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Aspectos Introdutrios
Mdulo I - Aspectos Introdutrios
Site: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB
Curso: Introduo ao Oramento Pblico - Turma 06
Livro: Aspectos Introdutrios
Impresso por: Andreza Galindo Alves de Queirz
Data: segunda, 6 Jul 2015, 22:32
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SumrioMdulo I - Aspectos Introdutrios
Introduo
Unidade 1 - Conceitos bsicos
Pg. 2Pg. 3Pg. 4Pg. 5Pg. 6Pg. 7
Unidade 2 - Princpios oramentrios
Introduo
Pg. 2Pg. 3Pg. 4Pg. 5Pg. 6
Unidade 3 - O carter autorizativo do oramento no Brasil
Introduo
Pg. 2Pg. 3Pg. 4Pg. 5
Exerccio de Fixao - Mdulo I
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Mdulo I - Aspectos IntrodutriosAofinaldestemdulo,vocdever:
identificaraorigemdosrecursosparaaexecuodeobras e prestao dos
servios ofertados suacomunidadedescrever a importncia dos princpios
oramentrios, bem como identificlos no textoconstitucional
reconhecerasrazesdadiscussosobreocarterautorizativoversusimpositivodooramentonoBrasil.
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Introduo
AssistaaumvdeoeducacionalqueilustraoestudointrodutriodeOramentoPblicoparte1.
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Unidade 1 - Conceitos bsicos
Analisandoaimagemaolado,podemosver uma cidade com
monumentosgigantescos,ruas,transportespblicos,instalaes eltricas
etc. O mesmoacontece pertinho de voc, na suacomunidade, onde
diariamente soofertados servios que, de uma
formaoudeoutra,influenciamasuavida.
Ento, voc j parou para pensar de onde vm os recursos para
aexecuodasobraseprestaodosserviosofertadossuacomunidade?
A resposta simples e tambmo tema da nossa unidade, ou seja, os
recursos
vmdooramentopblicoque,guardadasasdevidaspropores,nasuaessnciaassemelhaseaooramento
familiar. Estou certa deque, aps a conversa que teremos, voc estar
apto
adefiniroramentopblicoeaidentificarsuasprincipaiscaractersticas.
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Pg. 2
Como as decises tomadas pelos nossos dirigentes afetam a nossa
vida emcomunidade?
Vejamos:
A vida em cidades pequenas, mdias, grandes nos d a oportunidade
de utilizar osservios pblicos voltados educao, sade, transporte,
entre outros. Encontramos
obrasconstrudas,ouemconstruo,pelogoverno,comodrenagemdeguaspluviais,canalizaodeumcrregosituadonaperiferia,ampliaodarodoviriadacidadeouamodernizaodoaeroporto.
A construo de obras, a prestao de servios, a concesso de
benefcios, entre outrasaes executadas pelo governo federal,
estadual, municipal dependem do oramentopblico.
atravsdelequeosgovernantesestimamoquevoarrecadare
comodevemgastarosrecursos obtidos com os impostos pagos pela
sociedade. pormeio dele, ainda, que
sodecididasasobrasprioritrias,aspromessasdecampanhaa
seremcumpridas,equaisasreivindicaessociaisdapopulaoseroatendidas,porexemplo.
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Pg. 3
Poroutrolado,vocjdeveestarhabituadoaouvircomentriosdepolticoseespecialistas
noassuntonosentidodequenohrecursosparaaumentarosalriomnimo,pagarmelhor
osprofessoresemdicos,aumentarovalordaspenseseaposentadorias,porexemplo.Eo
quedizerdafaltadepoliciamentonasescolasedaviolncianascidadesemgeral?
AsituaoseagravaquandoseconstataoestadoprecriodasrodoviaseportosdoPas,to
necessrios ao escoamento da produo agrcola, em especial, a
voltada para o setor
externo.
Avidadacomunidadeeaeconomiaemgeralsoafetadasdiretamentepelastomadasdedecisoporpartedosdirigentes,governadorou
prefeito.
