Implicaciones operacionales y financieras de los Sistemas Integrados de Transporte Público Casos de estudio: Santiago de Chile y Bogotá D.C Sebastian Velásquez Gallón Trabajo de Tesis como requisito para optar al título de Magister en Ingeniería Civil – Énfasis Transporte Asesor Juan Pablo Bocarejo Suescún Ph.D. Ingeniería de Transporte UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE INGENIERÍA Departamento De Ingeniería Civil Y Ambiental Bogotá, Diciembre de 2011
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Implicaciones operacionales y financieras de los Sistemas Integrados de Transporte Público
Casos de estudio: Santiago de Chile y Bogotá D.C
Sebastian Velásquez Gallón
Trabajo de Tesis como requisito para optar al título de Magister en Ingeniería Civil – Énfasis Transporte
Asesor Juan Pablo Bocarejo Suescún
Ph.D. Ingeniería de Transporte
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE INGENIERÍA
Departamento De Ingeniería Civil Y Ambiental
Bogotá, Diciembre de 2011
2
Tabla de Contenido
1. DEFINICIÓN DE LA PROBLEMÁTICA......................................................................................... 7
1.1. Justificación del trabajo .......................................................................................................... 7
2. PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN ............................................................................................... 9
2.1. Hipótesis de la investigación ................................................................................................ 9
2.2. Objetivos ....................................................................................................................................... 9
2.2.1. Objetivo General ................................................................................................................ 9
2.2.2. Objetivos Específicos ....................................................................................................... 9
2.3. Alcance de la investigación ................................................................................................. 10
2.4. Metodología utilizada ........................................................................................................... 10
3. MARCO TEÓRICO ............................................................................................................................ 11
3.1. La movilidad como agente fundamental para el desarrollo urbano................... 11
3.2. Integración del transporte público .................................................................................. 16
3.2.1. Tipos de integración del transporte público ....................................................... 19
3.2.2. Beneficios de la integración del transporte público ........................................ 21
3.3. Subsidios al transporte público ........................................................................................ 23
3.3.1. Subsidios al transporte público en el mundo ..................................................... 23
3.3.2. Subsidios a la operación y desempeño del transporte público ................... 25
4. CASOS DE ESTUDIO ....................................................................................................................... 34
4.1. Santiago de Chile – Transantiago ..................................................................................... 34
4.1.1. Antecedentes del Sistema ........................................................................................... 34
4.1.2. Proceso de concepción y puesta en marcha del sistema ................................ 38
4.1.3. La actualidad de Transantiago ................................................................................. 55
3
4.1.4. Análisis Cuantitativo de Transantiago................................................................... 59
4.1.5. Lecciones aprendidas de Transantiago ................................................................. 71
4.2. Bogotá D.C. – SITP................................................................................................................... 75
4.2.1. Antecedentes del SITP ................................................................................................. 75
4.2.2. Situación actual del Transporte Público en Bogotá.......................................... 76
4.2.3. Estructura del SITP ....................................................................................................... 80
4.2.4. Actualidad del SITP ....................................................................................................... 96
4.2.5. Análisis del SITP ...........................................................................................................100
5. CONCLUSIONES.............................................................................................................................111
6. BIBLIOGRAFÍA ...............................................................................................................................115
4
Listado de Tablas
Tabla 1 Zonas de evaluación e indicadores de accesibilidad .................................................. 32
Tabla 2 Cambio tarifario propuesto para Transmilenio ........................................................... 32
Tabla 3 Zonas de evaluación e indicadores de accesibilidad .................................................. 32
Tabla 4 Barreras en la planeación de Transantiago ................................................................... 42
Tabla 5 Indicadores Operacionales Transporte Público de Santiago .................................. 60
Tabla 6 Tiempo de viaje real y percibido por el usuario .......................................................... 62
Tabla 7 Elementos de la remuneración de choferes .................................................................. 67
Tabla 8 Comparación costos por salarios de conductores ...................................................... 68
Tabla 9 Comparación costos por renovación de flota ............................................................... 68
Tabla 10 Comparación costos por km sistema antiguo vs Transantiago ........................... 70
Tabla 11 Sobrecostos Transantiago vs sistema antiguo (USD mensuales) ....................... 71
Tabla 12 Aciertos y errores en Transantiago ............................................................................... 71
Tabla 13 Recomendaciones de mejora Transantiago ................................................................ 73
Tabla 14 Estadísticas Transmilenio 2011 ...................................................................................... 79
Tabla 15 Parámetros por tipo de vehículo SITP .......................................................................... 85
Tabla 16 Descripción de los viajes por zona SITP ....................................................................... 86
Tabla 17 Flota mínima requerida por tipo de vehículo SITP .................................................. 87
Tabla 18 Intervalos máximos y mínimos por tipo de servicio por período del día
(minutos) .................................................................................................................................................... 88
Tabla 19 Nivel de servicio por pasajeros por metro cuadrado de ocupación (todo en
pasajeros) ................................................................................................................................................... 88
Tabla 20 Actividades etapa pre operativa SITP – Fase II ......................................................... 97
Tabla 21 Costos mensuales más relevantes por escenario (con y sin SITP) ..................103
Tabla 22 Costos mensuales totales por escenario (con y sin SITP) ...................................104
Tabla 23 Aciertos y errores en el SITP ..........................................................................................108
Tabla 24 Recomendaciones de mejora SITP ...............................................................................109
5
Listado de Figuras
Figura 1 Desarrollo metodológico de la investigación .............................................................. 10
Figura 2 Tasas de motorización vs. Incremento en los ingresos ........................................... 12
Figura 3 Accesibilidad asociada al costo del transporte ........................................................... 13
Figura 4 Problemas y soluciones para el transporte público bajo un esquema de
integración .................................................................................................................................................. 18
Figura 5 Recaudos y subsidios del transporte colectivo en América Latina y Europa . 24
Figura 6 Relación recaudo por tarifa – costos operacionales. Ciudades Europeas ........ 25
Figura 7 Estudios previos sobre el impacto del subsidio en el desempeño del
transporte público ................................................................................................................................... 30
Figura 8 Índice de satisfacción de consumidores, transporte público Santiago ............. 37
Figura 9 Comparación de la malla de recorridos “micros amarillas” vs Transantiago
(febrero 2007) .......................................................................................................................................... 41
Figura 10 Caos generado el día del Big Bang (10 de febrero de 2007) .............................. 50
Figura 11 Esquema zonas “Pre-pago” Transantiago .................................................................. 53
Figura 12 Buses totales circulando con GPS (días laborales 2007) ..................................... 54
Figura 13 Ingresos, costos y balance antes de subsidio Transantiago (CLP) ................... 57
Figura 14 Esquema tarifario Transantiago 2011 (CLP) ............................................................ 58
Figura 15 Evasión del pago del pasaje en Transantiago ........................................................... 59
Figura 16 Composición tiempo de viaje en transporte público Santiago .......................... 61
Figura 17 Costos totales mensuales por pago a operadores................................................... 69
Figura 18 Indicadores del TPC ............................................................................................................ 77
Figura 19 Calificación de diferentes aspectos de Transmilenio y TPC ............................... 78
Figura 20 Índice de satisfacción con el servicio de TPC ........................................................... 78
Figura 21 Índice de satisfacción con el servicio de Transmilenio ........................................ 80
Figura 22 Esquema de integración del SITP .................................................................................. 81
Figura 23 Tipos de Rutas SITP ............................................................................................................ 83
6
Figura 24 Modelo operacional del sistema .................................................................................... 84
Figura 25 Tipos de Vehículos SITP .................................................................................................... 84
Figura 26 Zonificación SITP ................................................................................................................. 86
Figura 27 Nivel de servicio por franja horaria (pax/m2) ......................................................... 89
Figura 28 Niveles de tarifa SITP ......................................................................................................... 91
Figura 29 Fases SITP .............................................................................................................................. 96
Figura 30 Congestión en paraderos de alta demanda Transantiago .................................107
7
1. DEFINICIÓN DE LA PROBLEMÁTICA
Los Sistemas Integrados de Transporte Público – SITP – son proyectos que buscan
coordinar operacional, administrativa y tarifariamente los diferentes modos de
transporte público existentes en la ciudad (bus, Metro, tren ligero, etc.) en pro de una
mayor eficiencia del sistema que permita a los usuarios desplazarse en un menor
tiempo y a un menor costo monetario. Sin embargo la funcionalidad de un sistema
como estos generalmente acarrea una serie de costos propios de la estructura
operacional, que conllevan a la necesidad de subsidiar el servicio de transporte
público en la ciudad, y en algunos casos ha empeorado las condiciones de viaje de los
usuarios.
Casos como Transantiago en Chile, que en un comienzo se estimó la auto
sostenibilidad de éste por medio de la tarifa, actualmente se destina un monto
aproximado de 500 millones de dólares anuales para subsidiar el sistema integrado,
ya que los sobrecostos generados desde su implementación no pueden ser
trasladados al usuario por medio de tarifa, puesto que ésta afecta drásticamente la
demanda del sistema. De aquí se desprende la necesidad de entender con bastante
certeza las implicaciones que tiene la implementación y puesta en marcha de un
sistema integrado como lo es Transantiago o el Sistema Integrado de Transporte
Público (SITP) de Bogotá, tanto a nivel operacional como a nivel económico, a fin de
considerar sus impactos en la planeación integral del transporte en su área de
influencia.
1.1. Justificación del trabajo
En este momento la ciudad de Bogotá está en proceso de transformar radicalmente su
actual red de transporte público por un sistema integrado que contribuya al
mejoramiento de la movilidad en el distrito capital, apostando el futuro de ésta dentro
de los próximos 24 años y en la cual el tema de la tarifa y los costos operacionales del
sistema juegan un papel fundamental en el éxito o fracaso del mismo. Ahora, el contar
8
con un caso real y en un contexto relativamente similar al de Bogotá como es el caso
de Santiago de Chile, brinda la posibilidad de establecer parámetros de evaluación de
estos sistemas que contribuyan a entender como diferentes factores (económicos,
técnicos, políticos, etc.) asociados a su funcionamiento afectan de una u otra manera el
desempeño que éstos puedan tener, parámetros que se convierten en herramientas
útiles para la evaluación ex – ante o ex – post de proyectos similares como es el SITP
que entrará en funcionamiento en Bogotá.
Muchas de las grandes preguntas que surgen con la implementación de un sistema
integrado de transporte público se deben a la aparente (o hipotética) contradicción
que surge entre la forma como opera el sistema y sus costos asociados. Lo anterior se
entiende mejor preguntándose lo siguiente: si en teoría se está generando con la
integración un sistema más eficiente y coordinado, ¿por qué este sistema
resulta (o resultaría) más costoso que la situación anterior?, ¿cuál es el tipo y
calidad de servicio que se pretende ofrecer con el sistema y las implicaciones
financieras que esto conlleva? El desarrollo de la presente tesis busca dar respuesta
a las preguntas anteriores y dilucidar los motivos que sustenten dichas respuestas.
9
2. PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN
2.1. Hipótesis de la investigación
1. Los costos de implementación y operación de un sistema integrado de transporte
público usualmente exceden los ahorros económicos producto de la eficiencia
operacional que se logra con la integración.
2. La implementación del SITP en Bogotá implicará la destinación de un subsidio
permanente a la operación que asegure su sostenibilidad y el acceso a los usuarios
más pobres.
3. La conveniencia o no de implementar un subsidio depende de la calidad del
servicio que se pretende ofrecer o el beneficio particular determinado para una
población en especial.
2.2. Objetivos
2.2.1. Objetivo General
Determinar los impactos a nivel operacional y financieros asociados a la
implementación de un sistema integrado de transporte público.
2.2.2. Objetivos Específicos
- Realizar una evaluación sistema del transporte público en Santiago con la entrada
en funcionamiento de Transantiago.
- Identificar los factores que indujeron a la necesidad de un subsidio al transporte
público en Santiago.
- Describir el escenario actual del transporte público en Bogotá, antes de
implementar el SITP.
- Establecer los posibles efectos operacionales y financieros que tendría el SITP para
la ciudad de Bogotá.
- Plantear un balance final sobre el transporte público en Bogotá con base en la
situación actual y el posible escenario futuro con el SITP.
2.3. Alcance de la investigación
La presente investigación se limita a un análisis de información secundaria sobre el
caso de Transantiago y una proyección de las implicaciones que tendrá la
implementación del SITP en
tarifaria, costos asociados y calidad del servicio
2.4. Metodología utilizada
La Figura 1 resume esquemáticamente la metodología que se llevó a cabo durante el
desarrollo de la investigación planteada.
Figura 1 Desarrollo metodológico de la investigació
ANÁLISIS FINALES DE RESULTADOS
Consideraciones finales y planteamiento de recomendaciones
ANÁLISIS DE CASO: SITP
Análisis escenario actual del Transporte Público
Análisis información secundaria sobre SITP
ANÁLISIS DE CASO: TRANSANTIAGO
Recopilación de información secundaria sobre Transantiago
REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA Y ESTADO DEL ARTE
Sistemas Integrados de Transporte Público
Alcance de la investigación
La presente investigación se limita a un análisis de información secundaria sobre el
caso de Transantiago y una proyección de las implicaciones que tendrá la
implementación del SITP en Bogotá a nivel de eficiencia del sistema, estructura
y calidad del servicio.
Metodología utilizada
resume esquemáticamente la metodología que se llevó a cabo durante el
desarrollo de la investigación planteada.
Desarrollo metodológico de la investigación Fuente: Elaboración propia
ANÁLISIS FINALES DE RESULTADOS
Consideraciones finales y planteamiento de recomendaciones
Conclusiones de la investigación
ANÁLISIS DE CASO: SITP – Bogotá, Colombia
Análisis información secundaria sobre SITP
Entrevistas a steakholders (operadores, Transmilenio)
Análisis cuantitativos y cualitativos del sistema
(operacional y financiero)
ANÁLISIS DE CASO: TRANSANTIAGO – Santiago de Chile
Visita de campo al sistema y entrevista a steakholders (en chile)
Análisis cuantitativos y cualitativos del sistema (operacional y financiero)
REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA Y ESTADO DEL ARTE
Sistemas Integrados de Transporte Público
Subsidios para el Transporte Público
10
La presente investigación se limita a un análisis de información secundaria sobre el
caso de Transantiago y una proyección de las implicaciones que tendrá la
sistema, estructura
resume esquemáticamente la metodología que se llevó a cabo durante el
Conclusiones de la investigación
Análisis cuantitativos y cualitativos del sistema
(operacional y financiero)
Análisis cuantitativos y cualitativos del sistema (operacional y financiero)
11
3. MARCO TEÓRICO
3.1. La movilidad como agente fundamental para el desarrollo urbano
El mundo moderno ha venido mostrando una fuerte tendencia a la concentración
poblacional en los centros urbanos (o ciudades), encontrando que alrededor del 75%
de los habitantes del globo viven en dichos lugares, siendo esta tendencia aún más
fuerte para el caso de las ciudades latinoamericanas, tal y como lo expresa la
Corporación Andina de Fomento (2010):
“Casi el 80% de la población de la región vive en centros urbanos y esa
proporción llegará a cerca del 90% en las próximas décadas. Casi 60 ciudades de
la región ya cuentan con más de un millón de habitantes, incluyendo cuatro
“megaciudades” (más de 10 millones de habitantes) y 23 con más de dos millones,
todas ellas con un crecimiento poblacional por encima del promedio de sus
respectivos países”. (p. 5)
El crecimiento de una ciudad no solo establece la estructura física de la misma, sino
que condiciona directamente la forma como se movilizan al interior de ella tanto las
personas como los bienes y servicios. Fenómenos como el “Urban Sprawl” o
Expansión Urbana, que actualmente es tan latente en ciudades de países en vía de
desarrollo, genera que al interior de las mismas se presenten una serie de situaciones
que impactan su desarrollo. En primera medida, la rápida expansión del área urbana
implica un uso mayor del vehículo privado dada las fuertes distancias que se deben
recorrer y la poca capacidad de respuesta de la ciudad en proveer la infraestructura y
los servicios de transporte público adecuados, que contrarresten esta situación y que
permitan evitar los problemas de congestión derivados de una mayor afluencia de
automóviles en las vías. Adicionalmente, el crecimiento económico que se ha venido
dando en los centros urbanos implica una mayor demanda de movilización de sus
habitantes, quienes buscan acceder a más servicios que ofrece la ciudad (salud,
educación, entretenimiento, empleo, entre otros) la cual se ha encontrado que por lo
12
general es suplida con la adquisición de un vehículo privado; está ampliamente
demostrado que al incrementarse el ingreso per cápita en una región, sus tasas de
motorización también lo hacen (ver Figura 2).
Figura 2 Tasas de motorización vs. Incremento en los ingresos Fuente: Banco Mundial (2002)
Ahora, la ciudad es un fenómeno social, producto de las relaciones de
interdependencia entre los elementos de la estructura física y las dimensiones
socioeconómicas que se producen dentro de su espacio. En la medida en que los usos
del suelo se encuentren dispersos y distantes, estas relaciones determinarán las
necesidades e intensidades de movilización de sus habitantes, conformándose así un
sistema que evoluciona, donde los flujos de transporte cambian en respuesta a
modificaciones en los usos de la tierra y viceversa (SDM, 2006). Al generarse grandes
fenómenos de aglomeración dentro de la ciudad (comercio, industria, vivienda, etc.),
el uso del suelo cambia al igual que el valor del mismo, por lo cual las personas
consideran la posibilidad de irse a vivir a zonas de menores costos y que usualmente
se ubican en las partes periféricas de la ciudad; lo anterior conlleva a que los tiempos
y distancias de viaje de las personas se incrementen y por ende los costos de
transporte asociados a estos viajes.
13
En las ciudades latinoamericanas, cada hogar destina un porcentaje importante de sus
ingresos para el transporte, oscilando este valor entre un 8 y un 25%, siendo este
último valor el encontrado para los niveles económicos más bajos de la sociedad. Lo
anterior plantea una grave situación de desigualdad tanto por el alto impacto en la
economía de los hogares más pobres como por el hecho que implica el incremento del
uso del vehículo privado teniendo en cuenta que los recursos destinados para la
movilidad en las ciudades se ha venido destinando al desarrollo de infraestructura
que favorece al privado, lo cual va en detrimento del transporte público que se ve
afectado en su viabilidad financiera y por ende en su calidad. Es claro que el costo de
transporte en una ciudad define los límites de la misma y las posibilidades a las que
puede acceder una persona según el área en la cual puede desempeñarse (número de
empleos, cupos académicos, locales comerciales, etc.), teniendo en cuenta sus
posibilidades económicas (ver Figura 3).
Figura 3 Accesibilidad asociada al costo del transporte Fuente: Elaboración propia
La planeación y estructuración de una ciudad acorde a sus necesidades y que cumpla
con condiciones de sostenibilidad implica que su sistema de transporte cumpla con
una serie de requisitos primordiales, de tal forma que propenda por un desarrollo
14
adecuado de la misma. El Banco Mundial dentro de su Estrategia de Transporte
Urbano (2002) establece una serie de aspectos básicos que se deben considerar para
el desarrollo sostenible de las ciudades; algunos de estos aspectos son:
A. “Cambio estructural:
- Desconcentración de actividades, estrategia que busca incentivar el desarrollo
de las ciudades medianas o intermedias, tratando de contrarrestar la excesiva
aglomeración de actividades en las megaciudades.
- Reestructuración interna de las ciudades. Un enfoque menos radical enfatiza la
coordinación del uso del suelo con la planificación de la infraestructura de
transporte y del servicio, para asegurar la provisión de un espacio vial adecuado
y bien estructurado a medida que la ciudad crece.
- La priorización de la infraestructura para proteger los desplazamientos en
transporte público y en modos no motorizados en contra de la expansión no
restringida de viajes motorizados privados.
B. Mejoras en la Eficiencia Operacional del Transporte:
Para mejorar la eficiencia del transporte, las necesidades de cada modo deben ser
consideradas en todos sus componentes: el sistema vial, el transporte no motorizado,
el transporte público de pasajeros y el transporte masivo. Adicionalmente, el papel
del sector privado como un medio para promover la eficiencia debe ser tenido en
cuenta a la hora de implementar mejoras al transporte. Entre los aspectos básicos
que se deben considerar a la hora de incrementar la eficiencia de los sistemas de
transporte se pueden encontrar los siguientes:
- Uso adecuado de la infraestructura existente mediante la gestión del tráfico,
buscando una mejor movilidad de personas más no de vehículos.
- Incentivar el uso de modos más eficientes y sostenibles como el transporte público
y los modos no motorizados.
15
- Fortalecimiento del sistema de transporte público de modo tal que sea eficiente,
sostenible y que brinde accesibilidad a toda la comunidad. Para esto se resalta la
importancia de los sistemas de transporte masivo (BRT o sobre rieles), los
sistemas integrados multimodales, la formalización del sector, esquemas de
financiación adecuada (relación público – privado) y la planificación y
regulación adecuada del sistema.
C. Enfocar mejor las estrategias para asistir a los pobres:
Facilitar la movilidad de la población más pobre incide en sus posibilidades de
superación y mejoramiento de calidad de vida. Las estrategias para la prestación del
servicio del transporte deben propender por incrementar los niveles de accesibilidad,
tanto a los entes gubernamentales, empleadores, instituciones educativas, etc.
Igualmente es importante tanto la accesibilidad física como la económica, de las
personas con niveles de ingreso bajo, para lo cual se debe plantear la ampliación de
cobertura del sistema de transporte público a las zonas más alejadas de la ciudad
donde usualmente se asienta este tipo de población, estructurar esquemas tarifarios
no excluyentes y que vinculen tanto a los operadores, como considerar las
implicaciones ambientales ya que por lo general la población más pobre son más
vulnerables a los impactos de este tipo asociados al transporte.
D. Políticas y reformas institucionales:
Es improbable que las medidas técnicas por sí mismas resuelvan la contradicción
fundamental de un sector que combina un exceso de demanda con una oferta
financiada inadecuadamente. Adicional a lo anteriormente mencionado, para
mejorar la eficiencia del transporte urbano se debe considerar 3 características
básicas de este tipo de servicio: (a) la separación de la infraestructura de las
operaciones, (b) la separación de modos de transporte que interactúan, y (c) la
separación de la financiación de la infraestructura de la tarificación por su uso. Lo
que se requiere en consecuencia es un paquete integrado de estrategias para la
16
tarificación de la infraestructura, la tarificación de los servicios y la financiación del
sistema de transporte urbano, fundamentadas en instituciones bien diseñadas dentro
de un marco político apropiado.”
3.2. Integración del transporte público
El transporte urbano constituye un factor primordial en la forma como se desarrolla
una ciudad, siendo más evidente en el caso de las grandes metrópolis del mundo,
donde se estructuración interna dependió en gran medida de las condiciones de
transporte existentes o que se tenían contempladas a futuro, favoreciendo
principalmente el uso del vehículo particular. Hoy en día esta visión está cambiando
por planes integrales que busquen generar sistemas de transporte público eficientes y
sostenibles, que vayan en armonía con el ordenamiento territorial de la ciudad según
los usos del suelo destinados para cada caso, desincentivando el uso del vehículo
particular y optimizando la utilización de la infraestructura vial existente.
