ĐỔI MỚI CÁCH XÂY DỰNG VÀ THỰC HIỆN KẾ HOẠCH 5 NĂM …dl.ueb.edu.vn/bitstream/1247/10478/1/Doi moi cach xay dung va thuc hien...Vì sao, tình trạng lạm phát

1

ĐỔI MỚI CÁCH XÂY DỰNG VÀ THỰC HIỆN KẾ HOẠCH 5 NĂM 2011-2015 VỚI ĐỘT PHÁ VỀ CƠ CHẾ PHÂN CẤP MANG TÍNH HỆ THỐNG

GS. Nguyễn Quang Thái

Hội Khoa học kinh tế Việt Nam

1- Hiện tình KT-XH: Vì sao lạm phát cao và kéo dài?

2- Kế hoạch 5 năm 2011-2015 lần này:

a- Sứ mệnh: tập trung vào tái cơ cấu, đổi mới mô hình tăng trưởng, nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả KT-XH (chữa lạm phát từ căn nguyên, nhấn ổn định kinh tế vĩ mô và chất lượng tăng trưởng)

b- Phương thức: Nhấn mạnh định hướng lớn vị trí tạo dựng nền móng, dẫn dắt phát triển của Nhà nước

3- Một khâu đột phá: Thể chế, trong đó có vấn đề phân cấp.

Sau nửa năm thực hiện NQ-11/CP và KL-02/TW, bên cạnh những thành tựu và tiến bộ, vẫn còn đâu đó một câu hỏi chưa có lời giải đáp thấu triệt. Vì sao, tình trạng lạm phát của Việt Nam lại cao nhất Châu Á và ở mức cao trên dưới 10%/năm, thậm chí trên 20%/năm trong mấy năm liên tiếp1; vì sao nhiệm vụ ổn định kinh tế vĩ mô vẫn chưa thực hiện có kết quả, khi tình trạng bội chi ngân sách; thâm hụt thương mại, nợ nước ngoài tăng nhanh, mất cân đối tích lũy - đầu tư và mất cân đối tiền hàng, cũng như thiếu hiệu quả trong nền kinh tế... Hệ quả là các vấn đề an sinh xã hội trở nên nghiêm trọng, nhưng chưa được giải quyết tốt. Nguyên nhân bên ngoài quan trọng, khi giá cả đầu vào tăng cao, làm cho giá cả trong nước tăng cao, nhưng các nước như Trung Quốc giá cả tăng 6%-6,5%/năm thì ở Việt Nam tăng tới 23%/năm, gấp gần 4 lần? Vì sao các nước có lượng dự trữ ngoại tệ tăng liên tục, trong đó Trung Quốc mỗi ngày tăng thêm 1 tỷ$, thì ở ta, dự trữ ngoại tệ chưa đạt 8 tuần? vì sao và vì sao...

1 Hiện nay lạm phát của Việt Nam cao nhất Châu Á, nhưng tăng trưởng còn khiêm tốn. Năm 2009, chi ngân sách các loại đến 43%GDP Chính Phủ và các địa phương mới tạo ra tăng thêm 5,32%GDP, tức là 8 lần hơn!

2

I. Hiện tình hình kinh tế - xã hội bất ổn: Vì sao lạm phát quá cao và kéo dài ?

Mặc dù kinh tế tiếp tục giữ được mức tăng trưởng 5-6%; tăng tốc độ xuất khẩu khá cao và giữ ổn định nhiều chỉ tiêu kinh tế, tài chính, tiền tệ,... nhưng LẠM PHÁT QUÁ CAO. Hiện nay, mức lạm phát đã là 23% so với cùng kỳ, cao nhất Châu Á.

Khi phân tích các nguyên nhân chủ quan, bên trong là chủ yếu, nguyên nhân khách quan có, làm cho tác nhân bên ngoài thêm nghiêm trọng. Có hai nguyên nhân bên trong:

- Cơ cấu nền kinh tế: yếu kém và mất cân đối - Khuyết điểm không nhỏ trong cơ chế và điều hành

- 0 .3

4 .0 3 .2

7 .7 8 .2 7 .5 8 .3

2 3 .1

6 .79 .2

1 7 .6

-5

0

5

1 0

1 5

2 0

2 5

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

8-2011

Khi phân tích các nguồn bất ổn có nhân tố bên trong và bên ngoài:

- Bên ngoài: như tình hình giá cả leo thang và nợ công lan tràn cả Hoa Kỳ, Tây Âu, ảnh hưởng đến tình trạng kinh tế thế giới;

- Bên trong bao gồm các vấn để về cơ cấu kinh tế và cơ chế kinh tế:

Cơ chế quản lý: tiền tệ, tỷ giá, lãi suất, tài khóa,... và sự điều hành phân tán, chia cắt, trái chiều nhau.

Cơ cấu kinh tế: đầu tư quá sức trên các ngành, vùng, DNNN, các cân đối lớn mất cân đối trong điều kiện hệ thống ngân hàng yếu kém và ngân sách bị chia xé lẻ theo cơ chế phân cấp hiện nay,...

