Jasna Omejec HRVATSKA UPRAVA ‒ OD SOCIJALISTIČKOG DO EUROPSKOG KONCEPTA ZAKONITOSTI Rad je objavljen u knjizi: Hrvatsko-francuski upravnopravni dani. Hrestomatija I – opći dio: Javna uprava Journées juridiques et administratives franco-croates. Miscellanea I – partie générale: L'administration publique Ur. Gjidara, Marc; Aviani, Damir; Britvić Vetma, Bosiljka / Split/Pariz: Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu; Sveučilište Panthéon Assas, Paris II; Državni savjet Francuske Republike // Split/Paris: Faculté de droit de Split; Université Panthéon-Assas, Paris 2; Conseil d'État de France, 2016., str. 99‒141.
37
Embed
HRVATSKA UPRAVA ‒ OD SOCIJALISTIČKOG DO EUROPSKOG … · 2017-03-23 · Ustav iz 1990. ustrojio je hrvatsku drŜavu (između ostaloga) kao "demokratsku" (članak 2.), slobodu,
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
Jasna Omejec
HRVATSKA UPRAVA ‒ OD SOCIJALISTIČKOG DO EUROPSKOG
KONCEPTA ZAKONITOSTI
Rad je objavljen u knjizi:
Hrvatsko-francuski upravnopravni dani. Hrestomatija I – opći dio: Javna uprava
Journées juridiques et administratives franco-croates. Miscellanea I – partie générale:
L'administration publique
Ur. Gjidara, Marc; Aviani, Damir; Britvić Vetma, Bosiljka / Split/Pariz: Pravni fakultet
Sveučilišta u Splitu; Sveučilište Panthéon Assas, Paris II; Državni savjet Francuske Republike //
Split/Paris: Faculté de droit de Split; Université Panthéon-Assas, Paris 2; Conseil d'État de France,
2016., str. 99‒141.
2
Prof. dr. sc. Jasna Omejec
Predsjednica Ustavnog suda Republike Hrvatske i redovita profesorica u trajnom zvanju na Katedri za
upravno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu
HRVATSKA UPRAVA ‒ OD SOCIJALISTIČKOG DO EUROPSKOG
KONCEPTA ZAKONITOSTI
UDK : 35.07 (497.5)
Primljeno: 26. svibnja 2016.
Izvorni znanstveni rad
Zakonitost u djelovanju uprave temeljno je mjerilo njezine legitimacije, ali i mjerilo
"administrativne legitimacije" cjelokupne države. U radu se razmatraju različiti koncepti
zakonitosti u djelovanju uprave koji su od druge polovine 20. stoljeća imali snažan utjecaj na
način rada i na oblikovanje glavnih obrazaca ponašanja današnje hrvatske uprave. Riječ je u
prvom redu o konceptima revolucionarne, odnosno socijalističke zakonitosti (1945-1990), a
potom i o režimu modificirane zakonitosti u djelovanju uprave tijekom izvanrednog stanja u
zemlji (1991-1996/1998). U radu se pokušava procijeniti njihov utjecaj na današnje obrasce
upravnog ponašanja.
Autoričina je teza da hrvatska uprava danas još nije osposobljena za prihvaćanje
europskog koncepta pravnosti/zakonitosti koji je sadržan i u hrvatskom Ustavu (1990.), a koji
se u radu prvi obrađuje. Takvom ishodu pridonio je u određenoj mjeri spor i slab razvitak
suvremenog hrvatskog upravnog prava. Usmjerenjem na domaću jurisprudencijsku doktrinu
ustavnih prava, koja je u posljednjem desetljeću znatno napredovala, upravno pravo mora proći
proces konstitucionalizacije, koji je pretpostavka za izgradnju njegove nove strukture. Bez tog
procesa teško može doći do djelotvornog redefiniranja političke funkcije i zadaća nove hrvatske
uprave. Temeljni nositelj konstitucionalizacije upravnog prava na osnovama objektivnog
vrijednosnog sustava ustavnih prava trebalo bi biti upravno sudstvo.
Ključne riječi: hrvatska uprava, zakonitost, pravnost, vladavina prava,
administrativna legitimacija, konstitucionalizacija upravnog prava
1. UVODNE NAPOMENE
Hrvatska je tek državnim osamostaljenjem početkom 90-ih godina prošlog stoljeća,1 praćenim
uvođenjem novog državnog i ustavnog poretka, dobila mogućnost krenuti putem kojim su
1 U okviru bivše SFRJ, Sabor Socijalističke Republike Hrvatske (SRH), na sjednicama Društveno-političkog
vijeća, Vijeća udruženog rada i Vijeća općina, održanima 11. siječnja 1990., donio je Odluku da se pristupi
raspravi o promjeni Ustava Socijalističke Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 2/90.), budući da "ustavnim
promjenama treba stvoriti ustavne pretpostavke za daljnju demokratizaciju društva i izmjenu izbornog
zakonodavstva u kojem će se ostvariti potpune pravne garancije za jednakost građana i ravnopravnost svih
političkih organizacija" i time "ustavnopravne pretpostavke za potpunije funkcioniranje pravne države u uvjetima
političke demokracije". Sabor SRH donio je u veljači 1990. Odluku o proglašenju Amandmana LIV do LXIlI na
Ustav Socijalističke Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 7/90.). Već 25. srpnja 1990. Sabor je na sjednici
sva tri vijeća donio Odluku da se pristupi donošenju Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 31/90.).
Isti dan donesena je i Odluka o proglašenju Amandmana LXIV do LXXV na Ustav Socijalističke Republike
Hrvatske (Narodne novine, broj 31/90.). U Amandmanu LXIV određuje se brisanje u nazivu Ustava i u njegovim
3
zapadnoeuropske građanske države krenule 45 godina ranije. Međutim, od proklamiranog
novog sustava vrijednosti do njegove realizacije put je dug, a pojedina razdoblja na tom putu
vrlo su mučna, tegobna i konfliktna. Treba se podsjetiti na Pusićeve riječi da "svaka stabilizacija
društvene strukture djeluje kroz određene promjene u glavama ljudi, kroz internalizaciju u
svijesti, habitualizaciju u društvu i socijalizaciju velikog broja pojedinaca. A te promjene
zahtijevaju vremena. I određen redoslijed. To vrijedi osobito za promjene nastale
demokratskom preobrazbom države i izgradnjom pravne države, jer ostvarivanje tih promjena
u svakodnevici pretpostavlja određeno djelovanje velikog broja ljudi, i to djelovanje koje je
čvrsto ukorijenjeno u njihovoj svijesti, gotovo do razine automatskog reagiranja. ... Svaki
pokušaj da se neke etape u stabilizaciji novih mentalnih struktura u svijesti stanovništva skrate
ili preskoče vodi u niz poteškoća. Unutarnja povijest većine današnjih država, koje su pred
sobom vidjele već razvijene modele, i nije drugo nego opis tih poteškoća."2
U radu se razmatraju različiti koncepti zakonitosti u djelovanju uprave,3 koji su bili prihvaćeni
ili su prevladavali u hrvatskom upravnom životu u proteklih 70 godina. Te se koncepte
zakonitosti prvo pokušava odrediti, a zatim i procijeniti njihov utjecaj na današnje obrasce
ponašanja uprave. To smatram iznimno važnim jer je zakonitost u djelovanju uprave temeljno
mjerilo njezine legitimacije, ali i mjerilo "administrativne legitimacije"4 cjelokupne države.
Rad započinje analizom koncepta pravnosti/zakonitosti koji proizlazi iz hrvatskog Ustava. S
obzirom na to da je Ustav preuzeo europski koncept pravnosti/zakonitosti koji je inherentan
demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti individualnih (temeljnih)
prava, u tom se dijelu obrađuju temeljna stajališta Europskog suda za ljudska prava u
Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP) i Venecijanske komisije5 o demokraciji kao temelju
odredbama riječi "Socijalistička" ispred riječi "Republika Hrvatska", tako da od 25. srpnja 1990. država nosi naziv
"Republika Hrvatska". Sabor Republike Hrvatske donio je novi Ustav Republike Hrvatske 22. prosinca 1990., koji
je ‒ uz izmjene i dopune ‒ i danas na snazi (Narodne novine, broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 5/14. ‒ odluka
USRH broj: SuP-O-1/2014 od 14. siječnja 2014.). Nakon provedenog referenduma 22. svibnja 1991., Sabor je
donio 25. lipnja 1991. Ustavnu odluku o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske (Narodne novine, broj
31/91.), u kojoj se utvrđuje da "ovim činom Republika Hrvatska pokreće postupak razdruživanja od drugih
republika i SFRJ. Republika Hrvatska pokreće postupak za međunarodno priznavanje". Na istoj je sjednici svih
triju vijeća Sabor donio i Deklaraciju o proglašenju suverene i samostalne Republike Hrvatske (Narodne novine,
broj 31/91.). Konačno, utvrđujući da je tromjesečni rok o odgodi primjene Ustavne odluke od 25. lipnja 1991.,
koji je određen Brijunskom deklaracijom, istekao 7. listopada 1991., Sabor Republike Hrvatske, na zajedničkoj
sjednici svih triju vijeća, održanoj 8. listopada 1991., donio je Odluku kojom "Republika Hrvatska od dana 8.
listopada 1991. godine raskida državno-pravne sveze na temelju kojih je zajedno sa ostalim republikama i
pokrajinama tvorila dosadašnju SFRJ i odriče legitimitet i legalitet svim tijelima dosadašnje federacije ‒ SFRJ"
(Narodne novine, broj 53/91.). Na temelju preporuke Vijeća sigurnosti, Rezolucijom Opće skupštine Ujedinjenih
naroda A7RES/46/238 od 22. svibnja 1992. Republika Hrvatska primljena je u članstvo Ujedinjenih naroda.