Ahora, una definición básica de Integración del Transporte Público, basada en los
estudios europeos sobre integración ISOTOPE (1997) y QUATTRO (1998), puede
establecerse como “la forma en que las partes de la red de transporte público son
encajadas en la cadena de movilidad global”. No obstante, según el estudio realizado
por NEA Transport Research and Training (2003)1 en compañía de la Unidad de
Estudios en Transporte de la Universidad de Oxford, plantean una definición más
ambiciosa:
“La integración es el proceso organizativo a través del cual los elementos del
sistema de transporte público (redes e infraestructuras, tarifas y billetaje,
información y marketing, etc.) son, a través de los modos y los operadores, el
objeto de una interacción conjunta y más eficiente, produciendo un mejor
1 Integration and Regulatory Structures In Public Transport. Documento Final.
17
resultado global que a la vez también mejora el estado y la calidad de los
servicios de cada componente del sistema en particular.”
La necesidad de integrar el transporte público parte, desde el punto de vista
ingenieril, de la búsqueda de una mayor eficiencia del sistema que soporta en la
utilización y coordinación adecuada de los recursos con los que se cuenta (número de
vehículos y cantidad de servicios ofrecidos) y que brinden el servicio más atractivo
posible a los viajeros. Sin embargo, y desde el punto de vista microeconómico, la
necesidad de integrar el transporte público nace a partir de las fallas de mercado que
se presentan en el sector. Dentro de las fallas más comunes que se pueden encontrar
en el mercado del transporte público se encuentran las siguientes: (NEA, 2003)
- “Existencia de externalidades: un sistema de transporte público desorganizado
e ineficiente conlleva una gran cantidad de externalidades negativas tales como
incremento en la accidentalidad, contaminación ambiental excesiva (emisiones
vehiculares y ruido), mayores niveles de congestión (uso ineficiente de la flota),
entre otros.
- Existencia de monopolios naturales: se puede generar la existencia de una sola
empresa prestadora del servicio, que al no contar con competencia lo deja en una
posición privilegiada y de manipulación del mercado a su conveniencia.
- Existencia de asimetrías de información: el desconocimiento de toda la
información asociada a la prestación del servicio por parte de los actores
involucrados genera problemas de asimetrías, como por ejemplo que la tarifa
fijada por el productor no concuerde con los costos de producción o con los
niveles de calidad que debe ofrecer este de acuerdo al cobro que realiza.
- Existencia de bienes públicos: un bien público es aquel cuyo consumo no tiene
rival y no es excluyente, o sea, que la cantidad disponible del bien no depende del
número de usuarios y que no puede ser excluyente mediante el cobro de una
tarifa. El transporte al no ser un bien público, debe regirse por las condiciones
18
mismas del mercado y el Estado debe propender por ello bajo condiciones
adecuadas.”
Con base en lo anterior y de acuerdo a la International Association of Public Transport
(2003), la problemática del transporte público y sus posibles soluciones se pueden
resumir en un esquema general tal y como lo muestra la Figura 4. Dicho esquema
parte de la premisa que las necesidades de movilidad no sólo crecen y evolucionan
sino que, por encima de todo, se van haciendo cada vez más complejas, sustentando
principalmente en la dispersión de las actividades asociada a la expansión urbana, el
crecimiento y cambio de las tendencias económicas, y finalmente por los cambios en
el estilo de vida que ha provocado en una mayor diversificación en los motivos de
viaje.
Figura 4 Problemas y soluciones para el transporte público bajo un esquema de integración
19
3.2.1. Tipos de integración del transporte público
Según el alcance y esquema de la integración, ésta puede clasificarse de la siguiente
manera:
- Integración de la información: se busca integrar la información disponible de
todos los modos de transporte que puede utilizar un usuario, a fin de que éste
pueda decidir la forma más conveniente de realizar su viaje, y si es el caso, de
complementar el modo inicial o principal del mismo con otro modo. Para que sea
más fácil de comprender y, en consecuencia, para ser más efectiva, la información
debe presentarse de la forma más homogénea posible. Esto implica que los
formatos de presentación y el lenguaje de la información (en todos los canales de
transmisión existentes) deben ser comunes para todas las partes y elementos del
sistema.
- Integración tarifaria y de los medios de pago: esta integración favorece la el
carácter multimodal de la red de transporte público y por ende sus niveles de
utilización. En términos generales se recomienda la creación de un solo agente
encargado del recaudo y distribución de los recursos entre los diferentes
operadores del sistema.
Este tipo de integración sustenta su funcionamiento en la utilización de medios de
pago electrónico, principalmente las tarjetas inteligentes sin contacto, las cuales
proporcionan mayor calidad y eficiencia al sistema. Entre sus bondades más
importantes se pueden encontrar los siguientes:
� Mayor velocidad de pago/validación que por un lado hacen más cómodo el
trámite a los clientes y por el otro pueden reducir los tiempos de parada de
los buses.
20
� Posibilidad de concentrar en una única tarjeta las distintas ofertas tarifarias
(tarjeta monedero, abonos temporales a trayectos concretos, abonos
multiviaje, etc.).
� Posibilidad de implementar distintas tarifas en función de las franjas
horarias, de las zonas recorridas, del tipo de servicios o de usuario, etc.
� Mayor seguridad para el cliente ante la pérdida o robo de la tarjeta, dado
que se pueden personalizar.
� Facilitación del registro de datos del comportamiento de la demanda,
incluyendo la posibilidad de registrar el uso individualizado de cada cliente,
lo cual facilita la planificación más eficiente de los servicios ofertados.
� Reducción del impacto ambiental y del costo económico derivado del
consumo elevado de materias primas de los sistemas de billetaje
tradicionales.
� Posibilidad de crear ofertas personalizadas para los clientes habituales, lo
cual puede inducir a una mejora de la comunicación entre clientes y
proveedores del servicio.
� Posibilidad de combinar la tarjeta como método de pago o identificación en
otro tipo de actividades ajenas al sistema de transporte público (máquinas
expendedoras, establecimientos comerciales, eventos culturales y de ocio,
acceso restringido a viviendas y/o empresas, etc.).
- Integración de la planificación y operación de los servicios de transporte
público: este nivel de integración es el más complejo desde el punto de vista
operativo y por lo tanto va mucho más allá de la mera definición e implantación de
acuerdos, normas y relaciones multilaterales (principios básicos del resto de
niveles de integración). La calidad de este tipo de integración ya no sólo depende
de los criterios de diseño de la oferta sino del correcto desarrollo en el día a día de
la producción de los servicios. Para garantizar la correcta articulación entre los
servicios es necesario enfocar la planificación y la operación de forma conjunta, y
21
para ello se hacen imprescindibles las instituciones o entes de coordinación, cuyo
papel en este caso está mucho más estrechamente relacionado con el de los
operadores de transporte. Si cada operador planifica y gestiona sus servicios de
forma independiente al resto del sistema, es muy poco probable que de forma
natural se llegue a crear una red jerarquizada eficiente y eficaz. Es importante
generar una homogeneidad y parámetros estandarizados de operación entre los
diferentes operadores a fin de que se consolide un sistema único, que es la esencia
que busca la integración.
Dentro de este tipo de integración se debe incluir diferentes aspectos tales como
infraestructura física (estaciones de trasferencia), coordinación de horarios, rutas,
frecuencias, tipos de servicio, sistemas de comunicación e información, centros de
control, etc. Es por esto que este tipo de integración reúne todas las otras antes
expuesta, de allí de su complejidad e importancia a la hora de generar un sistema
eficiente de transporte público para una ciudad.
De igual manera, la integración puede ir más allá de las tipologías expuestas a fin de
reunir sinergias que propendan por la planeación y desarrollo de ciudades
sostenibles. Entre estas fronteras externas de la integración es posible encontrar
políticas de integración del transporte público con el privado (p. ej. el llamado Park
and Ride), con las políticas de uso del suelo que garanticen el desarrollo sustentable de
la ciudad, con políticas de movilidad laboral o personal donde se involucre en el
proceso al sector empleador, entre otros.
3.2.2. Beneficios de la integración del transporte público
A pesar de que anteriormente se han mencionado varios de los beneficios de la
integración, a continuación se presenta un resumen de los más relevantes2:
2 International Association of Public Transport (2003). La Integración: un desafío para el transporte público. Traducido al español por Consorcio Regional de Transporte de Madrid. Madrid, España. P82.
22
- “Reducción de las barreras a la utilización del transporte público debido a:
a) La centralización y la uniformización de la información de todo el sistema.
b) La homogenización de las tarifas y los medios de pago de todo el sistema.
c) La planificación y la operación coordinada de todos los servicios del sistema,
ampliando la oferta de orígenes-destinos por medio de las redes reticulares y
jerarquizadas.
d) La facilitación y la promoción de la multimodalidad con el vehículo privado.
e) El desarrollo urbanístico y territorial (y de la vía pública) enfocado a la
movilidad colectiva y a los modos no motorizados.
f) La creación de servicios y ofertas para promover el acceso a todo tipo de
destinos de uso colectivo.
g) Los descuentos relacionados con determinados requisitos sociales y
medioambientales.
- Mejora general de la calidad de los servicios ofertados, lo cual genera una oferta
más atractiva para el cliente.
- Incremento habitual de la demanda debido a la reducción de las barreras a la
utilización y a la mejora de la calidad del sistema.
- Mayor eficiencia en la utilización de los recursos disponibles y reducción de
muchos costos materiales por la aparición de economías de escala.
- Posibilidad de compensar económicamente las distintas partes del sistema,
posibilitando la viabilidad económica de servicios de baja demanda.
- Mayor fiabilidad del sistema a nivel operacional.
- Fomento de la homogenización de la calidad del sistema y consiguiente
facilitación del control de la misma y del benchmarking entre distintos sistemas y
operadores.
- Mayor presencia del sistema de transporte público en la cultura de movilidad de
la sociedad.
23
- Reducción del uso del vehículo privado y consiguiente mejora de la calidad
ambiental de las ciudades, del balance económico del sistema de movilidad, de la
seguridad en las carreteras, etc.”
3.3. Subsidios al transporte público
La Real Academia Española define subsidio como “Prestación pública asistencial de
carácter económico y de duración determinada”. Los subsidios generalmente se
implementan para fomentar artificialmente el consumo de un bien o de un servicio, de
acuerdo a unas metas establecidas por el ente que asigna los recursos del subsidio.
Teniendo en cuenta que el transporte en las ciudades es un servicio público, y por
ende se debe asegurar el acceso en igualdad de condiciones a todos los miembros de
la sociedad, en muchos se hace necesario incorporar un subsidio que incremento el
acceso de los usuarios al sistema de transporte público.
De acuerdo a su tipología, los subsidios pueden clasificarse de la siguiente manera:
- Subsidio a la oferta: los recursos se otorgan directamente al productor del bien o
servicio.
- Subsidio a la demanda: se asignan a los consumidores y su propósito es
disminuir el monto real que deben pagar éstos por el bien o servicio que se
adquiere. Estos a su vez pueden clasificarse en subsidios directos (se paga
directamente parte del bien o servicio al consumidor) o subsidios cruzados (se
implementan cobros diferenciales según el tipo de consumidor a fin de que los
más pudientes subsidien a los más pobres, manteniendo el mismo ingreso para el
productor).
3.3.1. Subsidios al transporte público en el mundo
Alrededor del mundo muchos sistemas de transporte público han implementado un
subsidio, generalmente a la oferta (operación), para lo cual se están destinando
24
grandes montos de recursos, principalmente los modos férreos (Metros, tren de
cercanías, etc.). Según la CAF (2010), considerando los 15 ciudades más importantes
de Latinoamérica, anualmente se destinan 3,3 mil millones de dólares para subsidio al
transporte público y que corresponden a aproximadamente el 15% del costo total de
los sistemas (ver Figura 5). Para el caso del continente europeo se estima que los
subsidios al transporte corresponden en promedio al 60% de los costos de operación,
siendo el 40% restante cubierto con el recaudo por tarifa (ver Figura 6).
Ciudades como Bogotá, Caracas, Guadalajara, Rio de Janeiro, entre otras, que no
poseen subsidios al transporte público, presentan consecuentemente los niveles
tarifarios más altos de Latinoamérica, que por lo general en estos casos superan el
dólar por viaje.
Figura 5 Recaudos y subsidios del transporte colectivo en América Latina y Europa Fuente: CAF (2010)
25
Figura 6 Relación recaudo por tarifa – costos operacionales. Ciudades Europeas Fuente: CAF (2010)
3.3.2. Subsidios a la operación y desempeño del transporte público
Durante mucho tiempo se ha discutido el impacto que tienen los subsidios en el
desempeño de un sistema de transporte público, principalmente el subsidio a la
operación. Uno estudio bien concluyente sobre este tema es el desarrollado por
Gómez-Ibañez (1975)3, en el cual se plantean los argumentos básicos a favor del
subsidio al transporte público y se desarrollan las razones que contradicen o ponen en
duda dichos argumentos. El trabajo parte de la revisión de múltiples sistemas de
transporte público en USA, donde la incorporación de subsidios no trajo beneficios
significativos a los mismos, además de generar perdidas de eficiencia; éste último
argumento fue corroborado por un estudio posterior (Karlaftis y McCarthy, 1998), el
cual se discutirá más adelante.
En primera medida se encuentra los tres argumentos primordiales que utilizan los
defensores del subsidio al transporte público, partiendo de la premisa que la
reducción de la tarifa genera grandes beneficios para la sociedad. El primer beneficio
que se podría obtener por la reducción de la tarifa (vía subsidio) es facilitar la
corrección de tendencias erróneas de uso del vehículo privado y de uso del suelo; la
primera se corregiría fomento el uso del transporte público (tarifa más atractiva)
3 Trabajo realizado como proyecto de tesis para optar por el título de PhD en la Universidad de Harvard.
26
logrando un cambio de modo entre los usuarios. Para la segunda se plantea que un
subsidio al transporte público fomentaría el regreso del empleo y los residentes a los
centros financieros de las ciudades (CBD por sus siglas en inglés), contrarrestando
fenómenos como la expansión urbana o “Urban Sprawl”.
El segundo beneficio que se plantea es que los subsidios contribuyen a la
redistribución equitativa de los ingresos y la movilidad. Lo anterior se sustenta en que
una tarifa más baja propende por un incremento en el número de usuarios del sistema
y que dicha población suele tener los ingresos más bajos de la sociedad, por lo cual se
les facilita en mayor medida el acceso al transporte público y puede destinar el ahorro
monetario a otras necesidades. Adicionalmente se sustenta que la reducción de la
tarifa favorece principalmente a poblaciones que por sus características no tienen fácil
acceso al vehículo particular (bajos ingresos, movilidad reducida, edad, etc.).
El tercer argumento que se plantea, de acuerdo a la teoría económica, es que en
cualquier mercado el bienestar social (social welfare) se maximiza si el precio al
consumidor de un bien o servicio es igual o se aproxima bastante al costo marginal4
del mismo. Ahora, si el costo medio del servicio decrece a medida que se incrementa la
cantidad producida, los ingresos recolectados con una tarifa igual al costo marginal,
éstos serán inferiores al costo total de producir el servicio. Algunos economistas
aseveran que el transporte público presenta este fenómeno, por lo cual si se quiere
mantener la tarifa igual al costo marginal, el sistema debe ser subsidiado.
De acuerdo a los argumentos anteriores, Gómez-Ibañez planteó dos argumentos que
se oponen al uso de subsidios al transporte público y una serie de contraargumentos
que refutan lo antes mencionado. En primera medida dicen los opositores de los
subsidios que éstos generan problemas de ineficiencia al sistema teniendo en cuenta
4 El costo marginal de un bien o servicio se define como el costo adicional en que debe incurrir el productor para producir una unidad adicional del mismo.
27
que ante la ausencia del apoyo económico, los operadores se ven incentivados
naturalmente a ser más eficientes en pro de incrementar sus ingresos; ante la
inserción de un subsidio este incentivo se pierde ya que el productor tiene asegurados
sus ingresos, por lo cual no se ve interesado en ser cada vez más eficiente. Más
adelante se discute más ampliamente este argumento con base en diversos estudios
en USA.
El segundo argumento en contra de los subsidios, que se considera aún más
importante, plantea que es bastante improbable que éstos generen los beneficios
antes mencionados o que no sean lo suficientemente efectivos para tal propósito. Por
un lado se establece que la reducción en la tarifa tiene efectos bastante limitados en la
forma como se destina el uso del suelo, teniendo en cuenta esta decisión es
influenciada altamente por la posición individual de empleadores, empleados y
miembros del hogar, para lo cual tienen en cuenta una serie de variables más
relevantes que la tarifa en transporte público (tales como costo de la vivienda,
servicios complementarios, nivel de calidad deseado, etc.), definiéndose así la
localización del empleo y la vivienda.
En cuanto a la probabilidad de reducir el uso del vehículo privado haciendo más
atractivo el transporte público por medio de una tarifa baja, se platea que en el corto
plazo éste efecto es pobremente significativo; por ejemplo, en un estudio realizado en
Chicago (USA) con información de los últimos años de la década de los 50’s (Moses, L.
y Williamson, J. 1963) se encontró que si la tarifa se llevaba a cero (transporte público
gratis), la reducción en el número de viajes en vehículo particular sería solo del 13% y
más aún, para obtener una reducción del 50% sería necesario pagarle a cada usuario
50 centavos de dólar por viaje. En el largo plazo se encuentra que el efecto puede ser
mucho mayor, sin embargo es poco deseable e ineficiente pensar en contrarrestar a
largo plazo la tendencia del uso del vehículo particular por medio reducción de la
28
tarifa en el transporte público, para lo cual se deben implementar otro tipo de
políticas más efectivas y adecuadas.
El último argumento a favor de los subsidios que enuncia la redistribución del ingreso
beneficiando así a los más pobres, aunque parece ser posible teniendo en cuenta que
contribuye en cierta medida a incrementar el número de usuarios del transporte
público, también presenta una serie de inconvenientes que van en contra de su
viabilidad. Por un lado se establece que el beneficio por la reducción de la tarifa puede
ser contrarrestado por el aprovechamiento de la situación por parte de otros sectores,
por ejemplo el de los arrendatarios de vivienda y oficinas, quienes a ver que su zona
es más atractiva a causa de una mayor accesibilidad por la reducción de tarifa, éstos
serían tentados a incrementar sus precios para aprovechar el valor agregado
generado. Igualmente se considera que un subsidio al transporte público puede tener
más efecto si se focaliza de forma adecuada a grupos poblacionales que más lo puedan
aprovechar como las personas más pobres, de mayor edad o con movilidad reducida,
o en situaciones que beneficien la eficiencia del sistema, como en las horas valle, de
modo tal que se fomente el uso del sistema. Así mismo es importante anotar que los
beneficios redistributivos del ingreso (apoyo a la población más pobre) relacionados
con el transporte público pueden ser en su momento los menos prioritarios, teniendo
en cuenta que un subsidio a bienes de alto consumo como comida o vivienda pueden
ser más impactantes en el mejoramiento de la calidad d vida de las personas.
Efectos de los subsidios a la oferta en la eficiencia del transporte público
Según el estudio realizado por Karlaftis y McCarthy (1998), donde se recopiló y
analizó diferentes trabajos sobre el efecto de los subsidios a la oferta en el desempeño
del transporte público y mediante modelos de regresión múltiple y clasificación
cruzada con base en fuentes de datos de Indiana (USA), se encontró que en la mayoría
de los casos estudiados el subsidio al transporte favoreció un incremento en la
efectividad del sistema, entendida esta como mayor cobertura espacial (llegando a
lugares más lejanos) y mayor cobertura social (mayor número de usuarios potenciales
29
que pueden acceder al sistema); no obstante se encontró una afectación negativa en la
eficiencia y el desempeño general de los servicios ofrecidos. La Figura 7 resume los
estudios realizados y los resultados principales de cada estudio, donde en términos
generales el mayor efecto que tienen los subsidios en el transporte se reflejan en el
incremento de los costos de operación, reducción de la productividad
(millas/vehículo, millas/empleo) pero con aumento de la efectividad (pax/km,
pax/vehículo).
Es importante anotar que estos estudios son análisis estadísticos que no reflejan
fielmente las razones por las cuales los subsidios generan los efectos mencionados,
salvo la hipótesis sobre los indicadores de productividad, donde se asume que con el
subsidio el operador no se ve incentivado a prestar los servicios necesarios,
principalmente en las horas pico del día.
Figura 7 Estudios previos sobre el impacto del subsidio en el desempeño del transporte público Fuente: Karlaftis y McCarthy (1998)
El subsidio al transporte y la accesibilidad como indicador social
Como se mencionó anteriormente, uno de los beneficios notables del subsidio al
transporte público es el incremento en el número de potenciales usuarios del sistema
gracias a la reducción de la tarifa, permitiendo así a personas de bajos ingresos
acceder al servicio ofrecido y por ende se convierte en un agente más activo dentro
del dinamismo propio de la ciudad (uso de los servicios que le ofrece la misma como
estudio, trabajo, comercio, ocio, etc.).
De acuerdo a lo anterior, Oviedo (2010) define la accesibilidad como un indicador
social: “… la accesibilidad puede ser usada como indicador social si evidencia la
disponibilidad de oportunidades económicas o sociales para los individuos... por ejemplo,
el nivel de acceso a locaciones fundamentales como oportunidades de trabajo, zonas de
abastecimiento, salud, y servicios sociales, además de la oportunidad de interacción
social con familiares y amigos”. Igualmente el mismo autor plantea el uso de la
accesibilidad, mirada desde diferentes puntos de vista, como un indicador para la
medición de la calidad de un sistema de transporte, en este caso público.
Lo anterior puede entenderse mejor con un ejemplo práctico. Bocarejo y Oviedo
(2010) realizaron un análisis del cambio en la accesibilidad para ciertas zonas de
Bogotá, medida como el número de trabajos disponibles por habitante y variando el
esquema tarifario del actual sistema de transporte masivo – Transmilenio.
Inicialmente se estimó el valor de este indicador para 4 zonas de la ciudad con niveles
de ingreso diferentes, tal y como se muestra en la Tabla 1. Se observa como 2 de las
zonas estudiadas son de nivel económico alto (estrato 5), en las cuales sus habitantes
destinan en promedio el 1.3% del su ingreso para movilizarse en Transmilenio y el
número de empleos per cápita en las zonas es aproximadamente de 1. Las otras 2
zonas que son de nivel económico bajo (estrato 2), destinan entre un 15 y 18% de sus
ingresos para movilizarse en el sistema y tienen una tasa promedio de 0.3 empleos
por habitante.
32
Tabla 1 Zonas de evaluación e indicadores de accesibilidad
ZONA PARTICIPACIÓN
MODAL DE TRANSMILENIO
CLASIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA
PORCENTAJE DEL INGRESO EMPLEADO
POR USUARIOS DE TRANSMILENIO
ACCESIBILIDAD REAL (Empleos por
habitante)
Chicó Lago 12% 5 1.3% 0.99
Country Club 18% 5 1.3% 1.01
Gran Yomasa 18% 2 15.0% 0.42
Lucero 11% 2 18.0% 0.22 Fuente: Bocarejo y Oviedo (2010)
Ahora, partiendo de la propuesta de implementar un subsidio cruzado en el sistema
Transmilenio, incrementando la tarifa a los estratos más altos y reduciendo la de los
bajos (ver Tabla 2).
