IMPLEMENTACIÓN DE SISTEMAS DE GESTIÓN DE LA CALIDAD EN ENTIDADES PÚBLICAS COLOMBIANAS Y SU ARTICULACIÓN CON EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO: ASPECTOS CONCEPTUALES Y EL EJEMPLO DEL DANE HENRY MIGUEL GARCÍA MÉNDEZ Proyecto de grado para optar al título de Administrador de Empresas Asesor OSCAR PARDO ARAGÓN UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN BOGOTÁ 2004
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IMPLEMENTACIÓN DE SISTEMAS DE GESTIÓN DE LA CALIDAD EN ENTIDADES PÚBLICAS COLOMBIANAS Y SU ARTICULACIÓN CON EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO: ASPECTOS CONCEPTUALES Y EL
EJEMPLO DEL DANE
HENRY MIGUEL GARCÍA MÉNDEZ
Proyecto de grado para optar al título de Administrador de Empresas
Asesor OSCAR PARDO ARAGÓN
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE ADMINISTRACIÓN
BOGOTÁ 2004
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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................... 1
1. CONTEXTO .......................................................................................................................... 4
1.1. Un cambio de paradigmas en la gestión pública ............................................................... 4
1.2. Un nuevo perfil de la entidad pública: la agencia postburocrática .................................... 6
2. ANTECEDENTES................................................................................................................. 8
2.1. Breve mención de algunos de los primeros esfuerzos a nivel mundial............................. 8
2.2. La ley 872 y los Sistemas de Control Interno en Colombia ............................................. 10
3. MARCO TEÓRICO ............................................................................................................. 14
3.1. El concepto de calidad..................................................................................................... 14
3.2. La calidad en el entorno público de gestión..................................................................... 17 3.2.1. Diferencias generales entre los entornos de gestión pública y privada ................... 17 3.2.2. El problema del concepto de cliente en el sector público ........................................ 19 3.2.3. El objetivo de la calidad en el ámbito público........................................................... 22
3.3. Cultura organizacional ..................................................................................................... 23
3.4. Sistemas de Gestión de la Calidad (SGC)....................................................................... 25 3.4.1. El concepto ............................................................................................................... 25 3.4.2. Elementos constitutivos del SGC según la norma ISO 9001-2000.......................... 26
3.4.2.1. Responsabilidad de la dirección ....................................................................... 28 3.4.2.2. Gestión de los recursos..................................................................................... 29 3.4.2.3. Realización del producto ................................................................................... 30 3.4.2.4. Medición, análisis y mejora ............................................................................... 31
3.5. Sistema de Control Interno de las entidades estatales colombianas .............................. 32 3.5.1. El concepto ............................................................................................................... 32 3.5.2. Elementos constitutivos del Sistema de Control Interno .......................................... 34
3.5.2.1. La planeación .................................................................................................... 34 3.5.2.2. La organización ................................................................................................. 35 3.5.2.3. La información ................................................................................................... 36 3.5.2.4. La revisión, evaluación o verificación (auditoria interna) ................................. 37
4. CONVERGENCIA ENTRE EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO Y EL SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD................................................................................................... 39
4.1. Por qué es importante entender la convergencia entre los dos sistemas....................... 39
iii
4.2. Similitudes........................................................................................................................ 41 4.2.1. Enfoque sistémico .................................................................................................... 41 4.2.2. Enfoque basado en procesos................................................................................... 41 4.2.3. Responsabilidad de la dirección............................................................................... 42 4.2.4. Gestión de los recursos humanos ............................................................................ 43 4.2.5. Valoración del riesgo y acciones preventivas........................................................... 44 4.2.6. Delimitación de responsabilidades ........................................................................... 45 4.2.7. Participación activa de todas las personas de la organización................................ 46 4.2.8. Cultura de autocontrol .............................................................................................. 46 4.2.9. Búsqueda de la eficiencia y el cumplimiento de las leyes........................................ 46 4.2.10. Designación de un representante........................................................................... 47 4.2.11. Auditorias internas y realimentación....................................................................... 48
4.3. Diferencias ....................................................................................................................... 49 4.3.1. Alcance de los sistemas ........................................................................................... 49 4.3.2. Esencia de los objetivos ........................................................................................... 49 4.3.3. Certificación y calificación de los sistemas............................................................... 50
4.4. Convergencia entre los sistemas..................................................................................... 51
5. EL DANE: EJEMPLO DE CONVERGENCIA EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD............................................................................................. 53
5.1. La entidad ........................................................................................................................ 53 5.1.1. Breve reseña histórica .............................................................................................. 53 5.1.2. Misión........................................................................................................................ 54 5.1.3. Visión ........................................................................................................................ 54 5.1.4. Estructura ................................................................................................................. 54
5.2. La información estadística como bien público ................................................................. 56
5.3. La implementación del Sistema de Gestión de la Calidad en el DANE .......................... 56 5.3.1. Primera fase de implementación .............................................................................. 58 5.3.2. Segunda fase de implementación ............................................................................ 62
5.4. La convergencia entre los sistemas en la entidad........................................................... 66
6. UN MODELO GENÉRICO PARA IMPLEMENTAR EL SGC EN ENTIDADES PÚBLICAS COLOMBIANAS ..................................................................................................................... 68
7. CONCLUSIONES ............................................................................................................... 77
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................................... 80
iv
ANEXOS
ANEXO 1: PRINCIPIOS DEL SGC SEGÚN ISO................................................................... 84
ANEXO 2: PRINCIPIOS DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO...................................... 85
ANEXO 3: POLÍTICAS DE CALIDAD EN EL DANE (DEFINIDAS EN LA PRIMERA FASE DE IMPLEMENTACIÓN) ........................................................................................................ 86
ANEXO 4: OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DEL DANE (PRIMERA FASE).......................... 87
ANEXO 5: DESCRIPCIÓN DE PROCESOS DEL DANE...................................................... 88
ANEXO 6: POLÍTICAS DE CALIDAD EN EL DANE (DEFINIDAS EN LA SEGUNDA FASE DE IMPLEMENTACIÓN) ........................................................................................................ 90
ANEXO 7: OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DEL DANE (SEGUNDA FASE) ........................ 91
v
NOTA DEL AUTOR:
Las opiniones expresadas en este documento y sus conclusiones son
responsabilidad exclusiva del autor.
1
INTRODUCCIÓN
En los últimos años, los directores de las entidades públicas colombianas
han tenido que enfrentar un entorno no menos agitado que el entorno
privado. Varios cambios han tenido los principios que rigen su gestión,
particularmente desde el año 1991, cuando la Nueva Constitución sentó las
bases para la modernización del Estado.
A esto se han sumado nuevas exigencias de los ciudadanos frente a los
bienes y servicios públicos, producto de la gran cantidad de información a la
que están expuestos y un enfoque de la empresa privada que se centra cada
vez más en ellos, debido a la adopción de nuevas técnicas y sistemas de
gestión en ese sector.
Surge así el reto de adaptar al sector público las nuevas herramientas
de gestión diseñadas en el sector privado, entre ellas el Sistema de Gestión
de la Calidad. Dicho reto ya ha sido llevado a cabo por algunas entidades
nacionales, entre ellas el Departamento Administrativo Nacional de
Estadística (DANE), cuya experiencia es descrita en este documento.
Dada esta problemática, el objetivo general de este trabajo es
encontrar los elementos críticos de la implementación del Sistema de Gestión
de la Calidad en las entidades públicas colombianas a partir del estado del
2
debate en torno a este tema y la experiencia del DANE. Se busca cumplir
con este cometido mediante el alcance de los siguientes objetivos
específicos:
Precisar y diferenciar los conceptos más importantes y prácticos de la
teoría de calidad y la teoría de organizaciones que son aplicables a la
implementación de Sistemas de Gestión de la Calidad en entidades
públicas nacionales.
Dar una forma orgánica al grupo de conceptos identificados.
Encontrar la relación existente entre un sistema de gestión
previamente implementado en el sector público colombiano –Sistema
de Control Interno- y el nuevo Sistema de Gestión de la Calidad.
Identificar las sinergias que pueden lograrse a nivel organizacional con
la implantación del Sistema de Gestión de la Calidad y su integración
a instrumentos previamente existentes.
Mediante una descripción de su proceso de implementación, identificar
las sinergias alcanzadas por el DANE en la articulación de su Sistema
de Control Interno con su Sistema de Gestión de la Calidad y las
sinergias que aún están por alcanzar en esta entidad.
Integrar el conocimiento adquirido en la etapa investigativa en un
modelo genérico de implementación que permita emitir sugerencias a
3
los directivos de las entidades que deben incursionar en el Sistema de
Gestión de la Calidad.
Dejar abiertas posibles líneas de investigación posterior.
Se busca de esta forma ofrecer un documento útil para el gerente
público interesado en la innovación y el cumplimiento de las exigencias del
nuevo entorno de gestión pública, particularmente en la dimensión
concerniente a la calidad, campo con grandes potencialidades para la
construcción de entidades públicas más eficientes y legítimas.
Nota: Este trabajo utiliza el modelo de Sistema de Gestión de la Calidad
indicado por la norma ISO 9001-2000.
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1. CONTEXTO
1.1. Un cambio de paradigmas en la gestión pública
En los últimos 20 años varios Estados del mundo han venido
experimentando una pérdida de estabilidad, poder, monopolio de fuerza
armada y cada vez más, el fundamental sentido de la legitimidad (Hobsbawn,
citado por Moyado, 2002). Esta situación se ha presentado de forma paralela
a la consolidación de la llamada “sociedad de la información”, lo que da un
nuevo rumbo a las relaciones del Estado con sus ciudadanos y crea un
nuevo entorno para la gestión pública.
En respuesta a esta serie de cambios, al interior de los gobiernos ha
empezado a tomar fuerza el concepto de la nueva gestión pública; definida
por Moyado como un nuevo paradigma cuya aplicación implica adoptar una
serie de principios que definen una nueva forma de pensar en la gestión
gubernamental.
La nueva gestión pública resulta de cambiar la perspectiva tradicional
de la administración estatal por una perspectiva claramente gerencial –tanto
en la teoría como en la práctica- de frente al futuro del sector público
(Hugues, 1994). Las transformaciones que este cambio implica se
manifiestan en los siguientes tres planos básicos (Moyado, 2002):
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a) Un acercamiento entre las técnicas de gestión del sector privado y el
sector público.
b) El cambio de un modelo de gestión legal-funcional a un estilo que
pone énfasis en los resultados.
c) Una mayor preocupación por la calidad, la eficiencia y la efectividad.
Moyado (2002), usando términos más generales afirma que este nuevo
concepto promueve la idea de un Estado más descentralizado, con menos
control jerárquico, mayor rendición de cuentas y reconocimiento de la
participación como herramienta que produce resultados significativos; un
Estado que a los directivos exige mayor capacidad de análisis estratégico,
comunicaciones activas y potenciación de las capacidades de la
organización que lideran.
La difusión de la idea de este nuevo estilo de gestión ha hecho que al
interior de las entidades públicas se empiecen a observar nuevos procesos,
nuevos valores y nuevas pautas para el desempeño. Al dar inicio a su
aplicación, también se observa el surgimiento de una nueva cultura de
gestión, que requiere el abandono de las inercias, costumbres y reglas no
escritas prevalecientes en el comportamiento de los funcionarios (Moyado,
2002).
6
Los principios de la gestión de calidad hacen parte de aquellos que
conforman el nuevo paradigma, pues su adopción en el ámbito público es
una respuesta a la preocupación por la calidad y el énfasis en los resultados.
Además, tienen su origen en la empresa privada, lo que los ubica en todos y
cada uno de los tres planos identificados por Moyado.
Como se sustentará más adelante, en el marco del cambio de
paradigmas aquí descrito, la implementación de sistemas de gestión de
calidad (SGC) en entidades públicas es una tendencia que toma cada vez
más importancia en el mundo actual.
1.2. Un nuevo perfil de la entidad pública: la agencia postburocrática
Para algunos autores, la difusión del nuevo paradigma de la gestión pública
ha significado incluso “la superación del modelo burocrático weberiano”
(Moyado, 2002, p.1), dando lugar a entidades públicas más abiertas a los
intereses de los ciudadanos y gerenciadas con algunos criterios de la
empresa privada. Según Malvicino (2001, p.2), Ramió (1999) se refirió a
estas nuevas entidades como “agencias” gubernamentales postburocráticas.
La tabla 1 resume y contrasta las principales características de las
agencias burocráticas y las agencias postburocráticas, siendo estas últimas
las que emergen en el nuevo entorno de gestión pública y bajo el nuevo
paradigma gerencial.
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Tabla 1. La agencia burocrática y la agencia postburocrática.
Perfil de las agencias burocráticas Perfil de las agencias postburocráticas
Se enfocan en sus propias necesidades.
Se enfocan en las necesidades del cliente.
Definen su importancia con base en los recursos y las tareas que desarrollan.
Definen su importancia con base en los resultados que alcanzan en favor de sus clientes.
Enfatizan en el control de costos por sobre el de resultados.
Enfatizan en el valor agregado neto.
Se enfocan en la rutina de los procedimientos.
Se enfocan en la flexibilidad de los procedimientos según demandas de los clientes.
Compiten por su esfera de influencias. Compiten por su objeto social.
Tienden a anunciar políticas y planes. Tienden a comunicarse con sus clientes para revisar y definir su operación estratégica.