3

Tuy nhiên, khi phân tích sâu thì có thể thấy, nguyên nhân bên trong, khuyết điểm chủ quan là chính. Và nếu nhận thức như vậy thì ta có thể sửa chữa để tiến lên dù còn khó khăn. Không nên đơn giản nghĩ về tăng trưởng nhanh, vì chỉ do cách kéo lạm phát và tỷ giá, năm 2015 có thể đã đạt 1500$/người và năm 2015 đã đạt 2000$/người. Vấn đề là chất lượng tăng trưởng và thực chất của con số GDP theo sức mua tương đương PPP là bao nhiêu, khi dư địa thu hẹp GDP danh nghĩa và GDP theo sức mua đến gần 3 lần2. Để đạt được tốc độ cao đã dùng đầu tư lớn, nhưng hiệu quả thấp. Thực tế cho thấy, để đạt được các mục tiêu tăng trưởng cao, trong những năm qua, chủ yếu dựa vào tỷ lệ đầu tư cao trên 40%GDP, trong khi mức tích lũy nền kinh tế chỉ dưới 30%GDP, thành ra để lấp khoảng thiếu hụt đã dựa vào thâm hụt thương mại, vay nợ nước ngoài, gây thêm bất ổn kinh tế vĩ mô. Số liệu kinh tế cho thấy, dự nợ do vay nợ nước ngoài đã tăng lên gấp 2 lần trong 5 năm 2006-2010 và tăng thêm 10%GDP, gây bất ổn kinh tế chung.

Cũng do tình trạng đầu tư quá lớn, đã đòi hỏi có nguồn ngân sách quá lớn, nhưng sử dụng thiếu hiệu quả. Chỉ số ICOR tăng cao hơn trung bình các nước, nhất là khu vực sử dụng vốn đầu tư công và cả vốn FDI (có thể do tình trạng hạch toán kiểu “gửi giá”?). Hệ quả là gây ra các mất cân đối về nguồn dự trữ ngoại tệ, thâm hụt thương mại, thâm hụt ngân sách,... mất cân đối hàng tiền, làm cho lạm phát tiếp tục bị áp lực tăng giá liên tục.

2 Năm 2009: Việt Nam có GDP là 1064$, nhưng theo PPP là 2992$, tỷ lệ 2,81 và các số tương ứng của Thái Lan (3892; 7995, 2,05), Malaysia (7029; 14012; 1,99), Trung Quốc (3744; 6828; 1,82), Indonesia (2349; 4199; 1,79), ... trong khi Xingapo (36537; 50633; 1,38), Hàn Quốc (17078; 27100; 1,59)... tùy theo độ mở của nền kinh tế., thậm chí Nhật còn có PPP thấp hơn giá thực tế (39738; 32418; 0,82). Hoa Kỳ tỷ lệ này là 1.

4

Chỉ số ICOR

4.4

4.8

4.2

5.1

6.3

7.2

5.7

3

4

5

6

7

8

Năm

Sản xuất TSP Nội Địa

GDP

Tiêu dùng CP và tư nhân

C

Tích lũy nội bộ nền kinh tế

S Chênh lệch

ngoại thương

Tổng

tích lũy

tài sản

Cơ cấu (%)

2005 100.00% 69.68% 30.32% -4.18% 35.57%

2006 100.00% 69.38% 30.62% -4.56% 36.81%

2007 100.00% 70.81% 29.19% -15.85% 43.13%

2008 100.00% 73.53% 26.47% -15.21% 39.71%

2009 100.00% 72.77% 27.23% -10.35% 38.13%

2010 100.00% 73.04% 26.96% -10.28% 38.88%

5

2005 2006 2007 2008 2009 Bội chi ngân sách (tỷ VNĐ)

34410 28586 83487 77817 142355

So với GDP 4.10% 2.93% 7.30% 5.24% 8.58% Tổng thu ngân sách (tỷ VNĐ)

228287 279472 315915 416783 442340

So với GDP và cơ cấu 27.20% 28.69% 27.62% 28.07% 26.67%

- Thu trong nước (không kể dầu thô)

52.49% 52.03% 55.17% 55.13% 60.96%

+ DNNN 17.12% 16.58% 15.94% 16.43% 18.96%

+ FDI 8.36% 9.25% 9.94% 10.52% 11.45%

+ DN trong nước ngoài nhà nước

7.42% 7.90% 9.87% 10.44% 10.81%

+ Thu về nhà đất 7.78% 7.35% 10.74% 9.17% 9.43%

- Thu từ dầu thô 29.16% 29.82% 24.37% 21.31% 13.68%

- Thu từ hải quan 16.70% 15.32% 19.11% 21.82% 23.89%

- Thu viện trợ không hoàn lại

14.66% 2.83% 1.35% 1.74% 1.47%

Tổng chi ngân sách (tỷ VNĐ)

262697 308058 399402 494600 584695

- Chi đầu tư 30.15% 28.68% 28.08% 27.48% 30.78%

- Chi phát triển sự nghiệp KT-XH

50.37% 52.54% 53.06% 52.26% 54.82%

6

Thâm hụt ngân sách của Việt Nam và các nước so GDP

-4.8

-2.8 -2.6

-2.0

-1.2-0.9

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0Vietnam Philippines Malaysia Thailand China Indonesia

-3.4-2.7

-2.1

-3.6

-0.6

-3.7

-0.4

-2.5

-1.2

-9.0

-6.4

-10

-8

-6

-4

-2

0

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10

/e

Xuất nhập khẩu và nhập siêu

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Xuất khẩu (triệu$)

32477 39826 48561 62685 57096 72192

Nhập khẩu (triệu$)