2 Pusić, Eugen (2007) Javna uprava i društvena teorija, Zagreb: Suvremena javna uprava, str. 42.
3 S obzirom na tripartitno ustrojstvo hrvatske javne uprave (državna uprava – lokalna i područna regionalna
samouprava – pravne osobe s javnim ovlastima), izraz "uprava" u ovom radu upućuje u prvom redu na državnu
upravu.
4 Termin "administrativna legitimacija" preuzimam od Ming-Sung Kua, koji ga koristi za ispitivanje upravnog
prava Europske unije i njegova utjecaja na njezin legitimitet. Usp. Kuo, Ming-Sung. From Administrative Law to
Administrative Legitimation? Transnational Administrative Law and the Process of European Integration,
International and Comparative Law Quarterly, 61 (2012), str. 855‒879.
5 Komisija za demokraciju putem prava ‒ Venecijanska komisija (European Commission for Democracy through
Law ‒ Venice Commission) je savjetodavno tijelo Vijeća Europe za ustavna pitanja. Savjetodavnim mišljenjima
Venecijanske komisije službeno se koristi od ožujka 2014. i Europska komisija u okviru programa za rješavanje
sustavnih prijetnji vladavini prava u svih 28 država članica EU (provedba postupka iz članka 7. Ugovora iz
Lisabona). Usp. European Commisson. A new EU Framework to strengthen the Rule of Law, COM(2014) 158
4
europskog javnog poretka, ulozi priznatih i pravno zaštićenih individualnih ljudskih prava i
temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: temeljna prava), te značenju i domašajima vladavine
prava. U tom se okvirima potom razmatra europski koncept pravnosti/zakonitosti upravnog
djelovanja u ustavnoj demokraciji (poglavlje 2.). U nastavku se sažimaju temeljne skupine
razloga zbog kojih današnja hrvatska uprava nije osposobljena za prihvaćanje europskog
koncepta pravnosti/zakonitosti. Prve dvije skupine razloga smatram osobito značajnim. Prva se
odnosi na dva temeljna koncepta zakonitosti u djelovanju uprave u bivšoj SFRJ, odnosno
Socijalističkoj Republici Hrvatskoj ‒ SRH. Riječ je o prvotnom načelu revolucionarne
zakonitosti, a nakon toga socijalističke zakonitosti. Druga se odnosi na režim modificirane
zakonitosti, kojemu je hrvatska uprava bila podvrgnuta tijekom izvanrednog stanja u zemlji
uzrokovanog oružanom agresijom na njezin teritorij 1991‒1996/1998. Svi ti koncepti
zakonitosti ostavili su ozbiljne ožiljke i duboke tragove u ponašanju hrvatske uprave (poglavlje
3.). Na kraju rada postavlja se zahtjev za uvođenjem nove paradigme administrativne
legitimacije hrvatske države, koja se u postojećim uvjetima može postići samo kroz proces
konstitucionalizacije upravnog prava na osnovama objektivnog vrijednosnog sustava temeljnih
prava (poglavlje 4.).
2. ZAHTJEVI HRVATSKE USTAVNE DRŽAVE
2.1. O zahtjevima hrvatskog Ustava
U novom hrvatskom Ustavu od 22. prosinca 1990. konstitucionalizirana je težnja nacije za
prihvaćanjem vrijednosti liberalno-demokratskih ustavnih poredaka zapadnoeuropskog tipa.
Riječ je o zadaći prihvaćanja tzv. zajedničkog europskog ustavnog nasljeđa (common
European constitutional heritage) i pripadajućih mu europskih ustavnih standarda.6
Ustav iz 1990. ustrojio je hrvatsku državu (između ostaloga) kao "demokratsku" (članak 2.),
slobodu, jednakost, individualna prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, vladavinu prava i
višestranački demokratski sustav podignuo je na razinu "najviših vrednota ustavnog poretka",
a kasnije ih je proglasio i "temeljem za tumačenje Ustava" (članak 3.), uveo je načelo diobe
vlasti (članak 4.), načelo ustavnosti i zakonitosti (članak 5.), samostalno načelo zakonitosti u
djelovanju uprave i njezino podvođenje pod sudsku kontrolu (članak 19.),7 zajamčio je slobodu
osnivanja političkih stranaka (članak 6.), zabranio je diskriminaciju po bilo kojoj osnovi, a
jednakost svih pred zakonom podignuo je na razinu temeljnog ustavnog načela (članak 14.),
zajamčio je osobne i političke slobode i prava, te široku lepezu gospodarskih, socijalnih i
kulturnih prava (Glava III.), uključujući pravo vlasništva i poduzetničku slobodu, te je zajamčio
pravo na žalbu (članak 18.) i ostala procesna jamstva poštenog postupanja u pravno uređenim
postupcima (članak 29. i dr.), kao i institucionalno ustavno sudstvo (Glava V.).
Prema tome, promatra li ga se kao jedinstvenu cjelinu,8 Ustav iz 1990. osigurao je pravno-
političke preduvjete za stabilnu ustavnu demokraciju čije institucije, u prvom redu upravne i
final, Strasbourg, 11 March 2014, 9; Annex 1: The new EU rule of law framework, http://europa.eu/rapid/press-
release_IP-14-237_hr.htm (pristup: 15. travnja 2016.).
6 Podrobnije Calliess, Christian. Europe as Transnational Law ‒ The Transnationalization of Values by European
Law, German Law Journal, 10, 10 (2009), str. 1367‒1382.
7 Članak 19. Ustava glasi: "Pojedinačni akti državne uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni
na zakonu." (stavak 1.) "Zajamčuje se sudska kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja
imaju javne ovlasti." (stavak 2.).
8 Hrvatski Ustavni sud (USRH) u svojoj praksi stalno ponavlja: "Ustav čini jedinstvenu cjelinu. Njemu se ne može
pristupati na način da se iz cjeline odnosa koji se njime ustrojavaju izvlači jedna odredba, pa se ona onda tumači
5
sudske, mogu zajamčiti djelotvorno ostvarenje temeljnih prava te u djelo provesti načelo
vladavine prava. Iz tih obilježja hrvatske ustavne države mora izvirati i cjelokupno nacionalno
upravno pravo, uključujući koncept pravnosti/zakonitosti u djelovanju uprave.
Objektivni poredak vrijednosti ustanovljen u hrvatskom Ustavu inherentni je dio europske
ustavne baštine. Simbol te baštine je Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda
Vijeća Europe (u daljnjem tekstu: Konvencija).9 Wildhaberovim riječima, Konvencija je
"esencijalni dio naše zajedničke baštine, izvanredno svjedočanstvo europske etičke i pravne
kulture".10 Učinci njezine neprekidne primjene na europskom kontinentu u posljednjih 60
godina priskrbili su joj atribut "ustavnog instrumenta europskog javnog poretka" (constitutional
instrument of European public order – ordre public) u području ljudskih prava.11 Konvencija
je smještena "u kontekst ustavne naravi" jer se odnosi na kolektivno pravno osnaženje ljudskih
prava i temeljnih sloboda kao vrijednosti koje zajednički dijele sve države članice Vijeća
Europe. Ona poručuje: demokracija, koncept predstavničke vladavine, poštovanje temeljnih
prava te pravna državnost, kojoj je najvažniji atribut vladavina prava, osnovne su vrijednosti
koje među svima ostalima čine pretpostavku za postojanje i funkcioniranje suvremene europske
ustavne države. Zahvaljujući praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu:
USRH), Konvencija u Republici Hrvatskoj danas ima kvaziustavni položaj.12
zasebno i mehanički, neovisno o svim ostalim vrijednostima koje su Ustavom zaštićene. Ustav posjeduje unutarnje
jedinstvo i značenje pojedinačnog dijela vezano je uz sve ostale odredbe. Promatra li ga se kao jedinstvo, Ustav
odražava pojedina sveobuhvatna načela i temeljne odluke u vezi s kojima se moraju tumačiti sve njegove
pojedinačne odredbe. Stoga se nijedna ustavna odredba ne može izvući iz konteksta i samostalno interpretirati.
Drugim riječima, svaka pojedina ustavna odredba uvijek se mora tumačiti u skladu s najvišim vrednotama
ustavnog poretka koje su temelj za tumačenje samog Ustava. To su: sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost
i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštovanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva,
očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav (članak 3. Ustava)."
USRH, rješenje broj: U-I-3789/2003 i dr. od 8. prosinca 2010., Narodne novine broj 142/10., točka 8.2. Usp. i
odluku USRH broj: U-I-3597/2010 od 29. srpnja 2011., Narodne novine broj 93/11., točka 28.; odluku broj: U-
VIIR-5292/2013 od 28. listopada 2013., Narodne novine broj 131/13., točka 5.1.; odluku broj: U-VIIR-4640/2014
od 12. kolovoza 2014., Narodne novine broj 104/14. i 130/14. – ispravak, točka 10., itd.
9 Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (Rome, 4. 05. 1950, CETS No. 005).
Konvencija je u odnosu na Republiku Hrvatsku stupila na snagu 5. studenoga 1997., stupanjem na snagu Zakona
o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Protokola broj 1, 4, 6, 7 i 11 uz
Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Narodne novine ‒ Međunarodni ugovori, broj 18/97.,
6/99. ‒ pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak. Hrvatska je ratificirala i protokole br. 12, 13 i 14 uz Konvenciju.
Protokole br. 15 i 16 Hrvatska nije ni potpisala (stanje: lipanj 2016.).