Separan el pensar y el hacer. Integran el pensar y el hacer para incrementar el valor agregado a clientes
Buscan cumplir solamente con el presupuesto financiero.
Buscan cumplir con resultados y calidad en los servicios.
Están sujetas a control burocrático Están sujetas a control social y político.
Fuente (con algunas adaptaciones): Malvicino (2001)
Toda organización es única, razón por la cual el cuadro anterior no
pretende ser una referencia para clasificar entidades en una u otra categoría,
sino más bien, una ayuda para identificar los cambios generales en el perfil
de la organización pública. Las transformaciones aquí descritas permiten
afirmar que es a partir de la emergencia de este nuevo perfil organizacional
que surge el tema de la gestión de la calidad como parte de un nuevo estilo
gerencial en el sector público.
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2. ANTECEDENTES
2.1. Breve mención de algunos de los primeros esfuerzos a nivel
mundial
Hace más de una década que la implementación de sistemas de gestión de
la calidad (SGC) en entidades públicas ha empezado a perfilarse como una
tendencia mundial. Como lo muestra la tabla 2, han sido varias las formas en
que se iniciaron esfuerzos por la incorporación de la calidad en entidades de
algunos países:
Tabla 2. Primeras experiencias de la gestión de calidad en el sector público.
Países Periodo Acontecimientos clave
Inglaterra
Francia
Nueva Zelanda
Australia
España
1991 - 1992
Las entidades públicas empiezan a penetrar en el campo de la calidad a través de las llamadas “cartas de servicios”.
Estados Unidos 1992
Se identificaron 680 programas públicos con aproximadamente dos millones de personas trabajando bajo enfoques gerenciales de calidad. La administración de impuestos en la ciudad de Fresno, un puerto del Departamento de la Marina, Hospitales públicos y proyectos locales en el Estado de Wisconsin son algunos ejemplos.
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1989 – 2000
La filosofía de la calidad da sus primeros pasos dentro del sector público a partir del Programa General de Simplificación Administrativa. Otros documentos retomaron el tema, como lo fueron el Acuerdo Nacional para la Elevación de la Productividad y la Calidad (1992), el Programa Nacional de Modernización de la Empresa Pública (1990-1994) y el Programa de Modernización de la Administración Pública (1995-2000).
2000
Como resultado de los esfuerzos de la década anterior, ya se contaba con 350.000 funcionarios capacitados en temas de calidad gracias al establecimiento de 84 CECALES (Centros de Capacitación en Calidad).
México
2001
Varios miembros del gobierno declaran la necesidad de introducir la filosofía de la calidad. Se propone la obtención de certificaciones ISO.
Al final del año se había logrado la certificación de 119 procesos en entidades de la administración pública federal.
1992
Se publica el libro “Gerencia del mejoramiento continuo en el sector público colombiano”, como uno de los primeros esfuerzos por mejorar la difusión y estimular la discusión de este tema en el sector.
Se identifican los primeros esfuerzos: INDUMIL, empresa pública productora de bienes que ganó un premio nacional de la calidad compitiendo con firmas privadas, CERROMATOSO, empresa mixta adscrita al IFI, ADPOSTAL, empresa pública de servicios, Impuestos Nacionales, la Procuraduría General de la Nación y la Gobernación de Antioquia.
2002
Después de algunos esfuerzos aislados en otras entidades, los municipios de Apartadó y Sabaneta (Antioquia) se encontraban camino a la certificación ISO 9001. Sabaneta se preparaba en los procesos de tránsito y transporte, impuestos, salud y bienestar.
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) obtiene la certificación ISO 9001-2000 para su Sistema de Gestión de la Calidad.
Colombia
2003
Se expide la ley 872 de diciembre de 2003, por la cual “se crea el Sistema de Gestión de la Calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades prestadoras de servicios”.
Fuente: Elaboración propia con base en Cárdenas (1992), Moyado (2002) y López (2002)
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En cuanto a lo sucedido en Colombia y México, Cárdenas (1992) y
Moyado (2002) sugieren que las iniciativas de sus respectivos países aunque
demuestran la viabilidad y las bondades del SGC, son de alcance limitado,
pues se trata de esfuerzos aislados.
Es evidente entonces la necesidad de una iniciativa central, sistemática,
de largo plazo y de alcance nacional para implementar estos sistemas en
entidades públicas. A continuación se esbozan dos importantes
antecedentes que ha tenido Colombia en esa dirección.
2.2. La ley 872 y los Sistemas de Control Interno en Colombia
La ley 872 de 2003 “por la cual se crea el Sistema de Gestión de la Calidad
en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades prestadoras de
servicios” surgió como respuesta a la necesidad de una iniciativa central y de
mayores alcances para la adopción de sistemas de gestión de la calidad en
el sector público. Su artículo segundo otorga carácter obligatorio al
desarrollo y puesta en funcionamiento de sistemas de gestión de la calidad
en:
a) Organismos y entidades del sector central y del sector descentralizado
por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden
Nacional.
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b) La gestión administrativa necesaria para el desarrollo de las funciones
propias de las demás ramas del Poder Público en el Orden Nacional.
c) Corporaciones Autónomas Regionales.
d) Las entidades que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral
de acuerdo con lo definido en la ley 100 de 1993.
e) Las empresas y entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios y no domiciliarios de naturaleza pública o las privadas
concesionarias del Estado.
Bajo este nuevo marco reglamentario, las máximas autoridades de
estas entidades adquieren la obligación de desarrollar, implementar,
mantener, revisar y perfeccionar el Sistema de Gestión de la Calidad, siendo
el incumplimiento de este deber causal de mala conducta.
Una década antes del génesis de esta nueva normativa, otro
antecedente importante tuvo lugar, cuando con el propósito de mejorar la
gestión y el control de las entidades públicas colombianas se expidió la ley
87 de 1993, para dar nacimiento a los Sistemas de Control Interno y de
forma similar, hacerlos de obligatoria implementación en el sector público.
La previa creación, funcionamiento y evolución de los Sistemas de
Control Interno en las entidades nacionales conforma uno de los precedentes
más importantes y representa una oportunidad en torno al tema, pues estos
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tienen afinidades con el SGC –las cuales se explorarán posteriormente- que
pueden ser aprovechadas en la implementación de este último.
Existe una entidad que ya contaba con avances en el campo de la
calidad antes de la expedición de la ley 872: el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE), que había logrado implementar el SGC en
su organización y en una primera fase certificarlo, con ocho investigaciones
periódicas dentro de su alcance y bajo los estándares de la norma
internacional ISO 9001-2000 (DANE, 2003, p.3).
Esta iniciativa propia por implementar el SGC, que tuvo sus inicios en el
año 2000 (DANE, 2000), y el haber tenido la capacidad de integrar este
sistema con el Sistema de Control Interno de la entidad mucho antes de que
así lo consideraran las leyes nacionales, convierten al DANE en una entidad
pionera en un tema que cada vez toca en mayor medida a las entidades
públicas colombianas.
Su experiencia, el alcance de sinergias en su proceso de integración de
los dos sistemas y un plan de implementación que le permitió adoptar y
certificar su Sistema de Gestión de la Calidad en poco tiempo (L. Quexada,
comunicación personal, 29 de marzo de 2004)1 hacen del DANE un ejemplo
apropiado para poner al conocimiento del lector interesado en este nuevo
1 Lucy Quexada Olier es Jefe de la Oficina de Control Interno del DANE.
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contexto y revelan elementos críticos de la implementación de Sistemas de
Gestión de la Calidad en la entidad pública colombiana.
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3. MARCO TEÓRICO
3.1. El concepto de calidad
Es prácticamente imposible llegar a un consenso sobre el concepto de
calidad. A pesar de tener sus fundamentos en principios comunes como el
enfoque al cliente y la excelencia, la mayoría de los autores tiene diversos
enfoques (Bounds, Yorks, Adams & Ranney, 1994). Algunos proporcionaron
definiciones algo rígidas como las siguientes, compiladas por Kolarik (1999)2:
Calidad es satisfacer y exceder las necesidades y expectativas del
cliente (expresión común).
Qué tan adecuado es el producto o servicio para su uso (Juran, 1989).
Calidad es conformidad con los requisitos (Crosby, 1979).
La calidad debería estar dirigida a las necesidades presentes y futuras
del consumidor (Deming, 1986).
Calidad es el conjunto total de características de mercadeo, ingeniería,
manufactura y mantenimiento del producto y servicio a través del cual
éste en uso va a satisfacer las expectativas del consumidor
(Feigenbaum, 1983). 2 Cada una de las definiciones ha sido traducida por el autor de este texto.
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Calidad es la pérdida (de variaciones en el funcionamiento y efectos
dañinos) que un producto le causa a la sociedad después de ser
despachado (Taguchi, 1986).
Calidad es la totalidad de elementos y características de un producto o
servicio que redundan en su habilidad para satisfacer necesidades
(del cliente) explícitas o implícitas (ISO 9000, 1992).
Otros autores, entendiendo que la calidad es un concepto subjetivo,
proporcionaron conceptos más flexibles, también recopilados por Kolarik:
Existen dos aspectos comunes de la calidad. Uno de ellos tiene que
ver con la calidad como una realidad objetiva independiente de la
existencia humana. El otro tiene que ver con lo que pensamos como
resultado de esa realidad objetiva; este lado subjetivo de la calidad
está estrechamente relacionado con el valor3 (Shewhart, 1931).
El grado de calidad está determinado por qué tan bien las
características verdaderas de la calidad (necesidades del cliente, en
sus propios términos) igualan las características sustitutas de la
calidad (especificaciones del producto, expresadas por el productor en
su lenguaje técnico) (Ishikawa, 1985).
3 Valor = Beneficio del cliente / Costos del cliente. Es la relación entre la satisfacción de las necesidades y expectativas del cliente y todo aquello a lo que el renuncia para adquirirlas a través del producto o servicio.
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Las definiciones de Shewhart e Ishikawa permiten concebir la calidad
desde el punto de vista del cliente (Kolarik, 1999) y entender que la
organización debe tener la capacidad para interpretar algo implícito y
traducirlo lo más exactamente posible a un lenguaje técnico explícito. Este
lenguaje técnico son las características del producto, son los lineamientos
que utiliza la organización para elaborar sus productos o servicios, son los
procesos, y estos atañen a todos los miembros de la organización.
Si bien todos los conceptos de calidad arriba expuestos son válidos,
ninguno de ellos tiene en cuenta que el cliente no es solo el consumidor final
de los productos o servicios, sino también aquella persona (o departamento)
de la misma organización que utiliza como insumo para su trabajo el
resultado de lo que han hecho otros miembros (u otro departamento) de la
misma empresa. Surgen entonces los conceptos de cliente interno y cliente
externo, siendo ambos igualmente legítimos dentro del concepto de calidad.
Definiciones como la proporcionada por ISO gozan de gran aceptación
y pueden ser muy útiles para difundir el concepto en el personal de una
organización, sin embargo no serían completas si no se aclara que el cliente
puede ser interno o externo y que su esencia reside en lo subjetivo de las
expectativas humanas.
Una vez entendido el concepto de calidad como ha sido planteado por
sus “gurús” en el sector privado, ¿Es posible llevarlo directamente a una
17
entidad pública interesada en implementar el Sistema de Gestión de la
Calidad (SGC)? ¿Tiene sentido tratar al ciudadano como un cliente bajo el
mismo enfoque de la empresa privada? Y si el objetivo de la calidad en la
empresa privada es mantener o aumentar una participación de mercado (a
través de la satisfacción de sus clientes), entonces ¿Cuál es el objetivo de la
calidad en una entidad pública? Surge la necesidad de examinar brevemente
el estado del debate alrededor de estas preguntas.
3.2. La calidad en el entorno público de gestión
“La calidad [en el ámbito público] no puede incorporarse de la misma forma
en que lo hace la administración privada” (Moyado, 2002, p. 4). Existen
diferencias sustanciales que obligan a adoptar un enfoque diferente cuando
se adoptan sistemas como el SGC.
Es preciso entonces, considerar las características propias del entorno
de gestión pública en contraste con las del entorno privado.
3.2.1. Diferencias generales entre los entornos de gestión pública y
privada
La entidad pública se encuentra sujeta a condiciones muy distintas a las de
la entidad privada. La tabla 3 resume algunas de las principales diferencias
aplicables al tema de la calidad:
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Tabla 3. Diferencias generales entre entornos público y privado.
Dimensión Entorno privado Entorno público
Bienes Ofrecidos Bienes privados
Se requiere una transacción para consumirlos.
El pago otorga derechos de propiedad y explotación económica. Quien asume el costo recibe todos los beneficios.
No disponible para todos (exhaustibilidad).
Bienes públicos
No siempre se requieren transacciones para adquirirlos.
Externalidad: quien recibe los beneficios no ha asumido todos los costos.
No exhaustibilidad: disponible para todos.
Objetivos de la organización Único: Maximización del valor generado a los accionistas.
Múltiples: dependiendo de la organización.
Temas de información Exactos: Estados financieros Como los objetivos son heterogéneos, pueden variar.
A quién se dirigen los productos o servicios
Cliente. Cliente-ciudadano.
Rol de administrado.
Rol de usuario.
Rol de cliente.
Depositario del derecho y deber de participar en las decisiones esenciales de la sociedad.
Cómo se manifiesta la inconformidad
No pago.
Comprarle a la competencia.
Mecanismos de participación ciudadana.