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Pg. 4
Algumas famlias, conhecedoras da sua renda anual e dasdespesas
que tm de efetuar para custear a suasobrevivncia, programamse para
que, ms a ms,consigamfecharascontasnoazul,oumelhor,noencerremas
contas do ms no vermelho. Se houver sobra, timo:pode ir direto para
a poupana ou financiar algum
projetofuturo.Quemsabeareformadacasa?Issooramento.
No caso do setor pblico, o estudo do oramento faz parte de uma
disciplinamais ampladenominada Finanas Pblicas, cujo objeto de
estudo a atividade financeira do
Estadovisandoobtereutilizarbenseserviosparaatendersnecessidadesdasociedadeaseremsatisfeitaspormeiodaadministraopblica.
Emoutraspalavras:aintervenodoEstadoparaproveroatendimentodasnecessidadesda
populao. Para executar essa atividade, o Estado necessita de
recursos
financeiros,obtidosdevriasfontes,dentreasquaisatributao,querepresentaumatransfernciaderecursosdasociedade,pessoaseempresas,paraoEstado.
OobjetodasFinanasPblicas,portanto,oestudodaatividade
fiscal,orientadaemduasdirees: poltica tributria, para captao de
recursos, e poltica oramentria, para aaplicaodosrecursos.
Emnossocurso,vamosnosdeter,especialmente,noestudodooramentopblico.
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Pg. 5
Masoquesignificaoramento?
Oconceitodeoramento temevoludoao longodo tempo.Cadaautor
costumaapresentar
maisdeumconceitoeescolheodesuapreferncia,deacordocomoobjetivoquepretende
alcanarcomadisciplina.
Veja,porexemplo,oconceitoqueSanches(2004,p.234)apresenta:
"Oramento: termo que expressa, em sentido amplo, a ideia de
computar, deavaliar, de calcular, em relao previso (realizao de
estimativas) docomportamento provvel das receitas e dos gastos, de
qualquer
atividadeeconmicadeumentepblicoouprivado,numcertoperododetempo".
Oconceitoqueseradotadonestecursooseguinte:
Oramento o documento que trata, em termos financeiros, do
programa
detrabalhodogovernoparacadaano,estimaosrecursosquedevemserarrecadadosparafinanciarasdespesasfixadasparaaexecuodoprogramadetrabalho.
"Oramentopblicoumacontaqueogovernofazparasaberondevaiaplicarodinheiroquejgastou".
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(BarodeItarar)
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Pg. 6
...Oramentoagoravamosdecifrarocontedodoconceito:
anual: ooramento,noBrasil, iniciaseem1de
janeiroeencerraseem31dedezembro,coincidindocomoanocivil.Hpasesqueadotamdatasdiferentes.Todososanos,ochefedoPoderExecutivo(prefeito,governadorepresidentedaRepblica)deve
elaborar a proposta de oramento e envila para discusso e votao
naCmara Municipal, no caso do municpio na Assembleia Legislativa,
no caso doEstadoenoCongressoNacional,quandosetratardoPas.
um plano de trabalho: mais do que um documento de receitas e
despesas,
ooramentoumprogramadetrabalho,commetaseobjetivosaseremalcanados.
Exemplodeumplanodetrabalhosimplesnooramentomunicipal:
ProjetodeampliaodaescolamunicipalXnobairrodeFtima:
Objetivo:ampliaraescolaXparaproporcionaraosalunosmelhorescondiesdeestudoeconvivnciaescolar
Metas:construir duas salas de unidade, ampliar o espao da sala
de leitura e damerendeira
Valor:R$50.000,00.
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Pg. 7Estima os recursos: observe que os recursos so programados
para seremarrecadados ao longo do ano portanto, uma expectativa e
no uma certeza deobteno. claro que a estimativa, ou previso, da
receita exige um mnimo
detcnicaedeconhecimentodocomportamentodaarrecadaonosanosanteriores.Oacertonaestimativaimportanteparagarantiracontinuidadedosservioseobrasjiniciadoseparaquenohajacortesinesperadosemprogramassociaisouatrasosnopagamentodofuncionalismoedosaposentadosepensionistas,porexemplo.
Fixaadespesa: ao contrrio da receita, a despesa fixada, no
sentido de que estabelecido um teto que no pode ser ultrapassado.