10 Wildhaber, Luzius (2005) Speech given on the occasion of the opening of the judicial year, Strasbourg, 25
January 2005, ECHR Anual Report 2004, str. 33.
11 Pojam "ustavni instrument" spomenuo je prvi put sudac ESLJP-a Sir Gerald Fitzmaurice (UK) u izdvojenom
mišljenju u predmetu Nacionalni sindikat belgijske policije protiv Belgije, presuda [plenarna sjednica], 27.
listopada 1975., br. 4464/70, točka 9. O značenju tog pojma v. Peters, Ana; Altwicker, Tilmann (2012)
Europäische Menschenrechtskonvention. Mit rechtsvergleichenden Bezügen zum deutschen Grundgesetz,
Schriftenreihe der Juristischen Schulung Band 161, 2. Auflage, München: Verlag C.H. Beck, str. 13–14. V. i
ESLJP, Loizidou protiv Turske, presuda [prethodne primjedbe] [VV], 23. ožujka 1995., br. 15318/89 1995., § 75.;
Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi (Bosphorus Airways) protiv Irske, presuda [VV], 30.
lipnja 2005., br. 45036/98, § 156.
12 Konvenciji je kvaziustavni položaj u pravnom poretku Republike Hrvatske USRH izrijekom priznao u odluci
U-I-745/1999 od 8. studenoga 2000., Narodne novine broj 112/00. Ta je odluka donesena u postupku apstraktne
kontrole ustavnosti Zakona o izvlaštenju, kojom su ukinute pojedine odredbe tog zakona. U odluci je USRH prvi
put ocijenio da je jedan nacionalni zakon nesuglasan s člankom 6. stavkom 1. Konvencije, zauzevši stajalište da
svaka nesuglasnost nacionalnog zakona s Konvencijom ujedno znači i nesuglasnost nacionalnog zakona s načelom
vladavine prava propisanim člankom 3., načelom ustavnosti i zakonitosti propisanim članom 5. i načelom pravnog
monizma nacionalnog i međunarodnog prava propisanim člankom 134. Ustava. Podrobnije Omejec, Jasna (2014).
6
I Povelja o temeljnim pravima Europske unije (u daljnjem tekstu: Povelja EU)13 u članku 53.
stavcima 3. i 4. prihvaća da "u mjeri u kojoj ova Povelja sadržava prava koja odgovaraju
pravima zajamčenima Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, značenje i
opseg primjene tih prava jednaki su onima iz spomenute Konvencije" (pri čemu ta odredba ne
sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu), kao što prihvaća i da se temeljna prava "koja
proistječu iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama", a koja Povelja EU priznaje,
"tumače u skladu s tim tradicijama".
Za određivanje europskog koncepta pravnosti/zakonitosti u djelovanju uprave, koji je prihvaćen
u hrvatskom Ustavu, u prvom su redu relevantne postavke konvencijskog prava o
demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti individualnih (temeljnih)
prava. Riječ je o trima strukturalnim principima suvremene ustavne države.
2.2. Demokracija kao temelj europskog javnog poretka
Ideja demokracije pojavljuje se u tekstu Konvencije u tri različita oblika:
1) kao prožimajuće načelo sadržano u Preambuli Konvencije, u dijelu u kojem se ističe da
su temeljne slobode koje su osnova pravde i mira u svijetu "najbolje zaštićene istinskom
političkom demokracijom, s jedne strane, te zajedničkim razumijevanjem i poštovanjem
ljudskih prava o kojima te slobode ovise, s druge strane";
2) kao pravo na sudjelovanje u demokratskim političkim procesima, koje je zajamčeno
člankom 3. Protokola br. 1 uz Konvenciju (pravo na slobodne izbore);
3) kao izričito ograničenje pojedinih individualnih prava koje je obično povezano s testom
zakonitosti i zahtjevom da miješanje javne vlasti u individualna prava zaštićena
Konvencijom mora biti u skladu s legitimnim ciljem razmjernim nužnoj društvenoj
potrebi.
Važnost načela demokracije za tumačenje Konvencije i njome zajamčenih prava najbolje je
izrazio sam ESLJP u svojoj praksi. On je više puta potvrdio da se vrijednosti Konvencije trebaju
tražiti u zajedničkom europskom nasljeđu,14 odnosno da je Konvencija "dizajnirana" radi
održavanja i promoviranja ideala i vrijednosti demokratskog društva.15 U presudi Ujedinjena
komunistička partija Turske i drugi protiv Turske (1998.) veliko vijeće ESLJP-a na sljedeći je
način objasnilo značenje demokracije u europskom javnom poretku:
"45. Demokracija je bez sumnje temeljno obilježje europskog javnog poretka.
To je razvidno u prvom redu iz Preambule Konvencije koja utvrđuje vrlo jasnu vezu
Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava. Strasbourški
acquis, drugo dopunjeno izdanje, Zagreb: Novi informator, str. 64‒65.
13 Charter of Fundamental Rights of the European Union (Official Journal of the European Union 2007/C 303,
14. 12. 2007, 1‒16). Nakon što je stupila na snagu 1. prosinca 2009. (zajedno s Ugovorom iz Lisabona), Povelja
EU ponovo je objavljena (Official Journal of the European Union, C 83/389, 30. 03. 2010). Povelja EU je po svojoj
pravnoj snazi izjednačena s osnivačkim ugovorima. Primjenjuju je institucije, tijela, uredi i agencije Unije u svojim
zakonodavnim i izvršnim aktima te države članice u svojim aktima za primjenu prava Unije. Prema tome, za
razliku od Konvencije koja se odnosi na nacionalna prava država stranaka, primjena Povelje ograničena je samo
na pravo Unije.
14 ESLJP, Soering protiv Ujedinjenog Kraljevstva (plenarna sjednica), presuda, 7. srpnja 1989., br. 14038/88, §
88.
15 ESLJP, Kjeldsen, Busk Madsen i Pedersen protiv Danske, presuda, 7. prosinca 1976., br. 5095/71 i dr., § 53.
7
između Konvencije i demokracije potvrđujući da se održavanje i daljnja realizacija
ljudskih prava i temeljnih sloboda najbolje osigurava s jedne strane kroz istinsku
političku demokraciju i s druge strane kroz zajedničko razumijevanje i poštovanje
ljudskih prava. Preambula dalje potvrđuje da europske države imaju zajedničko
nasljeđe političke tradicije, ideala, sloboda i vladavine prava. Sud je primijetio da se u
zajedničkom nasljeđu moraju tražiti duboko usađene vrijednosti Konvencije; nekoliko
puta je istaknuo da je Konvencija sastavljena da održi i promovira ideale i vrijednosti
demokratskog društva.
… Jedini tip potrebe koji je sposoban opravdati miješanje u neka od navedenih
prava stoga je onaj koji može tvrditi da je iznikao iz 'demokratskog društva'.
Demokracija tako izgleda kao jedini politički model koji Konvencija uzima u obzir i u
skladu s time jedino je s njom usuglašena."16
Praksa ESLJP-a jasno pokazuje da taj sud pokušava pomiriti tenzije između demokracije i
konstitucionalizma. Konkretnije, dva temeljna stupa konstitucionalizma ‒ koncept ograničene
vlasti i primat individualne slobode koja ovisi o poštovanju temeljnih prava, a koji tvore osnovu
za vladavinu prava – taj sud dopunjuje dodatnim konstitucionalnim instrumentom:
demokracijom.17 Na taj način ESLJP postaje jedan od najsnažnijih graditelja europskog javnog
poretka.18
Sukladno tome, ESLJP shvaća demokraciju šire od uskog etimološkog pojma "vladavine
većine": njezina je esencijalna instrumentalna svrha zapravo daljnja stabilizacija liberalnog
koncepta individualnih ljudskih prava i temeljnih sloboda. I obrnuto: individualna ljudska prava
i temeljne slobode zaštićene Konvencijom, u kontekstu demokracije i vladavine prava, za
ESLJP "nisu mjerna načela (criterial concepts) čije je značenje iscrpljeno njihovom općom
primjenom diljem država ugovornica. Ona su namijenjena za izražavanje moralne predanosti
objektivnim principima liberalne demokracije."19
2.3. Individualna (temeljna) prava
16 ESLJP, Ujedinjena komunistička partija Turske i drugi protiv Turske, presuda [VV], 30. siječnja 1998., br.
19392/92.
17 Nakon konačne teorijske simbioze klasičnog liberalizma i teorije predstavničke demokracije u 19. stoljeću, koja
je zamijenila napetost između dvaju doktrina (anegdotalno rečeno, liberalizam je doktrina o tome što treba biti
zakon, a demokracija je doktrina o načinu na koji se određuje što će biti zakon), suvremeni pojam vladavine prava
smješta se u konstitucionalnu demokraciju, koja obuhvaća načelo i teoriju vladavine prava koja predstavlja
ograničeno, predstavničkim sustavom ustanovljeno odgovorno i podijeljeno vršenje političke vlasti od strane
uzajamno (uravnoteženo) kontroliranih ustavnih nositelja vlasti. Usp. Basta Flainer, Lidija R.; Fleiner, Thomas
(2004). Allgemeine Staatslehre, Über die konstitutionelle Demokratie in einer multikulturellen globalisierten Welt
(series: Enzyklopädie der Rechts- und Staatswissenschaft), Berlin; Heilderberg: Springer. O odnosima između
demokracije i konstitucionalizma podrobnije Bačić, Petar: Suvremeni konstitucionalizam i "nova" dioba vlasti,
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, 46, 4 (94) (2009), str. 747‒779.