Medios de comunicación.
Horizonte de tiempo para la gestión
Largo. Tiende a ser más corto.
Fuente: Elaboración propia con base en Coleman (1994), Cárdenas (Conferencia de gestión pública, 2004) y Etkin (2001).
De particular importancia son las diferencias en la relación de la entidad
con las personas a quienes dirige sus productos o servicios (clientes y
19
ciudadanos), pues en ellos se centra el concepto de calidad. Este contraste
entre sectores público y privado se explora a continuación.
3.2.2. El problema del concepto de cliente en el sector público
Según Etkin (2001, p.6), el uso del término “cliente” para referirse a un
ciudadano es parte del llamado “marketing público” (término utilizado por
Kotler en 1992); un enfoque que entiende al Estado como una maquinaria
dedicada a satisfacer las demandas de servicios públicos. Este enfoque
“reclama del aparato estatal una actitud más exigente hacia el servicio
público, porque “el cliente siempre tiene la razón”” (Etkin, 2001, p.7).
Sin embargo, como lo han propuesto algunos académicos españoles,
no es conveniente adoptar el concepto directamente porque:
“[S]i no se produjera una adaptación del concepto al marco de lo público, nos
encontraríamos con el reforzamiento de una peligrosa tendencia para el
conjunto del sistema democrático. Esta tendencia es la de la destrucción del
ciudadano como depositario del deber y el derecho a la participación en las
decisiones esenciales de la sociedad en que vive, y su sustitución por un
cliente o consumidor de servicios generados por el Estado” (Villoria, 1996, p.
150).
Al respecto, no sólo es el ciudadano un portador de deberes y derechos
en contraste al simple comprador de lo privado, sino que también juega
diferentes roles frente a la entidad estatal.
20
López Camps (1998, p.171) identificó los posibles roles de la relación
entre el receptor de servicios públicos y su prestador, corroborando que esta
relación es más compleja que en el caso privado. La tabla 4 resume los siete
roles identificados por este autor:
Tabla 4. Roles del ciudadano en su relación con la entidad pública.
Posición del ciudadano Relación entre el ciudadano y la administración
Beneficiario de prestaciones públicas
El ciudadano recibe un beneficio monetario al cual tiene derecho. En general, es el beneficiario en gran medida de este beneficio. El prestador tiene el monopolio de este servicio. Ej.: el subsidio por desempleo.
Consumidor El ciudadano tiene cierta capacidad de elección entre varias ofertas de servicios, públicos y privados, pero, en gran medida, tiene dependencia de ellos. La prestación del servicio es personalizada. Ej.: Empresas promotoras de salud.
Produmidor (productor y consumidor)
Los ciudadanos, aunque sean receptores de los servicios participan activamente en su prestación. Generalmente esta participación es voluntaria. Ej.: Jurados en las mesas de votación.
Usuario Cuando los ciudadanos utilizan el servicio público, sobre el cual no tienen alternativa pero no dependen de él y el servicio no es personalizado. Ej.: Los parques públicos.
Comprador Los ciudadanos pagan un precio por el servicio público. El prestador tiene el monopolio de este servicio y el ciudadano depende bastante de él. Ej.: servicio de correos y transporte.
Contribuyente Los ciudadanos tienen por ley unas obligaciones con el prestador del servicio, aunque esperan recibir una compensación por el cumplimiento de sus obligaciones. Ej.: la relación con la Agencia Tributaria.
Regulado Los ciudadanos están sujetos a inspecciones, regulaciones, cumplimiento de normativas, etc. El ciudadano está legalmente obligado a cumplir estas normas, pero espera del prestador una actuación rápida y atenta. Ej.: normas de seguridad, regulaciones medioambientales, etc.
Fuente: (algunos ejemplos adaptados a Colombia) López Camps (1998).
21
De aquí se concluye que sólo en muy pocas ocasiones hay libertad de
acción por parte del receptor de los bienes o servicios públicos, esto es, una
diferencia fundamental entre el beneficiario de servicios públicos y el cliente
de la empresa privada, es que este último tiene varias opciones y puede
expresar su inconformidad comprándole a la competencia.
El ciudadano tiene que ser más proactivo al momento de expresar su
insatisfacción, tiene que hacer uso de los mecanismos de participación o
acudir a los medios de comunicación. Es en este tipo de acciones en las que
reside la responsabilidad de participación del ciudadano, que según Villoria
(1996), no puede ser ignorada cuando se trata al ciudadano como un cliente.
En resumen, el debate alrededor del concepto de cliente en el ámbito
público sigue en desarrollo, pero se concluye que si bien no deben ignorarse
las importantes diferencias existentes entre los clientes del sector privado y
los beneficiarios del sector público, “resulta útil, para los propósitos de
modernización de las administraciones, considerar como clientes de los
servicios públicos aquellas personas que se benefician de los mismos”
(López Camps, 1998, p. 19). Esto no implica la simplificación del rol del
ciudadano, puesto que es posible conciliar ambos conceptos:
"[L]os clientes de los servicios públicos pueden ser definidos simplemente
como los receptores inmediatos del servicio, en vez de, como ocurre en el
sector privado, ser definidos como compradores. … También puede haber una
22
definición más amplia del cliente para incluir el concepto de ciudadano"
(Richards, citado por López Camps, 1998, p. 19).
Dicho de otra manera, el término puede ser utilizado en el sector
público, pero al incorporarlo allí tiene un alcance mayor. El concepto de
cliente de servicios públicos tiene un significado más amplio y rico, pues
incorpora deberes, derechos y múltiples roles y así tiene que ser entendido
en la definición de calidad.
3.2.3. El objetivo de la calidad en el ámbito público
Más allá de buscar la satisfacción de las necesidades del cliente, el
objetivo final de la calidad en el ámbito privado es mantener o aumentar una
participación de mercado con el objeto de maximizar la generación de valor.
Sin embargo como ya se ha argumentado, en el entorno público lo más
común es que no existan mercados (los productos están disponibles para
todos), y que haya múltiples objetivos, a diferencia del único de la empresa
privada, que es la maximización del valor generado a los accionistas4.
¿Qué sentido final tiene entonces la incorporación de la calidad en el
entorno público? Las estrategias de la nueva gestión pública surgieron como
respuesta a una crisis en la legitimidad, y siguiendo ese orden de ideas
“muchas administraciones incorporan la gestión de la calidad en sus agendas
públicas porque les permite emprender reformas de mayor envergadura 4 Cárdenas, conferencia de gestión pública, Universidad de los Andes, marzo de 2004
23
coherentes con el empeño de crear la nueva legitimidad del sector público”
(López Camps, 1998, p.15).
Se concluye que la razón final para que las administraciones adopten la
filosofía de calidad es “cambiar la imagen de ineficiencia del sector público
y… fortalecer la legitimidad del Estado” (Moyado, 2002, p.4). Esto implica
también la apertura de nuevos canales de participación ciudadana. Al
respecto, se afirma que “muchos de los países que han introducido en su
interior estrategias de gestión de la calidad, han aprovechado sus métodos y
técnicas, para emprender reformas de mayor calado político para ampliar los
canales participativos de los ciudadanos” (López Camps, 1998, p. 20). En
síntesis, se pretende robustecer la legitimidad mediante la escucha,
satisfacción y acercamiento al ciudadano.
3.3. Cultura organizacional
Un aspecto clave de la implementación del SGC es “incorporar el
compromiso con la calidad en todos los aspectos de la cultura
organizacional” (Greenberg & Baron, 2000, p.28). De ahí la importancia de
introducir este concepto.
La cultura organizacional se define como el marco de actitudes, valores,
normas de comportamiento y expectativas compartidas por los miembros de
la organización (Greenberg & Baron, 2000). Llevando este concepto al
ámbito público, Ramió (2001, p.18) afirmó que “[L]a Administración pública
24
no posee una única cultura organizativa sino que al tratarse de un enorme
conjunto de organizaciones que desarrollan competencias muy diversas…
[ésta] agrupa varias culturas”
Además de la diversidad cultural del sector público, Ramió también
afirma que las organizaciones públicas latinas, salvo aquellas de carácter
muy técnico, tienden a tener una cultura poco cohesionada y transversal, y
que incorporar los valores de la nueva gestión pública “es casi como llenar
una botella vacía” (Ramió, 2001, p.18). Esto puede hacer que valores como
la equidad, igualdad, ciudadanía, impacto social, etc. desaparezcan de la
organización. La tabla 5 resume este problema:
Tabla 5. El impacto de los valores neoempresariales5 sobre las culturas organizacionales de los países latinos.
Cultura previa Resultado
Cultura débil (escasos valores públicos)
Mayoritario en las administraciones latinas
Cultura empresarial sin valores públicos
Cultura fuerte (potentes valores públicos)
Minoritario en las administraciones latinas
Cultura de lo público con valores eficientistas
Cultura fragmentada (valores profesionales-
corporativos)
Presente en algunos ámbitos de gestión de las administraciones latinas
+ Valores
neoempresariales
de la
Nueva Gestión Pública
Cultura variable
5 Este término es utilizado por Ramió para hacer referencia a la corriente más difundida dentro de la Nueva Gestión Pública, a la cual se hace referencia en todo este proyecto.
25
Fuente: Ramió (2001)
Los problemas planteados por Ramió sugieren que deben fortalecerse
los valores públicos dentro de la cultura organizacional antes y durante la
incorporación de los valores traídos por la nueva gestión pública (entre los
que se encuentran los principios de la calidad). Al respecto, Greenberg y
Baron (2000) identificaron cinco herramientas útiles para fortalecer y
transmitir la cultura: 1) símbolos, 2) historias, 3) ceremonias y eventos
especiales, 4) declaraciones escritas de los principios de la organización, 5)
jerga y códigos de ética. Debe considerarse el uso de estas herramientas
antes y durante la implementación del SGC.
3.4. Sistemas de Gestión de la Calidad (SGC)
Hasta ahora se ha hecho referencia al SGC como uno de los preceptos de la
nueva gestión pública, pero no se ha dado una definición formal del mismo ni
se han mencionado sus componentes.
3.4.1. El concepto
Según el Departamento de Industria y Comercio del Reino Unido, un Sistema
de Gestión de la Calidad es “un conjunto de actividades coordinadas para
dirigir y controlar una organización con el propósito de mejorar
continuamente la eficacia y eficiencia de su desempeño6”.
6 Tomado de: Quality Management Systems. Recuperado el 18 de abril de 2004 en http://www.dti.gov.uk/quality/pdfs/sections/QMS.pdf
26
La Organización Internacional de Normalización (ISO por sus siglas en
inglés), complementa el concepto estableciendo que este conjunto de
actividades debe basarse en los principios de enfoque hacia el cliente,
liderazgo, participación del personal, enfoque basado en procesos, enfoque
sistémico para la gestión, mejoramiento continuo, enfoque de datos para la
toma de decisiones y beneficios mutuos en la relación con los proveedores
7(ver Anexo 1).
Para implementar un SGC que cumpla con estas condiciones, pueden
seguirse los requisitos establecidos por la norma internacional ISO 9001-
2000, los cuales permiten llevar cada uno de los principios al nivel operativo
mediante la implementación de los elementos constitutivos que se citan a
continuación.
3.4.2. Elementos constitutivos del SGC según la norma ISO 9001-2000
El modelo de la norma ISO agrupa los elementos del SGC en cuatro
categorías principales (Figura 1): responsabilidad de la dirección, gestión de
los recursos, realización del producto y medición, análisis y mejora (Icontec,
2000).
Cada uno de los elementos constitutivos debe respaldarse con la
documentación exigida por la norma, la cual incluye: una declaración escrita
7 Tomado de: Quality Management Systems. Recuperado el 18 de abril de 2004 en http://www.dti.gov.uk/quality/pdfs/sections/QMS.pdf
27
de la política y los objetivos de calidad, un manual de calidad, los
procedimientos documentados, los documentos requeridos por la
organización para su eficaz funcionamiento y los registros exigidos por el
estándar de calidad.
Figura 1. Modelo de un Sistema de Gestión de la Calidad basado en procesos.
Flujo de información Actividades que aportan valor Fuente: Icontec, 2000
A continuación se hace una síntesis de los principales elementos
incluidos en cada uno de los cuatro grupos que conforman el sistema según
lo establecido en la Norma Técnica Colombiana NTC ISO 9001-2000
(Icontec, 2000).
Mejora continua del Sistema de Gestión de la Calidad
Responsabilidad de la dirección
Gestión de los recursos
Medición, análisis y mejora
Realización del producto
Clientes
Clientes
Satisfacción
Requisitos Producto
28
3.4.2.1. Responsabilidad de la dirección
Agrupa las acciones que debe tomar la gerencia frente al buen
funcionamiento del SGC. Mencionadas de forma breve, estas son:
a) Comunicar a la organización la importancia de satisfacer tanto los
requisitos del cliente como los legales y reglamentarios.
b) Establecer una política y unos objetivos de calidad medibles con base
en la política definida.
c) Asegurarse de que las responsabilidades y autoridades están
definidas y son comunicadas dentro de la organización.
d) Asegurar la disponibilidad de recursos para el desarrollo de los
procesos que conforman el SGC.
e) Designar un representante de la dirección que se asegure de que los
procesos necesarios para el SGC son establecidos, implementados y
mantenidos; que informe a la dirección sobre el desempeño del SGC y
las necesidades de mejora y que se cerciore de que la conciencia de
los requisitos del cliente es promovida a lo largo de toda la
organización.
f) Llevar a cabo una revisión con base en los resultados de auditorias,
realimentación del cliente, desempeño de procesos, conformidad del
29
producto y anteriores revisiones. Partiendo de los resultados, tomar
las decisiones pertinentes para mejorar la eficacia del SGC, sus
procesos, y el producto en relación con los requisitos del cliente.