Tabla 2 Cambio tarifario propuesto para Transmilenio
CLASIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA
CAMBIO DE TARIFA
1 Y 2 -23%
3 0%
4, 5 Y 6 14% Fuente: Bocarejo y Oviedo (2010)
Analizando nuevamente la accesibilidad con este cambio tarifario los resultados son bastante decientes (ver Tabla 3).
Tabla 3 Zonas de evaluación e indicadores de accesibilidad
ZONA
PORCENTAJE DEL INGRESO EMPLEADO
POR USUARIOS DE TRANSMILENIO
ACCESIBILIDAD RESULTANTE
Δ ACCESIBILIDAD NÚMERO DE EMPLEOS ADICIONALES QUE SE
PUEDE ACCEDER
Chicó Lago 1.5% 0.96 -2.8% -802
Country Club 1.5% 0.99 -2.3% -633
Gran Yomasa 11.0% 0.5 8.1% 7,936
Lucero 14.0% 0.28 5.8% 11,121 Fuente: Bocarejo y Oviedo (2010)
De acuerdo a lo anterior se obtiene que el incremento en el porcentaje de los ingresos
destinados al transporte en las zonas de estrato alto es del 2% mientras que en los
estratos bajos el ahorro en tarifa significa una reducción del 4%. Adicionalmente se
observa como el incremento en el nivel de accesibilidad (empleos/habitante) para las
33
zonas estrato 2 es del 6% y 8%, siendo bastante significativo en términos de
movilidad social, oportunidades para los sectores más vulnerables y redistribución
del ingreso.
El ejercicio anterior sirve como argumento de respaldo a la implementación de
subsidios al transporte, aunque cabe anotar que sus beneficios son mayores cuando
éstos se destinan especialmente a la población adecuada (pobres, niños, ancianos y
discapacitados), conclusión que también es desarrollada en el trabajo realizado por
Gómez-Ibañez.
34
4. CASOS DE ESTUDIO
4.1. Santiago de Chile – Transantiago
Transantiago, de forma similar a Transmilenio en Bogotá, nace de la necesidad de
corregir una serie de problemas que afectaban seriamente la movilidad en la capital
Chilena, principalmente su sistema a superficie (buses) y que colocó a la misma como
una de las ciudades con el aire más contaminado de Latinoamérica; lo anterior,
sumado al constante deterior del transporte público y la reducción del mismo en la
partición modal de la ciudad (creciendo el número de viajes en auto privado), fueron
los grandes motivadores para la creación del llamado Plan Transantiago, el proyecto
más ambicioso que se ha realizado a nivel mundial para modificar a gran escala el
transporte público de una ciudad.
4.1.1. Antecedentes del Sistema
Durante las últimas décadas, Chile ha presentado un desarrollo económico bastante
significativo, pasando de tener un 48% de la población bajo la línea de pobreza en
1988 a un 13% en 2005 (Muñoz y Gschwender, 2008a) y su capital, Santiago, no ha
sido diferente. Este crecimiento económico, entre otras razones, generaron un
crecimiento inusitado del número de viajes en vehículos privados (250% en 10 años)
que llevaron al automóvil a tener una participación del 38% en el reparto modal de los
viajes, mientras que el transporte público motorizado (bus y Metro) pasó del 68% al
45%, impulsado no sólo por el crecimiento económico, sino por el deficiente servicio
que presentaba el sistema de buses, como consecuencia de los errores cometidos por
los entes gubernamentales que en su momento (1980’s) privatizaron y desregularon
el servicio, lo que promovió una rápida y desmesurada democratización de la
propiedad del parque automotor, se promovió la llamada “guerra del centavo” donde
los conductores luchaban en las vías por los pasajeros de bus, teniendo en cuenta que
su ingreso se basaba en el número de usuarios transportados, no se facilitaba el
acceso de los escolares ya que éstos solo pagaban la tercera parte de la tarifa y se
35
fomentaron una serie de prácticas incorrectas dada la fuerte competencia de los
conductores dentro del mercado.
Por tal motivo, en los años 90´s el gobierno tomó una serie de medidas que
permitieron racionalizar un poco el tamaño de la flota, pero los demás problemas
permanecieron igual. Dentro de los problemas más importantes que se buscaban
corregir en el sistema de transporte público (principalmente en bus) con el Plan
Transantiago se encuentran los siguientes (Muñoz y Gschwender, 2008a):
� Ineficiencia del sistema, representada por la baja productividad, con un Índice de
Pasajeros Kilómetro – IPK – inferior a 2 (como se verá más adelante), en gran
parte por la gran cantidad de rutas (380 aproximadamente) con recorridos
demasiado extensos (60km en promedio contando ambos sentidos) y sobre
posición de las mismas en los corredores viales, incrementando así los costos de
producción.
� Tarifas muy altas que no iban acordes con la calidad de servicio ofrecido, producto
de las ineficiencias del sistema.
� Atomización de la propiedad del parque automotor (propiedad promedio de 2
buses por propietario o firma) lo que no promovía un esquema de administración
de flota eficiente que permitiese reducir los costos. Se estima que la flota antes de
Transantiago estaba compuesta por 8,000 buses.
� A pesar de que la edad promedio del parque era relativamente baja (entre 5 y 8
años), las condiciones de los vehículos eran bastante precarias debido a las malas
prácticas de mantenimiento de los mismos.
� Graves problemas ambientales (contaminación auditiva y del aire) por la gran
cantidad de vehículos y su mal estado, y los recorridos extensos. Se estima que
cerca del 82% de los recorridos pasaban por áreas centrales, generando graves
problemas de congestión.
36
� Competencia de los transportadores por los usuarios (guerra del centavo) que
generaba graves problemas de seguridad vial; según Gómez-Lobo (2007) en
promedio cada tercer día se tenía un muerto en la ciudad en un accidente que
involucraba un bus de transporte público.
� Condiciones laborales deficientes de los conductores, sin ingresos estables,
aseguramiento social y teniendo jornadas laborales de hasta 14 o 16 horas diarias.
� Riesgo de asalto de los buses considerando que el conductor mantenía el recaudo
del día dentro del bus, además del desfalco al sistema por parte de los conductores
quienes tenían su ingreso ligado al número de pasajeros transportados.
� Dificultad de acceso a las personas con movilidad reducida al servicio.
� Subutilización de la infraestructura instalada del Metro; solo el 6.7% de los viajes
totales realizados al día eran en este modo.
� Alto costo de las transferencias (bus – Metro) al no contar con una tarifa integrada;
los usuarios más pobres debían tomar uno o dos buses más para llegar al Metro.
Por esto mismo se consideraba el Metro como un modo poco democrático, ya que
era utilizado mayoritariamente por población de ingresos medios y altos.
� Frecuencias demasiado bajas en las horas valle ya que no existían incentivos para
que los transportadores prestaran un mejor servicio en esos periodos del día.
Los dos únicos puntos que se pueden resaltar como positivos del sistema antiguo eran
la alta cobertura y las altas frecuencias (promedio de 4min de espera para tomar un
bus); sin embargo estos eran resultados derivados de las mismas prácticas perversas
descritas anteriormente, que promovían un incremento muy fuerte de las
externalidades negativas asociadas al transporte público, principalmente buses, que
llevaron a este modo a ser el servicio peor calificado por los usuarios en términos de
calidad, en contraste con la muy alta aceptación del servicio Metro (ver Figura 8), lo
cual implicó para el año 2001 una caída de 20 puntos porcentuales de en la partición
modal del transporte público con respecto a lo observado en 1991 (DICTUC, 2003,
citado en Coyemans y Herrera, 2010) pasando de 68.5% a 49.5%, mientras que el uso
37
del vehículo particular presentó un crecimiento similar, pasando del 18.1% al 38.1%,
lo cual sugiere que prácticamente todos los viajes que se perdieron en el transporte
público pasaron al uso de autos particulares.
Figura 8 Índice de satisfacción de consumidores, transporte público Santiago Fuente: Procalidad (2001) citado en Muñoz (2011)
Con base en todo lo anterior, nace la intención del Gobierno de modernizar el sistema
de transporte público bajo dos conceptos: reestructurar el sistema de buses bajo un
esquema tronco alimentado, siendo la columna vertebral el Metro de la ciudad
(integración operacional) y establecer un esquema de integración tarifaria que
permitiera a los usuarios acceder a todos los servicios ofrecidos (bus y Metro). El
objetivo principal de este sistema era mantener y en lo posible incrementar la
participación del transporte público en el número de viajes totales que se realizan en
Santiago, buscando alcanzar unas importantes metas ambientales, económicas y
sociales, asegurando la auto sostenibilidad del sistema (libre de subsidio) y
manteniendo una tarifa muy similar a la del sistema previo.
38
4.1.2. Proceso de concepción y puesta en marcha del sistema
A continuación se describen las diferentes etapas que condujeron a la implementación
de Transantiago, resaltando lo más importante en cada una de ellas. El presente
capítulo se presenta como la historia del sistema; en una sección posterior se realiza
el análisis crítico de todo lo expuesto a continuación.
Etapa de Planeación
Como se mencionó anteriormente, el Plan Transantiago surge con la intención de
modernizar y reestructurar todo el sistema de transporte público de Santiago,
enfocando principalmente a la flota de buses. Según los gestores del plan, esta
modernización tenía como objetivos los siguientes:
� Objetivos principales: 1. Mantener y en lo posible incrementar la participación del
transporte público en la partición modal de la ciudad. 2. Mejorar
considerablemente la calidad del servicio. 3. Ofrecer un sistema económico, social
y ambientalmente sustentable.
� Objetivos secundarios: 1. Incrementar el uso del Metro, para aprovechar mejor su
infraestructura. 2. Integración operacional y tarifaria de los modos de transporte
público. 3. Estructurar un sistema tronco-alimentado que optimizara el uso de
recursos, disminuyendo costos operacionales, menor tiempo de viaje y eliminando
la sobre posición de rutas. 4. Formalización empresarial y laboral del sector, que
incorporara esquemas gerenciales de administración.
Para lograr todo lo anterior, los planeadores de Transantiago realizaron todo el diseño
ingenieril del sistema basándose en modelos estratégicos de transporte y análisis de
optimización. Según esto, se establecieron una serie de elementos fundamentales para
lograr la correcta integración del transporte público y su apropiada gestión. Dentro de
los elementos más relevantes que caracterizarían al sistema se tienen los siguientes
(Muñoz, 2011):
39
� Servicio de buses operando bajo un esquema tronco-alimentado, teniendo a su vez
al Metro como el operador troncal principal (uso intensivo del mismo). Lo anterior
permite reducir el tamaño de la flota de buses necesaria y la distancia recorrida
por cada vehículo. En un principio se estimó que la flota necesaria sería de 5,600
buses, partiendo de una ocupación de 6pax/m2 (reducción del 30% de la antigua
flota de 8.000 buses).
� Solo se permitirían operadores de buses agrupados bajo alguna estructura
empresarial. Para ello se dividió la ciudad en 15 unidades (o zonas)
correspondiendo 10 a unidades de alimentación y 5 a unidades troncales.
� Formalización laboral de los conductores, los cuales desempeñarían su trabajo
siguiendo todas las condiciones establecidas por la ley. Lo anterior también viene
acompañado de una mayor capacitación del personal, garantizando un manejo
más amigable, suave y eficiente.
� No discriminación de usuarios (como el caso de los estudiantes o las personas con
movilidad reducida) ya que el esquema de negocio (que se describe en detalle más
adelante) le aseguraba los ingresos a cada operador, independientemente del tipo
de usuario.
� Integración entre servicios: operacional, física (infraestructura) y tarifariamente.
� Uso de pago electrónico (tarjetas inteligentes sin contacto), eliminando el manejo
de dinero dentro de los buses, proyectando la instalación de dos validadores
electrónicos por bus.
� Infraestructura especializada: carriles segregados para los buses, nuevos y
modernos paraderos, algunos con zonas de pre-pago para facilitar el ascenso a los
buses. En un comienzo se estimó la necesidad de construir aproximadamente
284km de vías exclusivas para los buses, que garantizaran una velocidad comercial
de 25km/h (Fernández y de Cea 2007, citado en Coyemans y Herrera, 2010).
� Sistema centralizado de gestión y control del sistema, que garantizara la
coordinación de los servicios (frecuencias, intervalos, etc.) con la incorporación de
Tecnologías de la Información – TICs (GPS, AVL, software especializado, etc.).
40
� Sistema de información permanente al usuario (paneles de información
electrónicos, portal web, etc.)
� Esquema de incentivos y multas por desempeño a los operadores, garantizando la
prestación adecuada del servicio.
� Se estableció la necesidad de contar con un solo ente encargado de la
administración financiera del sistema, conocido como AFT (Administrador
Financiero de Transantiago) encargado del recaudo tarifario y del pago
correspondiente a los operadores.
� Ahorros económicos (menores recursos, mayor eficiencia) que permitieran tener
una tarifa razonable, estable, que financiara la operación y que fuera muy similar a
la tarifa existente en el sistema antiguo. Se estableció que la tarifaria se ajustaría
mensualmente según las condiciones financieras del sistema (subirla si se está en
déficit o bajarla si se está en superávit), creando a su vez la llamada Reserva
Técnica, financiada por los operadores y cuyo propósito era amortiguar los fuertes
cambios para el usuario en la tarifa del sistema.
� Ahorros en tiempo de viaje gracias a la integración de servicios. Si bien en un
principio se estimó que los transbordos se incrementarían con Transantiago
(pasando de 0,17 a 0,65 transbordos/pasajero/viaje), los modelos arrojaban que
el tiempo promedio de viaje tendría una reducción del 15%, lo que representaba
un ahorro entre 5 y 7 minutos por viaje (Coyemans y Herrera, 2010).
41
Figura 9 Comparación de la malla de recorridos “micros amarillas” vs Transantiago (febrero 2007)
Fuente: SEREMITT, RM, citado en Figueroa y Rodríguez (2011)5
No obstante a todo el diseño del sistema, antes y durante los años de planeación del
mismo, existieron una serie de decisiones considerables que marcaron fuertemente lo
que posteriormente desembocaría en una caótica e incorrecta implementación del
mismo. Las principales discusiones se centraron en aspectos como las restricciones
económicas, la forma de participación del Metro en el sistema y la designación de los
recursos. Adicionalmente existieron fuertes problemas institucionales que afectaron
el buen desarrollo del proyecto. Todo lo anterior se describe brevemente a
continuación, tomando como base el trabajo realizado por Hidalgo y Graftieaux
(2007) y entrevistas realizadas a expertos involucrados en el proceso.
Barreras en el planeamiento de Transantiago
Fuertes diferencias entre las agencias e instituciones involucradas en el proceso
generaron una serie de barreras durante la planeación. La Tabla 4 muestra los
principales inconvenientes y la forma como se enfrentaron.
5 Consultado el 26 de octubre de 2011 en http://movemaking.com/welcome/index.php?option=com_content&view=article&id=630:transantiago&catid=156:221-global-analysis-of-all-observed-processes&Itemid=681&showall=1
42
Tabla 4 Barreras en la planeación de Transantiago
Barrera Detalles Solución/Mitigación
Coordinación interinstitucional
La reorganización a gran escala del servicio de
transporte en Santiago requería la participación de
varias agencias gubernamentales
Creación de un grupo especial (Transantiago) para coordinar las actividades de las diferentes
agencias y manejar el proceso (preparación, licitación de las concesiones, supervisión)
Interferencia de agencias con agenda
diferente
La empresa Metros estaba más interesada en expandir
su red y mantener su capacidad de planear las
mismas y de definir su tarifa
Metro fue integrado al comité de toma de decisiones (Ministerial), pero más que
promover la integración, esto causó problemas de gobernabilidad a la hora de decidir.
Prevaleció la agenda del Metro y muchos recursos fueron comprometidos con su
expansión.
Oposición de los líderes de los tradicionales
transportadores
Los líderes de este gremio no estaban interesados en
modificar el actual régimen regulatorio y se opusieron a
la implementación del proyecto.
Usar la autoridad: cuando los transportadores bloquearon la ciudad para poner presión, estos
fueron procesados. Aunque no se les dio prioridad a los operadores existentes, se
permitió el uso de vehículos existentes (en sus manos) para muchas de las concesiones. Esto les
dio una oportunidad que causó algunos problemas en la implementación.
La reorganización a gran escala del
servicio de transporte público en el área
metropolitana
La reorganización de rutas es un problema técnico muy complejo (balance oferta-demanda para un optimo
social)
SECTRA desarrolló un sofisticado modelo de diseño (rutas-frecuencias) para maximizar los beneficios sociales. El desarrollo del modelo tomó tiempo y la participación de un equipo
interdisciplinario.
Fuente: Hidalgo y Graftieaux (2007)
Invertir en Metro o en el sistema de buses
Tal vez la más grande discusión fue establecer en qué medida se involucraba el Metro
a todo el plan Transantiago. En un comienzo y según el plan de modernización del
transporte público, los grandes esfuerzos se concentrarían en la red de buses ya que
en Santiago por cada usuario de Metro habían cuatro que viajaban en bus (Gómez-
Lobo, 2007). Para ello se destinaron en principio (agosto de 2000) recursos públicos
por US$250 millones y US$700 millones de inversión privada; no obstante y a pesar
de que el plan contemplaba como vital la integración del sistema con el Metro (más no
su expansión), durante el año 2001 se aprobó una ambiciosa agenda para la expansión
43
de la red de Metro, pasando de 38 a 83km para el 2007 y a 104km para el año 2008,
con una inversión cercana a los US$5.500 millones. Las razones fundamentales para
anexar el Metro como columna vertebral del proyecto fueron:
� La imagen pública de la empresa Metro de Santiago es muy alta dada la gran
calidad de servicio que presta, por lo cual la idea de expandir el mismo era muy
aceptada por la población sin importar el costo.
� La empresa Metro es totalmente propiedad del Gobierno y se caracteriza por su
excelente institucionalidad y manejo, al punto de dar superávits que son invertidos
en la expansión del mismo. Adicionalmente, al no depender de múltiples agencias
y actores como el sistema de buses, la inversión de los recursos es más fácil en el
caso del Metro.
� El liderazgo del Presidente del Metro, Fernando Bustamante, fue fundamental para
impulsar al Metro como la columna vertebral del proyecto, a diferencia de los
coordinadores de Transantiago, cuya falta de continuidad en el cargo dejaron a la
parte de buses sin un líder que defendiera sus intereses ante el Gobierno.
De esta forma fue como se involucró fuertemente el Metro dentro del Plan
Transantiago, lo cual era consecuente con los objetivos del mismo; sin embargo la
gran demanda de recursos para su expansión afectó seriamente la implementación del
proyecto sobre superficie (buses) con consecuencias que se describen más adelante.
Restricciones económicas al diseño del Plan
Desde un principio se establecieron varias restricciones al proyecto. La primera, que
la operación del sistema debería ser autosostenible por medio de la tarifa, y la
segunda, que ésta debería ser muy similar a la tarifa del sistema antiguo. Estas dos
restricciones implicaban desarrollar un sistema demasiado eficiente que redujera al
máximo los costos de operación, lo que finalmente se tradujo en limitar el tamaño de
la flota al número que permitía el cierre financiero del modelo. Por tal motivo al
momento de licitar las concesiones, el número de buses necesarios, que en un
44
principio se estimó en 5,600 vehículos, se redujo arbitrariamente a 4,500, lo cual
repercutió notablemente en la implementación del sistema (Coyemans y Herrera,
2010) principalmente la calidad del servicio.
Como un punto importante cabe resaltar que en las primeras etapas del proyecto, se
estableció que la infraestructura del sistema debería financiarse por medio de la tarifa
e incluso un 33% de la infraestructura del Metro también debería cargarse a ésta. No
obstante esta limitación fue eliminada luego de varios análisis.
Adicionalmente la destinación de gran parte de los recursos a la extensión del Metro
implicó que se aplazaran muchos componentes del sistema de buses como pasos a
desnivel, la construcción de los carriles segregados, entre otras obras. Así mismo y por
decisión del Ministro de Transporte y Telecomunicaciones del momento, a finales del
proceso de planeación se limitó el alcance del Sistema de Información dejándolo a
aspectos muy básicos, lo cual fue un inmenso error teniendo en cuenta que la reforma
era total y poder brindarle buena información al usuario era fundamental para el éxito
del proyecto.
El esquema financiero de Transantiago
La construcción del modelo de negocio del sistema fue bastante discutida. Lo primero
que se resalta es la concesión de la operación de las rutas de acuerdo a un proceso
licitatorio, con lo cual se garantizaba una competencia de operadores “por el mercado”
y no “en el mercado” como se venía dando hasta el momento, generando la llamada
“guerra del centavo”.
Lo siguiente a definir fue la forma de pago a los operadores, y este es el punto donde
se dio la gran discusión. Según lo manifestaba Antonio Gschwender6, la idea inicial era
que a los operadores troncales se les pagara por km recorrido (demanda estable ya
6 Experto y Profesor de Transporte de la Universidad de Chile, quien fue entrevistado el lunes 29 de septiembre de 2011, en el marco de la presente tesis.
45
que era un mercado monopolizado) y a los operadores alimentadores por pasajero
transportado (competencia entre operadores en campo); sin embargo esta idea no
prosperó y se pensó en establecer un pago por km recorrido para todos, asumiendo el
riesgo de demanda el Gobierno pero siendo más atractivo el negocio para los
operadores, buscando el interés de nuevos inversionistas. No obstante y por
decisiones netamente políticas, se decidió trasladar el riesgo de la demanda al
privado, estableciendo como forma de pago por pasajeros transportados (PPT) en
todos los casos; sin embargo, y con el mismo propósito de disminuir las dudas de
varios proponentes quienes veían que algunas zonas tendrían un mayor riesgo de
obtener la demanda estimada que otras, se estableció que el sistema en general (todas
las zonas juntas) asumirían el 90% del riesgo total de la demanda, dejando solo la
carga del 10% a cada operador de las distintas zonas. Adicionalmente, y con el
propósito de hacer más atractivo el negocio disminuyendo el riesgo de los operadores,
esto, se establecieron los siguientes aspectos (Muñoz y Gschwender, 2008a):
� Se estableció un ingreso mínimo que variaba entre el 60% y el 85% de la demanda
de referencia (estimada), dependiendo del tipo de servicio concesionado (troncal o
alimentador).
� Ingresos de los operadores están relacionados con los costos de operación, o sea,
basado en la tarifa técnica estimada (incluyendo costos AFT, sistema de control,
etc.).
� Posibilidad de extender la concesión por 2 años hasta ajustar los ingresos
establecidos en los contratos.
� Ajustes a los ingresos a causa de cambios en la demanda debido a una menor
velocidad comercial.