18 Usp. i Omejec, Jasna. Novi europski tranzicijski ustavi i transformativna uloga ustavnih sudova, u Zborniku
radova s okruglog stola Dvadeseta obljetnica Ustava Republike Hrvatske održanog 16. prosinca 2010. u palači
HAZU u Zagrebu, Biblioteka Modernizacija prava, knjiga 12, ur. Arsen Bačić, Zagreb: Hrvatska akademija
znanosti i umjetnosti, Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava, 2011. Str. 61‒85.
19 Letsas, George (2007) A Theory of Interpretation of the European Convention on Human Rights, Oxford: Oxford
University Press, str. 11. To je stajalište prihvatio i USRH u odluci broj: U-VIIR-4640/2014 od 12. kolovoza 2014.
(v. citat iz te odluke u točki 2.4.1. uz bilj. 38).
8
Konvencija, Povelja EU, kao i nacionalni ustavi država članica jamče obilje međusobno
prožimajućih individualnih (temeljnih) prava.20 U njihovom je središtu ljudsko dostojanstvo,
neovisno o tome je li ono izričito spomenuto u ustavnim dokumentima ili je pak riječ o
izvedenoj vrijednosti.
2.3.1. O ljudskom dostojanstvu
Postavljanje ljudskog dostojanstva u središte vrijednosnog sustava ustavne demokracije
prepoznatljiv je znak europske pravne kulture. Riječima Jeana-Marca Sauvéa, "u okviru
globalizacije prava, Europa ima svoj znak i tradiciju koje mora obraniti: to je europski
humanizam koji se temelji na zahtjevnoj koncepciji prava ljudske osobe i njezina dostojanstva
i, istodobno, na određenoj ideji obveza i prava društva (zajednice)."21
Temeljna postavka kojom se ESLJP vodi kad tumači ljudska prava izražena je u njegovoj
postavci da "ljudska prava čine integrirani sustav za zaštitu ljudskog dostojanstva. S tim u vezi,
demokracija i vladavina prava tu imaju ključnu ulogu."22 I u Europskoj uniji ljudsko
dostojanstvo je prva nedjeljiva i univerzalna vrijednost. Članak 1. Povelje EU glasi: "Ljudsko
je dostojanstvo nepovredivo. Mora se poštovati i štititi."
Najveći doprinos razvitku vrijednosti ljudskog dostojanstva za ustavnu državu dala je njemačka
ustavnosudska dogmatika. Polazeći od članka 1. Temeljnog zakona (Grundgesetz),23 Savezni
ustavni sud odavno je utvrdio da je ljudsko dostojanstvo središnja točka od koje se mora polaziti
pri uravnoteživanju svih drugih ustavnih vrijednosti:
"Obje ustavne vrijednosti moraju u slučaju sukoba biti uravnotežene, koliko je
to moguće; ako se to ne može postići onda će se uzimanjem u obzir tipičnih osobina i
posebnih okolnosti pojedinačnog slučaja odlučiti koji od interesa mora ustuknuti. Pritom
se obje ustavne vrijednosti moraju promatrati u svom odnosu prema ljudskom
dostojanstvu kao središnjoj točki vrijednosnog poretka Ustava."24
USRH u svojoj praksi također polazi od toga da je "ljudsko dostojanstvo apsolutno,
nederogabilno i nekomparabilno i nije ga moguće ni ograničavati ni vagati. … Odstupanje od
tog pravila nije dopušteno jer nijedno drugo pojedinačno pravo ili sloboda odnosno nijedan opći
20 Današnja pozitivizacija ljudskih prava fenomen je javnog prava suvremenih ustavnodemokratskih država
nastalih poslije 1945. godine. Zlouporaba pozitivnog državnog prava u 20. stoljeću dovela je do ponovnog
oživljavanja filozofske antropologije i do povratka "prirodnim pravima". Politički diskurs o prirodnim pravima
otvorio je mogućnost legalnog diskursa, a zatim – kroz pozitivizaciju i institucionalizaciju koncepcije prava kao
izraza temeljnih prava – uspio je iznova postaviti odnos između prava i vlasti. Usp. Pravni leksikon (2007), ur.
Vladimir Pezo, Zagreb: Leksikografski zavod Miroslav Krleža, str. 682.
21 Sauvé, Jean-Marc. Rad i utjecaj francuskog Državnog savjeta, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu
(Online), 45, 1 (2008), str. 7.
22 ESLJP, Refah Partisi (Stranka prosperiteta) i drugi protiv Turske, presuda, 31. srpnja 2001., br. 41340/98 i dr.,
§ 43.
23 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1), zuletzt geändert durch Artikel
1 des Gesetzes vom 23. Dezember 2014 (BGBl. I S. 2438). Članak 1. stavak 1. njemačkog Temeljnog zakona
propisuje: "Ljudsko dostojanstvo je nepovredivo. Obaveza je svih državnih vlasti da ga poštuju i štite." Stoga se
njemački ustav često definira i kao ustav ljudskog dostojanstva (njem. Verfassung der Würde; engl. constitution
of human dignity).
24 BVerfG, 35, 202 – Lebach ‒ Urteil des Ersten Senats vom 5. Juni 1973 auf die mündliche Verhandlung vom 2.
und 3. Mai 1973 ‒ 1 BvR 536/72.
9
ili javni interes … nije dopušteno uspoređivati niti mu je dopušteno dati prednost pred ljudskim
dostojanstvom. Ta je zabrana sadržana, implicite, u člancima 17. stavku 3., 23. stavku 1., 25.
stavku 1. i 35. Ustava."25
2.3.2. O temeljnim pravima kao objektivnom sustavu vrijednosti
Temeljna prava ne obuhvaćaju samo subjektivna prava građana, već stvaraju i sferu objektivnog
prava. Tu postavku europska ustavna tradicija baštini od njemačke ustavnosudske dogmatike.26
Savezni ustavni sud izgradio je u svojoj praksi tzv. vrijednosnu teoriju temeljnih prava koja
polazi od postavke da ta prava prožimaju i obuhvaćaju cjelokupno pravno ustrojstvo jer su u
njima utjelovljene osnovne vrijednosti državne zajednice, zbog čega upravo individualna prava
čine element i sredstvo "uzdizanja države" (Lehre von der Grundrechten als System Objektiver
Wertentscheidungen). Sukladno tome, temeljna prava u cijelosti obvezuju sva tijela državne i
javne vlasti. Kad Savezni ustavni sud govori da se "sustav vrijednosti, fokusiran na slobodu
razvoja ljudskog bića u društvu, mora primjenjivati kao ustavni aksiom kroz cjelokupni pravni
sustav: on mora određivati smjernice i za zakonodavno, i za upravno, i za sudsko odlučivanje",27
riječ je zapravo o odlukama Saveznog ustavnog suda koje štite odgovarajuće vrijednosti
objektivnog pravnog poretka. Pri tome, kod vaganja (balancing) tih vrijednosti nikada "ne smije
biti riječi o odabirima politika, kompromisima ili ad hoc rješenjima (ad-hocery), nego o
interpretaciji ustavnih prava unutar piramidalnog, 'objektivnog' sustava vrijednosti".28 Time je
u temeljna prava zapravo utjelovljen sustav funkcionalnih smjernica i obvezujućih mjerila za
obnašanje državne vlasti, čime su ta prava preuzela "funkciju korelata pravne 'tačnosti' državnih
akata".29
2.4. Vladavina prava
25 USRH, odluka broj: U-I-448/2009 i dr. od 19. srpnja 2012., Narodne novine broj 91/12., točka 44.4.
26 Pod utjecajem njemačke ustavnosudske jurisprudencije, pravno shvaćanje da individualna ustavna prava tvore
objektivni poredak vrijednosti USRH je prvi put izrazio u odluci broj: U-I-3597/2010 i dr. od 29. srpnja 2011.
(Narodne novine broj 93/11.), u kojoj je konkretan ustavni problem vezan uz politička prava (to jest uz pravo
pripadnika nacionalnih manjina na unaprijed zajamčena i osigurana zastupnička mjesta u Hrvatskom saboru)
razmatrao "polazeći od strukturalnog jedinstva ustavnog teksta iz kojeg proizlazi objektivni poredak vrijednosti
koji je Ustavni sud dužan štititi i promicati". Načelno stajalište da se pojedinačne odredbe Ustava uvijek moraju
interpretirati tako da rezultat bude suglasan s osnovnim načelima Ustava, to jest s njegovim objektivnim poretkom
vrijednosti utemeljenim na individualnim ustavnim pravima, USRH je izrazio u odluci broj: U-III-4149/2014 od
24. srpnja 2015., Narodne novine broj 89/15.
27 BVerfGE 7, 198 ‒ Lüth ‒ 1 BvR 400/51 od 15. siječnja 1958. V. infra i bilj. 36.
28 Bomhoff, Jaco. Lüth's 50th Anniversary: Some Comparative Observations on the German Foundations of
Judicial Balancing, German Law Journal, 9, 2 (2008), str. 124.
29 Šarčević, Edin (2005). Ustavno uređenje Savezne Republike Njemačke. Uvod u njemačko državno pravo (sa
izvornim tekstom Ustava i prijevodom na bosanski jezik), uredio M. M. Kapidžić, KULT B Sarajevo, Sarajevo:
Fondacija Heinrich Böll – Regionalni ured u Bosni i Hercegovini, Ambasada Savezne Republike Njemačke u
Bosni i Hercegovini, str. 54. i 66. V. i Omejec, Jasna. Jurisprudencija njemačkog Saveznog ustavnog suda i
hrvatsko ustavno sudstvo (predgovor), u knjizi: Izbor odluka Ustavnog suda Savezne Republike Njemačke (2015)
ur. Tobias Zern i Martin Bauch, Zagreb: Zaklada Konrad Adenauer, str. 18.