3.4.2.2. Gestión de los recursos
Contiene las acciones encaminadas a que el SGC siempre disponga de los
insumos necesarios para mantenerse en funcionamiento. Dichas acciones se
resumen de la siguiente manera:
a) Determinar cuales son los recursos necesarios para el funcionamiento
del SGC, su mejoramiento continuo y satisfacción del cliente.
b) Establecer las competencias que debe tener el personal de la
organización y asegurarse de que estas se cumplen, mediante
capacitación, criterios de selección, experiencia, etc.
c) Determinar, proporcionar y mantener la infraestructura, equipos y
servicios que requieran los procesos de la organización.
d) Determinar y gestionar el ambiente necesario para cumplir con los
requerimientos del producto.
30
3.4.2.3. Realización del producto
Reúne el conjunto de acciones directamente relacionadas con el producto
para que éste cumpla con los requisitos del cliente y pueda ser mejorado
continuamente. Estas acciones se fundamentan en los siguientes elementos:
a) Planificar la realización del producto: los procesos requeridos para su
realización, las actividades requeridas de verificación, validación,
seguimiento, inspección y ensayo/prueba.
b) Determinar los requisitos del producto con base en requerimientos del
cliente, leyes y normas. Revisar el cumplimiento de estos requisitos.
c) Implementar canales de comunicación con el cliente para obtener
información sobre el producto, consultas y retroalimentación.
d) Planear, organizar, revisar y verificar el proceso de diseño del
producto con base en requisitos previos.
e) Definir los requisitos que deben cumplir los insumos comprados.
Evaluación, revisión y verificación de los mismos.
f) Controlar los procesos de producción y prestación de servicios
mediante la disponibilidad de información del producto, instrucciones
de trabajo, y equipo adecuado.
31
g) Controlar los dispositivos de seguimiento y medición que se utilicen
durante el proceso de producción.
3.4.2.4. Medición, análisis y mejora
Son las acciones que buscan demostrar la conformidad del producto, del
SGC y procurar su mejora continua. Se sintetizan en los siguientes puntos:
a) Seguimiento y medición de los procesos, los productos y la
satisfacción del cliente.
b) Auditoria interna para determinar si el SGC es conforme con las
disposiciones planeadas y los requisitos de la norma internacional.
c) Control sobre los productos no conformes, evitando que generen
insatisfacciones. Acción preventiva.
d) Análisis de los datos resultantes del seguimiento de la satisfacción del
cliente, los procesos, los productos y los proveedores.
e) Mejora mediante la política de calidad, objetivos de calidad, acciones
correctivas y acciones preventivas. Esta mejora se fundamenta en el
análisis y los resultados de las auditorias.
Hecha una síntesis de los principales elementos conceptuales de los
sistemas de gestión de la calidad, se deben explorar aquellos que componen
los Sistemas de Control Interno en Colombia, pues las entidades que los han
32
implantado cuentan con adelantos importantes en cuanto a los requisitos de
un Sistema de Gestión de la Calidad.
A continuación se extraen los preceptos teóricos más importantes del
Sistema de Control Interno y en el capítulo 4 se analiza su relación con el
Sistema de Gestión de la Calidad.
3.5. Sistema de Control Interno de las entidades estatales colombianas
Los Sistemas de Control Interno nacieron con la constitución de 1991 como
respuesta a un sistema de control fiscal que se limitaba a la auditoria de
cuentas y al control previo, que no permitía a los gerentes diseñar sus
propios sistemas de control institucional y que terminó siendo una
interferencia política en la administración de cada entidad (Directiva
presidencial 02 de 1994).
3.5.1. El concepto
Es posible encontrar múltiples acepciones en cuanto a la definición de control
interno, pero sin duda “la más completa y desde luego legítima es la
contenida en el artículo 1º de la ley 87 de 1993, que lo define de la siguiente
manera” (Cepeda, 2001, p. 75):
Se entiende por control interno el sistema integrado por el esquema de
organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas,
procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una
33
entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y
actuaciones, así como la administración de la información y los recursos se
realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro
de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas y objetivos
previstos.
Este concepto se complementa con algunas aclaraciones de la directiva
presidencial 02 de 1994: “el concepto de control interno… no es propiamente
una formalidad constitucional o legal, sino que debe concebirse mas bien
como un genuino instrumento de la labor gerencial” y “es fundamentalmente
una responsabilidad gerencial, desarrollada autónomamente”.
De forma similar al SGC, según la directiva presidencial 02 de 1994,
cada actividad que se realice dentro del Sistema de Control Interno debe
basarse en ocho principios básicos a saber: igualdad, moralidad, eficiencia,
economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, y valoración de costos
ambientales (ver Anexo 2).
Además de tener sus bases en estos principios, el Sistema de Control
Interno se compone de una serie de elementos básicos. Varios autores los
han clasificado de distintas maneras. Aquí se utiliza la clasificación hecha por
Gaviria (1999) y se complementa con los elementos identificados por Cepeda
(2001), la ley 87 de 1993, la directiva presidencial 02 de 1994 y el decreto
2145 de 1999.
34
3.5.2. Elementos constitutivos del Sistema de Control Interno
Los aspectos centrales y de mayor trascendencia del control interno pueden
clasificarse en cuatro grupos básicos: 1) la planeación, 2) la organización, 3)
la información y 4) la revisión, evaluación o verificación (Gaviria, 1999). A
continuación se resume cada uno de ellos.
3.5.2.1. La planeación
Es un elemento fundamental del sistema, pues sin ella la organización
carecería de un norte y de referencias para evaluar su desempeño. Los
elementos más relevantes son los siguientes:
a) Una planeación estratégica que tenga como marco el plan nacional de
desarrollo, plan de inversiones, plan de desarrollo territorial, plan
indicativo y los planes de acción anuales (Decreto 2145). Esto implica
definir una misión con base en la cual se determinarán aquellos
procesos básicos8 (primarios o misionales) que desarrollará la
organización (Directiva presidencial 02, 1994).
b) Unos objetivos y metas generales y específicos y unas políticas que
sirvan como guía de acción (Ley 87, 1993).
8 Los procesos básicos son aquellos que tienen que ver directamente con la agregación de valor al producto o servicio ofrecido por la entidad. Los procesos de apoyo son aquellos que buscan mantener el buen funcionamiento de los procesos básicos. Estos últimos son generalmente procesos administrativos.
35
c) Normas para la protección y utilización racional de recursos (Ley 87,
1993).
d) Un presupuesto (Cepeda, 2001).
e) Estudio de los posibles cambios que puedan suceder (riesgos) y
orientación de la organización de acuerdo con ellos (Gaviria, 1999).
f) Aplicación de las recomendaciones resultantes de la evaluación del
control interno (Ley 87, 1993).
3.5.2.2. La organización
También es elemento fundamental del Sistema de Control Interno.
Básicamente se compone de los siguientes elementos:
a) Una estructura organizacional que refleje los procesos básicos
(primarios), los que a su vez determinarán sus áreas de apoyo
(Gaviria, 1999).
b) Delimitación precisa de la autoridad y los niveles de responsabilidad a
través de manuales de funciones y procedimientos (Ley 87, 1993)
c) Una línea ejecutiva que permita a la máxima autoridad establecer un
esquema de delegación específico (Directiva presidencial 02, 1994).
36
d) Formalización y documentación de los procesos y procedimientos
críticos identificando puntos de control de eficacia, eficiencia y
cumplimiento del trámite legal (Directiva presidencial 02, 1994).
e) Identificación de la coordinación entre departamentos y personas
(Gaviria, 1999).
f) Racionalización de trámites (Directiva presidencial 02, 1994).
g) Dirección y administración de personal conforme a un sistema de
méritos y sanciones (Ley 87, 1993).
h) Programas de inducción, capacitación y actualización de directivos y
demás personal de la entidad (Ley 87, 1993). Establecimiento de
criterios para la selección del personal.
3.5.2.3. La información
Este elemento está orientado a crear un ambiente propicio para que la
dirección o gerencia tome las decisiones más convenientes. Se resume en
los siguientes preceptos:
a) Sistemas modernos de información (Ley 87, 1993). Deben generar la
información con cierta periodicidad, contar con bases de comparación
y poner su producido a disposición de los gerentes y jefes de
departamento para que ejerzan el autocontrol (Gaviria, 1999).
37
b) Manual de control interno general y por áreas (Directiva presidencial
02, 1994).
c) Sistema de registro para todas las transacciones que haga la entidad
(Ley 87, 1993).
d) Gestión en los aspectos de informática y telemática, enfocada al
riesgo y planes de contingencia (Directiva presidencial 02, 1994).
e) Todos los documentos que requiera el Sistema de Control Interno.
3.5.2.4. La revisión, evaluación o verificación (auditoria interna)
Aquí se agrupan aquellas acciones que posibilitan la permanente
realimentación, enriquecimiento y fortalecimiento del sistema. Se expresan
en los siguientes elementos:
a) Oficina de coordinación del control interno, cuyo carácter es asesor9 y
que se basa en normas de auditoria generalmente aceptadas,
indicadores de desempeño adecuados, informes de gestión,
evaluaciones del desempeño del personal, resultados de los
mecanismos de participación ciudadana, etc. (Ley 87, 1993).
b) Recomendaciones y alertas generadas con base en los resultados de
toda la tarea de revisión, evaluación y verificación (Gaviria, 1999).
9 Dada la naturaleza asesora de la oficina de coordinación del control interno y su labor promotora de la cultura del autocontrol, es usual definirla como “control de controles”
38
Con las recomendaciones a la gerencia se cierra el ciclo de
mejoramiento del Sistema de Control Interno para volver a empezar en la
planeación, con el compromiso gerencial por llevar a cabo los correctivos y
mejoras necesarios.
39
4. CONVERGENCIA ENTRE EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO Y EL
SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD
4.1. Por qué es importante entender la convergencia entre los dos
sistemas
La legislación colombiana contempla la creación de una norma técnica de
calidad en la gestión pública (Ley 872 de 2003) la cual una vez expedida,
obligará a las entidades -que apliquen- a implementar el Sistema de Gestión
de la Calidad (SGC) con un plazo máximo de 4 años.
Una década atrás, entre noviembre de 1993 y 1994 se implantaron los
Sistemas de Control Interno de acuerdo a lo estipulado por la ley 87 de 1993.
Como consecuencia, hoy por hoy las entidades nacionales cuentan con una
larga experiencia en la introducción y mantenimiento de estos sistemas.
Muchos de los resultados y experiencias que ha dejado el ejercicio del
control interno en el sector público pueden utilizarse como plataforma para la
implementación del Sistema de Gestión de la Calidad, pero para esto hay
que entender qué elementos tienen en común ambos sistemas, cuáles han
sido un avance para el cumplimiento de los requisitos del SGC y cuáles
serán totalmente nuevos para la organización.
40
Existen varias formas de concebir esta relación entre los dos sistemas,
de acuerdo a sus componentes y requerimientos. La figura 2 ilustra tres
ejemplos relevantes.
Figura 2. Posibles concepciones de la convergencia entre Sistema de Control Interno (SCI) y Sistema de Gestión de la Calidad (SGC).
Si bien en la práctica el grado de convergencia entre los dos sistemas
puede variar de una organización a otra (tanto el Sistema de Control Interno
como el Sistema de Gestión de la Calidad se implantan de acuerdo a la
naturaleza de cada organización), el análisis puede hacerse desde los
puntos de vista conceptual, legal y operativo.
A continuación se desarolla este análisis a partir de las similitudes y
diferencias existentes entre los dos sistemas.
SGCSCI SGC SCI SGC
SCI
Los elementos del SGC son totalmente
nuevos para la organización.
Solo algunos elementos del SGC están
contenidos en el Sistema de Control
Interno.
Todo el conjunto del SGC hace parte del SCI.
No se habla de dos sistemas diferentes sino
de uno solo.
Fuente: H. Chacón (comunicación personal, 29 de marzo, 2003)
41
4.2. Similitudes
4.2.1. Enfoque sistémico
Tanto el SGC como el SCI son un conjunto de elementos que interactúan
para obtener un resultado. En la directiva presidencial 02 de 1994 se afirma
que el SCI debe ser un conjunto armónico en el cual “confluyen el sistema de
planeación de la entidad, las normas, métodos y procedimientos utilizados…
y los mecanismos e instrumentos de seguimiento y evaluación que utilice
para realimentar su ciclo de operaciones”, lo cual también es totalmente
cierto para el SGC.
4.2.2. Enfoque basado en procesos
La norma ISO 9001-2000 “promueve la adopción de un enfoque basado en
procesos cuando se desarrolla, implementa y mejora la eficacia de un
Sistema de Gestión de la Calidad” (Icontec, 2000, p. i). Esto es, la
organización debe identificar y documentar los procesos necesarios para el
SGC, al igual que la secuencia e interacción entre estos y los métodos para
que tanto la operación como el control de estos procesos sean eficaces.