Em outra unidade do
curso,estudaremosasformasdealteraodessevalorfixado.
obrigatrio: todo municpio tem o oramento municipal todo estado
tem ooramentoestadualenaesferafederal,hooramentodaUnio.
O oramento uma lei a lei oramentria que autoriza o
PoderExecutivo a gastar os recursos arrecadados e demostra o
programa detrabalhodetodososrgoseentidadesdaadministraopblica.
Aprogramaoeasrespectivasdespesasquenoestiveremautorizadasnaleioramentriano
podero ser realizadas. Alm disso, a elaborao do oramento deve
seguirdeterminadosprincpios,queseroestudadosnaunidadeseguinte.
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Unidade 2 - Princpios oramentrios
Nestaunidade,almdeconheceraimportnciadosprincpios,veremososmaisrelevantesecomoso
citadosnaConstituioFederal.Aofinaldaleitura,vocpoderdescrevloseidentificlosnotexto
constitucional.
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IntroduoComovimosnaprimeira unidade, o oramento uma lei, e a sua
elaboraodeve seguirdeterminadosprincpios.
Vejamos,ento,oquesoessesprincpios:
Voc j percebeu que os oramentos, da Unio, dos Estados e Distrito
Federal e
dosmunicpios,sempresereferemaoperododeumano?E,mais,quesempresopublicados?
Issoocorreporqueamatriaoramentriaregidaporprincpios,ouseja,pornormas,quevamosconheceragora.
O oramento pblico federal, estadual, municipal obedece a um
conjunto de normaschamadas princpios oramentrios. Uns esto
implcitos nos dispositivos da
ConstituioFederal,outrosderivamdadoutrinaqueregeamatria.
Osprincpios,teisparaoentendimentodosdiversosaspectosdooramento,soprodutosdaevoluodoprocessodeelaboraoeexecuooramentriaaolongodotempo.
VejaoquedizoautorMatiasPereira(2003,p.146147)arespeitodoassunto:
Devese recordar que, historicamente, o oramento pblico
apresentase como forma derestringir e de disciplinar o grau de
arbtrio do governante. Dessa forma, procura
imporalgumtipodecontrolelegislativosobreaaodessesgovernantes,vistoqueestespossuemprerrogativasparacobrartributosdoscidados.
Podese afirmar, portanto, que o oramento pblico surgiu para
cumprir uma funo decontrole da atividade financeira do Estado. Para
a efetivao desse controle tornasenecessrio que, no processo de
elaborao da proposta oramentria, sejam respeitadosdeterminados
princpios oramentrios. Assim, os princpios oramentrios se
apresentamcomo as premissas bsicas de ao a serem cumpridas na
elaborao da propostaoramentria.
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Pg. 2
Agoraquevocconheceuaimportnciadosprincpios,vamosestudarosmaisrelevantes:
1.ANUALIDADE: o princpio estabeleceque a previsoda receita e a
fixao da despesa
devem referirse a um exerccio financeiro. No caso do Brasil, o
exerccio financeirocoincide com o ano civil, ou seja, tem incio em
1 de janeiro e se encerra em 31 dedezembro.
A lei oramentria temum prazode validade, quer dizer, o oramento
fica
emvigorporumperodolimitado.Significaque,paraoprximoano,terodesertomadastodasas
medidas necessrias para a elaborao e execuo de um novo oramento.
Naprtica, podem e devem constar as aes e projetos em fase de execuo
ao lado
denovosprojetosenovasaes.Portanto,ateno!Onovosignificanovosclculosparaareceitaeparaadespesa.Assim,esperadoqueosvaloressejamdiferentesdosdoanoanterior.
2. UNIDADE: o princpio determina que deve existir apenas um
oramento. Nenhum
governantepodeelaborareexecutarmaisdeumoramentoparaomesmoperodo.
Talvez voc esteja se perguntando sobre a necessidade desse
princpio, uma vez queparece ser to clara a existncia de um nico
oramento. Mas a histria recente dooramentonoBrasil
registrapocaemqueconviviamvriosoramentos,porexemplo:oramento da
previdncia, oramentomonetrio, almde outros, que nadamais eramque
tentativas de burlar a programao e o controle da despesa. Em boa
hora aConstituiode1988psumfimnessahistria.