10
2.4.1. Vladavina prava vs. pravna država
U Izvješću o vladavini prava (2011.)30 Venecijanska komisija naglašava da unatoč
terminološkoj sličnosti "engleski pojam vladavina prava" (rule of law) 31 nije uvijek istoznačan
s njemačkim pojmom Rechtsstaat (pravna država),32 španjolskim pojmom estado de direito ili
talijanskim pojmom stato di diritto (država prava) odnosno francuskim pojmom l'état de droit
(ili pojmom kojim se koristi Vijeće Europe: prééminence du droit – vladavina prava). On nije
istoznačan ni s ruskim pojmom verkhovenstvo zakona (vladavina zakona; engl. rule of the
laws/of the statutes) ni s ruskim pojmom pravovoe gosudarstvo (država kojom upravlja pravo,
engl. law governed state).33
Prema članku 3. Ustava, najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske je vladavina
prava. Prof. Smerdel, jedan od autora ustavnog teksta, utvrdio je s tim u vezi da unatoč tome
što se "u suvremenom svijetu značenje pojmova 'pravna država' i 'vladavina prava' gotovo
30 Venice Commission Report on the Rule of Law, adopted at the 86th plenary session (Venice, 25–26 March 2011)
on the basis of comments by Mr Pieter van Dijk (Member, Netherlands), Ms Gret Haller (Member, Switzerland),
Mr Jeffrey Jowell (Member, United Kingdom) and Mr Kaarlo Tuori (Member, Finland), Study No. 512/2009,
CDL-AD(2011)003rev, Strasbourg, 4 April 2011.
31 Temeljne odrednice razvitka načela vladavine prava (rule of law) naznačio je Hayek, govoreći "o idealu kojem
je Britanija jednom učila svijet te je postala tako velikom zato što ga je slijedila", von Hayek, Friedrich (1994)
Politički ideal vladavine prava, preveo: Arsen Bačić, Zagreb: Školska knjiga, str. 2. Lord Steyn ovako objašnjava
vladavinu prava u toj zemlji: "... dva su ključna značenja vladavine prava esencijalna za razumijevanje našeg
javnog prava. Prvi nije pravni koncept. Vladavina prava je termin političke filozofije ili institucionalnog
moraliteta. Ona prenosi ideju vlade koja nije podvrgnuta čovjeku, nego zakonima. Time se izbjegava
instrumentalistička koncepcija prava koja omogućuje da opresivni režimi postignu svoje ciljeve korištenjem prava,
kao što se dogodilo u Južnoj Africi u razdoblju aparthejda. Ona rješava moralnu dimenziju javne vlasti. Ona
promišlja građansko društvo podvrgnuto jednakim i pravednim zakonima. To je smisao u kojem se vladavina prava
spominje u preambuli Europske konvencije o ljudskim pravima. U tom smislu vladavina prava je najveća
pojedinačna oblikovna snaga (moulding force) našeg javnog prava. U svom drugom značenju vladavina prava je
opće načelo ustavnog prava. Njezin središnji fokus je ograničiti zloupotrebu službene vlasti. Ona štiti pravo
građana na pravnu sigurnost u odnosu na miješanje u njihove slobode. Ona jamči pristup pravdi. Ona osigurava
proceduralnu poštenost u većini područja upravnog odlučivanja od strane službenika. ... Vladavina prava ima
materijalni (substantive) sadržaj. ... Ona je sveobuhvatno načelo (over-arching principle) našeg javnog prava.
Međutim, ona ne pokriva cijelo područje. Njezino je esencijalno područje primjene usko povezano s vrstom
demokracije kakvu imamo u Britaniji, naime europskom liberalnom demokracijom u kojoj je priznat pluralizam
našeg društva, a prava manjina su zaštićena." Steyn, Lord (1999). The Constitutionalisation of Public Law,
London: University College London (UCL), School of Public Policy, The Constitution Unit, https://www.ucl.ac.
uk/spp/publications/unit-publications/38.pdf (pristup: 17. travnja 2016.).
32 Pojam pravna država (Rechtstaat) potječe iz Njemačke s početka 19. stoljeća, a vezuje se uz Roberta von Mohla,
koji ga je suprotstavio pojmu policijske države (Polizeistaat). Primarni zahtjev te teorije bio je da se izvršna vlast
stavi u granice prava i zakonitosti. Da bi se to ostvarilo, cjelokupna doktrina zasnovala se na formalističkom
shvaćanju, odnosno isticanju formalne strane zakonitosti na štetu materijalne. Tridesetih godina 20. stoljeća nacisti
su taj formalizam doveli do krajnjih logičkih granica, tvrdeći da svaka država koja ima pravo jest pravna država,
čime je osnovna ideja tog koncepta iskrivljena i lišena njezinog izvornog smisla i svrhe. Ipak, zanemari li se izvorni
povijesni kontekst nastanka, kao i naznačeni razvitak ideje pravne države, može se reći da je ona danas uvelike
sadržajno usuglašena sa zahtjevom da se sva javna vlast mora podvesti u granice prava.
33 Report on the Rule of Law, supra bilj. 30, § 4, str. 3. Temeljni pravni dokument na koji se poziva Venecijanska
komisija u tom pitanju jest Resolution 1594(2007) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on
"The principle of the rule of law" (text adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on
23 November 2007). U tom dokumentu Parlamentarna skupština nastoji standardizirati ("unificirati") navedene
pojmove (predlažući kako bi trebali glasiti na pojedinom jeziku, osobito na ruskom) da bi imali istovjetno značenje.
Istodobno, u Rezoluciji je istaknuto da "termini 'rule of law' i prééminence du droit jesu materijalni pravni pojmovi
(substantive legal concepts) koji su sinonimi, i koji se takvima trebaju smatrati u engleskoj i francuskoj jezičnoj
verziji koje je izdala Skupština i u državama članicama u njihovim službenim prijevodima".
11
izjednačilo, pri pisanju teksta Ustava svjesno je prednost dana pojmu 'vladavina prava', upravo
zbog sadržajnih konotacija i tradicije na kojoj je ova ideja izrasla".34 S obzirom na svjestan, a
ne slučajan odabir tog ustavnog pojma, Čepulo pravilno zapaža da "upravo s obzirom na takvo
opredjeljivanje pa i, primjerice, s obzirom na posebnu pažnju posvećenu ustavnom formuliranju
instituta habeas corpus i due process of law koji je blizak angloameričkom diskursu (čl. 22,
23‒25, 29. Ustava RH), usvajanje pojma vladavine prava u Ustavu RH treba promatrati kao
koncepcijsko opredjeljenje koje predstavlja poveznicu prema tradiciji liberalno-demokratske
ustavnosti koja počiva (i) na vrijednosnom opredjeljenju, a ne tek na imperativu ustavnog i
zakonitog djelovanja države i njezine društvene i političke neutralnosti.35 Tu je vrijednosnu
dimenziju "liberalno-demokratske ustavnosti" USRH opisao u odluci broj: U-VIIR-4640/2014
ovako:
"10.1. … Ustav, kao temeljni pravni akt hrvatske države, nije vrijednosno
neutralan.36 … demokracija utemeljena na vladavini prava i zaštiti ljudskih prava jedini
je politički model koji Ustav uzima u obzir i jedini na koji pristaje.37 Štoviše, ljudska
prava i vladavina prava u kontekstu hrvatskog Ustava postavljena su tako da su u prvom
redu namijenjena za izražavanje moralne predanosti objektivnim principima liberalne
demokracije."38
2.4.2. O značenju vladavine prava
Vladavina prava obuhvaća više od puke zakonitosti, budući da se tiče samog sadržaja državnih
pravnih normi, ali i zahtjeva koji se postavljaju pred nositelje vlasti. To znači da vladavina
34 Smerdel, Branko. Hrvatski pravni sustav i ustavno načelo vladavine prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu,
51, 6 (2001), str. 1149‒1162.
35 Čepulo, Dalibor. Vladavina prava i pravna država ‒ europska i hrvatska pravna tradicija i suvremeni izazovi,
Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 51, 6 (2001), str. 1353. Autor je u članku izvrsno obradio razlike između
pravne države i vladavine prava, istaknuvši kako se čini "da su temeljne sličnosti doktrine pravne države i
vladavine prava u samoograničenosti državne vlasti, to jest podvrgnutosti države pravu, nužnosti postojanja ustava
i općih zakona kao osnove cjelokupne pravne regulative, pravnoj jednakosti pravnih subjekata te pravnoj sigurnosti
i iz toga izvedenoj proračunljivosti djelovanja unutar pravnog poretka. Temeljna distinkcija pravne države i
vladavine prava jest pak u demokratskoj legitimiranosti pravnog poretka zasnovanog na rule of law, načelu diobe
vlasti te, naročito, u predegzistentnosti sloboda i prava pojedinca u odnosu prema državi. Nešto lapidarnije rečeno,
temeljne su razlike u posebnoj političko-organizacijskoj osnovi državne vlasti i vrijednosnoj podlozi pravnog
sustava kao ('metajuridičkim') kriterijima vladavine prava. Nešto drugačijim riječima, 'metapozitivni' kriteriji jesu
kriteriji juridičnosti/pravnosti odgovarajućih poredaka koji počivaju na ideji vladavine prava, čime se izvanpravne
vrijednosti pokazuju kao pravne vrijednosti. Dok se pravna država uvelike svodi na postupovne odrednice,
vladavina prava je ‒ čak i kraj iznimnog značenja postupovnih institucija ‒ prvenstveno materijalno načelo" (str.
