapa de zonas de peligro por inundación del Atlas de peligros naturales de la ciudad de
Acapulco de Juárez, Guerrero (identificación y zonificación) (2009), ambos productos cartográficos fueron instrumentos rectores de la planeación urbana y de la protección civil respectivamente con vigencia ante el evento de desastre del 2013, - esa primera aproximación nos permitió comparar y vislumbrar que existía un escenario de incertidumbre territorial producida principalmente por ausencia u omisión de información geográfica en los procesos territoriales; posteriormente al SIG se le agregaron capas del medio físico natural y artificial proveniente del instituto nacional de esta- dística y geografía (INEGI), con el objetivo de obtener un modelo del territorio que ayudara a resolver el problema de incertidumbre territorial a través de…
Oscar Sánchez Velázquez
Oscar Sánchez Velázquez
INCERTIDUMBRE TERRITORIAL DURANTe EL PROCESO DE DESASTRE DE INUNDACIÓN dE LA ZONA DIAMANTE DE ACAPULCO
Dedicatoria Este trabajo está dedicado a todos aquellos que han sido afectados
por algún desastre; a los que han sobrevivido y sobre todo en memoria de los que no pudieron hacerlo.
Ronaldo Schemidt / AFP
Planteamiento del problema 10 Objetivo general 11 Objetivos particulares 11 Hipótesis 12 Metodología 12
Métodos geográficos: análisis espacial, geografía legal y modelo de indagación 12 Investigación acción participativa. 15
ANEXO 144
Tabla de siglas 144 Tabla de acrónimos 145 Tabla de claves de carta Urbana 146 Tabla de Figuras 147 Tabla de Mapas 148 Tabla de Tablas 149 Referencias 150
CAPÍTULO 01:
Producción de asentamientos humanos vulnerables 18
El Estado, la planeación urbana y el control del territorio 20 La lógica del desarrollo inmobiliario 22 Asentamientos humanos vulnerables 26 Incertidumbre territorial (IT) en asentamientos humanos vulnerables 30
03 CAPÍTULO 03:
La geografía legal de la planeación urbana y la gestión del territorio en riesgo 84
Alcances y limitaciones de la planeación urbana para el control de asentamientos humanos en zona de riesgo. 86
Sistema Nacional de Planeación Democrática 86
02 CAPÍTULO 02:
El territorio invisible, zona de riesgo en zona diamante 38
La cartografía y el territorio invisible 40 Análisis espacial del desastre de inundación en zona Diamante 42
Delimitación de la zona de estudio 44 Caracterización del medio físico natural 44 Atlas de riesgos 51 Zona de riesgo y el evento de inundación de septiembre de 2013. 55 Caracterización urbana 68
04 CAPÍTULO 04:
Incertidumbre territorial en el desastre de inundación de zona diamante y alternativas de mitigación 108
Diagnóstico de geografía legal de la zona de estudio 109
Cartografía urbana legal de la zona de estudio. 111
Programa Municipal de Desarrollo Urbano 88 Licencias de control urbano 89
Alcances y limitaciones del Sistema Nacional de Protección Civil para el control de asentamientos humanos en zona de riesgo 90
Sistema Nacional de Protección Civil 91 Las deficiencias de los Atlas de Riesgos como instrumentos para la gestión del territorio en riesgo 92 La importancia de la transferencia del riesgo 94
Leyes territoriales vinculadas a los sistemas de planeación y de gestión del riesgo 95
Ley General de Asentamientos Humanos Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. 96 La Ley de Aguas Nacionales y su reglamento 97 Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. 101 Ley Federal de vivienda. 102 La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. 102
Incertidumbre territorial en dictámenes oficiales post desastre a particulares 114 Análisis del diagnóstico oficial del H. Ayuntamiento de Acapulco 120 Análisis del informe OMM/PREMIA No. 219 de SEMARNAT/CONAGUA/OMM 125 Incertidumbre territorial desde la perspectiva de los habitantes 128
Proceso de ocupación del territorio. 130 Demostración de la existencia de IT 130 Evaluación de la gestión del riesgo 135
Conclusiones: Asentamientos humanos vulnerables e incertidumbre territorial en la zona Diamante 132 Alternativas de mitigación de la incertidumbre territorial en zona Diamante 138
golfo de méxico
16o 48’ n
oceano pacífico
f) Estructura urbana de la zona de estudio El umbral poniente es el cerro de la Natividad, al nororiente es el río de La Sabana, el cual contrasta con mayor claridad el límite entre zona urbana y rural, mientras que en su zona sur-oriente es notoria la asociación espacial que existe con la Laguna de Tres Palos, el limite al oriente ha sido la zona de viviendas que colindan con el Aeropuerto.