También es totalmente claro este enfoque en el SCI, pues la
formalización y documentación de los procesos y procedimientos es
considerada como un principio general para su diseño y montaje. “Es
imprescindible la formalización y documentación de los procesos y
42
procedimientos sobre los cuales se basa la operación de la entidad, ya
depurados desde el punto de vista tramitacional” (Directiva presidencial 02,
1994, p. 6).
Además de operar bajo este mismo enfoque, ambos sistemas
comparten la búsqueda de simplificación de procesos mediante la
eliminación de aquellas actividades que no agregan valor. Este es el fin de la
racionalización de trámites propuesta por los Sistemas de Control Interno y
por la norma ISO 9001-2000 al enfatizar en la importancia de “considerar los
procesos en términos que aporten valor” (Icontec, 2000, p. ii).
4.2.3. Responsabilidad de la dirección
Ambos sistemas coinciden en lo indispensable del compromiso de la
dirección con el funcionamiento del respectivo sistema. El artículo 6º de la ley
87 de 1993 establece que:
El establecimiento y desarrollo del Sistema de Control Interno… será
responsabilidad del representante legal o máximo directivo correspondiente.
No obstante, la aplicación de los métodos y procedimientos al igual que la
calidad, eficiencia y eficacia del control interno, también será la
responsabilidad de los jefes de cada una de las distintas dependencias de
las entidades y organismos
Por su parte, la norma ISO 9001-2000 dedica un capítulo completo a la
responsabilidad de la dirección, bajo la premisa de que “[l]a alta dirección
43
debe proporcionar evidencia de su compromiso con el desarrollo e
implementación del Sistema de Gestión de la Calidad, así como la mejora
continua de su eficacia” (Icontec, 2000, p.5).
Ambos sistemas identifican las mismas herramientas para que la
dirección cumpla con su responsabilidad. Estas son: a) El establecimiento de
objetivos y metas, b) definición de políticas (política de calidad en el SGC) c)
aplicación de las recomendaciones resultantes de las evaluaciones y d)
comunicar a la organización la importancia de tomar conciencia respecto de
los principios que rigen el sistema.
4.2.4. Gestión de los recursos humanos
Ambos sistemas reconocen que el grado de competencia de los funcionarios
es elemento fundamental para su buen funcionamiento. El artículo 4º de la
ley 87 de 1993 menciona el “establecimiento de programas de inducción,
capacitación y actualización de directivos y demás personal de la entidad”
como uno de los elementos requeridos para el SCI. Siguiendo la misma
lógica, Cepeda (2001) sugiere que los funcionarios de entidades públicas
cumplan con los requisitos y perfil requeridos, que se suministre un
entrenamiento previo y se de la suficiente explicación de las distintas
funciones y responsabilidades asignadas.
La norma ISO 9001-2000 en su capítulo de gestión de recursos resalta
que “el personal que realice trabajos que afecten a la calidad del producto
44
debe ser competente con base en la educación, formación, habilidades y
experiencia apropiadas” (Icontec, 2000, p.7) y establece como requisitos: a)
determinar la competencia necesaria para el personal que realiza trabajos
que afectan a la calidad del producto y b) proporcionar formación o tomar
otras acciones para satisfacer dichas necesidades.
En ambos sistemas, las competencias del personal también pueden ser
aseguradas desde el proceso de selección de personal, mediante el
establecimiento de unos criterios claros para filtrar los aspirantes a una
vacante.
4.2.5. Valoración del riesgo y acciones preventivas
El Sistema de Control Interno, define la valoración del riesgo como la
identificación, análisis y determinación de los elementos internos y externos
que pueden llegar a representar una amenaza para la consecución de los
objetivos organizacionales, con el propósito de tomar las acciones
necesarias (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2002).
De forma similar, en el capítulo de medición, análisis y mejora de la
norma ISO 9001-2000 se define la acción preventiva como uno de los
requisitos que consiste en “determinar acciones para eliminar las causas de
no conformidades potenciales para prevenir su ocurrencia” (Icontec, 2000, p.
18).
45
Aunque el alcance de la acción preventiva del SGC es menor al estar
restringida a evitar inconformidades del cliente, su esencia es la misma, pues
busca tomar medidas de cara a los riesgos que amenacen el alcance de
objetivos y metas.
4.2.6. Delimitación de responsabilidades
El artículo 4º de la ley 87 de 2003 establece que debe haber una
“delimitación precisa de la autoridad y los niveles de responsabilidad”, en
línea con la directiva presidencial 02 que argumenta que si “[l]a
responsabilidad por los procesos básicos no es clara al interior de la
organización… [se] entorpece la tarea directiva” (Directiva presidencial 02,
1994, p. 5).
En lo concerniente al SGC, la norma ISO 9001-2000 en su capítulo de
responsabilidad de la dirección establece lo siguiente: “La alta dirección debe
asegurarse de que las responsabilidades y autoridades están definidas y son
comunicadas dentro de la organización” (Icontec, 2000, p. 6). Esto permite
que el personal tome conciencia de la pertinencia e importancia de sus
actividades para el cliente y la organización.
La delimitación de responsabilidades se materializa en los manuales de
funciones y procedimientos de la organización, los cuales deben ser puestos
al conocimiento de todo el personal.
46
4.2.7. Participación activa de todas las personas de la organización
El gobierno ha establecido que el control interno “es un proceso que se hace
efectivo con la activa participación de todas las personas en la organización,
incluida su junta directiva” (Directiva presidencial 02, 1994, p. 4).
Con respecto al SGC, se tiene que uno de sus principios fundamentales
es la participación del personal (Anexo 1). En ambos casos es indispensable
este Involucramiento, pues son las mismas áreas operacionales las que se
encargan de identificar, documentar y autocontrolar los procesos claves de la
organización, elemento fundamental en ambos sistemas.
4.2.8. Cultura de autocontrol
Ambos sistemas promueven el ejercicio del autocontrol por parte de todos los
miembros de la organización (L. Quexada, comunicación personal, 29 de
marzo de 2004). Aunque este enfoque es más explícito en el Sistema de
Control Interno, también está presente en el SGC, pues hace parte de la
cultura de calidad. No tendría sentido involucrar a todos los miembros de la
organización en el sistema si no tienen la capacidad de cuestionar y
autocontrolar su actividad.
4.2.9. Búsqueda de la eficiencia y el cumplimiento de las leyes
Tanto el SCI como el SGC tienen entre sus objetivos la búsqueda de la
eficiencia y el cumplimiento de las leyes. Por definición, el control interno
47
establece que su fin es “procurar que todas las actividades, operaciones y
actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se
realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales” y
complementando su definición están los ocho principios básicos de su
acción, entre los que se encuentra el de eficiencia (Anexo 2).
Respecto al SGC, en su definición también se encuentra el propósito de
“mejorar continuamente la efectividad y eficiencia10” del desempeño, y bajo
los preceptos de la norma ISO 9001-2000, es obligación de la dirección
comunicar a la organización “la importancia de satisfacer tanto los requisitos
del cliente como los legales y reglamentarios” (Icontec, 2000, p. 5).
4.2.10. Designación de un representante
Siguiendo los lineamientos de ISO 9001-2000, se debe designar un miembro
de la dirección quien, con independencia de otras responsabilidades debe: a)
asegurarse de que se establecen, implementan y mantienen los procesos
necesarios para el Sistema de Gestión de la Calidad, b) informar a la alta
dirección sobre el desempeño del SGC y cualquier necesidad de mejora y c)
asegurarse de que se promueva la toma de conciencia de los requisitos del
cliente en todos los niveles de la organización.
10 Tomado de: Quality Management Systems. Recuperado el 18 de abril de 2004 en http://www.dti.gov.uk/quality/pdfs/sections/QMS.pdf
48
En cuanto al SCI, el artículo 9º de la ley 87 de 1993 estableció lo
siguiente: “[L]as entidades estatales designarán como asesor, coordinador,
auditor interno o cargo similar, a un funcionario público que será adscrito al
nivel jerárquico superior y designado en los términos de la presente ley”. Las
principales funciones de este funcionario son las de verificación, evaluación
permanente e información a los directivos acerca del estado del control
interno dentro de la entidad.
Se deduce que el perfil del responsable bajo la norma ISO 9001-2000
es muy similar al definido por la ley 87, por cuanto ambos tienen naturaleza
asesora, deben ser independientes y tienen que ejercer una constante tarea
de información a los directivos con base en los resultados de su trabajo.
4.2.11. Auditorias internas y realimentación
Tanto el Sistema de Gestión de la Calidad como el Sistema de Control
Interno consolidan sus procesos de seguimiento, evaluación, control y
verificación en la realización de auditorias internas. La norma ISO 9001-2000
establece que “[l]a organización debe llevar a cabo a intervalos planificados
auditorias internas” (Icontec, 2000, p.15). En cuanto al Sistema de Control
Interno, su marco legal reconoce la necesidad de esta auditoria, lo cual es
corroborado por Gaviria (1999) y Cepeda (2001). En ambos casos el objetivo
de la auditoria es generar alertas y recomendaciones que deben ser
49
comunicadas a los directivos para la toma de decisiones y el ejercicio del
autocontrol.
4.3. Diferencias
4.3.1. Alcance de los sistemas
El alcance del Sistema de Control Interno es mayor que el del Sistema de
Gestión de la Calidad. Al procurar que la totalidad de las actividades de la
organización se realicen de acuerdo con la constitución, las leyes, políticas,
metas y objetivos, se ha llegado incluso a afirmar que “es tan amplio que cae
en el campo de la ambición” (Cepeda, 2001).
Todos los procesos de la organización y la interrelación entre ellos
están dentro del alcance del Sistema de Gestión de Calidad. No obstante
éste tiene una dimensión menor, pues los objetivos de la calidad hacen parte
de un conjunto de objetivos más amplio totalmente abarcado por el Sistema
de Control Interno.
4.3.2. Esencia de los objetivos
La esencia del objetivo general del SGC es la satisfacción del cliente. La
norma ISO 9001:2000 define “demostrar la capacidad para proporcionar de
forma coherente productos que satisfagan los requisitos del cliente y los
reglamentos aplicables” y “aumentar la satisfacción del cliente a través de la
50
aplicación eficaz del sistema” (Icontec, 2000, p. 1) como objetivos generales
del mismo.
No se hace mención específica a la satisfacción del cliente como
objetivo del Sistema de Control Interno. No solo su objetivo general es el
cumplimiento de las normas, políticas y objetivos sino que el concepto de
cliente apenas empieza a ser reconocido en el sector público.
Dadas estas condiciones, habrá mayor convergencia entre los dos
sistemas cuando se plantee la satisfacción del cliente como uno de los
objetivos estratégicos de la organización, en línea con lo sugerido por la
directiva presidencial 02 (1994), que si bien no utiliza el término “cliente” es
clara en cuanto al enfoque del Sistema de Control Interno hacia el
ciudadano:
Es claramente el gerente de la entidad, con ayuda de sus colaboradores,
quien está llamado a definir y poner en marcha, dentro de los parámetros de
orden legal, el sistema de control interno que mejor se ajusta a la misión y
naturaleza institucional y a las necesidades ciudadanas o del servicio público.
(Directiva presidencial 02, 1994, p. 13)
4.3.3. Certificación y calificación de los sistemas
El Sistema de Gestión de la Calidad puede ser certificado si cumple con
todos los requisitos especificados por la norma y se somete al examen de
una entidad externa especializada en certificación. No sucede lo mismo con
51
el Sistema de Control Interno, que en contraste, es evaluado y calificado bajo
normas internacionales mediante la Encuesta Referencial, aplicada por el
Departamento Administrativo de la Función Pública. (L. Quexada,
comunicación personal, 29 de marzo de 2004)
4.4. Convergencia entre los sistemas
Hecho un resumen de las similitudes y diferencias entre los dos sistemas, se
concluye que el Sistema de Gestión de la Calidad propuesto por la norma
ISO 9001-2000 puede integrarse en su totalidad al Sistema de Control
Interno (Figura 2), por las siguientes razones:
1) Los sistemas son similares en sus elementos más fundamentales y
relevantes. Se identificaron un total de 11 similitudes de gran
importancia entre los dos.
2) Ninguno de los requerimientos de la norma ISO 9001-2000 está fuera
del alcance del Sistema de Control Interno dada la amplitud de este
último.
3) Las diferencias de enfoque que se identificaron entre los dos sistemas
se concilian cuando la gerencia incluye la calidad dentro de sus
políticas y objetivos estratégicos.
4) Los instrumentos que se utilizan para cumplir con los requisitos de la
norma ISO fortalecen el Sistema de Control Interno. La adopción de
52
esta norma puede mejorar sustancialmente el manejo de la
documentación y de riesgo de todo el Sistema de Control Interno.
5) Cuando el esquema organizacional lo permita, las funciones del
representante de la dirección para el Sistema de Gestión de la Calidad
y el Jefe de la oficina de control interno podrían ser asumidas por una
sola persona.
La convergencia que se ha demostrado entre los dos sistemas debe
llevar a la complementariedad de los mismos después de que la organización
logre su articulación, eliminando la duplicidad de informes, comités, procesos
de la auditoria, métodos de documentación y en general, toda la parte
operativa (H. Chacón, comunicación personal, 29 de marzo de 2004)11.
Como se expone en el siguiente capítulo, el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE) es un ejemplo de
convergencia entre los dos sistemas y la fusión de los procesos que los
componen. Su experiencia se encuentra en pleno desarrollo, y así continuará
mientras el mejoramiento continuo esté incluido entre sus principios rectores.