1343‒1344.). O razlikama u korijenima i pojmovima Rechtsstaat, Rule of Law i Etat de droit v. i Loughlin, Martin
(2010) Foundations of Public Law, New York: Oxford University Press, Chapter 11 (Rechtsstaat, Rule of Law,
l'Etat de droit), str. 312‒341; The Rule of Law in European Jurisprudence, Venice Commission, Study 512/2009,
CDL-DEM(2009)006, Strasbourg, 29 May 2009.
36 Ovdje je očit utjecaj jurisprudencije Saveznog ustavnog suda Njemačke, koji je u presudi Lüth (v. supra bilj.
27) utvrdio: "Isto tako je tačno da Ustav nije želio uređenje koje je vrednosno neutralno (BVerfGE 2, 1 [2]; 5, 85
[134 i dalje, 197 i dalje]; 6, 32 [40 i dalje]), da je u dijelu sa ljudskim pravima uspostavio objektivno ustrojstvo
vrijednosti i da upravo ovdje dolazi do izražaja principijelno osnaženje važenja osnovnih prava …" Cit. prema
Izabrane odluke njemačkog Saveznog ustavnog suda. Jubilarno izdanje (2009), ur. Stefanie Ricarda Roos, prijevod
Edin Šarčević, Program pravna država/Jugoistočna Evropa Fondacije Konrad Adenauer e.V., Konrad-Adenauer-
Stiftung e.V., str. 242.
37 Ovdje je očit utjecaj jurisprudencije ESLJP-a. V. u točki 2.2. citat (uz bilj. 16) iz presude Ujedinjena
komunistička partija Turske i drugi protiv Turske (§ 45., drugi odlomak).
38 USRH, odluka broj: U-VIIR-4640/2014 od 12. kolovoza 2014., Narodne novine broj 104/14., 130/14. – ispr.
12
prava obuhvaća i materijalna (supstancijalna) ograničenja vlasti u demokratskom društvu koja
su danas većinom sadržana u državnim ustavima i pojedinim međunarodnim dokumentima,39 i
odgovarajuća svojstva zakona i drugih propisa kao apstraktnih i generalnih akata vlasti, kao i
institucionalna i procesna jamstva individualnih prava i sloboda u uređenim pravnim
postupcima pred upravnim tijelima i sudovima.
Za potrebe ovog rada čini se dostatnim naznačiti osnovne postavke sadržane u Izvješću o
vladavini prava Venecijanske komisije (2011.). U njemu se ističe da pojam "vladavina prava"
nije razvijen u pravnim tekstovima i pravnoj praksi u mjeri u kojoj su to druga dva stupa Vijeća
Europe (demokracija i ljudska prava). Pravne norme koje se pozivaju na vladavinu prava, i na
nacionalnoj i na međunarodnopravnoj razini, vrlo su općenite i ne određuju detaljnije taj
pojam.40
Razmatrajući pojam vladavine prava u prvom redu kao "praktični koncept", Venecijanska
komisija utvrdila je "nužne elemente vladavine prava, kao i onih Rechtsstaat, koji nisu samo
formalni, nego i supstancijalni ili materijalni (materieller Rechtsstaatsbegriff)", a "oko kojih se
čini da bi mogao biti pronađen konsenzus". To su:
1. zakonitost (legality), uključujući transparentan, odgovoran (accountable) i
demokratski proces donošenja zakona i njihovu kvalitetu,
2. pravna sigurnost (legal certainty),
3. zabrana arbitrarnosti (prohibition of arbitrariness), uključujući kontrolu diskrecijskih
ovlasti egzekutive u primjeni prava radi sprečavanja arbitrarnosti,
4. pristup pravdi pred neovisnim i nepristranim sudovima, uključujući sudski nadzor
administrativnih akata (access to justice before independent and impartial courts, including
judicial review of administrative acts),
5. poštovanje ljudskih prava (respect for human rights), i
6. zabrana diskriminacije i jednakost pred zakonom (non-discrimination and equality
before the law).
Navedene formalne i materijalne elemente vladavine prava Venecijanska komisija utemeljila
je na dvije skupine definicija tog pojma. Prvo, na definicijama "koje se temelje na vrlo različitim
sustavima prava i države".41 Drugo, na definiciji Toma Binghama koja "pokriva, na
najprikladniji način, esencijalne elemente vladavine prava". Ona glasi: "... sve osobe i vlasti
unutar države, bilo javne ili privatne, moraju biti vezane koristima zakona i ovlaštene na
probitke koje pružaju zakoni koji su javno stvoreni, dobivaju učinke (općenito) u budućnosti i
javno se primjenjuju na sudovima."42 Iz tog je određenja, koje je primjenjivo i na privatne
osobe, i na javnopravne osobe, i na druge entitete, Venecijanska komisija izvela sljedećih osam
obilježja (ingredients) vladavine prava:
39 Za koncept vladavine prava u Konvenciji v. Lautenbach, Geranne (2013) The Concept of the Rule of Law and
the European Court of Human Rights, Oxford: Oxford University Press. Za taj koncept u EU v. Pech, Laurent
(2009) The Rule of Law as a Constitutional Principle of the European Union, The Jean Monnet Working Paper
Series 04/09, New York: NYU School of Law, http://jeanmonnetprogram.org/wp-content/uploads/2014/12/
090401.pdf (pristup: 27. travnja 2016.).
40 Report on the Rule of Law, supra bilj. 30, §§ 66–67, str. 14.
41 Report on the Rule of Law, supra bilj. 30, § 40., str. 10.
42 Report on the Rule of Law. supra bilj. 30, § 35., str. 10.
13
1. dostupnost prava (accessibility of the law), što znači da ono mora biti razumljivo,
jasno i predvidljivo (intelligible, clear and predictable);
2. o pitanjima o zakonskom pravu (questions of legal right) mora se normalno odlučivati
na temelju zakona, a ne na temelju diskrecije;
3. jednakost pred zakonom (equality before the law);
4. ovlasti se moraju vršiti zakonito, pošteno i razumno (lawfully, fairly and reasonably);
5. ljudska prava moraju biti zaštićena;
6. moraju se osigurati sredstva za rješavanje sporova bez prekomjernih troškova ili
kašnjenja;
7. suđenja (trials) moraju biti poštena, i
8. dužnost je države da se pridržava svojih obveza u međunarodnom i nacionalnom
pravu.43
Na kraju, kad se govori o tome da je "jedno od najvažnijih mjerila razvijenosti jedne zemlje
upravo to u kojoj je mjeri vladavina prava nad silom državnog aparata u njoj pouzdano
stabilizirana", riječ je o administrativnoj legitimaciji države kao "najdubljem problemu
vladavine prava, naime strukture kojom se rješava zadaća kontrole sile".44 U svjetlu tako
shvaćene vladavine prava izgrađuje se i europski koncept pravnosti/zakonitosti upravnog
djelovanja u ustavnoj demokraciji.
2.5. Europski koncept pravnosti/zakonitosti upravnog djelovanja u ustavnoj demokraciji
U ovom se dijelu rada obrazlažu zahtjevi koji proizlaze iz europskog koncepta
pravnosti/zakonitosti, a koji se odnose na uvjete pod kojima se miješanje javnih vlasti u
zaštićena prava pojedinaca (fizičkih i pravnih osoba) smatra prihvatljivim u demokratskom
društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti individualnih (temeljnih) prava.
2.5.1. O pojmu pravosti/zakonitosti mjera uprave i o pojmu zakona
Prvo, kad je riječ o mjerama kojima se javna vlast miješa u konvencijska prava pojedinaca
(fizičkih i pravni osoba), Konvencija zahtijeva da takva mjera bude "zakonita" (engl. lawful;
franc. régulière; njem. rechtmäßig), kako je taj pojam službeno preveden na hrvatski jezik.
ESLJP je u svojoj praksi protumačio značenje pojma "zakonit" u autonomnom smislu
Konvencije ("lawful" in the autonomous sense of the Convention).
Riječ je o složenom pojmu koji u sebi općenito obuhvaća zabranu arbitrarnosti, poštovanje
propisanih materijalnih pravnih pretpostavki te poštenu i pravilnu proceduru, sve pod uvjetom
da u domaćem pravu postoji pravna osnova na kojoj se mjera temelji i da je sama mjera s njom
suglasna, da ta osnova zadovoljava zahtijevanu kvalitetu i da je u skladu s vladavinom prava.
Iz toga proizlazi da se pojam "zakonitost" (lawfulness) u konvencijskom pravu bitno razlikuje
od pojma "zakonitost" (legality) u ograničenom značenju pridržavanja važećeg objektivnog
(neosobnog) prava (non sub homine sed sub lege).
U hrvatskom pravnom jeziku nikada nije provedeno terminološko razgraničenje tih dvaju
različitih pravnih pojmova (lawfulness – legality), pa se i danas za oba upotrebljava isti termin
(zakonitost), što otežava razumijevanje europskog koncepta. S obzirom na funkciju i moć jezika
43 Report on the Rule of Law, supra bilj. 30, § 36., str. 10. Prethodni prikaz Izvješća o vladavini prava
Venecijanske komisije (2011.) preuzet je iz knjige Omejec, Konvencija za zaštitu ljudskih prava, supra bilj. 12,
str. 1086‒1088.
44 Pusić, Javna uprava i društvena teorija, supra bilj. 2, str. 317.
14
u pravu, koji je između ostaloga i djelotvorno sredstvo promjene pravne svijesti, na ovom
mjestu treba ponoviti da u hrvatskom pravnom prostoru postoji potreba preispitivanja
upravnopravne terminologije kad je riječ o pojmu "zakonitosti". Kao što je isticano već 2008.
godine,45 engleskom pravnom pojmu lawfulness najbolje odgovara supstantivni pojam
"pravnost" u smislu pune pravne valjanosti određene mjere kojom se javna vlast legitimno
miješa u zaštićena prava pojedinca. Čini se da je pojam "pravnost" jedini sposoban oslikati
pravo značenje tog europskog koncepta utemeljenog na vladavini prava i zaštiti individualnih
(temeljnih) prava u demokratskoj državi, koji uz zakonitost pretpostavlja i puni legitimitet
poduzete upravne mjere.