36761 44891 62765 80714 69949 84801

Chênh lệch XNK

- tổng số -4314 -5065 -14203 -18029 -12852 -12609

- % so XK

13.3% 12.7% 29.2% 28.8% 22.5% 17.5%

7

Dự trữ ngoại tệ (tỷ$) và số tuần nhập khẩu của các nước

17.4

14.9

10.5

7.7

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

/e

Tác động của giá cả thế giới và trong nước

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Chỉ số hàng nhập khẩu chung

107.8% 103.8 105.1% 118.2% 88.4% 105.6%

Chỉ số giá hàng xuất khẩu chung

113.9% 107.3 107.2% 124.8% 88.1% 110.7%

Chỉ số giá bán hàng nông sản

105.9% 103.8% 118.1% 144.5% 104.5% 114.4%

Chỉ số giá bán hàng công nghiệp

104.4% 104.2% 106.8% 121.8% 107.4% 112.6%

CPI 108.29% 107.48% 108.30% 122.97% 106.88% 109.19%

II. Sứ mệnh và phương thức của kế hoạch 5 năm 2011-2015 nên thay đổi căn bản

Trong quá trình chuẩn bị Đại hội Đảng toàn quốc và Đại hội Đảng bộ các cấp, việc định ra kế hoạch 5 năm còn có nhiều phần chưa hiện thực, còn tính đến các nguồn lực chưa có thực tế. Thậm chí có địa phương như Hà Tĩnh, hình như đang có tình trạng gần như “bội thực” vốn cam kết nhưng chưa giải ngân được, do thiếu nhiều điều kiện

8

tiền đề. Hệ quả, các chỉ tiêu nêu ra quá cao so với khả năng thực hiện. Gần như không có tỉnh nào nêu ra chỉ tiêu dưới 10%/năm, nhưng toàn quốc định ra 7-7,5%/năm cũng khó khả thi khi 2 năm đầu chỉ khoảng 6-6,5% là cao nhất, dẫn tới nếu “cố” đeo đuổi chỉ tiêu 7,5% chẳng hạn, thì các năm tiếp theo mục tiêu tăng trưởng sẽ rất cao, như chẳng hạn năm 2013 phải đạt 7,5% và 2 năm cuối có thể phải định ra là 8,5-9%, hay hơn nữa là không khả thi3.

Phương thức xây dựng kế hoạch, cơ cấu các bản kế hoạch được xây dựng còn mang tính áp đặt nhiều chỉ tiêu cứng (không chỉ tốc độ tăng trưởng, mà cả cơ cấu ngành, thậm chí sản lượng từng sản phẩm,...), khó thực hiện trong thực tế, trong khi kế hoạch trung hạn đã bao hàm nhiều yếu tố bất định hơn kế hoạch năm rất nhiều, trong khi kế hoạch năm liên tục phải điều chỉnh.

Vì thế, kế hoạch 2011-2015 cần hướng tới đổi mới toàn diện và sâu sắc cách thức xây dựng và “điều hành” thực hiện kế hoạch:

a- Sứ mệnh: Do những bất cập đã bị tích tụ lâu ngày, đang làm mất cân đối vĩ mô, kế hoạch 2011-2015 cần tập trung vào tái cơ cấu, đổi mới mô hình tăng trưởng, nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả KT-XH (chữa lạm phát từ căn nguyên, nhằm ổn định kinh tế vĩ mô và nâng cao hẳn chất lượng tăng trưởng). Như vậy, kế hoạch này cần được nhận thức một cách khác biệt, tập trung vào các định hướng lớn, để các khu vực kinh tế và cả nước cùng thực hiện, tạo nên sự thống nhát trong đa dạng, khơi dậy các tiềm năng, lợi thế để phát triển.

3 Việc xác định các mục tiêu quá “cứng” cho các năm 2011-2015 không chuẩn: Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 5 năm 2011 - 2015 : 7,0 - 7,5%/năm (thậm chí Chính phủ muốn tốc độ lên 7-8%, đã không khả thi, nên điều chỉnh, trong khi các tỉnh đều nêu mục tiêu cao hơn 10%: Tỉnh Bắc Cạn 15%; Tỉnh Bình Phước 12,5%; Thành phố Cần Thơ 16%; Tỉnh Đắc Lắc 12-12,5%; Tỉnh Gia lai 12,8%; Thủ đô Hà Nội 12-13%; Thành phố Hồ Chí Minh 12%; Tỉnh Phú Yên 13,5%; Tỉnh Yên Bái trên 13,5%,... ). Giá trị gia tăng công nghiệp - xây dựng bình quân 5 năm tăng 7,8 - 8%; giá trị gia tăng nông nghiệp bình quân 5 năm 2,6 - 3%/năm. Cơ cấu GDP : nông nghiệp 17 - 18%, công nghiệp và xây dựng 41 - 42%, dịch vụ 41 - 42%; sản phẩm công nghệ cao và sản phẩm ứng dụng công nghệ cao đạt 35% tổng GDP (không rõ thế nào là CNC); tỉ lệ lao động qua đào tạo đạt 55% (định nghĩa đào tạo thế nào vì quá lớn, cả số đào tạo thêm và bù cho số người quá độ tuổi). Kim ngạch xuất khẩu tăng bình quân 12%/năm, giảm nhập siêu, phấn đấu đến năm 2020 cân bằng được xuất nhập khẩu (không rõ giải pháp). Vốn đầu tư toàn xã hội bình quân 5 năm đạt 40% GDP (mất cân đối từ ngay kế hoạch khi đầu tư vượt sức). Tỉ lệ huy động vào ngân sách nhà nước đạt 23 - 24% GDP; giảm mức bội chi ngân sách xuống 4,5% GDP vào năm 2015 (quá cao). Giải quyết việc làm cho 8 triệu lao động (khi kế hoạch 2012 chỉ có 1,2 triệu người!). Tỉ trọng lao động nông - lâm - thuỷ sản năm 2015 chiếm 40 - 41% lao động xã hội. Thu nhập của người dân nông thôn tăng 1,8 - 2 lần so với năm 2010 (theo giá nào). Tốc độ tăng dân số đến năm 2015 khoảng 1%. Năm 2015, GDP bình quân đầu người khoảng 2.000 USD (theo giá nào, nếu giá thực tế, thì càng lạm phát càng dễ đạt). Tuổi thọ trung bình năm 2015 đạt 74 tuổi (tuổi thọ năm 2010 đã là 74,9 theo UNDP 2010). Tỉ lệ hộ nghèo theo chuẩn mới giảm bình quân 2%/năm(theo chuẩn nào). Tỉ lệ che phủ rừng năm 2015 đạt 42 - 43% (bằng mức cao nhất năm 1943-1944 trước chiến tranh).