� Ajustes mensuales de la tarifa base de máximo el 6%, según existiera déficit o
superávit.
46
� Fondo de compensación (Reserva Técnica) de la tarifa, para minimizar el impacto
sobre los usuarios por el cambio de las mismas. Este fondo se financiaría en
principio con recursos ofrecidos por los operadores en la licitación.
� Ajustes por multas o incentivos se implementarían después de 1 año de operación,
esperando que el sistema se estabilizara.
Igualmente se establecieron una serie de condiciones de servicio que deberían
cumplir los operadores a riesgo de ser sancionados fuertemente con multas
económicas si incumplían. Esta situación también tuvo un efecto perverso durante la
implementación del sistema, afectando la calidad del servicio, tal y como se verá más
adelante.
Etapa de Transición entre los dos sistemas
En la etapa de planeación del sistema, se estableció que la ambiciosa reforma sería
implementada en un solo momento conocido como el Big Bang programado para
octubre de 2006. La idea del Big Bang partía de la creencia que hacerlo gradualmente
no tendría un efecto optimizador del sistema puesto que al no tener todos los
componentes al tiempo, su eficiencia operacional no se daría, además que se pondrían
en conflicto ambos sistemas existentes (antiguo y nuevo) (Hidalgo y Graftieaux, 2007).
No obstante, y teniendo en cuenta la complejidad y dimensión de la reforma, se
estableció un periodo de transición de un año entre los dos sistema, periodo durante
el cual se irían incorporando gradualmente los diferentes componentes, dejando para
el día cero de Transantiago (inició formal) solo la integración tarifaria y la entrada en
operación de las nuevas rutas; durante la transición se implementarían
paulatinamente los componentes de la siguiente manera (Muñoz, 2011):
1. Entrada de los nuevos operadores, prestando las antiguas rutas pero con
mayor racionamiento de la flota.
2. Renovación de la flota con buses nuevos, desplazando poco a poco los antiguos.
47
3. Elementos de infraestructura como los carriles segregados y los paraderos.
4. Pago electrónico con las Tarjetas Inteligentes.
5. Sistema de control de intervalos (control operacional de servicios).
Sin embargo lo anterior no se dio como se pensó en un principio, resultando en que
durante el periodo de transición solo se logró que los nuevos operadores asumieran la
prestación del servicio de las rutas antiguas, con resultados bastante negativos. Por un
lado se permitió que varios operadores usaran vehículos no muy viejos del sistema
antiguo, dejando en desventaja a aquellos operadores que sí introdujeron toda su flota
nueva, generando para estos últimos desbalances financieros por sus costos de
inversión y cuidado de los vehículos. La calidad del servicio no mejoró, sino que por el
contrario, se vio afectada por diferentes problemas; hubo un incremento en el tiempo
de operación ya que se mantuvo el medio de pago en efectivo y el hecho de que
muchos buses fueron reemplazados con vehículos articulados quienes toman mayor
tiempo para alcanzar su velocidad de crucero, además que no son muy aptos para
realizar paradas en cualquier punto donde lo solicitara un usuario. El uso de estos
vehículos también generó que se incrementarán los tiempos de espera (buses de
mayor capacidad – menor frecuencia), situación que fue aprovechada por antiguos
operadores de vehículos del sistema antiguo que invadieron los recorridos (clonación
de rutas), absorbiendo la demanda potencial de los nuevos operadores, problema que
no fue contrarrestado por las autoridades, quienes se mostraron displicentes para
asegurar las condiciones de los contratos (Gómez-Lobo, 2007).
Finalmente se puede señalar que la guerra del centavo se mantuvo ya que seguía
existiendo competencia entre operadores en varios corredores, y a pesar de que los
contratos obligaban a que los concesionarios pagaran un salario fijo a sus
conductores, se generaron una serie de bonos informales para que éstos buscaran
ganarse la mayor cantidad de usuarios posible. Por ende, la conducción agresiva en las
48
vías se mantuvo, lo que implicó que para el día del Big Bang muchos de los vehículos
ya se encontraban bastante deteriorados.
Todo lo anterior desembocó en que al final de la Transición no se logró ningún avance
gradual hacia la implementación de Transantiago, a parte de la apropiación del
servicio por parte de los nuevos operadores, pero si se afectó de forma considerable la
imagen del sistema, ya que los usuarios empezaron a percibirlo como una gran
equivocación. De esta forma, tal y como lo dice Gómez-Lobo (2007):”La racionalidad
de esta etapa solo puede entenderse bajo una óptica política. El gobierno del Presidente
Lagos terminaba en febrero de 2006 y los distintos componentes de la reforma aún no
estaban listos. Ante este escenario, se genera un período para realizar cambios previos al
fin de la administración laguista”.
Etapa de Implementación
Como se mencionó anteriormente, la implementación del sistema (día del Big Bang)
se tenía programada para octubre de 2006; no obstante dicha fecha fue aplazada para
el 10 de febrero de 2007, teniendo en cuenta una serie de inconvenientes tales como
la demora en la toma de decisiones importantes debido al cambio de Ministro, quien
por su desconocimiento en temas relacionados al transporte, demoró
aproximadamente 6 meses en conocer mejor todo el proyecto; además se presentaron
retrasos en la construcción de la infraestructura necesaria y varios aspectos
relacionados con el AFT, siendo éstos las causas principales del aplazamiento. El
primer problema con éste fue el retraso que se tuvo en la adjudicación de su licitación,
donde finalmente solo se tuvo un proponente. El segundo problema fue que Sonda
(ganador de la licitación), quien debería tener todos sus componentes listos para el
mes de abril de 2006, presentó graves retrasos que incluso mostraban que no estaría
lista para la fecha inicial (octubre).
Debido a este aplazamiento de la entrada en operación del sistema, el cual afectaba
directamente la situación financiera de los operadores, fue necesario renegociar los
49
contratos con éstos buscando una cierta compensación, lo cual desembocó
principalmente en una reprogramación de las fechas de pago de los aportes a la
Reserva Técnica prometidos por cada operador en el proceso licitatorio (Gómez-Lobo,
2007).
Finalmente llegó la hora cero del proyecto para la fecha acordada (10 de febrero de
2007) pero con los mismos problemas que conllevaron al aplazamiento inicial. Al
momento de dar inicio a la operación de Transantiago, la situación era la siguiente:
- Nuevamente el AFT incumplió con su labor, por lo cual los buses no contaban con
los equipos GPS ni validadores de pago, esenciales para la gestión de flota y
distribución de ingresos recaudados, así como los demás elementos para el
monitoreo del sistema a cargo de este agente. Tampoco se distribuyeron las
tarjetas inteligentes para el pago electrónico ni se masificaron los puntos de
recarga, existiendo únicamente los de las estaciones del Metro y unos muy pocos
en la ciudad.
- De la infraestructura vial, se habían planteado 284km de carriles exclusivos, de los
cuales solo se tenían operando 7km (en la periferia) y 39km más estaban en
construcción. Por ende, las velocidades prometidas a nivel global no se alcanzaron
ni lejos, llegándose a velocidades promedio inferiores a 14 km/h. Lo anterior
implicó que la oferta real era menor a la estimada por los tiempos mayores
necesarios para realizar sus recorridos (Coeymans, 2007, citado en Coyemans y
Herrera, 2010).
- El diseño de la red de rutas dejó por fuera de su alcance muchas zonas de la
ciudad, principalmente en la periferia, mostrando graves problemas de cobertura
del sistema.
- El sistema de información era prácticamente inexistente; los mapas eran muy
densos y la gente no tenía conocimiento de cómo usar el sistema ni información
sobre las nuevas rutas.
50
- De los 5,100 buses disponibles, solo se sacaron a la calle 1,800, generando un gran
caos tanto en las vías como en el Metro que colapsó, quien vio como de la noche a
la mañana su demanda se dobló, sin estar preparado para ello. Lo anterior se debió
no solo a la terrible situación que se estaba viviendo con los buses, sino a que era
el único modo de transporte que la gente conocía, por lo cual optaron por usar el
mismo.
- La falta del sistema de control, además de los pocos buses, implicó excesivos
tiempos de espera, hacinamiento de personas, amontonamiento de buses en
paraderos (convoyes), entre otros.
- Los operadores tampoco estaban preparados para operar bajo el nuevo esquema,
ya que su entendimiento sobre éste era limitado.
Figura 10 Caos generado el día del Big Bang (10 de febrero de 2007) Fuente: Muñoz (2011)
Teniendo en cuenta este caótico día inicial de la operación y al no poseer un sistema
de recaudo, se decretó que durante la primera semana los usuarios viajarían sin
validar el pasaje (viaje gratis).
Es importante resaltar que en las vísperas de este día y partiendo de los serios
inconvenientes generados por el incumplimiento del AFT, se tomaron 3 decisiones
que tuvieron un fuerte impacto en la situación financiera del sistema:
51
- Cambio en el esquema de pago a los operadores: se estableció que durante 6
meses el pago no se realizaría por pasajero transportado sino con referencia en la
demanda base estimada en los pliegos licitatorios, asegurando el pago del 90% de
ésta y dejando solo un 10% con base en la demanda real. Lo anterior significaba un
ingreso fijo a los operadores, independiente de su labor, que sumado a la
imposibilidad de monitorear que los vehículos efectivamente estuvieran operando,
generaron unos incentivos perversos ya que los concesionarios, con el objetivo de
reducir costos y maximizar sus ganancias, decidieron no sacar los buses necesarios
para prestar el servicio, principalmente en los periodos valles del día, afectando
directamente al usuario quien estaba sujeto a frecuencias muy bajas y buses
saturados de personas.
- Definición de una tarifa plana: al no contar con el sistema de recaudo adecuado,
no fue imposible implementar la estructura tarifaria contenida en las bases de
licitación, por lo cual se definió una tarifa plana para todos los viajes de CLP$380
(US$0.78) con un recargo de CLP$40 por la transferencia al Metro, siendo ésta
igual a la tarifa previa a la entrada en operación del sistema. Aunque la intención
de esta decisión tenía su fundamento técnico y respondía a la urgencia que se
tenía, el nivel establecido de la tarifa fue muy bajo, generando un desbalance
financiero del sistema.
- Ventana de tiempo para realizar transbordos: en el esquema inicial se planteó
una ventana de 75 minutos donde los usuarios podrían hacer hasta 3
transferencias sin un costo adicional; no obstante esta ventana se amplió en la
implementación a 90min y posteriormente a 120min (ventana actual), lo que ha
permitido a muchos usuarios hacer más de un viaje, pagando uno sólo.
Estas decisiones impactaron fuertemente las finanzas del sistema, principalmente las
dos últimas ya que en el sistema antiguo, aproximadamente el 15% de los usuarios
realizaba el pago de dos pasajes por viaje, además de los viajes que no se cobran por la
52
excesiva ventana de tiempo para realizar transferencias; así mismo, la tarifa plana
representó una reducción de aproximadamente el 10% de la tarifa antigua del Metro,
agravando la situación. Se estima que estas situaciones representaron un déficit del
10% de los ingresos del sistema, en comparación con los ingresos del sistema antiguo.
Adicionalmente las diferentes complicaciones tales como el bajo nivel de servicio y la
evidencia de múltiples errores cometidos tanto en el proceso de planeación como de
implementación, generaron en la opinión pública una imagen supremamente mala del
sistema, imagen que a pesar de las evidentes mejoras y los esfuerzos en consolidar
cada vez más el proyecto, no ha sido posible de contrarrestar y que llevaron a
denominar a Transantiago como “la peor política pública jamás llevada a cado en
Chile”.
Correctivos tomados desde la implementación del Sistema
Tras los graves problemas que se originaron en la precipitada implementación de
Transantiago (sin tener todos los componentes listos), se llevaron a cabo una serie de
acciones correctivas buscando garantizar la prestación con un nivel de servicio acorde
a las ventajas que genera la modernización del sistema. Dentro de las acciones más
importantes que se emplearon se encuentran las siguientes:
- Construcción de carriles segregados: actualmente se cuenta con 92km de carriles
exclusivos para buses que han contribuido a mejorar de forma importante la
velocidad comercial, llegando incluso a 28km/h en algunos corredores. Sin
embargo aún sigue existiendo un déficit importante en este aspecto (el ideal es de
284km).
- Instalación de zonas “Pre-pago” o pago antes del abordaje: se instalaron alrededor
de la ciudad cerca de 150 puntos de pago anticipado del pasaje con validadores a
la entrada de los paraderos (ver Figura 11), con el propósito de agilizar los
tiempos de abordaje en estas zonas. La importancia de estos puntos se concentran
en aquellos paraderos de gran demanda, sobre todo en corredores principales.
53
Figura 11 Esquema zonas “Pre-pago” Transantiago Fuente: Muñoz (2011)
- Incremento de la flota de buses: para los días siguientes a la entrada en operación
del sistema, circulaban aproximadamente 4,600 buses de los 5,600 que se
calcularon que eran necesarios, teniendo en cuenta que no existía sistema de
control de flota que permitiera monitorear los buses circulantes. No obstante para
el mes de agosto de 2007, el Ministro de Transporte de la época determinó que
solo se pagaría a los operadores según el número de buses que se pudieran
verificar en operación (instalación de GPS), lo que resultó en que en un solo día
aparecieran en circulación 200 buses más y que en un periodo de dos meses se
llegara a la meta establecida de 5,600 vehículos operando (ver Figura 12).
54
Figura 12 Buses totales circulando con GPS (días laborales 2007) Fuente: Muñoz (2011)
- Se realizó un rediseño y ajuste de las rutas, principalmente las alimentadoras, que
brindaran una mayor cobertura en las zonas que quedaron por fuera en el diseño
inicial.
- Se logró implementar con éxito los validadores y tarjetas inteligentes para el
recaudo electrónico, teniendo 6 meses después solo un 10% de la flota sin los
equipos necesarios.
- Se realizó una renegociación de los contratos con los operadores, buscando pasar a
éstos mayor riesgo del negocio y comprometerlos aún más en el cumplimiento y
adecuada prestación del servicio. Dentro de los puntos claves de la negociación
están los siguientes (Muñoz y Gschwender, 2008b):
� Se extendieron los periodos pico de modo tal que se prestará el servicio con
mayores frecuencias, además de generar incentivos para garantizar la
adecuada prestación en horas valle.
� Se incrementó el número de buses necesarios para el sistema, pasando de
4,500 a 6,400 para poner en operación en diciembre de 2007.
� Se pasó el riesgo de demanda (pago por pasajero trasportado) que poseían
los concesionarios de un 10% a un 35%.
55
� Se otorgaba un 2% más del ingreso si los operadores implementaban un
sistema eficiente de control de los intervalos de tiempo, mientras entraba
en operación el sistema general.
� Se introdujeron varios Índices de Cumplimiento (IC) relacionados con el
pago, los cuales oscilaban entre 0 y 1 dependiendo del porcentaje de
cumplimiento de los programas de operación. Básicamente los 3 índices
que se implementaron fueron: 1) Indicie de Cumplimiento de Plazas Hora
(ICPH), que relaciona el número de buses (plazas) que están circulando con
respecto a las establecidas en el programa, corrigiendo el problema de
excluir el pago por bus-km recorridos. 2) Indicie de Cumplimiento de
Frecuencias (ICF), que relaciona el porcentaje de cumplimiento de las
frecuencias horarias establecidas. 3) Indicie de Cumplimiento de
Regularidad (ICR) que relaciona el porcentaje de cumplimiento en la
regularidad en la que se despachan los servicios (cumplir con los intervalos
de tiempo establecidos entre buses).
� Se aseguró un ingreso mínimo del 75% de la demanda estimada, pero el
cálculo del pago va afectado por los índices mencionados anteriormente.
� Para mitigar los impactos de incrementar el riesgo en los operadores, se
permitió aplazar hasta por 12 meses uno de los tres pagos que debería
realizar cada operador a la Reserva Técnica.
- El gobierno aprobó un subsidio de US$290 millones para cubrir el déficit del
sistema durante el año 2007.
4.1.3. La actualidad de Transantiago
A pesar del tortuoso comienzo y la gran cantidad de inconvenientes que se
presentaron con la puesta en marcha del sistema, es posible notar como de cierta
forma algunos objetivos con los cuales se concibió el Plan se han venido alcanzando.
De acuerdo a esto es posible establecer que:
56
- Se logró la integración operacional y tarifaria de los diferentes modos de
transporte público colectivo de la ciudad.
- Se logró dar un uso intensivo de la infraestructura del Metro. Importante recordar
que la demanda de éste se duplicó desde la entrada en operación de Transantiago.
- Se democratizó el uso del Metro, donde ya no es solo utilizado por las clases
económicas más altas de la ciudad.
- Se eliminó la discriminación de usuarios especiales como estudiantes y personas
con movilidad reducida.
- Para muchos usuarios el costo por viaje se redujo, teniendo en cuenta que antes
debía pagar entre dos y tres pasajes por viaje, lo cual ha beneficiado la economía
de los hogares, principalmente los de niveles bajos de ingreso.
- A pesar de que no se cuenta con cifras oficiales, se puede apreciar la disminución
en los niveles de ruido, principalmente en el centro de la ciudad. Aún no se conoce
el impacto que ha tenido el sistema sobre las emisiones de agentes contaminantes.
- Se eliminó la conducta agresiva de los conductores suprimiendo la “Guerra del
centavo”. Los expertos chilenos manifiestan que la accidentalidad ligada al
transporte público se redujo un 50% aproximadamente.
No obstante múltiples factores siguen sin corregirse y que son fundamentales para el
mejoramiento del sistema; dentro de los más importantes está la aún existente
carencia de infraestructura especializada tales como carriles segregados (aún falta el
68% de lo estimado), cruces prioritarios a desnivel, estaciones de transferencia,
mayor número de zonas “Pre-pago”, etc. Aún no se cuenta con un sistema general de
control de flota, donde cada operador ha tomado la gestión de sus equipos, y la
Coordinación de Transantiago (ente gestor) solo se limita a la supervisión de ésta. El
otro componente fundamental que aún no se ha logrado es un sistema robusto y claro
de información al usuario, el cual se ve complicado de solucionar dada la gran
complejidad del sistema que no facilita plasmar su información de forma expedita
para el entendimiento de todos.
57
Ahora bien, tal vez el problema más grave que enfrenta Transantiago en la actualidad
está ligado con su sostenibilidad financiera, ya que desde sus inicios se presentó un
déficit de aproximadamente el 35% (costos superiores a sus ingresos), cuyo monto
puede establecerse en los últimos años en US$60 millones mensuales,
aproximadamente US$700 millones anuales, aunque hay que resaltar que de esta
cifra, US$240 millones (CLP$115,000 millones) corresponden al subsidio anual
permanente que paga el Estado para mantener la tarifa de los estudiantes en un tercio
(33%) de la tarifa plena del transporte público. Siendo así, Transantiago ha
presentado entonces en promedio un déficit por la operación de aproximadamente de
US$460 millones anuales; por tal motivo, en el año 2009, la Sala del Senado Chileno
aprobó un proyecto que establece un Subsidio Nacional para el Transporte Público de
pasajeros con un monto de US$3,460 millones para usar en 6 años (hasta el 2014), de
los cuales aproximadamente US$1,000 millones son para cubrir el déficit mensual que
presenta Transantiago, hasta que este sea auto sostenible7. La Figura 13 presenta el
comportamiento anual del déficit antes de subsidio (tanto del escolar como del
transitorio).
Figura 13 Ingresos, costos y balance antes de subsidio Transantiago (CLP) Fuente: Coordinación de Transportes de Santiago (2011b)
7 Boletín de Prensa del Senado de la República de Chile. 12 de agosto de 2009.
58
Ahora, actualmente la tarifa base de Transantiago (en bus) es de CLP$550 (US$1.12),
lo que implica que desde su inicio (2007) a la fecha, la tarifa ha tenido un incremento
del 45%, teniendo en cuenta que la tarifa inicial se mantuvo por igual por dos años. El
esquema tarifario actual difiere del inicial ya que no se tiene una tarifa plana, sino que
varía dependiendo del periodo en el cual se realiza el viaje (Punta, Valle, Bajo), y si
involucra o no un trayecto del viaje en el Metro (ver Figura 14).
Figura 14 Esquema tarifario Transantiago 2011 (CLP) Fuente: Transantiago (2011)
En la siguiente sección se presentan una serie de indicadores e información
relacionada con la operación de Transantiago, así como un análisis de cómo ha sido su
evolución e impacto en la ciudad.
59
4.1.4. Análisis Cuantitativo de Transantiago
Análisis operacional del Sistema
En primera medida se establecieron una serie de valores cuantitativos que permiten
entender un poco la forma como Transantiago ha impactado los patrones de viajes de
los Santiaguinos, tomando como base la información para un día típico laboral. Para
ello se determinaron los diferentes valores para los años 2001 (año de la gran
Encuesta EOD), 2006, año previo a la implementación y donde se realizó la
actualización de la EOD 2001 (DICTUC, 2006), y finalmente para la situación actual en
el año 2011; para este último año se calcularon dos escenarios: 2011a basado en el
número oficial de viajes reportado por Transantiago (validaciones con las tarjetas
BIPs) y el escenario 2011b incrementando el número de viajes en un 18%,
correspondiente al valor promedio de evasión medido durante el año 2010 (ver
Figura 15). Lo anterior buscó principalmente establecer el incremento real del Índice
de Pasajeros por Kilómetro y la demanda real que hace uso del sistema.
Figura 15 Evasión del pago del pasaje en Transantiago
Fuente: Transantiago (2011) 8
8 Basado en la Tabla de Indicadores de Evasión de Transantiago. Consultado en http://www.coordinaciontransantiago.cl/corporativo/index.php?option=com_content&view=article&id=388&Itemid=79 el 12 de noviembre de 2011.
60
Tabla 5 Indicadores Operacionales Transporte Público de Santiago
ID PARÁMETRO 2001 2006 2011a 2011b Diferencia
2006-2011a Diferencia
2006-2011b Dato oficial Con Evasión
A Número de viajes día 4,377,778 4,497,692 3,881,367 4,580,013 -13.7% 1.8%
B Kilómetros Recorridos día9 2,588,793 2,334,989 1,458,932 1,458,932 -37.5% -37.5%
C IPK (A/B) 1.87 1.93 2.66 3.14 38.1% 63.0%
D Velocidad comercial (km/h) 15 23 25 25 8.7% 8.7%
E Tiempo de Espera (min) 4.6 6.5 6.8 6.8 5.1% 5.1%
F Tiempo de Caminata (min) 6.9 7.2 9.5 9.5 31.6% 31.6%
G Tiempo en vehículo (min) 35.2 38.8 28.1 28.1 -27.5% -27.5%
H Tiempo de Viaje (min)10 46.7 52.5 44.4 44.4 -15.4% -15.4%
I Distancia de viaje (km) (D*H/60) 12 20 19 19 -8.0% -8.0%
J % viajes con transbordo - 15% 48% 48% 220.0% 220.0%
Fuente: Elaboración propia a partir del informe EOD 2006, Coordinación de Transportes de Santiago y cálculos propios
Así mismo se tiene que en el 2011, el promedio de transbordos por viaje para
Transantiago es de 1,61 (Coordinación de Transportes de Santiago, 2011a), que va
ligado a un incremento del 220% en el número de viajes que incluyen al menos un
transbordo (48% de los viajes), aunque dicho valor es inferior a lo estimado en el
diseño del sistema, donde se esperaba que este valor estuviera cerca del 65%.