Las zonas de mayor densidad de vivienda (interés social) se encuentran próximas al río, las zonas de vivienda de tipo medio se encuentran próximas al Boulevard de las Naciones Unidas y las zonas turísticas en general se encuentran en el sur de la zona.
1. https://www.inegi.org.mx/programas/ccpv/2020/#Tabulados 2. https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2020/OtrTemEcon/PIBEntFed2019.pdf 3. https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2020/OtrTemEcon/PIBEntFed2019.pdf
4. https://www.inegi.org.mx/programas/ccpv/2020/#Tabulados 5. https://www.inegi.org.mx/programas/ccpv/2020/#Microdatos
b) Regiones del Estado de Guerrero y municipio de Acapulco de Juárez El municipio de Acapulco de Juárez se considera como una sola región de las 7 regiones existentes del Estado de Guerrero. Esta región está determinada por el potencial turístico de la costa de Acapulco.
• Acapulco significa “lugar en donde fueron destruidos o arrasados los carrizos”
• Superficie municipal: 1,882.6 km²
• Población municipal: 779,566 hab. (2020)4
c) Localidad urbana de Acapulco de Juárez La ciudad de Acapulco es un polo de desarrollo económico derivado de su importancia comercial como escala marítima entre Panamá y San Francisco, además, por su gran potencial turístico debido a sus playas, clima y paisaje. Es la ciudad más importante del Estado de Guerrero por encima de su capital, ya que es el municipio que más PIB aporta.
• Superficie de localidad: 139.49 Km² ó 13,949.48 Ha
• Población de localidad urbana: 658,609 Hab. (2020)5
• Densidad de Población: 47.21 Hab./Ha
d) Zonas turísticas de Acapulco Acapulco tradicional, de 1930 a 1970, desarrollado principalmente en la península de Caleta y Caletilla; Acapulco Dorado, de 1970 a 1980 que abarcó desde el Parque Papagayo hasta la base naval de Icacos y la última etapa de Acapulco Diamante, que desde mediados de la década de los ochenta a la actualidad se extendió desde la base naval hasta el aeropuerto internacional ubicado al sur de la laguna de Tres Palos. (Ramírez,2009)
e) Zona de estudio La delimitación geográfica de la zona de estudio se basó en la identificación de la zona urbana de impacto, calculada con tecnología de teledetección, fuente de información más confiable ante el amplio abanico de mapas que ofrecen diferentes fuentes institucionales, en las que hemos detectado serias contradicciones.
• Superficie: 4,000 ha aproximadamente
• Total de viviendas: 38,414 (2015)
• Total de habitantes: 37,742 (2015)
a) Estado de Guerrero Su nombre es en honor a Vicente Guerrero Saldaña, insurgente de la guerra de Independencia y segundo Presidente de México; la mayor parte de la población habita en el municipio de Acapulco. Las principales actividades económicas son la agricultura, y el turismo principalmente en el denominado Triángulo del Sol, conformado por: el puerto de Acapulco de Juárez, el binomio de playa Ixtapa-Zihuatanejo y el pueblo mágico de Taxco de Alarcón.
• Superficie: 64.281 km²
• Población: 3,540,685 (2020)
• Lugar nacional en función de su población: 12°
• Porcentaje de aportación al PIB nacional: 1.4% (322,173 millones de pesos) (2019)2
• Lugar nacional en aportación de PIB: 24° (2019)3
I N T R O D U C C I Ó N 09
S egún datos de (The united nations office of disaster risk reduction (UNISDR), 2015) a nivel mundial, las inundacio- nes son el peligro que genera más daños económicos en asentamientos humanos, por la alta frecuencia de los even-
tos, entre los años de 1995 a 2015, se registraron 3,062 inundacio- nes, cuyas consecuencias fueron la pérdida de 157,000 personas, 2.3 billones de afectados, (95% de ellos en Asia) y pérdidas econó- micas por 662 billones de dólares.
