This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
المشاركة بين القطاعين العام والخاص وتقديم الخدمات العامة
على مستوى المحليات: اإلمكانيات والتحديات
0Fد. عبدهللا شحاته خطاب
1
(نسخة أولية تحت التعديل بالحذف واإلضافة)
رجاء عدم االقتباس
[email protected]مدرس االقتصاد والمالية العامة- كلية االقتصاد والعلوم السياسية- قسم االقتصاد- جامنعة القاهرة: 1
المشاركة بين القطاعين العام والخاص وتقديم الخدمات العامة على مستوى
المحليات: اإلمكانيات والتحديات مقدمة
تعد المشاركة بين القطاعين العام والخاص أحد الوسائل األساسية التي يمكن أن تسهم في تمويل
تقديم الخدمات العامة على المستوى المحلي. وفي ظل زيادة عبء توفير تلك الخدمات على
الموازنة العامة وفي ضوء تنامي دور القطاع الخاص في االقتصاد المصري يظهر التساؤل
حول مدى إمكانية االستعانة بتطبيقات نظام المشاركة لتوفير تلك الخدمات وخاصة على مستوى
المحليات. وتمثل مناقشة هذه القضية مسألة أساسية في ظل توجه الدولة نحو تطبيق الالمركزية
وبصفة خاصة الالمركزية في شقها المالي. وتقوم منهجية الدراسة لإلجابة على السؤال
المطروح بوضع إطار عام لمسألة إمكانية تطبيق نماذج المشاركة على مستوى اإلدارة المحلية
من خالل األدبيات االقتصادية والخبرة الدولية، لتنتهي الدراسة بتحليل تلك اإلمكانيات
والتحديات في الحالة المصرية. وفي هذا السياق تنقسم الدراسة إلى ثالثة أقسام أساسية بخالف
المقدمة والخاتمة توصيات الدراسة. ففي القسم األول تتناول الورقة نماذج تقديم الخدمات العامة
وأهمية وفوائد النظام الالمركزي لتقديم الخدمات العامة واالجتماعية. أما القسم الثاني من
الدراسة فيقوم بتحليل الدور الذي يمكن أن يلعبه تطبيق نماذج المشاركة المختلفة في مساعدة
الوحدات المالية في تقديم الخدمات العامة وذلك في ضوء الخبرة الدولية، وأهم متطلبات القيام
بهذا الدور. أما القسم األخير من الدراسة اإلمكانيات والتحديات الخاصة بتطبيق نماذج المشاركة
بين القطاعين العام والخاص في تقديم الخدمات العامة واالجتماعية على مستوى اإلدارة
المحليية وحدود ذلك التطبيق في ظل التوجه نحو الالمركزية في الحالة المصرية.
تقديم الخدمات العامة والنموذج الالمركزي ودور المحليات .1من األهمية التأكيد على أن األدبيات االقتصادية المختلفة تمثل إطاراً عاما لتحديد السلع
والخدمات التي تندرج مسئولية تقديمها تحت عباءة الدولة. ولكون الدراسة تختص بتحليل
إمكانيات وحدود استخدام المشاركة بين القطاعين العام والخاص لتقديم الخدمات العامة فإنها
1Fتنأى عن مناقشة تلك الحدود وأنواع السلع والخدمات التي تقع في إطار مسئولية الدولة
. ولكن 2
) الذي تتبناه الدولة لتقديم Approachالنقطة الهامة التي توليها الدراسة أهمية هي المدخل (
الخدمات والسلع العامة واالجتماعية. إذ يرتبط نموذج تقديم الدولة للخدمات والسلع العامة
لمزيد من التفصيل يمكن العودة إلى العديد من أدبيات المالية العامة الخاصة بأنواع السلع والخدمات ومسئولية الدولة تجاه توفيرها. 2
2Fبالدور الذي يمكن أن يلعبه القطاع الخاص ضمن منظومة آليات تقديم الخدمة
. وهنا البد من 3
3Fالتمييز بين نموذجين أساسيين لتقديم الخدمات العامة من قبل الدولة وهما
4 :
o :النموذج المركزي
فالنموذج المعتاد لتقديم الخدمات هو النموذج الذي يتم فيه تقديم الخدمة من خالل نظام
مركزي وموحد في الدولة بأكملها بحيث تكون كافة المبادرات واآلليات في هذا النظام
يحددها المركز.
o :النموذج الالمركزي
النموذج األخر وهو نموذج الالمركزية في تقديم الخدمات ويختلف عن النموذج
المركزي إذ يسمح للمحليات أن تلعب دوراً أساسيا في توفير الخدمة.