11 Hernando Chacón es miembro de la Dirección de Metodología y Producción Estadística del DANE.
53
5. EL DANE: EJEMPLO DE CONVERGENCIA EN LA
IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE LA CALIDAD
5.1. La entidad
5.1.1. Breve reseña histórica
La historia institucional de las estadísticas en Colombia se remonta al año
1906, cuando se creó la Dirección General de Estadísticas como entidad
adscrita al Ministerio de Hacienda. Más tarde, en 1923, a la naciente
Contraloría General de la República se le asignó la Dirección Nacional de
Estadística, que a partir de 1935 estuvo encargada de recolectar, procesar y
producir la totalidad de las cifras oficiales del país (Caballero, 2003).
La reforma constitucional de 1945, proporcionó el nuevo contexto bajo
el cual empezarían a funcionar entidades como la Dirección Nacional de
Estadística. Esta reforma fue el resultado de la preocupación del Estado por
tecnificar algunos servicios especiales y separarlos del ambiente político de
los ministerios, lo que resultó en la creación de los Departamentos
Administrativos. (Rodríguez, 1999)
Ocho años más tarde, el 14 de octubre de 1953 el General Gustavo
Rojas Pinilla firmó el decreto 2666 que le dio vida al DANE como entidad
54
independiente, para ser convertido en 1968 en uno de los cinco
Departamentos Administrativos adscritos directamente al despacho del
Presidente de la República. Ese mismo año las Cuentas Nacionales de
Colombia pasaron a ser su responsabilidad. El último avance institucional fue
la adscripción del Instituto Geográfico Agustín Codazzi en Junio de 1999
(Caballero, 2003).
5.1.2. Misión
La misión del DANE es producir y difundir información estadística estratégica
para la toma de decisiones en el desarrollo económico y social del país. A
partir de su liderazgo técnico, ejercer la regulación del sistema estadístico
nacional. (Dane, 2003, p.6)
5.1.3. Visión
El DANE en el año 2006 consolidará su liderazgo en la producción, difusión y
regulación de la información estadística en los ámbitos nacional, sectorial y
territorial, y fortalecerá su prestigio y credibilidad. (DANE, 2003, p.6)
5.1.4. Estructura
El decreto 262 de 2004 establece la estructura del DANE, sus objetivos y sus
funciones. En su artículo 1º se define como su objetivo principal “garantizar la
producción, disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica
y dirigir, planear, ejecutar, coordinar, regular y evaluar la producción y
difusión de información oficial básica”.
55
La figura 3 muestra la estructura organizacional del DANE y su vínculo
con las entidades adscritas y la Presidencia de la República:
Figura 3. Estructura organizacional del DANE12
El modelo institucional del DANE es único en el contexto
latinoamericano: tiene rango de ministerio técnico lo cual le brinda una
enorme independencia que ha sido respetada por los distintos Gobiernos 12 Tomado de la página Web del DANE. Recuperado el 10 de junio de 2004 en http://www.dane.gov.co/acercade/acercade.htm
Presidencia de la Republica
FONDANE (Fondo Rotatorio del DANE)
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
Despacho del Director
Dirección de Difusión, Mercadeo y Cultura
Estadística
Oficina de Control Interno
Oficina de Sistemas
Oficina Asesora Jurídica
Oficina Asesora de Planeación
Despacho del Subdirector
Secretaría General
Direcciones Territoriales
Organismos de Asesoría y
Coordinación
Dirección de Regulación, Planeación,
Estandarización y Normalización
Dirección de Geoestadística
Dirección de Censos y
Demografía
Dirección de Metodología y
Producción Estadística
Organismos Adscritos
Dirección de Síntesis y Cuentas
Nacionales
56
(Caballero, 2003). Esta independencia es el resultado de la reforma
constitucional de 1945 (Rodríguez, 1999), que proporcionó el marco
institucional para que el DANE pueda concentrarse en su misión.
5.2. La información estadística como bien público
Además de cumplir con las condiciones de externalidad y exhaustibilidad,
los bienes y servicios producidos por el DANE son públicos porque en torno
a ellos se delibera diariamente en diversos lugares y entre diversos
ciudadanos.
El alcance de la información estadística producida por el DANE va
desde la discusión informal hasta las juntas de accionistas de las principales
empresas del país o los informes elaborados por organismos internacionales.
Sus datos vinculan permanentemente al ciudadano con los factores vitales
de su sociedad. La gente discute y rebate los datos, y en ello radica la
esencia pública de estos productos y servicios (Caballero, 2003, p.7).
5.3. La implementación del Sistema de Gestión de la Calidad en el DANE
La adopción del Sistema de Gestión de la Calidad (SGC) como decisión
estratégica del DANE tuvo su origen a finales del año 2000, cuando bajo la
gerencia de la Directora Maria Eulalia Arteta se determina la calidad técnica
como uno de los tres objetivos principales de la gestión de la entidad (junto
57
con liderazgo del Sistema Nacional de Información Estadística y un excelente
servicio al cliente).
El enfoque al cliente y la importancia por entender sus necesidades en
todos los niveles de la organización pronto empezaron a ser difundidos en la
sede central, sedes territoriales y subsedes mediante la distribución de una
guía para la gestión; un folleto a color de doce páginas cuyo propósito fue
unificar los principios y herramientas que deben seguir los líderes de toda la
entidad.
Se utilizaron esquemas muy sencillos para comunicar los ejes de
acción, objetivos y criterios básicos de la gestión; esquemas que a pesar de
no haberse iniciado una implementación formal del SGC hicieron referencia
explícita a algunos de sus principios fundamentales (Figura 4).
Figura 4. Criterios básicos esenciales para la gestión en el DANE.
Tomado de la guía para la gestión en el DANE, 2000
Trabajo por procesos
Alta prioridad en la atención
al cliente
Cumplimiento
estricto de metas y
resultados
58
En ese momento se empezó a proyectar la aplicación de la norma
internacional ISO 9001-2000 como mecanismo para perfeccionar el SGC y
mejorarlo continuamente. La obtención de la certificación fue definida por la
gerencia como un reto prioritario para la gestión (DANE, 2000), y la calidad
como uno de los valores de la organización (DANE, 2000), siendo todo esto
difundido a través de mecanismos como la mencionada guía.
Después de esta muestra de compromiso de la gerencia con la calidad,
en septiembre de 2001 tendría comienzo la implementación formal del SGC
mediante la definición y ejecución de una primera fase de implementación, la
cual es descrita a continuación.
5.3.1. Primera fase de implementación
La primera fase tuvo por objetivo preparar los procesos y
procedimientos de ocho investigaciones (DANE, 2002, p. 11): Encuesta
Continua de Hogares (ECH), Índice de Precios al Consumidor (IPC), Muestra
Mensual Manufacturera (MMM), Comercio Exterior (COMEX), Índice de
Costos de la Construcción de Vivienda (ICCV), Índice de Costos de la
Construcción Pesada (ICCP), Muestra Mensual de Comercio al por Menor
(MMC) y Censo de Edificaciones (CEED), para finalizar en su certificación
bajo los estándares ISO 9001:2000 mediante el seguimiento de las
siguientes etapas (DANE, 2002, p. 5):
59
1) Planificación de investigaciones, procesos, políticas y objetivos de la
calidad.
2) Documentación de investigaciones y procesos.
3) Implementación de acciones resultantes de la planificación.
4) Evaluación del desempeño a través de autocontrol, indicadores,
medición de satisfacción de los clientes, auditorias de calidad y
revisión del desempeño del sistema por la dirección.
5) Mejora continua de la eficacia a través de acciones correctivas,
preventivas y de mejora.
La etapa de planificación (1) partió de la definición de las partes interesadas
y los clientes (DANE, 2002). Se identificaron 9 partes interesadas, dentro de
las cuales se encuentran los diferentes clientes del DANE (Tabla 6):
Tabla 6. Identificación de partes interesadas (en primera fase)
Partes interesadas
Comunidad
Sector estatal Instituciones nacionales e internacionales
Medios de comunicación Funcionarios
Contratistas Proveedores
Fuentes Dirección
Fuente: Sistema de Gestión de Calidad en el DANE, Documento interno, 2002
60
Para cada una de estas partes interesadas, se identificaron las
necesidades respecto a la entidad y a las investigaciones en sí, para con
base en ellas determinar los procesos que hacen parte del SGC y las
políticas y objetivos estratégicos de la calidad. Esto se vio reflejado en las
siguientes acciones:
a) Conformación de un equipo con los responsables de las ocho
investigaciones para identificar cada uno de sus clientes y sus
respectivas necesidades de forma específica. Dichas necesidades
fueron traducidas en características de los productos y servicios
derivados de cada una de las investigaciones.
b) Identificación de cinco procesos misionales (aquellos que hacen parte
de la cadena productiva), siete procesos de apoyo (aquellos que dan
soporte a la cadena productiva) y dos procesos de control de la
gestión.
c) Un proceso de planificación estratégica con la participación de
representantes tanto de la sede central como de las territoriales, que
dejó como resultado el establecimiento de siete políticas de calidad
(Ver Anexo 3) y dieciocho objetivos estratégicos definidos para el
cumplimiento de las políticas (Ver Anexo 4). Se resalta el carácter
participativo de esta planeación.
61
Se dio entonces paso a la segunda etapa, cuya misión fue documentar
los procesos ya identificados mediante el uso de diagramas para cada una
de las investigaciones y una red de procesos para toda la organización, la
cual se ilustra en la figura 5.
Figura 5. Red de procesos del DANE
Tomado de: Sistema de Gestión de Calidad en el DANE, Documento interno, 2002
Partes interesadas
Planeación y direccionamiento estratégico
Cliente Cliente Detección y análisis de requerimientos
Soporte Científico y técnico
Soporte Informático
Financieros Humanos Informáticos Físicos
Administración de recursos
Soporte legal
Control de gestión
Diseño Producción Estadística
Análisis Difusión Estadística
62
La documentación de cada uno de los procesos del DANE es una forma
de preservar su memoria institucional (H. Chacón, conversación personal, 29
de marzo de 2004). El Anexo 5 describe brevemente cada uno de los
procesos de la red mostrada por la figura anterior.
La primera fase concluyó con la obtención de la certificación otorgada
por el ICONTEC en julio de 2002 (H. Chacón, comunicación personal, 13 de
mayo de 2003), después de haber implementado las acciones resultantes de
la planeación, las primeras acciones correctivas y por supuesto, la revisión
final y auditoria del sistema.
Bajo la dirección del Director César Caballero se iniciaría la segunda
fase de implementación del SGC en el DANE, como se describe en la
siguiente sección.
5.3.2. Segunda fase de implementación
La segunda fase del SGC en el DANE es ejecutada por un nuevo equipo
directivo tanto en el nivel central como en el territorial (L. Quexada,
comunicación personal, 13 de mayo de 2003). En consecuencia, se
realizaron los siguientes ajustes al marco de referencia del SGC:
Ajustes en la misión y la visión. Estas se sintetizaron para quedar
como se mostró al comienzo de este capítulo.
63
Una nueva identificación y clasificación de las personas y/o grupos de
personas que tienen interés en el desempeño del DANE (Figura 6).
Se establecieron cinco políticas de calidad para la segunda fase del
sistema (ver Anexo 6).
Se hizo una síntesis de los dieciocho objetivos estratégicos de la
anterior administración. Se definieron cinco grandes objetivos
estratégicos que agrupan todos los anteriores (ver Anexo 7).
64
Figura 6. Identificación de partes interesadas (en segunda fase)
Tomado de: Sistema de Gestión de la Calidad: segunda fase, Documento interno, 2003
Estos ajustes fueron hechos con el propósito de mejorar el SGC y darle
un nuevo alcance mediante la inclusión de las siguientes investigaciones
(DANE, 2003, p. 20):
Encuesta Nacional Agropecuaria.
INTERNACIONAL S E C T O R
E S T A T A L
Funcionarios Contratistas y proveedores
DA NE
Fuentes Comité Dirección
Gremios y otras entidades sociales
Academia e investigación
Inversionistas nacionales y extranjeros Medios de
comunicación
Grupos vulnerables
Equipo económico
Resto gobierno nacional
Entidades territoriales
Otras instituciones de estadística
Organismos internacionales
C O M U N I D A D
INTERNAS
EXTERNAS
65
Cuentas trimestrales de Colombia (diseño, producción y análisis).
XVII Censo Nacional de Población y VI de Vivienda (etapa
diseño).
Investigaciones estadísticas adicionales a las de la primera etapa
(por ejemplo, Industria, Comercio y Servicios).
Nomenclatura y Clasificación.
Para concretar las actividades del nuevo alcance del SGC en la
segunda fase, se definieron las siguientes etapas (DANE, 2003, p.20):
1) Sensibilización y conceptualización.
2) Planificación de productos.
3) Levantamiento de procesos y procedimientos.
4) Control de la documentación.
En adición a los ajustes, definición de alcances y etapas que se acaban
de mencionar, durante la segunda fase la dirección ha hecho mención
explícita a la importancia que tiene la convergencia ente el Sistema de
Control Interno y el Sistema de Gestión de la Calidad:
El entorno creado con la integración de la gestión de la calidad y el control
interno en el DANE, abre posibilidades de plantear un Sistema Integrado de
66
Gestión que apoye la toma de decisiones de manera unificada, para alcanzar
las metas y obtener los resultados que la entidad y la comunidad esperan
(DANE, 2003, p. 5).