En México existen innumerables asentamientos humanos locali- zados en zonas de riesgo, tanto de origen natural como antropo- génico, dicha situación ha tenido como consecuencia a través del tiempo, la generación de desastres de magnitud considerable que han afectado la vida y los bienes de miles de mexicanos. Presumi- blemente, las causas de estos eventos se encuentran arraigadas en sistemas de producción del territorio que obedecen a deficiencias en los procesos de planeación urbana; por lo que es necesario anali- zar este problema nacional desde una óptica crítica e integral que precise el origen del problema estructural del territorio, ya que es común la generación de escenarios de desastre a pesar de la exis- tencia de instrumentos de planeación, aunado a que “en México se observa ausencia de demandas y asignación de responsabilida- des hacia el Estado, especialmente en los desastres asociados a la presencia de algún fenómeno natural.” (Rodríguez, 2017, p.19)
INTRODUCCIÓN
10 I N C E R T I D U M B R E T E R R I T O R I A L D U R A N T e E L P R O C E S O D E D E S A S T R E D e I N U N D A C I Ó N d E L A Z O N A D I A M A N T E D E A C A P U L C O I N T R O D U C C I Ó N 11
En nuestro país, el 97% de las afectaciones a la población durante desastres naturales son de origen hidrometeorológico, en esta categoría se encuentran las inundaciones urbanas. (Bazant, 2018a, pag. 157 )
En el año 2013, el 13 de septiembre se forman simultáneamente las
tormentas tropicales Ingrid (Golfo de México) y Manuel (Océano Pacífico).”
Generando… daños en 18 estados, principalmente en Guerrero, Veracruz y
Oaxaca. Pérdidas económicas en el sector turístico de Acapulco Diamante
y Lomas de Chapultepec (Gro.) por el desbordamiento de los ríos La Sabana
y Papagayo respectivamente. Inversión estimada de más de 37 mil millones
de pesos por parte del FONDEN, Fondo Guerrero y sector privado a la
recuperación de dicho estado.
(Mejía, 2014, pág. 9)
Este tema de investigación aborda desde la teoría y práctica de la planeación urbana, el desastre en la zona Diamante, la más reciente zona urbana de la ciudad de Acapulco de Juárez, locali- zada en las proximidades de la laguna de Tres Palos, en donde, se generó una inundación que duró más de nueve días (Estación de recepción México (ERMEX-SPOT), 2016) alcanzando alturas en el nivel del agua hasta de 2.20 m. en varios fraccionamientos, próxi- mos al delta del rio de La Sabana. (Protección Civil, 2015)
Planteamiento del problema El territorio de Acapulco tiene antecedentes de afectaciones por precipitaciones torrenciales –registradas desde el año 1912-.
Las precipitaciones que caen en Acapulco son del orden de los 1,403.8 mm
al año. Durante los meses de junio, julio, agosto y septiembre estás superan
240 mm y alcanzan su máximo nivel en el mes de septiembre con 389.2
mm, este registro en ocasiones es similar a la precipitación máxima que se
puede alcanzar en 24 hrs. durante el mes de junio (384.4 mm), valor que
equivale al 27% con respecto a la precipitación total anual.
(Protección Civil Acapulco de Juárez, 2009, pág. 190)
Las abundantes precipitaciones incrementan su peligrosidad debido a las condiciones topográficas del territorio. Puesto que éstas escurren por pendientes de que llegan hacia las zonas donde se localizan los asentamientos humanos. Este fenómeno hidrometeorológico se da en la zona Diamante, “hacia el Sur del Puerto Marqués y rumbo al Aero- puerto Internacional se encuentran 10 grandes zonas de peligros por inundación, las principales de ellas afectan a las colonias Unidad Habi- tacional Luis Donaldo Colosio, laguna Negra, el Revolcadero y Costera de las Palmas”. (Protección Civil Acapulco de Juárez, 2004, pág. 116)
“Históricamente se ha observado que por avenidas extraordinarias del río de La Sabana, al desbordarse y con el incremento del nivel de la laguna de Tres Palos, ha cubierto las depresiones que la circun- dan.” (Protección Civil Acapulco de Juárez, 2009, pág. 195) Como se puede entender, la zona Diamante de la ciudad de Acapulco ha tenido antecedentes de inundaciones en zonas determinadas, sin embargo, el desastre de inundación de septiembre de 2013, fue inédito, pues la inundación se extendió por toda el área circundante de la laguna de Tres Palos, más allá de las zonas con antecedentes, lo cual ocasionó pérdidas y daños materiales incuantificables.