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Pg. 33. EXCLUSIVIDADE: de acordo com essa regra, a lei
oramentria deve conter apenas
matria financeira e oramentria, isto , no pode cuidar de assunto
que no
estejarelacionadocomaprevisodareceitaecomafixaodadespesaparaoanoseguinte.
Emalgunspases,enoBrasiltambm,existiu,porumtempo,umtipodeoramentoquerecebeuoapelido,ouadenominao,deoramentorabilongo.Querdizer:ooramentoinclua
no texto da lei matrias de interesse dos governantes, mas que no
diziamrespeitopropriamenteaooramento.Muitasvezes,eraaoportunidadequeogovernantetinhaparalegalizardecisesefetivadaspordecretosouatosadministrativos,quando,naverdade,deveriamtersidoobjetodeleis.Porqueissoocorria?Ora,
como a lei oramentria tem quase cem por cento de certeza de aprovao
peloPoderLegislativo,quemelhoroportunidadeparadarcarterlegalataisatosecorrigirassituaesirregulares?
Querexemplosderabilongos?A incluso na lei oramentria de
autorizao para o prefeito alterar a
estruturaadministrativadaprefeitura,implantarplanosdecargosesalrios.
4.UNIVERSALIDADE: todas as receitas e todas as despesas devem
ser includas na
leioramentria.Nenhumaprevisodearrecadaooudegastopodeserfeitaporforadooramento.
Isso vlido para todos os rgos e entidades da administrao
pblicadiretaeindireta.
MaseaquelaunidadeadministrativadaprefeiturasituadanaVilaSoJoo?EarepresentaoqueaprefeituraouogovernodoEstadotememBraslia?Entramnooramento?Sim,todaequalquerinstituioquerecebarecursosoramentriosougerencierecursospblicosdeve
ser includanooramento, comseus
respectivosvaloreseprogramao,paraoperododeumano.Atosfundos?Claro,
at os fundos que porventura existam, tanto na esfera da Unio quanto
na doEstadoedomunicpio.
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Pg. 45.PUBLICIDADE:a
leioramentriaprecisaseramplamentedivulgada,parapermitirque
qualquerpessoa tomeconhecimentodo seucontedoe saiba
comosoempregadososrecursosarrecadadosdasociedadeedeoutras
fontesdereceita.Comooprprionomediz,ooramentopblicopblico.
OoramentodoGovernoFederaldeveserpublicadonoDirioOficialdaUnio
logoquefor sancionado (aprovado) pelo Presidente da Repblica. Os
oramentos do DistritoFederal, dos Estados e das grandes cidades
tambm devem ser publicados nosrespectivosdiriosoficiais.
E,nocasodasprefeiturasdecidadespequenas,quenopossuemjornalprprioouinternetparadarpublicidadelei?Estas
podem distribuir o texto da lei nos locais mais frequentados pela
populao
ouafixaraleioramentriaemumquadrodeavisosentradadaprefeitura.Oimportantequeapopulaoconheaocontedodaleieaentenda.Esteprincpioreforadopeloquevamosestudaraseguir.
6.CLAREZA:denadaadiantadardivulgaoaocontedodooramentosealinguagemfor
incompreensvel para a populao. Cabe equipe responsvel pelo
documento expornmeros e palavras de forma clara e exata, de tal
forma que no deixe margem dvida.
7.EQUILBRIO:poresteprincpio,ooramentodeverestarsempreequilibrado,ouseja,
ovalor totaldadespesafixadadeveserexatamente
igualaovalordareceitaestimadaparaoanoaqueserefere.
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Pg. 5
EcomopodemosidentificaralgunsprincpiosnaConstituioFederal?
ParaauxililoacompreenderbemalegislaoqueenvolveoOramentoPblico,assista
aovdeoproduzidopeloILB,emparceriacomaTVSenado,sobreotema.Ligueosomdo
seuequipamentoeouacomatenosexplicaesdoProfessorIlvoDebus
(tempo:
7min46).
Ento,vejaaseguir:
ConstituioFederal1988
Art.165.LeisdeiniciativadoPoderExecutivoestabelecero:IIIosoramentosanuais.
Oartigoexpressaoprincpiodaanualidade.