9

b- Phương thức: Việc xây dựng và “điều hành” kế hoạch nên nhấn mạnh định hướng lớn với vị trí tạo dựng nền móng, dẫn dắt quá trình phát triển của Nhà nước một cách gián tiếp. Các chỉ tiêu kế hoạch “cứng” chủ yếu không phải là với cả nước, mà là với việc sử dụng nguồn lực của Nhà nước, trong khi đó, rất nhấn mạnh cơ chế để tạo sự thông thoáng, công khai, minh bạch cho kinh tế tư nhân phát triển. Khi đó, các tốc độ, cơ cấu kinh tế trở thành các mục tiêu mang tính dự báo, định hướng, mà không thể là “pháp lệnh” để so kè thực hiện. Rất chú trọng các vấn đề liên quan đến ổn định kinh tế vĩ mô, khắc phục các mất cân đối tổng thể, ngân sách, đầu tư công, xuất nhập khẩu, tiền hàng,...

Như vậy, cách thức xây dựng và thực hiện kế hoạch 2011-2015 sẽ khác đi rất nhiều với các kế hoạch trước đây. Do đó, cần có những sự chuẩn bị kỹ lưỡng, sự đồng thuận của lãnh đạo các cấp, từ cấp cao nhất, để có cách làm khác đi.

- Lãnh đạo cấp cao của Đảng, Nhà nước, Chính phủ phải cùng tiến hành phân tích sâu, mổ xẻ để thấy rõ những khuyết tật, sai sót trong công tác quản lý để sửa;

- Từ đó tạo đồng thuận để chỉnh sửa theo hướng đổi mới mô hình tăng trưởng (lấy chất lượng làm chính), thực hiện tái cấu trúc nền kinh tế mang tính hệ thống.

Cần nhận thức 3 điều kiện tiên quyết cần tính tới khi xây dựng và thực hiện các kế hoạch trong điều kiện ngày nay:

Dùng khoa học công nghệ, giảm tiêu hao vật tư, năng lượng, nâng cao sức cạnh tranh;

Gắn toàn cầu hóa: hàng hóa và dịch vụ nước nhà có thể tham gia ngày càng nhiều vào chuỗi giá trị toàn cầu (Global value added);

Tình trạng khan hiếm tài nguyên để phát triển bền vững: không thể dựa vào khai thác cạn kiệt tài nguyên và lao động rẻ.

Thế nhưng trong nhiều năm qua, chúng ta đã quen tư duy tăng trưởng bằng mọi giá, chủ yếu bằng cách tăng vốn đầu tư:

10

Tốc độ K L TFP Năm K L TFP Binh quân theo 5 năm 5.10% 1990 6.8 43.9 49.3 5.80% 1991 8.4 16.9 74.7 8.70% 1992 13.0 14.5 72.5 8.10% 1993 41.5 21.6 36.9 8.60% 1994 39.0 18.5 42.5 22 23 55 9.50% 1995 39.9 16.2 43.9 9.30% Thời kỳ tăng tốc

nhanh 1996 36.4 1.5 62.1 8.20% 30 19 51 1997 54.9 16.0 29.1 5.80% 1998 64.1 18.6 17.3 4.80% 1999 62.2 17.4 20.4 52 14 35 6.80% 2000 47.4 13.8 38.8 6.90% 2001 59.8 20.8 19.4 7.10% 2002 44.2 27.7 28.1 7.30% 2003 72.1 43.7 -15.8 7.80% 2004 61.5 21.0 17.5 57 25 18 8.40% 2005 59.8 16.4 23.8 8.20% 10 năm sau khủng

hoảng 2006 57.1 14.3 28.6 8.40% 59 21 20 2007 59.5 14.8 25.7 59 15 26

46 20 34 Trong kế hoạch 5 năm tới, cần bỏ cách làm kế hoạch lâu nay mang tính hành

chính, với các chỉ tiêu khuôn cứng, cách viết kế hoạch văn chương biền ngẫu, “sao chép” các nghị quyết, mà không có vận dụng thực tế, phù hợp với hoàn cảnh:

- Mục tiêu không phải là tốc độ tăng trưởng bao nhiêu, tỷ lệ ngành bao nhiêu,… mà là bảo đảm quá trình phát triển liên tục, bền vững, với cơ cấu kinh tế ngành, vùng linh hoạt hơn, gắn với quá trình hội nhập quốc tế. Như vậy, cách xác định các chỉ tiêu mục tiêu phải rất khác. Từ đó xây dựng chương trình hành động và khung điều phối, bỏ các chỉ tiêu mang tính hành chính, “cứng nhắc”.

- Gắn các mục tiêu với cơ chế phân bổ nguồn lực tối ưu và hệ thống giải pháp thích hợp với thể chế kinh tế thị trường toàn cầu hóa, tận dụng các lợi thế so sánh tĩnh và

11

động của các ngành, các địa phương và toàn nền kinh tế quốc dân. Xác định một số hạn chế các công trình then chốt và hệ thống cơ chế chính sách tạo động lực.