Kako bi se naglasila njegova bitna materijalna dimenzija, ali i uvažio službeni prijevod
Konvencije na hrvatski jezik, u ovom se radu taj konvencijski pojam prevodi kao
"pravnost/zakonitost", a pridjevski oblik kao "pravovaljano/zakonito" djelovanje uprave.
Drugo, pojmovi iz Konvencije koji su prevedeni kao "zakon" (law), "u skladu sa zakonom" (in
accordance with law), "predviđen zakonom" (provided by law) i "propisan zakonom"
(prescribed by law) ne ograničavaju se na zakone koje parlamenti država članica donose u
propisanoj proceduri i koji se nazivaju "zakonima", to jest na zakonske akte u formalnom
smislu.
Prema ESLJP-u, članak 1. Konvencije "ne pravi nikakvu razliku prema vrsti propisa ili mjere
o kojoj je riječ i ne isključuje nijedan dio 'jurisdikcije' države članice iz kontrole na temelju
Konvencije". Od časa kad su pravne norme, pa bile one i ustavne, sredstvo kojim država provodi
svoju jurisdikciju, one postaju predmet nadzora na temelju Konvencije.46 Prema tome, pojam
"zakon" (law) u konvencijskom pravu upućuje na domaći zakon, ili drugi propis, ili opći akt
države članice, ili pak na stabilnu sudsku ili administrativnu praksu, ili bilo koje drugo pisano
ili nepisano nacionalno pravilo za koje se utvrdi da je izvor prava, a koje je bilo pravna osnova
za poduzimanje određene mjere javne vlasti.47
Kad je riječ o hrvatskom Ustavu, u članku 19. stavku 1. oblikovano je "klasično" strože
značenje načela zakonitosti u djelovanju uprave.48 Ta odredba glasi: "Pojedinačni akti državne
uprave i tijela koja imaju javne ovlasti moraju biti utemeljeni na zakonu." Prema tome, i naš
Ustav upućuje na "zakone" kao bitan i neraskidiv element načela zakonitosti u djelovanju
uprave. Međutim, USRH je u svojoj praksi, slično ESLJP-u, više puta naglasio da se vladavina
45 Omejec, Jasna. Pravnost hrvatske države, Zbornik radova Hrvatska država i uprava ‒ stanje i perspektive
(okrugli stol održan 26. i 27. ožujka 2008. u palači HAZU u Zagrebu), Biblioteka Modernizacija prava, knjiga 9,
ur. akademik Eugen Pusić, Zagreb: Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, Znanstveno vijeće za državnu
upravu, pravosuđe i vladavinu prava, 2008., str. 75‒138.
46 ESLJP, Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine (spojeni predmeti), presuda [VV], 22. prosinca 2009., br.
27996/06 i 34836/06, §§ 29. i 30.
47 Podrobnije Omejec, Konvencija za zaštitu ljudskih prava, supra bilj. 12, str. 1107.
48 Po strožem značenju načela zakonitosti, "svako djelovanje uprave mora biti utemeljeno na zakonu. Napose kad
uprava donosi pravni akt kojim rješava o konkretnoj pravnoj stvari, ona može djelovati samo u granicama
zakonskog ovlaštenja. Ili, izraženo u negativnoj formulaciji: ona ne može djelovati bez zakonskog ovlaštenja." Po
blažem značenju načela zakonitosti, "zakon samo ograničava inače slobodno, pravno nevezano djelovanje uprave."
Ivančević, Velimir (1983). Institucije upravnog prava, knj. I, Zagreb: PFZ, str. 179. Za strože značenje načela
zakonitosti u djelovanju uprave vrijedi izreka: uprava smije raditi samo ono što joj je pravnom normom izričito
dopušteno, za razliku od blažeg shvaćanja načela zakonitosti za koje vrijedi izreka: uprava smije raditi sve ono što
joj pravnom normom nije izričito zabranjeno. Suvremeni pravni poreci temelje se isključivo na strožem značenju
načela zakonitosti.
15
prava u smislu članka 3. Ustava odnosi na sve pravne norme, a ne samo na zakone u formalnom
smislu.49
2.5.2. Četverosložni test pravnosti/zakonitosti
U svjetlu vladavine prava, europski koncept pravnosti/zakonitosti najbolje se razumije kroz tzv.
četverosložni test (four-fold test) koji je u svojoj praksi izgradio ESLJP. Naime, u nizu
slučajeva, u prvom redu vezanih uz kvalificirana prava propisana člancima 8., 9., 10. i 11.
Konvencije, ali s učincima koji prelaze dosege tih konvencijskih odredaba, ESLJP pomoću tog
testa određuje može li se određena mjera tijela uprave ili drugog nadležnog tijela javne vlasti
(uključujući sudove), neovisno o obliku u kojem se pojavljuje, smatrati
pravovaljanom/zakonitom u smislu Konvencije.
a) O pravnoj osnovi za poduzimanje mjera uprave
Četverosložni test pravnosti/zakonitosti traži odgovore na četiri pitanja. Prvo pitanje glasi:
postoji li pravna osnova (legal basis) u domaćem pravu države stranke koja dopušta miješanje
u konvencijska prava? ESLJP je taj prvi element četverosložnog testa pravnosti/zakonitosti
odredio, primjerice, u presudi Huvig protiv Francuske (1990.) ovako:
"26. Izraz 'u skladu sa zakonom' u smislu članka 8. stavka 2. ... zahtijeva prvo da
osporena mjera treba imati neku osnovu u domaćem pravu; …"50
Sukladno tome, za svaku mjeru koja znači miješanje u konvencijska prava pojedinaca mora
postojati pravna osnova, ali i sadržajna suglasnost s mjerodavnim pravom. ESLJP pri tome
utvrđuje: "Kad je riječ o suglasnosti s domaćim pravom, termin 'pravovaljan/zakonit' obuhvaća
i proceduralna (procedural) i materijalna (substantive) pravila."51
Članak 52. stavak 1. Povelje EU na ilustrativan način sažima temeljne zahtjeve vezane uz
pravnost/zakonitost miješanja javnih vlasti u individualna prava:
"Članak 52.
Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom Poveljom
mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Uz poštovanje
načela razmjernosti, ograničenja se mogu nametnuti samo ako su potrebna i ako doista
odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i
sloboda drugih.
(...)"
Iako se ta odredba odnosi samo na pravo Unije, ona odgovara konvencijskim zahtjevima, a
prikladna je i za prilagodbu u okviru nacionalnog upravnog prava. Ta odredba, naime, zahtijeva
49 Recentni primjer je odluka USRH-a broj: U-I-3541/2015 i U-I-2780/2015 od 4. svibnja 2016., točka 11. Već je
Ivančević uočio probleme koji izviru iz preuskog značenja riječi "zakonitost", ističući: "Riječ zakonitost
(usklađenost sa zakonom, zakonomjernost) mogla bi … biti zamijenjena i izrazom pravomjernost, što bi značilo
usklađenost s važećim objektivnim pravom bez obzira na vrstu pravne norme i njezino mjesto u ukupnom sistemu."
Ivančević, Institucije upravnog prava, supra bilj. 48, str. 179.
50 ESLJP, Huvig protiv Francuske, presuda, 24. travnja 1990., br. 11105/84.
51 ESLJP, Winterwerp protiv Nizozemske, presuda, 24. listopada 1979., Serije A br. 33, § 45. Na istom mjestu
ESLJP je naglasio da je ideja na kojoj počiva izraz "u skladu s postupkom propisanim zakonom" ideja "poštene i
pravilne procedure, naime da bilo koju mjeru mora naložiti i izvršiti za to nadležno tijelo i da mjera ne smije biti
arbitrarna".
16
da svako miješanje uprave u individualna prava ima pravnu osnovu ("klasično" strože značenje
načelo zakonitosti – v. bilj. 48), ali i da bude zasnovano na poštovanju same biti (very essence)
zaštićenih prava. To se ostvaruje tumačenjem prava u skladu s njegovim legitimnim ciljem pri
čemu samo ograničenje mora biti i nužno u demokratskom društvu i razmjerno tom cilju, a kad
to priroda prava zahtijeva postoji obveza uravnoteživanja suprotstavljenih javnih i privatnih
interesa. Interpretacija prava provodi se posebnim tehnikama racionalnog, kreativnog i
kompetentnog pravnog zaključivanja i argumentiranja, u skladu s osnovnim načelima ustava.
Međutim, ESLJP je također jasno istaknuo da "zahtjev pravnosti/zakonitosti … nije ispunjen
pukim poštovanjem mjerodavnog domaćeg prava; domaće pravo samo po sebi mora biti u
skladu s Konvencijom, uključujući i opća načela koja su u njoj izrijekom navedena ili su u njoj
implicirana, osobito vladavinu prava koja je izrijekom spomenuta u Preambuli Konvencije", a
pravne norme moraju biti dostupne, precizne i predvidljive s obzirom na posljedice koje
proizvode, radi izbjegavanja rizika arbitrarnosti. 52
Prema tome, postojanje pravne osnove i usklađenost djelovanja javne vlasti s tom osnovom tek
je prva stepenica koja mora biti zadovoljena da bi mjera o kojoj je riječ mogla biti ocijenjena
pravovaljanom/zakonitom.
b) O kvaliteti zakona (pravnih normi)
ESLJP je ostala tri elementa četverosložnog testa pravnosti/zakonitosti također odredio u
presudi Huvig protiv Francuske (1990.) ovako:
"26. Izraz 'u skladu sa zakonom' u smislu članka 8. stavka 2. ... također upućuje
i na kvalitetu zakona o kojem je riječ, zahtijevajući da mora biti dostupan osobi, kojoj
štoviše mora biti omogućeno da predvidi njegove posljedice za nju, i suglasan s
vladavinom prava."