ولكن دائما ما يبقى التساؤل حول ماهو النظام األكفأ لتقديم خدمات الدولة؟ وفي الحقيقة التقدم
األدبيات إجابة قاطعة على هذا التساؤل وإنما أشارت إلى أن كفاءة كل نظام يتوقف على نوعية
السلعة أو الخدمة التي تقدمها الدولة ومقومات الكفاءة في الحاالت المختلفة. فمن مزايا النظام
المركزي أنه يستند على مبدأ العدالة في توفير الخدمات للمواطنين، إال أنه يعاب عليه ما يلي:
o أنه يقوم في مجمله على تجاهل رغبات األفراد المتفاوتة من إقليم ألخر ومن منطقة
ألخرى، إذ أنه يقوم على فرضية مقاس واحد يناسب جميع األذواق أ, نمطية تقديم
". One size fits allالخدمة "
o كذلك تختفي في هذا النموذج (النموذج المركزي) فكرة المنافسة بين مقدمي الخدمة
على أساس أنه ليس أمام المستهلك سوى الحصول على الخدمة من مقدم واحد، أي
ال تبدو فكرة سيادة المستهلك ممكنة كما هي في نظام السوق.
o على الرغم من أن النموذج المركزي يستند على مبدأ العدالة في توفير الخدمة، إال
أن الواقع العملي أثبت أن كثير من الخدمات العامة وتوفيرها يرتبط بعالقات القوى
4Fوجماعات المصالح في المجالس التشريعية
دون تحقيق هدف العدالة المنشود. 5
والتي تتمثل في: Uمزايا النظام الالمركزيUفي مقابل هذه العيوب تأتي
هذه التفرقة أساسية ألن إمكانية تطبيق بعض نماذج المشاركة تتوقف على النموذج المقدم لتقديم السلعة أو الخدمة هل هو مركزي أم 3 الممنوحة للمحليات تحدد أي من نماذج المشاركة بمكن ةال. على سبيل المثال إذا كان النموذج ال مركزيا فإن حدود ودرجة الالمركزي
تطبيقه، فقد ال يسمح مثال للمحليات باالستعانة بالقطاع الخاص لتطوير المناهج التعليمية. 4 Ugaz. C. 2003. "Approaches to Basic service Delivery: Privatization, Decentralization and Equity", paper prepared for a workshop on New Approaches to Decentralized Service Delivery, Chile.
الكثير من التجارب يشير إلى عدم العدالة في االستفادة من الخدمات العامة وتركزها أحيانا في مناطق معينة في حين أن بعض 5المناطق األخرى قد تكون محرومة من المستوى األدنى لهذه الخدمات. فقدرة نواب البرلمان تتفاوت عند تحديد مخصصات
المشروعات المختلفة ومن ثم فإن نصيب المناطق من مخصصات الموازنة يرتبط بحجم التحالفات داخل البرلمان وقدرة النواب على المساومة.
أنه يسمح الدولة للسلطات المحلية القيام بتوفير الخدمات والسلع العامة بما •
يتوافق مع اختيارات األفراد.
تقديم الخدمات والسلع العامة من خالل نموذج الالمركزية يسمح بإدخال •
حرية االختيار والمنافسة بين ما يتم تقديمه من سلع وخدمات.
وفي المقابل فإن النظام الالمركزي يهمل قضية أساسية وهي أن بعض السلع العامة ال يمكن أن
تقدم من خالل السلطات المحلية (كالدفاع واألمن مثال). كما أن زيادة قدرة المؤسسات المحلية
Norris et alأو األفراد على المستوى المحلي قد يؤدي أحيانا إلى سوء استخدام تلك السلطة (
2000 .(
وبطبيعة الحال فإن النموذج الالمركزي لتقديم الخدمات يعني أن يكون للمحليات الدور
الرئيس في تحمل مسئولية توفير السلع والخدمات العامة على المستوى المحلي. هذه المسئولية
ال تعني في المقام األول غياب السلطة المركزية بل أن الالمركزية تعني تغيير في الدور الذي
تقوم به السلطة المركزية إذ قد يقتصر على المساعدة في توفير التمويل ووضع المعايير
الخاصة بالخدمة في حين أن عمليات التنفيذ واإلشراف عليها والمتابعة تصبح من مسئولية
السلطة المحلية. والسبب في ذلك أن السلطة المحلية هي أقرب للمواطن فيما يتعلق بمثل هذه
الخدمات مقارنة بالسلطة المركزية، كما أنها تمتلك من المعلومات عن مقومات المجتمع المحلي
). Subsidiary Principleوتفضيالت أفراده بصورة أكثر دقة من السلطة المركزية(
النقطة الهامة التي البد من التشديد عليها أيضا هي أنه وعلى الرغم من أن بعض السلع
والخدمات ذات طبيعة مركزية فإن ذلك ال يعني أبداً أنه البد أن تقدم بأكملها مركزياً بل أن
السلطات المحلية يمكن أن تقدم أجزاء من هذه الخدمات محلياً، على سبيل المثال، كأن تكون
السلطة المحلية مسئولة عن توفير المعلومات أو الدعم الفني أو اللوجسيتي للسلطة المركزية
للوفاء بتقديم مثل هذه الخدمة. النقطة الثانية أن عرى األرتباط بين السلطة المركزية ال تنفصل
في حالة السماح للمحليات بتقديم الخدمات العامة واالجتماعية، إذ تظل رقابة السلطة المركزية
المباشرة أو من يمثلها على المستوى المحلي وذلك للتأكد من أن تقديم تلك الخدمات يتم وفقا
للمعايير القومية (معايير الجودة في التعليم على سبيل المثال).