- Đổi mới cơ chế phân cấp như một đột phá, nhất là tài chính công để đảm bảo sử dụng hiệu quả các nguồn lực quốc gia. Xác định một số hạn chế các công trình then chốt mang tầm quốc gia, có sử dụng chính nguồn vốn ngân sách, trong khi tăng cường cơ chế gián tiếp khác để huy động nguồn lực khu vực tư nhân trong và ngoài nước theo hướng chất lượng, hiệu quả và phát triển bền vững.

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Capital Labor TFP

Trong quá trình xây dựng và thực hiện kế hoạch này, cần chú ý tới ba khâu đột phá chiến lược4, đó là:

1- Cải cách thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN: Ý nghĩa quyết định, tác động mở đường cho sự nghiệp phát triển bền vững đất nước.

2- Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, khoa học công nghệ để nâng cao năng suất, chất lượng, hiệu quả. Phát triển theo cả chiều ngang dọc (trước và sau sản xuất công nghiệp), cũng như tăng chiều sâu nhờ tăng tỷ lệ quốc gia trong chuỗi giá trị gia tăng toàn cầu GVC.

4 Xem bài của Thủ tướng và bài góp ý của tác giả trên mạng chinhphu.vn

12

3- Nâng cao chất lượng cơ sở hạ tầng kỹ thuật (giao thông, viễn thông, năng lượng, đô thị, nông thôn…) và đô thị hiện đại để giảm chi phí sản xuất, nâng cao hiệu suất sử dụng vốn và tài nguyên thiên nhiên phục vụ phát triển bền vững.

Rất tiếc rằng, trong bản dự thảo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã nhận được cho đến nay, các khâu đột phá này chưa được nêu tỷ mỷ và với tinh thần đổi mới, tập trung cao độ để tạo đột phá.

Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng đã nhấn mạnh: “Đẩy mạnh cải cách doanh nghiệp nhà nước, đặt doanh nghiệp nhà nước vào môi trường cạnh tranh bình đẳng với các thành phần kinh tế khác, loại bỏ các hình thức ưu đãi và bao cấp còn tồn tại trên thực tế; minh bạch hoạt động của doanh nghiệp nhà nước theo các tiêu chí của doanh nghiệp đăng ký trên thị trường chứng khoán. Đổi mới cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước theo hướng cơ quan hoạch định chính sách không đồng thời thực hiện chức năng chủ sở hữu doanh nghiệp”.

Trong lĩnh vực ngân hàng, tiền tệ, cần:

- Làm tốt vai trò của Ngân hàng Nhà nước như ngân hàng trung ương và giữ các cân đối tổng thể của nền kinh tế. Phối hợp chặt chẽ chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa;

- Cải cách hệ thống ngân hàng thương mại và các tổ chức tín dụng cho phù hợp với quy mô của nền kinh tế và chống sự khống chế của các “nhóm lợi ích”.

Trong lĩnh vực tài khóa, cần có những đổi mới mạnh mẽ như :

- Giảm mạnh tổng thu; giảm mạnh tổng chi; tái cơ cấu nguồn thu và khoản chi ngân sách để hướng tới các mục tiêu như:

- Khoan sức dân nói chung, với thông tin công khai, minh bạch, tạo điều kiện cho người dân tham gia kiểm soát;

- Khu vực công tập trung thực hiện những việc mà khu vực tư không thể thực hiện, tạo điều kiện thuận lợi cho đầu tư và kinh doanh có hiệu quả, trong khi khu vực tư nhân trong và ngoài nước có điều kiện phát triển tối đa những lĩnh vực không bị cấm để trở thành động lực phát triển kinh tế dài hạn của đất nước.

Với KHCN, Chính phủ sẽ đổi mới mạnh mẽ, đồng bộ tổ chức, cơ chế quản lý, cơ chế hoạt động khoa học công nghệ; hướng trọng tâm hoạt động khoa học công nghệ vào

13

phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, chuyển đổi mô hình tăng trưởng, góp phần tăng nhanh năng suất, chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh của nền kinh tế. Ban hành các chính sách khuyến khích các doanh nghiệp đổi mới công nghệ, ưu tiên sử dụng các công nghệ tiết kiệm nguyên liệu, năng lượng, thân thiện với môi trường, “phát triển kinh tế xanh”, tạo ra các chuyển biến mạnh hơn trong hệ thống khoa học công nghệ quốc gia, mà không chỉ chú ý đến hệ thống dùng ngân sách Nhà nước.

Đối với sự nghiệp giáo dục, đào tạo nguồn nhân lực, không thể nóng vội, làm theo kiểu từng “chiến dịch” giản đơn, thiếu nối kết. Tương ứng với thể chế kinh tế thị trường đang hoàn thiện, việc đề ra quy hoạch và kế hoạch phát triển nguồn nhân lực nên bớt đi các quyết định mang tính hành chính, các chỉ tiêu kế hoạch “quá cứng nhắc” về đào tạo cho từng năm, trong khi thị trường chỉ có thể đón nhận sản phẩm sau 3-5 năm của thế giới rất năng động ngày nay. Để đáp ứng nhu cầu dân trí và nhu cầu lao động dài hạn của đất nước đang độ “dân số vàng” chỉ có trong vòng 20-25 năm nữa, có lẽ cần có nhiều quyết định và bước đi mạnh dạn hơn để tạo ra sự bùng nổ trong lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, với những sự “cởi trói” mạnh dạn cho người dân dưới sự chỉ đạo và quản lý của Nhà nước, tạo ra sự đột phá mạnh mẽ như sự bùng nổ kinh tế đã tạo ra sau Luật doanh nghiệp, với tư tưởng “tự do kinh doanh lĩnh vực mà pháp luật không cấm”. Khi đề cập tới nguồn nhân lực là đề cập tới mọi người, tới quá trình học tập không ngừng rất đa dạng, thì tác động chỉ đạo, thậm chí giao chỉ tiêu và các hạn mức quá cụ thể của Chính phủ và các bộ liên quan... mang tính hành chính sẽ có tác đụng hết sức có giới hạn, vậy nên cần tăng mạnh công tác kiểm tra, thanh tra học chính, thanh tra khoa học công nghệ... với cơ chế vừa chặt chẽ, vừa thông thoáng, mang tính hệ thống, dài hạn để tạo nên những cải cách, đổi mới mạnh mẽ trong đường hướng quản lý chung của Nhà nước.