Posterior a estos hechos de caos, Protección civil y aseguradoras de viviendas emitieron dictámenes a particulares, sobre la loca- lización inadecuada de las viviendas afectadas, mientras que en el instrumento de planeación urbana vigente no existían dichas “localizaciones inadecuadas”, además responsabilizaron direc- tamente a los habitantes y a los desarrolladores inmobiliarios sobre la producción de viviendas en zonas de riesgo, omitiendo la responsabilidad del H. Ayuntamiento; mientras que el dicta- men oficial de este último, aseguró su nula responsabilidad en el problema, y por el contario, el ayuntamiento sí responsabilizó a la Comisión Nacional del Agua por errores en la gestión del agua y a la Secretaria de Comunicaciones y Transportes, por errores en la construcción de infraestructura vial.
Dado el escenario post desastre descrito, identificamos como problema principal: la falta de certeza sobre el conocimiento del territorio por parte de autoridades, especialistas y habi- tantes, el antónimo de certeza es incertidumbre, por lo que en esta investigación hemos desarrollado el concepto de incerti- dumbre territorial.
El desconocimiento que los habitantes tienen sobre el territorio es algo común, por tratarse de un conocimiento especializado, sin embargo, lo que destaca en este caso, es que dicho desconocimiento implica: contradicciones en argumentos, falta de capacidad técnica y profesional para diagnosticar la situación urbana legal de las viviendas afectadas por el desastre, desarticulación de corresponsabilidades entre actores, omisión de información en la descripción del origen de la generación de asentamientos humanos en zona de riesgo por
inundación, y por último, falta de argumentos jurídicos con base en el ámbito de la planeación urbana, todo esto en su conjunto, afectó gravemente la situación urbana legal y económica de los inmuebles de la zona de desastre e impidió la transferencia del riesgo a las aseguradoras correspondientes.
Objetivo general Evidenciar bajo el enfoque urbanístico, la existencia de incertidumbre territorial de origen estructural, geográfico y jurídico, y reflexionar sobre sus consecuencias negativas en el ordenamiento del territorio, a través del análisis del caso de la zona Diamante de la ciudad de Acapulco, antes, durante y después del desastre de inundación de 2013.
Objetivos particulares • Analizar el origen de la generación de asentamientos humanos
vulnerables, así como de la incertidumbre territorial, para conocer la problemática desde su estructura teórica.
• Evidenciar la existencia de incertidumbre territorial desde la generación y disposición de información geográfica.
• Elaborar un diagnóstico de análisis espacial de la zona de estudio, para comparar los resultados con la versión del desastre, publicada oficialmente por el H. ayuntamiento del municipio de Acapulco de Juárez.
• Analizar la incertidumbre territorial desde el ámbito jurídico a través del método de la geografía legal, para identificar los alcances y limitaciones que tienen tanto el Sistema Nacional de Planeación, como el Sistema Nacional de Protección Civil –ante la existencia de asentamientos humanos vulnerables-
12 I N C E R T I D U M B R E T E R R I T O R I A L D U R A N T e E L P R O C E S O D E D E S A S T R E D e I N U N D A C I Ó N d E L A Z O N A D I A M A N T E D E A C A P U L C O I N T R O D U C C I Ó N 13
• Evidenciar la existencia de incertidumbre territorial desde la perspectiva de los habitantes.
Hipótesis El desastre de inundación en la zona Diamante de Acapulco –en 2013- fue consecuencia de un escenario de incertidumbre terri- torial, el cual generó deficiencias en la gestión del riesgo y/o en la planeación urbana. Evidenciar y reflexionar sobre dichas deficien- cias y sus consecuencias en el ordenamiento del territorio, servirá para aportar argumentos técnico-jurídicos y recomendaciones de solución que ayuden a mitigar problemas derivados de la existen- cia de incertidumbre territorial respecto al hábitat en riesgo.