وبصرف النظر عن المدخل الذي تتبناه الدولة لتقديم الخدمات العامة واالجتماعية فإن
) سواء من خالل Besley et al (2003)هناك ثالثة طرق لتقديم الخدمات العامة واالجتماعية (
السلطة المركزية أو من خالل المحليات وهي:
: وفي هذه الحالة تكون الدولة هي المقدم المباشر للسلعة أو الجمع بين الملكية واإلنتاج .1
). هذه المسئولية المباشرة ال تبرر إال لسبب استراتيجي Direct providerالخدمة (
يتمثل في كون تكلفة فشل السوق في توفير هذه الخدمة سوف تكون مرتفعة بصورة
معنوية، ومن أمثلة ذلك توفير خدمة الدفاع واألمن وخدمات التعليم العام وغيرها.
تكون : وفي هذه الحالةقيام القطاع الخاص بتقديمها تحت إشراف ورقابة الدولة .2
مسئولية الدولة هي توفير البيئة المالئمة للقطاع الخاص لتقديم الخدمات. وتستطيع
الدولة من خالل ما تمتلكه من أدوات (كالضرائب أو الدعم مثال) أن توجه القطاع
الخاص نحو توفير هذه الخدمات. وهنا تلعب الدولة دوراَ أساسياً من خالل قيامها بدور
الرقيب والمنظم والمشرع لضمان استيفاء تقديم الخدمات المقدمة بواسطة القطاع
HM(الخاص للمعايير المختلفة التي تضعها الدولة في مثل هذا النوع من الخدمات
Government 2007( .
وفي هذه الحالة تقوم الدولة بتوفير الخدمة بدون القيام المشاركة مع القطاع الخاص: .3
باإلنتاج أي عندما تمنح للقطاع الخاص مهمة القيام بالخدمة (مثل جمع القمامة، إنارة
الشوارع، بناء المدارس والمرافق العامة....) وذلك من خالل عمليات التعاقد الخارجي
)contracting-out .معه (
ومن ثم فإن الدخول في عالقة مشاركة تعد أحد اآلليات التي يمكن سواء لكل من السلطة
المركزية أو المحليات توفير الخدمات المختلفة. ففي كال النموذجين المشار إليهما يمكن
االستعانة بالقطاع الخاص بصورة أو أخرى لتقديم الخدمة العامة من خالل عالقة تعاقدية. وهنا
يظهر التساؤل الخاص بمتطلبات الدخول في مثل هذه العالقة وكيفية تفعليها والخبرة الدولية فيما
يتعلق بتطبيق هذه اآللية على المستوى المحلي. تلك األبعاد المختلفة يناقشها القسم التالي.
المشاركة بين القطاعين العام والخاص والمحليات .2 ) مفهوم المشاركةPartnership(
كغيره من المصطلحات فإن مصطلح المشاركة بين القطاعين العام والخاص هو ترجمة
. كما P3s)(5F6، أو اختصاراً (Public-private partnership)لما يعرف في اللغة االنجليزية
6Fيترجم المصطلح أحيانا بمسمى الشراكة
. ونظرا لتعدد تعريفات المصطلح األجنبية ومن ثم 7
) Private Sector Participation (PSP)وقد يشار إليه أحيانا بما يسمى مساهمة القطاع الخاص ( 6 يمكن العودة إلى تدقيق المصطلح من الناحية اللغوية. 7
العربية، فإنه يمكن القول أنه ال يوجد تعريف محدد لمفهوم المشاركة وإن كانت التعريفات
المختلفة تشير إلى نفس المدلول للمصطلح. وبصورة عامة فإن المشاركة تعرف على أنها أحد
أشكال التعاون بين القطاعين العام والخاص يتم من خاللها وضع ترتيبات يستطيع بمقتضاها
القطاع العام توفير السلع والخدمات العامة واالجتماعية من خالل السماح للقطاع الخاص
بتقديمها بدال من أن يقدمها القطاع العام بنفسه أي بصورة مباشرة. وبشكل أكثر تحديداً فإن
المفهوم يشير إلى السيناريوهات التي بمقتضاها يكون للقطاع الخاص دوراً أكبر في تخطيط
Deوتمويل وتصميم وبناء وتشغيل وصيانة الخدمات العامة
Bettignies, and Ross (2004) هذا الدور يتم من خالل ترتيبات تعاقدية بين الحكومة .(
والقطاع الخاص في مشروعات معينة ينشأ بمقتضاها قيام القطاع الخاص بإمداد الحكومة
). هذه الترتيبات 2004IMFباألصول والخدمات التي من التقليدي أن يقدمها القطاع العام(
التعاقدية قد تشمل الصورة المبسطة لتوريد المدخالت أو صور التعاقد الخارجي
)Outsourcing -Contracting-out(7F8 المختلفة أو قد تمتد تلك الترتيبات لتشمل أيضا نقل أو