Còn đối với đột phá trong lĩnh vực hạ tầng và đô thị, Xác định những định hướng lớn, nhưng lại rất chặt chẽ các chi tiêu công và dẫn nguồn cho phát triển, xác định các khâu trọng điểm, cần tập trung tạo đột phá và sức lan tỏa mạnh

Xác định một số trọng điểm quốc gia:

- Cảng lớn, gắn với khu kinh tế mở ven biển; - Đường bộ cao tốc, đường sắt khổ rộng Bắc Nam; - Phát triển hệ thống nguồn và lưới điện;

14

- Đô thị nhỏ, gắn với quá trình đô thị hóa bền vững, tiến hành phân bổ dân cư hợp lý;

- Phát triển hệ thống thủy lợi, sử dụng tổng hợp các lưu vực sông, tính tới biến đổi khí hậu toàn cầu và nước biển dâng…

III. Đổi mới cơ chế phân cấp như một đột phá thể chế

Quan điểm chung là quán triệt tư tưởng phân cấp đã được Thủ tướng Nguyễn Tấn Dũng nói: “phải cải cách mạnh mẽ nền hành chính quốc gia trên tất cả các nội dung: thể chế, tổ chức bộ máy, thủ tục hành chính và tài chính công gắn với một hệ thống phân cấp hợp lý, hiệu quả nhằm nâng cao chất lượng quản trị công - một trong những điểm yếu trong quản lý ở nước ta” (quản trị quốc gia)

Đối với vấn đề này, trong một thời gian dài, cơ chế phân cấp thường bị hiểu sai chỉ là việc “chia nhỏ ra cho các cấp dưới thực hiện, mà phải được nhìn một cách hệ thống, liên hoàn, dài hạn trên quan điểm chất lượng, hiệu quả và phát triển bền vững.

Tình trạng phân cấp quá tràn lan hiện nay (63++) đang gây nên tình trạng hoạt động kém hiệu quả của nền kinh tế, không chỉ với các quy hoạch chồng chéo, lãng phí, mà trong thực tế, sự phân cấp nhiều khi đã bị hiểu sai và làm sai, đến mức chia cắt lãnh thổ đất nước thành nhiều khu vực lãnh thổ ít liên kết, không tận dụng được các lợi thế so sánh “tĩnh” và “động” của các địa phương, các vùng và cả nước, làm cho sức mạnh thống nhất của nền kinh tế quốc gia bị giảm thiểu.

Phân cấp, phân quyền, tản quyền... là những phương thức tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước và việc phân loại chúng có ý nghĩa quan trọng về lý luận và thực tiễn5.

Dưới đây chỉ phân tích về “phân cấp” là chính với nghĩa rộng nhất của thuật ngữ phi tập trung hóa (decentralization). Theo các nghiên cứu lý thuyết, nếu nhìn từ chế độ quản lý thì bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng

5 Tư tưởng về tản quyền, phân quyền đã được biết đến, được thực hiện từ thời cổ đại và không ngừng được bổ sung, hoàn thiện cho tới ngày nay. Việc tổ chức nhà nước theo các phương thức này nhằm đoạn tuyệt với phương thức tập quyền tuyệt đối trong tổ chức quyền lực nhà nước ở chế độ chủ nô, phong kiến. Tản quyền, phân cấp, phân quyền nhằm tránh quyền lực tập trung trong tay một người, một nhóm người để xây dựng cơ chế quyền lực đủ sức ngăn chặn việc lạm quyền và sử dụng quyền lực trái với lợi ích của nhân dân. Theo đó, quyền lực được phân chia thành các nhánh độc lập hoặc giao cho các cấp chính quyền địa, nhưng đồng thời các nhánh quyền lực hoặc các phần quyền lực đó vừa phải có sự liên kết, phối hợp lại vừa kiểm soát, đối trọng lẫn nhau trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước. (Nguyễn Ngọc Chí, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội trên Tạp chí Khoa học của ĐHQG Hà Nội, Luật học 26 (2010), trang 250-258)

15

phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể. Thực hiện phân cấp là trao cho mỗi cấp chính quyền, mỗi khâu trong bộ máy những nhiệm vụ, quyền hạn để giải quyết những công việc nhất định. Các cấp chính quyền có những nhiệm vụ, quyền hạn tuỳ theo khả năng thực tế của địa phương để thực hiện những trọng trách được giao. Phân cấp có thể được phân loại thành: Phân cấp quản lý về chính trị (political decentralisation), Phân cấp quản lý về hành chính (administrative decentralisation), Phân cấp quản lý về ngân sách (fiscal decentralisation) và Phân cấp quản lý về kinh tế (economic decentralization). Nhưng không thể hiểu phân cấp chỉ là chia ra, mà không nhìn một cách hệ thống và sau đó được điều phối tổng thể.