Existen varios elementos derivados de la implementación del SGC que
hacen que el DANE ya se encuentre camino a un Sistema Integrado de
Gestión. Aunque aún hace falta una serie de avances en la simplificación de
la parte operacional, como se muestra en la siguiente sección, el enfoque de
la entidad en la implementación del SGC es un ejemplo de convergencia que
aún se encuentra en desarrollo.
5.4. La convergencia entre los sistemas en la entidad
El enfoque integral que ha tenido el DANE en la implementación del SGC y
su articulación con el SCI se ve reflejado en las siguientes realidades:
Desde diciembre de 2000 la gerencia ha estado altamente
comprometida con la calidad. Tal es la importancia de esta que de tres
objetivos principales que se definieron para la gestión, dos se
relacionan con la calidad: calidad técnica y excelente servicio al cliente
(DANE, 2000, p.7).
Un objetivo estratégico es el “fomentar la cultura de autocontrol y de
gestión de la calidad en el DANE”. (DANE, 2003, p.10) (Ver anexo 7).
67
Actualmente el Jefe de la oficina de control interno es también el
representante de la dirección para el SGC (aunque en la primera fase
el representante fue el Director de la Dirección de Metodología y
Producción Estadística). (L. Quexada, comunicación personal, 13 de
mayo de 2004).
Están en proceso de integración las auditorias de control interno y las
de calidad en una sola auditoria integral (H. Chacón, comunicación
personal, 13 de mayo de 2004).
Con el propósito de optimizar recursos y reducir esfuerzos operativos,
se ha reconocido la necesidad de reducir los comités, trámites e
informes que requieren ambos sistemas. (H. Chacón, comunicación
personal, 13 de mayo de 2004).
El DANE ha tenido un gran avance al haber tomado las primeras
acciones para articular sus sistemas y lograr mantener la certificación de su
SGC. No obstante, el ciclo del mejoramiento continuo nunca termina y los
alcances del SGC siguen rumbo a su expansión.
68
6. UN MODELO GENÉRICO PARA IMPLEMENTAR EL SGC EN
ENTIDADES PÚBLICAS COLOMBIANAS
Este capítulo busca integrar la problemática conceptual presentada en los
capítulos 3 y 4 con la experiencia del DANE para llegar a una guía muy
general de implementación del SGC, flexible y ajustable a las condiciones
particulares de cada organización.
Son aquellos líderes de la organización pública moderna los más
indicados para elaborar planes de calidad y definir las fases que seguirá la
organización a su cargo para alcanzar sistemas de gestión sostenibles e
integrados. No obstante, aquí se resaltan los puntos críticos que deberían
tenerse en cuenta en aras de minimizar los riesgos de un cambio cultural en
la gestión pública, evitar duplicidad de funciones y aprovechar los sistemas
existentes para una exitosa implementación del SGC.
A continuación se hace un esbozo del modelo propuesto etapa por
etapa, sugiriendo las actividades a seguir y su orden lógico.
69
Etapa 1: Iniciativa de la gerencia:
a. Sensibilización del equipo gerencial (incluyendo el de control interno)
en la calidad y sus conceptos:
Programas de entrenamiento a directivos (Cárdenas, 1992, p. 68)
en los principios, conceptos de la calidad y sus estándares (por
ejemplo, la norma ISO 9001-2000).
Sensibilización frente a la problemática conceptual de la calidad en
el ámbito público (rol del ciudadano-cliente, cultura organizacional
y objetivos de la calidad en el ámbito público).
Reconocimiento de los puntos de convergencia entre el SGC y el
SCI (L. Quexada y H. Chacón, comunicación personal, 29 de
marzo de 2004).
Conocer y estudiar experiencias exitosas y programas de otras
entidades.
b. Determinar si se requiere de asesores externos (Cárdenas, 1992, p.
70)
c. Crear grupos de soporte para la gestión de la calidad. Estos deben
incluir representantes de la dirección, del control interno y del
desarrollo de los productos o servicios que conforman el portafolio que
70
ofrece la entidad. Se pueden definir comités o grupos facilitadores y
asesores.
d. Si es posible, delegar como líder del SGC al Director de la oficina de
control interno.
Etapa 2: Diagnóstico sobre la organización, la cultura y el estilo
gerencial preexistente en la entidad:
Es casi un diagnóstico del previo Sistema de Control Interno, mediante la
respuesta a preguntas como13:
¿Tiene la entidad abundancia de prioridades, o se han definido y
expresado las primordiales?
¿Cómo mide la empresa su éxito? ¿tiene en cuenta la satisfacción del
cliente?
¿Están los valores, fines, objetivos, políticas y procedimientos de la
entidad claramente definidos y ampliamente divulgados? ¿Qué tan
arraigada se encuentra la cultura del autocontrol y la prevención en
contraposición al la de “apagar incendios”?
¿Existe estabilidad gerencial (particularmente en los niveles medios)?
¿Es posible definir con certeza la agenda del próximo mes (estabilidad
en los planes)? 13 Preguntas tomadas de Cárdenas (1992, p. 27), con algunas adaptaciones.
71
¿Goza la dirigencia ejecutiva de credibilidad ante los gerentes
intermedios y los trabajadores?
¿Cómo se comunica la empresa con sus proveedores y clientes?
¿Cómo se generan en la empresa las ideas para mejorar? ¿Se cuenta
con canales para estimular, estudiar y canalizar las sugerencias de los
funcionarios y de la comunidad?
¿Qué premia y valora la entidad?
¿Qué actividades de entrenamiento y capacitación se están llevando a
cabo en la entidad?
En esta etapa son de gran utilidad los informes resultantes de la
auditoria interna del control interno. Con base en ellos y los diagnósticos
adicionales que determinen los miembros del SCI pueden determinarse las
fortalezas y debilidades que tiene la empresa frente a la llegada del nuevo
Sistema de Gestión de la Calidad.
Etapa 3: Planeación estratégica conjunta
Con la participación de los grupos que se crearon en la primera etapa
pueden llevarse a cabo las siguientes actividades:
a) Identificar las partes interesadas en el desempeño de la entidad
diferenciando entre las externas y las internas (DANE, 2003).
72
b) Determinar el tipo de relación que se tiene con cada una de las partes
interesadas (para el caso del receptor de los bienes y servicios puede
distinguirse el rol según la tabla 4) y los mecanismos de
realimentación utilizados por cada uno de ellos.
c) Identificar los clientes de forma más específica, identificar sus
necesidades y traducirlas en características del producto
(características sustitutas). En este proceso es de gran ayuda la
participación del personal que lidera el desarrollo de los productos y
servicios de la entidad (así lo hizo el DANE).
d) Identificar los procesos misionales (primarios) y de soporte que sigue
la entidad para satisfacer las expectativas del cliente. Si el Sistema de
Control Interno se ha desarrollado de acuerdo a los lineamientos
sugeridos por el gobierno, ya debería contarse con un avance en este
campo.
e) Realizar los ajustes necesarios en la visión, misión y objetivos
estratégicos de la entidad (DANE, 2002). La síntesis de objetivos
estratégicos realizada por el DANE en su segunda etapa demuestra
que estos deben ser breves y concisos para poder ser difundidos y
comprendidos en toda la organización.
f) Concretar los objetivos estratégicos en objetivos impulsadores, los
cuales son totalmente medibles (DANE, 2002).
73
g) Definir indicadores que midan el cumplimiento de los objetivos:
indicadores de gestión e indicadores de satisfacción de los clientes.
Dichos indicadores deben ser desarrollados por las unidades
organizacionales con la asesoría de control interno para promover el
autocontrol.
h) Deben definirse proyectos prioritarios que busquen el cumplimiento de
cada uno de los objetivos estratégicos. El DANE definió 37 proyectos
prioritarios de acuerdo a sus cinco objetivos estratégicos (DANE,
2003). Aquí debe incluirse un proyecto formal de implementación del
SGC con sus respectivas etapas y los primeros productos y servicios
sobre los que tendrá alcance.
i) Deben estimarse las necesidades de capacitación del personal en los
temas de calidad (Cárdenas, 1992, p.69). La programación de los
cursos puede realizarse teniendo en cuenta las capacitaciones que ya
se llevan a cabo dentro del Sistema de Control Interno.
j) Definir premios y estímulos para aquellos equipos o dependencias que
mejor sigan los principios del autocontrol y de la calidad (Cárdenas,
1992, p. 71).
Etapa 4: Implementación de las acciones resultantes de la planeación
En esta etapa deben ejecutarse las siguientes tareas:
74
a) Difundir los resultados de la planeación (políticas, objetivos y
proyectos) a lo largo de la organización, utilizando en lo posible los
mismos canales del control interno y las herramientas sugeridas por
teóricos del comportamiento organizacional14.
b) Junto con los preceptos estratégicos difundidos, deben ir de la mano
los principios y valores del control interno y la gestión de la calidad. De
esta forma se busca mantener tanto los valores públicos como los del
SGC evitando la problemática cultural descrita por Ramió. Aquí hay
gran cabida a la creatividad de la dirección, pues pueden usarse
catálogos, brochures, mascotas, pisapapeles, accesorios para el
escritorio, etc. El DANE está diseñando varios elementos para difundir
valores de control interno y calidad, entre los que se ha propuesto una
figura para el escritorio. Ya se ha hecho uso de brochures y
separadores de páginas.
c) Realizar el levantamiento de procesos y documentación requerida por
el SGC de acuerdo con las metodologías sugeridas por el consultor o
la gerencia en su defecto. La experiencia asesora del personal de
control interno en estos temas puede ser de gran ayuda en este paso.
d) Apertura de los canales de comunicación requeridos por cada tipo de
cliente, teniendo en cuenta que su efectividad puede variar de acuerdo
14 Símbolos, historias, ceremonias y eventos especiales, declaraciones escritas de los principios de la organización, jerga y códigos de ética (Greenberg & Baron, 2000, p. 493)
75
al rol que estos tienen. Adicionalmente al uso de mecanismos de
participación ciudadana existentes, pueden crearse consejos de
usuarios o focus groups como nuevos espacios de acercamiento
cuando se requiere gran proactividad de parte del cliente-ciudadano.
e) Implementación de los demás mecanismos requeridos por el estándar
de calidad que haya decidido seguir la entidad, buscando apoyarse lo
máximo posible en aquellos desarrollados previamente por el Sistema
de Control Interno.
Etapa 5: Control, evaluación y auditoria interna
a) Diseñar y ejecutar auditorias integrales que incluyan la evaluación
tanto del control interno como la del SGC (H. Chacón, comunicación
personal, 13 de mayo de 2004).
b) Poner el sistema en evaluación por una entidad certificadora, si la
certificación está dentro de los objetivos.
c) Confrontar los resultados (indicadores) con los objetivos inicialmente
propuestos.
76
Etapa 6: Realimentación y mejoramiento
a) Incluir los resultados de la evaluación del SGC en los informes de
desempeño del control interno que se remiten a la gerencia de forma
periódica.
b) Entregar los premios o estímulos que se definieron en la etapa de
planeación y difundirlos en toda la organización.
c) Buscar la articulación mediante la eliminación de tareas repetidas,
comités e informes que pueden ser fusionados dada la convergencia
entre SGC y SCI (H. Chacón, comunicación personal, 13 de mayo de
2004).
d) Iniciar el ciclo de planeación teniendo en cuenta los resultados y
sugerencias que la oficina de control interno hace sobre los dos
sistemas.
Cabe resaltar la pertinencia de la simplicidad en los métodos y figuras
que se utilizan para el desarrollo de cada una de estas etapas. El DANE ha
logrado proporcionar algunos ejemplos de diagramas simples que fácilmente
pueden ser entendidos por cualquier miembro de la organización. La
efectividad de los medios depende en gran parte de esta simplicidad y de la
creatividad de quien los diseña e implementa.
77
7. CONCLUSIONES
Los líderes de las entidades públicas colombianas, ahora obligados a
implementar el SGC en sus entidades, no pueden ignorar el estado del
debate en torno a la calidad y el entorno público de gestión. Deben diseñar
planes que contemplen el fortalecimiento de los valores públicos de forma
paralela a la introducción de los principios de la calidad y saber que pueden
robustecer la legitimidad de sus instituciones mediante un enfoque al cliente-
ciudadano adoptado por toda la organización.
El DANE ha considerado la importancia de integrar el Sistema de
Gestión de la Calidad con el Sistema de Control Interno y su experiencia
sugiere que este último puede ser la mejor plataforma para implementar el
primero. Pueden alcanzarse numerosas sinergias con la creación de un solo
Sistema Integrado de Gestión, pues el SGC implantado bajo normas
internacionales proporciona técnicas que fortalecen el funcionamiento del
SCI en aspectos como el manejo de riesgos y la documentación de los
procesos.
También se alcanzan sinergias en sentido contrario, pues el SGC es
razonablemente adaptado al entorno público de gestión cuando existe una
cultura lo suficientemente arraigada en los principios del control interno.
78
Las once similitudes conceptuales que se encontraron entre los dos
sistemas son otro argumento de gran peso para buscar la integración entre
ellos e implementar el sistema sin realizar grandes cambios organizacionales
cuando hay previa existencia de un SCI regido por los lineamientos
gubernamentales, particularmente los de la directiva presidencial 02 de 1994.