مشاركة اإلدارة أو عملية صنع القرار أو نوع أو درجة من تبادل المعلومات والتنسيق، أو قد
Deتصل إلى قيام القطاع الخاص بتوفير السلعة في السوق (الخصخصة)
Bettignies and Ross 2004) .(
ويتوقف شكل التعاقد بين القطاعين العام والخاص على المهام التي يمكن أن يتوالها
القطاع الخاص. ولمعرفة حدود هذه المشاركة بين القطاعين العام والخاص، تضع بعض
8Fاألدبيات إطاراً يقسم المشروع المقدم للسلعة أو الخدمة إلى أربعة مهام
9 :
تعريف وتصميم المشروع
تمويل األصول الرأسمالية للمشروع
بناء وتشييد المشروع
تشغيل وصيانة المشروع
هذه المهام أو المراحل الربعة (أو حسب التقسيم) يمكن للحكومة أن تحدد أي من تلك المهام التي
سوف يتوالها القطاع الخاص لتنشأ بمقتضاها صورة تعاقدية بينهما تمثل شكالً من أشكال
المشاركة. فقد تعهد الحكومة إلى القطاع الخاص بالمهام الثانية والثالثة أو الثانية والثالثة
والرابعة. وقد توزع المهام على عدد مختلف من الشركاء أو قد يقوم نفس الشريك بتولي عدد
) النماذج المختلفة 1). ويوضح الجدول رقم (De Bettignies, and Ross (2004)من المهام
التعاقد الخارجي عبارة عن عالقة تعاقدية بين القطاع العام والقطاع الخاص يقوم من خاللها القطاع الخاص بتوريد بعض من 8 احتياجات القطاع العام في المشروعات المختلفة سواء التي نشأت بالفعل أو المزمع إنشائها.
تقسم أحيانا هذه المراحل أو المهام إلى أكثر من أربع مراحل حسب مستوى التفصيل بكل مرحلة أو ألغراض التحليل. 9
لعقود المشاركة والتي يختلف فيها درجة المشاركة أو المساحة الممنوحة للقطاع الخاص لتقديم
الخدمات حسب الصورة التعاقدية بينه وبين الحكومة أو القطاع العام. ): صور المشاركة المختلفة بين القطاعين العام والخاص 1جدول رقم (
مضمونه نوع التعاقد مد المنشآت باحتياجاتها من الخدمات مثل خدمات العمل
بمقتضى العقد يلتزم القطاع الخاص بتوفير العمالة الالزمة للمصالح العامة مثل خدمات شركات النظافة الخاصة
عقود المساعدة الفنية )Technical Assistance (
بمقتضى العقد يلتزم القطاع الخاص بتقديم العون الفني للمؤسسات العامة (حاالت تحديث األجهزة أو التدريب).
العقود من الباطن )Sub-contracting (
وفقا للعقود يقوم القطاع الخاص بتوريد أو تقديم خدمات معينة خالل فترة معينة للمصالح والمؤسسات العامة( عقود اإلنشاءات )
عقود اإلدارة )Management Contracts (
يتم إبرام تعاقد بسين القطاع العام (الحكومة) والخاص بحيث يتولى القطاع الخاص إدارة المنشأة أو المؤسسة أو المرفق وفقا لحدود وصالحيات معينة يتم االتفاق عليها في عقد اإلدارة.
عمليات وعقود التأجير )Leasing (
وفقا لهذا النموذج من المشاركة فإنه يتضمن التعاقد مع القطاع الخاص على تأجير أصل موجود بالفعل وممول بواسطة الدولة لفترة من االمتياز يسمح خاللها لصاحب االمتياز الحصول على مقابل للخدمات التي يقدمه المرفق أو المشروع خالل فترة االمتياز. وفي المقابل يتولى القطاع الخاص تشغيل وصيانة المرفق أو الخدمة وإدخال تحسينات عليها وعلى القطاع الخاص أيضا
أن يقوم بسداد مقابل لالستفادة من االمتياز. نظام االمتياز
)BOT and Concession (هو عبارة عن ترتيبات يتم بمقتضاها القطاع الخاص بتصميم وبناء البنية األساسية بحيث يمول
20ويمتلك ويشغل ويصون األصل. أو المشروع لفترة زمنية معينة عادة ما تكون طويلة ما بين ). Concession Period سنة وتمسى هذه الفترة فترة االمتياز(30إلى
نظام التملك والبناء والتشغيل )BOO (
)Build-Own-Operate (
عقد بموجبه يمنح الحق للقطاع الخاص في تطوير وتمويل وتصميم وبناء وامتالك وتشغيل وصيانة المشروع، وبموجب هذا العقد يكون للقطاع الخاص الملكية الكاملة على أن يستمر
القطاع الخاص في تحمل مخاطر اإليرادات المرتبطة بعملية التشغيل وكذلك الفوائض المتوقعة من التشغيل.