Xin phân tích kỹ hơn về phân cấp quản lý về ngân sách được hiểu là sự phân bổ trách nhiệm quản lý và nguồn ngân sách giữa các cấp chính quyền. Theo tài liệu đã dẫn của Nguyễn Ngọc Chí, về lý thuyết, phân cấp quản lý về ngân sách thể hiện dưới nhiều dạng, bao gồm:

(i) Tự chủ tài chính (hay tự hạnh toán kinh doanh - self-financing or cost recovery through user charges) như trong việc phân cho chính quyền các địa phương tự làm, tự chịu trách nhiệm thu/chi trong phạm vi địa phương với một số công trình, dự án, khoản mục nào đó. Đây là hình thức “khoán trắng” mà hầu hết các địa phương đều muốn thực hiện, nhưng khi thiếu lại “xin” cấp trên “cấp phát”. Chẳng hạn, Hà Nội khi thực hiện xây dựng cầu Vĩnh Tuy rất quan trọng trong giao thông Thủ đô đã xin cơ chế tự lo toàn bộ, nhưng khi thực hiện gặp khó khăn tài chính, lại xin Trung ương cấp vốn. Thành ra đây là cơ chế tưởng hay, nhưng dường như lại dễ sinh ra cách làm tùy tiện kèm ỷ lại ?

(ii) Chính quyền trung ương và địa phương cùng làm (co-financing) và thực chất cùng hưởng. Đây cũng là cơ chế mà các địa phương cũng muốn thực hiện, nhưng thường việc huy động tài chính của địa phương khó khăn, nên chỉ huy động một số lực lượng dân công, như làm công viên, xây dựng con đường quốc lộ đi qua địa phương. Trên thực tế, vẫn gây gánh nặng hoặc không rõ trách nhiệm quyền hạn giữa các bên, gây khó khăn trong thực hiện.

(iii) Cho phép chính quyền địa phương được đặt ra thêm một số khoản thuế, lệ phí hoặc hưởng toàn bộ hay một phần các khoản thu từ thuế, lệ phí... ở địa phương. Đây là các khoản thu lớn mà chính quyền địa phương rất muốn thực hiện để thu thêm ngoài

16

cân đối ban đầu, như việc thu tiền xổ số, tiền bán nhà đất thuộc sở hữu nhà nước, thậm chí việc cho khai thác khoáng sản ở các địa phương. Vấn đề là cần nâng cao trách nhiệm của các địa phương trong vấn đề này, vì nhiều khi lệ đã vượt luật của quốc gia, gây bức xúc trong nhân dân các địa phương!;

(iv) Chuyển một phần khoản thu từ thuế do chính quyền trung ương thu được cho chính quyền địa phương dưới dạng tài trợ ngân sách. Đây là hình thức mà hầu hết các tỉnh do nguồn thu hạn hẹp nên rất muốn được bổ sung từ trung ương;

(v) Bảo lãnh hoặc cho chính quyền địa phương vay… Đây cũng là hình thức hay được sử dụng, thực chất gây nợ nần cho Chính phủ vì khả năng trả nợ rất hạn hẹp, nhất là với tư duy “nhiệm kỳ”. Bên cạnh các khoản được Nhà nước bảo lãnh, hiện nhiều địa phương định dùng uy tín để “tự vay, tự trả”, dẫn tới nợ nần lớn.

Bất kỳ nhà nước nào cũng có nguồn thu và các khoản chi nhất định để thực hiện các chức năng của mình. Điều đó có nghĩa rằng, ngân sách là một phần không thể thiếu trong hoạt động của các quốc gia. Để có thể sử dụng quỹ ngân sách một cách hợp lý, các nhà nước phải có kế hoạch trong sử dụng. Điều đó đòi hỏi các nhà nước phân cấp quản lý ngân sách, phân cấp cho các cấp chính quyền trong việc sử dụng nguồn thu và khoản chi một cách hợp lý, hiệu quả, phù hợp với nhiệm vụ và mục tiêu chung.

Đó là về lý thuyết. Nhưng thực tiễn thì sao? Chẳng hạn, trong cân đối ngân sách năm 2011 đã có các khoản như sau:

Các địa phương Thu trên địa bàn

Hưởng theo phân cấp

Bổ sung cân đối từ Trung ương

Tổng chi NSĐP

632,000,000.00

206,321,447.00

93,778,553.00

300,100,000.00

Bổ sung có mục tiêu

32,428,606.00

32,428,606.00

Cộng 332,528,606.00

Tỷ lệ so thu trên địa bàn 52.62%

Như vậy, bên cạnh các khoản thu gần 60 nghìn tỷ đồng NSĐP được hưởng 100%, nhiều khoản thu tuy danh nghĩa có phân chia trung ương/địa phương, nhưng các địa phương được hưởng 100% (các tỉnh miền núi) hay phần lớn (các tỉnh có nguồn thu nhỏ).