5Aleioramentriaanualcompreender:
Iooramentofiscal referenteaosPoderesdaUnio,seus fundos, rgos e
entidadesda administrao direta e indireta, inclusive fundaes
institudas e mantidas pelo PoderPblico
IIooramentodeinvestimentodasempresasemqueaUnio,diretaouindiretamente,detenhaamaioriadocapitalsocialcomdireitoavoto
III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e rgos a
elavinculados,daadministraodiretaouindireta,bemcomoosfundosefundaesinstitudosemantidospeloPoderPblico.
Aparentemente,sotrsoramentos.Mas,naverdade,setratadeumaleiqueenglobatrsdocumentos.Oprincpiodaunidadeestimplcitono5doart.165.
8Aleioramentriaanualnoconterdispositivoestranhoprevisodareceitae
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fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para
abertura de
crditossuplementaresecontrataodeoperaesdecrdito,aindaqueporantecipaodereceita,nostermosdalei.
Odispositivoconsagraoprincpiodaexclusividade.
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Pg. 6
Osprincpiossodegrandeutilidadeparaooramentopblico no
quedizrespeitoaosaspectosfinanceiro,contbiletico.Servem,
fundamentalmente,comoinstrumentodecontrolesocial,postoque
fornecem as condies para que os atos financeiros do Estado
sejamconhecidoseavaliadospelasociedade.
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Unidade 3 - O carter autorizativo dooramento no Brasil
Nesta unidade, vamos estudar o carterautorizativo do oramento e
suascontrovrsias. Ao final, voc poderidentificar as razes da
discusso sobre ocarter autorizativo versus impositivo
dooramentonoBrasil.
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Introduo
Vimos, na unidade anterior, que no permitida a execuo de
nenhumaobra, pagamento de servios e de outras despesas que no
estejam autorizadas na leioramentria,correto?
VocjpercebeuquealeioramentriaconstituiuminstrumentodecontrolepolticodoPoderLegislativosobreoPoderExecutivo?
Sim, controle poltico, porque do Congresso Nacional,
daassembleialegislativaedacmaradevereadoresacompetncia privativa
para autorizar, em nome da sociedade, o PoderExecutivo a arrecadar
as receitas e a realizar as
despesasnecessriasaofuncionamentodosserviospblicoseoutrasqueobjetivemobemestarcoletivo.
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Pg. 2
Vendo a imagem ao lado, vamos analisar uma
situao hipottica. Suponha que, ao examinar o
oramento do seu municpio ou Estado, voc
verifique que constam aes de suma importncia
para a comunidade e que eram esperadas com
grandeexpectativa,como,porexemplo:
aconstruodaquadradeesportesprojetoincludonooramentopeloprprioprefeito
bampliaodabibliotecadaescolamunicipalobraincludapelosvereadoresno
oramento,atendendoareivindicaodealunoseprofessores
crealizaodeconcursopblicoparaprofessoresdoensinofundamental,solicitaodacomunidadeacatadapeloprefeito.
Vocobserva,tambm,queosrecursosestoprevistosnooramento,conformemandaalei.
Qualograudecertezaquevoctemdequetaisaesseroexecutadas?
Resposta:nenhumacerteza.
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Pg. 3
Ou,emoutraspalavras,jqueestoautorizadasnooramento,oprefeitoobrigado
aexecutlas?
No,oprefeitonoobrigado.
Porqu?
NoBrasil,ooramentoautorizativo,oumelhor,no
impositivo,obrigatrio.Naprtica, oprefeitopodeexecutar
todaaprogramao,umapartedela, ounada.Odirigente est "autorizado" a
executar o que consta no oramento, mas no est"obrigado"aisso.
Essefatogeraacirradasdiscussesnaimprensaenocenriopolticofederal.ExistempropostasemtramitaonaCmaradosDeputadosenoSenadoFederalobjetivandotornar
ooramentoimpositivo,pelomenosemtermosparciais.
vlido destacar alguns pontos da controvrsia: na Unio, por
exemplo, existem tipos de receitas que so obrigatoriamente
vinculadasadeterminadosgastose,poroutrolado,existemcertas
despesas que tm carter obrigatrio, como o pagamento de
aposentadorias e penses, pagamento dos juros da dvida
pblica,
repassequeaUnioobrigadaafazerparaestadosemunicpiosde
acordocomomandamentoconstitucional.