نظام االستحواذ بالبيع أو الترخيص ) Divesture by Licenses (
هذا النظام يسمح للقطاع الخاص بامتالك وإدارة األصل وصيانته ويختلف إلى حد ما مع نظام )BOT .في أنه في حالة تحويل الملكية فإن األصول تذهب للقطاع الخاص (
صور مختلفة خاصة بحاالت خاصة بعدد من الدول أخرى Sources: 1)- Smith, G., Shafik, N., Guislain, P., and Reichert, J. (1997). " Getting Connecting: Private Participation in Infrastructure in the Middle–East and North Africa", World Bank, world Bank Middle East and North Africa Economic Studies, Working Paper 97-7406. 2)- Ugaz. C. 2003. "Approaches to Basic service Delivery: Privatization, Decentralization and Equity), paper prepared for a workshop on New Approaches to Decentralized Service Delivery, Chile. 3)-. Vaziri, M. (2005). "A Robust Solution for Urban Transportation Infrastructure and Service Development: Private Sector Participation", Asian Journal of Civil Engineering, (Building and Housing) Vol. 6, No. 3.
وأهم ما يمكن استخالصة من األشكال التي يمكن أن يؤخذها نموذج المشاركة، أن مفهوم
المشاركة يمثل تحول من شكل توفير الدولة أو القطاع العام الخدمات العامة بصورة مباشرة إلى
تقديمها بصورة غير مباشرة أو ترك المجال بصورة نهائية للقطاع الخاص لتقديمها. وتختلف
). لكن ما يمكن التشديد عليه 1مسئولية القطاع الخاص وفقاً لنوعية التعاقد ومدته (الشكل رقم
أيضا أن عملية المشاركة تختلف عن العالقة التقليدية بين القطاع العام والخاص في حالة قيام
األخير بتوريده للمدخالت التي يحددها القطاع العام إلى مشاركة القطاع العام في تحمل المخاطر
). De Bettignies and Ross 2004وصنع القرار (
) اإلشكال المتعددة للمشاركة حجم مسئولية القطاع الخاص 1شكل رقم (
(-) ملكية القطاع الخاص (+)
المصدر: مستوحى من األدبيات المختلفة.
مبررات المشاركة والمحليات
دفع تراكم المديونية العام خالل بنهاية السبعينات والثمانينات، العديد من الحكومات في
ضرورة االستفادة من القطاع الخاص في تمويل مشروعات البنية األساسية على اعتبار أن
إتاحة الفرصة للقطاع الخاص القيام بالعديد من المهام في تقديم الخدمات بالنسبة لمشروع معين
يؤدي إلى تخصيص أفضل للمخاطر مع بقاء المسئولية الحكومية أو العامة لتقديم الخدمات
األساسية. وهذا ما حذا بالبنك الدولي بمناقشة هذه القضايا وتحليل الدور الذي يمكن أن يلعبه في
تقديم خدمات البنية األساسية في دول مثل إفريقيا والشرق األوسط وهو ما تالزم مع إقدام تلك
الدول على تبني برامج اإلصالح االقتصادي مع نهاية الثمانينات وبداية التسعينات في تلك
). WB paper 1997المنطقة (
وبصورة أكثر تحديدا، يعود قرار الدولة بسلطاتها المركزية أو المحلية للدخول في
مشاركة مع القطاع الخاص من أجل تقديم الخدمات العامة أياً كان شكل النموذج المستخدم لتقديم
الخدمة سواء مركزيا أو ال مركزي إلى عدة أسباب منها:
اإلسراع بتنفيذ المشروعات ذات األولوية بتجميعها وإنجازها من خالل طرق حديثة، .1
فقد أدى ارتفاع التكاليف االستثمارية للمشروعات إلى دفع الحكومة نحو الدخول في
مشاركة مع القطاع الخاص إلنتاج بعض الخدمات العامة.