Metodología Como lo menciona Bernal (2010) la investigación científica debe ser especializada, esta investigación lo es en materia de urbanismo; por lo que la primera aproximación al problema, se dio a través de la comparación entre la Carta urbana y el mapa de riesgo por inunda- ción del Atlas de peligros naturales de la ciudad de Acapulco de Juárez, Guerrero (identificación y zonificación) (2009) y estos dos a su vez, con una fotografía satelital con un tratamiento de teledetección del desastre, con ello se pudo apreciar que la inundación se presentó en una zona de la ciudad de Acapulco cuyos usos de suelo urbanos esta- ban respaldados por un instrumento de planeación vigente, mientras que el instrumento de gestión de riesgo indicaba que esa misma zona presentaba peligro de inundación, por lo que se deduce inmediata- mente que existió o existe una falla en materia de planeación urbana.
Métodos geográficos: análisis espacial, geografía legal y modelo de indagación.
Para analizar la complejidad del desastre de inundación y de la incertidumbre territorial se requiere de metodología de investiga- ción geográfica para
(…) saber que estamos considerando un cuerpo de conocimientos
racionales, sistemáticos, que tienden a la exactitud, (son) verificables,
falsables y que fueron adquiridos mediante la aplicación de un método
específico con la finalidad de generalizar y establecer regularidades en
relación a las manifestaciones espaciales de la relación entre el hombre y
su medio.
(Baxendale & Buzai, 2011, pág. 55)
Baxendale & Buzai (2011) exponen tres perspectivas, en los méto- dos y alcances de la geografía que han evolucionado a través del tiempo: la visión ecológica –estudio de la relación hombre-medio-, la corológica –estudio de la diferenciación de espacios sobre la superficie terrestre- y la sistémica –estudio de las leyes que rigen las pautas de distribución espacial- (p. 56). Gracias a la integración de dichos enfoques en la actualidad se ha mejorado la capacidad de la disciplina para estudiar fenómenos territoriales complejos a través del denominado análisis espacial, el cual está basado en los Sistemas de Información Geográfica (SIG). “La investigación científica en esta línea implica la realización de un recorrido que cumple cinco etapas: (1) Teórica, (2) Teórica-metodológica, (3) Metodológica- técnica, (4) Validación, y (5) transferencia; (…)” (Baxendale & Buzai, 2011, pág. 29)
En otras palabras, el proceso de modelado del territorio de la zona de estudio y del evento de desastre integrado en un SIG y sus múltiples tratamientos a través de un software, es el método de análisis espacial, que según Baxendale y Buzai se basa en 5 conceptos: localización, distribución, asociación, interacción y evolución espacial.
Los insumos para la generación del SIG que utilizamos en esta investigación son:
• INEGI, Continuo de elevaciones mexicano (CEM) v3.0 • INEGI, Modelo digital de elevación tipo superficie y terreno
con 5m de resolución LIDAR, 2011. • INEGI, Red Hidrográfica Nacional (RHN) escala 1:50,000 • Información cartográfica del diagnóstico del Servicio Nacional
ERMEX sobre las inundaciones de septiembre del 2013 • Información cartográfica del Atlas de peligros naturales de
la ciudad de Acapulco de Juárez, Guerrero (identificación y zonificación) (2009)
• Información cartográfica del Plan director urbano de la zona metropolitano de Acapulco de Juárez, Gro. (2001)
• INEGI, Censo de Población y Vivienda 2010, ITER • INEGI, Cartografía Geoestadística 2010 • Mapa de valores de suelo del Lincoln Institute 2016
El método de análisis espacial inició con la integración en el SIG de la Carta urbana del Plan director urbano de la zona metropo- litano de Acapulco de Juárez, Gro. (2001) y el mapa de zonas de peligro por inundación del Atlas de peligros naturales de la ciudad de
Acapulco de Juárez, Guerrero (identificación y zonificación) (2009), ambos productos cartográficos fueron instrumentos rectores de la planeación urbana y de la protección civil respectivamente con vigencia ante el evento de desastre del 2013, - esa primera aproximación nos permitió comparar y vislumbrar que existía un escenario de incertidumbre territorial producida principalmente por ausencia u omisión de información geográfica en los procesos territoriales; posteriormente al SIG se le agregaron capas del medio físico natural y artificial proveniente del instituto nacional de esta- dística y geografía (INEGI), con el objetivo de obtener un modelo del territorio que ayudara a resolver el problema de incertidumbre territorial a través de…
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