Las entidades públicas que implementan el SGC deben ser más
conscientes de la multiplicidad de relaciones que pueden tener con los
receptores de sus productos y servicios. Estas diferencias pueden implicar el
uso de diversos canales de comunicación o la creación de unos nuevos que
permitan obtener la indispensable realimentación del ciudadano-cliente, pues
en muchas de sus facetas la inconformidad puede no ser evidente.
El modelo de implementación sugerido en este documento resaltó la
importancia de reconocer esta multiplicidad de roles y sugiere su
aprovechamiento para estimular el ejercicio de los mecanismos de
participación ciudadana frente a la necesidad de reconocer las necesidades
de los clientes-ciudadanos. El carácter participativo de la planeación, la
dimensión cultural y la convergencia entre sistemas son otros elementos
considerados por este breve modelo.
La implementación de sistemas integrados de gestión con énfasis en el
ciudadano-cliente crea una herramienta importante para fortalecer la
legitimidad de las entidades públicas y puede abrir el camino a la tan
79
anhelada eficiencia. No es una poción mágica, pero representa un
mecanismo útil para alinear el rumbo de todos los miembros de una
organización y este es un gran paso hacia el alcance de los objetivos
planteados por sus directivos y nuestra satisfacción como ciudadanos.
80
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84
ANEXO 1
PRINCIPIOS DEL SGC SEGÚN ISO
Principios Implicaciones para la organización
1. Enfoque hacia el cliente Las necesidades y requerimientos del cliente deben ser determinados y convertidos en requerimientos del producto.
2. Liderazgo La gerencia debe promover la unidad de propósito a través de la política de calidad, asegurándose de establecer objetivos medibles y demostrando su total compromiso al desarrollo, sostenimiento y mejoramiento del SGC.
3. Participación del personal La gerencia debe garantizar que en todos los niveles de la organización haya conciencia sobre la importancia de satisfacer las necesidades del cliente y las responsabilidades que esto implica. Que el personal sea competente como resultado de una apropiada capacitación y experiencia.
4. Enfoque basado en procesos
Toda actividad clave que utiliza recursos para convertirlos en un resultado de valor para el cliente debe estar documentada de tal forma que se sepa qué reglas se siguen en su desarrollo. Se distingue entre procesos primarios (aquellos que agregan valor directamente al cliente) y procesos de apoyo (aquellos que buscan mantener la efectividad de los primarios).
5. Enfoque sistémico para la gestión
Responde a la necesidad de entender la interacción entre los procesos de la organización. Su objetivo es la optimización del uso de los recursos.
6. Mejoramiento continuo Es el resultado de prestar atención a “la voz del cliente” –a través del análisis de los reclamos, encuestas y contactos regulares- y a “la voz de los procesos” mediante la medición, monitoreo y análisis de los datos tanto del producto como de los procesos.
7. Enfoque de datos para la toma de decisiones
Es tomar las decisiones con base en los resultados del principio de mejoramiento continuo.
8. Beneficios mutuos en la relación con los proveedores
Busca garantizar que los beneficios para los clientes y la misma organización puedan ser mantenidos en el largo plazo.
Fuente: Elaboración propia en base a Quality Management Systems. Recuperado el 18 de abril de 2004 en http://www.dti.gov.uk/quality/pdfs/sections/QMS.pdf
85
ANEXO 2
PRINCIPIOS DEL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
Principios Implicaciones para la organización
1. Igualdad Velar porque las actividades de la entidad estén orientadas efectivamente hacia el interés general, sin privilegios otorgados a grupos especiales.
2. Moralidad Todas las operaciones deben ser realizadas no solo acatando las normas constitucionales y legales, sino los principios éticos y morales que rigen nuestra sociedad.
3. Eficiencia Velar porque, en igualdad de condiciones de calidad y oportunidad, la provisión de bienes y/o servicios se haga al mismo costo o, en otras palabras, con la máxima productividad y el mejor uso de los recursos disponibles.
4. Economía Vigilar que la asignación de los recursos sea la más adecuada, en función de los objetivos y metas institucionales.
5. Celeridad Capacidad de respuesta oportuna por parte de la entidad a las necesidades sociales que caen dentro de su ámbito de competencia.
6. Imparcialidad Aplicar los procedimientos y normas en forma equitativa y objetiva, procurando obtener buenos niveles de transparencia en las actuaciones de la entidad.
7. Publicidad Poner en conocimiento público la totalidad de las actuaciones, a fin de que sean juzgadas como prueba de la transparencia de la gestión de la entidad y brindar la oportunidad a los particulares para que si ven vulnerados sus derechos o atribuciones, puedan efectivamente acudir a los mecanismos legales establecidos.
8. Valoración de costos ambientales
Si aplica, la minimización del impacto ambiental negativo debe ser un elemento importante en la toma de decisiones y en la conducción de las actividades rutinarias.
Fuente: Elaboración propia con base en la directiva presidencial 02 de 1994 y Cepeda (2001)
86
ANEXO 3
POLÍTICAS DE CALIDAD EN EL DANE (DEFINIDAS EN LA
PRIMERA FASE DE IMPLEMENTACIÓN)
Políticas de calidad en el DANE
1. Mantener vigentes y difundidas, la misión y la visión del DANE, sus objetivos y metas y realizar las evaluaciones y ajustes necesarios para garantizar una orientación permanente del servicio al cliente y un resultado efectivo del Sistema de Gestión de Calidad.
2. Ofrecer información estadística adecuada y oportuna para satisfacer completa y progresivamente la demanda informativa de los clientes actuales y potenciales y coordinar los sistemas de información estadísticos nacionales y territoriales.
3. Potenciar la cultura estadística nacional y promover el conocimiento de los productos y servicios del DANE, para su aplicación al desarrollo y bienestar del país.
4. Propender al mejoramiento continuo del servicio al cliente, mediante la eficiencia en los trámites, la facilidad en el acceso y el manejo de la información, el buen trato y la prestación de asesoría y orientación efectivas.
5. Fortalecer los mecanismos para garantizar un ambiente de trabajo favorable al desarrollo óptimo de las actividades de las personas que trabajan en el DANE.
6. Asegurar la reserva estadística de las fuentes del DANE y fortalecer permanentemente su confianza.
7. Mantener sostenidamente la excelencia técnica de los procesos del DANE y fomentar el uso de tecnologías modernas en su gestión.
Fuente: Sistema de gestión de calidad en el DANE, Documento interno, 2002
87
ANEXO 4
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DEL DANE (PRIMERA FASE)
Tomado de: Sistema de Gestión de Calidad en el DANE, Documento interno, 2002
18. Consolidar la posición líder del DANE como la entidad que produce información estadística y que coordina el Sistema Nacional de
Información Estadística
17. Aumentar la confianza en el DANE
15. Publicar y divulgar los diseños estadísticos, contenidos metodológicos y los análisis de las investigaciones que realiza el DANE, así como
la utilidad de los productos para la toma de decisiones por parte de los clientes
14. Garantizar mediante la revisión del
desempeño y ajustes
periódicos, que los objetivos y
metas del DANE se cumplan
16. Comunicar y difundir de manera diferencial y permanente los productos y servicios del
DANE en lenguaje sencillo y mediante métodos modernos, capacitación y convenios
que mejoren la cultura estadística
13. Generar la información dentro de los parámetros establecidos con oportunidad y
confiabilidad, atendiendo a necesidades nacionales y territoriales
10. Poner en marcha estrategias para
fortalecer la confianza de las fuentes en el
DANE
11. Adecuar los diseños estadísticos de manera que suministren información al
nivel territorial requerido por los diversos sectores
12. Disponer y aplicar adecuadamente la ciencia y el conocimiento para el cumplimiento de la misión/visión
institucionales, generando aprendizaje organizacional que se fundamente en la calidad de los productos y servicios del
DANE
8. Identificar y diferenciar con base en segmentos de mercado, las necesidades de los clientes y fuentes y de los sistemas
de información nacional y territorial
9. Comunicar y difundir permanentemente la misión, visión,
objetivos y metas del DANE, a funcionarios, clientes y fuentes
1. Optimizar y racionalizar los recursos para el logro de una eficaz
ejecución presupuestal
7. Formalizar y potenciar los comités sectoriales y asesores y difundir su trabajo ampliamente
2. Lograr y mantener la competencia
de las personas que trabajan con
la entidad
3. Garantizar
un ambiente de trabajo favorable
4. Propender al fortalecimiento de cultura informática y
asegurar la apropiación y sostenimiento del recurso
informático en la Institución, para lograr el uso efectivo de
las más modernas tecnologías disponibles
5. Asegurar la disponibilidad y salvaguarda del
acervo informativo considerado
como recurso y como producto
6. Difundir adecuada y
oportunamente la normatividad
legal aplicable al DANE
88
ANEXO 5
DESCRIPCIÓN DE PROCESOS DEL DANE
Procesos de la investigación estadística (primarios)
1. Detección de análisis y requerimientos
Identifica necesidades de clientes, de fuentes y del sistema de información nacional y territorial, para que sirvan como base para la creación o adecuación de las investigaciones y servicios del DANE, buscando oportunidades de la satisfacción del cliente.
2. Diseño Define el alcance, metodología y especificaciones de una investigación como respuesta a las necesidades identificadas de los clientes.
3. Producción estadística
Desarrolla las etapas definidas en el diseño para obtener información útil para los clientes del DANE.
4. Análisis Revisa, interpreta y contextualiza los datos obtenidos para dar un mayor valor agregado a la información generada.
5. Difusión estadística
Pone a disposición de los clientes la información que genera el DANE para su utilización y da a conocer el servicio que presta la institución como generadora de información para el desarrollo del país.
Procesos de soporte
1. Soporte técnico y científico
Aplica la ciencia y el conocimiento para lograr el mejor desarrollo de las investigaciones resultantes de la cadena productiva.
2. Soporte informático
Facilita el manejo de la información en todos los procesos y productos de la cadena productiva.
3. Administración de recursos financieros
Realiza las adquisiciones y contrataciones necesarias para proporcionar y mantener la infraestructura y el ambiente de trabajo que permiten el funcionamiento adecuado de los procesos del DANE.
4. Administración de recursos humanos
Asegura la disponibilidad del personal competente que requiere el DANE para su funcionamiento, y realiza labores orientadas al bienestar de su recurso humano.
89
5. Administración
de recursos informáticos
Se encarga de la adquisición y mantenimiento del hardware, del software y de la información que requiere el DANE para el desarrollo de sus actividades.
6. Administración de recursos físicos
Se encarga de la adquisición y mantenimiento de los recursos físicos necesarios para el desarrollo de las actividades del DANE.
7. Soporte legal Respalda los actos administrativos (convenios, contrataciones), administra la información legal y brinda asesoría jurídica para el funcionamiento de los procesos en el DANE.
Procesos de control de la gestión
8. Planeación y direccionamiento estratégico
Define el rumbo de la organización mediante el establecimiento de la misión, visión, políticas y objetivos, que son formalizados a través de una adecuada planificación de los procesos y de la programación técnica, administrativa y de presupuestos.
9. Control de gestión
Tiene como fin revisar el cumplimiento de los objetivos y metas fijados, mediante la revisión del desempeño de los procesos del DANE, incluyendo las auditorias de calidad, la evaluación de la satisfacción del cliente y la definición de planes de acción que lleven al mejoramiento continuo de la organización.
Tomado de: Sistema de Gestión de Calidad en el DANE, Documento interno, 2002
90
ANEXO 6
POLÍTICAS DE CALIDAD EN EL DANE (DEFINIDAS EN LA
SEGUNDA FASE DE IMPLEMENTACIÓN)
Políticas de calidad en el DANE
1. Identificar y priorizar de manera sistemática la demanda de información estadística y adecuar la prestación del servicio y la entrega de productos a clientes internos y externos, de acuerdo con sus necesidades.
2. Actualizar de manera sistemática y permanente los marcos teóricos, metodológicos y operativos de las investigaciones estadísticas y desarrollar metodologías para generar la nueva información.
3. Garantizar la difusión y mercadeo de los productos y servicios del DANE.
4. Promover la cultura estadística del país.
5. Liderar los procesos de estandarización y normalización que apoyen y refuercen la información estadística del país.
Fuente: Sistema de Gestión de Calidad: segunda fase, Documento interno, 2003
91
ANEXO 7
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DEL DANE (SEGUNDA FASE)
Objetivos estratégicos
1. Generar información estadística para la toma de decisiones por parte de los clientes, dentro de los parámetros establecidos (Agrupa objetivos estratégicos 4, 5, 8, 11 y 13 de la primera fase).
2. Comunicar y divulgar los resultados de las investigaciones estadísticas, en lenguaje sencillo y conveniente para los diversos sectores que requieren la infamación (Agrupa objetivos estratégicos 7, 15 y 16 de la primera fase).
3. Fortalecer los mecanismos para ejercer la regulación del Sistema Estadístico Nacional, mediante la coordinación y reglamentación de las actividades de sus integrantes (Agrupa objetivos estratégicos 6 y 18 de la primera fase).
4. Fomentar la cultura de autocontrol y de gestión de la calidad en el DANE.
5. Obtener y generar la información estadística demográfica necesaria para los planes de desarrollo en los espacios nacional, territorial y sectorial (Agrupa objetivos estratégicos 1, 2, 3, 9, 10, 12, 14 y 17 de la primera fase).
Fuente: Sistema de Gestión de Calidad: segunda fase, Documento interno, 2003
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