التصميم المزايدة
البناء
تقديم خدمات بمقابل
التصميم والبناء
البناء والتشغيل وتحويل الملكية
)BOT (
عقد اإليجار طويل األجل
التصميم البناء التمويل
التشغيل )DBFO(
البناء التملك التشغيل )BOO(
أخرى
أخرى مثل Build, Lease &
Transfer (BLT); (BOOT)……
االستعانة بالخبرة اإلدارية المتطورة للقطاع الخاص إلدارة البرامج المعقدة والكبيرة .2
المتطورة التي توفرها وحدات القطاع الخاصاواالستعانة بالتكنولوجي
تشجيع القطاع الخاص نحو تقديم الخدمات العامة واالجتماعية في ظل انسحاب الدولة .3
مع التوجه الليبرالي الذي تتبناه غالبية الدول.
تقليل حجم القطاع العام واالستفادة بالموارد المالية والبشرية الموجودة لدى القطاع .4
الخاص
تخفيض تكلفة تقديم الخدمات المختلفة إذ يسمح نظام المشاركة بالحصول على أقل .5
العروض المقدمة تكلفة وأكثرها كفاءة من حيث القدرة على تقديم الخدمة. فالشركات
الخاصة تخشى أن تفشل عمليات التعاقد مع الحكومة نظرا ألن ذلك سيضر بسمعتها في
السوق ولكن في المقابل قد يسمح لها التعاقد أن تكون لها بعض القوى احتكارية في
أن التزام القطاع الخاص بتوفير الخدمة أو كما السوق مما يعظم مكاسبها من التعاقد.
القيام بالتجهيزات في المواقيت الزمنية المحددة في العقود وإال تعرض لغرامات تأخير
يعني أنه سوف يسعى دائما لاللتزام بالوقت على عكس القطاع الحكومي الذي يبرر
التأخير وال يمكن عقابه. ويحقق ذلك إنجاز األعمال في مواقيتها نتيجة التزام الحكومة
تجاه القطاع الخاص إلدراكها أن للقطاع الخاص الحق في المطالبة بالخسائر في حالة
عدم التزام الحكومة بالعقود المبرمة في حين ال يحدث ذلك في ظل قيام القطاع العام
). Ugaz 2003بالتنفيذ (
باإلضافة إلى هذه المزايا المختلفة التي تبرر عمليات التعاقد مع القطاع الخاص من أجل
قيامه بتوفير الخدمة، فإن أحد األسباب األساسية التي تجعل من تطبيق أحد نماذج المشاركة على
مستوى المحليات ضرورة هو نقص التمويل لدى الكيانات المحلية.
وفي ظل نقص التمويل المحلي للمحليات يظهر االقتراض باعتباره حالً لتقديم خدمات البنية
األساسية، ولكن المشكلة تظهر في ضعف القدرات االئتمانية للمحليات. فكثير من البنوك
التنموية تحجم عن إقراض السلطات المحلية خاصة في الدول النامية. كما أن الخبرة الدولية
تشير إلى أن العديد من صناديق التمويل قد نشأت في دول الجنوب لتمويل خدمات البنية
األساسية إال مثل هذه الصناديق قد عانت من مشكالت مالية مختلفة. باإلضافة إلى ذلك فإن عدم
تطور المؤسسات المالية في الدول النامية قد مثل هو األخر قيداً على إمكانيات االقتراض
للمحليات وخاصة للمحليات الصغيرة والمتوسطة. وفي ظل هذه القيود ظهرت المشاركة بين
القطاعين العام والخاص باعتبارها حالً لقيام السلطات المحلية بتوفير الخدمات العامة المختلفة
خاصة في ظل توجه مؤسسات التمويل الدولية نحو تشجيع القطاع الخاص بصفة عامة في ظل
التوجهات الليبرالية لبرامج اإلصالح االقتصادي، باإلضافة إلى أن برامج توفير خدمات البنية
األساسية التي توفرها المؤسسات الدولية في حالة الدول النامية عادة ما تكون مؤقته وال تكفي
احتياجات تلك الدول. ومن ثم تحث المؤسسات الدولية الدول المختلفة بالتوسع في تطبيق نماذج
المشاركة وخاصة في توفير الخدمات األساسية. وقد تالزم هذا التوجه من قبل مؤسسات التمويل
). UCLG 2007( الدولية مع تشجيعها أيضا لتطبيق الالمركزية في الدول المختلفة
جمهورية التشيك وفي سبيل تطبيقها لالمركزية فإن السلطة المحلية قد أعطت العديد ففي
. وقد 1990من المهام ولكن بدون تحديد موارد مالية كافية عندما بدأت برنامج الالمركزية عام
حاولت الوحدات المحلية التغلب على هذه المشكلة من خالل طريقتين، األولى وهي بيع بعض
األصول أو من خالل االقتراض. ومع وضع قيود على عمليات االقتراض وبيع األصول على
المستوى المحليات، لجأت تلك الحكومات المحلية إلى التوسع واالعتماد على القطاع الخاص
لتمويل مشروعات البنية األساسية في العديد من المناطق سواء في الريف أو المدن
)Trhlínová and Kadeřábková (2006)( .