Según los datos que se presentan en la Tabla 5, es posible establecer como la demanda
del sistema de transporte público (sin tener en cuenta los viajes que se realizan
únicamente en metro que son aproximadamente 180,000 viajes al día) no ha variado
de forma importante a través de los años, oscilando entre los 4,400,000 y 4,600,000
de viajes al día, siendo la demanda actual muy aproximada a la que se tenía en 1998,
que era de 4,550.000 viajes al día (Fernández & de Cea – CIS, 2002). Lo anterior es
concordante con la idea de que el transporte público en Santiago ha venido perdiendo
participación en el reparto modal, siendo reemplazado por el uso del vehículo
privado, teniendo en cuenta la tendencia observada y descrita anteriormente y que
9 Cálculo propio con base en el número de servicios, frecuencias y distancias promedio, y en el número de horas de operación de los sistemas. 10 El valor total y su composición fueron tomados de Coordinación de Transportes de Santiago (2011c).
61
indudablemente el número de viajes en la ciudad va en incremento por el mismo
crecimiento tanto en población, como en área y en su economía.
En términos operacionales es importante resaltar la reducción en los km recorridos
(38% aproximadamente), lo que incide en una mayor efectividad del sistema,
representada por el crecimiento en el IPK, el cual pasó de 1.9 a 2.7 (inclusive a 3.1 si
se considera los viajes que evadieron el pago) con la entrada de Transantiago.
Nótese como la distancia promedio de viaje entre el año 2001 y 2006 aumentó de
manera importante (de 12 a 20km) concordando con el rápido crecimiento del área
metropolitana de Santiago, y manteniéndose prácticamente igual para el año 2011.
Ahora, partiendo de lo anterior es posible ver como los tiempos promedio de viaje si
se han reducido gracias a Transantiago, pasando de 52min a 44min (reducción del
15%), tal y como se estimó en la etapa de diseño; no obstante es importante analizar
como varió la composición de estos tiempos según la etapa del viaje (ver Figura 16).
Figura 16 Composición tiempo de viaje en transporte público Santiago Fuente: Elaboración propia a partir de la información consultada
10% 12% 15%
15% 14%21%
75% 74%63%
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2001 2006 2011
Tie
mp
o p
or
eta
pa
de
l via
je (
min
)
Par
tici
pac
ión
po
r e
tap
a (%
)
Año
Tiempo de Espera (min)
Tiempo de Caminata (min)
Tiempo en vehículo (min)
62
De esta forma es posible visualizar como la mayor ganancia en tiempo de viaje se da
por la reducción del tiempo dentro del vehículo (cerca de 11min) que sin embargo se
ve contrastada en menor medida por el incremento en el tiempo de caminata (2min)
debido a que los usuarios deben desplazarse a los paraderos definidos, a diferencia de
la situación anterior donde podían detener el bus en cualquier punto. Aunque es clara
la mejoría en los tiempos de viaje, es importante considerar que el tiempo fuera del
vehículo (espera y caminata) ahora representa un porcentaje mayor del total del
tiempo de viaje (pasando de un 26% al 37%) lo que podría implicar un costo
generalizado igual o mayor a la situación anterior, teniendo en cuenta que el tiempo
que se emplea caminando o esperando es percibido por el usuario de diferente
manera que el tiempo dentro del vehículo, siendo los primeros mayores al tiempo real
transcurrido (por ejemplo en una espera de 5min se puede percibir que pasaron cerca
de 10min) lo cual es vital para la percepción del nivel de servicio que se está
prestando por parte del usuario. A modo de ejemplarizar lo anterior, se realizó el
ejercicio de calcular el tiempo total de viaje percibido por el usuario en todos los
escenarios (ver Tabla 6), asumiendo que un minuto de espera equivale a 2.60 minutos
en vehículo (IVT por sus siglas en inglés) y que un minuto de caminata equivale a 1,98
minutos IVT (Wardman, 2004)11.
Tabla 6 Tiempo de viaje real y percibido por el usuario
Etapas del viaje 2001 2006 2011 Diferencia 2006-2011
Tiempo de Espera 4.6 6.5 6.8 5.1%
Tiempo de Caminata 6.9 7.2 9.5 31.6%
Tiempo en Vehículo 35.2 38.8 28.1 -27.5%
Tiempo total Real 46.7 52.5 44.4 -15.4%
Tiempo total Percibido 60.80 69.93 64.62 -7.6% Fuente: Elaboración propia a partir de la información consultada
11 Estos valores corresponden a los valores promedios calculados de información empírica proveniente de un amplio meta análisis realizado en Gran Bretaña. Si bien estos valores no se relacionan directamente con el caso chileno, se asumieron como aproximados dado que la evidencia muestra que usualmente estos valores son muy cercanos a 2.
63
Como se puede observar en la tabla anterior, la reducción en tiempo de viaje que en
un principio se calculó en un 15%, en términos de percepción real del usuario se
redujo a la mitad, teniendo en cuenta la situación descrita anteriormente. De esta
forma se observa que a pesar de que se ratifica las condiciones de mejoría en los
tiempos de viaje con la implementación de Transantiago, ésta no es tan marcada como
se podría estimar en un principio con los datos brutos recolectados. No obstante es
importante resaltar que el anterior cálculo no considera una penalización adicional
que debería sumarse por la necesidad de realizar transbordo.
Análisis financiero del Sistema
Tal y como se mencionó en el numeral 4.1.3, actualmente Transantiago presenta un
déficit financiero de US$60 millones mensuales (aproximadamente US$700 millones
anuales), aunque hay que resaltar que de esta cifra, US$240 millones (CLP$115,000
millones) corresponden al subsidio anual permanente que paga el Estado para
mantener la tarifa de los estudiantes en un tercio (33%) de la tarifa plena del
transporte público. Siendo así, Transantiago ha presentado entonces en promedio un
déficit por la operación de aproximadamente de US$460 millones anuales (cerca de
US$40 millones mensuales), siendo las principales causas de éste la alta evasión en el
pago, la reducción en el número de viajes pagos por el esquema tarifario
implementado (hasta 2 transbordos permitidos con un solo tiquete y fracción
adicional según el caso, en una ventana de 120min), y lo más importante, el alto costo
de la modernización del sistema. En tal sentido, Coyemans y Herrera (2010: 6-7)
manifiestan lo siguiente:
“El Ministerio de Hacienda, con una visión ignorante de lo que sucede en los
sistemas de transporte público a nivel mundial, colocó como restricción el
autofinanciamiento de la modernización, y - cosa increíble - la mantención de la
tarifa en los niveles que tenía antes de la modernización. Se congeló la tarifa
porque se creyó que con los ahorros en los costos de operación (por la menor
cantidad de buses) se pagarían los mayores costos del administrador financiero
64
(encargado de repartir los dineros recogidos centralizadamente a los operadores)
y de la central de tráfico centralizado…
… La hipótesis adoptada era una hipótesis heroica, porque es muy difícil hacer una
modernización sin incurrir en mayores costos de inversión y operación. La
modernización por lo demás iba en la línea de un mejor servicio, mejor calidad,
más viajes en Metro, más seguro (menos accidentalidad de tránsito), y menos
contaminante…
… Cabe destacar que para modernizar otros sectores de la economía el gobierno
desembolsó los recursos necesarios. Sin embargo, esta modernización en el sistema
de transporte público se planteó como algo que podría hacerse sin tener el fisco
que desembolsar nada”.
De acuerdo a todo lo anterior, a continuación se analizan las 3 causas del déficit, a fin
de establecer su nivel de impacto.
Evasión del pago
Tal y como se mencionó anteriormente, actualmente el porcentaje promedio de
evasión en el sistema es del 18% (aproximadamente 700.000 viajes diarios) lo que
representaría un recaudo mensual de cerca de US$19,5millones (suponiendo una
tarifa base de CLP$550, teniendo en cuenta que la evasión se da en su gran mayoría en
el sistema de buses). No obstante, es erróneo decir que recaudar este monto reduciría
a la mitad el déficit del sistema ya que en términos prácticos la evasión no incide
directamente en éste puesto que al no validarse el viaje, tampoco se cuenta con el
registro del mismo que obligue a pagarse el monto establecido por pasajero
transportado al operador.
De esta forma se puede concluir que la evasión, a pesar de que implica una fuerte
cantidad de recursos que no están ingresando al sistema, tampoco incide de manera
65
considerable en su balance financiero; sin embargo es muy importante considerar a
estos usuarios fraudulentos para analizar los niveles de servicio, ya que son personas
que físicamente ocupan espacios en los buses y que si no se consideran en los
indicadores operacionales, pueden distorsionar los resultados, produciendo falsos
niveles de ocupación (ocultando posiblemente problemas de congestión dentro de los
vehículos, estaciones y/o operadores).
Reducción en la recaudación de viajes validados
Unas de las grandes causas del déficit, según los expertos entrevistados y la literatura
consultada, ha sido la amplia ventana de tiempo (120min) para la realización de
transbordos (considerados como parte de un mismo viaje) y la baja tarifa inicial que
se implementó, que para agravar, se mantuvo durante dos años igual (2007 y 2008).
Para el caso del primero se ha identificado que muchos usuarios pueden realizar dos
viajes (diferente a hacer un viaje en dos etapas) con el pago de un solo pasaje, o de ser
el caso, pagando la fracción adicional.
Para contrarrestar lo anterior se han implementado ciertos ajustes a los algoritmos
del sistema que realiza el cobro a la tarjeta, como por ejemplo que no se pueda
realizar durante el viaje dos validaciones en un mismo tipo de servicio (validar dos
veces en el Metro o en una misma ruta de bus); adicionalmente se está buscando que
el algoritmo identifique por ejemplo aquellos casos donde la transferencia se realiza a
un servicio en sentido contrario al de la primera etapa, lo que podría entenderse como
el regreso del usuario del viaje inicial. De igual mansera se redujo el número de
transbordos posibles dentro de un viaje de 3 a 2.
No obstante, aún persiste el problema de la amplia ventana de tiempo, lo que permite
que muchos usuarios realicen 2 y hasta 3 viajes pagando tan solo uno. Muchos
expertos han recomendado que se deba reducir este intervalo lo antes posible, lo cual
no se ha logrado por decisiones políticas, argumentando que muchos viajes en la
ciudad pueden llegar a tomar un tiempo similar. Es importante aclarar que la ventana
66
de tiempo se considera entre el momento de la primera validación y el momento de la
última, no hasta el momento de finalizar el viaje, siendo lo anterior uno de los más
argumentos más fuertes para reducir el tiempo.
Ahora, para mostrar la importancia de corregir este problema, se realizó un ejercicio
matemático para determinar qué tanto puede incrementarse el recaudo si se reduce la
ventana de tiempo, calculando este valor bajo dos escenarios: el primero con una
ventana de 75min como se estimó en la etapa de diseño, y el segundo con una ventana
de 90min, tal y como inició el sistema. Para la realización del cálculo se consideró que
el 12% de las validaciones que se realizan en un supuesto mismo viaje superan los
75min y que el 7% supera los 90min (Coordinación de Transportes de Santiago,
2011a) y que según la información, el promedio de recaudo por validación es de
CLP$26012. De esta forma se obtuvo que si la ventana de tiempo se reduce a 75min se
lograrían recaudar aproximadamente US$9.95 millones y si se reduce a 90min
US$5.25 millones (25% y 13% del déficit actual respectivamente).
Costos de modernización del Sistema
Los costos ligados a la modernización del sistema se relacionan principalmente con
tres componentes: formalización laboral de los conductores, renovación de la flota
vehicular, implementación y gestión de la tecnología para el manejo del sistema. La
forma más simple de comparar el sobrecosto en que se incurrió para la modernización
se relaciona con el incremento en los costos operacionales del sistema anterior con
respecto a Transantiago.
- Costos de los conductores
Partiendo del análisis realizado por Blanco y Campos (2011), se logra encontrar dos
conclusiones importantes. La primera indica que es posible establecer que el ingreso
por conductor si se pudo haber reducido, teniendo en cuenta las largas jornadas
12 Este valor se obtuvo dividiendo el recaudo promedio comprendido entre enero de 2010 y julio de 2011 y el promedio de validaciones registrado en el mismo periodo.
67
laborales y el ingreso no declarado por fraude. La segunda muestra como en términos
globales, la operación de Transantiago relacionada con los conductores resulta ser
más costosa teniendo en cuenta el ingreso de personal. A continuación se muestran las
cifras que soportan el análisis anterior.
Según el Estudio de Evaluación de Competencias de Choferes (2005 citado en Blanco y
Campos 2011) el ingreso de éstos para el año 2005 era de CLP$313.681 (cotizando
para salud sobre CLP$168.033 y no declarando CLP$145.648), valor que fue
actualizado por Blanco y Campos a 2011 según el Índice de Remuneraciones - IR –
quedando en un valor presente de CLP$434.448. Adicionalmente los autores
estimaron un total de 8.148 conductores, suponiendo un promedio de 1 conductor por
cada bus existente, lo cual es consistente con la problemática de las excesivas jornadas
laborales de éstos (entre 14 y 16 horas diarias).
Así mismo, Blanco y Campos establecieron el nuevo costo por conductor con base en
los contratos (ver Tabla 7). El número de conductores es de 13.632, operando 6.475
buses para un promedio de 2,1 conductores/vehículo (CAF, 2010: 80).
Tabla 7 Elementos de la remuneración de choferes
Fuente: Blanco y Campos (2011)
68
Actualizando el valor de la Tabla 7 al 2011, el valor del ingreso bajo el sistema actual
sería de CLP$387,48613. Con base en estos valores se estimó la diferencia del costo
total de los conductores entre los dos sistemas (ver Tabla 8), encontrando una
reducción en los ingresos promedio por conductor del 11% y un incremento del 49%
en los costos por salarios con la implementación de Transantiago (cerca de US$3.5
millones mensuales más). No obstante se considera que esta cifra está subestimada ya
que no considera otros costos como impuestos al ingreso, capacitación a los
conductores, aportes al sistema de seguridad social, etc., que no pudieron ser
considerados por falta de información; en entrevista realizada a Antonio Gschwender,
éste manifestó que un promedio cada conductor resulta un 15% más costoso en
comparación con el sistema antiguo.
Tabla 8 Comparación costos por salarios de conductores
Sistema Antiguo Sistema Nuevo Diferencia
Ingreso salarial (CLP) $ 434,448 $ 387,486 -11%
Total conductores 8,148 13,632 67%
Costo Total $ 3,539,882,304 $ 5,282,209,152 49% Fuente: Elaboración propia
- Costos por renovación de flota
Dentro de la estructura de costos del sistema se encuentra el monto por la renovación
de los vehículos. Ahora, los buses que componían la flota del sistema antiguo tenían un
valor promedio de US$76.000, mientras que los de Transantiago tiene un valor
promedio de US$118.000 (Blanco y Campos, 2011). De esta forma y considerando el
tamaño de la flota a renovar, el costo por unidad es 55% mayor en el sistema nuevo,
representando un incremento total del 23% para la renovación del total de la flota
(ver Tabla 9).
Tabla 9 Comparación costos por renovación de flota
Sistema Antiguo Sistema Nuevo Diferencia
Valor por bus (USD) $ 76,000 $ 118,000 55%
Total Buses 8,148 6,475 -21%
Costo Total $ 619,248,000 $ 764,050,000 23% Fuente: Elaboración propia
13 Según el Instituto Nacional de Estadística de Chile, el IR acumulado entre 2009 y 2011 es de 13.3%.
69
- Costos por implementación y manejo de tecnología
Estos costos no pueden ser comparados con el sistema antiguo ya que no existía
ningún componente. No obstante es importante resaltar que todos los costos
asociados en este punto representan en promedio un 10% de los costos totales del
sistema, valor que permanece relativamente estable a través del tiempo y que no
depende de la demanda ni del nivel de ingresos del sistema, ascendiendo este costo a
aproximadamente CLP$5,700 millones mensuales (US$11,6 millones). La Figura 17
muestra la evolución de los costos mensuales por pago a operadores,
correspondiendo la serie de Otros a los costos por tecnología (AFT y Sistema de
Información de Usuarios de Transantiago SIAUT).
Figura 17 Costos totales mensuales por pago a operadores Fuente: Coordinación de Transportes de Santiago (2011b)
Ahora, para tener una mejor comparación de la variación de costos entre los dos
sistemas, es indispensable calcular el costo por km recorrido teniendo en cuenta todos
los aspectos descritos anteriormente y los costos variables asociados tales como
combustible, llantas, aceites, mantenimiento, etc., esperando encontrar si estas
inversiones adicionales compensan la reducción de costos operacionales ligadas a un
menor número de km recorrido con Transantiago (recuérdese que esta reducción es
70
del 38% aproximadamente – ver Tabla 5); esta comparación no fue posible de realizar
ya que no se contó con información suficiente sobre la estructura de costos de ambos
sistemas, sin embargo y como una aproximación a este análisis, se realizó el siguiente
ejercicio con la información disponible, cuyos resultados se consideraron sensatos a
pesar de las fuertes suposiciones.
La aproximación realizada se basa en comparar el costo por km en ambos sistemas
(2006 para el sistema antiguo y 2011 para Transantiago). Para el caso del primero, y
sabiendo que este sistema era autosostenible por medio de la tarifa, se estimó que los
costos totales de producir transporte en la ciudad era muy similar al recaudo total del
sistema (costo del pasaje x viajes realizados). Con este valor y los km recorridos
calculados en la Tabla 5 para ambos sistemas, se calculó el costo por km para cada
caso (ver Tabla 10); para la situación con Transantiago se estimó el valor promedio de
costos diarios del sistema, según lo consignado en el informe financiero.
Tabla 10 Comparación costos por km sistema antiguo vs Transantiago
Parámetro 2006 2011 Relación
(2011/2006) Costos diarios del sistema
proyectado a 201114 $ 1,791,160,862 $ 2,784,122,807 1.6
Km recorridos 2,334,989 1,458,932 0.6
Costo por km $ 767 $ 1,908 2.5 Fuente: Elaboración propia
De acuerdo a lo anterior, se observa como el costo por km recorrido con la
implementación de Transantiago es 2,5 veces más costoso con respecto al sistema
antiguo, lo cual es consecuente con los valores expuestos en la misma tabla, donde el
costo diario de Transantiago es 1,6 veces mayor a pesar de que se recorren
diariamente tan solo el 62% de los km recorridos con el sistema antiguo. Lo anterior
muestra claramente el hecho de que el nuevo sistema es mucho más costoso que el
sistema anterior, con una diferencia aproximada de US$49 millones mensuales. Si se
14 El costo calculado para el 2006 se actualizó a pesos del 2011 teniendo en cuenta la variación anual del IPC, según el Instituto Nacional de Estadística de Chile
71
analizan las diferencias entre los dos sistemas por cada uno de los componentes de
sobrecosto analizados, se encuentra que aproximadamente estos representan un 38%
de la diferencia en costos (US$18,5 millones mensuales), tal se ve en la Tabla 11.
Tabla 11 Sobrecostos Transantiago vs sistema antiguo (USD mensuales)
Salarios conductores $ 3,555,769 7.3% Factor Prestacional salarios conductores $ 2,133,461 4.4%
Tecnología (AFT, SIAUT) $ 11,600,000 23.9% Renovación de la flota $ 1,206,683 2.5%
Total $ 18,495,914 38%
Si bien no se pudo cuantificar el 42% restante por escasez de información, se
considera que estos sobrecostos están asociados con aspectos como: salarios personal
administrativo, costos operacionales del ente gestor (Transantiago), mantenimiento
de los vehículos (preventivo y correctivo) que no se realizaban anteriormente, entre
otros.
4.1.5. Lecciones aprendidas de Transantiago
De toda la historia sobre Transantiago que se ha discutido hasta el momento, es
posible establecer una serie de lecciones (buenas y malas) que pueden ser de gran
utilidad a la hora de planear, diseñar e implementar un sistema similar en cualquier
ciudad del mundo. Inicialmente se condensan los aciertos y errores que se tuvieron
durante todo el proceso y posteriormente se mostrarán algunas recomendaciones de
mejora que se han planteado para el sistema.
Aciertos y errores en la planeación, diseño e implementación de Transantiago
Los aciertos y errores que se describen a continuación parten del análisis del autor del
presente trabajo, teniendo en cuenta su experiencia y la información recibida tanto en
la literatura consultada como en las entrevistadas realizadas a expertos en Santiago
Tabla 12 Aciertos y errores en Transantiago
FORTALEZAS/ACIERTOS DEBILIDADES/ERRORES
Objetivo de generar un sistema integrado de Transporte Público, tarifaria y operacionalmente, y que modernizara radicalmente el servicio en la ciudad
No se internalizó la magnitud del cambio socio cultural que implicaba cambiar absolutamente toda la red de servicios de transporte público
72
FORTALEZAS/ACIERTOS DEBILIDADES/ERRORES
Licitaciones abiertas y bajo condiciones atractivas, atrayendo incluso inversiones extranjeras.
Diseño demasiado teórico buscando el uso eficiente de los recursos con base en las restricciones financieras, dejando de lado temas importantes como el NDS. Creer que la modernización era posible sin una mayor inversión del gobierno y que fuera autosostenible con una tarifa similar a la anterior.
Experiencia chilena en concesiones
Débil coordinación entre las entidades relacionadas con el proyecto (MTT, Transantiago, etc.) agravada por el gran número de entidades que influyen en el tema de transporte.
Rapidez para la ejecución de proyectos de infraestructura, en este caso la del Metro, que permitió minimizar el impacto del caos inicial.
Poca continuidad en la agenda política para llevar a buen término la planeación e implementación del proyecto
Personal con capacidad técnica muy alta, que les brinda una capacidad de respuesta muy fuerte.
Un único interesado en el AFT le otorgó una posición privilegiada ante la autoridad y sus incumplimientos.
La gran escala del proyecto despertó el interés de la industria para participar en el (principalmente buses)
Precipitación en la implementación del proyecto, presionada principalmente por el sector político y por los retrasos presentados.
Después del caos, se puede hacer más notoria la mejoría en el servicio si se implementan acciones para ello.
Pésima imagen que se vendió del sistema, impulsada por la prensa y la oposición del Gobierno, agravado por la forma errónea en que se promovió el sistema (no se mostraron efectos como alta ocupación de los buses e incremento de transbordos).
Mayor utilización de la infraestructura del Metro, que era uno de los objetivos principales del proyecto.
Debilidad legal del ente gestor Transantiago para promover ciertas acciones (i.e. para reducir la evasión)
Tamaño de las empresas operadoras no tan grandes favorece la gobernabilidad del sistema.
Los usuarios siguen viajando bajo patrones de recorrido que no se ajustan a la nueva estructura del sistema.
Amplios beneficios obtenidos gracias a las externalidades positivas que el sistema genera.