Daconcluisequeooramentono
totalmenteautorizativo,dadaaexistnciadegrandepartedadespesaquepossui
carterobrigatrio.Alis, comoseveradiante,
asdespesasobrigatriasrepresentamamaiorfatiadooramentodaUnio.
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Pg. 4
Ento,dequesequeixamosparlamentares?
QueixamsedocomportamentodoPoderExecutivoemrelaosaesincludasporelesnooramento,asquaisnopossuemcarterobrigatrio.Ouseja,dependedavontadepolticadoPoderExecutivoaexecuoounodetaisaes,umavezquenosoobrigatriasemvirtudedelei.
Vamos analisar, agora, as queixas do Poder Executivo, que
reclama da
rigidezoramentriaedequeooramentoextremamenteengessado.
Oquesignificaisso?
Significaqueelenotemliberdadeparaexecutarooramentodaformaque
lheaprouver,umavezqueaConstituioFederal,almdeoutrasleis,oobrigamadestinardeterminadospercentuaisdareceitaparadespesasespecficas,comoocasodeeducaoesade.
Easdespesasque,aocontrriodasobrigatrias,oPoderExecutivopodeexecutarlivremente?
Sochamadasdediscricionrias,porquedependemapenasdoseupoderdeescolha,dasua
deciso poltica. E, entre essas, esto as emendas de parlamentares,
conforme serestudadonoMduloIV.
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Pg. 5
Atabelaapresentadaaseguir,elaboradapelasConsultoriasdeOramentodaCmaraedoSenado,
referese s despesas da Unio, comparando os valores executados nos
anos
de2007e2008eovalorpropostopara2009.Osvaloresnoincluemosrecursosdestinadosaopagamentodoscompromissosdadvidaeoutrosdenaturezafinanceira.
Observe que a maior parte das despesas tem carter obrigatrio e
que os percentuaispraticamentenosealteramnotempo.
ComposiodasDespesasdaUnio
2007a2009
EmR$milhes
Despesas2007 2008 2009
Valor % Valor % Valor %
Obrigatrias 488.861,5 89,8 545.106,6 86,8 651.912,3
86,8Discricionrias
55.400,9
10,2
82.581
13,2
99.014,1
13,2
Total 544.262,4 100,0 627.687,7 100,0 750.926,4 100,0
Fonte:SIAFI/SIDOR/SIGABrasilCOFF/CONORFl
Observe o grfico apresentado
peloMinistrodoPlanejamento,porocasioda audincia pblica realizada
noCongressoNacionalcomoobjetivodeexplicar os pontos mais
importantesda proposta oramentria para 2009.Observequeo
grficomostra o totaldooramentoeototaldasdespesas,incluindo as
financeiras e as nofinanceiras, denominadas primrias.O grfico pode
ser encontrado napginadoMinistriodoPlanejamento.
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Diante dos nmeros apresentados sobre o valor das despesas
obrigatrias e discricionrias, observase que as razes da
controvrsia a respeito do carter do oramento no Brasil fazem
partedomundodapoltica,ondeatcnicatempoucacontribuioa
dar.Assim,tornasesubjetivaqualquerafirmaoconclusivasobreo
temaemdiscusso.
Paraaprofundarseuconhecimentoarespeitodadiscussosobreocarterdooramento
noBrasil,leiaoartigoAfalciadooramentoautorizativo,deautoriadoConsultorde
OramentosdoSenadoFederalJooHenriquePederiva.
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06/07/2015 AspectosIntrodutrios
http://saberes.senado.leg.br/mod/book/tool/print/index.php?id=21459
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Exerccio de Fixao - Mdulo I
Parabns!Voc chegouao finaldoMdulo Ido curso
IntroduoaoOramentoPblico.
Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa
umareleitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao, cujo
resultado noinfluenciarnasuanota
final,masservircomooportunidadedeavaliaroseudomnio do contedo.
Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz
acorreoimediatadassuasrespostas!
ParateracessoaosExercciosdeFixao,cliqueaqui.