Osim prvog pitanja koje se odnosi na postojanje pravne osnove za miješanje u zaštićena prava
pojedinaca, ostala tri zahtjeva odnose se na kvalitetu samog zakona (quality of the law). Može
ih se formulirati ovako:
– zahtjev za dostupnošću domaćeg prava (requirement of accessibility of the domestic
law), koji odgovara na pitanje: je li mjerodavno domaće pravo bilo dostupno
podnositelju zahtjeva?
– zahtjev za predvidljivošću domaćeg prava (requirement of foreseeability of the domestic
law), koji odgovara na pitanje: je li domaća pravna norma dovoljno precizna da
omogućuje građaninu razumno predviđanje pravnih posljedica vlastitog ponašanja?
– zahtjev za domaćim sredstvom pravne zaštite protiv samovoljnih miješanja u zaštićeno
konvencijsko pravo (measure of legal protection in domestic law against arbitrary
interferences), koji odgovara na pitanje: propisuje li domaća pravna norma
odgovarajuće sredstvo protiv arbitrarnog miješanja javnih vlasti u konvencijska prava o
kojima je riječ?53
52 ESLJP, Ilaşcu i drugi protiv Moldavije i Rusije, presuda [VV], 8. srpnja 2004., br. 48787/99, § 461.
53 Podrobnije Omejec, Konvencija za zaštitu ljudskih prava, supra bilj. 12, str. 1106‒1115.; Greer, Steven (2006)
The European Convention on Human Rights. Achievements, Problems and Prospects, Cambridge Studies in
European Law and Policy, Cambridge: Cambridge University Press, str. 201–202.
17
Načelna stajališta o kvaliteti pravnih normi u svjetlu vladavine prava, koja je u svojoj praksi
izgradio USRH, u cijelosti korespondiraju s opisanim stajalištima ESLJP-a. Tako je USRH u
odluci broj: U-I-722/2009 utvrdio sljedeće:
"5. U razmatranju navedenih odredbi ZBPP-a" (Zakona o besplatnoj pravnoj
pomoći – op. J. O.) "Ustavni sud pošao je od stajališta zauzetog u odluci broj: U-I-
659/1994 i dr. od 11. listopada 2000. ('Narodne novine' broj 107/00.) o tome da zahtjevi
pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude
dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno
znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati. To je stajalište
izrazio u osloncu na stajalište Europskog suda, prvi put formulirano u predmetu Sunday
Times (No.1) protiv Ujedinjenog Kraljevstva (presuda, 26. travnja 1979., zahtjev br.
6538/74, § 49.), u kojem je navedeno:
'19.5. ... Europski sud (je) odredio da zbog načela pravne izvjesnosti 'moraju
biti zadovoljena dva zahtjeva koja proizlaze iz izraza ‘propisan zakonom’. Prvo, zakon
mora biti svima dostupan na odgovarajući način: građaninu mora biti omogućeno
saznanje o tome što je pravno pravilo koje će se u danim okolnostima primijeniti na
dotični slučaj. Drugo, norma se ne može smatrati ‘zakonom’ sve dok nije formulirana
dovoljno precizno da građaninu omogući da prema njoj uskladi svoje ponašanje: njemu
se mora omogućiti - po potrebi, uz odgovarajući savjet - da predvidi, do stupnja koji je
razuman u danim okolnostima, posljedice koje njegovo ponašanje može uzrokovati'.'
5.1. Ustavni sud smatra nespornim da adresati pravne norme ne mogu stvarno i
konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svojeg ponašanja ako
pravna norma nije dovoljno određena i precizna. Zahtjev za određenošću i preciznošću
pravne norme predstavlja 'jedan od temeljnih elemenata načela vladavine prava'
(presuda Europskog suda u predmetu Beian protiv Rumunjske, 6. prosinca 2007., zahtjev
br. 30658/05, § 39: "... constitue l'un des éléments fondamentaux de l'Etat de droit") i
ključan je za postanak i održanje legitimiteta pravnog poretka. On osigurava da
demokratski legitimirani zakonodavac samostalno zakonom razrađuje temeljna prava i
slobode, da izvršna i upravna vlast raspolažu jasnim zakonskim i podzakonskim
regulatornim mjerilima za svoje odluke te da sudbena vlast i sudovi mogu provoditi
kontrolu zakonitosti pravnog poretka (presuda njemačkog Saveznog ustavnog suda 1
BvR 370/07 od 27. veljače 2008., § 209). Kad se taj zahtjev ne poštuje, neodređeni i
neprecizni zakoni ustavnopravno nedopušteno delegiraju dijelove ovlasti zakonodavca
na subjektivno rješavanje od upravnih i sudbenih vlasti.
Ustavni sud podsjeća da zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme nije
samo semantički zahtjev koji traži da se odnos između njezina adresanta i adresata
odvija uz što manje komunikacijske neodređenosti. Ti su zahtjevi temeljna mjerila za
normativnu regulaciju svih slučajeva u kojima odgovor na pitanje iznalaženja i
tumačenja mjerodavnog prava ne bi bio jednoznačan.
Ustavni sud napominje da se zahtjevi za određenošću i preciznošću pravne
norme moraju smatrati sastavnim dijelom načela vladavine prava na području svih grana
prava jer bi njihovo zanemarivanje ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti
kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeve za jedinstvenom primjenom prava
te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i drugih odluka tijela državne i javne
vlasti. "54
54 USRH, odluka broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011., Narodne novine broj 44/11. U nastavku te odluke USRH
je obrazložio svoja stajališta o pozitivnom i negativnom značenju zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne
norme (točka 5.2. obrazloženja).
18
Nesporno je da su pravne norme nužna osnova, ali i granica onoga što uprava smije. Pravne
norme propisuje zakonodavac ili drugi ovlašteni regulator, a nadzor nad njihovom primjenom
provode sudovi. Međutim, iako važno, postojanje pravnih normi kao nužnih pravnih osnova za
djelovanje uprave samo po sebi nije dostatno. Uz ostale zahtjeve, europski koncept
pravnosti/zakonitosti zahtijeva određenu kvalitetu tih pravnih osnova (pravnih normi) u
prethodno izloženom smislu.
Sve postavke o demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti individualnih
(temeljnih) prava, kao i one o europskom konceptu pravnosti/zakonitosti upravnog djelovanja
u uvjetima ustavne demokracije, razmotrene u ovom poglavlju, izviru iz hrvatskog Ustava i
neraskidiv su dio hrvatske ustavne države.
3. DEFICIJENTNOST HRVATSKE UPRAVE
U ovom radu postavljam tezu da hrvatska uprava danas nije osposobljena za prihvaćanje
europskog koncepta pravnosti/zakonitosti. Postoji više skupina razloga njezine deficijentnosti,
među kojima poseban utjecaj imaju relikti nepravne ili loše upravne prošlosti (infra točka
3.1.),55 oružana agresija na Hrvatsku i mobilizacija upravnog aparata pod režimom izvanrednog
stanja upravo u vrijeme kada se od uprave zahtijevalo prihvaćanje nove upravne kulture
utjelovljene u hrvatskom Ustavu iz 1990. (infra točka 3.2.), lijenost upravnog duha koju je
generirala neprekidna dvadesetogodišnja primjena socijalističkog zakonodavstva o upravnom
postupku i upravnom sporu (infra točka 3.3.), te slab i nedosljedan normativno-regulatorni
okvir koji otežava upravno djelovanje u skladu s vrijednostima demokratskog društva
utemeljenog na vladavini prava i zaštiti individualnih (temeljnih) prava (infra točka 3.4.).
3.1. Nasljeđe nepravne ili loše upravne prošlosti
Čini se da najteži problemi s kojima se danas susreće hrvatska uprava izviru iz njezine nepravne
ili loše upravne prošlosti, iz desetljeća njezina razvitka nakon Drugog svjetskog rata, tijekom
kojih je Hrvatska, unutar bivše SFRJ, bila utemeljena na "socijalističkoj demokraciji", koja se
tradicionalno prikazivala kao suprotnost "građanskoj demokraciji".56
55 Termin "nepravna prošlost" preuzimam od Zorkina, koji govori o "prijelaznom razdoblju od nepravne prošlosti
prema novim demokracijama". Зорькин, Валерий: Кризис доверия и государство. Конституционные нормы
и законы не должны вступать в жесткое противоречие с реальностью (Država i kriza povjerenja. Ustavne
norme i zakoni ne smiju oštro proturječiti realnosti), Российская газета ‒ Федеральный выпуск № 4887 от 10
апреля 2009 г, www.rg.ru/2009/04/10/zorkin.html (pristup: 3. svibnja 2016.). Pojam "loša prošlost" preuzimam
od Dimitrijevića, koji pod "lošom prošlošću" razumijeva onu koja je "obeležena ne samo autoritarnom prirodom
prethodnog režima, već i njegovim masovnim zločinima". Dimitrijević, Nenad (2007) Ustavna demokratija
shvaćena kontekstualno, Beograd: Edicija REČ, Fabrika knjiga, str. 13. Sintagma "upravna prošlost" je autoričina.
56 Razlike između "socijalističke demokracije" i "građanske demokracije", u okviru pojmovne analize procesa