La falta de componentes en el sistema de buses que promuevan un verdadero BRT (carriles segregados, pasos a desnivel, prioridad semafórica, estaciones adecuadas, etc.)
Dignificación del trabajo como conductor, acompañado de formalización y profesionalización del mismo.
No se ha pensado en un mecanismo expedito subsidiando el Transporte Público
Fuente: Elaboración propia
73
Recomendaciones de Mejora
Las recomendaciones que se presentan a continuación están compuestas por
sugerencias realizadas por los expertos entrevistados, plasmadas en la literatura
consultada y por el autor del presente trabajo.
Tabla 13 Recomendaciones de mejora Transantiago
TÉCNICAS
Desarrollar la infraestructura adecuada (completar los carriles segregados, estaciones de acceso y transferencias, puntos de validación fuera del bus, cruce de intersecciones prioritarios para buses, sistema de control central para la gestión del sistema)
Pago a operados no solo por Pax/transportado. Ligarlo también a parámetros mínimos de calidad de servicio que deben ser establecidos por la autoridad en transporte.
Esquema adecuado de incentivos y castigos para garantizar un buen operar de los concesionarios, de acuerdo a los NDS que establezca la autoridad.
Coordinación de servicios (metro y bus) e incorporación de otros nuevos (rutas, servicios expresos y/o superexpresos.
Mejorar ampliamente el sistema de información al usuario y promover cambios en la forma de viaje de los mismos (formación en cómo usar el sistema).
Rediseño del esquema tronco-alimentado de operación, aprovechando el vencimiento de los contratos de operación en 2011.
Cuantificar y evaluar las externalidades positivas que se generan con el sistema (menor accidentalidad, efectos ambientales, reducción del gasto en transporte para usuarios de ingresos bajos, etc.) que respalden y sustenten las acciones emprendidas en el sistema.
INSTITUCIONALES
Fortalecer institucional, financiera y legalmente al ente gestor (Transantiago).
Mayor coordinación entre entidades asociadas (Ministerio de Transporte, Ministerio de Vivienda, Transantiago, Municipalidades, etc.)
Promover campañas de sensibilización y muestra de la mejoría del sistema que propenda por una mejor imagen del mismo.
Mostrar el proyecto en términos reales al usuario, no crear falsas expectativas. Niveles de ocupación altos y necesidades de transferencia.
Fortalecimiento de una única Autoridad Metropolitana de Transporte
Contratos adecuados que faciliten la administración del sistema y que distribuya el riesgo del negocio de forma equitativa entre todas las partes que intervienen.
Brindar mayor participación en el rediseño y gestión del sistema a agentes externos, siendo
74
el más importante los usuarios.
FINANCIERAS
Mejores controles para la evasión del pago, incentivar al operador para que apoye esta actividad.
Crear un mecanismo permanente y expedito para subsidiar el Transporte Público acompañado de esquemas tarifarios eficientes. La modernización exige incurrir en costos más altos, que inducirían a una mayor tarifa, pero socialmente no es conveniente.
Reducir la ventana de tiempo que permite la validación de varias etapas sin cobro y promover otros mecanismos que minimicen la posibilidad de realizar dos viajes con un solo pasaje pago.
Revisar el pago asociado al AFT con base en las funciones que verdaderamente se están ejecutando.
Introducir cargos por el uso de los vehículos privados que se destinen al mejoramiento del sistema de transporte público.
Fuente: Elaboración propia
75
4.2. Bogotá D.C. – SITP
4.2.1. Antecedentes del SITP
De forma análoga al caso de Santiago, la ciudad de Bogotá ha presentado un fuerte
deterioro en su movilidad, en gran medida producto de factores similares al del caso
chileno; el esquema afiliador del negocio del transporte público colectivo (TPC),
sobreoferta de buses, rutas extensas, guerra del centavo, baja calidad del servicio,
entre otros aspectos, han sido las bases para decidir generar un sistema integrado de
transporte público que promueva una movilidad sostenible en la ciudad. Si bien
Bogotá cuenta con caso altamente exitoso como es Transmilenio, es necesario
promover un sistema más amplio y eficiente que favorezca el transporte de la
población; en este sentido, la Alcaldía de Bogotá (2010a) manifiesta lo siguiente:
“Hoy en día, el sistema de transporte público de la ciudad es servido por dos sistemas
hasta ahora independientes, que compiten y no se complementan, lo cual no satisface
las necesidades ni expectativas que demandan los bogotanos y visitantes de la
ciudad, en materia de cantidad y calidad del servicio. Estos dos sistemas
corresponden al de transporte público masivo y al de transporte público colectivo
tradicional. El primero de estos tipos de transporte público es el sistema masivo, el
cual por su diseño y características no cubre la totalidad de la ciudad, teniendo rutas
de alimentación que no permiten una accesibilidad directa en muchos sectores
periféricos de la ciudad. El segundo es el transporte público colectivo tradicional, que
si bien cuenta con una amplia cobertura, presenta múltiples deficiencias
relacionadas con el nivel de prestación del servicio, el esquema empresarial afiliador,
sobreoferta vehicular, presencia de operadores ilegales, contaminación ambiental
asociada a la edad y estado de la flota en funcionamiento, la denominada “guerra del
centavo” que hace referencia al sistema de pago utilizado por los operadores a sus
empleados, el cual condiciona la remuneración pagada a la cantidad de pasajeros
transportados, entre otras, que terminan impactando gravemente el nivel de
prestación del servicio”.
76
De acuerdo a esto, el Plan Maestro de Movilidad de Bogotá (2006) establece como
necesario “… contar en la capital con un sistema integrado de transporte que mejore las
condiciones de cobertura, accesibilidad, costo, seguridad, conectividad y el beneficio
social de la parte más deprimida de la población,…, además los altos índices de calidad
esperados para dicho sistema integrado contribuirán a desestimular el uso del vehículo
particular y a mejorar la calidad de vida de los habitantes”.
De esta forma nace el SITP para Bogotá, cuya puesta en operación se espera para el
año 2012 y sus principios de funcionamiento son los siguientes (SDM, 2009):
- Nuevo esquema de rutas, jerarquizadas y optimizadas.
- Operación zonal para lo cual se dividió la ciudad en 13 zonas.
- Utilización de lo mejor de la flota actual que cumpla con estándares
apropiados.
- Integración tarifaría de todo el sistema y medio de pago electrónico.
- Sistema Integrado de recaudo, control e información
- Cambio del esquema empresarial –operadores privados de transporte
(licitación).
- Democratización del SITP – participación activa de los propietarios.
- Transición para la implantación gradual.
4.2.2. Situación actual del Transporte Público en Bogotá
Tal y como se mencionó anteriormente, la ciudad de Bogotá cuenta con dos sistemas
de transporte público, el sistema masivo Transmilenio, y el sistema de transporte
público colectivo tradicional, movilizando cerca de 6.8 millones diarios de viajes. A
continuación se presenta un diagnóstico de éste último, ya que es el objeto principal
de reforma con el SITP, aunque así mismo se mencionan algunos aspectos de
Transmilenio, quien será la columna vertebral del sistema integrado.
77
Sistema de Transporte Público Colectivo Tradicional TPC
Este sistema que moviliza más de 5 millones de viajes diarios. A pesar de ofrecer una
buena cobertura y altas frecuencias, es uno de los componentes que más ha incidido
en los problemas de movilidad de la ciudad, representados principalmente por la
congestión en las vías (sobreoferta), accidentalidad (manejo agresivo y guerra del
centavo), contaminación ambiental, ineficiencia, inseguridad, entre otros factores.
Algunas cifras principales del sistema se muestran en la Figura 18.
Figura 18 Indicadores del TPC Fuente: CCB y Unidades (2011)
Dentro de los principales indicadores operacionales del TPC está su velocidad
comercial y el IPK. En el caso de la primera, para el año 2010 se registró una velocidad
promedio de 19km/h, reduciéndose en 2km/h con relación al año anterior y 6km/h
en los últimos 8 años (reducción del 24%). Lo anterior va ligado a un incremento del
12% en el tiempo promedio de viaje (7min) que actualmente está en 65min. En
cuanto al IPK, éste se ha mantenido durante los últimos años en 1.6, valor que
demuestra lo ineficiente del sistema, más aún si se compara con el 5.1 que presenta
Transmilenio, o el 2.7 que presenta actualmente Transantiago.
De igual manera, la percepción de los usuarios de TPC sobre la calidad del servicio no
es muy alentadora, donde la evaluación de diversos aspectos difícilmente sobrepasa
una calificación de 3 en una escala de 1 a 5 (ver Figura 19), además el índice global de
satisfacción de los usuarios es de apenas el 29% (ver Figura 20).
78
Figura 19 Calificación de diferentes aspectos de Transmilenio y TPC Fuente: CCB y Unidades (2011)
Figura 20 Índice de satisfacción con el servicio de TPC Fuente: CCB y Unidades (2011)
Sistema Masivo Transmilenio
Este sistema tronco – alimentado se basa en la operación característica de un sistema
BRT (Bus Rapid Transit) compuesto principalmente por infraestructura especializada
79
para la rápida circulación de los buses, tales como carriles exclusivos (segregados),
prioridad de cruce en intersecciones, estaciones de pago fuera de bus, etc.
Transmilenio ha venido siendo uno de los sistemas de transporte público más exitosos
alrededor del mundo y que ha inspirado a múltiples ciudades a copiar su esquema. Se
resalta de este sistema su alta velocidad promedio de operación (27km/h), un IPK de
5,1 y la gran cantidad de pasajeros que transporte (más de 1,700.000 pasajeros
diarios), superando a la gran mayoría de metros en el mundo, con un crecimiento
promedio anual del 4.7% en su demanda (CCB y UniAndes, 2011).
Tabla 14 Estadísticas Transmilenio 2011
DATOS GENERALES
Pasajeros totales al 31 de octubre de 2011 3.571.812.371 Pasajeros
Promedio pasajeros hora pico de octubre de 2011 192.936 Pasajeros
Pasajeros alimentados totales al 31 de octubre de 2011 (entradas/salidas) 1.783.546.305 Pasajeros
Pasajeros intermunicipales totales al 31 de octubre de 2011 210.115.605 Pasajeros
Estaciones en operación 114 Estaciones
Kilómetros de via en operación troncal 84 Km
Flota troncal disponible vinculados 31 de octubre de 2011 1.29 Buses
Velocidad promedio flota troncal octubre de 2011 27 Km/hora
Promedio kilómetros recorridos flota troncal octubre de 2011 334.661 Km
Rutas alimentadoras 83 Rutas
Flota alimentación vinculados 31 de octubre de 2011 519 Buses
barrios alimentados (aprox) 318 Barrios
Km en operación de alimentación (aprox) 663 Km Fuente: Transmilenio (2011)
No obstante a sus muy aceptables indicadores de operación, la gran afluencia de
usuarios a este sistema han generado fuertes problemas de congestión tanto al
interior de los buses como de las estaciones, lo que ha desembocado en que el nivel de
servicio que perciben los usuarios no sea el más aceptable (ver Figura 21), donde el
46% de los usuarios considera que el costo del pasaje es alto en relación con la calidad
de servicio y el 13% considera que es exageradamente alto (CCB y UniAndes, 2011).
80
Figura 21 Índice de satisfacción con el servicio de Transmilenio Fuente: CCB y Unidades (2011)
Ahora, el tiempo promedio de viaje en el sistema para el año 2010 fue de 53min,
teniendo un incremento del 23% (10min) con respecto a lo observado en el año
inmediatamente anterior.
4.2.3. Estructura del SITP
El Sistema Integrado de Transporte Público busca entonces consolidar un único
sistema en la ciudad que preste el servicio de forma óptima y ajustada a las
necesidades, basándose en un esquema de corredores y rutas jerarquizadas operadas
por concesionarios durante 24 años. La integración del sistema involucra diferentes
componentes tales como infraestructura, modos de transporte, información entre
operadores y al usuario, esquema tarifario, sistema de pago, y lo más importante, la
integración operacional de los servicios que se prestan en la ciudad. Lo anterior se
resume conceptualmente en la Figura 22.
81
Figura 22 Esquema de integración del SITP Fuente: Garzón (2011)
Para entender el diseño conceptual del sistema, es importante presentar lo siguiente
(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2009a):
“Una ruta de transporte colectivo tiene dos funciones básicas, la función de
captación/distribución de pasajeros y la función de transporte. La
captación/distribución se refiere a la función que tiene la ruta de circular por el
barrio o área que atiende en la periferia captando los pasajeros, así como la
distribución en las zonas de destino de los viajes, como áreas centrales o subcentro.
En general en estas zonas los paraderos son más cercanos para minimizar la
caminata de los usuarios.
82
La función transporte de los pasajeros se refiere al tramo de la ruta entre las áreas
de captación y las de distribución. En ese tramo, en general, los embarques y
desembarques son pocos y las distancias entre paraderos son más grandes que en
las áreas de captación/distribución.
En sistemas sencillos de transporte las rutas cumplen las dos funciones; en sistemas
más complejos, para la optimización de la operación, estas dos funciones son
realizadas por rutas distintas. Este modelo funcional es denominado sistema
Tronco-alimentado, como es el caso del sistema operacional propuesto para los
corredores estructurantes del SITP. Para estos sistemas se tienen rutas
alimentadoras, complementarias y especiales para la función
captación/distribución y rutas troncales y auxiliares para la función transporte.”
Lo anterior plantea la necesidad de distinguir en diferentes tipos de rutas los servicios
que presta el sistema de transporte, de modo tal que tanto la infraestructura como el
tipo de vehículo y los parámetros de operación se ajusten a las condiciones
observadas, buscando una mayor eficiencia y eficacia. A continuación se describen los
diferentes componentes asociados con la operación del SITP.
Tipos de Rutas
El diseño del SITP divide su operación en cuatro tipos de rutas: Troncales, Auxiliares o
Urbanas, Alimentadoras y Complementarias, y Especiales.
• Rutas troncales: son rutas de alta capacidad en las que se prioriza la función
transporte y recorren los corredores con tratamiento segregado, caso de las
troncales del Sistema Transmilenio. Para esto los vehículos deben ser de alta
capacidad para recibir la demanda de varias rutas alimentadoras,
complementarias o especiales y deben brindar facilidad de acceso a los usuarios
para el embarque y desembarque. El cobro del pasaje se realiza en cada estación.
83
• Rutas Auxiliares o Urbanas: se definen como rutas que apoyan la función de las
rutas troncales y atienden aquellos corredores que aun no han sido tratados con
infraestructura segregada (carriles mixtos). Se relacionan con corredores de
demanda media y cumplen las funciones de distribución y transporte de pasajeros.
El cobro se realiza en el vehículo.
• Rutas Alimentadoras, Complementarias y Especiales: en general son de media
y baja capacidad, donde se prioriza la función captación/distribución de pasajeros.
En estas rutas los vehículos circulan por las calles de los barrios, con velocidades
bajas dado que los usuarios están dispersos y se requiere hacer paradas más
frecuentes. Los vehículos de estas rutas se definen en función de las necesidades
de demanda. Para el caso de las rutas especiales, están se diseñan para atender
sectores de difícil acceso y características especiales, como es el caso de los
sectores rurales de Bogotá, donde se requiere el manejo de transporte mixto, carga
y pasajeros. Su integración con las rutas troncales se da virtualmente (validación
con la tarjeta inteligente) con una validación inicial en el vehículo o en estaciones
intermedias o portales para el caso de las actuales rutas alimentadoras.
Figura 23 Tipos de Rutas SITP Fuente: Transmilenio S.A. (2011)
84
La Figura 24 esquematiza la forma como operará el SITP, teniendo en cuenta los
diferentes tipos de rutas.
Figura 24 Modelo operacional del sistema Fuente: Transmilenio S.A. citado en Garzón (2011)
Tipos de Vehículos
Tal y como se vio en la Figura 23, cada tipo de ruta está asociada con cierto tipo de
vehículo, dependiendo del nivel de demanda que se pretende atender en cada caso. De
acuerdo a lo anterior, se han definido seis tipologías (ver Figura 25): biarticulado,
articulado, padrón, busetón, buseta y microbús. Los parámetros asociados a cada tipo
se resumen en la Tabla 15.
Figura 25 Tipos de Vehículos SITP
Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2009a)
85
Tabla 15 Parámetros por tipo de vehículo SITP
TIPO DE VEHÍCULO CAPACIDAD DE DISEÑO
INTERVALO MÍNIMO DE HORA
PICO (MIN)
FRECUENCIA MÁXIMA DE HORA PICO
RANGO DE DEMANDA
Micro 19 5 12 Hasta 228 Buseta 40 5 12 Entre 229 - 480
Busetón 50 4 15 Entre 481 - 750 Padrón 80 3 20 Entre 751 - 1600
Articulados / Biarticulado
150 - 250 2 30 Asociado a demanda de
servicios troncales Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2009a)
Esquema operacional
El diseño del SITP establece que la operación troncal segregada (actual Transmilenio)
y de las rutas alimentadoras permanecerán tal cual se vienen realizando hasta el
momento, respetando los contratos vigentes salvo que exista un acuerdo entre el ente
gestor y los operadores para acogerse al nuevo esquema; por tal motivo el diseño
operacional del sistema integrado de transporte se concentró en establecer la forma
cómo operarán las demás rutas (urbanas, complementarias y especiales) que
reemplazarán al TPC tradicional.
De acuerdo a lo anterior, se establecieron dos tipos generales de servicio: el troncal y
el zonal; el primero proporcionado por Transmilenio y el segundo por los nuevos
operadores del SITP. Para tal fin, se dividió la ciudad en 13 zonas de operación
(análogo a Transantiago) y una zona neutra correspondiente al centro expandido de la
ciudad (ver Figura 26), cada una de las cuales será operada por un concesionario
(excepto la neutra). Cada zona tiene una participación promedio del 5,7% de los viajes
que se realizan en transporte público (ver Tabla 16).
La zona neutra no es asignada a ningún operador por dos razones principales: la
primera tiene que ver con que la zona (que corresponde al sector donde más se
concentran servicios) recibe una gran mayoría de las rutas circulantes en la ciudad,
por lo cual se dificultaba la interacción de los operadores de las otras zonas con un
único operador de ésta. La segunda razón, que se deriva de la primera, es que al ser
86
una zona tan atractiva (por la gran cantidad de viajes ligados a ella), el tener otorgar
ésta a un único operador implicaría un desbalance financiero (poca equidad) entre los
otros operadores, ya que para esta zona su rentabilidad sería muy superior a las
demás.
Figura 26 Zonificación SITP
Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2009a)
Tabla 16 Descripción de los viajes por zona SITP
Zona Viajes origen
Porcentaje origen
Viajes destino
Porcentaje destino
Suma OD Porcentaje
OD 0 65,470 9.9% 211,540 32.1% 277,011 21.0% 1 32,649 5.0% 43,112 6.5% 75,762 5.8% 2 34,257 5.2% 32,696 5.0% 66,953 5.1% 3 58,683 8.9% 36,880 5.6% 95,563 7.3% 4 55,854 8.5% 46,606 7.1% 102,460 7.8% 5 27,830 4.2% 32,955 5.0% 60,785 4.6% 6 39,587 6.0% 52,426 8.0% 92,013 7.0% 7 26,638 4.0% 32,160 4.9% 58,799 4.5% 8 58,293 8.8% 31,964 4.9% 90,257 6.9% 9 52,379 8.0% 29,510 4.5% 81,889 6.2%
10 33,533 5.1% 20,051 3.0% 53,583 4.1% 11 43,437 6.6% 26,047 4.0% 69,483 5.3% 12 43,434 6.6% 19,986 3.0% 63,419 4.8% 13 45,709 6.9% 21,865 3.3% 67,574 5.1%
Soacha 20,103 3.1% 6,827 1.0% 26,930 2.0% Periferia 20,869 3.2% 14,100 2.1% 34,970 2.7%
Total Viajes 658,726 100.0% 658,726 100.0% 1,317,451 100.0% Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2009a)
87
En un comienzo se estimó dividir la ciudad en solo 8 zonas, sin embargo esto
representaba un alto riesgo para las autoridades de transporte, ya que dejar un alto
porcentaje de viajes en manos de un mismo operador podría representar problemas
de gobernabilidad en determinado momento, dificultando la implementación de
diferentes medidas o ajustes de darse el caso.
En el diseño se contempló mantener en su gran mayoría los recorridos actuales de las
rutas de transporte público, pero estableciendo un modelo de operación que racione
el número de vehículos (según su tipo) y la frecuencia de los servicios, buscando una
uso más óptimo de los recursos. De acuerdo al modelo (Alcaldía Mayor de Bogotá,
2010b) el total de flota necesaria para operar el SITP en sus inicios es de 12,363
vehículos (ver Tabla 17), lo que implica una reducción de 2,949 vehículos (24%) con
respecto a la situación actual. Esta disminución en la oferta, y asumiendo que el
número de viajes se mantiene relativamente igual, implica según el modelo que el IPK
pasa en TPC pasaría de 1.6 a 2.15 en el primer año, representado una reducción en los
km recorridos del 34% aproximadamente. De igual manera se espera que el número
de vehículos se incremente año a año, de acuerdo al crecimiento vegetativo de la
demanda (crecimiento poblacional de la ciudad).
Tabla 17 Flota mínima requerida por tipo de vehículo SITP
Modo 2011 2013 2015 2018
Alimentador - Complementaria - Especial 1,053 1,077 1,093 1,138
Auxiliar 9,715 9,900 9,937 10,243
Troncal 1,595 1,666 1,692 1,740
Total 12,363 12,643 12,722 13,121 Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2010b)
Según los modelos establecidos, el promedio de transbordos en hora pico por viaje
será de 1,60 a la vez que se tendrían 1,33 transbordos por viaje asociados con
transferencias al sistema Transmilenio (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2010b), lo que
indica que la gran mayoría de transbordos están ligados al uso de este sistema.
88
Niveles de servicio
Dentro del esquema operacional también se establecieron los intervalos mínimos y
máximos que se deben presentar por tipo de servicio (tipo de ruta) y periodo del día
(ver Tabla 18). Con base en estos intervalos y la capacidad de cada tipo de vehículo, se
establecieron igualmente los niveles de ocupación asociados a diferentes niveles de
servicio, de A (0pax/m2) a E (6pax/m2) y las franjas horarias en las que se debe
cumplir con un cierto nivel de estos (ver Tabla 19 y Figura 27).
Tabla 18 Intervalos máximos y mínimos por tipo de servicio por período del día (minutos)
Tipo de Ruta Intervalo en Periodo Pico
Intervalo en Periodo Valle
Intervalo Madrugada
Intervalo en Domingos y Festivos
Mínimo Máximo Mínimo Máximo Mínimo Máximo Mínimo Máximo Alimentadora 3 8 3 12 15 45 3 15
Especial 3 8 3 20 15 45 5 20 Troncal 2 6 2 10 15 45 2 10 Auxiliar 3 8 3 10 15 45 3 30
Complementaria 3 8 3 12 15 45 3 15 Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2010b)
Tabla 19 Nivel de servicio por pasajeros por metro cuadrado de ocupación (todo en pasajeros)
NIVEL DE SERVICIO A B C D E VEHICULO CAPACIDAD NOMINAL DE DISEÑO 0 1.5 3 4.5 6 Microbus 19 19 19 19 19 19
Buseta 40 23 27 32 36 40 Bus 50 29 34 40 45 50
Articulado 150 48 74 99 125 150 Biarticulado 250 56 104 153 201 250
Padrón 80 30 43 55 68 80 Padrón 88 38 51 63 76 88 Padrón 90 39 52 64 77 89
Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2010b)
Como se observa en la Figura siguiente, la ocupación en periodo pico corresponde a
6pax/m2 (nivel de servicio E), mientras que en la gran parte del día se mantiene una
ocupación de 4.5pax/m2 (nivel de servicio D).