17

Các tỉnh, thành (13 đơn vị) có tỷ lệ được hưởng cũng không nhỏ như TP Hồ Chí Minh (23%), Bình Dương (40%), Hà Nội (42%), Bà Rịa – Vũng Tầu (44%), Đồng Nai (51%), Vĩnh Phúc (60%), Quảng Ngãi (61%), Quảng Ninh (70%), Khánh Hòa (77%), Đà Nẵng (85%), Hải Phòng (88%), Cần Thơ (91%), Bắc Ninh (93%). Tổng cộng, riêng các khoản thu này dự toán lên tới 274 nghìn tỷ đồng, để lại NSĐP hưởng 146 nghìn tỷ đồng, chiếm 53%. Như vậy, theo cơ chế phân cấp, ngân sách địa phương được hưởng tới 2/3 tổng cân đối ngân sách của mình. Đồng thời, NSTW lại bổ sung cân đối cho NSĐP đến hơn 93 nghìn tỷ đồng (chiếm 1/3 tổng chi cân đối). Đó là chưa kể các khoản ngân sách thu thêm theo cơ chế phân cấp khác. Như vậy, toàn bộ các khoản thu trên địa bàn, ngân sách địa phương năm 2011 được “hưởng” trực tiếp khoảng 47,5%. Bên cạnh đó, NSĐP cũng được “hưởng” thêm 32 nghìn tỷ đồng từ bổ sung có mục tiêu theo các công trình quốc gia quan trọng và thực hiện các chế độ chính sách khác. Như vậy là về hình thức, đã chi ngân sách TƯ/ĐP 50/50, có phần lệch về địa phương. Nhiều ngành cũng sử dụng lực lượng tại chỗ để thực hiện các dự án. Khi thực hiện, số vượt thu cũng lớn, nhưng sử dụng có phần chưa hợp lý cả ở trung ương và địa phương. Như vậy, khoản chi cho các nhu cầu chung của quốc gia trên thực tế khoảng 1/3, thiếu hụt đã có bội chi ngân sách “đảm nhiệm”. Cuối cùng, đẩy số bội chi ngân sách ngày một tăng cao.

Bên cạnh một số ưu điểm, cả 5 hình thức phân cấp như trên trên đang được sử dụng ở nước ta, nhưng được vận dụng theo hướng chia cắt, thiếu phối hợp. Như vậy, cách sửa không phải là không phân cấp nữa, mà là phân cấp một cách hợp lý hơn, kết hợp vai trò tổng điều phối cân đối chung của trung ương, có sự giám sát của Quốc hội và nhân dân.

Điều đáng nói hơn, chính là cân đối vốn đầu tư thuộc nguồn ngân sách. Ngay từ khâu kế hoạch được Quốc hội thông qua, đã dành ¼ nguồn thu cho đầu tư phát triển thuộc các ngành, lĩnh vực. Trong tổng số 152 nghìn tỷ đồng đầu tư phát triển, đã có những khoản chi chưa được tường minh như để lại 3.500 tỷ đồng cho Tập đoàn dầu khí; và ngay 4.500 tỷ đồng bù lãi suất cũng cần được quản lý chặt chẽ hơn....

Trong 100% vốn đầu tư xây dựng cơ bản, đã dành tới 47% làm đầu tư về kinh tế cũng gây bức xúc, mà lẽ ra các phân đầu tư hạ tầng giao thông hay nông nghiệp nông thôn, nên được phối hợp vào đầu tư cho xã hội, môi trường để phát triển bền vững. Như

18

vậy, thực chất, gần 100% đầu tư ngân sách là đúng hướng. Vậy, trong phân cấp ngân sách, có điều gì cần sửa? Có hai vấn đề cần lưu ý.

Một là, khắc phục tình trạng mất cân đối tổng thể. Các khoản đầu tư còn dàn trải cho các mục tiêu hữu ích, nhưng chưa hiệu quả tổng thể. Hàng loạt công trình được lựa chọn không căn cứ quy hoạch chung ở tầm quốc gia, mà còn trải đều “dàn hàng ngang” như đầu tư cảng biển, đầu tư các khu kinh tế, mà đến nay đã có đến 18 khu, chiếm 730 nghìn ha, gấp 10 lần 260 khu công nghiệp, còn mới lấp đầy khoảng 50%. Trong khi đó, các khu này mới đầu tư được rất ít, dẫn tới lãng phí đất đai và nguồn lực. Các địa phương cạnh nhau, cũng có công trình như nhau, gây lãng phí tài nguyên và tiền bạc quốc gia. Nhiều công trình dự án đã chỉ tính đến nhu cầu địa phương mà chưa tính tới cân đối quốc gia, nên gây nên lãng phí lớn. Ngay Hà Nội cũng cần vốn 90 tỷ $ trong 20 năm tới, nhưng không thể đáp ứng từ cân đối chung (dù nguồn vốn nào), gây ra mất cân đối ngay từ quy hoạch phát triển các ngành, địa phương.

Hai là, cần đầu tư tập trung hơn, trên tầm quốc gia. Đứng trên quyền lợi quốc gia, nên lựa chọn 2-3 công trình cảng biển quan trọng nhất (Hải Phòng, Vũng Tàu), nơi có chân hàng đủ mạnh làm hậu cứ và vươn ra biển, lan tỏa các vùng trong và ngoài nước. Chọn 2-3 khu khu kinh tế, trong đó 1-2 khu làm trước để tạo nên điểm nhấn, tạo sức lan tỏa. Nhiều lĩnh vực quan trọng như khoa học công nghệ (3,5% vốn), giáo dục đào tạo (17,5% vốn), y tế (5,7% vốn), môi trường (2,1%), ... nhưng không được thực hiện nghiêm, ngay trong điều kiện năm 2011 này. Muốn vậy, cần sửa Luật ngân sách 2002 sau khi ban hành 10 năm đã lạc hậu, nhất là tăng cường hơn nữa vai trò của trung ương về đầu tư tập trung, tạo nên điểm nhấn.

Bản đồ dưới đây như ví dụ về quan điểm hệ thống, đầu tư tập trung hơn nữa.

19

20