تطبيق نماذج المشاركة على المستوى المحلي: التحديات ومواجهتها
إذا كانت مشكلة نقص التمويل تمثل دافعاً رئيساً للسلطات المحلية لتطبيق نماذج المشاركة لكن
مشكلة التمويل ليست فقط اإلطار الحاكم الوحيد لتطبيق نماذج المشاركة، فقد توجد صعوبات
أخرى تمثل تحديات في إمكانية تطبيق تلك النماذج. هذه التحديات والمعوقات أظهرتها الخبرة
الدولية من خالل التطبيقات الفعلية لتلك النماذج.
هي المعرفة والخبرة التي لدى الوحدات المحلية. أولى هذه التحديات في مجال التطبيق
فقد أظهرت الخبرة الدولية أنه غالبا ما يوجد نقص معنوي للمتخصصين إلعداد العقود وحساب
المخاطرة المرتبطة بعقود المشاركة أو إلعداد مخططات استراتيجية للبلديات والمحليات.
الحكومة أو السلطة المحلية ليست فقط التوقيع على عقد المشاركة وإنما تتولى فمسئولية
السلطات المحلية التبعات الناتجة عن مثل هذه العقود. وهذه يستدعي أن أن يكون هناك وضوح
لدور السلطة المحلية على مستوياتها المختلفة وأن تكون لديها اإلمكانيات لتحمل مسئوليات
متابعة ورقابة التنفيذ. المسألة األخرى التي تمثل تحديا في هذا السياق هو أنه دائما ما يوجد
تخوف حول استمرارية واتساق القوانين والسياسات الحكومية خالل األفاق الزمنية التي تتم
خاللها تلك الممشروعات. وهو ما قد يدفع السلطات المحلية إلى اإلحجام عن الدخول في تطبيق
) حول signalمثل هذه النماذج، خاصة أن القطاع الخاص البد أن يكون لديه أدلة أو عالمة (
Trhlínová and(التوجهات الحكومية عند اتخاذ القرارات الخاصة بالمشاركة
Kadeřábková (2006)( .
المسألة األخرى التي تمثل تحدياً في تطبيق نماذج المشاركة هي أن كثيراً من أعضاء
الجالس السعبية المنتخبة يدركون أن مشروعات المشاركة ترتبط بمشروعات طويلة األجل
(مشروع صرف صحي) والذي قد ال تخدم أحياناً المصالح قصيرة األجل (جمع القمامة) للناس
داخل البلدية أو المحافظة أو المقاطعة وهو مما قد يؤثر على عملية التصويت خاصة إذا
ارتبطت تلك المشروعات بقيام المواطن بالمساهمة النقدية. ولذا قد ال يحبذ أعضاء المجالس
المحلية الدخول في مثل هذه المشروعات طويلة األجل ذات األثر التنموي المعنوي على
). UCLG 2007(المناطق المحلية
وتشير الخبرة الدولية إلى أن كثيراً من تطبيقات نماذج المشاركة في العديد من الدولة قد
أظهرت أنه البد من وجود إطار محكم لتطبيق تلك النماذج ألن غياب مثل هذا اإلطار قد
تمخض عن العديد من المشكالت، منها:
وجود العديد من حاالت الفساد المرتبط بعمليات المشاركة. ففي أوغندا على سبيل
المثال كانت السلطات المحلية مسئولة عن استالم العديد من المدارس ولكن في ظل
ضعف بنية الجهاز اإلداري وتفشي الفساد فيه فإن عمليات الرقابة واالستالم للمدراس
). LaRocque 2006لم تتم بالصورة المثلى وهو ما أدى إلى إهدار المال العام (
أظهرت الخبرة الدولية أن كثيرا من السلطات أو اإلدارت المحلية ال تهتم كثيراً بقواعد
تطبيق نماذج المشاركة وال بالتحاور مع المواطنين فيما يتعلق بالمشروعات المزمع
. )Trhlínová and Kadeřábková (2006)(تنفيذها من خالل المشاركة
أظهرت الخبرة الدولية أن أصحاب المصالح عادة ما يمارسون ضغوطاً على السلطات
المحلية لتوجيه تطبيق نماذج المشاركة نحو مشروعات معينة خاصة في ظل غياب
ويتمثل دور المحليات فيما يخص هذه المشروعات الخاصة بالقطاعات الرئيسة فيما يلي: o فالوحدة المحلية هى التى تحدد االستثمارات التى يلزم القيام بها التخطيط :
فى كل من تلك القطاعات وفقا لرؤيتها واحتياجاتها وتتولى إعداد الخطة االستثمارية (المقترحة) الخاصة بها.
o تتولى المحليات عملية التنفيذ لتلك المهام بمعنى تضمين التنفيذ :االستثمارات المتعلقة بالمهام السالف ذكرها فى الموازنة االستثمارية
للمحليات، بحيث يكون ديوان عام المحافظة هو جهة اإلسناد.