89
Figura 27 Nivel de servicio por franja horaria (pax/m2) Fuente: Elaboración propia con base en información de Alcaldía Mayor de Bogotá (2010b)
Sistema de Control de Flota
Al igual que Transantiago, el sistema contará con diferentes equipos tecnológicos para
el control y gestión de la operación tales como GPS, AVL, radios, etc.; no obstante, el
diseño del SITP no contempló la implementación de un único centro de control, sino
que cada concesionario está en la obligación de instalar, implementar y gestionar la
tecnología necesaria para la administración de su flota en compañía del SIRCI, quien
es el encargado de proveer a los concesionarios todo lo necesario para sus centros de
control, buscando una uniformidad (mismos equipos y software) en cada uno de ellos.
Sistema Integrado de Recaudo, Control e Información y Servicio al Usuario – SIRCI
Este componente del sistema corresponde a un concesionario adicional (similar al
AFT de Transantiago) cuyos objetivos principales son (Alcaldía Mayor de Bogotá,
2009b):
• Garantizar la eficiencia en la operación de recaudo y la seguridad del dinero
recaudado por el cobro de las tarifas al usuario, al menor costo posible.
• Garantizar la calidad del servicio y de atención a los usuarios.
• Promover la aceptación cultural de los medios de pago entre la ciudadanía.
0
1.5
3
4.5
6
01
:00
02
:00
03
:00
04
:00
05
:00
06
:00
07
:00
08
:00
09
:00
10
:00
11
:00
12
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:00
23
:00
00
:00
NIVEL DE SERVICIO DÍAS LABORALES NIVEL DE SERVICIO SÁBADO
NIVEL DE SEVICIO DOMINGO Y FESTIVOS
90
• Garantizar la disponibilidad permanente de los medios de pago para la utilización
del sistema.
• Establecer canales de distribución eficientes que estimulen el uso.
• Minimizar el fraude.
• Garantizar las condiciones para la repartición del recaudo.
De esta forma, el SIRCI deberá proveer y operar los equipos necesarios para el
recaudo y para proporcionar información tanto al usuario como a los operadores y el
ente gestor tales como validadores, tarjetas inteligentes de pago, puntos de carga de
tarjeta, paneles de información (fija y variable), etc.
Integración de la información y tarifaria
Teniendo en cuenta que la integración operacional del sistema es bastante difícil dada
la cantidad de rutas y servicios que se prestan, la verdadera integración se da tanto en
coordinar y unificar la información de todo el sistema en una única fuente (SIRCI) y
por la integración tarifaria. Para ésta última actualmente se tiene establecido un
esquema en el cual se mantiene la tarifa actual de cada modo ($1,700 para
Transmilenio y $1,400 para TPC), más una tarifa de $1,200 para las rutas
alimentadoras, especial o complementarias con validación en vehículo15, con la
condición de que si en una ventana de 75min se producen transbordos durante el
viaje (Transmilenio – bus o bus – bus) se realizará un cobro adicional por cada
transbordo de $500 con lo cual el usuario no tiene que pagar un doble pasaje,
minimizando así el costo de su viaje (ver Figura 28). Con este esquema se busca
mantener un precio viaje que oscila entre los $1,200 y $2,200 aproximadamente.
15 Este valor es más bajo que las rutas auxiliares ya que su función es de solo captación/distribución y que integración con las rutas troncales es virtual (sin infraestructura).
91
Figura 28 Niveles de tarifa SITP Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá (2009a)
Esquema Financiero
Según lo estipulado en el diseño, la tarifa al usuario habrá de cubrir los costos de
operación del sistema (incluyendo costos administrativos, SIRCI, etc.) siendo entonces
un sistema autosostenible, bajo los siguientes principios (Alcaldía Mayor de Bogotá,
2010):
• Costeabilidad: El modelo tarifario del SITP considerará la capacidad de pago
promedio de los usuarios.
• Equilibrio: La tarifa técnica del SITP reflejará permanentemente el monto
necesario para remunerar los costos de operación que se le imputen en el diseño
financiero y garantizará la eficiencia del Sistema.
• Sostenibilidad: El diseño tarifario coadyuvará a la sostenibilidad financiera del
Sistema en el tiempo, obedeciendo los principios de costeabilidad y equilibrio
antes enunciados. En todo caso, el modelo financiero que defina el SITP deberá
92
remunerar la totalidad de los costos operacionales en condiciones de eficiencia y
garantizar el equilibrio financiero de la operación del SITP.
• Integración: El diseño tarifario del SITP integrará los costos de los servicios que
se incorporen al Sistema Integrado de Transporte Público en la ciudad de Bogotá
D.C., y estará abierto a su integración con sistemas de transporte de pasajeros por
carretera.
La tarifa al usuario (TU – cobro efectivo que se le hace al viajero) será establecida
teniendo como referencia la tarifa técnica (TT - costo medio de operación y control
por pasajero pago del Sistema, entendiendo como costo la suma de lo remunerado a
los agentes del SITP por el servicio prestado) y buscando que la primera sea igual o
superior a la segunda (auto sostenibilidad del sistema); no obstante también será
tenido en cuenta la capacidad de pago del usuario ya que la auto sostenibilidad atenta
contra ésta, para la cual se creó el Fondo de Estabilización Tarifaria (FET) cubierto
con recursos propios del Distrito y con el cual se pretende cubrir los recursos faltantes
que no se puedan obtener por medio de la tarifa (imposibilidad de subir ésta). En caso
de que la TU sea mayor a la TT, la diferencia ingresa a alimentar el FET, en caso
contrario éste cubrirá el faltante.
Dentro del presupuesto distrital para el año 2012 quedó contemplado un monto de
$115,000 millones (US$60 millones aproximadamente) para alimentar el FET, además
de una partida de $30,000 millones para cubrir la tarifa diferencial para personas de
la tercera edad y con discapacidad física (subsidio distrital).
Ahora, los pagos a los operadores dependen del servicio general que prestan (troncal
o zonal), para lo cual se han establecido una serie de criterios básicos. Es importante
resaltar que la vida útil de los vehículos se estableció en 12 años y que en el modelo
financiero se incorporó la compra del 100% de los vehículos de la flota actual
circulante en la ciudad.
93
Pago a Operador Troncal
Teniendo en cuenta que a la hora del abordaje al bus los usuarios ya han realizado el
pago (recaudo al ingreso a la estación), no es posible asignar cada viajero al operador
que lo transporta, por tal motivo se estableció que el pago a estos operadores se basa
en dos componentes: Tarifa por km troncal (km recorrido) – TKMT, y Tarifa mensual
por vehículo troncal – TMVT.
Pago Operador Zonal
Para el caso de estos operadores, se definió un esquema en el cual sus ingresos
dependen de tres componentes: Tarifa por km troncal (km recorrido) – TKMT, Tarifa
mensual por vehículo troncal – TMVT, y Tarifa por Pasajero Pago Transportado -
TPASZ. A su vez el pago en éste caso considera lo siguiente:
• Si los viajes se originan y terminan en la misma zona, se le asignará el 100% de la
remuneración al operador de la zona.
• Las rutas interzonales (el viaje se origina en una zona y termina en otra), serán
servidas por los operadores de las zonas de origen y destino de la ruta,
distribuyéndose por mitad la oferta de flota y kilómetros ofertados sobre la ruta, lo
que implica que la remuneración por km recorrido y por flota disponible
corresponderá en un 50% a cada operador. Los pasajeros a remunerar a cada
operador corresponderán al número de pasajeros validados en los vehículos
pertenecientes a cada operador, lo que obliga a los operadores a distribuirse los
despachos de tal forma que se llegue a una distribución de pasajeros equitativa.
Bajo este esquema, y según información suministrada por Transmilenio S.A., la
distribución porcentual de sus ingresos es la siguiente: 19% por flota disponible, 20%
por pasajeros transportados y 61% por km recorridos. Para cada operador de zona
estos porcentajes pueden variar según el número de pasajeros transportados,
oscilando este valor entre el 19 y el 25%.
94
En el caso del pago a ambos tipos de operadores (troncales y zonales), éste se ve
afectado por un factor de calidad (de 0 a 1) que multiplica el monto de los ingresos del
operador, según la siguiente fórmula:
���� = ����0.4 × � + 0.6 × �, 0.97�
Donde:
f(Q): Factor de Calidad para la operación objeto de evaluación (Troncal o No Troncal),
vigente durante un mes calendario.
IR: Valor del Índice de Regularidad medido en el mes anterior al de vigencia de f(Q).
Se define como el índice de cumplimiento de despachos, el cual se mide en función de
los despachos efectivamente realizados sobre los despachos programados por franja
horaria por servicio. Este índice calcula el promedio por día por mes por operador a
partir del índice calculado por franja horaria para cada servicio a lo largo del día. Para
que se considere que ha cumplido con el índice de regularidad, se debe obtener un
porcentaje de cumplimiento mayor al 95%.
IP: Valor del Índice de Puntualidad medido en el mes anterior al de vigencia de f(Q).
Se define como la desviación entre el intervalo programado y el intervalo efectivo de
despacho por franja horaria, la desviación no podrá superar en tiempo el 50% del
intervalo programado entre despachos, de lo contrario se considera no puntual. Este
índice calcula el promedio por día por mes a partir del índice calculado para cada
franja horaria a lo largo del día. Para que se considere que ha cumplido con el índice
de puntualidad, se debe tener un porcentaje de cumplimiento mayor al 70%.
Con lo anterior se busca incentivar a los operadores a cumplir con los planes de
operación programados en cada caso
Pago SIRCI
La remuneración del SIRCI está basada en 3 componentes: 1) renta fija de acuerdo a
los equipos instalados fuera de buses (estaciones, centros de control, etc.) y gastos de
funcionamiento, correspondiente a aproximadamente el 60% del pago. 2) renta
95
variable por número de vehículos equipados con la tecnología, siendo un 17% del
pago. 3) renta variable por pasaje vendido, que conforma el 23% restante. Al igual que
el caso de los operadores troncales y zonales, el pago del SIRCI también está sujeto a
un factor de calidad del servicio.
Vinculación de los transportadores del sistema antiguo
Uno de los puntos críticos cuando se decide realizar una reestructuración del
transporte público en una ciudad como en el caso de Santiago y Bogotá, es la situación
de los actuales transportadores, quienes temen quedar por fuera del negocio. En el
marco del SITP se establecieron una serie de condiciones para los proponentes,
buscando que éstos integraran en sus propuestas a los antiguos propietarios y
conductores; se exigió que los proponentes incorporaran un mínimo del 40% de los
actuales pequeños propietarios (dueños de máximo 2 vehículos) y que mínimo el 50%
del personal de conductores necesarios en cada zona perteneciera al sistema
tradicional y que estuvieran registrados ante la Secretaría Distrital de Movilidad.
En el caso de los pequeños propietarios de los vehículos, se establecieron dos
alternativas para su transición con el SITP: 1) Continuar en el negocio vinculándose a
un operador, o 2) vender su vehículo y salir del negocio. Para el primer caso, los
propietarios ceden el vehículo a cambio de una participación en la empresa, cuyo
mecanismo será establecido entre las dos partes; en todo caso, el propietario que se
vincule recibirá una renta fija mensual sin importar si su vehículo está en operación o
no. Dicha renta fija corresponde al 1,5% del valor establecido del vehículo según el
tipo y modelo. Para el segundo caso, el propietario venderá su vehículo a los nuevos
operadores y abandonará el negocio. En este grupo también se integran los
propietarios de más de 2 vehículos, teniendo en cuenta que el 100% de la flota actual
debe ser adquirida por el SITP.
96
Transmilenio como ente gestor del SITP
Uno de los conceptos básicos del diseño del SITP fue delegar gran parte del
funcionamiento y responsabilidades del sistema en los operadores, dejando en sus
manos solo la función principal de supervisión contractual y del cumplimiento por
parte de los operadores de los estándares operacionales y del nivel de servicio que
éste defina. Es así como cada operador desarrolla su gestión y control operacional,
siempre bajo la validación y aprobación del ente gestor, quien es el punto de
coordinación y arbitraje entre los diferentes agentes del sistema (SIRCI, Secretaría
Distrital de Movilidad, operadores, usuarios, etc.).
4.2.4. Actualidad del SITP
El Sistema Integrado de Transporte Público es un proyecto que se ha venido
trabajando desde el año 2006 cuando se adaptó el Plan Maestro de Movilidad para
Bogotá; desde entonces diferentes procesos y etapas del proyecto se han venido
adelantando. En términos generales, el SITP se compone de cuatro fases, tal y como se
muestra en la Figura 29.
Figura 29 Fases SITP Fuente: Transmilenio S.A. (2011)
97
Hasta el momento se ha cumplido completamente la Fase I, realizando la adjudicación
de las 13 zonas de operación entre Noviembre de 2010 y Febrero de 2011, donde se
tuvo una participación del 83% de los antiguos propietarios de los buses del TPC en
las propuestas, ratificando la democratización del nuevo Sistema, el cual no
desplazará del negocio a estas personas, quienes de una forma u otra pasaron a ser
socios de las nuevas empresas. Así mismo, en el mes de Julio de 2011 es adjudicada la
licitación del SIRCI, luego de un fuerte retraso (cerca de un año) a causa de que ésta
debió revocarse dos vences anteriores por solicitudes de estancias judiciales y entes
del control del Gobierno.
Una vez adjudicadas las licitaciones, se dio inicio a la Fase II – Implementación del
SITP. Ésta Fase se compone de dos etapas, una pre operativa (ver Tabla 20) y una
etapa de implementación gradual.
Tabla 20 Actividades etapa pre operativa SITP – Fase II
Concesionarios de Operación SITP Concesionario del SIRCI
� Cierre financiero (Culminado)
� Terminales Zonales (En proceso) � Adquisición de Flota Nueva y
Usada (En proceso)
� Desintegración Física (En proceso)
� Pólizas de Seguro (Culminado)
� Actividades de Publicidad en la Zona (En proceso)
� Contrato de Fiducia (Culminado)
� Plan Maestro de Implementación, el Plan de Calidad,
y el Cumplimiento de las Especificaciones Técnico Operativas (En proceso)
� Diseño/ingeniería de detalle (En proceso)
� Adelantar reuniones con los Concesionarios del Sistema de Recaudo existente y concertar el Plan Integración de las Fases I y II y el SIRCI (En proceso)
� Iniciar las pruebas de integración tecnológica necesarias en las estaciones de las Fase 1, 2 y 3 (En proceso)
� Cierre Financiero (En proceso) � El suministro de todos los equipos de la plataforma
tecnológica y los vehículos su puesta en funcionamiento y pruebas correspondientes. (En proceso)
� Presentar las pólizas de los seguros (Culminado) � Suscribir los Contratos de Fiducia (En proceso)
Fuente: Transmilenio S.A. (2011)
98
De acuerdo a la tabla anterior se observa cómo la ruta crítica hasta el momento parece
ser el SIRCI dado el retraso en su adjudicación; no obstante se ha tenido un
importante avance en la etapa pre operativa de los operadores del SITP, aunque con
ciertas complicaciones.
En lo relacionado a la adquisición de lotes para la localización de los terminales
zonales, según lo manifestado por un operador entrevistado, la gran dificultad se
encuentra en lo complicado que ha sido encontrar los terrenos adecuados para tal fin
y a un costo razonable que no afecte fuertemente su balance financiero; no obstante,
según Transmilenio S.A., a la fecha ya se cuentan con 9 lotes para los terminales,
varios de los cuales se usaban antes en el TPC. Igualmente se manifestó por esta
entidad que en compañía de las entidades del Distrito se está trabajando en la
flexibilización de la normatividad asociada a la construcción de terminales de este
tipo, con el propósito de facilitar la adquisición de los lotes faltantes.
Otro de los grandes retos que se presenta en esta etapa pre operativa es la adquisición
de los vehículos del antiguo sistema ya que se ha visto por parte de los operadores
que las condiciones de muchos vehículos no son muy buenas y manifiestan que se
corre el riesgo que al momento de hacerse a ellos, éstos estén en peores condiciones,
ya que el actual propietario no está interesado en realizar los cuidados y el
mantenimiento que se requiere, teniendo en cuenta que pronto no será su vehículo. Lo
anterior plantea un riesgo financiero para los operadores puesto que el valor de
adquisición de estos vehículos no refleja su verdadera condición (costo muy alto) y
además ellos estiman que será mejor chatarrizar dichos vehículos y comprar unos
nuevos ya que el costo de arreglo de los vehículos usados puede ser demasiado.
Ahora, otro de los factores importantes en la preparación para la implementación
gradual del sistema es la publicidad del mismo y la educación al usuario sobre la
nueva estructura de transporte público. Si bien en Bogotá los usuarios ya conocen
99
muchos componentes como el uso de la tarjeta inteligente para el pago electrónico y
que las rutas de transporte no cambiaron en su gran mayoría, es muy importante
iniciar las campañas de sensibilización a la población, las cuales son vitales para un
buen comienzo del sistema (la experiencia de Transantiago demuestra ampliamente
este concepto). No obstante, y dada la poca certeza del momento exacto de inicio del
sistema y en qué zonas o rutas se realizará, es muy difícil establecer el momento
adecuado para el inicio de las campañas, ya que tal y como lo manifestaron tanto los
operadores como Transmilenio, se corre el riesgo de crear falsas expectativas sobre la
fecha de inicio del sistema, que si se prolonga demasiado, puede generar que el
esfuerzo realizado en la educación al usuario se pierda, ya que éste olvidaría lo que se
le enseñó y no logró aplicar en un tiempo razonable.
Etapa de implementación
Tal y como se mencionó anteriormente, el SITP tendrá una etapa de implementación
gradual que amortigüe los impactos que genera un cambio radical del sistema de
transporte público donde se determine la curva de aprendizaje de todos los actores
del sistema (operadores, ente gestor, usuarios, gobierno, etc.). Los planeadores del
proyecto llegaron a esta conclusión teniendo en cuenta la traumática experiencia de
Transantiago, descrita en el presente trabajo.
Para llevar a cabo esta etapa gradual, se estableció desarrollarla en un periodo
aproximado de 16 meses, el cual puede ser modificado de acuerdo a los resultados del
mismo. De igual manera se cuenta actualmente con el apoyo de una empresa
consultora (Logit – Logitrans), quienes están diseñando y acompañando el proceso en
pro de obtener el mejor esquema de implementación.
En un inicio (etapa de diseño del SITP) se estableció que la implementación se iría
dando por zonas, priorizando cada una de ellas; sin embargo y bajo un proceso de
concertación con los operadores, esta propuesta fue descartada ya que era muy difícil
para cada concesionario entrar en un mismo momento con toda la flota debido a los
100
grandes montos de inversión inicial y por capacidad física de los mismos (personal,
patios, etc.). Siendo así, se establecieron varios esquemas para la implementación
gradual; por su lado Transmilenio propuso que ésta se realizara por corredores,
priorizando los más importantes, mientras que los operadores propusieron hacerlo
con todas las rutas y que la gradualidad se diera en la entrada de la flota. Finalmente el
esquema a utilizarse será definido con base en los resultados de la consultoría.
De acuerdo al cronograma actual del SITP, se espera iniciar operación troncal en el
segundo trimestre del 2012, operación zonal en el segundo semestre del mismo año y
finalizar la implementación gradual (inicio Fase III) para finales del año 2013.
4.2.5. Análisis del SITP
El presente análisis tiene como propósito identificar aspectos positivos y negativos en
la estructura del SITP, basándose en las lecciones aprendidas del caso Transantiago y
en percepciones recolectadas provenientes de operadores, Transmilenio, expertos
consultados, etc. Así mismo se establecen una serie de indicadores con base en datos
recolectados de otros estudios.
En primera medida se presentan una serie de comentarios a puntos específicos del
sistema, haciendo notar posibles situaciones que se puedan presentar con el
funcionamiento del sistema.
Esquema zonal de operación
Teniendo en cuenta que existen rutas interzonales, que tal y como se explicó
anteriormente requieren la distribución por mitad de la oferta (flota y km recorridos)
entre los operadores involucrados, se requiere entonces que exista una gran
coordinación entre las dos partes de modo tal que efectivamente se comparta la
prestación del servicio de forma equitativa. No obstante esa situación puede verse
agravada al momento real de operar teniendo en cuenta que dos operadores
101
diferentes, con dos centros y personal de control diferentes, estarán supervisando un
mismo recorrido donde se mezclan sus vehículos, lo que puede generar
enfrentamientos entre los mismos, sobre todo a la hora de que uno de los operadores
identifique una conducta equivocada de un vehículo del otro operador que esté
afectando la operación de toda la ruta. En este punto surge una gran inquietud sobre
quién o de qué manera se debe tomar medidas para la corrección del incidente.
Esta situación es aún más crítica para el caso de la zona neutra, donde convergen
múltiples rutas de todos los operadores, lo cual hace pensar sobre si verdaderamente
el SITP logrará erradicar del todo la Guerra del Centavo. Al respecto Transmilenio
manifestó que el efecto de una posible competencia en las vías se mitiga con la estricta
programación de las frecuencias, horarios e intervalos de tiempo de las diferentes
rutas. No obstante, un sistema en equilibrio inestable como lo es el transporte público,
se ve diariamente enfrentado a múltiples situaciones que afectarán la coordinación
del servicio, generando competencia en las vías. Recuérdese que un 20% del ingreso
de los operadores está ligado a los pasajeros transportados, lo cual es un incentivo
fuerte a captar la mayor cantidad de usuarios posible.
Siendo así, es importante que se establezcan mecanismos claros de relación entre los
diferentes operadores y donde Transmilenio cumpla una amplía función de
coordinación e intermediación en la toma de decisiones y medidas correctivas cuando
así se requiera.
Implementación gradual y adquisición de los vehículos
Si bien la implementación gradual es una estrategia importante para minimizar los
fuertes cambios que conlleva la implementación del SITP, así mismo representa un
problema complejo el definir la mejor manera de hacerlo. Partiendo de la idea de
hacerlo por rutas, es importante que en su momento los dos operadores relacionados
con la prestación de dicha ruta (casos interzonales) se coordinen para empezar en
102
igualdad de condiciones, de modo tal que uno no esté en desventaja financiera con
respecto al otro.