وتمر الخطة االستثمارية لتلك المشروعات بالمراحل التالية: تحدد الوحدات المحلية االستثمارات المطلوب تنفيذها فى القطاعات .1
األربع السابقة على مستوى الوحدة المحلية.
تتولى عمل الخطة االستثمارية الخاصة بها. .2
يتم تجميع خطط الوحدات المحلية على مستوى كل قرية، والتى تقوم .3 بدورها برفعها إلى المركز.
يتولى المركز عمل خطة إجمالية للقرى والمدن (الواقعة فى نطاقه) .4 ورفعها إلى ديوان عام المحافظة.
يعتبر ديوان عام المحافظة هو الجهة الرسمية التى تخاطبها وزارة .5التنمية المحلية- ممثلة فى األمانة العامة لإلدارة المحلية- للتعرف على
احتياجات المحليات وما تتطلبه من استثمارات.
استثمارات القطاعات شبه المركزية: .2
الصحة والتعليم والتموين والزراعة واإلسكان والشباب والرياضة، وتضم قطاعات مثل والقوى العاملة.
مديرية- هى الجهات 12تعتبر مديريات الخدمات بالمحافظات- والبالغ عددها المنوطة بإدارة جميع الشئون المتعلقة بأى من تلك القطاعات.
للمستوى المركزى ال تملك الوحدات اً روعفمديريات الخدمات بالمحافظات تعتبر الوزارات المركزية وتقوم بتنفيذ هذه المديرياتتتبع والمحلية أى سلطة بشأنها.
وتدرج استثمارات تلك القطاعات ضمن .توجهات سياسات المستوى المركزى الموازنة االستثمارية للوزارات المركزية.
استثمارات القطاعات المركزية: .3
.وهى القطاعات التى تتعلق أعمالها بالوزارات السيادية مثل الدفاع واألمن
يقتصر دور المحليات فيما يتعلق بتلك القطاعات على توفير بعض المعدات أواألجهزة الالزمة للقيام بأعمالها على المستوى المحلى مثل شراء سيارات اإلطفاء
أو أجهزة الالسلكى.
أما بالنسبة بالنسبة للمرافق العامة كالصرف الصحي والمياه وغيرها فإن استثماراتها مستقلة
عن ميزانية اإلدارة المحلية في ظل تحويل إدارة هذه المرافق إلى الهيئات العامة االقتصادية أو
الشركات القابضة التابعة لها.
وتقتصر الموازنة االستثمارية (ما يرد في الباب السادس) لإلدارة المحلية على الشق
االستثماري في موازنة الدواوين العامة والذي تقع تحت مسئولية وسيطرة المحليات. وتتمثل أهم
مكونات الموازنة االستثمارية لإلدارة المحلية في المشاريع اإلنتاجية واستثمارات الوحدات
اإلدارية بالمحافظة على المستويات المختلفة وشراء األصول الطبيعية (األراضي) واآلالت
) بالملحق). 1والمعدات (أنظر الجدول م (
باختصار فإن أهم ما يمكن استخالصه من هذا اإلطار الحاكم لالستثمارات على المستوى
المحلي هو أن الجزء األعظم من االستمارات بالمحافظات ذات طبيعة مركزية وال تلعب
بلغت 2005 إلى 2000المحليات دوراً أساسياً في عمليات تنفيذ االستمارات. فخالل الفترة من
% إلى إجمالي االستثمارات العامة. فمعظم إنفاق 18.6أقصى نسبة استثمارات للمحليات
% من إجمالي موازنة األجور 49المحليات يتركز في ميزانية األجور والتي تبلغ تقريباً
). 3بالموازنة العامة (جدول رقم
): إنفاق اإلدارة المحلية كنسبة إلى إجمالي اإلنفاق الحكومي 3جدول رقم ( (%) 2004/2005-1999/2000 خالل الفترة
Trhlínová, Z. and Kadeřábková, J. (2006). "Actual challenges of
implementation of PPP projects in Czech Republic", Working Paper,
University of Economics of Prague, Czech Republic.
UCLG, (2007). Policy Paper On Local Finance, available at www.cities-localgovernments.org. Ugaz. C. 2003. "Approaches to Basic service Delivery: Privatization,
Decentralization and Equity", paper prepared for a workshop on New
Approaches to Decentralized Service Delivery, Chile.
Vaziri, M. 2005. "A Robust Solution for Urban Transportation Infrastructure
and Service Development: Private Sector Participation", Asian Journal of Civil
Engineering, (Building and Housing) Vol. 6, No. 3.
World Bank, (1997) World Bank Middle East and North Africa Economic