Otro problema importante en la gradualidad es la compra y/o chatarrización de los
vehículos actuales, teniendo en cuenta que los propietarios no necesariamente se
tenían que vincular al operador de la zona en que operan actualmente, sino que
podían vender o vincularse a la empresa que desearan. Lo anterior genera que al
momento de ingresar una ruta, es posible que salgan de circulación vehículos que
prestan servicios en otras rutas y otras zonas de la ciudad, lo que generaría una
reducción en la oferta disponible en dichos lugares, implicando que la Secretaría
Distrital de Movilidad tenga que intervenir en la situación autorizando otras empresas
para prestar la oferta faltante, creando posiblemente conflictos entre los operadores
antiguos. Así mismo es posible que se generen graves problemas de transporte
público ilegal (por la demanda insatisfecha) y los inconvenientes que esto conlleva.
En este punto es importante resaltar a su vez lo expuesto anteriormente sobre el
desbalance financiero que puede representar la adquisición de los vehículos usados,
teniendo en cuenta el riesgo que se corre de recibir estos en condiciones muy
precarias no adecuadas para la prestación del servicio y que por ende se requerirá
invertir en su reparación, o en últimas, en la adquisición de un vehículo nuevo.
Mano de obra calificada
Actualmente se estima que existen cerca de 16,000 conductores en el TPC (un
conductor por bus). Las estimaciones del SITP establecen que se necesitarán 27,000
conductores para la operación del sistema, lo que representa un incremento de cerca
del 69%. Lo anterior representa un fuerte reto ya que en la actualidad la actividad de
conducir transporte público no ha sido ligada a una preparación técnica y formal que
desarrolle las competencias necesarias que se requieren para ejercer la conducción.
Por tal motivo, y como lo manifestó uno de los operadores, la consecución de ésta gran
103
cantidad de personal calificado o para capacitar no es tarea fácil, por lo cual se
requiere implementar medidas adicionales que facilite este objetivo.
Costos asociados al SITP y la autosostenibilidad del sistema
Uno de los grandes interrogantes sobre la modernización e integración del transporte
público es si es posible llegar a obtener un sistema lo suficientemente eficiente que
logre la sostenibilidad por medio de una tarifa socialmente conveniente. Tal y como se
vio en el caso de Transantiago, es difícil llegar a este punto teniendo en cuenta los
inmensos costos en que se debe incurrir para la modernización del sistema, que
pueden llegar a superar los ahorros generados por una mayor eficiencia del mismo.
Para el caso del SITP, Garzón (2011) estudió el cambio en los costos asociados a la
producción de transporte público para una determinada zona de Bogotá (Engativá),
comparando el escenario actual con el escenario que incluye el sistema integrado de
transporte. Según los resultados obtenidos en este estudio, el costo por km sin SITP
para la zona estudiada es de $1,858 y con SITP es de $2,698, lo que implica que con el
sistema, el costo por km es 1.45 veces más costoso que con el sistema tradicional.
Adicionalmente, el estudio discrimina los costos más representativos a fin de
establecer la diferencia entre los dos escenarios (ver Tabla 21).
Tabla 21 Costos mensuales más relevantes por escenario (con y sin SITP)
COSTOS Escenario sin
SITP Escenario con
SITP Δ (%)
Costos Directos
Mano de obra $ 2,615,977,990 $ 3,088,319,358 18.1%
Mantenimiento (tecnología) $ 3,546,815,749 $ 3,856,496,442 8.7%
Mantenimiento/bus $ 2,388,656 $ 3,629,167 51.9%
Costos Indirectos
Renta mensual a pequeños propietarios - $ 1,421,064,194 100.0%
Alquiler de patios $ 84,290,258 $ 164,611,235 95.3%
Gastos Administrativos $ 494,812,277 $ 1,842,897,297 272.4% Fuente: Garzón (2011)
104
Como se observa en la tabla anterior, la mano de obra para el SITP (incremento en la
cantidad de conductores) representa un sobre costo del 18% con respecto al
escenario actual. Cabe resaltar que este ítem solo incluye el salario pago a los
trabajadores, incluyendo los costos de formalización de los conductores (pago de
seguridad social e impuestos de renta) en los gastos administrativos, que como se
observa, son un 272% más altos con el SITP, convirtiéndose en una carga muy
importante dentro de la estructura de costos. Otro costo importante es la renta fija
que se debe pagar a los antiguos pequeños propietarios, que según la estructura
estudiada en dicha investigación, representa el 8,7% de los costos totales del
operador.
En resumen, según Garzón, el costo de operación del SITP para la zona de estudio es
para el concesionario 1.33 más alto que bajo la estructura actual (ver Tabla 22), valor
que puede estar subestimado si se analiza el sistema globalmente, ya que no considera
otros costos como la renta fija del SIRCI, remuneración al ente gestor, al
administrador fiduciario, entre otros gastos, que incrementarían considerablemente
esta diferencia, que igual al caso de Transantiago muestra que los ahorros por la
reducción en los km recorridos son inferiores a los sobrecostos en los que se debe
incurrir para implementar un sistema como este.
Tabla 22 Costos mensuales totales por escenario (con y sin SITP)
COSTOS Escenario sin SITP Escenario con SITP Δ (%)
Costos Directos $ 9,503,672,140 $ 11,979,101,624 26.0%
Costos Indirectos $ 1,957,241,659 $ 2,069,181,702 5.7%
Gastos Administrativos $ 494,812,277 $ 1,842,897,297 272.4%
TOTAL $ 11,955,726,076 $ 15,891,180,623 32.9% Fuente: Garzón (2011)
Con base en los resultados de la Tabla 21 y Tabla 22, es posible establecer que el
incremento por pago de salarios según el número de conductores requeridos,
representa un 12% de la diferencia total del costo entre el sistema antiguo y el SITP, el
nuevo programa de mantenimiento un 8%, los gastos administrativos 34% y el que tal
105
vez es el dato más interesante, el costo de sacar de circulación el sistema antiguo visto
desde el pago de la renta fija mensual a los pequeños propietarios, representa un 36%
del sobre costo total mensual comparando ambos sistemas.
De acuerdo a todo lo anterior y teniendo en cuenta que el esquema tarifario del SITP
mantendrá aproximadamente las misma tarifa por viaje, es difícil pensar que el
sistema sea autosostenible. Más aún, y como se mencionó anteriormente, para el
primer año se tiene estipulado usar el FET por un valor de $115,000 millones, valor
que según las proyecciones de Transmilenio se incrementa a $200.000 millones para
el 2013 y posteriormente irá disminuyendo para llegar a ser sostenible el sistema por
medio de tarifa para el año 2017. Cabe resaltar que este esquema no incluye los
recursos para subsidiar sectores vulnerables de la población como la tercera edad, los
niños, estudiantes de entidades públicas, etc. Igualmente es importante decir que las
proyecciones anteriores parten de una evasión relativamente baja, que para el año
inicial no supera el 7%, lo cual puede asumirse como bajo y que en caso de que se de
una evasión mayor, afectaría gravemente el balance financiero del sistema.
Riesgo financiero de los operadores
En un principio el esquema de remuneración de los operadores solo liga el 20% de sus
ingresos a la demanda (pasajeros transportados), quedando entonces un 80% ligado a
la oferta, lo que en su concepción inicial mitiga el riesgo financiero en caso de no darse
la demanda. No obstante este esquema podría no ser tan atractivo como parece, ya
que en la medida en que la demanda decrezca, el programa de operación debe ser
ajustado de acuerdo a las condiciones del mercado, lo que implicaría una reducción en
el número de vehículos circulantes y km recorridos, disminuyendo así los ingresos del
operador. Ahora bien, intuitivamente se tiende a pensar que al disminuir la oferta, se
disminuyen los costos de operación y por ende el ingreso faltante no tendría un
impacto fuerte; no obstante, la modernización del transporte público ha llevado a los
concesionarios a incurrir en fuertes inversiones (vehículos, tecnología, ampliación del
106
personal, etc.) que deben ser costeadas mensualmente y que presionan fuertemente a
los operadores a mantener sus niveles de ingreso.
Otro riesgo importante para los operadores es la evasión. Tal y como quedó
estructurado en los contratos, es responsabilidad de los operadores mitigar este
problema, situación que debería ser compartida entre todos los agentes de la cadena
(incluyendo el SIRCI y Transmilenio) ya que la evasión repercute de forma
generalizada en las finanzas de todo el sistema. Adicionalmente es importante resaltar
que contractualmente no existen incentivos (como si los hay en Transantiago) para
que los operadores busquen contrarrestar la evasión (salvo su ingreso ligado a los
pasajeros transportados) sino que esto se hace de forma restrictiva, donde se
sanciona al operador si permite evasiones superiores a las establecidas por el ente
gestor.
Infraestructura especializada para la operación
Grandes interrogantes se generan sobre la eficiencia operacional que se va a ganar
con el nuevo esquema dada la ausencia de importantes componentes de
infraestructura tales como carriles segregados (para la operación troncal), paraderos
especializados, zonas pre-pago en corredores de demanda media y alta, doble
validador en buses de alta capacidad, entre otras. Estos componentes son
fundamentales para mantener velocidades comerciales adecuadas, sobre todo en el
caso troncal. Como se vio en el caso de Transantiago, en corredores con demanda
importante, la carencia de estos componentes ha generado graves congestiones en
horas pico, sobre todo en los paraderos (largas filas de usuarios y amontonamiento de
buses o “bus bunching”) que impactan fuertemente los tiempos de ciclo en las rutas
(ver Figura 30).
107
Figura 30 Congestión en paraderos de alta demanda Transantiago
Beneficios al usuario y beneficios sociales
De igual manera que en Transantiago, donde se encontró que a pesar que si existe una
reducción en los tiempos de viaje, ésta no es tan amplia teniendo en cuenta las
penalizaciones por el incremento en el tiempo de caminata, de esperar y la necesidad
de transbordo, el SITP no provee mejoras relativas en este sentido. Según el diseño
operacional del sistema (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2010b), el tiempo promedio de
viaje para el primer año será de 57min aproximadamente (8min menos que la
situación actual), pero que con las penalizaciones es de 72min. Es importante recordar
que una optimización de la flota implicará mayor tiempo de espera (menores
frecuencias), mayores niveles de ocupación (mayor IPK) y mayor tiempo de caminata
teniendo en cuenta que los buses solo se detendrán en paraderos autorizados, a
diferencia de las paradas en cualquier lugar como funciona el sistema actualmente.
Adicionalmente está la posibilidad de que el sistema Transmilenio vea sus niveles de
demanda incrementados, que según proyecciones de la misma empresa podría ser del
17%, situación que impactará aún más la golpeada imagen del sistema. Dicha
situación puede verse mitigada con la entrada en operación de la Fase III de
Transmilenio (Calle 26 y Carrera 10) pero aún persiste la duda sobre cuándo se dará
inicio a estos corredores.
108
No obstante, y como ya se ha resaltado, los beneficios sociales que genera la
integración del transporte público tales como menor contaminación, menor
accidentalidad, menor costo monetario para los viajes en varias etapas (más de un
modo utilizado), formalización del sector, entre otros, beneficios que son los que se
deben resaltar en las campañas de sensibilización para que la población entienda la
verdadera conveniencia del nuevo sistema.
Aciertos y errores en el diseño y plan de implementación del SITP
De forma similar al caso de Transantiago, a continuación se resumen los aspectos
positivos y negativos del SITP, teniendo en cuenta todo lo expuesto anteriormente, el
contexto actual del proyecto y la percepción propia del autor del presente trabajo (ver
Tabla 23).
Tabla 23 Aciertos y errores en el SITP FORTALEZAS/ACIERTOS DEBILIDADES/ERRORES
Experiencia en concesiones de transporte público gracias a más de 10 años de operación de Transmilenio
El esquema de renta fija para los antiguos pequeños propietarios generó un sobrecosto innecesario que impactará las finanzas del proyecto por 24 años
Aprovechar el conocimiento y experiencia que tienen la mayoría de los usuarios sobre múltiples componentes del sistema, gracias al sistema Transmilenio.
La amplia interacción que debe haber entre los operadores podría generar conflictos fuertes que impacten el buen funcionamiento del sistema y una leve guerra del centavo en rutas interzonales
Diseño basado en la optimización de los recursos disponibles, sin grandes cambios en el esquema de rutas actual, que ofrecen buena cobertura en la ciudad, realizando un mejoramiento con la complementariedad de nuevas rutas, modificaciones mínimas e integración de los modos existentes.
Carencia de infraestructura especializada que impactará la operación en sus inicios, impidiendo cumplir con los niveles de servicio establecidos en los modelos, sobre todo los paraderos con zonas pagas y los carriles segregados
Buena estructuración de los contratos, manteniendo reglas de juego claras y alta responsabilidad por parte de los operadores en la prestación con calidad del servicio, ligado a estándares claros.
La implementación del proyecto, tanto la gradual como la definitiva, implica sacrificios de todas las partes involucradas que no se han empezado a anunciar para la concientización de cada uno de ellos
Diversificación del esquema de remuneración a los operadores, equilibrando los incentivos de servicio ligados a la oferta y a la demanda
Durante la gradualidad se pueden presentar conflictos de paralelismo de los dos sistemas y fenómenos de piratería que atentan contra las finanzas del sistema.
Contar desde el principio con un ente gestor consolidado y con una institucionalidad fuerte, que le permite coordinar con propiedad el proyecto ante otras instituciones
Los niveles de evasión, que pueden afectar altamente las finanzas del sistema, podrían estar subestimados y se dejó equivocadamente toda la responsabilidad sobre los operadores, quienes aún no tienen claro cómo enfrentar este problema
109
Amplia participación de los antiguos propietarios y conductores
El desconocimiento a la fecha sobre la fecha de implementación impide la construcción de una campaña de divulgación y educación al usuario, la cual es fundamental para el éxito en la implementación
Conciencia de las autoridades sobre la importancia de considerar la capacidad de pago de los usuarios y la destinación de recursos económicos para mantener niveles tarifarios adecuados, aunque ésta no ido más allá a mantener los niveles actuales
La necesidad de programar de forma acertada la implementación del SITP con la Fase III de TM, lo que aún no se puede establecer con claridad. Además el cronograma del SIRCI está apretado necesitándose urgente los sistemas de información
Diseño de una implementación gradual que minimice los impactos de los cambios propuestos sobre el usuario.
La ciudad posee restricciones financieras bastante grandes que pueden limitar el alcance del proyecto y la posibilidad de implementar un subsidio permanente a sectores poblaciones que así lo requieren, que se suma a la disposición del Gobierno Nacional de NO financiar proyectos de transporte que no sean autosostenibles
Adquisición y renovación del 100% de la flota actual de transporte público
Se tiene una fuerte amenaza política para su implementación teniendo en cuenta que está se realizará por un gobierno entrante que desconoce muchos componentes técnicos del mismo, lo cual puede incidir fuertemente en su futuro
Fuente: Elaboración propia
Recomendaciones de Mejora
Las recomendaciones que se presentan a continuación están compuestas por
sugerencias realizadas por los expertos entrevistados, plasmadas en la literatura
consultada y por el autor del presente trabajo.
Tabla 24 Recomendaciones de mejora SITP
TÉCNICAS
Infraestructura adecuada (carriles segregados, estaciones de acceso, transferencias, puntos de validación fuera del bus, cruce de intersecciones)
Incorporar a los sistemas de información, paneles de información variable en paraderos que presenten datos sobre los servicios
Evaluar la posibilidad de incorporar múltiples validadores en buses de alta capacidad (articulados, padrones)
Promover los sistemas de información del SIRCI lo antes posible para el conocimiento del usuario
Promover campañas de educación al usuario sobre la operación del nuevo sistema lo antes posible, teniendo en cuenta los cronogramas de implementación del mismo
Evaluar la posibilidad de aplicar esquemas tarifarios que incentiven al usuario a viajar en periodos diferentes al pico
110
INSTITUCIONALES
Reevaluar la capacidad de supervisión y arbitraje que tiene el ente gestor, teniendo en cuenta la complejidad de las interacciones entre los operadores y éste mismo
Aprovechar la implementación del SITP para fortalecer la imagen de Transmilenio, partiendo de un exitoso inicio del sistema
Saber divulgar de mejor manera los beneficios y sacrificios que implica para cada una de las partes la implementación de un sistema integrado de transporte
FINANCIEROS
Replantear la responsabilidad sobre la evasión del pago, creando mecanismos conjuntos de mitigación. Incentivar al operador para que apoye esta actividad.
Plantear ante el Gobierno Nacional la necesidad de establecer mecanismos expeditos de subsidio al transporte público
Introducir cargos al transporte privado para mejorar el TP
Fuente: Elaboración propia
111
5. CONCLUSIONES
• En ambos casos estudiados, el costo del sistema integrado fue superior que en el
antiguo, obteniendo un costo por km mayor: 2.5 para el caso de Transantiago y
1.45 para el SITP. No obstante éste último se considera subestimado ya que el
valor calculado corresponde al costo por km para el operador, y no considera otros
costos del sistema global como gastos de funcionamiento del ente gestor, pago del
SIRCI, gastos de encargo fiduciario, entre otros, siendo entonces más costoso aún
el escenario con SITP de lo que se logró calcular.
• La formalización laboral de conductores no solo implica un sobrecosto inicial por
la necesidad de aumentar el número de operarios (mayor número de salarios
pagos), sino un importante costo adicional ligado al pago de otros aspectos de
trabajos formales como son seguridad social, prestaciones, impuestos y pago de
parafiscales, etc. Para el caso de Transantiago este sobrecosto representa
aproximadamente un 12% de la diferencia total entre ambos escenarios, mientras
que para el SITP es cercano al 19%.
• Uno de los rubros más importantes que representan el mayor costo del sistema
integrado es la implementación de tecnología para su gestión y control, la cual en
ambos casos era inexistente en los sistemas antiguos, por lo cual es un gasto nuevo
que debe indexarse a la estructura de costos del sistema integrado, y que según lo
observado en el caso chileno, representa un 24% del sobrecosto respecto al
sistema anterior.
• Para el caso bogotano, uno de los factores que más inciden en el sobrecosto con la
implementación del nuevo sistema es la remuneración fija mensual que se le debe
pagar a los antiguos propietarios, la cual representa un 36% del sobrecosto
112
mensual con respecto al sistema antiguo, pago que será permanente durante los
24 años de concesión.
• Es claro que la integración del transporte público contribuye a generar toda una
red que ayuda a optimizar los recursos existentes, y que como se vio,
efectivamente se ven representados en el mejoramiento de indicadores de
eficiencia como es el IPK, menores km diarios recorridos, y aunque no se
calcularon en el presente trabajo, otros indicadores como el consumo de energía
por pasajero transportado, entre otros. No obstante es importante contemplar en
el diseño la necesidad de minimizar en lo posible los castigos al usuario (como
tiempos de caminata, de esperar, transbordos, etc.) buscando el equilibrio entre
eficiencia y calidad del servicio. Como premisa inicial podría pensarse en un
sistema que mantenga las condiciones vigentes de viaje (mantener el mismo costo
generalizado) pero que modifique el esquema de movilidad, optimizando los
recursos.
• Los ahorros económicos generados por una mayor eficiencia operacional del
sistema no logran sopesar los sobrecostos en que se debe incurrir para la
modernización e integración del mismo. No obstante esta ganancia en eficiencia
adquiere una mayor dimensión si se tienen en cuenta las externalidades positivas
que se generan a través de la implementación de sistemas similares – reducción de
contaminantes y por ende mejorías en la salud pública de la población, menor
accidentalidad, formalización del empleo (ingresos a las finanzas públicas por
efectos tributarios) y aseguramiento social de la población, renovación urbana,
cultura ciudadana, etc. – son beneficios cuantificables que pueden llegar a justificar
las fuertes inversiones en las que se incurren. Como extensión del presente trabajo
se plantea la posibilidad de desarrollar una evaluación beneficio – costo que
incorpore los factores antes mencionados.
113
• Al ser el transporte una demanda derivada de otras actividades, se convierte en
una necesidad básica de la población (servicio público) que facilite sus labores
diarias y el libre desarrollo de la persona, y por ende, debe ser prioridad del
gobierno proveer el mejor servicio posible sin importar su alto costo pero sin
trasladar dicho costo al usuario, más aún cuando la mayoría de ellos que se
movilizan en transporte público, pertenecen a los sectores de menor ingreso. El
diseño de un sistema integrado de transporte público debe centrarse en la calidad
del servicio y el beneficio social, buscando maximizar las externalidades positivas
que genera y apartándose de los esquemas operacionales que buscan optimizar
económicamente los recursos disponibles (como la flota o la infraestructura), ya
que como se mostró, estos conllevan a establecer fuertes restricciones que van en
contravía de lo que demanda el usuario y tampoco generan eficiencias
operacionales importantes que justifiquen el sacrificio de calidad en el servicio.
• De acuerdo a los dos casos de estudio expuestos en el presente trabajo, es claro
que al momento en que se define modernizar un sistema de transporte público
desordenado y que no se rige por estándares claros y eficientes de operación y
calidad de servicio, es necesario incurrir en altísimos costos de inversión que
permitan incorporar importantes componentes técnicos como tecnología,
infraestructura y personal capacitado, que permita operar de forma adecuada.
Ahora, si el gobierno local o nacional que pretende realizar la ambiciosa reforma
no cuenta con el músculo financiero suficiente para su implementación, es vital
que recurra al privado, de modo tal que éste contribuya con los recursos
necesarios y contando el beneficio de lucrarse por la prestación del servicio, sin
perder de vista que éste es un servicio público y por lo tanto debe primar el
bienestar social de toda la población. Por esto mismo, es importante que los
contratos se estructuren de forma cuidadosa y adecuada que garantice la
prestación de un servicio de calidad, a costos razonables (en caso de no poderse
114
dar, el gobierno pertinente deberá garantizar los recursos necesarios que
permitan la operación con tarifas socialmente adecuadas) y que garanticen la
gobernabilidad y control por parte de las autoridades.
• Si bien ambos sistemas (Transantiago y el SITP) fueron concebidos en su diseño
como autosostenibles, la experiencia del primero y las proyecciones del segundo
muestran que diseñar una reforma tan ambiciosa como ha sido en ambos casos sin
pensar en la incorporación de un subsidio a los usuarios, al menos para ciertos
grupos poblaciones, es cerrar los ojos a una realidad latente y caer de inicio en un
grave error que puede conllevar a la toma de decisiones equivocadas que inclusive
pueden llevar completamente al fracaso del proyecto.
• Reformas tan ambiciosas y estructurales no solo se basan fundamentalmente en
los análisis técnicos, financieros y económicos, sino que requieren como parte vital
la participación y constante comunicación con el usuario, quien es el fin mismo del
proyecto. La formación adecuada y a tiempo de los viajeros es un ítem primordial
en el éxito de los sistemas integrados de transporte.
• Si al diseño de sistemas similares como los estudiados se agregan otras estrategias
para el mejoramiento de la movilidad como la reducción de viajes innecesarios
(ciudades multicéntricas y usos del suelo mixto), uso eficiente del vehículo privado
(carpooling – carsharing), se integran modos no motorizados como la bicicleta,
entre otras estrategias, es posible pensar en la acumulación de una serie de
sinergias que conlleven a una red completa de transporte urbano y que
posiblemente desemboquen en un mayor uso eficiente de los recursos y por ende,
una cercanía al sistema de transporte público autosostenible.
115
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